Faculteit Rechtsgeleerdheid

Faculteit Rechtsgeleerdheid Academiejaar 2010-11

DE DIENST VOOR ALIMENTATIEVORDERINGEN: EEN ONDERZOEK NAAR ZIJN (DIS)FUNCTIES EN VOORSTELLEN TOT OPTIMALISERING VAN ZIJN WERKING

Masterproef van de opleiding „Master in de rechten‟ Ingediend door

Lore Lust (Studentennr.: 00603819)

(Major Burgerlijk recht en Strafrecht )

Promotor: Gerd Verschelden Commissaris: Wendy Segers

Voorwoord Het schrijven van deze masterproef was voor mij een uitdagende en leerrijke ervaring. Dat is in de eerste plaats de verdienste van mijn promotor, professor Gerd Verschelden. Ik bedank hem voor zijn advies en steun, én voor de vrijheid die hij mij liet bij het schrijven van dit werk. Ook Tom Boelaert, directeur van de Dienst voor alimentatievorderingen, verdient speciaal bedankt te worden, voor de uitgebreide gedachtewisseling en het delen van zijn ervaren kijk op DAVO, evenals Ilse Martens, assistente bij de vakgroep burgerlijk recht UGent, voor haar behulpzame begeleiding. Mijn vader bedank ik omdat hij, met een krantenknipsel over de DAVO in de hand, mij op het idee voor het onderwerp van deze masterproef bracht, en mijn zus omdat ze de proef wou nalezen. Dank ten slotte aan mijn medestudenten, vrienden en vriend, bij wie ik terecht kon voor hulp, een luisterend oor en goede raad.

i

Inhoudsopgave VOORWOORD................................................................................................................. i INHOUDSOPGAVE ........................................................................................................ ii INLEIDING....................................................................................................................... 1 DEEL 1: LEX LATA......................................................................................................... 3 HOOFDSTUK 1: ONTSTAANSGESCHIEDENIS........................................................... 3 Afdeling 1: Voorafgaand..................................................................................................... 3 Afdeling 2: Wet Dienst alimentatievorderingen.................................................................. 4 Afdeling 3: Eerste programmawet.......................................................................................6 Afdeling 4: Tweede programmawet.....................................................................................6 Afdeling 5: Derde programmawet....................................................................................... 8 HOOFDSTUK 2: HET SYTEEM VAN DE WET............................................................. 10 Afdeling 1: Toepassingsgebied............................................................................................ 10 Afdeling 2: De tegemoetkoming van de Dienst voor alimentatievorderingen.................... 11 §1: Voorwaarden..................................................................................................... 11 §2: Werkingskosten................................................................................................. 13 §3: Procedure........................................................................................................... 15 Afdeling 3: De inning en invordering van de alimentatievordering................................... 23 §1: Inning en invordering ten laste van de onderhoudsplichtige............................. 23 §2: Terugvordering ten laste van de onderhoudsgerechtigde.................................. 28 §3: Inlichtingen die moeten worden verstrekt door de openbare diensten, door instellingen en organisaties en door bepaalde openbare ambtenaren en privépersonen................................................................................................................... 31 Afdeling 4: Ontvangsten en uitgaven met betrekking tot onderhoudsgelden...................... 32 Afdeling 5: Oprichting van een evaluatiecommissie........................................................... 35 Afdeling 6: Plaats DAVO binnen de overheid..................................................................... 35 HOOFDSTUK 3: VERGELIJKING (OUD) OCMW-SYSTEEM EN (HUIDIG) DAVOSYSTEEM........................................................................................................................... 38 HOOFDSTUK 4: BUITENLANDSE VERGELIJKINGSPUNTEN.................................. 40 ii

DEEL 2: EVALUATIE..................................................................................................... 43 HOOFDSTUK 1: EVALUATIECOMMISSIE................................................................... 43 HOOFDSTUK 2: 2004........................................................................................................ 45 HOOFDSTUK 3: 2005........................................................................................................ 46 HOOFDSTUK 4: 2006........................................................................................................ 48 HOOFDSTUK 5: 2007........................................................................................................ 50 HOOFDSTUK 6: 2008........................................................................................................ 51 HOOFDSTUK 7: 2009........................................................................................................ 52 HOOFDSTUK 8: 2010........................................................................................................ 53 DEEL 3: DISFUNCTIES & VOORSTELLEN TOT OPTIMALISERING................ 54 HOOFDSTUK 1: PROBLEEMSTELLING....................................................................... 54 HOOFDSTUK 2: EX-PARTNERS..................................................................................... 57 Afdeling 1: Recapitulatie van de wet................................................................................... 57 Afdeling 2: Knelpunt............................................................................................................57 Afdeling 3: Bespreking met voorstel tot optimalisering...................................................... 57 HOOFDSTUK 3: UITZONDERLIJKE UITGAVEN.........................................................59 Afdeling 1: Recapitulatie van de wet................................................................................... 59 Afdeling 2: Knelpunt............................................................................................................59 Afdeling 3: Bespreking met voorstel tot optimalisering...................................................... 60 HOOFDSTUK 4: INKOMENSPLAFOND....................................................................... 64 Afdeling 1: Recapitulatie van de wet................................................................................... 64 Afdeling 2: Knelpunt............................................................................................................64 Afdeling 3: Bespreking met voorstel tot optimalisering...................................................... 64 HOOFDSTUK 5: AANVRAAG......................................................................................... 67 iii

Afdeling 1: Recapitulatie van de wet................................................................................... 67 Afdeling 2: Knelpunt............................................................................................................68 Afdeling 3: Bespreking met voorstel tot optimalisering...................................................... 68 HOOFDSTUK 6: STUKKEN BIJ AANVRAAG............................................................... 71 Afdeling 1: Recapitulatie van de wet................................................................................... 71 Afdeling 2: Knelpunt............................................................................................................71 Afdeling 3: Bespreking met voorstel tot optimalisering...................................................... 71 HOOFDSTUK 7: ANTWOORD ONDERHOUDSPLICHTIGE....................................... 73 Afdeling 1: Recapitulatie van de wet................................................................................... 73 Afdeling 2: Knelpunt............................................................................................................73 Afdeling 3: Bespreking met voorstel tot optimalisering...................................................... 73 HOOFDSTUK 8: VOLLEDIGHEID DOSSIER................................................................ 76 Afdeling 1: Recapitulatie van de wet................................................................................... 76 Afdeling 2: Knelpunt............................................................................................................76 Afdeling 3: Bespreking met voorstel tot optimalisering...................................................... 76 HOOFDSTUK 9: INLICHTINGEN................................................................................... 79 Afdeling 1: Recapitulatie van de wet................................................................................... 79 Afdeling 2: Knelpunt............................................................................................................79 Afdeling 3: Bespreking met voorstel tot optimalisering...................................................... 79 HOOFDSTUK 10: FINANCIERING................................................................................. 81 Afdeling 1: Recapitulatie van de wet................................................................................... 81 Afdeling 2: Knelpunt............................................................................................................81 Afdeling 3: Bespreking met voorstel tot optimalisering...................................................... 81 HOOFDSTUK 11: BETER VOORKOMEN DAN GENEZEN......................................... 83 Afdeling 1: Objectivering van het onderhoudsgeld en precisering van de indexatie.......... 83 Afdeling 2: Rol van de DAVO............................................................................................. 86 Afdeling 3: Andere afschrikkingsmiddelen.......................................................................... 87 BESLUIT............................................................................................................................88 BIBLIOGRAFIE .............................................................................................................. 90

iv

Inleiding 1. Stefaan en Merel zijn een half jaar geleden gescheiden. De kinderen verblijven om de veertien dagen een weekend bij Stefaan. De rest van de tijd wonen ze bij Merel. Stefaan moet alimentatiegeld betalen aan Merel, maar de verstandhouding tussen deze ex-partners is niet goed. Stefaan heeft al enkele maanden geen alimentatiegeld meer betaald. Wat nu? Onderhoudsgeld geeft problemen in ongeveer 150.000 gezinnen in ons land. De gezinskrant De Bond1 meldde in dit verband het volgende: “Er zijn verschillende redenen waarom expartners het onderhoudsgeld dat de rechter heeft bepaald, niet of onregelmatig betalen. Als de hoogte van de alimentatie bijvoorbeeld niet in verhouding staat tot het inkomen, is het onderhoudsgeld meer dan eens de bron van aanslepende spanningen en uitblijvende betalingen. Toch is het onderhoudsgeld, zeker als de ex-partner er alleen voor staat, een noodzakelijke aanvulling op het inkomen. Beide ouders zijn immers verplicht – volgens hun financiële middelen – in te staan voor het levensonderhoud van hun kinderen.” 2. Het onderhoudsgeld moet ervoor zorgen dat kinderen na de scheiding van hun ouders niet terecht komen in een situatie van materiële krapte. Artikel 203, § 1 BW bepaalt dat de ouders dienen te zorgen voor de huisvesting, het levensonderhoud, de gezondheid, het toezicht, de opvoeding, de opleiding en de ontplooiing van hun kinderen. Familieleden hebben de plicht om een behoeftig familielid bij te staan, wat inhoudt dat aan die persoon alles gegeven moet worden wat hij nodig heeft om fatsoenlijk te kunnen leven. Dit principe geldt niet alleen voor de ouders en de kinderen, maar ook voor de partners. 3. Het aantal echtscheidingen en daardoor ook het aantal éénoudergezinnen zijn een steeds groter maatschappelijk probleem gaan vormen. Cijfers spreken van bijna 35 procent van de huwelijken in België die spaak lopen. 2 Onvermijdelijk moeten er bij het uit elkaar gaan bepaalde afspraken gemaakt worden, meer bepaald in verband met de onderhoudsplicht voor de kinderen en/of voor de ex-partner. Het is echter niet alleen een kwestie van afspraken maken, deze afspraken moeten ook nog nagekomen worden en dat gebeurt lang niet altijd. Vaak komt het voor dat een ouder zijn verplichtingen niet in acht neemt en verzuimt onderhoudsbijdragen voor zijn kind te betalen.

1 2

A. Mervielde, “Als alimentatiegeld niet wordt betaald…”, De Bond, 6 november 2009, 6. www.cijfers.net/huwelijk.

1

In dat geval is het kind ten laste van één enkele ouder, doorgaans is dit de moeder 3, die daardoor naar bestaansonzekerheid dreigt af te glijden. 4. Met de oprichting van de Dienst voor alimentatievorderingen4 is getracht een antwoord te geven aan dit reeds lang sluimerend probleem. Reeds sinds de jaren '70 werd gepleit voor een oplossing voor de moeilijkheden van tal van alimentatiegerechtigden die, door het onvermogen van degene die hun alimentatie verschuldigd is, in een precaire situatie verkeren waardoor hun levenskwaliteit ongunstig beïnvloed wordt. De niet-betaling van onderhoudsgelden ligt vaak aan de oorsprong of mee aan de oorsprong van armoede en sociale uitsluiting. Kerngedachten bij de oprichting van de Dienst waren het vinden van een oplossing voor het probleem van het niet betalen van onderhoudsgeld en het bieden van hulp bij de uitvoering van de gerechtelijke uitspraken en overeenkomsten met betrekking tot deze materie. Aldus werd beoogd met de oprichting van DAVO een nood aan gerechtigheid in te vullen en te voorzien in een instrument in de strijd tegen de alimentatieonzekerheid en de armoede van de eenoudergezinnen. 5. In wat hierna komt, worden het ontstaan van de wet en de wet zelf die voorziet in de oprichting van de Dienst voor alimentatievorderingen, onder ogen genomen. Een korte vergelijking met het oude OCMW-systeem en een aantal buitenlandse systemen volgt. In een tweede deel van dit werk wordt nader ingegaan op de verslagen van de door die wet ingestelde evaluatiecommissie. Het betreft een evaluatie van de werking van de Dienst over de jaren heen. Ten slotte, en niet het minst, wordt onderzocht op welke punten bij de uitvoering en de praktische toepassing van de wet problemen zijn vast te stellen. Nadat het betrokken knelpunt is omschreven, wordt getracht een voorstel tot optimalisering van de bestaande regeling te formuleren. Dit vormt het derde en tevens laatste deel van deze proef.

3

Uit de jaarverslagen van de Dienst voor alimentatievorderingen blijkt dat in 94% van de gevallen het vrouwen zijn die een aanvraag indienen tot het bekomen van hulp bij de inning en invordering van het onderhoudsgeld voor henzelf en/of voor de kinderen of tot het bekomen van hulp in de vorm van betaling van voorschotten voor hun kinderen. 4 Hierna ook verkort DAVO.

2

Deel 1: Lex lata Hoofdstuk 1: Ontstaansgeschiedenis Afdeling 1: Voorafgaand 6. De wetgever, geconfronteerd met de problematiek van de niet-betaling van onderhoudsgeld, heeft voor het eerst in 1989 getracht een oplossing te vinden. De wet van 8 mei 19895 voerde een systeem van voorschotten op onderhoudsgelden, te betalen door de OCMW‟s, in.6 Dit systeem werd echter vrij vlug als ontoereikend ervaren en werd bekritiseerd omwille van een aantal onvolkomenheden in de toepassingsvoorwaarden, voornamelijk omdat alleen onderhoudsgerechtigden met beperkte bestaansmiddelen aanspraak konden maken op voorschotten, omdat het bedrag van de voorschotten erg beperkt was en ook omdat enkel voorschotten op onderhoudsuitkeringen voor kinderen konden worden verkregen en niet voor (ex-)partners of (ex-)samenwonenden.7 Bovendien kwam dit systeem enkel tegemoet aan de strijd tegen de armoede, maar het probleem van de (niet)uitvoering van de gerechtelijke uitspraken met betrekking tot deze materie werd er niet mee opgelost. Een ander verwijt had betrekking op de belangrijke lasten die door de OCMW‟s moesten worden gedragen, zowel administratief als financieel. 8 Om tot een verbetering van het systeem te komen werden dan ook diverse wetgevende initiatieven genomen. 7. Reeds sinds lang drongen verschillende vrouwenorganisaties aan op de oprichting van een alimentatiefonds. Tussen 1999 en 2003 werden hiertoe negen wetsvoorstellen ingediend. Deze voorstellen hebben geleid tot een gemeenschappelijke tekst, ondertekend door alle democratische partijen, met uitzondering van de CD&V die zich onthield. Hij werd in 2002 in de Kamer van Volkvertegenwoordigers ingediend en heeft uiteindelijk geleid tot de wet van

5

Wet 8 mei 1989 tot wijziging van de organieke wet van 8 juli 1976 betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn wat het verlenen van voorschotten op en het invorderen van onderhoudsgelden betreft, BS 1 juni 1989. Deze wet voerde de artikelen 68bis tot en met 68quater in de wet betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn in. 6 S. LEFEBVRE, “De oprichting van een Dienst voor Alimentatievorderingen”, TVW 2003, afl. 6, 256. 7 P. TAELMAN en B. WYLLEMAN, “De wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een dienst voor alimentatievorderingen bij de FOD Financiën: een kritische analyse” in Gandaius Actueel X, Mechelen, Kluwer, 2004, 109, nr. 1. 8 www.davo.belgium.be/pdf/rapport-2004.pdf, 3.

3

21 februari 2003 tot oprichting van een Dienst voor alimentatievorderingen bij de FOD Financiën9.10

Afdeling 2: Wet Dienst alimentatievorderingen 8. Met deze wet werd gekozen voor een geheel nieuwe, geïntegreerde aanpak. DAVO werd geconcipieerd als een universele dienst die aan onderhoudsgerechtigden voorschotten zou betalen en niet of onregelmatig betaald onderhoudsgeld zou invorderen. 9. Aan de totstandkoming van de wet ging een lange parlementaire voorbereiding vooraf. Over de concrete organisatievorm waarin het nieuwe systeem zou worden gegoten bestond er geen eensgezindheid en die vorm werd dan ook meermaals gewijzigd. Het wetsvoorstel van 6 februari 2002 11 voorzag in de oprichting van een begrotingsfonds voor alimentatievorderingen bij het ministerie van Financiën. Dit aanvankelijk voorstel behield evenwel een buurtdienst als een enig aanspreekpunt voor de alimentatiegerechtigde: een ad hoc-dienst van de gemeente of van het OCMW zou de conformiteit van de aanvraag onderzoeken. Om de OCMW‟s verder te ontlasten, zou het binnen de federale overheidsdienst (hierna verkort FOD) Financiën opgerichte fonds de voorschotten effectief uitbetalen, terwijl de administratie van het Kadaster, de Registratie en de Domeinen het onderhoudsgeld zou invorderen bij de alimentatieplichtigen.12 Het amendement nr. 112 van mevrouw Herzet en consorten13 van 10 december 2002 hield een volledige herformulering van het aanvankelijk wetsvoorstel in. In het amendement werd voorgesteld om binnen elk openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn een lokaal agentschap voor alimentatievorderingen, belast met de toekenning van voorschotten op een of verscheidene welbepaalde en opeenvolgende termijnen van de onderhoudsgelden, in te richten.14 Dit zou neerkomen op een verbetering en uitbreiding van het bestaande OCMWvoorschottensysteem, namelijk zouden voorschotten niet alleen aan kinderen, maar ook aan ex-echtgenoten toegekend worden. Weer zou de administratie bevoegd zijn voor de invordering van deze voorschotten, het saldo en de achterstallen. Maar ook personen die niet 9

Wet 21 februari 2003 tot oprichting van een Dienst voor alimentatievorderingen bij de FOD Financiën, BS 28 maart 2003 (hierna verkort wet Dienst alimentatievorderingen). 10 www.alimentatievorderingen.be/nl/PFAlimentatiefonds.pdf, 7. 11 Wetsvoorstel tot oprichting bij het ministerie van Financiën van een begrotingsfonds voor alimentatievorderingen, Parl.St. Kamer 2001-02, nr. 50K1627/001. 12 Wetsvoorstel, Parl.St. Kamer 2001-02, nr. 50K1627/001, 3. 13 Amendement op het wetsvoorstel tot oprichting bij het ministerie van Financiën van een begrotingsfonds voor alimentatievorderingen, Parl.St. Kamer 2002-03, nr. 50K1627/012. 14 Amendement, Parl.St. Kamer 2002-03, nr. 50K1627/012, 2.

4

aan de voorwaarden voor het verkrijgen van een voorschot voldeden, zouden beroep kunnen doen op de administratie om een aanvraag in te dienen tot invordering van het onderhoudsgeld. 15 Verscheidene amendementen hebben deze voorstellen gewijzigd, maar met het amendement nr. 130 van mevrouw Herzet en consorten16 van 7 januari 2003 werd teruggekeerd naar het aanvankelijk idee: de oprichting van een Dienst voor alimentatievorderingen. Dit keer zou de Dienst zowel instaan voor de ontvangst als voor de behandeling van de aanvragen. 10. De bedoeling van de wet was niet gering. Voortaan moest één centrale dienst binnen de FOD Financiën, de Dienst voor alimentatievorderingen, zorgen én voor de uitkering van voorschotten op onderhoudsgelden voor kinderen en echtgenoten of samenwonenden, én voor het innen en invorderen van de lopende onderhoudsgelden en achterstallen. Het recht op voorschotten was niet langer onderworpen aan de voorwaarde van het niet-overschrijden van een bestaansmiddelengrens en zou dan ook niet langer voorbehouden blijven aan de meest hulpbehoevende gezinnen. In de toekomst zouden alle onderhoudsgerechtigde kinderen en echtgenoten/partners, die te maken hebben met de niet-betaling van onderhoudsgelden, aanspraak kunnen maken op voorschotten. Door alle onderhoudsgerechtigde kinderen en echtgenoten/partners zou tevens op de dienst een beroep gedaan kunnen worden voor de inning en voor de invordering van onbetaald gebleven onderhoudsgelden. 17 Echter, nog vóór de wet in werking zou treden, maakte ze reeds tweemaal het voorwerp uit van een wijziging door een programmawet, waarbij deze ambitieuze doelstellingen, om budgettaire redenen, in belangrijke mate werden teruggeschroefd. 11. De wet is tot nog toe driemaal gewijzigd, namelijk door de programmawetten van 5 augustus 200318, van 22 december 200319 en van 11 juli 200520. De inwerkingtreding van de wet Dienst alimentatievorderingen werd voorzien op 1 september 2003, maar de wijzigingen strekten er onder andere toe om de inwerkingtreding van de wet uit te stellen of te faseren. 15

www.davo.belgium.be/pdf/rapport-2004.pdf, 3. Amendement op het wetsvoorstel tot oprichting bij het ministerie van Financiën van een begrotingsfonds voor alimentatievorderingen, Parl.St. Kamer 2002-03, nr. 50K1627/017. 17 P. TAELMAN en B. WYLLEMAN, “De wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een dienst voor alimentatievorderingen bij de FOD Financiën: een kritische analyse” in Gandaius Actueel X, Mechelen, Kluwer, 2004, 109, nr. 1. 18 Programmawet van 5 augustus 2003, BS 7 augustus 2003 (hierna verkort eerste programmawet). 19 Programmawet van 22 december 2003, BS 31 december 2003 (hierna verkort tweede programmawet). 20 Programmawet van 11 juli 2005, BS 12 juli 2005 (hierna verkort derde programmawet). 16

5

Afdeling 3: Eerste programmawet 12. Artikel 19 van de eerste programmawet van 5 augustus 2003 wijzigde artikel 31 wet Dienst alimentatievorderingen en stelde de datum van inwerkingtreding van de wet in globo uit tot 1 september 2004. Het uitstel werd verantwoord door overwegingen van budgettaire aard en vanuit de noodzaak om een nieuwe overheidsdienst te organiseren en om personeel aan te werven en op te leiden.21

Afdeling 4: Tweede programmawet 13. De programmawet van 22 december 2003 heeft het oorspronkelijk systeem fundamenteel hervormd. De invordering van het onderhoudsgeld en het toekennen van voorschotten werden van elkaar gescheiden en er werden bijkomende beperkingen en voorwaarden opgelegd.22 Opnieuw werd de datum van inwerkingtreding van de wet verschoven, dit maal naar 1 juni 2004, althans wat betreft het – ten opzichte van de OCMW-regeling verruimde – luik “invordering”. De inwerkingtreding van het luik “toekenning van voorschotten” werd voor een onbepaalde tijd uitgesteld. Bijgevolg werd de voorschottenverstrekking eigenlijk van secundair belang. 23 14. Hoewel het duidelijk de bedoeling was van de wetgever om met de wet Dienst alimentatievorderingen de problematiek uit de sfeer van de sociale bijstand te halen en de OCMW‟s van de hele materie te ontlasten door een geïntegreerde oplossing voorop te stellen, bleef in een eerste fase de voorschottenuitkering door het OCMW gelden.24 Vanaf 1 juni 2004 echter nam de DAVO de inning en invordering van de voorschotten en het resterende onderhoudsgeld van het OCMW over en trad het ruimere invorderingsluik in werking dat de oorspronkelijke wet vooropstelde. Niet enkel kon voor de invordering van de lopende onderhoudsgelden waarop de OCMW‟s voorschotten toekenden een beroep worden gedaan op de DAVO, bovendien stond de Dienst voortaan ook in voor de inning en 21

I. ANNE, “De wet van [21] februari 2003 tot oprichting van een Dienst voor Alimentatievorderingen bij de FOD Financiën: veel geblaat, weinig wol?”, EJ 2004, afl. 6, 90, nr. 2. 22

N. GALLUS, “Loi du 21 février 2003 créant un service des créances alimentaires au sein du SPF (M.B., 28 mars 2003)”, Div.Act. 2004, 19. 23 S. BROUWERS, “Alimentatie” in APR, Mechelen, Kluwer, 2009, 113, nr. 204. 24 I. ANNE, “De wet van [21] februari 2003 tot oprichting van een Dienst voor Alimentatievorderingen bij de FOD Financiën: veel geblaat, weinig wol?”, EJ 2004, afl. 6, 90, nr. 2.

6

invordering van de door de wet beoogde onderhoudsuitkeringen voor kinderen en voor echtgenoten of samenwonenden los van elke voorschotverstrekking door het OCMW. 25 15. Binnen het onbepaald uitgestelde voorschottenluik werd door artikel 328 van de tweede programmawet een fasering ingevoerd: artikel 3 wet Dienst alimentatievorderingen bepaalt thans dat de Dienst enkel voorschotten toekent op onderhoudsgelden voor kinderen. Wel wordt bepaald dat het toekennen van voorschotten door de Koning bij een in ministerraad overlegd koninklijk besluit kan worden uitgebreid tot onderhoudsgelden voor (ex)echtgenoten/samenwonenden. Nochtans was deze beperking van het toekennen van voorschotten tot de onderhoudsbijdragen voor kinderen aanvankelijk niet de bedoeling. Met het koninklijk besluit van 20 juni 200526 en het koninklijk besluit van 10 augustus 200527 werd bepaald dat vanaf 1 juni 2005 de aanvragen tot toekenning van voorschotten konden worden ingediend bij de plaatselijke kantoren van de DAVO en dat met ingang van 1 oktober 2005 de DAVO ook effectief bevoegd werd de voorschotten, enkel voor kinderen, toe te kennen. Tot die datum werd het systeem van voorschotten op onderhoudsuitkeringen voor kinderen beheerst door de artikelen 68bis-quater van de organieke wet van 8 juli 1976 betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn 28. Hiermee vervult de DAVO vanaf 1 oktober 2005 het takenpakket waarmee de twee doelstellingen waarvoor hij werd opgericht, worden nagestreefd, namelijk het bevorderen van de rechtszekerheid door hulp te bieden bij de uitvoering van een gerechtelijke beslissing door onderhoudsgeld voor expartners en kinderen in te vorderen, en het bestrijden van armoede door het toekennen van voorschotten op onderhoudsgeld ten behoeve van kinderen.29 16. Maar de tweede programmawet van 22 december 2003 veranderde niet enkel de inwerkingtreding, bovendien schroefde hoofdstuk 5 van titel V van de programmawet het toepassingsbereik van de oorspronkelijke wet aanzienlijk terug door de 25

P. TAELMAN en B. WYLLEMAN, “De wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een dienst voor alimentatievorderingen bij de FOD Financiën: een kritische analyse” in Gandaius Actueel X, Mechelen, Kluwer, 2004, 111, nr. 1. 26 Koninklijk Besluit van 20 juni 2005 tot bepaling van de datum van inwerkingtreding van artikel 7, § 2 van De wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een Dienst voor alimentatievorderingen bij de FOD Financiën, BS 30 juni 2005. 27 Koninklijk Besluit van 10 augustus 2005 tot bepaling van de datum van inwerkingtreding van de artikelen 3, § 2, 4 en 30 van De wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een Dienst voor alimentatievorderingen bij de FOD Financiën, BS 30 augustus 2005. 28 Wet van 8 juli 1976 betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, BS 5 augustus 1976 (hierna verkort OCMW-wet). 29 T. BOULAERT, “Alimentatie: tussen theorie en praktijk. Enkele beschouwingen over de tegemoetkoming van de dienst voor alimentatievorderingen” in D. CUYPERS, D. MORTELMANS en N. TORFS (eds.), Is echtscheiding werkelijk Win for life?, Brugge, Die Keure, 2008, 209, nr. 1 en 212, nr. 8.

7

toepassingsvoorwaarden te verstrengen. 30 Zo werd opnieuw een inkomensgrens ingevoerd boven dewelke geen aanspraak op voorschotten kan worden gemaakt.31 Daarnaast werd een (later weer opgeheven) voorwaarde ingevoegd volgens dewelke de onderhoudsplichtige zijn woonplaats in België moet hebben of er een inkomen moet verwerven. 32

Afdeling 5: Derde programmawet 17. De derde programmawet van 11 juli 2005 voorzag in de oprichting van een begrotingsfonds betreffende de betaling van voorschotten op onderhoudsgeld 33 en in een technische wijziging 34. Daarenboven deed de wet in artikel 6, tweede lid wet Dienst alimentatievorderingen de woorden “en indien de onderhoudsplichtige zijn woonplaats in België heeft of er een inkomen verwerft” vervallen.35 Voordien luidde het artikel 6, tweede lid wet Dienst alimentatievorderingen: “De Dienst voor alimentatievorderingen verleent haar tegemoetkoming indien de onderhoudsgerechtigde zijn woonplaats in België heeft en indien de onderhoudsplichtige zijn woonplaats in België heeft of er een inkomen verwerft.” Deze formulering maakte het voor veel onderhoudsgerechtigden onmogelijk steun te verkrijgen van de Dienst voor alimentatievorderingen.

30

N. GALLUS, “Loi du 21 février 2003 créant un service des créances alimentaires au sein du SPF (M.B., 28 mars 2003)”, Div.Act. 2004, 22. 31 Artikel 329 tweede programmawet. Artikel 4, § 1 wet Dienst alimentatievorderingen bepaalt voortaan dat het recht op voorschotten op het onderhoudsgeld bedoeld in artikel 2, 1°, a (voor kinderen), wordt toegekend wanneer de maandelijkse bestaansmiddelen, hetzij van de niet-onderhoudsplichtige vader of moeder of van de persoon aan wie bij rechterlijke beslissing de bewaring van het kind werd toegekend, hetzij van het kind indien het meerderjarig is en niet met bovenvermelde persoon samenleeft, niet hoger zijn dat het bedrag vermeld in artikel 1409 § 1, eerste lid van het Gerechtelijk Wetboek, in voorkomend geval verhoogd met het bedrag vastgesteld in artikel 1409, § 1, vierde lid, en geïndexeerd overeenkomstig de bepalingen van het Gerechtelijk Wetboek. Verder wordt bepaald dat enkel de persoonlijke bestaansmiddelen van de voormelde personen, met uitsluiting van de bestaansmiddelen van zijn of haar echtgenoot of partner, in aanmerking worden genomen en dat het bedrag van de bestaansmiddelen van die voormelde personen worden berekend overeenkomstig artikel 1411 van het Gerechtelijk Wetboek. 32 Artikel 331 tweede programmawet. Oorspronkelijk luidde artikel 6, tweede lid wet Dienst alimentatievorderingen: “De toepassing van deze wet is beperkt tot de onderhoudsgerechtigden die hun woonplaats of gewone verblijfplaats in België hebben”, maar omwille van budgettaire redenen werd dit vervangen door “De Dienst voor alimentatievorderingen verleent haar tegemoetkoming indien de onderhoudsgerechtigde zijn woonplaats in België heeft en indien de onderhoudsplichtige zijn woonplaats in België heeft of er een inkomen verwerft.” 33 Artikel 45 derde programmawet. 34 Artikel 47 derde programmawet bepaalt: “In artikel 15, eerste lid [wet Dienst alimentatievorderingen] worden de woorden „of 4°‟ ingevoegd tussen de woorden „artikel 1288, 3°‟ en de woorden „van het Gerechtelijk Wetboek‟.” 35 Artikel 46 derde programmawet.

8

Zoals uit het arrest 96/2006 van het Grondwettelijk Hof36 blijkt, deed die bepaling bovendien grondwettigheidsbezwaren rijzen. Volgens het Hof schond het artikel 6, tweede lid wet Dienst alimentatievorderingen de artikelen 10 en 11 van de Grondwet in zoverre het bepaalde dat de Dienst enkel zijn tegemoetkoming verleent indien de onderhoudsplichtige zijn woonplaats heeft in België of er een inkomen verwerft. Het Hof overwoog meer bepaald: “Wanneer de wetgever aanvankelijk aankondigt een oplossing te willen bieden voor alle onderhoudsgerechtigden in België van wie de onderhoudsplichtige de verschuldigde onderhoudsgelden niet betaalt, waarmee hij een prangend maatschappelijk probleem wil regelen, kunnen overwegingen van louter budgettaire aard niet volstaan om één bepaalde categorie uit te sluiten van het toepassingsgebied van de wet en dit om de enkele reden dat de onderhoudsplichtige in het buitenland woont. Budgettaire bekommernissen kunnen die uitsluiting des te minder verantwoorden nu de opdracht van de Dienst voor alimentatievorderingen op dat ogenblik, meer bepaald tussen 1 juni 2004 en 1 oktober 2005, door de wetgever beperkt is tot de invordering, de inning en de doorstorting van het verschuldigde onderhoudgeld, zodat de financiële gevolgen voor de Staat niet dermate zwaar kunnen worden geacht dat zij vermogen op te wegen tegen de nadelen die de uitgesloten categorie van onderhoudsgerechtigden ondervindt.”

36

Arbitragehof 14 juni 2006, nr. 96/2006.

9

Hoofdstuk 2: Het systeem van de wet Afdeling 1: Toepassingsgebied 18. Het onderhoudsgeld waarop de wet toepassing vindt, wordt omschreven in artikel 2 wet Dienst alimentatievorderingen. Het betreft in de eerste plaats “onderhoudsgeld dat verschuldigd is aan de kinderen” en in de tweede plaats “onderhoudsgeld dat verschuldigd is tussen echtgenoten of tussen samenwonenden”. Het onderhoudsgeld dat verschuldigd is aan de kinderen dient vastgesteld te zijn hetzij door een uitvoerbare gerechtelijke beslissing, hetzij in een overeenkomst voorafgaand aan de echtscheiding door onderlinge toestemming, hetzij bij een uitvoerbare minnelijke schikking.37 Het onderhoudsgeld dat verschuldigd is tussen echtgenoten of tussen samenwonenden dient vastgesteld te zijn hetzij door een uitvoerbare gerechtelijke beslissing, hetzij in een overeenkomst voorafgaand aan de echtscheiding door onderlinge toestemming.38 Met betrekking tot het onderhoudsgeld dat verschuldigd is tussen echtgenoten of tussen samenwonenden wordt niet verwezen naar een uitvoerbare schikking bedoeld in de artikelen 731 tot 734 van het Gerechtelijk Wetboek. De reden hiervoor is niet duidelijk. Wellicht is het gewoon een vergetelheid van de wetgever.39 19. De gerechtelijke beslissing of de overeenkomst van de uitkering tot onderhoud mag dateren van voor de inwerkingtreding van de wet Dienst alimentatievorderingen.40 Wat de toegekende voorschotten betreft, zal de DAVO uiteraard alleen voor de toekomst interveniëren, maar de DAVO kan dus wel overgaan tot inning en invordering van de achterstallen, ongeacht op welke periode ze betrekking hebben. 41

37

Artikel 2, 1°, a wet Dienst alimentatievorderingen. Artikel 2, 1°, b wet Dienst alimentatievorderingen. 39 T. ROBERT, “De wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een dienst voor alimentatievorderingen” in P. SENAEVE en F. SWENNEN (eds.), De hervormingen in het personen- en familierecht 2002-2003, Antwerpen, Intersentia, 2003, 296, nr. 610. 40 Op die manier zal de Dienst, wat het verleden betreft, niet met de onderhoudsgerechtigde in concurrentie treden. 41 Verslag namens de commissie voor financiën en de begroting uitgebracht door de heer Eric van Weddingen, Parl.St. Kamer 2002-03, nr. 50K1627/018, 59. 38

10

Afdeling 2: De tegemoetkoming42 van de Dienst voor alimentatievorderingen 20. Het is de taak van de DAVO om het onderhoudsgeld ten laste van de onderhoudsplichtige te innen en in te vorderen, en onder bepaalde voorwaarden voorschotten te betalen op de onderhoudsbijdragen voor de kinderen. De Dienst vormt dus een buffer tussen de onderhoudsgerechtigde en de onderhoudsplichtige, waarbij het risico van nietbetaling tot beloop van de voorschotten en de ongemakken van de gedwongen tenuitvoerlegging overgedragen worden op de gemeenschap. 43

§ 1: Voorwaarden 21. De DAVO treedt niet automatisch op.44 Er moet daartoe een aanvraag worden ingediend en aan bepaalde voorwaarden voldaan zijn. 45 De onderhoudsgerechtigde kan, indien aan die voorwaarden voor de tegemoetkoming voldaan is, onmiddellijk een beroep doen op de DAVO. In het oorspronkelijk wetsvoorstel stond te lezen dat de onderhoudsgerechtigde het bewijs moest leveren dat een poging tot terugvordering door een deurwaarder niet geslaagd was.46 Hij moest bij zijn aanvraag een attest van een gerechtsdeurwaarder voegen waaruit bleek dat een privaatrechtelijk middel van tenuitvoerlegging vergeefs was gebleven. 47 Er werden ook nog andere bewijsmiddelen voorgesteld, zoals een aangetekende ingebrekestelling 48, maar geen van allen werd behouden. Een beroep doen op de DAVO hoeft dus niet het “allerlaatste 42

Op aanraden van de Raad van State werd de term „tussenkomst‟ vervangen door de term „tegemoetkoming‟. Advies van de Raad van State nr. 33.404/3, Parl.St. Kamer 2001-02, nr. 50K1627/011, 6. 43 T. ROBERT, “De wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een dienst voor alimentatievorderingen” in P. SENAEVE en F. SWENNEN (eds.), De hervormingen in het personen- en familierecht 2002-2003, Antwerpen, Intersentia, 2003, 297, nr. 612. 44 T. BOULAERT, “Werking en organisatie van de Dienst voor alimentatievorderingen” in CENTRUM VOOR BEROEPSVERVOLMAKING IN DE RECHTEN (ed.), Alimentatie & kinderen, Antwerpen, Intersentia, 2010, 146, nr. 21. 45 Artikel 92 van de wet van 20 juli 2005 houdende diverse bepalingen (BS 29 juli 2005) bepaalt in dit verband: “De dossiers voor dewelke de OCMW‟s (…) voorschotten op onderhoudsgelden verlenen, worden geacht ambtshalve te beantwoorden aan de door De wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een Dienst voor alimentatievorderingen bij de FOD Financiën gestelde toekenningsvoorwaarden tot aan het nieuwe onderzoek van deze dossiers door de voornoemde Dienst.” De overname van deze dossiers gebeurde dan ook zonder dat de onderhoudsgerechtigde erom moest vragen. 46 Wetsvoorstel, Parl.St. Kamer 2001-02, nr. 50K1627/001, 13. 47 Wetsvoorstel, Parl.St. Kamer 2001-02, nr. 50K1627/001, 19. 48 Verslag, Parl.St. Kamer 2002-03, nr. 50K1627/018, 31.

11

middel” te zijn, ook al blijkt uit de praktijk dat dit in een groot percentage van de dossiers het geval is. De onderhoudsgerechtigde is niet verplicht om eerst zelf of met andere hulp het onderhoudsgeld in te vorderen.49 22. Als reeds gezien, moet de onderhoudsbijdrage vastgelegd zijn in een rechterlijke beslissing, dan wel in een authentieke akte. 23. Het recht en de plicht tot onderhoud gaan niet over op de erfgenamen, omdat de onderhoudsverplichting tussen de onderhoudsgerechtigde en de onderhoudsplichtige een strikt persoonlijk karakter heeft.50 Het is dan ook vanzelfsprekend dat beiden nog moeten in leven zijn op het ogenblik van de aanvraag.51 24. Daarnaast moet de onderhoudsgerechtigde zijn woonplaats in België hebben.52 De voorwaarde dat de onderhoudsplichtige zijn woonplaats in België heeft of er een inkomen verwerft, is opgeheven. Hierdoor kan een onderhoudsgerechtigde zich ook tot de DAVO wenden wanneer de onderhoudsplichtige in het buitenland woont. De wet stelt voor de onderhoudsgerechtigde, noch voor de onderhoudsplichtige een nationaliteitsvereiste.53 25. De onderhoudsgerechtigde kan de tegemoetkoming van de Dienst voor alimentatievorderingen aanvragen indien de onderhoudsplichtige gedurende twee, al dan niet opeenvolgende termijnen54 in de loop van twaalf maanden die de aanvraag voorafgaan, geheel of gedeeltelijk verzuimd heeft de bijdrage te betalen.55 49

T. BOULAERT, “Alimentatie: tussen theorie en praktijk. Enkele beschouwingen over de tegemoetkoming van de dienst voor alimentatievorderingen” in D. CUYPERS, D. MORTELMANS en N. TORFS (eds.), Is echtscheiding werkelijk Win for life?, Brugge, Die Keure, 2008, 213, nr. 12-13. 50 G. BAETEMAN, “De uitvoering van onderhoudsverplichtingen” in M. STORME (ed.), Gezin en recht in een postmoderne samenleving, Gent, Mys en Breesch, 1944, 178, nr. 34. 51

T. ROBERT, “De wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een dienst voor alimentatievorderingen” in P. SENAEVE en F. SWENNEN (eds.), De hervormingen in het personen- en familierecht 2002-2003, Antwerpen, Intersentia, 2003, 299, nr. 618. 52 Artikel 6, tweede wet Dienst alimentatievorderingen. 53 Verslag, Parl.St. Kamer 2002-03, nr. 50K1627/018, 48. 54 In de praktijk zal het vrijwel altijd om maandelijkse termijnen gaan. Wanneer de titel of de overeenkomst, waarin het onderhoudsgeld wordt vastgesteld, echter voorziet in een andere termijn dan een maandelijkse, dan zal de DAVO alleen tegemoetkomen indien aan de wettelijke voorwaarde is voldaan, namelijk zich tweemaal geheel of gedeeltelijk onttrekken aan de verplichting tot betaling van het onderhoudsgeld. J. MASSON, “La loi du 21 février 2003 créant un service des créances alimentaires au sein du Service public fédéral des Finances”, JT 2004, 192, nr. 11. 55 Artikel 6, eerste lid wet Dienst alimentatievorderingen.

12

Voorbeeld: het onderhoudsgeld werd vastgesteld op 200 euro per maand. De onderhoudsplichtige betaalt in de maand oktober 150 euro. In de maanden november tot en met april betaalt hij de volledige som. In de maand mei betaalt hij niets. Vanaf de maand juni kan de onderhoudsgerechtigde een aanvraag bij de DAVO indienen. 56 26. Opdat zou kunnen worden overgegaan tot invordering moet de onderhoudsplichtige over bestaansmiddelen beschikken die hoger liggen dan het bedrag van het leefloon waarop hij aanspraak zou kunnen maken.57 Om, dan weer, in aanmerking te komen voor de betaling van een voorschot op de onderhoudsbijdrage mag het inkomen van de onderhoudsgerechtigde een welbepaalde bovengrens niet overschrijden. 58

§ 2: Werkingskosten 27. De tegemoetkoming van de Dienst voor alimentatievorderingen geeft aanleiding tot de betaling van een bijdrage in de werkingskosten van deze dienst.59 De onderhoudsplichtige moet een bijdrage van 10% op het bedrag van de te innen of in te vorderen hoofdsommen betalen. Dit geldt zowel voor degene ten aanzien van wie de DAVO zich genoodzaakt ziet om tot de invordering over te gaan, als voor degene die, na de tussenkomst van de DAVO, vrijwillig en regelmatig betaalt. Om de werkingskosten van de DAVO te dekken, moet ook de onderhoudsgerechtigde een bijdrage betalen. Deze is vastgesteld op 5% van het bedrag van de geïnde of ingevorderde sommen. Voor deze laatste wordt de bijdrage berekend op het resultaat, wat met zich meebrengt dat het, in tegenstelling tot voor de onderhoudsplichtige, om een toepassing van „no cure, no pay‟ gaat. 28. De bijdrage ten laste van de onderhoudsplichtige lijkt evident. Het is immers door zijn nalatigheid dat de Dienst voor alimentatievorderingen moest optreden. 60 De bijdrage moet de onderhoudsplichtige er toe aanzetten zijn verplichtingen vrijwillig na te komen zodat de onderhoudsgerechtigde geen beroep (meer) moet doen op de DAVO.61

56

http://koba.minfin.fgov.be/commande/pdf/brochure-davo-2011.pdf, 9. Artikel 16, § 2 wet Dienst alimentatievorderingen. 58 Artikel 4, § 1 wet Dienst alimentatievorderingen. 59 Artikel 5 wet Dienst alimentatievorderingen. 60 Verslag, Parl.St. Kamer 2002-03, nr. 50K1627/018, 95. 61 http://koba.minfin.fgov.be/commande/pdf/brochure-davo-2011.pdf, 13. 57

13

29. Dat ook van de onderhoudsgerechtigde een bijdrage in de werkingskosten wordt gevraagd, – wat niet het geval was onder de gelding van de OCMW-regeling62 –, wordt verantwoord doordat de onderhoudsgerechtigde ontheven is van heel het invorderingsluik. 63 De DAVO maakt het de onderhoudsgerechtigde veel gemakkelijker doordat hij zelf alle initiatieven neemt om het onderhoudsgeld en eventuele achterstallen in te vorderen. De onderhoudsgerechtigde dient hiertoe dus zelf geen gerechtelijke stappen te zetten. Weliswaar is de onderhoudsgerechtigde geen bijdrage verschuldigd op de bedragen die hij als voorschot krijgt.64 Voorbeeld: Het onderhoudsgeld is vastgesteld op 200 euro per maand. Volgens de ingediende aanvraag heeft de onderhoudsplichtige vier maanden niet betaald. De onderhoudsgerechtigde heeft de tussenkomst van de DAVO gevraagd en verkregen. Vanaf het moment dat de DAVO de onderhoudsplichtige in kennis heeft gesteld van zijn beslissing tot tussenkomst, vraagt de DAVO aan de onderhoudsplichtige de betaling van: - Het maandelijks onderhoudsgeld, voor een bedrag van 200 euro + 10% als bijdrage in de werkingskosten (=20 euro), dus in totaal 220 euro per maand; - De achterstallen, voor een bedrag van 200 euro per maand x 4 maanden, of 800 euro + 10% als bijdrage in de werkingskosten (=80 euro), of in totaal 880 euro. In het geval dat de onderhoudsplichtige aan de DAVO zonder problemen de verschuldigde bedragen betaalt, krijgt de onderhoudsgerechtigde: - Maandelijks het onderhoudsgeld ten bedrage van 200 euro, te verminderen met 5% als bijdrage in de werkingskosten (=10 euro), dus 190 euro. Indien de onderhoudsgerechtigde nu een voorschot heeft verkregen van bv. 175 euro65, stort de DAVO hem of haar het saldo door van (200 euro – 175 euro =) 25 euro, te verminderen met 5% als bijdrage in de werkingskosten (= 1,25 euro), dus 23,75 euro. - Het bedrag van de achterstallen (800 euro), te verminderen met 5% als bijdrage in de werkingskosten (=40 euro), dus 760 euro.66

62

Artikel 68ter, § 5, tweede lid OCMW-wet (opgeheven bij artikel 341 tweede programmawet). Verslag, Parl.St. Kamer 2002-03, nr. 50K1627/018, 14: “Wie op eigen initiatief de uitbetaling van de alimentatievergoeding moet afdwingen, wordt geconfronteerd met veel hogere invorderingskosten. De bijdrage die van de onderhoudsgerechtigde wordt gevraagd, is dan ook niet overdreven, aangezien het Fonds een gewaarborgde uitbetaling van de alimentatievergoedingen mogelijk maakt, waardoor de precaire situatie waarin sommige onderhoudsgerechtigden zich bevinden, aanzienlijk wordt verbeterd. Hierdoor zullen ze minder snel in een schuldspiraal terechtkomen en zullen ze geen beroep moeten doen op de dienstverlening van het OCMW inzake schuldbemiddeling.” 64 http://koba.minfin.fgov.be/commande/pdf/brochure-davo-2011.pdf, 13. 65 Op deze som is dus geen 5% als bijdrage in de werkingskosten verschuldigd. 66 http://koba.minfin.fgov.be/commande/pdf/brochure-davo-2011.pdf, 14. 63

14

30. De inning van de bijdragen in de werkingskosten moet worden beschouwd als een eigen recht van de Dienst voor alimentatievorderingen.67 In tegenstelling tot het OCMW68, dat zelden kosten aanrekende, is de DAVO verplicht om deze wettelijk bepaalde bijdragen te vragen. 69 De betaling van de 5%-bijdrage zal echter afhankelijk zijn van de solvabiliteit van de onderhoudsplichtige, aangezien dit gebeurt in de vorm van voorafneming bij de doorstorting van de geïnde of ingevorderde bedragen.70 31. De Koning mag de bijdragen van de onderhoudsplichtige in de werkingskosten niet wijzigen. Er moet namelijk aangenomen worden dat de verplichte bijdrage in de werkingskosten ten laste van de onderhoudsplichtige een belasting is. Op grond van het legaliteitsbeginsel71 is het dan ook aan de wetgever om de grondslag, het tarief en de vrijstellingen van de belasting te bepalen.72

§ 3: Procedure 32. De onderhoudsgerechtigde heeft de mogelijkheid om de tussenkomst van de DAVO te vragen voor de invordering van de achterstallen, de inning van de nog te vervallen maandelijkse onderhoudsgelden en de betaling van voorschotten op onderhoudsgeld. 73 Anders dan het OCMW74, kan de Dienst voor alimentatievorderingen de voorschotten niet ambtshalve toekennen.75

67

Verslag, Parl.St. Kamer 2002-03, nr. 50K1627/018, 154. Op basis van artikel 68ter, § 5, eerste lid OCMW-wet (opgeheven bij artikel 341 tweede programmawet) beschikte het OCMW op dit vlak over een beoordelingsbevoegdheid. 69 P. TAELMAN en B. WYLLEMAN, “De wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een dienst voor alimentatievorderingen bij de FOD Financiën: een kritische analyse” in Gandaius Actueel X, Mechelen, Kluwer, 2004, 123, nr. 21. 70 P. SENAEVE en D. SIMOENS, “De wet van 8 mei 1989 inzake het verlenen van voorschotten op en het invorderen van onderhoudsgelden door het OCMW”, RW 1990, afl. 36, 1243; T. ROBERT, “De wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een dienst voor alimentatievorderingen” in P. SENAEVE en F. SWENNEN (eds.), De hervormingen in het personen- en familierecht 2002-2003, Antwerpen, Intersentia, 2003, 307, nr. 640. 71 Artikel 170 GW. 72 De door de onderhoudsgerechtigde verschuldigde bijdrage, daarentegen, kan als een retributie worden beschouwd, omdat de dienstverlening door de DAVO uitsluitend geschiedt ten voordele van de onderhoudsgerechtigd. Advies, Parl.St. Kamer 2001-02, nr. 50K1627/011, 10. 73 www.davo.belgium.be/pdf/rapport-2009.pdf, 21. 74 Artikel 68ter, § 1, eerste lid OCMW-wet (opgeheven bij artikel 30 wet Dienst alimentatievorderingen). 75 T. ROBERT, “De wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een dienst voor alimentatievorderingen” in P. SENAEVE en F. SWENNEN (eds.), De hervormingen in het personen- en familierecht 2002-2003, Antwerpen, Intersentia, 2003, 310, nr. 645. 68

15

33. Voor de aanvraag tot tegemoetkoming van de DAVO, die schriftelijk opgesteld dient te worden, stelt de FOD Financiën, onder meer via de website www.davo.belgium.be, een aanvraagformulier 76, een handleiding bij die aanvraag, een brochure en een folder ter beschikking.77 De onderhoudsgerechtigde kan voor zijn aanvraag, die moet worden ingediend in tweevoud, terecht bij één van de plaatselijke kantoren. De DAVO zit verspreid over 30 locaties (14 in Wallonië, 14 in Vlaanderen en 2 in Brussel). Deze 30 kantoren zijn bevoegd om aanvragen te ontvangen, om bijstand te leveren en als dossierbeheerder op te treden. 78 Daarnaast kon een onderhoudsgerechtigde tot voor kort ook de aanvraag tot tussenkomst afgeven in of verzenden naar 145 registratiekantoren. Zij vervulden de rol van postbus om het principe van de lokale bereikbaarheid zoveel als mogelijk te garanderen. 79 Sinds 1 december 2010 zijn de DAVO-kantoren de enige contactpunten om een aanvraag af te geven of in te dienen, omdat men vaststelde dat er geen gebruik werd gemaakt van de laatstgenoemde mogelijkheid.80 In artikel 7, § 1, tweede lid wet Dienst alimentatievorderingen worden de vermeldingen opgesomd die de aanvraag verplicht moet bevatten. Het artikel bepaalt eveneens dat de aanvraag ondertekend moet worden door de onderhoudsgerechtigde, zijn wettelijke vertegenwoordiger 81 of zijn advocaat. Luidens artikel 7, § 1, derde lid van de wet moeten de uitgifte of de minuut – voorzien van het formulier van tenuitvoerlegging – van de gerechtelijke beslissing, de schikking of de notariële akte waarin de onderhoudsuitkering wordt vastgelegd of gewijzigd, en de stukken van betekening en tenuitvoerlegging van de gerechtelijke beslissing, bij de aanvraag worden gevoegd. Deze vereiste kan, in de praktijk, moeilijkheden opleveren wanneer de titel ook andere verplichtingen bevat, bijvoorbeeld inzake omgangsrecht en recht op persoonlijk contact.82 Daarom volstaat het om een kopie van de stukken bij de aanvraag te voegen. Indien nodig kan de DAVO later de originele stukken 76

Verslag, Parl.St. Kamer 2002-03, nr. 50K1627/018, 151: “Hoewel de administratie een zo eenvoudig mogelijk modelformulier zal opstellen, geldt voor de onderhoudsgerechtigde geen enkele verplichting om zijn aanvraag door middel van dat formulier in te dienen.” 77 P. TAELMAN en B. WYLLEMAN, “De wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een dienst voor alimentatievorderingen bij de FOD Financiën: een kritische analyse” in Gandaius Actueel X, Mechelen, Kluwer, 2004, 123, nr. 23. 78 Infra 35, nr. 59. 79 www.davo.belgium.be/pdf/rapport-2009.pdf, 14. 80 Verslag namens de commissie voor de financiën en de begroting uitgebracht door mevrouw Maya Detiège betreffende de hoorzitting over de Dienst voor alimentatievorderingen, Parl.St. Kamer 2010-11, nr. 53K1315/001, 3. 81 Indien de onderhoudsgerechtigde minderjarig is, dan moet de aanvraag ondertekend worden door de niet onderhoudsplichtige ouder. 82 P. TAELMAN en B. WYLLEMAN, “De wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een dienst voor alimentatievorderingen bij de FOD Financiën: een kritische analyse” in Gandaius Actueel X, Mechelen, Kluwer, 2004, 125, nr. 25.

16

opvragen.83 De titel van de onderhoudsuitkering dient in de eerste plaats ter staving van het bestaan van de uitkering. 84 Ook is het de bedoeling dat met de afgifte van de titel wordt vermeden dat de onderhoudsgerechtigde na de aanvraag, in een parallelle procedure met de DAVO, tot de gedwongen tenuitvoerlegging zou overgaan. 85 Er is immers geopteerd voor een exclusief optreden van de DAVO. 86 Wanneer de onderhoudsgerechtigde zich tot de Dienst wendt, moet hij zich ertoe verbinden geen gebruik te maken van zijn originele titel om zelf uitvoeringsmaatregelen te treffen. 87 Het indienen van de aanvraag impliceert dat de onderhoudsgerechtigde, zolang de Dienst zijn dossier behandelt, verzaakt aan elk initiatief tot uitvoering van zijn vordering.88 34. In de praktijk zal de DAVO de aanvraag na ontvangst eerst analyseren en de gegevens ervan verwerken. De aanvragen worden onderzocht om na te gaan of aan de vorm- en de grondvoorwaarden is voldaan. Ofwel zijn opzoekingen en bijkomende documenten vereist om het dossier te vervolledigen, ofwel is het dossier volledig. In dit laatste geval wordt het in een geautomatiseerd systeem ingebracht.89 Eenmaal dit gebeurd is, stuurt de DAVO aan de aanvrager een „voorstel tot mandaat‟ voor akkoord op. Dat is een document waarop de betrokkene de verwerkte informatie uit zijn aanvraagformulier terugvindt. Zo kan hij alles controleren. Dit voorstel wordt dan door de aanvrager, gedateerd en ondertekend, teruggestuurd naar de DAVO. Ook het mandaat wordt na ontvangst verwerkt in het geautomatiseerde systeem en het is pas na die ontvangst dat de DAVO de kennisgeving van de aanvraag verstuurt aan de onderhoudsplichtige, die zo op de hoogte gesteld wordt van de opening van het dossier.90 Dit gebeurt bij een ter post aangetekende brief. De kennisgeving aan de onderhoudsplichtige van de aanvraag vermeldt uitdrukkelijk dat, indien de tegemoetkoming wordt toegestaan, de Dienst voor alimentatievorderingen in de plaats van de onderhoudsgerechtigde zal overgaan tot inning en invordering van de alimentatievorderingen. De onderhoudsplichtige beschikt vervolgens over een termijn van 15 83

www.davo.belgium.be/pdf/formulaire-nl.pdf, 6, nr. 8. Verslag, Parl.St. Kamer 2002-03, nr. 50K1627/018, 60. 85 Verslag, Parl.St. Kamer 2002-03, nr. 50K1627/018, 50. 86 Dit is tegelijk de meest doeltreffende en goedkoopste werkwijze. Verslag, Parl.St. Kamer 2002-03, nr. 50K1627/018, 73. 87 I. ANNE, “De wet van [21] februari 2003 tot oprichting van een Dienst voor Alimentatievorderingen bij de FOD Financiën: veel geblaat, weinig wol?”, EJ 2004, afl. 6, 100, nr. 43. 88 N. GALLUS, Les aliments in Rép.not., Brussel, De Boeck-Larcier, 2006, 353, nr. 469. 89 www.davo.belgium.be/pdf/rapport-2004.pdf, 12. 90 P. TAELMAN en B. WYLLEMAN, “De wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een dienst voor alimentatievorderingen bij de FOD Financiën: een kritische analyse” in Gandaius Actueel X, Mechelen, Kluwer, 2004, 126, nr. 26. 84

17

dagen, te rekenen vanaf de datum van het aangetekend versturen van de kennisgeving, om aan te tonen dat hij de gerechtelijke beslissing of de overeenkomst regelmatig heeft uitgevoerd of dat de door de onderhoudsgerechtigde ingeroepen titel van de alimentatievordering niet meer actueel is. 91 De DAVO beschikt over een termijn van dertig dagen, na de ontvangst van het mandaat, om te beslissen of de onderhoudsgerechtigde al dan niet recht heeft op de tegemoetkoming van de Dienst.92 De beslissing wordt bij een ter post aangetekende brief ter kennis gebracht van zowel de onderhoudsgerechtigde93 als de onderhoudsplichtige94. De Dienst is niet verplicht de aanvrager te horen vooraleer een beslissing te nemen, wel is de wet betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen95 principieel van toepassing op de beslissing van DAVO.96 De facto blijkt de termijn binnen dewelke de DAVO zijn beslissing moet nemen dus gereduceerd tot maximaal 15 dagen. Op het ogenblik dat het dossier volledig is in de zin van artikel 9, § 1 wet Dienst alimentatievorderingen, moet de DAVO immers nog de reactie van de onderhoudsplichtige inwinnen op de wijze voorzien in artikel 8 van de wet. 35. De DAVO beschikt bij het nemen van zijn beslissing tot tegemoetkoming slechts over een beperkte appreciatiebevoegdheid. De Dienst houdt rekening met de gegevens die vermeld zijn in het mandaat en met de reactie van de onderhoudsplichtige op deze gegevens, maar indien de aanvraag voldoet aan alle wettelijke voorwaarden en de schuldenaar kan niet aantonen dat hij regelmatig zijn onderhoudsverplichtingen heeft uitgevoerd of dat de titel zijn actualiteit heeft verloren, dan moet de aanvraag worden ingewilligd. 97 Redenen waarom de DAVO een negatieve beslissing neemt kunnen bijvoorbeeld zijn dat de aanvrager niet behoort tot de categorieën van personen die recht hebben op de 91

Artikel 8 wet Dienst alimentatievorderingen. Volgens D. Scheers ware het coherenter geweest met de regeling in randnummer 36 beschreven, om dit beroep bij de beslagrechter te brengen en aldus onmiddellijk te laten oordelen over de tussenkomst van de Dienst. D. SCHEERS, “Dienst alimentatievorderingen bezorgt beslagrechter werk”, Juristenkrant 2003, afl. 70, 16. 92 Artikel 9, § 1 wet Dienst alimentatievorderingen. 93 Artikel 9, § 2 wet Dienst alimentatievorderingen. 94 Artikel 10, § 1 wet Dienst alimentatievorderingen. 95 Wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen, BS 12 september 1991. 96 T. ROBERT, “De wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een dienst voor alimentatievorderingen” in P. SENAEVE en F. SWENNEN (eds.), De hervormingen in het personen- en familierecht 2002-2003, Antwerpen, Intersentia, 2003, 312, nr. 650. 97 J. MASSON, “La loi du 21 février 2003 créant un service des créances alimentaires au sein du Service public fédéral des Finances”, JT 2004, 193, nr. 14.

18

tegemoetkoming of dat niet voldaan is aan de wettelijke voorwaarden. Ook is het mogelijk dat de DAVO beslist slechts voor een lager bedrag in te vorderen dan datgene waarop de aanvrager meent recht te hebben, bijvoorbeeld omdat de onderhoudsplichtige kan bewijzen dat hij wel degelijk bepaalde sommen heeft betaald.98 Dat deze redenen schriftelijk moeten worden meegedeeld aan de onderhoudsgerechtigde is een logisch gevolg van de toepassing van de voormelde wet betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen. 36. Wanneer de tegemoetkoming niet of slechts gedeeltelijk toegestaan wordt of wanneer de Dienst voor alimentatievorderingen geen beslissing neemt binnen de dertig dagen na de ontvangst van het door de onderhoudsgerechtigde gedateerde en ondertekende voorstel van mandaat, dan kan de onderhoudsgerechtigde, binnen een termijn van één maand, beroep aantekenen bij de beslagrechter door middel van een verzoekschrift.99 Het is de beslagrechter van de woonplaats van de onderhoudsgerechtigde, die bevoegd is voor alle vorderingen betreffende tegemoetkomingen van de Dienst voor 100 alimentatievorderingen , hoewel de DAVO door de aanvraag om een tegemoetkoming al dan niet te aanvaarden een administratieve handeling stelt waartegen in principe annulatieberoep bij de Raad van State kan worden aangetekend. 101 De tegemoetkoming wordt dus beschouwd als een bijzonder mechanisme van tenuitvoerlegging. De beslagrechter oordeelt ten gronde over het recht van de onderhoudsgerechtigde op de tegemoetkoming van de Dienst. Indien aan de wettelijke voorwaarden voor de tegemoetkoming voldaan is, kan de rechter de tegemoetkoming toestaan in de plaats van de Dienst.102 Er is door de wet niet uitdrukkelijk voorzien in de mogelijkheid voor de onderhoudsplichtige om verhaal aan te tekenen tegen de beslissing van de DAVO. Weliswaar zal door de DAVO, van zodra er niet spontaan wordt betaald door de onderhoudsplichtige, een beroep worden gedaan op de gemeenrechtelijke of in de besproken wet voorziene middelen tot tenuitvoerlegging. Naar aanleiding hiervan zal de onderhoudsplichtige die dat betwist, de 98

http://koba.minfin.fgov.be/commande/pdf/brochure-davo-2011.pdf, 27. Artikel 9, § 3 wet Dienst alimentatievorderingen. 100 Artikelen 628, 19° en 1395, eerste lid Ger.W. Deze artikelen zijn gewijzigd door artikel 2, respectievelijk artikel 3 wet van 17 maart 2003 houdende wijziging van de artikelen 628 en 1395 van het Gerechtelijke Wetboek naar aanleiding van De wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een Dienst voor alimentatievorderingen bij de FOD Financiën, BS 28 maart 2003. 101 Verslag, Parl.St. Kamer 2002-03, nr. 50K1627/018, 154. 102 T. ROBERT, “De wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een dienst voor alimentatievorderingen” in P. SENAEVE en F. SWENNEN (eds.), De hervormingen in het personen- en familierecht 2002-2003, Antwerpen, Intersentia, 2003, 313, nr. 653. 99

19

beslagrechter van de plaats van het (voorgenomen) beslag kunnen adiëren op grond van artikel 633 Ger.W. juncto artikel 1395 Ger.W. De beslagrechter zal dan onder meer nagaan of aan de wettelijke voorwaarden voor de tegemoetkoming van de DAVO voldaan is.103 37. Eens de beslissing tot tussenkomst genomen en ter kennis gebracht is en indien aan de voorwaarden om voorschotten te kunnen genieten voldaan is, start de betaling van die voorschotten aan de onderhoudsgerechtigde. Het maximumbedrag van het voorschot is thans 175 euro per maand en per kind waarvoor alimentatie moet worden betaald. 104 Indien het toegekende onderhoudsgeld lager is dan 175 euro, kan het voorschot niet hoger zijn dan dit bedrag.105 Tenzij de DAVO kennis krijgt van wijzigingen van het inkomen of van de familiale situatie van de aanvrager, worden de voorschotten gedurende een – hernieuwbare – periode van zes maanden uitbetaald. De betaling van de voorschotten gebeurt telkens in het begin van de laatste twee weken van de maand. Twee maanden voor de afloop wordt automatisch een brief verzonden naar de aanvrager waarin hem, met het oog op de verderzetting van de uitbetaling van de voorschotten, om de actualisering van zekere gegevens 106 wordt gevraagd. Indien het gevraagde aan het bevoegde plaatselijke DAVO-kantoor wordt medegedeeld, kan dit kantoor, na controle, de betaling verlengen dan wel stopzetten. Wanneer de aanvrager niet reageert, wordt de betaling van de voorschotten automatisch stopgezet. De aanvrager wordt per brief verwittigd van de beslissing.107 38. De inningsfase begint ermee de onderhoudsplichtige in kennis te stellen van de beslissing waarbij de tegemoetkoming van de DAVO wordt toegestaan. Die kennisgeving geldt als ingebrekestelling en stuit de verjaring. Vanaf dan, tot aan de kennisgeving van de beëindiging van zijn tegemoetkoming, werken enkel de betalingen aan de Dienst bevrijdend.108 De onderhoudsplichtige wordt hiervan verwittigd. Wanneer de onderhoudsplichtige, na de kennisgeving, toch rechtstreeks aan de onderhoudsgerechtigde betaalt, dan zal de onderhoudsplichtige een tweede maal moeten betalen. 109 De eerste betaling 103

P. TAELMAN en B. WYLLEMAN, “De wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een dienst voor alimentatievorderingen bij de FOD Financiën: een kritische analyse” in Gandaius Actueel X, Mechelen, Kluwer, 2004, 135, nr. 39. 104 T. BOULAERT, “Werking en organisatie van de Dienst voor alimentatievorderingen” in CENTRUM VOOR BEROEPSVERVOLMAKING IN DE RECHTEN (ed.), Alimentatie & kinderen, Antwerpen, Intersentia, 2010, 150, nr. 33. 105 http://koba.minfin.fgov.be/commande/pdf/brochure-davo-2011.pdf, 12. 106 Het inkomen of de bestaansmiddelen en het aantal kinderen ten laste. 107 www.davo.belgium.be/pdf/rapport-2009.pdf, 23. 108 Artikel 10, §§ 1, 2 en 3 wet Dienst alimentatievorderingen. 109 Qui paie mal, paie deux fois.

20

zal namelijk niet tegenstelbaar zijn aan de DAVO, maar kan door de onderhoudsplichtige wel van de onderhoudsgerechtigde gerecupereerd worden op grond van onverschuldigde betaling of verrijking zonder oorzaak.110 39. Er bestaat een meldingsplicht in hoofde van de meest gerede partij. Ieder nieuw gegeven dat van invloed kan zijn op het bedrag van de voorschotten, van het onderhoudsgeld of op de inning en de invordering van deze sommen, moet door hem of door een derde worden gemeld aan de Dienst voor alimentatievorderingen.111 Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan een derde die op de hoogte is dat een onderhoudsplichtige belangrijke inkomsten heeft door zwartwerk.112 40.1. De onderhoudsgerechtigde kan op elk ogenblik afzien van de tegemoetkoming van de Dienst voor alimentatievorderingen.113 Hij moet dan uitdrukkelijk verzaken aan verdere tussenkomst van de Dienst. Dit is echter niet zonder gevolgen: indien de onderhoudsgerechtigde nadien een volgende aanvraag indient, verleent de DAVO geen tegemoetkoming meer voor de inning of invordering van de op datum van de vorige aanvraag bestaande achterstallen en de tussen de datum van die aanvraag en de datum van de beëindiging van de tegemoetkoming, niet betaalde vervallen termijnen. 114 De onderhoudsgerechtigde kan met andere woorden niet terugkomen op zijn beslissing. Daarnaast beëindigt de Dienst voor alimentatievorderingen de betaling van voorschotten op het onderhoudsgeld en de inning en invordering van de termijnen van het onderhoudsgeld115, wanneer de onderhoudsplichtige gedurende ten minste zes opeenvolgende maanden alle vervallen termijnen van het onderhoudsgeld heeft betaald, verhoogd met zijn bijdrage in de werkingskosten en, in voorkomend geval, vermeerderd met de door de Dienst voor alimentatievorderingen betaalde invorderingskosten. 116 De DAVO zal trachten de op de datum van beëindiging bestaande achterstallen en de tussen de datum van de aanvraag en de datum van de beëindiging niet betaalde vervallen termijnen verder in te vorderen. Wanneer deze sommen effectief zijn ingevorderd, stopt de tussenkomst van de DAVO volledig, tenzij de onderhoudsgerechtigde van de tegemoetkoming afziet of indien hij de uitvoerbare

110

I. ANNE, “De wet van [21] februari 2003 tot oprichting van een Dienst voor Alimentatievorderingen bij de FOD Financiën: veel geblaat, weinig wol?”, EJ 2004, afl. 6, 101, nr. 48. 111 Artikel 10, § 4 wet Dienst alimentatievorderingen. 112 Verslag, Parl.st. 2002-03, nr. 50K1627/018, 87. 113 Artikel 11, § 1 wet Dienst alimentatievorderingen. 114 Artikel 11, § 4 wet Dienst alimentatievorderingen. 115 De inning en invordering van de termijnen van het onderhoudsgeld betreffen die termijnen die na datum van beëindiging van deze vorm van tegemoetkoming vervallen. 116 Artikel 11, § 2, eerste lid wet Dienst alimentatievorderingen.

21

gerechtelijke beslissing of akte terug vraagt.117 Ook in onderhoudsgerechtigde nadien niet terugkomen op zijn beslissing.118

dit

geval

kan

de

Deze tweede vorm van beëindiging moedigt de onderhoudsplichtige aan om spontaan, tijdig en volledig zijn verplichtingen ten aanzien van de DAVO na te komen. Indien hij erin slaagt ten minste zes opeenvolgende maanden regelmatig – dit is geheel en stipt – te betalen, dan stopt de tegemoetkoming waardoor hij ook niet langer de 10%-bijdrage in de werkingskosten van de DAVO verschuldigd is. 119 Uit het gebruik van de woorden „ten minste‟ blijkt dat de DAVO ter zake over een appreciatiebevoegdheid beschikt. Waar de Dienst haar tegemoetkoming niet mag beëindigen voor het verstrijken van een termijn van zes maanden, kan de Dienst na verloop van die termijn, in functie van de gegevens die haar ter kennis werden gebracht, beslissen al dan niet de tegemoetkoming te beëindigen.120 Zo zal de Dienst zijn opdracht verder uitvoeren indien bepaalde gegevens uitwijzen dat, na stopzetting van de tussenkomst, de kans groot is dat de onderhoudsverplichting niet langer regelmatig zal worden nagekomen. Hoewel de wet het niet als dusdanig voorschrijft 121, moet worden aangenomen dat de tegemoetkoming ook eindigt zodra niet meer voldaan is aan alle grondvoorwaarden voor de toepassing van de wet. Het is onder meer in dit licht dat het belang van de reeds aangehaalde meldingsplicht van alle betrokkenen moet worden gezien. 122 40.2. De Dienst voor alimentatievorderingen geeft van de beëindiging van haar tegemoetkoming bij gewone brief kennis aan de onderhoudsgerechtigde en bij een ter post aangetekende brief kennis aan de onderhoudsplichtige en, in voorkomend geval123, aan de 117

Artikel 11, § 2, tweede lid wet Dienst alimentatievorderingen. Artikel 11, § 4 wet Dienst alimentatievorderingen. 119 I. ANNE, “De wet van [21] februari 2003 tot oprichting van een Dienst voor Alimentatievorderingen bij de FOD Financiën: veel geblaat, weinig wol?”, EJ 2004, afl. 6, 102, nr. 52. 120 J. MASSON, “La loi du 21 février 2003 créant un service des créances alimentaires au sein du Service public fédéral des Finances”, JT 2004, 193, nr. 16. 121 Dit was anders onder de OCMW-regeling waar artikel 68ter, § 10, tweede lid OCMW-wet uitdrukkelijk bepaalde dat de tussenkomst door de OCMW werd beëindigd wanneer niet meer was voldaan aan de voorwaarden om aanspraak te maken op voorschotten. P. SENAEVE en D. SIMOENS, “De wet van 8 mei 1989 inzake het verlenen van voorschotten op en het invorderen van onderhoudsgelden door het OCMW”, RW 1990, afl. 36, 1245. 122 I. ANNE, “De wet van [21] februari 2003 tot oprichting van een Dienst voor Alimentatievorderingen bij de FOD Financiën: veel geblaat, weinig wol?”, EJ 2004, afl. 6, 103, nr. 54. 123 Dit is wanneer de Dienst gebruik heeft gemaakt van de ontvangstmachtiging waarover de onderhoudsgerechtigde beschikte, wanneer ze het vereenvoudigd derdenbeslag heeft aangewend, of wanneer er werd overgegaan tot beslag onder derden. 118

22

derden-schuldenaars. De kennisgeving aan de onderhoudsplichtige vermeldt bovendien vanaf welke datum welke bedragen enkel aan de DAVO of aan de onderhoudsgerechtigde bevrijdend kunnen worden betaald.124 Logischerwijs zijn de lopende onderhoudsgelden aan de onderhoudsgerechtigde te betalen. De Dienst behoudt alleen een stilzwijgend mandaat om, in naam en voor rekening van de onderhoudsgerechtigde, de achterstallen en de vóór de beëindiging vervallen termijnen, verder in te vorderen, indien de onderhoudsgerechtigde nalaat op de voormelde kennisgeving te reageren.

Afdeling 3: De inning alimentatievordering

en

invordering

van

de

§ 1: Inning en invordering ten laste van de onderhoudsplichtige 41. Zoals reeds hoger is vermeld, start de kennisgeving van de tegemoetkoming van de DAVO aan de onderhoudsplichtige de inningfase. In deze fase wordt er maandelijks een geactualiseerd betalingsbericht gestuurd naar de schuldenaar. Indien hij daarop niet reageert of indien hij niet overgaat tot de betaling van de geëiste sommen, wordt de invorderingsfase opgestart.125 42. De Dienst voor alimentatievorderingen oefent geen eigen recht uit, wanneer hij overgaat tot de inning en invordering van het onderhoudsgeld.126 42.1. In zoverre de Dienst voorschotten op het onderhoudsgeld heeft toegekend aan de onderhoudsgerechtigde, speelt het mechanisme van de subrogatie. De Dienst treedt, ten belope van de toegekende voorschotten, van rechtswege in de plaats van de onderhoudsgerechtigde, met name in de burgerlijke rechten en vorderingen en in de waarborgen waarover die met het oog op de inning en de invordering van zijn alimentatievordering beschikt.127 De DAVO is enkel gesubrogeerd in de burgerlijke rechten en vorderingen. Zodoende kan de Dienst geen strafklacht wegens familieverlating indienen. 128 124

Artikel 11, § 3 wet Dienst alimentatievorderingen. www.davo.belgium.be/pdf/rapport-2009.pdf, 23. 126 Dit is in tegenstelling tot het invorderen van de bijdrage in de werkingskosten, waar de Dienst wel over een eigen recht beschikt (zie supra 15, nr. 30). 127 Artikel 12, § 2 wet Dienst alimentatievorderingen. 128 P. TAELMAN en B. WYLLEMAN, “De wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een dienst voor alimentatievorderingen bij de FOD Financiën: een kritische analyse” in Gandaius Actueel X, Mechelen, Kluwer, 2004, 142, nr. 49. 125

23

Het is niet de bedoeling van de wetgever om de onderhoudsplichtige te deresponsabiliseren, noch op burgerrechtelijk vlak, noch op strafrechtelijk vlak. Integendeel, de tegemoetkoming door de Dienst doet geen afbreuk aan de strafrechtelijke verantwoordelijkheid 129 van de onderhoudsplichtige op grond van artikel 391bis Sw. 130 Familieverlating is immers een ernstig misdrijf en dient, volgens sommigen, door het gerecht prioritair te worden behandeld. 131 42.2. Voor de inning en de invordering wat het overige betreft, speelt het mechanisme van het mandaat. De Dienst is de lasthebber van de onderhoudsgerechtigde en treedt op in diens naam en voor diens rekening. 132 42.3. In beide gevallen mag de onderhoudsplichtige alle excepties die hij ten aanzien van de onderhoudsgerechtigde kan laten gelden ook tegenwerpen aan de DAVO. 133 43. De invorderingsfase start met het verrichten van een grondig solvabiliteitsonderzoek. Het resultaat is negatief indien – op het moment van het onderzoek – blijkt dat het niet mogelijk is de sommen effectief in te vorderen. In zo‟n geval wordt het dossier in voorlopige opschorting gehouden. Wanneer het onderzoek positief is, zal het vonnis worden betekend, indien dit nog niet gebeurd mocht zijn. Vervolgens wordt overgegaan tot de gedwongen tenuitvoerlegging.134 43.1. De DAVO beschikt over dezelfde gemeenrechtelijke middelen van gedwongen tenuitvoerlegging als de onderhoudsgerechtigde 135, maar kan ook het fiscale dwangbevel hanteren. Luidens artikel 13 wet Dienst alimentatievorderingen kan de DAVO ten vroegste 129

De niet-betaling van alimentatiegelden is een misdrijf waarvoor een klacht kan ingediend worden bij de politie. Om een veroordeling te verkrijgen moeten er verscheidene klachten neergelegd worden (recidive) en gaan er verscheidene maanden of jaren overheen. Bovendien zal de onderhoudsplichtige eens hij in de gevangenis zit, zelfs al gebeurt dit zelden, nog minder middelen hebben om de alimentatiegelden te betalen. De klacht kan bijgevolg hooguit nuttig zijn om druk uit te oefenen. F. KOWALSKY en N. VANHEE, “Een bondgenoot tegen uw ex”, Budget&Recht 2010, afl. 212, 17. 130 T. ROBERT, “De wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een dienst voor alimentatievorderingen” in P. SENAEVE en F. SWENNEN (eds.), De hervormingen in het personen- en familierecht 2002-2003, Antwerpen, Intersentia, 2003, 289, nr. 617. 131 Verslag, Parl.St. Kamer 2002-03, nr. 50K1627/018, 29. 132 Artikel 12, § 1 wet Dienst alimentatievorderingen. 133 Verslag, Parl.St. Kamer 2002-03, nr. 50K1627/018, 163; R. HEPS, “Naar een exceptie van onwaardigheid in het onderhoudsrecht?”, T.Fam. 2007, afl. 1, 14, nr. 22. 134 www.davo.belgium.be/pdf/rapport-2009.pdf, 24. 135 Dit blijkt uit de zinsnede “onverminderd de gebruikelijke uitvoeringsmaatregelen” van artikel 15 wet Dienst alimentatievorderingen.

24

één maand na de kennisgeving van zijn tegemoetkoming aan de onderhoudsplichtige overgaan tot de invordering van de verschuldigde bedragen met behulp van dit middel. Het is enigszins bijzonder dat er bovenop de uitvoerbare titel, waarover de onderhoudsgerechtigde die op de diensten van de DAVO een beroep doet reeds beschikt, nog een tweede titel, nl. het dwangbevel, zou worden gecreëerd. De Dienst die deels als wettelijk mandataris van de onderhoudsgerechtigde en deels als gesubrogeerde in diens rechten optreedt, kan namelijk eenvoudigweg gebruik maken van de uitvoerbare titel van de onderhoudsgerechtigde. 136 De DAVO zelf geeft zich hiervan rekenschap en maakt van de titel van de onderhoudsgerechtigde gebruik. Alleen voor de bijdrage in de werkingskosten is het gebruik van de techniek van het dwangbevel te begrijpen, gezien daarvoor een uitvoerbare titel moet worden gecreëerd.137 43.2. Daarnaast heeft de wet voorzien in een vereenvoudigd derdenbeslag. 138 Na betekening van het dwangbevel bij deurwaardersexploot, kan de Dienst voor alimentatievorderingen, bij een ter post aangetekende brief, uitvoerend beslag onder derden leggen op de bedragen en zaken die de bewaarnemer of schuldenaar van de onderhoudsplichtige verschuldigd is of moet teruggeven.139 43.3. Ten slotte kan de DAVO de eventuele ontvangstmachtiging die aan de onderhoudsgerechtigde werd toegekend, inroepen tegen alle tegenwoordige en toekomstige derden-schuldenaars. Een ontvangstmachtiging of sommendelegatie houdt in dat de onderhoudsgerechtigde zich door de rechter heeft doen machtigen om, met uitsluiting van de onderhoudsplichtige, onder de voorwaarden en binnen de grenzen door het vonnis gesteld, de inkomsten van deze laatste of iedere andere hem door een derde verschuldigde geldsom te

136

T. BOULAERT, “Werking en organisatie van de Dienst voor alimentatievorderingen” in CENTRUM VOOR BEROEPSVERVOLMAKING IN DE RECHTEN (ed.), Alimentatie & kinderen, Antwerpen, Intersentia, 2010, 151, nr. 36. 137 P. TAELMAN en B. WYLLEMAN, “De wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een dienst voor alimentatievorderingen bij de FOD Financiën: een kritische analyse” in Gandaius Actueel X, Mechelen, Kluwer, 2004, 143, nr. 50. 138 Dit soort beslag toont onder meer zijn belang bij het in beslag nemen van terugbetalingen van belastingen en teruggaven van BTW. Door artikel 194 programmawet van 22 december 2008 (BS 29 december 2008) werd de samenwerking tussen de DAVO en de andere diensten van de FOD Financiën versterkt. Het is nu toegelaten te vermijden dat terugbetalingen van belastingen worden gedaan aan personen die nog schuldenaar zijn van andere belastingen of van niet-fiscale schulden. De belastingteruggaven kunnen nu, zonder formaliteiten, aangewend worden ter aanzuivering van een onderhoudsschuld of terugbetaling van voorschotten. www.davo.belgium.be/pdf/rapport-2009.pdf, 25. In 2010 werd zo 1,7 miljoen euro gerecupereerd. Verslag, Parl.St. Kamer 2010-11, nr. 53K1315/001, 5. 139 Artikel 14, § 1 wet Dienst alimentatievorderingen.

25

ontvangen.140 Het komt er dus op neer dat de onderhoudsgerechtigde de verschuldigde onderhoudsgelden rechtstreeks in ontvangst kan nemen bij derden-schuldenaars van de onderhoudsplichtige, zoals daar is de werkgever van de onderhoudsplichtige, zonder dat deze laatste daarin tussenkomst.141 De DAVO kan deze derde techniek enkel gebruiken indien de onderhoudsgerechtigde over zo‟n machtiging beschikt. Zelf kan de Dienst geen ontvangstmachtiging vragen aan de rechter daar dit een modaliteit is van de onderhoudsverplichting zelf en enkel de onderhoudsgerechtigde kan optreden voor alles wat de onderliggende materieelrechterlijk verhouding betreft.142 De DAVO is slechts gemandateerd voor de inning en invordering. 44. De in de artikelen 1409, 1409bis en 1410, § 1, § 2, 1° tot 6°, § 3 en § 4 van het Gerechtelijk Wetboek vastgelegde beperkingen en uitsluitingen inzake de overdracht en het beslag zijn niet van toepassing wanneer de DAVO overgaat tot invordering. 143 Wel wordt er een andere beperking gesteld: geen enkele invordering mag geschieden zolang de onderhoudsplichtige het leefloon geniet of indien hij slechts beschikt over bestaansmiddelen die lager liggen of gelijk zijn aan het bedrag van het leefloon waarop hij aanspraak zou kunnen maken. Bovendien mag de invordering niet tot resultaat hebben dat de onderhoudsplichtige slechts zou beschikken over bestaansmiddelen die lager liggen dan het bedrag van het leefloon waarop hij aanspraak zou kunnen maken.144 Deze niet beslagbaarheid van het leefloon of ermee gelijkstaande bestaansmiddelen brengt een belangrijke beperking van de invorderingsmogelijkheden van de DAVO met zich mee. Dit heeft tot resultaat dat de DAVO, in vergelijking met de onderhoudsgerechtigde wanneer die zelf optreedt, minder resultaten zal boeken. Namelijk is artikel 1412 Ger.W. van toepassing indien de onderhoudsgerechtigde zelf optreedt, wat erop neerkomt dat er geen beslagbeperkingen gelden ten aanzien van het loon en de daaraan gelijkgestelde inkomsten145 140

Artikel 15 wet Dienst alimentatievorderingen. M. DELLISSE, Loonbeslag en -overdracht, Mechelen, Kluwer, 2008, 253. 142 Waar de oude regelgeving slechts voorzag in een mogelijkheid voor de rechter om de ontvangstmachtiging op vraag van de onderhoudsgerechtigde toe te staan, bestaat er sinds de wet van 19 maart 2010 daartoe een principiële verplichting. Het nieuwe artikel 203ter BW luidt: “In alle geval staat de rechter de machtiging toe indien de onderhoudsplichtige zich gedurende twee, al dan niet opeenvolgende, termijnen in de loop van twaalf maanden die aan het indienen van het verzoekschrift voorafgaan, geheel of ten dele onttrokken heeft aan zijn verplichting tot betaling van levensonderhoud”. 143 Artikel 16, § 1 wet Dienst alimentatievorderingen. 144 Artikel 16, § 2 wet Dienst alimentatievorderingen. 145 Dit supervoorrecht is aldus niet van toepassing bij bijvoorbeeld de verkoop door de onderhoudsplichtige van een onroerend goed. Gelet op de samenloop met andere schuldeisers kan dat meebrengen dat er voor de onderhoudsgerechtigde in dat geval niets of slechts een gering saldo overblijft. ww.davo.belgium.be/pdf/rapport2009.pdf, 50. 141

26

van de onderhoudsplichtige. De reden van de beperking ten aanzien van de DAVO vloeit voort uit de overweging dat moet worden vermeden dat de armoede van de onderhoudsgerechtigde wordt verschoven naar de onderhoudsplichtige. Waarom dezelfde overweging niet geldt wanneer de onderhoudsgerechtigde tot tenuitvoerlegging overgaat, is niet duidelijk. Hierbij dient evenwel opgemerkt te worden dat de DAVO aan het woord „invordering‟ een strikte interpretatie verleent, in die zin dat het enkel en alleen betrekking heeft op uitvoeringsmaatregelen. De DAVO verstuurt bijgevolg wel betalingsberichten, aanvaardt betalingen en staat afbetalingsplannen toe, ook aan onderhoudsplichtigen die zich in een van de situaties van artikel 16 wet Dienst alimentatievordering bevinden. 146 Toch springt de ongelijkheid in het oog, zowel ten opzichte van de onderhoudsplichtige die wordt geconfronteerd met een uitvoering door de onderhoudsgerechtigde zelf, dan wel door de DAVO, als vanuit het gezichtspunt van de onderhoudsgerechtigde die al dan niet een beroep doet op de DAVO.147 Niettegenstaande deze ongelijkheid, kan de onderhoudsgerechtigde er toch belang bij hebben om een beroep te doen op de DAVO. Naast, in voorkomend geval, de betaling van de voorschotten, neemt de DAVO de innings- en de invorderingshandelingen op zich en schiet hij de invorderingskosten voor. Wel staat daar dan weer tegenover dat de onderhoudsgerechtigde een bijdrage moet betalen in de werkingskosten van de Dienst.148 Bij vaststelling van het recht op leefloon moet het OCMW rekening houden met de bestaansmiddelen van de persoon met wie de aanvrager samenwoont. Omdat de wet Dienst alimentatievorderingen dit niet preciseert, moet redelijkerwijs aangenomen worden dat, indien de nalatige onderhoudsplichtige het leefloon niet geniet, ook hier rekening gehouden wordt met de bestaansmiddelen van de persoon met wie hij, al dan niet gehuwd, samenwoont. Er is echter geen invordering mogelijk wanneer de onderhoudsplichtige zelf geen leefloon ontvangt, maar zijn partner of echtgenoot het leefloon aan gezinstarief geniet.149

146

T. BOULAERT, “Alimentatie: tussen theorie en praktijk. Enkele beschouwingen over de tegemoetkoming van de dienst voor alimentatievorderingen” in D. CUYPERS, D. MORTELMANS en N. TORFS (eds.), Is echtscheiding werkelijk Win for life?, Brugge, Die Keure, 2008, 214, nr. 15. 147 P. TAELMAN en B. WYLLEMAN, “De wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een dienst voor alimentatievorderingen bij de FOD Financiën: een kritische analyse” in Gandaius Actueel X, Mechelen, Kluwer, 2004, 145-146, nr. 52. 148 T. BOULAERT, “Alimentatie: tussen theorie en praktijk. Enkele beschouwingen over de tegemoetkoming van de dienst voor alimentatievorderingen” in D. CUYPERS, D. MORTELMANS en N. TORFS (eds.), Is echtscheiding werkelijk Win for life?, Brugge, Die Keure, 2008, 214, nr. 16. 149 I. ANNE, “De wet van [21] februari 2003 tot oprichting van een Dienst voor Alimentatievorderingen bij de FOD Financiën: veel geblaat, weinig wol?”, EJ 2004, afl. 6, 98, nr. 35.

27

45. Artikel 16, § 3 wet Dienst alimentatievorderingen bepaalt dat indien de onderhoudsplichtige een collectieve schuldenregeling heeft verkregen, de Dienst voor toepassing van de artikelen 1675/7 en 1675/13 van het Gerechtelijk Wetboek, geacht wordt een schuldeiser van onderhoudsgelden te zijn. Bijgevolg mag, wanneer de DAVO optreedt, de onderhoudsplichtige (of in de plaats van de onderhoudsplichtige, zijn schuldbemiddelaar) de lopende onderhoudsgelden betalen aan de Dienst150, en mag de beslagrechter de lopende onderhoudsgelden niet kwijtschelden151. Door deze bepaling zal de schuldbemiddelaar er extra op moeten letten dat die onderhoudgelden regelmatig aan de DAVO worden betaald, gezien er een bijdrage van 10% in de werkingskosten van de Dienst verschuldigd is, zolang hij zijn tussenkomst niet beëindigt.152 Uit de artikelen 1675/7 en 1675/13 volgt dat de uitzondering op de gevolgen van de samenloop, waartoe de toelaatbaarverklaring van de collectieve schuldenregeling leidt, enkel gelden ten opzichte van de lopende onderhoudsgelden en niet ten opzichte van de achterstallen. De achterstallen kunnen bijgevolg niet bij voorrang ingevorderd worden ten voordele van de DAVO of de onderhoudsgerechtigde, ze kunnen zelfs helemaal kwijtgescholden worden. 46. Indien de onderhoudsplichtige kan aantonen dat hij werkelijk moeilijkheden ondervindt om te betalen, dan kan hij aan de DAVO vragen om hem een betalingsregeling toe te staan.153 Vaak wordt de door de Dienst voorgestelde afbetalingstermijn als zeer streng beschouwd. Hoe dan ook zou het toestaan van een afbetalingstermijn waarvan het bedrag lager is dan het maandelijks onderhoudsgeld de situatie van de onderhoudsplichtige alleen maar verergeren omdat de schuld in de plaats van te verminderen zou vermeerderen. 154

§ 2: Terugvordering ten laste van de onderhoudsgerechtigde 47. De bedragen die de onderhoudsgerechtigde als voorschot ontvangt zijn, in tegenstelling tot wat de term „voorschotten‟ doet vermoeden, definitief verworven. Zij kunnen dan ook niet worden teruggevorderd, behalve in de gevallen opgesomd in artikel 17 wet 150

Artikel 1675/7, § 3 Ger.W. bepaalt dat de beschikking van toelaatbaarheid van de collectieve schuldenregeling voor de onderhoudsplichtige het verbod inhoudt om enige daad te stellen die een schuldeiser zou bevoordelen, behoudens de betaling van een onderhoudsschuld voor zover deze geen achterstallen betreft. 151 Artikel 1675/13, § 3 Ger.W. bepaalt dat de rechter geen kwijtschelding kan verlenen voor de onderhoudsgelden die niet vervallen zijn op de dag van de uitspraak houdende vaststelling van de gerechtelijke aanzuiveringsregeling. 152 J. MASSON, “La loi du 21 février 2003 créant un service des créances alimentaires au sein du Service public fédéral des Finances”, JT 2004, 194, nr. 18. 153 http://koba.minfin.fgov.be/commande/pdf/brochure-davo-2011.pdf, 33. 154 www.davo.belgium.be/pdf/rapport-2009.pdf, 55.

28

Dienst alimentatievorderingen. 155 Dit artikel somt limitatief drie gevallen op waarin de DAVO over kan gaan tot terugvordering bij de onderhoudsgerechtigde van ten onrechte door de Dienst bij de onderhoudsplichtige ingevorderde sommen. 47.1. Een eerste geval is wanneer de onderhoudsgerechtigde de Dienst niet in kennis heeft gesteld van ieder nieuw gegeven dat van invloed kan zijn op het bedrag van de voorschotten of van de alimentatievordering en waarvan hij kennis had. Dit is uiteraard het gevolg van artikel 10, § 4 wet Dienst alimentatievorderingen, dat een meldingsplicht in hoofde van de onderhoudsgerechtigde bevat. Het betreft elementen waarvan de onderhoudsgerechtigde kennis had en die hij desondanks niet heeft meegedeeld. Als voorbeeld hierbij kan een gedeeltelijke betaling door de onderhoudsplichtige rechtstreeks aan de onderhoudsgerechtigde aangehaald worden. Artikel 4, § 2 wet Dienst alimentatievorderingen bepaalt immers dat in geval van gedeeltelijke betaling van een termijn van het onderhoudsgeld, het voorschot verminderd moet worden met de ontvangen gedeeltelijke betaling. Een ander voorbeeld is dat de Dienst zijn tegemoetkoming verleent, terwijl er een nieuw vonnis is uitgesproken dat de onderhoudsbijdrage afschaft. Daarentegen is het feit dat onderhoudsgelden werden betaald op basis van een voorlopige uitvoerbare rechterlijke beslissing die op verzet of in hoger wordt hervormd, niet het gevolg van een foutieve niet mededeling door de onderhoudsgerechtigde. 156 In dit laatste geval zal de onderhoudsplichtige zelf moeten terugvorderen en dit op basis van de beslissing op verzet of in hoger beroep.157 47.2. Het tweede geval waarin de DAVO de volledige of gedeeltelijke terugbetaling van de betaalde sommen kan vorderen is wanneer de onderhoudsgerechtigde wetens en willens een onjuiste of onvolledige verklaring heeft afgelegd. Bijvoorbeeld wanneer de onderhoudsgerechtigde, om aanspraak te kunnen maken op de tegemoetkoming door de Dienst voor alimentatievorderingen, valselijk verklaart dat hij slechts een inkomen geniet dat lager ligt dan het inkomensplafond of dat de onderhoudsbijdrage tweemaal niet werd betaald gedurende de laatste twaalf maanden.

155

T. ROBERT, “De wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een dienst voor alimentatievorderingen” in P. SENAEVE en F. SWENNEN (eds.), De hervormingen in het personen- en familierecht 2002-2003, Antwerpen, Intersentia, 2003, 297, nr. 613. 156 T. ROBERT, “De wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een dienst voor alimentatievorderingen” in P. SENAEVE en F. SWENNEN (eds.), De hervormingen in het personen- en familierecht 2002-2003, Antwerpen, Intersentia, 2003, 323, nr. 681. 157 E. DIRIX en K. BROECKX, “Beslag” in APR, Antwerpen, Kluwer, 2001, 157, nr. 251.

29

47.3. Het laatste geval betreft de omstandigheid wanneer komt vast te staan dat het onderhoudsgeld op basis van bedrieglijke verklaringen of handelingen werd bepaald. Hieruit volgt dat de DAVO kan overgaan tot terugvordering, wanneer hij van mening is dat de onderhoudsbijdrage door bedrog van de onderhoudsgerechtigde werd vastgesteld. Dat de rechterlijke uitspraak die op basis van de bedrieglijke verklaringen of handelingen werd verkregen, niet moet worden tenietgedaan, maakt deze terugvorderingsmogelijkheid toch wel zéér opmerkelijk. De DAVO kan tot terugvordering overgaan niettegenstaande er nog steeds een uitvoerbare rechterlijke beslissing voor handen is.158 48. Artikel 17 bepaalt verder dat het koninklijk besluit van 31 mei 1933 betreffende de verklaringen af te leggen in verband met subsidies, vergoedingen en toelagen 159 van toepassing is. Artikel 2 van dit koninklijk besluit voorziet in strafsancties tegen de onderhoudsgerechtigde die geen verklaring heeft afgelegd en die de tegemoetkoming van de Dienst aanvaardt of behoudt, wetende dat hij daarop geen of slechts gedeeltelijk recht heeft, tegen de onderhoudsgerechtigde die wetens en willens een onjuiste of onvolledige verklaring aflegt in verband met de aanvraag tot het bekomen van de tussenkomst en tegen de onderhoudsgerechtigde die ten gevolge van die verklaring de tegemoetkoming ontvangt en behoudt. Indien de onderhoudsgerechtigde wordt veroordeeld, dan is de terugvordering door de DAVO verplicht op basis van artikel 3 van dit koninklijk besluit. 49. De ten onrechte uitbetaalde sommen worden door de Dienst voor alimentatievorderingen teruggevorderd door middel van een dwangbevel. 160 De DAVO kan voor de terugvordering ten laste van de onderhoudsgerechtigde – naast de gemeenrechtelijke beslagprocedures – gebruik maken van het uitvoerend beslag onder derden bedoeld in artikel 14 wet Dienst alimentatievorderingen.161 De onderhoudsgerechtigde kan de tenuitvoerlegging slechts stuiten door een vordering in rechte in te stellen bij de beslagrechter, hetgeen op straffe van verval moet gebeuren binnen een termijn van drie maanden te rekenen vanaf de betekening van het dwangbevel. 162 50. De DAVO betaalt aan de onderhoudsplichtige de sommen terug die hij onverschuldigd heeft betaald, evenals de kosten – dit is de bijdrage van de onderhoudsplichtige in de werkingskosten en de invorderingskosten – die daarmee gepaard zijn gegaan. Deze 158

J. MASSON, “La loi du 21 février 2003 créant un service des créances alimentaires au sein du Service public fédéral des Finances”, JT 2004, 195, nr. 19. 159 Koninklijk Besluit van 31 mei 1933 betreffende de verklaringen af te leggen in verband met subsidies, vergoedingen en toelagen, BS 1 juni 1933. 160 Artikel 18 wet Dienst alimentatievorderingen. 161 Artikel 20 wet Dienst alimentatievorderingen. 162 Artikel 19 wet Dienst alimentatievorderingen.

30

terugbetaling geschiedt naargelang de sommen die werkelijk van de onderhoudsgerechtigde worden teruggevorderd.163 Het is bijgevolg de onderhoudsplichtige die het risico van de insolvabiliteit van de onderhoudsgerechtigde draagt. De bijdrage van de onderhoudsplichtige in de werkingskosten van de Dienst, zal de DAVO hoe dan ook moeten terugbetalen aan de eerstgenoemde, aangezien deze bijdrage niet is uitgekeerd aan de onderhoudsgerechtigde, maar in zijn eigen bezit is gebleven. Hetzelfde geldt voor de invorderingskosten.164 De onderhoudsplichtige heeft zich er, in tegenstelling tot de onderhoudsgerechtigde, nooit toe verbonden af te zien van de terugvordering op eigen initiatief. Dit heeft als gevolg dat de onderhoudsplichtige, in een parallelle procedure met de Dienst voor alimentatievorderingen, kan overgaan tot de terugvordering lastens de onderhoudsgerechtigde van de ten onrechte uitbetaalde sommen. Het principe van het exclusief optreden van de DAVO geldt hier dus niet. Wel is het voor de DAVO gemakkelijker om, via het dwangbevel, over te gaan tot de terugvordering. De onderhoudsplichtige zal daarentegen eerst een uitvoerbare titel moeten verkrijgen waarin de onderhoudsgerechtigde tot terugbetaling veroordeeld wordt of hij zal – in het geval dat de onderhoudsbijdrage werd bepaald op basis van bedrieglijke handelingen of verklaringen – de vernietiging of hervorming van de uitspraak moeten trachten te bekomen door in verzet of hoger beroep te gaan. 165

§ 3: Inlichtingen die moeten worden verstrekt door de openbare diensten, door instellingen en organisaties en door bepaalde openbare ambtenaren en privé-personen 51. Teneinde de invordering te garanderen zijn de openbare diensten of de instellingen die belast zijn met een opdracht van openbaar nut ertoe gehouden op hun kosten alle nuttige inlichtingen te verstrekken met betrekking tot de bestaansmiddelen, de woonplaats of verblijfplaats van de onderhoudsgerechtigde en van de onderhoudsplichtige. Daarnaast mag de DAVO de vrederechter van de woonplaats van de onderhoudsplichtige bij verzoekschrift vragen de privé-personen die hij aanwijst, bijvoorbeeld de werkgever of een bank, te bevelen alle inlichtingen mee te delen of alle documenten over te zenden in verband met het bedrag

163

Artikel 21 wet Dienst alimentatievorderingen. J. MASSON, “La loi du 21 février 2003 créant un service des créances alimentaires au sein du Service public fédéral des Finances”, JT 2004, 195, nr. 20. 165 P. TAELMAN en B. WYLLEMAN, “De wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een dienst voor alimentatievorderingen bij de FOD Financiën: een kritische analyse” in Gandaius Actueel X, Mechelen, Kluwer, 2004, 150, nr. 57. 164

31

van het inkomen of andere goederen van de onderhoudsplichtige, zonder afbreuk te doen aan de reglementering met betrekking tot het beroepsgeheim. 166 52. Bij dit artikel kunnen een drietal opmerkingen gemaakt worden. Vooreerst is het opmerkelijk dat de verplichting van privé-personen om inlichtingen te verstrekken enkel betrekking heeft op de onderhoudsplichtige en niet op de onderhoudsgerechtigde. Daarenboven valt af te leiden uit de gebruikte bewoordingen, dat de vrederechter niet zonder meer verplicht is het verzoek van de Dienst in te willigen. 167 Ten slotte is het opvallend dat de privé-personen mogen weigeren om inlichtingen te verstrekken op basis van hun beroepsgeheim, terwijl de openbare diensten dat niet mogen. Dit brengt met zich mee dat alle OCMW‟s verplicht zijn om informatie te verstrekken over onderhoudsplichtigen die een beroep doen op hun diensten, maar dat advocaten en notarissen geen inlichtingen dienen te verstrekken, indien zij van oordeel zijn dat deze informatie onder hun beroepsgeheim valt. 168 De wet voorziet evenwel niet in een specifieke sanctie indien de openbare diensten of privépersonen niet voldoen aan de verplichting of het bevel om inlichtingen te verstrekken. Er kan eventueel aan de vrederechter gevraagd worden om zijn opgelegde verplichting of zijn bevel te voorzien van een dwangsom. Bovendien zullen ambtenaren die weigeren om hun medewerking te verlenen aan de DAVO zich blootstellen aan disciplinaire sancties.169

Afdeling 4: Ontvangsten en uitgaven met betrekking tot onderhoudsgelden 53. Artikel 23 wet Dienst alimentatievorderingen schrijft voor hoe betalingen door de onderhoudsplichtige worden toegerekend aan diverse posten. Een betaling door de onderhoudsplichtige wordt achtereenvolgens in mindering gebracht van de invorderingskosten die door de Dienst werden voorgeschoten; de werkingskosten bedoeld in artikel 5 wet Dienst alimentatievorderingen; de interesten; de toegekende voorschotten; het verschil tussen het bedrag van de alimentatievordering en het bedrag van het toegekende 166

Artikel 22 wet Dienst alimentatievorderingen. T. ROBERT, “De wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een dienst voor alimentatievorderingen” in P. SENAEVE en F. SWENNEN (eds.), De hervormingen in het personen- en familierecht 2002-2003, Antwerpen, Intersentia, 2003, 322, nr. 678. 168 P. TAELMAN en B. WYLLEMAN, “De wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een dienst voor alimentatievorderingen bij de FOD Financiën: een kritische analyse” in Gandaius Actueel X, Mechelen, Kluwer, 2004, 151, nr. 58. 169 J. MASSON, “La loi du 21 février 2003 créant un service des créances alimentaires au sein du Service public fédéral des Finances”, JT 2004, 196, nr. 21. 167

32

voorschot; en het bedrag van de achterstallen die bestonden op datum van de aanvraag tot tegemoetkoming. Bijgevolg betaalt de onderhoudsplichtige bij voorrang de kosten van de DAVO en niet de schuld die hij heeft ten aanzien van de onderhoudsgerechtigde, wat ervoor zorgt dat bij een gedeeltelijke betaling steeds een deel van de eigenlijke onderhoudsschuld onbetaald blijft. 54. Waar dit onder de vroegere OCMW-regeling wel het geval was, bepaalt de huidige regeling niet dat de aanrekening moet gebeuren „per termijn‟. In de huidige regeling worden de betalingen dan ook toegerekend op het globaal bedrag van de invorderingskosten, de werkingskosten, de interesten, de toegekende voorschotten enzovoort, zoals zij bestaan en zich laten begroten op het ogenblik van de betaling. Dit is in tegenstelling tot de aanrekening per termijn, waar de betalingen eerst op de oudste termijn moeten worden aangerekend tot deze volledig is betaald en pas dan op de volgende termijn. De regeling is thans minder gunstig voor de onderhoudsgerechtigde en de onderhoudsplichtige omdat de onderhoudsplichtige, indien hij slechts kleine bedragen betaalt, alleen de invorderings- en werkingskosten inkort en niet toekomt aan een afbetaling van de hoofsom die alzo blijft interesten opleveren. 170 55. De sommen die toegerekend kunnen worden op de invorderings- en werkingskosten blijven in de handen van de DAVO.171 De ontvangsten die overeenstemmen met het bedrag van de toegekende voorschotten worden in de schatkist gestort172 en de ontvangsten die kunnen worden toegerekend op het bedrag van het saldo van het onderhoudsgeld en van de achterstallen worden aan de onderhoudsgerechtigde uitbetaald 173. Dit gebeurt volgens de modaliteiten en de voorwaarden die worden vastgesteld door de minister van Financiën.174 In tegenstelling tot de vroegere regeling die erin voorzag dat de interesten door het OCMW verworven bleven175, bepaalt de wet Dienst alimentatievorderingen niet expliciet wat er met de interesten moet gebeuren. Uit artikel 27 wet Dienst alimentatievorderingen kan men echter wel impliciet afleiden dat de sommen die op de intresten worden toegerekend eveneens aan de 170

P. TAELMAN en B. WYLLEMAN, “De wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een dienst voor alimentatievorderingen bij de FOD Financiën: een kritische analyse” in Gandaius Actueel X, Mechelen, Kluwer, 2004, 152, nr. 59. 171 J. MASSON, “La loi du 21 février 2003 créant un service des créances alimentaires au sein du Service public fédéral des Finances”, JT 2004, 196, nr. 22. 172 Artikel 25, tweede lid wet Dienst alimentatievorderingen. 173 Artikel 25, derde lid wet Dienst alimentatievorderingen. 174 Artikel 25, tweede en derde lid wet Dienst alimentatievorderingen. 175 Artikel 68ter, § 5, tweede lid OCMW-wet.

33

onderhoudsgerechtigde doorgestort moeten worden. Het artikel schrijft namelijk voor wat er moet gebeuren met, en hoe de onderhoudsgerechtigde in kennis moet worden gesteld van, het feit dat het saldo, de achterstallen én de interesten tijdelijk en definitief niet invorderbaar blijken te zijn. De huidige regeling wijst dus niet uit dat de interesten aan de DAVO toekomen. 176 56. Artikelen 26 en 27 wet Dienst alimentatievorderingen schrijven voor wat de DAVO moet doen indien hij vaststelt dat de invordering van de toegekende voorschotten, het saldo van het onderhoudsgeld, de achterstallen of de interesten tijdelijk of definitief onmogelijk is. 56.1. Indien wordt vastgesteld dat de invordering van de toegekende voorschotten onmogelijk is, verzoekt de rekenplichtige 177 de minister van Financiën of zijn gemachtigde om de invorderingsopdracht op te schorten.178 Blijken de toegekende voorschotten definitief oninvorderbaar te zijn, dan kan worden gevraagd van de invordering ervan af te zien en ze te annuleren.179 56.2. Stelt de rekenplichtige vast dat de invordering van het saldo van het onderhoudsgeld of van de achterstallen of de interesten onmogelijk is, dan geeft hij daarvan bij een ter post aangetekende brief kennis aan de onderhoudsgerechtigde. Wanneer deze laatste nieuwe elementen met betrekking tot het inkomen of het vermogen van de onderhoudsplichtige kan mededelen, kan hij de rekenplichtige verzoeken om opnieuw tot invordering over te gaan. 180 Indien de rekenplichtige van oordeel is dat ze definitief oninvorderbaar zijn, kan hij aan de minister van Financiën of zijn gemachtigde vragen van de invordering ervan af te zien en de schuldvordering te annuleren. 181

176

P. TAELMAN en B. WYLLEMAN, “De wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een dienst voor alimentatievorderingen bij de FOD Financiën: een kritische analyse” in Gandaius Actueel X, Mechelen, Kluwer, 2004, 152-153, nr. 59. 177 Dit is een ambtenaar die is belast met de ontvangst van het onderhoudsgeld en de betaling van het saldo en de achterstallen, en die de financiële rekening beheert die met dit doel wordt geopend. Zie artikel 24 wet Dienst Alimentatievordering. 178 Artikel 26, § 1 wet Dienst alimentatievorderingen. 179 Artikel 26, § 2 wet Dienst alimentatievorderingen. 180 Artikel 27, § 1 wet Dienst alimentatievorderingen. 181 Artikel 27, § 2 wet Dienst alimentatievorderingen.

34

Afdeling 5: Oprichting van een evaluatiecommissie 57. Bij de FOD Financiën wordt een commissie tot evaluatie van de wet Dienst alimentatievorderingen opgericht. Deze commissie is belast met het jaarlijks opmaken van een evaluatieverslag voor de minister bevoegd voor de Financiën en voor de minister bevoegd voor de Begroting, en met het voorleggen van adviezen. De minister van Financiën legt het verslag voor aan de federale wetgevende Kamers.182

Afdeling 6: Plaats DAVO binnen de overheid 58. De Dienst voor alimentatievorderingen werd, gelet op de beperkte tijd waarover de administratie beschikte om de Dienst op te richten, zoveel als mogelijk geïntegreerd in de bestaande structuren. Daarbij werd gewaakt over zijn lokale bereikbaarheid.183 59. De DAVO werd ondergebracht binnen de FOD Financiën, bij de domeinenkantoren bevoegd voor niet fiscale invordering. Dit is een deel van de algemene administratie van de Patrimoniumdocumentatie (de vroegere administratie van het Kadaster, de Registratie en de Domeinen). De domeinkantoren traden reeds op bij het invorderen van de door de OCMW‟s toegekende voorschotten op onderhoudsgeld wanneer die OCMW‟s daar zelf niet in slaagden.184 Binnen de algemene administratie van de Patrimoniumdocumentatie is de DAVO op drie niveaus gestructureerd. Op het plaatselijk niveau zijn er 30 kantoren der domeinen die de rol van dossierbeheerder vervullen. Ze ontvangen de aanvragen van de onderhoudgerechtigden, analyseren de dossiers, verwerken de aanvragen tot toekenning van voorschotten en/of hulp bij invordering van het onderhoudsgeld en vorderen de achterstallen en de als voorschot toegekende sommen in. Op het niveau van de gewestelijke directies wordt er binnen elke gewestelijke directie een „juridische cel‟ voorzien die zich voornamelijk met geschillen bezighoudt. Tot slot is er op het niveau van het hoofdbestuur een afzonderlijke directie belast met de algemene leiding van DAVO. Deze directie controleert en coördineert de uitvoering van de opdrachten van de Dienst.185 Een eerste argument om de DAVO op te richten bij de dienst die bevoegd is voor de nietfiscale invordering is de ervaring met de invordering van allerlei soorten schuldvorderingen, 182

Artikel 29 wet Dienst alimentatievorderingen. Infra 43-44, nr. 70-72. www.davo.belgium.be/pdf/rapport-2004.pdf, 5. 184 www.davo.belgium.be/pdf/rapport-2009.pdf, 12. 185 www.davo.belgium.be/pdf/rapport-2009.pdf, 12-14. 183

35

zoals daar zijn penale boeten, administratieve boeten uit de economische of sociale sector, onverschuldigde betalingen, onderhoudsgeld, … Een ander argument dat aangehaald werd betreft het afschrikkingseffect dat uitgaat van de FOD Financiën. Het aantal wanbetalers zou dalen, want de kredietwaardige onderhoudsplichtige wordt ertoe aangespoord regelmatig de verschuldigde uitkering tot onderhoud te storten, in de wetenschap dat hij zich daaraan hoe dan ook niet zal kunnen onttrekken. 186 Een laatste argument is de mogelijkheid om toegang te hebben tot allerlei informatie over het roerend en onroerend vermogen aangezien de administratie van de niet fiscale invordering deel uitmaakt van de algemene administratie van de Patrimoniumdocumentatie, of tot informatie over het inkomen aangezien de administratie van de niet fiscale invordering als dienst binnen de FOD Financiën, toegang tot de gegevensbanken van de fiscus heeft.187 60. De DAVO werd opgericht binnen de FOD Financiën en niet binnen de sociale sector, noch binnen de FOD Justitie, niettegenstaande de doelstellingen van armoedebestrijding en hulp bieden bij de uitvoering van een gerechtelijke beslissing. Uit een beknopt onderzoek op internet blijkt dat andere landen een gelijkaardige dienstverlening oprichten bij de fiscus, bij justitie of in de sociale sector. Het onderzoek toont bovendien aan dat de bevoegdheden meestal verspreid liggen over meerdere departementen: de uitbetaling van de voorschotten bij de sociale sector en de invordering van het onderhoudsgeld bij de fiscus of justitie.188 Nochtans kan één organisatie, waarbinnen alle taken worden uitgevoerd, veel voordelen opleveren. 189 60.1. Wanneer er met verschillende diensten wordt gewerkt is er uitwisseling van informatie nodig en bestaat de kans dat niet altijd dezelfde werkmethodes gehanteerd worden. Dit brengt tijdsverlies met zich mee en zo kunnen overigens sneller fouten gemaakt worden. 60.2. In tegenstelling tot de vroegere OCMW-regeling – waar naast de OCMW‟s zelf, die de voorschotten uitbetaalden, ook de programmatorische overheidsdienst (hierna verkort POD) Maatschappelijke Integratie voor de subsidies en de FOD Financiën voor de invordering

186

Verslag, Parl.St. Kamer 2002-03, nr. 50K1627/018, 82. T. BOULAERT, “Werking en organisatie van de Dienst voor alimentatievorderingen” in CENTRUM VOOR BEROEPSVERVOLMAKING IN DE RECHTEN (ed.), Alimentatie & kinderen, Antwerpen, Intersentia, 2010, 154, nr. 49. 188 T. BOULAERT, “Alimentatie: tussen theorie en praktijk. Enkele beschouwingen over de tegemoetkoming van de dienst voor alimentatievorderingen” in D. CUYPERS, D. MORTELMANS en N. TORFS (eds.), Is echtscheiding werkelijk Win for life?, Brugge, Die Keure, 2008, 215, nr. 17. 189 T. BOULAERT, “Alimentatie: tussen theorie en praktijk. Enkele beschouwingen over de tegemoetkoming van de dienst voor alimentatievorderingen” in D. CUYPERS, D. MORTELMANS en N. TORFS (eds.), Is echtscheiding werkelijk Win for life?, Brugge, Die Keure, 2008, 221, nr. 33. 187

36

tussenkwamen – maakt de Dienst voor alimentatievorderingen de kostprijs van de werking veel zichtbaarder.190 60.3. Ook door de onderhoudsgerechtigden wordt dit als positief ervaren. Zij kunnen zich wenden tot één aanspreekpunt, bemand met medewerkers die door hun ervaring met onderhoudsvorderingen of andere invorderingen of door bijkomende opleidingen, kennis hebben van de juridische procedures.

190

Infra 82, nr. 132.

37

Hoofdstuk 3: Vergelijking (oud) OCMWsysteem en (huidig) DAVO-systeem191 61. In de parlementaire stukken staat te lezen dat met de wet Dienst alimentatievorderingen voorzien wordt in een nieuwe vorm van universele maatschappelijke dienstverlening wat de inning en invordering van de onderhoudsgelden betreft.192 Het inkomensplafond dat werd ingevoerd om aanspraak te kunnen maken op voorschotten geldt niet voor het luik van inning en invordering en alle schuldeisers van onderhoudsgelden, ongeacht hun inkomen of bestaansmiddelen, kunnen een beroep doen op DAVO voor de inning en invordering van achterstallen en van lopende onderhoudsgelden. Waar het OCMW slechts instond voor de invordering – van de integrale termijnen van onderhoudsgelden, maar enkel – wanneer het ook voorschotten toekende 193, treedt de DAVO op voor alle schuldeisers van onderhoudsgelden, met inbegrip van degenen die niet in aanmerking komen om voorschotten te ontvangen. Bovendien vorderde het OCMW enkel en alleen de lopende onderhoudsuitkeringen in waarop voorschotten werden betaald en niet de achterstallen. 194 Voor deze gelden diende de onderhoudsgerechtigde zelf in te staan. Dit is nu niet meer het geval. Met de oprichting van de Dienst alimentatievorderingen is geopteerd voor een geïntegreerde aanpak waarbij de Dienst zowel de invordering van de lopende termijnen, als van de niet betaalde sommen op het ogenblik van de aanvraag op zich neemt. Hierdoor wordt ook elke gelijktijdige uitvoering door de DAVO en de onderhoudsgerechtigde uitgesloten. Nog een opvallend verschil bij vergelijking van de twee systemen is dat de DAVO niet alleen optreedt voor de invordering van onderhoudsgelden voor kinderen, maar ook voor de invordering van onderhoudsgelden voor – al dan niet gewezen – echtgenoten of samenwonenden. 62. Bij de oprichting van de Dienst voor alimentatievorderingen werd gehoopt dat zijn tussenkomst een meer ontradend effect op de onderhoudsplichtige zou hebben dan de tussenkomst van een OCMW. De onderhoudsplichtige zou moeten beseffen dat de 191

P. TAELMAN en B. WYLLEMAN, “De wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een dienst voor alimentatievorderingen bij de FOD Financiën: een kritische analyse” in Gandaius Actueel X, Mechelen, Kluwer, 2004, 139, nr. 46. 192 Verslag, Parl.St. Kamer 2002-03, nr. 50K1627/018, 138. 193 Artikel 68ter, § 3 OCMW-wet (opgeheven bij artikel 341 tweede programmawet). 194 Artikel 68ter, § 8 OCMW-wet (opgeheven bij artikel 341 tweede programmawet).

38

terugvordering van de verschuldigde bedragen met de Dienst snel en rigoureus verloopt zodat het zinloos zou zijn nog te proberen zijn verplichtingen te ontlopen. 195 De DAVO beschikt, als dienst binnen de FOD Financiën, over ruimere informatie betreffende het inkomen en het vermogen van de onderhoudsplichtige dan het OCMW.196 Hierdoor zou de slagkracht van de Dienst groter moeten zijn, met als gevolg dat de kans op een succesvolle invordering groeit.197 Bovendien draagt de DAVO de invorderingskosten, zodat de onderhoudsgerechtigde nooit uitvoeringskosten hoeft voor te schieten en deze kosten ten laste van de DAVO blijven indien de pogingen tot invordering door de DAVO geen enkel succes hebben.

195

Verslag, Parl.St. Kamer 2002-03, nr. 50K1627/018, 11. Supra 35, nr. 59. 197 B. SEYNAEVE, “Schuld alimentatiedienst piekt naar ruim 160 miljoen”, De Morgen, 27 mei 2010, 1. 196

39

Hoofdstuk 4: vergelijkingspunten

Buitenlandse

63. Ook in andere landen komt de problematiek van onbetaalde onderhoudsgelden voor en wordt getracht daar een passend antwoord aan te geven. België heeft dus zeker geen voortrekkersrol. 198 Hieronder volgt, louter ter illustratie, een vluchtig overzicht wat een paar landen betreft. Daarvoor werd hoofdzakelijk geput uit „Alimentatievorderingen, kleine gebruikersgids voor iedereen‟ van het Platform Alimentatiefonds 199, maart 2004.200 Voor Nederland werd speciaal te rade gegaan bij de site www.lbio.nl. 64. Het LBIO, het landelijk Bureau inning onderhoudsbijdragen, is de Nederlandse tegenhanger van de DAVO. De betrokken regeling vertoont, op enkele details na, grote gelijkenissen met het Belgische systeem. Met zijn bemiddelende taak, vervult het LBIO een belangrijke maatschappelijke rol. Het Bureau is naast de kinderalimentatie, sinds 1 augustus 2009 ook bevoegd voor partneralimentatie. De alimentatieplichtige wordt eerst gewezen op het ontvangen verzoek201 en vervolgens wordt hem of haar de gelegenheid gegeven de ontstane achterstand toch nog te voldoen. In 2006 werd er na deze aanschrijving in 61% van de verzoeken (alsnog) in der minne betaald. Bij de overige 39 procent moest het LBIO wel overgaan tot inning. Hieraan zijn zogenaamde opslagkosten verbonden voor de alimentatieplichtige, voor de alimentatiegerechtigde is de tussenkomst gratis. Om zijn positie te versterken, maakt het LBIO voor haar externe voorlichting gebruik van brochures, het periodiek bericht en de website 202. Het bureau geeft regelmatig presentaties. Tweemaal per jaar verzendt het een bericht waarin relevante informatie wordt gegeven en

198

T. BOULAERT, “Werking en organisatie van de Dienst voor alimentatievorderingen” in CENTRUM VOOR BEROEPSVERVOLMAKING IN DE RECHTEN (ed.), Alimentatie & kinderen, Antwerpen, Intersentia, 2010, 142, nr. 4. 199 Infra 44, nr. 72.4. 200 www.alimentatievorderingen.be/nl/PFAlimentatiefonds.pdf, 23. 201 Dit gebeurt via een gewone brief. Indien er binnen de drie weken geen reactie is, dan wordt een aangetekende brief verzonden. 202 Op die website kunnen alimentatiegerechtigden direct een formulier direct online invullen en digitaal opsturen. Daarmee kan snel en effectief een verzoek om invordering worden gedaan.

40

ontwikkelingen worden geschetst. Dit periodiek bericht gaat onder andere naar alle advocatenkantoren, juridische loketten, gemeentelijke sociale diensten en rechtbanken. Te noteren valt dat de voorwaarden tot tussenkomst van het LBIO verschillen van de DAVO, namelijk moet er een achterstand van betaling zijn van tenminste één termijn en de opstaande vordering mag niet ouder zijn dan zes maanden, daarnaast zijn er geen inkomensvoorwaarden en is de tussenkomst beperkt tot enkele maanden.203 Daarnaast bezit het LBIO rechtspersoonlijkheid, in tegenstelling tot de DAVO, en heeft het enkel inningstaken, van voorschotten verlenen is er geen sprake. 65. Ook in Frankrijk204 worden voorschotten uitbetaald en wordt er overgaan tot invordering, hoewel de traditionele juridische procedures, zoals de beslaglegging, voorrang krijgen. Het is pas als deze stappen mislukken, dat de belastingsadministratie of de kinderbijslagkas ingeschakeld wordt om enerzijds de alimentatiegelden in te vorderen en anderzijds voorschotten te betalen aan de rechthebbenden. Onder andere door een online dienst op zijn webstek, worden de rechthebbenden gesteund door het ministerie van Buitenlandse Zaken, indien de onderhoudsplichtige in het buitenland verblijft. 66. In Québec (Revenu Québec) betalen alle onderhoudsplichtigen het onderhoudsgeld aan een overheidsministerie en ontvangen alle rechthebbenden het onderhoudsgeld van hetzelfde ministerie. Indien de onderhoudsplichtige niet meer betaalt, worden gedurende drie maanden nog voorschotten uitbetaald. Tenzij de rechthebbenden ervoor kiezen om geen gebruik te maken van dit systeem205, kunnen ze zelf niets ondernemen. Het is aan het ministerie om de nodige stappen te zetten, zoals een gerechtelijke inbeslagneming. Behalve voor de eerste drie maanden, is er geen sprake van voorschotten in de echte zin van het woord en moeten de rechthebbenden afwachten tot de alimentatiegelden betaald worden aan de administratie. 67. In verscheidene staten van de VS en in andere Canadese provincies dan Québec kunnen officiële papieren worden geweigerd aan onderhoudsplichtigen die hun alimentatieschulden niet betalen, bijvoorbeeld rijbewijs, paspoort, beroepsvergunningen, … Deze maatregelen treffen meestal de zelfstandigen, dit wil zeggen diegenen bij wie het 203

www.davo.belgium.be/pdf/rapport-2009.pdf, 64. Caisses d’allocations familiales staan in voor het uitbetalen van voorschotten en/of invordering en Le Trésor public staat (enkel) in voor invordering na aanvraag bij de Procureur de la République du tribinal de grande instance. T. BOULAERT, “Werking en organisatie van de Dienst voor alimentatievorderingen” in CENTRUM VOOR BEROEPSVERVOLMAKING IN DE RECHTEN (ed.), Alimentatie & kinderen, Antwerpen, Intersentia, 2010, 142, nr. 4. 205 Gesproken wordt van een opt-out-systeem. 204

41

onmogelijk is om op een andere manier gelden in te vorderen. De Verenigde Staten hebben trouwens een programma voor kinderhulp „Child support Enforcement program‟ op het niveau van de staten, waarvan één van de taken erin bestaat de niet-betaalde alimentatiegelden terug te vorderen. 68. In Zwitserland is elk kanton verplicht een hulpdienst te organiseren voor de invordering van en voorschotten op alimentatiegelden. Deze diensten ondernemen enerzijds zelf en gratis de nodige stappen voor de invordering en betalen anderzijds voorschotten uit aan de rechthebbenden, volgens de verschillende gangbare modaliteiten in elk kanton. 69. In Australië houdt een gespecialiseerde dienst (Child Support Agency) zich bezig met de onderhoudsgelden. Daar wordt soms zo ver gegaan dat een onderhoudsplichtige, die nog openstaande onderhoudsschulden heeft, niet mag vertrekken met het vliegtuig.

42

Deel 2: Evaluatie Hoofdstuk 1: Evaluatiecommissie 70. Om een oplossing te bieden voor het probleem van de niet-betaling van onderhoudsgeld aan kinderen en (ex-)partners werd de Dienst voor alimentatievorderingen opgericht. Voor de FOD Financiën, waar deze nieuwe dienst werd ondergebracht, betekende dit een hele uitdaging: het invorderen van onderhoudsgeld en het uitbetalen van voorschotten op onderhoudsgeld waren compleet nieuwe opdrachten. Om aan de verwachtingen te kunnen voldoen, is het nodig dat de werking en de organisatie van deze dienst regelmatig wordt geëvalueerd.206 Artikel 29 wet Dienst alimentatievorderingen richt hiertoe een evaluatiecommissie op. Die commissie is belast met het jaarlijks redigeren van een evaluatieverslag voor de minister bevoegd voor de Financiën en voor de minister bevoegd voor de Begroting, en met het verstrekken van adviezen. Naast de evaluatie van de werking en de organisatie, bevat het verslag conclusies, aanbevelingen en adviezen. Ook worden de doeltreffendheid, de impact en de duurzaamheid van de wet geëvalueerd evenals de relevantie en de graad van realisatie van de doelstellingen ervan (de percentages van de bijdrage in de werkingskosten van de Dienst, budgettaire gevolgen, het bedrag van de voorschotten, …).207 71. De Koning bepaalt de samenstelling en de werking van de evaluatiecommissie. 208 Het koninklijk besluit van 10 augustus 2005209 regelt de oprichting en de werking van de

206

www.davo.belgium.be/pdf/rapport-2004.pdf, 2. www.davo.belgium.be/pdf/rapport-2009.pdf, 7. 208 Artikel 29, derde lid wet Dient alimentatievorderingen. 209 Koninklijk Besluit van 10 augustus 2005 betreffende de samenstelling en de werking van de commissie tot evaluatie van de wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een Dienst voor alimentatievorderingen bij de FOD Financiën, BS 30 augustus 2005. 207

43

commissie. De leden-ambtenaren van de commissie worden benoemd bij koninklijk besluit210 en de leden-raadgevers van de commissie worden aangeduid bij ministerieel besluit 211. 72. Bij het evaluatieverslag zijn vier partijen betrokken, namelijk de administratie, de ministers van Financiën en van Begroting, de parlementsleden en de maatschappelijke sector. Van belang is het gevolg dat zij eraan zullen geven, want het verslag is natuurlijk geen doel op zich.212 72.1. De administratie voert de aanbevelingen uit die tot haar bevoegdheid behoren, zoals personeelsversterking vragen, de onderhandelingen met de Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid voortzetten, de modellen van brieven of kennisgevingen wijzigen teneinde bepaalde bijkomende informatie mee te delen, … 72.2. De ministers van Financiën en van Begroting geven adviezen en aanbevelingen die zullen gevoegd worden bij het evaluatieverslag dat door de minister van Financiën zal worden neergelegd bij de federale wetgevende Kamers en stellen eventueel acties voor of nemen zich voor die te ondernemen tijdens de gedachtewisselingen over het verslag in de parlementaire commissies. 72.3. De parlementsleden volgen de evoluties van het verslag in de schoot van de federale wetgevende Kamers en vernemen zo reacties, opmerkingen, voorstellen, … die er het gevolg van zijn. 72.4. De maatschappelijke sector of het middenveld krijgt gestalte in het Platform Alimentatiefonds. In dit Platform Alimentatiefonds zitten Franstalige en Nederlandstalige vrouwen- en gezinsorganisaties, die blijven ijveren voor de kwaliteit van de Dienst op zichzelf en voor de kwaliteit van de aan de gebruiker verleende dienst. Ze voeren informatiecampagnes en ontleden het probleem van de onderhoudsgelden in een breder kader, bijvoorbeeld dat van de armoede.

210

Koninklijk Besluit van 17 september 2005 tot benoeming van de leden-ambtenaren van de commissie tot evaluatie van de wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een Dienst voor alimentatievorderingen bij de FOD Financiën, BS 29 september 2005. 211 Ministerieel Besluit van 23 december 2005 tot aanduiding van de leden-raadgevers van de commissie tot evaluatie van de wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een Dienst voor alimentatievorderingen bij de FOD Financiën, BS 18 januari 2006. 212 www.davo.belgium.be/pdf/rapport-2006.pdf, 64-65.

44

Hoofdstuk 2: 2004 73. Het eerste verslag over de werking van de Dienst voor alimentatievorderingen besloeg de periode van 1 juni 2004 tot 31 december 2004. De oprichting van de evaluatiecommissie was toen nog niet beëindigd. Het eerste rapport werd daarom opgesteld door de administratie.213 De belangrijkste punten die in het verslag aangehaald worden zijn de volgende 214:

74. -

Na de eerste zes maanden werking van de Dienst voor alimentatievorderingen tonen de cijfergegevens dat de gevreesde toeloop van de aanvragers uitbleef. De aanvragen kwamen maar mondjesmaat binnen. Slechts 1.699 dossiers worden verwerkt in het geautomatiseerde systeem. Positief is wel dat er een gestage groei kan waargenomen worden.

-

De verdeling van de dossiers over het Waalse en Vlaamse Gewest is evenwichtig. Het geringe aantal dossiers in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest valt op.

-

Slechts 1% van de aanvragen resulteert in een negatieve beslissing. Dit kleine percentage kan verklaard worden door de gewoonte van de medewerkers om de grond- en vormvoorwaarden van de aanvraag te onderzoeken vooraleer over te gaan tot de automatische verwerking van het dossier. In 3% van de aanvragen wordt de procedure stopgezet door de aanvrager. Redenen hiervoor zijn onder meer dat na uitleg door het kantoor, de betrokkenen toch beslissen zelf in te vorderen of de tegemoetkoming niet meer wensen of dat het mandaat, zelfs na herinnering, niet wordt teruggestuurd.

213 214

-

Van de onderhoudsgerechtigden krijgt 47% een voorschot van het OCMW.

-

In totaal heeft de DAVO 267.000 euro geïnd.

-

De DAVO kan zelf een bedrag van 15.500 euro als bijdrage in de werkingskosten inschrijven. Dit bedrag bestaat uit de 5%-bijdrage van de onderhoudsgerechtigden en de 10%-bijdrage van de onderhoudsplichtigen.

www.davo.belgium.be/pdf/rapport-2004.pdf, 2. www.davo.belgium.be/pdf/rapport-2004.pdf.

45

Hoofdstuk 3: 2005 In het verslag 2005 trekken de volgende elementen de aandacht 215:

75. -

De evolutie van de dossiers die in het eerste semester van 2005 bij de DAVO werden ingediend, toont dezelfde tendens als tijdens de eerste zes maanden van het bestaan van de Dienst. De trend is constant zonder een duidelijke verhoging of daling. Maar de evolutie in de loop van de maand augustus is opmerkelijk. Het aantal dossiers stijgt van 3.403 naar 9.716 dossiers op het einde van 2005. Dit kan eenvoudig worden verklaard door de overdracht van de voorschottendossiers van de OCMW‟s naar de DAVO.

-

Slechts 3% van de aanvragen resulteert in een negatieve beslissing. Reden hiervan is onder meer dat de uitvoerbare titel niet meer actueel is of dat de voorwaarde met betrekking tot de geheel of gedeeltelijk onbetaalde maandelijkse termijnen van het onderhoudsgeld niet vervuld is. Ook moet worden opgemerkt dat in praktisch 2% van de aanvragen, de procedure wordt stopgezet door de aanvrager.

-

72% van de onderhoudsgerechtigden krijgen voorschotten door een OCMW. De tendens die in het jaar 2004 vastgesteld werd en volgens dewelke 47% van de onderhoudsgerechtigden een voorschot van het OCMW kregen uitbetaald, wordt dus nog versterkt. Volgens het evaluatieverslag is de overdracht van de OCMWvoorschottendossiers naar de DAVO daar de verklaring voor. In oktober werd gestart met de uitbetaling van voorschotten. In die maand werd omwille van de overdracht van de OCMW-dossiers op een overwegend papieren drager en het ontbreken van bepaalde informatie, een lager bedrag uitbetaald dan werd voorspeld. De regularisatie gebeurde in de loop van de maanden november en december. Eind 2005 werd aan de onderhoudsgerechtigden iets minder dan 3,5 miljoen euro als voorschotten uitbetaald.

215

-

De DAVO heeft een totaal bedrag van 3,6 miljoen euro geïnd ten voordele van de alimentatiegerechtigden.

-

218.500 euro kon DAVO voor zichzelf houden, als zijnde de werkingskosten.

www.davo.belgium.be/pdf/rapport-2005.pdf.

46

-

216

Om de uitbetaling van de voorschotten mogelijk te maken, voorzien de algemene uitgavenbegrotingen sinds 2005 in een toegelaten debettoestand voor het fonds. De debettoestand, alhoewel toegelaten, is principieel in strijd met hetgeen is bepaald in artikel 45 van de gecoördineerde wetten op de Rijkscomptabiliteit.216 Voor 2005 bedroeg de toegelaten debettoestand vijf miljoen euro.

Infra 81-82, nr. 130.

47

Hoofdstuk 4: 2006 Uit het verslag over 2006 valt vooral wat hierna komt te onthouden217:

76. -

Naast de dossiers die door de onderhoudsgerechtigden bij één van de plaatselijke kantoren van de DAVO zijn geopend, behandelt de Dienst ook dossiers die hij overneemt van het OCMW voor de betaling van voorschotten. Het aantal zogenaamde DAVO-dossiers – geopend op vraag van de onderhoudsgerechtigden of na overdracht door OCMW‟s – bedraagt 13.554. Daarnaast behandelt de Dienst voor alimentatievorderingen ook „schuldvorderingen van de Staat‟. In deze dossiers is de DAVO gesubrogeerd in de rechten van de OCMW‟s met het oog op de invordering van voorschotten die vroeger door hen werden toegekend. Het aantal in de loop van 2006 ingediende dossiers vertoont een constante evolutie zonder een duidelijke verhoging of daling. Gemiddeld kwamen er per maand ongeveer 320 dossiers bij. In het totaal ging het om zo‟n 25.000 dossiers.

-

De verdeling van de dossiers over het Waalse en het Vlaamse Gewest blijft over de jaren evenwichtig, in percentages uitgedrukt respectievelijk 42% en 47%. Het aantal dossiers in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest is eveneens identiek aan dat van de vorige jaren.

-

Slechts iets meer dan 1% van de aanvragen resulteert in een negatieve beslissing. In ongeveer 3% van de aanvragen wordt de procedure stopgezet door de aanvrager omdat hij niet akkoord gaat. Redenen zijn onder meer dat na de uitleg door het kantoor de betrokkene beslist zelf in te vorderen.

-

Zo‟n 6.300 dossiers hebben betrekking op voorschotten. In iets minder dan 5.500 dossiers is er effectief een betaling van voorschotten. Het verschil van 800 dossiers betreft dossiers waarin op de vraag naar voorschotten niet kon worden ingegaan, onder meer omdat het inkomensplafond overschreden werd. Op een totaal van ongeveer 24.000 onderhoudsgerechtigden, waaronder 23.000 kinderen, krijgen zo‟n 11.000 kinderen een voorschot. Dat vertegenwoordigt bijna 48% van de kinderen waarvoor de DAVO tussenkomt. Voor de andere 52% kinderen gaat de DAVO uitsluitend over tot invordering.

217

www.davo.belgium.be/pdf/rapport-2006.pdf.

48

Vanaf januari tot april 2006 zijn nog een aantal regularisaties betreffende de maanden oktober tot december 2005 doorgevoerd, waardoor de hogere uitgaande bedragen kunnen verklaard worden. Vanaf dan vertonen de bedragen een dalende tendens, dit is het gevolg van het onderzoek van de dossiers, die door de OCMW‟s werden overgedragen, inzake hun conformiteit met de DAVO-wetgeving en dit zowel voor wat betreft de vorm- als de grondvoorwaarden. In augustus en september 2006 is er terug een stijging van het bedrag van de uitbetaalde voorschotten. Eind december 2006 werd aan de onderhoudsgerechtigden iets meer dan 14 miljoen euro als voorschotten uitbetaald. -

Voor het jaar 2006 bedraagt het totaal van de ontvangen betalingen 7,5 miljoen euro.

-

De DAVO behoudt 550.000 euro als bijdragen in de werkingskosten.

-

De ontvangsten van het fonds, die voornamelijk bestaan uit de bijdragen in de werkingskosten, de interesten op de teruggevorderde voorschotten en de teruggevorderde voorschotten, bedroegen in 2006 ongeveer 2,9 miljoen euro. De uitgaven, met name de voorschotten op het onderhoudsgeld bedroegen in 2006 ongeveer 14 miljoen euro. Weliswaar is opnieuw voorzien in een toegelaten debettoestand. Voor het jaar 2006 bedraagt deze 20 miljoen euro. Dit is de toegelaten debettoestand van 2005 ten belope van 5 miljoen euro, gecumuleerd met deze van 2006 ten belope van vijftien miljoen euro.

49

Hoofdstuk 5: 2007 In dit verslag vallen de volgende punten op218:

77. -

Het totaal aantal dossiers dat op 31 december 2007 door de DAVO werd behandeld beloopt 26.810, waarvan 14.931 specifieke DAVO-dossiers.

-

De verdeling van de dossiers over de gewesten ligt in dezelfde lijn als in het verleden.

-

Slechts iets meer dan 5% van de aanvragen resulteert in een negatieve beslissing. Dit percentage is hoger dan voorgaande jaren omdat de medewerkers nu meer en meer eerst het dossier verwerken en dan de grond- en de vormvoorwaarden onderzoeken, waar het vroeger eerder de gewoonte was om het omgekeerde te doen. In ongeveer 3% van de aanvragen wordt de procedure stopgezet door de aanvrager.

-

42% van de kinderen waarvoor de DAVO tussenkomt krijgen een voorschot. In zo‟n 2.000 dossiers kan er niet ingegaan worden op de vraag naar voorschotten. Reden daarvoor is onder meer de overschrijding van het inkomensplafond. Over het gehele jaar 2007 is er een continue stijgende evolutie in het bedrag van de toegekende voorschotten. In het totaal werd er 15 miljoen euro uitbetaald als voorschotten.

-

In totaal heeft de DAVO bijna 13 miljoen euro geïnd.

-

Iets minder dan één miljoen euro verkreeg de DAVO als werkingskosten.

-

De ontvangsten van het fonds bedragen in 2007 4,6 miljoen euro, waar de uitgaven bijna 15 miljoen euro bedragen. De toegelaten debettoestand voor het fonds bedroeg eind 2007 35.225.000 euro. Dit is de gecumuleerde toegelaten debettoestand van 2005, 2006 en deze van 2007 ten belope van 15.225.000 euro.

218

www.davo.belgium.be/pdf/rapport-2007.pdf.

50

Hoofdstuk 6: 2008 Het verslag van 2008 wijst op de volgende zaken219:

78. -

Op het einde van 2008 werden 30.028 dossiers door de DAVO behandeld. Dit aantal bestaat uit 17.912 DAVO-dossiers en 12.116 dossiers „schuldvorderingen van de Staat‟.

-

Iets meer dan 6% van de aanvragen resulteert in een negatieve beslissing. De tendens van 3% van de aanvragen waarin de procedure wordt stopgezet blijft bestaan.

-

Op een totaal van 30.000 kinderen krijgen zo‟n 11.350 kinderen een voorschot. Dit is ongeveer 38% van de kinderen waarvoor DAVO tussenkomt. Van de 9.000 dossiers die betrekking hebben op voorschotten, zijn er slechts 6.500 dossiers waarin er effectief een betaling is van voorschotten en dit is onder meer het gevolg van het inkomensplafond. In 2008 heeft de continu stijgende tendens wat de toegekende voorschotten aangaat zich voortgezet. Een bedrag van meer dan 16 miljoen euro werd uitbetaald ten gunste van de rechthebbende kinderen.

-

De DAVO heeft in het jaar 2008 14 miljoen euro geïnd.

-

Een anderhalf miljoen euro heeft de DAVO kunnen recupereren als zijnde werkingskosten.

-

Het fonds heeft in het jaar 2008 5,5 miljoen euro ontvangen en 16 miljoen euro uitgegeven. 52.450.000 euro is de toegelaten debettoestand voor het fonds eind 2008. Dit is een debettoestand van 16.225.000 euro voor het jaar 2008 in cumulatie met de debettoestanden van de jaren 2005-2007.

219

www.davo.belgium.be/pdf/rapport-2008.pdf.

51

Hoofdstuk 7: 2009 Het verslag van 2009 vermeldt als belangrijkste elementen 220:

79. -

Eind 2009 werden door de DAVO 33.534 dossiers behandeld. Dit aantal behelst 21.120 DAVO-dossiers.

-

Slechts iets meer dan 6% van de aanvragen resulteert in een negatieve beslissing. Opnieuw wordt in 3% van de aanvragen de procedure stopgezet.

-

Van de 21.000 dossiers hebben er iets minder dan 10.000 betrekking op voorschotten, waarvan er in 7.000 daadwerkelijke betaling is van voorschotten. Bijgevolg kon er in 3.000 dossiers niet ingegaan worden op de vraag naar voorschotten of werd de uitbetaling van voorschotten stopgezet. Op een totaal van 37.000 onderhoudsgerechtigden, waaronder 35.000 kinderen, krijgen 12.000 kinderen een voorschot, wat overeenstemt met ongeveer 34% van de kinderen waarvoor DAVO tussenkomt. In 2009 werd voor een totaalbedrag van 17,5 miljoen euro voorschotten uitbetaald, hetgeen overeenkomt met een gemiddelde stijging van 7,23% over de laatste vier jaar.

-

In het totaal heeft de DAVO in het jaar 2009 33,7 miljoen euro geïnd.

-

Meer dan 2 miljoen euro kon de DAVO als werkingskosten innen.

-

De ontvangsten van het fonds belopen ongeveer 6,7 miljoen euro, de uitgaven bedragen 17,5 miljoen euro. De toegelaten debettoestand bedroeg eind 2009 68.450.000 euro.

220

www.davo.belgium.be/pdf/rapport-2009.pdf.

52

Hoofdstuk 8: 2010 80. Ofschoon voor het jaar 2010 nog geen jaarverslag beschikbaar is, konden uit een hoorzitting, in de schoot van de commissie voor de Financiën en de Begroting van de Kamer van Volksvertegenwoordigers, over de Dienst toch al de volgende gegevens gedistilleerd worden221: -

Het totaal aantal dossiers behelst in 2010 grosso modo 38.000 dossiers, waarvan 24.900 DAVO-dossiers.

-

De Dienst betaalde in 7.210 dossiers voorschotten, die betrekking hebben op 12.671 kinderen.222 Er werd 18,8 miljoen euro besteed aan voorschotten.

-

Eind 2010 viel er in totaal 217 miljoen euro in te vorderen, waarvan 195 miljoen met betrekking tot DAVO-dossiers. In totaal werd hiervan slechts 45 miljoen euro gerealiseerd.

-

De bedragen die aan de aanvragers werden doorgestort zijn in 2010 in vergelijking met het voorgaande jaar gestegen. Waar het in 2009 plusminus om 8 miljoen ging, gaat het nu om 10,7 miljoen.

221

Verslag, Parl.St. Kamer 2010-11, nr. 53K1315/001, 5-7. A. DRIESKENS, “Focus op de financiële gevolgen van een scheiding. Hoe valkuilen vermijden?”, Gezinsbond, april 2011, 30. 222

53

Deel 3: Disfuncties & voorstellen tot optimalisering Hoofdstuk 1: Probleemstelling 81. Heel wat Belgen hebben problemen om het alimentatiegeld waarop ze recht hebben, ook effectief op hun rekening te krijgen. Omdat een advocaat te duur is, stappen meer en meer mensen naar de DAVO. Toch stelt men vast dat daar niet altijd het verhoopte succes wordt gesorteerd.223 De operationalisering van de Dienst voor alimentatievorderingen werd doorkruist door de opeenvolgende wetswijzigingen. Een gevolg hiervan was dat de administratie uiteindelijk over zeer weinig tijd beschikte om de Dienst op te richten. Sommige werkmethodes waren dan ook onvolledig of zijn om diverse redenen zelfs nu nog niet afgewerkt. Andere problemen zijn zichtbaar geworden door de praktijk. 224 82. Vorig jaar behandelde de DAVO 38.000 dossiers. Dat is weinig, gezien het veel grotere aantal gezinnen dat noodgedwongen wacht op de afgesproken som. Niettegenstaande het gebrek aan wetenschappelijk vastgestelde cijfers 225, circuleren aantallen gaande van 120.000 tot 150.000 potentiële klanten.226 Dat nog geen derde van de doelgroep wordt bereikt kan zijn oorzaak vinden in verschillende redenen: een gebrek aan publiciteit over het bestaan en de taken van de dienst 227, de te strenge inkomensvoorwaarde voor de toekenning van voorschotten228, de concurrentie229 en een pessimisme230 over de te verwachten resultaten.

223

B. SEYNAEVE, “Alimentatie in het slop”, De Zondag, 10 oktober 2010, 1. www.davo.belgium.be/pdf/rapport-2004.pdf, 31. 225 Infra 82, nr. 133. 226 T. BOULAERT, “Alimentatie: tussen theorie en praktijk. Enkele beschouwingen over de tegemoetkoming van de dienst voor alimentatievorderingen” in D. CUYPERS, D. MORTELMANS en N. TORFS (eds.), Is echtscheiding werkelijk Win for life?, Brugge, Die Keure, 2008, 217, nr. 21; http://www.alimentatievorderingen.be/nl/DAVO_persdossier.pdf, 6. 227 Infra 68, nr. 104. 228 Infra 64, nr. 99. 224

54

83. De praktijk toont dat alle hierboven beschreven mogelijkheden waarover de DAVO beschikt en die aanzienlijk succes zouden moeten opleveren, zoals het kunnen vragen om inlichtingen bij openbare instellingen, het beschikken over bijzondere juridische instrumenten voor de gedwongen uitvoering en de toegang tot de gegevensbanken van de fiscus, weinig of geen resultaat opleveren indien de onderhoudsplichtige geringe beroepsinkomsten geniet, insolvabel is door een overmatige schuldenlast of indien er sprake is van ontwijkend gedrag231. Er wordt bijna al helemaal geen resultaat geboekt indien de onderhoudsplichtige zich in een insolvabiliteitsprocedure, zoals een collectieve schuldenregeling of een faillissement, bevindt. Als de DAVO overgaat tot invordering, verricht hij eerst een solvabiliteitsonderzoek bij de onderhoudsplichtige, om vervolgens op basis van een kosten-baten analyse de geschikte uitvoeringsmaatregel te kiezen. Echter moet er vaak vastgesteld worden dat beslag leggen geen enkele zin heeft. Bij roerend beslag overtreffen de kosten veelal de baten waardoor 229

De DAVO is een overheidsdienst waarop men vrijwillig een beroep kan doen en waarvoor alternatieven bestaan. De Dienst beschikt niet over het monopolie inzake onderhoudsvorderingen. Er bestaan een aantal methodes die de inning van de onderhoudsbijdragen vergemakkelijken. Een juridisch instrument waarover de onderhoudsgerechtigde meestal beschikt is bijvoorbeeld de inkomstenmachtiging die zeer eenvoudig en efficiënt kan worden aangewend om betaling te verkrijgen. Daarnaast bestaan er verschillende juridische beroepen die actief zijn op hetzelfde terrein. De advocaten, de notarissen en de gerechtsdeurwaarders kunnen de onderhoudsgerechtigde met raad en daad bijstaan. Dit alles zorgt ervoor dat men niet onmiddellijk bij de DAVO terechtkomt. Het is vaak pas nadat men eerst vruchteloos, via een van de voormelde sporen, zijn problemen heeft pogen op te lossen dat men zich tot de DAVO wendt. Verslag, Parl.St. Kamer 2010-11, nr. 53K1315/001, 15; T. BOULAERT, “Alimentatie: tussen theorie en praktijk. Enkele beschouwingen over de tegemoetkoming van de dienst voor alimentatievorderingen” in D. CUYPERS, D. MORTELMANS en N. TORFS (eds.), Is echtscheiding werkelijk Win for life?, Brugge, Die Keure, 2008, 213, nr. 11. 230 De gedachte dat de Dienst voor alimentatievorderingen slecht werkt, gelet op het relatief gering aantal klanten, en dat, wegens het bestaan van een inkomensplafond, enkel „arme mensen‟ bij de Dienst terecht kunnen, houdt het gevaar in dat de drempel om naar de DAVO te stappen hoog blijft. De praktijk leert dat mensen die bij de Dienst terechtkomen reeds eerder bot hebben gevangen, waardoor de gemiddelde slaagkans van een DAVOdossier naar beneden gehaald wordt. Bovendien zal de Dienst in gevallen waarin onderhoudsplichtigen zich in een situatie van overmatige schuldenlast bevinden, weinig resultaat hebben. De negatieve gevolgen voor de invorderingsresultaten kunnen ertoe leiden dat de potentiële klanten van de Dienst voor alimentatievorderingen zich afvragen waarom ze zouden overwegen een beroep te doen op de Dienst, als die er toch niet in slaagt om significante resultaten te bereiken. Verslag, Parl.St. Kamer 2010-11, nr. 53K1315/001, 15; T. BOULAERT, “Alimentatie: tussen theorie en praktijk. Enkele beschouwingen over de tegemoetkoming van de dienst voor alimentatievorderingen” in D. CUYPERS, D. MORTELMANS en N. TORFS (eds.), Is echtscheiding werkelijk Win for life?, Brugge, Die Keure, 2008, 221-222, nr. 34-35. 231 Sommige onderhoudsplichtigen kunnen wel betalen, maar onttrekken zich doelbewust aan hun verplichting. Ze brengen hun vermogen of inkomsten onder in een vennootschap of verhuizen naar het buitenland. Deze gedragingen zijn echter niet kenmerkend voor onderhoudsschulden. Ze zijn daarentegen waarneembaar bij de invordering van alle soorten schulden.

55

besloten wordt dat beslag leggen niet de moeite waard is. Voor onroerend beslag kan dan weer het omgekeerde vastgesteld worden. De in te vorderen sommen zijn vaak niet in verhouding met de waarde van het in beslag te nemen onroerend goed. Daar bovenop komt dan nog eens dat in de meerderheid van de gevallen het onroerend goed belast is met een hypotheek, waardoor de DAVO geconfronteerd wordt met de hypothecaire schuldeisers die voorrang krijgen. Deze laatste schuldeisers zijn niet de enige schuldeisers waarmee de DAVO in samenloop komt en die redenen van voorrang laten gelden. Tot slot wordt het beslag dat gelegd wordt op inkomsten uit arbeid of gelijkgestelde inkomsten beperkt door het bedrag van het leefloon232.233 84. Wanneer de DAVO er wel in slaagt sommen in te vorderen, kan het zijn dat deze sommen niet toekomen aan de onderhoudsgerechtigde. Het is namelijk zo dat artikel 23 en 29bis, § 3 wet Dienst alimentatievorderingen bepaalde verrekenregels voorop stellen. De door de DAVO ontvangen gelden van de onderhoudsplichtige worden bij voorrang toegerekend op voorschotten die de onderhoudsgerechtigde ooit van een OCMW of van de DAVO heeft gekregen, vooraleer ze aan de onderhoudsgerechtigde worden doorgestort.234 85. Kortom, hoewel de Dienst al veel mensen heeft geholpen, is het oorspronkelijke opzet dat ermee beoogd werd nog geenszins bereikt. Ook in de evaluatieverslagen wordt daarop gewezen. Mede uit die verslagen inspiratie puttend, wordt hierna een overzicht gegeven van enkele van de markantste problemen. Getracht wordt een oplossing ervoor aan te reiken en de contouren te schetsen van een regeling met het oog op een nóg performantere DAVO.

232

Supra 26, nr. 44. T. BOULAERT, “Alimentatie: tussen theorie en praktijk. Enkele beschouwingen van de dienst voor alimentatievorderingen” in D. CUYPERS, D. MORTELMANS echtscheiding werkelijk Win for life?, Brugge, Die Keure, 2008, 218-219, nr. 24-27. 234 T. BOULAERT, “Alimentatie: tussen theorie en praktijk. Enkele beschouwingen van de dienst voor alimentatievorderingen” in D. CUYPERS, D. MORTELMANS echtscheiding werkelijk Win for life?, Brugge, Die Keure, 2008, 219, nr. 28. 233

over de tegemoetkoming en N. TORFS (eds.), Is over de tegemoetkoming en N. TORFS (eds.), Is

56

Hoofdstuk 2: Ex-partners Afdeling 1: Recapitulatie van de wet 86. Artikel 2 wet Dienst alimentatievorderingen bepaalt dat de wet zowel betrekking heeft op onderhoudsbijdragen verschuldigd tussen echtgenoten of tussen samenwonenden als op onderhoudsgelden verschuldigd voor kinderen. Volgens artikel 3 wet Dienst alimentatievorderingen is de opdracht van de Dienst dubbel. Hij bestaat enerzijds in de inning of de invordering van het maandelijkse onderhoudsgeld en van de achterstallen en anderzijds in het betalen van voorschotten op het onderhoudsgeld dat verschuldigd is aan de kinderen.

Afdeling 2: Knelpunt 87. De alimentatievorderingen van (ex-)echtgenoten en (ex-)samenwonenden komen slechts in aanmerking voor inning of invordering door DAVO, niet voor het verlenen van een tussenkomst in de vorm van voorschotten op onderhoudsgeld. Dit geldt immers alleen voor de kinderen. Een veel gehoorde wens is dat de tussenkomst tot de betaling van de voorschotten aan de ex-echtgenoten of ex-samenwonenden wordt uitgebreid. 235

Afdeling 3: Bespreking met voorstel tot optimalisering 88. Waar op grond van de oorspronkelijke wet ook (ex-)echtgenoten en (ex-)partners een aanvraag tot voorschottenregeling konden doen, is dit luik nog voor het inwerking trad ongedaan gemaakt door de voormelde tweede programmawet. In de eerste plaats werd de inwerkingtreding van het luik „toekennen van voorschotten‟ gescheiden van het luik „invordering‟. Dit laatste luik trad in werking op 1 juni 2004, terwijl de voorschottenregeling voor een onbepaalde tijd werd uitgesteld. Tijdens het begrotingsconclaaf van april 2005 besliste de federale regering om de opdracht van de DAVO uit te breiden en de artikelen van de wet Dienst alimentatievorderingen die betrekking hebben op de uitbetaling van voorschotten in werking te laten treden vanaf 1 oktober 2005. Dit gebeurt (voorlopig) evenwel enkel ten voordele van de kinderen. Het initiële opzet is echter nog altijd waardevol en er is dan wellicht ook reden om er alsnog naar terug te keren. 235

www.davo.belgium.be/pdf/rapport-2009.pdf, 50.

57

Hoewel artikel 3, § 2 wet Dienst alimentatievorderingen bepaalt dat de Koning, bij een besluit vastgesteld na overleg in de ministerraad, de toekenning van voorschotten kan uitbreiden tot de onderhoudsgelden die verschuldigd zijn tussen (ex-)echtgenoten/samenwonenden, kan deze verruiming van bevoegdheid van de DAVO niet zonder slag of stoot gebeuren. De fasering hangt nu eenmaal samen met de budgettaire problemen waarmee de Dienst te kampen heeft. Er kan dus bijgevolg niet zomaar tot de uitbreiding van de voorschottenregeling besloten worden. 89. Er zou inzicht verkregen moeten worden in de kostprijs van een systeem waarin elke onderhoudsgerechtigde een voorschot op onderhoudsgeld kan krijgen. Aan de hand van dit inzicht kan dan doordacht een beslissing genomen worden in verband met het al dan niet toekennen van voorschotten op het onderhoudsgeld voor partners en samenwonenden. 90. Een oplossing voor de informatie betreffende de kostprijs, zou hierin kunnen liggen dat de DAVO over een gegevensbank beschikt met daarin de door de griffies, respectievelijk de notarissen, automatisch doorgestuurde (uittreksels van) gerechtelijke uitspraken en authentieke akten waarin een onderhoudsgeld wordt vastgesteld. In voorkomend geval zal de DAVO uiteraard over de nodige middelen dienen te beschikken om deze gegevensbank te exploiteren.236

236

T. BOULAERT, “Alimentatie: tussen theorie en praktijk. Enkele beschouwingen over de tegemoetkoming van de dienst voor alimentatievorderingen” in D. CUYPERS, D. MORTELMANS en N. TORFS (eds.), Is echtscheiding werkelijk Win for life?, Brugge, Die Keure, 2008, 218, nr. 23.

58

Hoofdstuk 3: Uitzonderlijke uitgaven Afdeling 1: Recapitulatie van de wet 91. De eerste paragraaf van artikel 3 wet Dienst alimentatievorderingen stelt dat de Dienst belast is met de inning en de invordering van het onderhoudsgeld ten laste van de onderhoudsplichtige. De tweede paragraaf zegt dat hij bovendien voorschotten betaalt op één of verscheidene en welbepaalde termijnen van de onderhoudsgelden, verschuldigd aan de kinderen.

Afdeling 2: Knelpunt 92. Betrokken op uitzonderlijke uitgaven zijn de voormelde voorschriften van aard tot niet geringe moeilijkheden te leiden. 92.1. Wat het artikel 3, § 1 wet Dienst alimentatievorderingen betreft, blijkt de Dienst het begrip „onderhoudsgeld‟ strikt te interpreteren, namelijk in de zin van een vaste maandelijkse som. De zogenaamde „uitzonderlijke kosten‟ blijken meestal niet in aanmerking genomen te worden voor invordering. Deze betreffen de kosten die niet maandelijks opeisbaar zijn, maar wel op voorlegging van een factuur of nota. De reden van deze strikte interpretatie blijkt te zijn dat deze kosten niet werden vermeld, noch besproken tijdens de parlementaire voorbereiding van de wet. Een andere reden is het feit dat deze kosten te veel aanleiding geven tot discussie. De discussie over het al dan niet verschuldigd zijn van deze kosten gaat veel verder dan de opdracht van de Dienst die bestaat uit het uitvoeren van een gerechtelijke beslissing of een authentieke akte. Deze zienswijze stuit op veel onbegrip bij de aanvragers. 237 92.2. Inzake artikel 3, § 2 wet Dienst alimentatievorderingen zorgt het begrip „termijnen‟ voor problemen. Dit begrip slaat op de frequentie waarmee het onderhoudsgeld door de onderhoudsplichtige moet worden betaald. 238 Het doet de vraag rijzen of de wet – al dan niet – enkel verwijst naar de periodiek verschuldigde bedragen, zodat DAVO geen voorschotten

237

www.davo.belgium.be/pdf/rapport-2004.pdf, 31-32. T. ROBERT, “De wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een dienst voor alimentatievorderingen” in P. SENAEVE en F. SWENNEN (eds.), De hervormingen in het personen- en familierecht 2002-2003, Antwerpen, Intersentia, 2003, 297, nr. 614. 238

59

zou kunnen betalen op het bedrag van de occasioneel toegekende bijdrage in de buitengewone uitgaven.

Afdeling 3: Bespreking met voorstel tot optimalisering 93. In de mate dat de buitengewone uitgaven steunen op een wettelijke onderhoudsplicht naar kinderen toe, wordt niet ingezien waarom ze niet in aanmerking zouden komen voor de invordering door de DAVO. De bedragen die de onderhoudsplichtige in de buitengewone kosten (voor de kinderen) verschuldigd is, maken onmiskenbaar deel uit van het onderhoudsgeld ten laste van de onderhoudsplichtige in de zin van artikel 2 wet Dienst alimentatievorderingen, waarvoor de DAVO tot invordering kan overgaan. Daartoe is vanzelfsprekend vereist dat de onderhoudsgerechtigde over een uitvoerbare titel beschikt voor deze buitengewone kosten. Het is op dat punt dat in de praktijk vaak het schoentje wringt. Behalve wanneer de titel voorziet in een forfaitair bedrag en in de periodiciteit van dit soort uitgaven, geven dergelijke kosten steeds aanleiding tot oeverloze discussies239 die de slagkracht van de Dienst ongetwijfeld zouden verlammen. In dat verband wordt dan ook vaak aangenomen dat de clausules met betrekking tot de buitengewone kosten niet toelaten om de schuld van de onderhoudsplichtige vast te bepalen en wordt ervan uitgegaan dat ze bijgevolg geen uitvoerbare titel opleveren voor de invordering van deze kosten. Soms is de rechtspraak meer toegeeflijk en wordt aanvaard dat er geen ernstige betwisting kan bestaan over het feit dat sommige kosten buitengewone kosten zijn, zodat de clausules in de akte van de echtscheiding door onderlinge toestemming, of de betrokken rechterlijke uitspraken wel een uitvoerbare titel opleveren op basis waarvan tot invordering van deze kosten mag worden overgegaan. 240 Overigens is vast te stellen dat de DAVO sinds 2005 uitzonderlijke uitgaven invordert241, weze het slechts in het geval dat ze geïndividualiseerd en berekend zijn in de uitvoerbare titel, waardoor er geen discussie over mogelijk is. 242

239

R. VASSEUR, “ „Buitengewone kosten‟-clausules: buitengewone bron van ergernis?”, TJK 2003, afl. 3, 161169. 240 P. TAELMAN en B. WYLLEMAN, “De wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een dienst voor alimentatievorderingen bij de FOD Financiën: een kritische analyse” in Gandaius Actueel X, Mechelen, Kluwer, 2004, 141, nr. 48. 241 www.davo.belgium.be/pdf/rapport-2005.pdf, 42. 242 www.davo.belgium.be/pdf/rapport-2009.pdf, 21.

60

94. Sinds de wet van 19 maart 2010243 is voortaan uitdrukkelijk omschreven wat gewone en buitengewone kosten zijn en wordt bovendien bepaald dat de kosten die vervat liggen in artikel 203, § 1 BW zowel de gewone als de buitengewone kosten omvatten. Hiermee is de toon gezet: beide ouders moeten in die kosten bijdragen. 244 De gewone kosten zijn alle gebruikelijke kosten met betrekking tot het dagelijks onderhoud van het kind, terwijl onder buitengewone kosten wordt verstaan de uitzonderlijke, noodzakelijke en onvoorzienbare uitgaven die voortvloeien uit toevallige of ongewone gebeurtenissen en die het gebruikelijke budget voor het dagelijks onderhoud van het kind dat desgevallend als basis diende voor de vaststelling van de onderhoudsbijdrage, overschrijden. 245 Onder een „toevallige‟ gebeurtenis wordt verstaan „niet te voorzien‟, met een „ongewone‟ gebeurtenis wordt bedoeld „niet verwacht‟ of „niet te voorspellen‟. Men kan hierbij onder meer denken aan een zware heelkundige ingreep die alleen in het buitenland kan worden uitgevoerd, waarbij de ingreep zelf dan toevallig is en het buitenlands aspect ongewoon. Kosten die het budget overschrijden maar voorzienbaar of voorspelbaar zijn vallen niet onder het begrip „buitengewone kosten‟. Het gaat bijvoorbeeld om kosten van hogere studies, huur van een kot, het gebruik van de pil en dergelijke meer. 246 In de parlementaire voorbereidingen staat te lezen dat het bij buitengewone kosten dus gaat om uitgaven waarvan het onzeker is of ze zich zullen voordoen, die moeilijk op voorhand becijferbaar zijn waardoor een verrekening in de gewone onderhoudsbijdrage niet mogelijk is, en waarvan de frequentie van het zich voordoen van deze kost onregelmatig kan zijn. 247 Ook de bijdrage in deze buitengewone kosten dient in verhouding te zijn tot het respectievelijke aandeel van elk van de ouders in de samengevoegde middelen.248 Nog daargelaten dat deze regeling niet vrij is van kritiek249, lijkt ze hoe dan ook niet veel bij te brengen ter oplossing van het besproken knelpunt. 243

Wet van 19 maart 2010 tot bevordering van een objectieve berekening van de door de ouders te betalen onderhoudsbijdragen voor hun kinderen, BS 21 april 2010 (hierna verkort „de wet van 19 maart 2010‟). 244 E. STOOP, “ „Parameters en een commissie‟: de Belgische oplossing om betalen voor je kind objectiever te maken”, Ad Rem 2010, afl. 3, 46, nr. 18. 245 Artikel 203bis, § 3 BW 246 S. BROUWERS, “Wet 19 maart 2010 ter bevordering van een objectieve berekening van de door de vader en de moeder te betalen onderhoudsbijdragen voor hun kinderen”, RW 2010, afl. 7, 263, nr. 16. 247 Amendement op het wetsvoorstel tot wijziging van het Burgerlijk Wetboek, teneinde te voorzien in een objectieve berekening van de door de vader en de moeder te betalen onderhoudsbijdragen voor hun kinderen, Parl.St. Kamer 2008-09, nr. 52K0899/002, 10. 248 Artikel 203bis, § 1 BW. 249 Meer bepaald lost ze niet alle problemen ter zake op. Met het invoeren van een wettelijke definitie beoogde de wetgever bij te dragen tot meer eenvormigheid in de rechtspraak met betrekking tot de te hanteren criteria om de bijdrage in de buitengewone kosten te bepalen. Het moest voor alle partijen duidelijk maken welke kosten er

61

95. Ongetwijfeld bemoeilijkt het gebrek aan een voldoende expliciete uitvoerbare titel een vlotte tenuitvoerlegging ervan, namelijk omdat hij niet het exacte bedrag van het buitengewone onderhoudsgeld vermeldt. Dit mag echter geen excuus zijn om de titel op dat punt dan maar tot dode letter te laten verworden. Mag bijvoorbeeld een onderhoudsgerechtigde volgens de titel waarover hij beschikt de helft claimen van de kosten die direct verband houden met een medische ingreep in het buitenland, dan moet hij met de bewijsstukken van deze kosten in de hand, de helft ervan kunnen opvragen, óók met de hulp van de DAVO. De eventualiteit dat de onderhoudsplichtige de bewijsstukken en het bedrag van de kosten betwist, zou daar in principe niet aan in de weg mogen staan. 96. Wat de kwestie van de voorschotten op buitengewone kosten betreft, is er om te beginnen het obstakel dat er in het artikel 3, § 2 wet Dienst alimentatievorderingen alleen sprake is van voorschotten op welbepaalde „termijnen‟. Indien de wet met het begrip „termijnen‟ enkel verwijst naar de periodiek verschuldigde bedragen, moet men besluiten dat de Dienst geen voorschotten betaalt op het bedrag van de occasioneel toegekende bijdrage in de buitengewone uitgaven, tenzij die bijdrage geïncorporeerd is in het periodiek verschuldigde bedrag. Logischerwijs wordt het voorschot berekend op basis van het gehele bedrag en bijgevolg dus ook op het deel van het onderhoudsgeld bedoeld als bijdrage in de buitengewone uitgaven (met het maximumbedrag als grens). Met andere woorden zouden er geen voorschotten verschuldigd zijn op „buitengewone‟ uitgaven, tenzij geïncorporeerd in het periodiek verschuldigde onderhoudsgeld. Weliswaar is het misschien mogelijk om aan de notie „één of verscheidene en welbepaalde termijnen van de onderhoudsgelden‟ een nieuwe – en in eerste instantie ongetwijfeld als onorthodox aangevoelde – invulling te geven. Het is, gelet op de betekenis die de woorden volgens de gebruikelijke woordenboeken hebben, verdedigbaar als „een termijn‟ van het onderhoudsgeld te beschouwen, in het algemeen: dat gedeelte ervan dat voor of op een vooraf vastgesteld tijdstip of op het einde van een vooraf vastgestelde periode moet worden betaald. Aldus kan ook een onderhoudsbijdrage die uitzonderlijk en zelfs slechts één keer verschuldigd is als een termijn van onderhoudsgeld precies worden gedekt door het maandelijks forfait en welke niet. Daarmee zouden discussies vermeden worden. Maar aangezien de twee wettelijke definities zeer restrictief zijn, ontstaat er een derde soort categorie kosten, namelijk de kosten die noch onder de gewone, noch onder de buitengewone kosten kunnen worden gecatalogeerd en waarover nieuwe discussies dreigen. G. VERSCHELDEN, “De wet van 19 maart 2010 ter bevordering van een objectieve berekening van kinderalimentatie”, T.Fam. 2010, afl. 8, 166, nr. 17 en 167, nr. 21.

62

worden aangezien, bijvoorbeeld de termijn die naar aanleiding van de uitzonderlijke omstandigheid moet worden betaald. In die visie vereist het begrip „termijn‟ geen repetitiviteit. 97. Zelfs echter in de genoemde interpretatie is het uitreiken van voorschotten op buitengewone kosten wellicht gedoemd om problematisch te blijven. Buitengewone kosten zijn immers per definitie quasi niet op voorhand te becijferen, zodat een voorschot erop, nog vóór ze minimaal vaststaan, wel op zeer losse basis zou berusten. Van de DAVO bijgevolg verwachten dat hij een voorschot betaalt op die onzekere kosten, is veel gevraagd. Misschien evenwel doet de zaak zich verschillend voor als met het voorschot niet de vooruitbetaling wordt bedoeld van de buitengewone kosten aan de onderhoudsgerechtigde, maar de vooruitbetaling van de bijdrage die de onderhoudsplichtige verschuldigd is in de betaling van de buitengewone kosten die ondertussen door de onderhoudsgerechtigde ten laste zouden zijn genomen en waarvan het bedrag intussen dus wel al genoegzaam zou vaststaan.

63

Hoofdstuk 4: Inkomensplafond Afdeling 1: Recapitulatie van de wet 98. Het recht op voorschotten op het onderhoudsgeld dat verschuldigd is aan kinderen, wordt toegekend wanneer de maandelijkse bestaansmiddelen, hetzij van de nietonderhoudsplichtige vader of moeder of van de persoon aan wie bij rechterlijke beslissing de bewaring van het kind werd toegekend, hetzij van het kind indien het meerderjarig is en niet met bovenvermelde persoon leeft, niet hoger zijn dan het bedrag vermeld in artikel 1409, § 1, eerste lid Ger.W., in voorkomend geval verhoogd met het bedrag vastgesteld in artikel 1409, § 1, vierde lid, en geïndexeerd overeenkomstig de bepalingen van het Gerechtelijk Wetboek; enkel de persoonlijke bestaansmiddelen van de personen bedoeld in bovenstaand lid, met uitsluiting van de bestaansmiddelen van zijn of haar echtgenoot of partner, worden in aanmerking genomen – aldus artikel 4 wet Dienst alimentatievorderingen

Afdeling 2: Knelpunt 99. Het inkomensplafond in hoofde van de niet-onderhoudsplichtige ouder werd voor 2011 vastgesteld op het nettobedrag van 1300 euro per maand, verhoogd met 62 euro netto per kind ten laste.250 Doordat deze bovengrens zeer laag ligt, kunnen niet alle noodlijdende eenoudergezinnen worden geholpen. De meest gehoorde klachten hebben dan ook betrekking op het bestaan zelf van het inkomensplafond en op het bedrag van het inkomensplafond. 251

Afdeling 3: Bespreking met voorstel tot optimalisering 100. Er is veel voor te zeggen dat de inkomensgrens om in aanmerking te komen voor een voorschot op de onderhoudsbijdrage zou worden opgetrokken en, zelfs, dat een hoger voorschot wordt betaald. Vanzelfsprekend zijn die verhogingen niet zonder budgettaire gevolgen. Het is aan te raden een onderzoek in te stellen naar de daadwerkelijke kostprijs van het verhogen van de toegestane inkomensbovengrens en bijvoorbeeld na te gaan wat het gemiddelde inkomstenniveau is van de aanvragers die geen aanspraak kunnen maken op voorschotten.

250 251

http://koba.minfin.fgov.be/commande/pdf/brochure-davo-2011.pdf, 10. www.davo.belgium.be/pdf/rapport-2009.pdf, 49.

64

Deze informatie kan behulpzaam zijn bij het uittekenen van de verdere evolutie van het criterium inkomstenplafond.252 In dat verband is het gevaar dat onderhoudsgerechtigden deeltijds gaan werken om toch onder het inkomensplafond te vallen immers niet denkbeeldig. Wie voltijds werkt heeft namelijk vaak een te hoog inkomen om in aanmerking te komen voor voorschotten en wordt dus eigenlijk bestraft.253 Het is trouwens niet uitgesloten dat de verhoging van de toegestane inkomensbovengrens om in aanmerking te komen voor een voorschot op de onderhoudsbijdrage finaal minder duur uitvalt dan gevreesd, omdat daardoor bijvoorbeeld (gedeeltelijke) werkloosheidsuitkeringen vermeden zouden kunnen worden.254 Ten voordele van een verhoging van de inkomensgrens kan ook aangevoerd worden dat, om uit te maken of de onderhoudsgerechtigde in aanmerking komt voor een alimentatievoorschot, geen rekening wordt gehouden met bijvoorbeeld eventuele inbeslagnames of afhoudingen op hun inkomsten, met andere woorden met wat de betrokkene werkelijk beschikbaar heeft. Dit klemt bijzonder in het licht, dan weer, van de behandeling die de wet Dienst alimentatievorderingen voorbehoudt aan de onderhoudsplichtige. Gelet op artikel 16, § 2 mag de invordering bij hem er niet toe leiden dat hij slechts over bestaansmiddelen zou beschikken die lager liggen dan het bedrag van het leefloon waarop hij aanspraak zou kunnen maken, wat inhoudt dat in zijn geval een eventuele schuldenlast niet mag worden veronachtzaamd. Er blijkt dus een zekere discrepantie uit ten opzichte van de houding die de onderhoudsgerechtigde te beurt valt.255 Een verhoging van de inkomensgrens voor het verkrijgen van een voorschot kan dat helpen remediëren. 101. Ten allerminste zou getracht moeten worden tot een harmonisering, over de verschillende DAVO-kantoren heen, te komen bij het berekenen van het nettobedrag van de maandelijkse bestaansmiddelen van de onderhoudsgerechtigde, nu deze berekeningswijze volgens zekere informatie256 durft te verschillen van DAVO-kantoor tot DAVO-kantoor. Er zouden DAVO-kantoren zijn die het gemiddelde maken van alle ontvangen inkomsten, inbegrepen o.a. het vakantiegeld, en kantoren die aan de alimentatiegerechtigde slechts loonfiches van de laatste drie maanden vragen. De vraag kan voorts rijzen of de laatste drie maanden voor zelfstandigen representatief zijn.

252

www.davo.belgium.be/pdf/rapport-2006.pdf, 76. B. SEYNAEVE, “Alimentatie in het slop”, De Zondag, 10 oktober 2010, 14. 254 Toelichting, Parl.St. Senaat 2010-11, nr. 5-602/1, 5. 255 www.davo.belgium.be/pdf/rapport-2006.pdf, 83. 256 www.davo.belgium.be/pdf/rapport-2006.pdf, 82. 253

65

102. Ongetwijfeld laat het zich ook verdedigen bij het bepalen van de inkomensgrens rekening te houden met de handicap van de kinderen ten laste, zoals gebeurt in de sociale wetgeving. 257 Dit is thans immers niet het geval. Men zou een gehandicapt kind voor twee kunnen laten tellen, zoals dat reeds het geval is op fiscaal gebied.258

257

www.davo.belgium.be/pdf/rapport-2009.pdf, 50. Toelichting bij het voorstel van resolutie over de verbetering van de Dienst voor alimentatievorderingen (DAVO), Parl.St. Senaat 2010-11, nr. 5-602/1, 4. 258

66

Hoofdstuk 5: Aanvraag Afdeling 1: Recapitulatie van de wet 103. Artikel 6 wet Dienst alimentatievorderingen: “De onderhoudsgerechtigde kan de tegemoetkoming van DAVO aanvragen indien de onderhoudsplichtige zich gedurende twee, al dan niet opeenvolgende termijnen in de loop van twaalf maanden die aan de aanvraag voorafgaan, geheel of ten dele ontrokken heeft aan de verplichting tot betaling van het onderhoudsgeld.” Onder “geheel of ten dele ontrokken heeft aan de verplichting tot betaling” wordt verstaan het niet, slechts gedeeltelijk 259 of laattijdig260 betalen van het verschuldigde onderhoudsgeld. Daaronder wordt ook begrepen: een betaling in strijd met de afgesproken of opgelegde wijze van betalen. Het komt er dus in het algemeen op neer dat elke onregelmatige betaling wordt beschouwd als een niet-betaling in de zin van de wet.261 Het feit dat de onderhoudsgerechtigde door middel van een gedwongen tenuitvoerlegging uiteindelijk de betaling heeft verkregen, vormt geen beletsel. De alimentatiegerechtigde moet immers niet bewijzen dat er nog een betalingsachterstand bestaat op het ogenblik van de aanvraag. 262 Ook is niet vereist dat de onderhoudsgerechtigde, voorafgaand aan de aanvraag, enige inspanning heeft geleverd om via aanmaning of via gedwongen tenuitvoerlegging de correcte betaling van het verschuldigde onderhoudsgeld te bekomen.263 De niet-betalingen dienen elkaar niet op te volgen, maar de eerste niet-betaling mag zich niet verder dan twaalf maanden in het verleden uitstrekken. Evenmin moet de tweede niet-betaling onmiddellijk worden gevolgd door een aanvraag, er mogen zich betaalde termijnen voordoen tussen de aanvraag en de laatste niet-betaling.264 259

Gedeeltelijke betalingen door de onderhoudsplichtige vormen dus geen beletsel om aanspraak te kunnen maken op de tegemoetkoming. 260 Advies, Parl.St. Kamer 2001-02, nr. 50K1627/011, 6. 261 P. TAELMAN en B. WYLLEMAN, “De wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een dienst voor alimentatievorderingen bij de FOD Financiën: een kritische analyse” in Gandaius Actueel X, Mechelen, Kluwer, 2004, 119, nr. 15. 262 Verslag, Parl.St. Kamer 2002-03, nr. 50K1627/018, 23. 263 I. ANNE, “De wet van [21] februari 2003 tot oprichting van een Dienst voor Alimentatievorderingen bij de FOD Financiën: veel geblaat, weinig wol?”, EJ 2004, afl. 6, 96, nr. 27. 264 T. ROBERT, “De wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een dienst voor alimentatievorderingen” in P. SENAEVE en F. SWENNEN (eds.), De hervormingen in het personen- en familierecht 2002-2003, Antwerpen, Intersentia, 2003, 301, nr. 625.

67

Afdeling 2: Knelpunt 104. Hoewel de regeling aldus bijzonder ruim is en zich tot een toepassing op grote schaal leent, moet worden vastgesteld dat er nog altijd slechts een beperkt beroep op DAVO wordt gedaan. Een kwestie van onbekend maakt onbemind?

Afdeling 3: Bespreking met voorstel tot optimalisering 105. Het staat buiten kijf dat er daadwerkelijk behoefte is aan een dienst als de DAVO. Het aantal vragen is trouwens alsmaar toegenomen: in 2004 werden 1.700 aanvragen ingediend, in 2010 was het aantal behandelde aanvragen gestegen tot 38.000. Toch blijkt dat de informatie over DAVO onvoldoende doorsijpelt, zowel wat betreft zijn bestaan als wat betreft de dienstverlening. Nochtans heeft de overheid informatie over de DAVO verspreid. De informatie naar de burger toe neemt verschillende vormen aan. Naast brochures en folders, die in de drie landstalen op een ruime schaal verspreid zijn, werden aanvraagformulieren gedrukt en verspreid onder de domeinkantoren, registratiekantoren en de OCMW‟s. Bovendien werd een handleiding geschreven om de aanvragers te helpen bij het invullen van het formulier. 265 Iedereen, burger of overheidinstelling kan in direct contact treden met de DAVO voor het verkrijgen van noodzakelijk inlichtingen via een groen nummer (0800/ 12.302) dat ter beschikking van het publiek staat. Het systeem om de DAVO op het groen nummer te telefoneren werd echter een tweetal jaren geleden gewijzigd in die zin dat de oproepers thans eerst het nummer 0257/257.57 bellen, het nummer van het call-center van gans de FOD Financiën, om daarna doorgeschakeld te worden naar het groene DAVOnummer.266 Aan de oprichting van de DAVO werd aandacht besteed door verschillende dagbladen, tijdschriften, radio en televisie. Ook belangengroepen en verenigingen verschaffen informatie aan hun leden. Lokale DAVO-kantoren hebben, soms op eigen initiatief, contact genomen met bijvoorbeeld de OCMW‟s of de griffies van de rechtbanken teneinde meer informatie te verschaffen met betrekking tot het bestaan van de DAVO en de te volgen procedures om er een beroep op te kunnen doen.267

265

Het aanvraagformulier en de handleiding zijn onder meer beschikbaar op de portaalsite van de FOD Financiën: www.minfin.fgov.be. 266 www.davo.belgium.be/pdf/rapport-2009.pdf, 72. 267 www.davo.belgium.be/pdf/rapport-2004.pdf, 15.

68

Sinds 2008 beschikt de DAVO ook over een eigen – intussen drietalige268 – website: www.davo.belgium.be. Deze website is zeer gebruiksvriendelijk en laat toe om iedereen te bereiken die ook maar iets te maken heeft met de problematiek van het niet betalen van het onderhoudsgeld. Men vindt er informatie gaande van de indiening van de aanvraag, de voorwaarden en de kosten van de tegemoetkoming tot het verloop van een dossier. 269 106. Niettemin is er nog een lange weg te gaan. Men gaat ervan uit dat tot 150.000 gezinnen voor de dienstverlening van DAVO in aanmerking komen. 270 Sociale diensten en een aantal actoren uit de juridische wereld blijven verstoken van informatie terwijl ze eersteen tweedelijnshulp bieden. DAVO blijkt nog onvoldoende bekend bij het grote publiek. Dit heeft tot gevolg dat onderhoudsgerechtigden, die wel in aanmerking komen voor de tussenkomst van de DAVO, deze tussenkomst niet vragen, dat onderhoudsplichtigen niet op de hoogte zijn van hun rechten en plichten of dat de diensten die in contact komen met onderhoudsgerechtigden die hun onderhoudsgeld niet uitbetaald krijgen, deze personen niet doorverwijzen. 271 Niet alleen is een grote meerderheid van de gezinnen niet op de hoogte van het bestaan van DAVO, maar ook van degenen die DAVO wel kennen zijn er velen die denken dat DAVO enkel voor kwetsbare gezinnen iets kan doen. Vaak wordt vergeten dat de onderhoudsgerechtigden hulp kunnen vragen aan de DAVO voor de invordering van niet betaalde en achterstallige onderhoudsgelden ongeacht de hoogte van hun inkomen. Enkel voor de voorschotten op het onderhoudsgeld geldt het inkomensplafond.272 107. Het gebrek aan bekendheid is gelukkig ook de wetgever niet ontgaan, aldus tracht de wet van 19 maart 2010 aan de problematiek van de onbekendheid tegemoet te komen door te bepalen dat een rechterlijke beslissing inzake onderhoudsbijdragen de gegevens van de DAVO moet vermelden en moet wijzen op diens opdracht.273 De rechter zou hierbij de volgende standaardverwijzing kunnen hanteren274:

268

www.davo.belgium.be/pdf/rapport-2009.pdf, 58: sinds november 2009 is de Duitstalig versie online. www.davo.belgium.be/pdf/rapport-2008.pdf, 25. 270 Infra 54, nr. 82. 271 www.davo.belgium.be/pdf/rapport-2009.pdf, 49. 272 http://netto.tijd.be/budget_en_vrije_tijd/budget/Alimentatiegeld_niet_uitbetaald-_.8233673-2214.art. 273 Artikel 1321, § 3 Ger.W. 274 P. SENAEVE, “De wet van 19 maart 2010 aangaande de objectivering van de onderhoudsbijdragen voor kinderen en andere wijzigingen in het alimentatierecht” in P. SENAEVE en J. DU MONGH (eds.), Onderhoudsgelden voor kinderen en tussen ex-echtgenoten. Wet van 19 maart 2010 tot objectivering van 269

69

De Dienst voor alimentatievorderingen, opgericht bij de FOD Financiën door de wet van 21 februari 2003, heeft als opdracht het toekennen van voorschotten op onderhoudsbijdragen aan de onderhoudgerechtigden (max. 175 euro per maand per onderhoudsgerechtigde, in functie van de bestaansmiddelen van de niet-bijdrageplichtige ouder), en de invordering van verschuldigde onderhoudsbijdragen ten laste van de onderhoudsplichtigen. De Dienst voor alimentatievorderingen kan bereikt worden: - Via de website: www.davo.belgium.be - Telefonisch: 0257/257.57 (gratis nummer) - Per e-mail: [email protected] Het is een waardvolle demarche. Ze moet evenwel niet uitsluiten dat voort andere kanalen benut worden, zoals verspreiding van info over de DAVO via notarissen, advocaten, justitiehuizen en politie.

onderhoudsbijdragen – Onderhoudsuitkeringen na echtscheiding op grond van onherstelbare ontwrichting – Fiscale aspecten, Antwerpen, Intersentia, 2010, 46.

70

Hoofdstuk 6: Stukken bij aanvraag Afdeling 1: Recapitulatie van de wet 108. De aanvraag moet de inlichtingen bevatten die in artikel 7 van de wet opgesomd zijn. Zo moet bij de aanvraag de uitgifte of de minuut, voorzien van het formulier van tenuitvoerlegging, worden gevoegd van de uitvoerbare gerechtelijke beslissing of notariële akte waarin het onderhoudsgeld werd vastgesteld.

Afdeling 2: Knelpunt 109. Geregeld rijst het probleem dat de aanvrager over de vereiste titel geen adequate uitleg kan verstrekken, laat staan nog die titel kan voorleggen. 275

Afdeling 3: Bespreking met voorstel tot optimalisering 110. Dat het verschaffen van uitleg over en het voorleggen van de vereiste uitvoerbare titel tot problemen kan leiden, mag niet verwonderen. Sommigen hebben zich onvoldoende rekenschap gegeven van het belang van dit geschrift en zijn er het spoor van kwijt. 111. Een eerste stap op weg naar een oplossing kan de oprichting van een gegevensbank zijn. In een nationaal register van rechterlijke beslissingen en authentieke akten inzake onderhoudsgeld zouden alle juridische beslissingen waarin betaling van alimentatie opgenomen is, gecentraliseerd kunnen worden. 276 Zo dit register niet in de schoot van DAVO wordt opgericht, moet hij er minstens toegang toe hebben. 112. Een apart probleem vormt de retentie van het uitvoerbaar vonnis of de notariële akte door een advocaat of een gerechtsdeurwaarder die het stuk in zijn bezit houdt zolang zijn honorarium niet (volledig) betaald is. Hier kan een aangepaste deontologische regeling een uitweg bieden. Een pertinent voorstel in die zin is te vinden in een bijlage het evaluatieverslag over het jaar 2006.277 Daarin wordt als specifieke oplossing voorgesteld dat advocaten zelf

275

T. BOULAERT, “Alimentatie: tussen theorie en praktijk. Enkele beschouwingen over de tegemoetkoming van de dienst voor alimentatievorderingen” in D. CUYPERS, D. MORTELMANS en N. TORFS (eds.), Is echtscheiding werkelijk Win for life?, Brugge, Die Keure, 2008, 222, nr. 38. 276 www.davo.belgium.be/pdf/rapport-2009.pdf, 59. 277 www.davo.belgium.be/pdf/rapport-2006.pdf, 82.

71

een aanvraag tot invordering van het alimentatiegeld indienen en dat ze van het via die weg verkregen bedrag een percentage afhouden voor de betaling van hun honorarium.

72

Hoofdstuk 7: Antwoord onderhoudsplichtige

van

de

Afdeling 1: Recapitulatie van de wet 113. Onmiddellijk na ontvangst van de aanvraag, geeft de DAVO de onderhoudsplichtige, bij een ter post aangetekende brief, kennis van de aanvraag tot tegemoetkoming. De onderhoudsplichtige beschikt, op basis van artikel 8 wet Dienst alimentatievorderingen, over een termijn van 15 dagen, te rekenen vanaf de datum van het aangetekend versturen van de kennisgeving, om aan te tonen dat hij de gerechtelijke beslissing of de overeenkomst in de notariële akte regelmatig heeft uitgevoerd of dat de door de onderhoudsgerechtigde ingeroepen titel van de alimentatievordering niet meer actueel is. Het is dus aan de onderhoudsplichtige om te bewijzen dat hij de betalingen van het onderhoudsgeld wel gedaan heeft of niet meer hoeft te doen.

Afdeling 2: Knelpunt 114. In een derde van de gevallen reageert de schuldenaar te laat, alhoewel ze soms over een deugdelijk verweer beschikken. Dit brengt de regelmatige ver- en afwerking van het dossier in gedrang. Aangezien de wet geen sanctie oplegt voor het niet naleven van de termijn, moeten de laattijdige reacties in principe nog in aanmerking genomen worden. De Dienst mag deze bewijzen niet naast zich neerleggen, zoals ook de rechter dat in geval van een procedure niet zou doen.278

Afdeling 3: Bespreking met voorstel tot optimalisering 115. Het kan moeilijk ontkend worden dat de laattijdige reactie van onderhoudsplichtigen de DAVO in sommige gevallen voor problemen stelt en namelijk voor de moeilijkheid plaatst om te voldoen aan de verplichting die artikel 9, § 1 wet Dienst alimentatievorderingen hem oplegt. Volgens die bepaling heeft DAVO dertig dagen tijd, van zodra de aanvraag volledig

278

www.davo.belgium.be/pdf/rapport-2009.pdf, 54.

73

is, om te beslissen of de onderhoudsgerechtigde al dan niet recht heeft op de tegemoetkoming van de Dienst voor alimentatievorderingen. Diezelfde volledige aanvraag dient ook aanleiding te geven tot de kennisgeving ervan door de DAVO aan de onderhoudsplichtige, die dan binnen 15 dagen kan reageren. De nuttige termijn voor DAVO om binnen de gestelde periode van 30 dagen zijn beslissing te nemen, wordt wel bijzonder krap in geval van te late reactie van de onderhoudsplichtige. 116. Is het denkbaar dat de Dienst weigert nog enige rekening te houden met een te late reactie? Er geen rekening mee houden zou alleszins niet raadzaam zijn. Immers geeft de uitvoerbare titel die de onderhoudsgerechtigde aan DAVO voorlegde, de positie van de partijen weer op het ogenblik van zijn ontstaan. Door omstandigheden die zich later hebben voorgedaan, is het mogelijk dat op het ogenblik dat er een beroep gedaan wordt op de titel, deze niet meer de juiste materieelrechtelijke positie van de betrokken partijen weerspiegelt.279 De titel is met andere woorden niet meer „actueel‟280, de verplichting die erin vervat ligt is uitgedoofd. Zo zal de titel bijvoorbeeld geen gevolgen meer hebben indien de periode waarvoor de onderhoudsuitkering door de rechter werd opgelegd is verstreken. De DAVO dient dus de nodige aandacht te geven aan de reactie – ook de laattijdige reactie – van de onderhoudsplichtige die aantoont, minstens beweert, dat hij zijn onderhoudsverplichting regelmatig is nagekomen of dat de aangevoerde titel niet meer actueel281 is. Per slot van rekening zal bij betwisting hoe dan ook de rechter dat verweer onder ogen nemen. 117. Teneinde de DAVO een minimaal toereikende beslistermijn te garanderen, zijn in ieder geval twee oplossingen denkbaar. Een eerste bestaat erin dat de DAVO terugkomt op de wijze waarop hij artikel 8, eerste lid wet Dienst alimentatievorderingen leest en dat hij meer bepaald de onderhoudsplichtige van 279

E. DIRIX en K. BROECKX, “Beslag” in APR, Antwerpen, Kluwer, 2001, 324, nr. 521. Tijdens de parlementaire voorbereidingen werd opgeworpen om de woorden „niet meer actueel is‟ te vervangen door de woorden „niet langer gevolgen heeft‟. Dat begrip slaat immers duidelijker op alle oorzaken (compensatie, inbetalinggeving, enzovoort) van het uitdoven van de onderhoudsplicht. Het begrip „actueel‟ is juridisch minder sluitend. Verslag, Parl.St. Kamer 2002-03, nr. 50K1627/018, 152. 281 Hierbij moet opgemerkt worden dat het verlies aan actualiteit van een titel er niet aan in de weg staat dat voorheen – toen de titel wel nog actueel was – vervallen, nog niet verjaarde onderhoudsgelden nog op grond van deze titel kunnen worden ingevorderd. P. TAELMAN en B. WYLLEMAN, “De wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een dienst voor alimentatievorderingen bij de FOD Financiën: een kritische analyse” in Gandaius Actueel X, Mechelen, Kluwer, 2004, 127, nr. 27. 280

74

de aanvraag in kennis stelt “onmiddellijk na ontvangst van de aanvraag”, ongeacht het onderzoek naar de volledigheid ervan. In dat geval is de kans dat een laattijdige reactie van de onderhoudsplichtige al te zeer de beslistermijn van de DAVO bekort, al veel minder groot. Een andere oplossing bestaat er in om voor de DAVO uitdrukkelijk in de mogelijkheid te voorzien om de initiële beslistermijn gemotiveerd met een zelfde duur te verlengen. Die laatste oplossing lijkt te verkiezen. De praktijk om de onderhoudsplichtige pas aan te schrijven wanneer een aantal elementaire verificaties met betrekking tot de aanvraag zijn gebeurd, verdient te worden behouden. Het is te verdedigen dat een onderhoudsplichtige niet nodeloos – dit is: zonder dat de aanvraag volledig is – wordt verontrust.

75

Hoofdstuk 8: Volledigheid dossier Afdeling 1: Recapitulatie van de wet 118. De eerste paragraaf van artikel 9 wet Dienst alimentatievorderingen bepaalt dat zodra de aanvraag volledig is, de Dienst voor alimentatievorderingen beschikt over een termijn van dertig dagen om te beslissen of de onderhoudsgerechtigde al dan niet recht heeft op de tegemoetkoming van de DAVO. De derde paragraaf bepaalt dat de onderhoudsgerechtigde beroep kan aantekenen bij de beslagrechter door middel van een verzoekschrift dat, op straffe van verval, moet zijn ingediend binnen een termijn van een maand, te rekenen vanaf de bij voormelde eerste paragraaf bedoelde termijn, wanneer geen beslissing is genomen.

Afdeling 2: Knelpunt 119. De vraag is wanneer het dossier volledig is. Het antwoord daarop is van belang voor de beslissingstermijn en ook voor het beroep tegen het uitblijven van de beslissing. 282

Afdeling 3: Bespreking met voorstel tot optimalisering 120.

Het is van groot belang te weten vanaf wanneer de aanvraag volledig is.

Dat geldt in de eerste plaats voor de DAVO, die binnen dertig dagen zijn beslissing moet nemen. Zelf beschouwt de DAVO het dossier als volledig de dag dat hij het door de aanvrager, ondertekende en gedateerde, voorstel tot mandaat ontvangt.283 Dit blijkt onder meer uit de brief waarmee aan de aanvrager het „voorstel tot mandaat voor akkoord‟ ter ondertekening wordt voorgelegd. Die brief vermeldt immers dat van zodra dat document in

282

S. BROUWERS, “Alimentatie” in APR, Mechelen, Kluwer, 2009, 117, nr. 211. http://koba.minfin.fgov.be/commande/pdf/brochure-davo-2011.pdf, 20: “U stuurt dat voorstel van mandaat, ondertekend voor akkoord, terug naar de DAVO. Het is belangrijk dat u dit zo spoedig mogelijk doet aangezien de dag dat de DAVO het ondertekende voorstel van mandaat terug ontvangt, dat ook de dag is waarop uw dossier als volledig zal worden beschouwd.” 283

76

het bezit van de DAVO is, hij over een termijn van 30 dagen beschikt om te beslissen of de onderhoudsgerechtigde al dan niet recht heeft op zijn tegemoetkoming.284 121. Die ontvangst van het mandaat door de DAVO is ook voor de onderhoudsgerechtigde bijzonder belangrijk. Ingeval de DAVO geen (tijdige) beslissing neemt, gaat immers diens termijn van één maand voor het aantekenen van beroep bij de beslagrechter lopen en aangezien het hier gaat om een vervaltermijn, leidt het niet respecteren ervan onverbiddelijk tot de niet toelaatbaarheid of niet ontvankelijkheid van de vordering. Wel is het voor de onderhoudsgerechtigde niet steeds eenvoudig het exacte moment van die ontvangst te bepalen, vooral niet wanneer hij het voorstel tot mandaat per post aan DAVO toestuurde.285 De DAVO zelf suggereert de aanvrager voor het berekenen van de termijnen ervan uit te gaan dat het mandaat ontvangen wordt op de dag van de verzending + 1. Deze suggestie vertoont echter een hoog fictiviteitsgehalte. In afwachting van een wetgevend ingrijpen dat aan het probleem een afdoende oplossing verschaft, is het verkieslijk en meer conform de realiteit om aansluiting te zoeken bij de bepaling van het artikel 53bis Ger.W., volgens hetwelk in principe de kennisgeving die gebeurt bij aangetekende brief of bij gewone brief, geacht wordt te zijn gebeurd op de derde werkdag die volgt op die waarop de brief aan de postdiensten overhandigd werd.286 122.

Nochtans is het een precisering in de wet die alle discussies moet uitsluiten.

Eventueel kan – ten minste – alsnog worden ingegaan op de suggestie van de Raad van State om het laatste zinsdeel van wat thans artikel 9, § 3 wet Dienst alimentatievorderingen is, los te koppelen van de rest van de volzin en om te vormen tot een afzonderlijke volzin. De raad suggereerde zelfs de redactie: “De onderhoudsgerechtigde kan eveneens beroep instellen bij de beslagrechter wanneer geen beslissing is genomen binnen de termijn bedoeld in artikel [9], § 1, eerste lid.” De Raad merkt terecht op dat in die formulering er kan van worden uitgegaan

284

P. TAELMAN en B. WYLLEMAN, “De wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een dienst voor alimentatievorderingen bij de FOD Financiën: een kritische analyse” in Gandaius Actueel X, Mechelen, Kluwer, 2004, 128, nr. 28. 285 P. TAELMAN en B. WYLLEMAN, “De wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een dienst voor alimentatievorderingen bij de FOD Financiën: een kritische analyse” in Gandaius Actueel X, Mechelen, Kluwer, 2004, 130, nr. 33. 286 Zie in dit verband evenwel het arrest van het Grondwettelijk Hof, nr. 59/2011 van 5 mei 2011 waarin het Hof, in de concrete omstandigheden van de betrokken zaak, geen bezwaar maakt tegen het feit dat de termijn ingaat op de dag na de werkdag die volgt op die van de verzending.

77

dat het beroep op elk ogenblik, na het verstrijken van de beslissingstermijn van de DAVO, ingesteld kan worden, althans zolang de DAVO geen beslissing genomen heeft.287

287

Advies, Parl. St. Kamer 2001-02, nr. 50K1627/011, 8.

78

Hoofdstuk 9: Inlichtingen Afdeling 1: Recapitulatie van de wet 123. Artikel 22 luidt als volgt: “Teneinde de invordering te garanderen zijn de openbare diensten of instellingen die belast zijn met een opdracht van openbaar nut ertoe gehouden op hun kosten alle nuttige inlichtingen te verstrekken met betrekking tot de bestaansmiddelen, de woonplaats of de verblijfplaats van de onderhoudsgerechtigde en de onderhoudsplichtige. De Koning bepaalt de nadere regels inzake de toepassing van deze bepaling. Zonder afbreuk te doen aan de reglementering met betrekking tot het beroepsgeheim mag de Dienst voor alimentatievorderingen de vrederechter van de woonplaats van de onderhoudsplichtige bij verzoekschrift vragen de privé-personen die hij aanwijst te bevelen alle inlichtingen mee te delen of alle documenten over te zenden in verband met het bedrag van het inkomen of andere goederen van de onderhoudsplichtige.”

Afdeling 2: Knelpunt 124. Tussen de theorie van het artikel 22 wet Dienst alimentatievorderingen en de praktijk staan er aanzienlijke bezwaren. De eerste taak van het invorderingskantoor is het verrichten van een grondig solvabiliteitsonderzoek. Alhoewel de Dienst de hele documentatie van de FOD Financiën en in het bijzonder deze van de administratie van de Patrimoniumdocumentatie kan aanspreken, kan de invordering van DAVO niet altijd succesvol zijn bij gebrek aan voldoende informatie met betrekking tot de solvabiliteit van de schuldenaar. Van essentieel belang ter zake zijn de gegevens van de instellingen van de sociale zekerheid.288 Bijvoorbeeld: de identiteit van de huidige werkgever, van de uitbetalingsinstellingen, de bedragen van de inkomsten, vergoedingen en toelagen, …

Afdeling 3: Bespreking met voorstel tot optimalisering 125. In de uitoefening van zijn opdracht tot invordering van onderhoudsgelden ziet de DAVO zich soms voor ernstige moeilijkheden geplaatst. Groot struikelblok is het gebrek aan zicht op de inkomsten van de onderhoudsplichtige. De invordering van de DAVO kan alleen 288

www.davo.belgium.be/pdf/rapport-2009.pdf, 55.

79

succesvol zijn indien de schuldenaar solvabel is. Maar de invordering mag nu ook weer niet meebrengen dat de betrokkene slechts bestaansmiddelen overhoudt die lager liggen dan het bedrag van het leefloon waarop hij aanspraak zou kunnen maken. Of dat al dan niet het geval is, hangt af van de vergoedingen en toelagen van de onderhoudsplichtige die moeten worden samengeteld om de grens van beslagbaarheid te bepalen. 289 Praktisch gezien is dit echter allerminst eenvoudig, want welke inkomsten geniet nu de onderhoudsplichtige precies, en van wie? 126. Een cruciale bron van informatie zijn de gegevens van de instellingen van de sociale zekerheid. Het ligt dan ook voor de hand dat op basis van artikel 22 wet Dienst alimentatievorderingen de toegang is betracht tot de Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid om een geautomatiseerde overdracht van gegevens te verkrijgen, in plaats van toegang op papieren drager zoals dit momenteel het geval is. Deze geautomatiseerde transfer is van fundamenteel belang voor het slagen van de invorderingsopdracht. In 2007 verkreeg de DAVO het beginselakkoord met betrekking tot de automatische toegang tot de Kruispuntbank. Gelet op het belang van de eerbied voor het privé-leven bij een dergelijke toegang werd een veiligheidsplan ontworpen en werd een veiligheidsadviseur aangeduid. 290 Op 30 oktober 2007 heeft de DAVO vervolgens een aanvraag ingediend bij het sectoraal comité van de Sociale Zekerheid en van de Gezondheid om de gegevens van de Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid elektronisch te kunnen consulteren. Met zijn beslissing van 08/020 van 8 april 2008 gaf het sectoraal comité van de Sociale Zekerheid en van de Gezondheid aan de DAVO toelating tot een geïnformatiseerde toegang tot bepaalde gegevens van de Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid, om te beginnen: coördinaten van de werkgever en hoogte van de inkomsten.291 Ondertussen zouden de verbinding en de toegang gerealiseerd (moeten) zijn. 127. Blijft nog de vaststelling dat ook andere openbare diensten of instellingen met een opdracht van openbaar nut over bruikbare informatie kunnen beschikken die zij gelet op artikel 22, eerste lid wet Dienst alimentatievorderingen verplicht aan de DAVO moeten meedelen. Het wordt dan ook stilaan tijd dat uitvoering wordt gegeven door de Koning aan de opdracht die artikel 22, eerste lid geeft om de nadere regels daartoe te bepalen. Dit kan alleen maar de efficiëntie van de slagkracht van de DAVO ten goede komen.

289

www.davo.belgium.be/pdf/rapport-2009.pdf, 56. www.davo.belgium.be/pdf/rapport-2007.pdf, 77. 291 www.davo.belgium.be/pdf/rapport-2008.pdf, 24. 290

80

Hoofdstuk 10: Financiering Afdeling 1: Recapitulatie van de wet 128. Om de betaling van de voorschotten op onderhoudsgeld te financieren, werd bij de voormelde programmawet van 2005 een begrotingsfonds betreffende de betaling van voorschotten op onderhoudsgeld opgericht.292

Afdeling 2: Knelpunt 129. De ontvangsten van het fonds, die, benevens dotaties en giften, bestaan uit de bijdragen in de werkingskosten ten laste van de onderhoudsgerechtigde (5%) en de onderhoudsplichtige (10%), de intresten op teruggevorderde voorschotten en de recuperatie van de alimentatievorderingen293, bedragen heel wat minder dan de uitgaven.

Afdeling 3: Bespreking met voorstel tot optimalisering 130. Het is een oud zeer dat de Dienst kampt met budgettaire problemen. De debettoestand wordt steeds groter. Het te financieren saldo bedreigt uiteindelijk het hele systeem.294 De toestand wordt veroorzaakt doordat de uitgaven de ontvangsten ruimschoots overschrijden. Het Rekenhof maakte de volgende bemerking 295: “Het fonds betreffende de betaling van de voorschotten inzake de alimentatievorderingen vertoont sedert de oprichting ervan een structureel onevenwicht tussen de ontvangsten en de uitgaven. Deze toestand wordt veroorzaakt door de moeilijkheden die de FOD Financiën ondervindt om de aan de rechthebbenden toegekende voorschotten terug te vorderen bij de debiteuren van alimentatiegeld.” Om de uitbetaling van voorschotten voort mogelijk te maken, werd een debettoestand van het voormelde begrotingsfonds toegelaten. 296 Dit is evenwel principieel in strijd met artikel 45 van de gecoördineerde wetten op de Rijkscomptabiliteit. Paragraaf 4 van het artikel bepaalt namelijk dat de uitgaven niet hoger mogen zijn dan de ontvangsten. Bovendien zegt de eerste paragraaf van dat artikel dat een fonds niet gestijfd mag worden met kredieten uit de algemene uitgavenbegroting. 292

Artikel 45, § 1 derde programmawet. Artikel 45, § 2 derde programmawet. 294 www.davo.belgium.be/pdf/rapport-2009.pdf, 57. 295 Toelichting, Parl.St. Senaat 2010-11, nr. 5-602/1, 3. 296 www.davo.belgium.be/pdf/rapport-2009.pdf, 46. 293

81

131. Er is reden om de financiering van de voorschotten op onderhoudsgeld te herbekijken door ofwel de inkomsten van het fonds te verhogen door middel van een dotatie, ofwel de voorschotten te financieren via een krediet in de algemene uitgavenbegroting, waardoor het budgettaire fonds niet meer nodig zou zijn, ofwel een dienst met een afzonderlijk beheer op te richten.297 Natuurlijk zou ook de optimalisering van de ontvangsten en van de inning van de schuldvorderingen ertoe kunnen bijdragen de financiële nood te verhelpen. 132. De huidige financiering van de werking van de DAVO mag dan wel op gespannen voet staan met de budgettaire orthodoxie, een voordeel is alleszins dat men thans ten minste op de hoogte is van het financiële plaatje. Die duidelijkheid is er niet altijd geweest. Vóór de oprichting van de DAVO, betaalden de OCMW‟s de voorschotten op onderhoudsgeld en probeerden ze die eventueel in te vorderen, kende de POD Maatschappelijk Integratie subsidies toe aan de OCMW‟s als deze niet in de invordering slaagden en vorderden de kantoren der domeinen de voorschotten op onderhoudsgelden in om ze door te storten aan de POD Maatschappelijke Integratie. Dit systeem was alles behalve transparant en het was dan ook moeilijk te weten hoeveel het kostte. Vandaag zijn de budgettaire kosten wel duidelijk vermits één enkele dienst alle dossiers beheert. De situatie is niet erger dan voor de oprichting van de DAVO.298 133. Niet echt een deel van het probleem, maar mogelijks wel een deel van de oplossing ervan, zijn de statistische gegevens met betrekking tot het vraagstuk van het onderhoudsgeld. Om met kennis van zaken de weloverwogen keuzes te maken die de huidige budgettaire toestand vereist, is het nodig om te kunnen beschikken over voldoende cijfergegevens, zoals daar zijn het aantal echtscheidingen, het aantal onderhoudsgerechtigden aan wie persoonlijk onderhoudsgeld of onderhoudsgeld voor de kinderen wordt toegekend, enzovoort.299 In dat verband mag het dan ook hoopvol stemmen dat de regering recent, in december 2010, een studieopdracht hieromtrent heeft toegewezen aan het Hoger Instituut voor de Arbeid van de KU Leuven. Meer cijfers en statistische gegevens kunnen dienen voor de nodige en doordachte bijsturingen van het beleid. 300

297

www.davo.belgium.be/pdf/rapport-2007.pdf, 66. www.davo.belgium.be/pdf/rapport-2007.pdf, 66-67. 299 www.davo.belgium.be/pdf/rapport-2009.pdf, 59. 300 Verslag, Parl.St. Kamer 2010-11, nr. 53K1315/001, 9. 298

82

Hoofdstuk genezen

11:

Beter

voorkomen

dan

134. Doel van de bestaande regeling is ervoor te zorgen dat de onderhoudsgerechtigden het onderhoudsgeld krijgen dat hen toekomt. De remedie daartoe is de bijstand van de DAVO wanneer de onderhoudsplichtige in gebreke blijft in de omstandigheden die de wet bepaalt. De redenen voor dit in gebreke blijven kunnen divers zijn. Eén ervan, en beslist niet de minste, is de subjectieve overtuiging dat de omvang van het verschuldigde onderhoudsgeld willekeurig is, de uitvoerbare titel ten spijt. Een andere reden houdt verband met de spanning tussen echtgenoten: de verschuldigde alimentatie wordt gepercipieerd als een wraakpoging van de ex-partner. Nog een andere reden kan zijn dat de niet-betaling van het onderhoudsgeld toch zonder kwade gevolgen blijft en dus best geriskeerd mag worden. Ten einde het voormelde opzet beter te bereiken kan het nuttig zijn in een regeling te voorzien die, onder het motto „voorkomen is beter dan genezen‟, specifiek op die redenen inwerkt.

Afdeling 1: Objectivering van het onderhoudsgeld en precisering van de indexatie 135. Niets beter teneinde een onderhoudsplichtige ervan te overtuigen dat het opgelegde onderhoudsgeld verantwoord is, dan het te becijferen aan de hand van vooraf opgestelde objectieve en kenbare criteria: de kinderen, hun kost, de toestand van de schuldeiser en de schuldenaar.301 Het is de beste garantie opdat er minder betalingsconflicten ontstaan. De ondoorzichtigheid doordat in ogenschijnlijk gelijke gevallen regelmatig tot totaal andere bedragen wordt gekomen, is voor veel mensen de aanleiding om de alimentatie niet te betalen. 302 Een eenvoudige, transparante en door iedereen zelf te berekenen alimentatiehoogte neemt die reden om de betaling te stoppen weg. Het gegeven dat iemand anders in dezelfde situatie eenzelfde bedrag moet betalen verbetert het betaalgedrag.

301

www.davo.belgium.be/pdf/rapport-2008.pdf, 66. Y. COUMANS, “De onderhoudsgeldcalculator: een objectieve berekeningsmethode voor onderhoudsbijdragen voor kinderen” in P. SENAEVE en J. DU MONGH (eds.), Onderhoudsgelden voor kinderen en tussen ex-echtgenoten. Wet van 19 maart 2010 tot objectivering van onderhoudsbijdragen – Onderhoudsuitkeringen na echtscheiding op grond van onherstelbare ontwrichting – Fiscale aspecten, Antwerpen, Intersentia, 2010, 77-78, nr. 155-156. 302

83

Ook is er nood aan een uniform indexatiemechanisme dat in alle gevallen kan gebruikt worden. Weinig onderhoudsgerechtigden zijn in staat om zelf het geïndexeerd bedrag van het onderhoudsgeld, zoals dit voorzien is in het vonnis, te berekenen; het bestaan van de verschillende indexatiemechanismen maakt het er niet gemakkelijker op.303 Bovendien moet er rekening gehouden worden met talrijke elementen uit de meestal ingewikkelde dossiers. 136. De inhoud en de impact van de wet van 19 maart 2010 tot bevordering van een objectieve berekening van de door de ouders te betalen onderhoudsbijdragen voor hun kinderen kunnen dan ook niet overschat worden. Deze wet geeft een aanzet tot een meer objectieve bepaling van de onderhoudsbijdragen voor minderjarige en studerende meerderjarige kinderen. Daarnaast voert de wet tal van andere niet onbelangrijke wijzigingen in het alimentatierecht door. Weliswaar voert de wet geen mathematische uniforme begrotingsmethode voor onderhoudsbijdragen in. Wel legt ze in hoofdzaak aan de rechter die de onderhoudsbijdrage voor de kinderen bepaalt een stikte motiveringsplicht op: de rechter zal in zijn uitspraak volgens een vast stramien uit de doeken moeten doen waarom hij een ouder tot betaling van een welbepaald bedrag veroordeelt.304 Meer in het bijzonder lijst de wet acht elementen op die geacht worden relevante parameters te zijn voor de vaststelling van een redelijke en billijke vergoeding. Ze hebben hetzij een mathematische grondslag, hetzij een praktische grondslag. Elke rechterlijke beslissing die de onderhoudsbijdrage vaststelt op grond van artikel 203, § 1 BW moet voortaan volgende elementen vermelden305: - de aard en het bedrag van de middelen van elk van de ouders door de rechter in acht genomen op grond van artikel 203, § 2 BW; - de gewone kosten waaruit het budget voor het kind is samengesteld alsook de manier waarop deze begroot zijn; - de aard van de buitengewone kosten die in acht genomen kunnen worden, het deel van deze kosten dat elk van de ouders voor zijn rekening dient te nemen alsook de modaliteiten voor de aanwending van deze kosten; - de verblijfsregeling van het kind en de bijdrage in natura van elk van de ouders in het levensonderhoud van het kind ten gevolge van deze verblijfsregeling; - het bedrag van de kinderbijslag en van de sociale en fiscale voordelen van alle aard die elk van de ouders voor het kind ontvangt; - de inkomsten die elk van de ouders in voorkomend geval ontvangt uit het genot van de goederen van het kind; 303

www.davo.belgium.be/pdf/rapport-2004.pdf, 33. E. STOOP, “ „Parameters en een commissie‟: de Belgische oplossing om betalen voor je kind objectiever te maken”, Ad Rem 2010, afl. 3, 38, nr. 1. 305 Artikel 1321 Ger.W. 304

84

-

het aandeel van elk van de ouders in de tenlasteneming van de kosten voortvloeiend uit artikel 203, § 1 BW en de daarop eventueel vastgestelde onderhoudsbijdrage, evenals de modaliteiten voor de aanpassing ervan op grond van artikel 203quater BW; - de bijzondere omstandigheden van de zaak die in acht genomen zijn. De rechter moet tevens verduidelijken: - op welke manier hij de in § 1 bedoelde elementen in acht genomen heeft; - bij een met bijzondere redenen omkleed vonnis, op welke manier hij de onderhoudsbijdrage en de modaliteiten voor de aanpassing ervan overeenkomstig artikel 203quater, § 2 BW heeft bepaald, ingeval hij afwijkt van de in artikel 1322, § 3 voorziene (nog op te stellen) berekeningswijze. Samengevat kan worden gezegd dat zowel rechters als ouders – die voortaan worden verplicht om al die gegevens op tafel te leggen – meer plichten krijgen en dat de procedure daardoor omslachtiger wordt, maar dat iedereen er beter bij zou moeten varen. 306 De wetgever koos voor een voorzichtige aanpak. Indien de acht opgelegde parameters van artikel 1321, § 1 Ger.W. in de praktijk volstaan, dan is er in de toekomst wellicht geen berekeningsmethode nodig.307 137. De wet van 19 maart 2010 houdt niet de gewenste veralgemening van een objectieve berekeningsmethode in. De rechter kan vrij beslissen over de hoogte van het bedrag, mits deze beslissing te motiveren. Toch valt het aan te raden een door iedereen bruikbare berekeningsmethode op te stellen, zoals de methode Renard of de onderhoudsgeldcalculator van de gezinsbond (op basis van die methode). Het is een manier om het conflict – dat na de scheiding kan ontstaan naar aanleiding van de bijdrage van de ouders ten behoeve van hun kinderen – tussen de ouders op een redelijke, billijke en transparante manier te beslechten. Dit vergroot het draagvlak bij de alimentatiegerechtigden en alimentatieplichtigen en leidt uiteindelijk tot het verminderen van het aantal verzoeken tot tegemoetkoming van de DAVO. 138. Voorts regelt de wet van 19 maart 2010 voortaan de indexaanpassing van rechtswege. Artikel 203quater, § 1 BW wordt ingevoegd en luidt als volgt: “De krachtens artikel 203, § 1 bepaalde onderhoudsbijdrage, vastgesteld hetzij bij vonnis overeenkomstig artikel 1321 Ger.W., hetzij bij overeenkomst, wordt van rechtswege aangepast aan de schommelingen van het indexcijfer van de consumptieprijzen (…). Om de twaalf maanden wordt het bedrag van de bijdrage van rechtswege aangepast in verhouding tot de verhoging of de verlaging van het indexcijfer van de consumptieprijzen van de overeenstemmende maand.” Dit brengt met zich mee dat de partijen de indexering van de bijdragen uitdrukkelijk moeten uitsluiten indien zij 306

Y. DELEPELEIRE, “Duidelijke regels voor alimentatie”, De Standaard, 2 augustus 2010. S. BROUWERS, “Wet 19 maart 2010 ter bevordering van een objectieve berekening van de door de ouders te betalen onderhoudsbijdragen voor hun kinderen”, RW 2010, afl. 7, 267, nr. 26. 307

85

dit om welke reden ook wensen. Doen zij dit niet, dan zal de bijdrage automatisch vatbaar zijn voor indexatie. Het spreekt voor zich dat partijen de wettelijk verworven indexatie nog kunnen negeren door geen betaling van geïndexeerde, maar enkel van de nominale conventionele bedragen te eisen.308

Afdeling 2: Rol van de DAVO 139. Met zijn plaatsing tussen de onderhoudsgerechtigde en de onderhoudsplichtige bekleedt de Dienst voor alimentatievorderingen een bijzondere positie. Door één van de partijen te helpen en bij te staan, komt de Dienst tussen in de uitvoering van een louter privaatrechtelijke verbintenis tussen een schuldeiser en een schuldenaar. Deze tussenkomst wordt gerechtvaardigd door argumenten van armoedebestrijding en het bevorderen van rechtszekerheid. Namelijk verhoogt het niet afdwingbaar zijn van een uitspraak door een rechter, of van een authentieke akte, over de betaling van alimentatie het gevoel van rechtsonzekerheid.309 Bovendien heeft het niet nakomen van een onderhoudsverplichting in vele gevallen een onmiddellijke negatieve weerslag op de levensstandaard van de kinderen en de ex-partner, zeker wanneer de ouder bij wie de kinderen verblijven geen of weinig inkomsten heeft.310 140. Dat de DAVO optreedt als lasthebber van de onderhoudsgerechtigde belet niet dat hij een neutrale tussenschakel is. De Dienst zal de betalingsbewijzen die door de onderhoudsplichtige worden voorgelegd, aanvaarden en in mindering brengen van wat door de onderhoudsgerechtigde aanvankelijk geëist werd. Als overheidsdienst is de Dienst voor alimentatievorderingen onpartijdig en niet emotioneel betrokken bij het geschil over het onderhoudsgeld. 311 Precies die neutraliteit zou kunnen verantwoorden dat de DAVO nog een veel prominentere en meer wezenlijke rol krijgt toebedeeld. Dat is ten andere bij het prille opzet ook overwogen: een universeel systeem inrichten waarbij elk onderhoudsgeld door de DAVO betaald zou worden. De onderhoudsplichtige zou dan verplicht moeten betalen aan de DAVO. Via een 308

E. STOOP, “ „Parameters en een commissie‟: de Belgische oplossing om betalen voor je kind objectiever te maken”, Ad Rem 2010, afl. 3, 50, nr. 24. 309 Verslag, Parl.St. Kamer 2002-03, nr. 50K1627/018, 8. 310 T. BOULAERT, “Alimentatie: tussen theorie en praktijk. Enkele beschouwingen over de tegemoetkoming van de dienst voor alimentatievorderingen” in D. CUYPERS, D. MORTELMANS en N. TORFS (eds.), Is echtscheiding werkelijk Win for life?, Brugge, Die Keure, 2008, 211-212, nr. 7-8. 311 T. BOULAERT, “Alimentatie: tussen theorie en praktijk. Enkele beschouwingen over de tegemoetkoming van de dienst voor alimentatievorderingen” in D. CUYPERS, D. MORTELMANS en N. TORFS (eds.), Is echtscheiding werkelijk Win for life?, Brugge, Die Keure, 2008, 212, nr. 10.

86

dergelijk systeem wordt het gezag van de Staat gevestigd en worden contacten tussen exechtgenoten inzake onderhoudsgeld vermeden. 312 Het is een middel om de spanning tussen echtgenoten te verminderen. De alimentatie zal dan normaal niet langer een twistpunt, een wraakmiddel, een affectieve koehandel, een straf, … zijn. 313 DAVO zou een neutrale tussenschakel zijn. Een bonus daarbij zou de administratieve vereenvoudiging zijn, evenals de mogelijk snellere tussenkomst van een organisme dan van een privé-persoon, en in elk geval de verlichting van de procedure voor de schuldeiser.314 141. Een vergelijkende studie op Europees niveau315 heeft uitgewezen dat de invorderingsgraad hoger is wanneer men de schuldenaars verplicht het onderhoudsgeld te betalen aan een organisme. Al is het systeem misschien niet zonder gevaren: het kan de persoonlijke band schuldenaar-schuldeiser verbreken en zo een omgekeerd effect hebben.

Afdeling 3: Andere afschrikkingsmiddelen 142. Als de dreiging van een beslag op de goederen van een debiteur weinig impact heeft, bijvoorbeeld omdat die de voorkeur geeft aan andere uitgaven dan aan het nakomen van zijn onderhoudsverplichting ten aanzien van zijn kinderen, dan kunnen mogelijk andere middelen een grotere afschrikkingswaarde hebben om de onderhoudsplichtige te doen ophouden zijn plicht te verzuimen.316 Inspiratie kan bijvoorbeeld gezocht worden in Angelsaksische landen en meer bepaald bij Groot-Brittannië waar de Child Maintenance and Enforcement Commission de tegenhanger is van de Belgische DAVO. De Engelse regering heeft een „witboek‟ gepubliceerd over een nieuw systeem van child maintenance. Om weerbarstige schuldenaars tot het betalen van onderhoudsgelden te dwingen laat dit systeem bijvoorbeeld de intrekking van identiteitsdocumenten of van een rijbewijs toe. De overheid kan ook attesten weigeren af te leveren of schorsen.317

312

www.davo.belgium.be/pdf/rapport-2006.pdf, 69. Wetsvoorstel, Parl.St. Kamer 2001-02, nr. 50K1627/001, 9. 314 www.davo.belgium.be/pdf/rapport-2008.pdf, 65-66. 315 http://research.dwp.gov.uk/asd/asd5/rports2007-2008/rrep405.pdf. 316 www.davo.belgium.be/pdf/rapport-2008.pdf, 60. 317 www.davo.belgium.be/pdf/rapport-2008.pdf, 78. 313

87

Besluit 143. De functie van de DAVO is duidelijk. Hij moet ervoor zorgen dat de alimentatiegerechtigde niet in een situatie van armoede en sociale uitsluiting terecht komt doordat hij niet het onderhoudsgeld krijgt waarop hij gerechtigd is. Daartoe wordt, eensdeels, hulp verstrekt bij de uitvoering van de gerechtelijke uitspraken en overeenkomsten ter zake en worden, anderdeels, voorschotten uitgereikt. Het gaat om de invulling van een reële nood. Van disfuncties kan er sprake zijn in zoverre die nood onvoldoende gelenigd wordt. 144 Dat de DAVO niet (geheel) het beoogde doel bereikt, is niet in de eerste plaats zijn eigen fout, maar toe te schrijven aan de opties van het beleid, dat er bijvoorbeeld voor gekozen heeft het betalen van voorschotten voor te behouden voor het onderhoudsgeld verschuldigd aan de kinderen, zodat dus niet ook voorschotten worden betaald op het onderhoudsgeld aan (gewezen) echtgenoten of samenwonenden. Bijkomende hinderpaal is dat slechts voorschotten op onderhoudsgeld voor kinderen verkregen kunnen worden indien de inkomsten van de niet-onderhoudsplichtige een – laag – inkomensplafond niet te boven gaan. Vanzelfsprekend hebben die beperkingen te maken met de beschikbare budgetten. Een ruimere regeling zou nog meer kosten en nu al geeft de financiering van de werking van DAVO aanleiding tot een weinig orthodoxe permanente debettoestand van het betrokken fonds. Een structurele aanpassing dringt zich op dat punt op. Maar ook een gebrek aan zicht op de consequenties van een uitbreiding van de bestaande regeling speelt een rol. Hoopgevend in dat verband is de studieopdracht die recent aan het Hoger Instituut voor de Arbeid van de KU Leuven is gegeven en die voor het nodige cijfermateriaal moet zorgen opdat met kennis van zaken de verdere beleidslijnen zouden kunnen worden uitgetekend. 145. Andere pijnpunten wijzen uit dat de bestaande regeling op een aantal punten nog niet gefinetuned kan worden, zoals inzake de moeilijkheden bij het voorleggen van zekere stukken bij de aanvraag, bij het gebrek aan (tijdige) reactie van de onderhoudsplichtige, en in verband met de bepaling van het tijdstip waarop het dossier volledig is. 146. Maar de regeling mag uiteindelijk nog zo uitgebreid zijn en zo soepel lopen als wenselijk is, ze dient tot niets als ze bij het doelpubliek onvoldoende bekend is en er dan ook minder een beroep op wordt gedaan dan – met succes – mogelijk zou zijn. Wat dat betreft ligt er beslist nog werk voor de boeg. Een stap in de goede richting is ongetwijfeld de nieuwe wet

88

ter objectivering van de onderhoudsgelden, die erin voorzien heeft dat de rechter het bestaan en de doelstellingen van de DAVO in zijn vonnis moet meedelen.

89

Bibliografie WETGEVING Wetten Wet van 8 juli 1976 betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, BS 5 augustus 1976. Wet van 8 mei 1989 tot wijziging van de organieke wet van 8 juli 1976 betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn wat het verlenen van voorschotten op en het invorderen van onderhoudsgelden betreft, BS 1 juni 1989. Wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen, BS 12 september 1991. Wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een Dienst voor alimentatievorderingen bij de FOD Financiën, BS 28 maart 2003. Wet van 17 maart 2003 houdende wijziging van de artikelen 628 en 1395 van het Gerechtelijk Wetboek naar aanleiding van de wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een Dienst voor alimentatievorderingen bij de FOD Financiën, BS 28 maart 2003. Programmawet van 5 augustus 2003, BS 7 augustus 2003. Programmawet van 22 december 2003, BS 31 december 2003. Programmawet van 11 juli 2005, BS 12 juli 2005. Wet van 20 juli 2005 houdende diverse bepalingen, BS 29 juli 2005. Programmawet van 22 december 2008, BS 29 december 2008. Wet van 19 maart 2010 tot bevordering van een objectieve berekening van de door de ouders te betalen onderhoudsbijdragen voor hun kinderen, BS 21 april 2010.

90

Koninklijk Besluit van 31 mei 1933 betreffende de verklaringen af te leggen in verband met subsidies, vergoedingen en toelagen, BS 1 juni 1933. Koninklijk Besluit van 20 juni 2005 tot bepaling van de datum van inwerkingtreding van artikel 7, § 2 van de wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een Dienst voor alimentatievorderingen bij de FOD Financiën, BS 30 juni 2005. Koninklijk Besluit van 10 augustus 2005 betreffende de samenstelling en de werking van de commissie tot evaluatie van de wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een Dienst voor alimentatievorderingen bij de FOD Financiën, BS 30 augustus 2005. Koninklijk Besluit van 10 augustus 2005 tot bepaling van de datum van inwerkingtreding van de artikelen 3, §2, 4 en 30 van de wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een Dienst voor alimentatievorderingen bij de FOD Financiën, BS 30 augustus 2005. Koninklijk Besluit van 17 september 2005 tot benoeming van de leden-ambtenaren van de commissie tot evaluatie van de wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een Dienst voor alimentatievorderingen bij de FOD Financiën, BS 29 september 2005. Ministerieel Besluit van 23 december 2005 tot aanduiding van de leden-raadgevers van de commissie tot evaluatie van de wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een Dienst voor alimentatievorderingen bij de FOD Financiën, BS 18 januari 2006. Voorbereidende werken Wetsvoorstel tot oprichting bij het ministerie van Financiën van een begrotingsfonds voor alimentatievorderingen, Parl.St. Kamer 2001-02, nr. 50K1627/001. Advies van de Raad van State nr. 33.404/3, Parl.St. Kamer 2001-02, nr. 50K1627/011. Amendement op het wetsvoorstel tot oprichting bij het ministerie van Financiën van een begrotingsfonds voor alimentatievorderingen, Parl.St. Kamer 2002-03, nr. 50K1627/012. Amendement op het wetsvoorstel tot oprichting bij het ministerie van Financiën van een begrotingsfonds voor alimentatievorderingen, Parl.St. Kamer 2002-03, nr. 50K1627/017. Verslag namens de commissie voor de financiën en de begroting uitgebracht door de heer Eric van Weddingen, Parl.St. Kamer 2002-03, nr. 50K1627/018.

91

Amendement op het wetsvoorstel tot wijziging van het Burgerlijk Wetboek, teneinde te voorzien in een objectieve berekening van de door de vader en de moeder te betalen onderhoudsbijdragen voor hun kinderen, Parl.St. Kamer 2008-09, nr. 52K0899/002. Verslag namens de commissie voor de financiën en de begroting uitgebracht door mevrouw Maya Detiège betreffende de hoorzitting over de Dienst voor alimentatievorderingen, Parl.St. Kamer 2010-11, nr. 53K1315/001. Toelichting bij het voorstel van resolutie over de verbetering van de werking van de Dienst voor alimentatievorderingen (DAVO), Parl.St. Senaat 2010-11, nr. 5-602/1. RECHTSPRAAK Arbitragehof 14 juni 2006, nr. 96/2006. GwH 5 mei 2011, nr. 59/2011. RECHTSLEER Boeken BAETEMAN, G., “De uitvoering van onderhoudsverplichtingen” in STORME, M. (ed.), Gezin en recht in een postmoderne samenleving, Gent, Mys en Breesch, 1944, 159-200. BOULAERT, T., “Alimentatie: tussen theorie en praktijk. Enkele beschouwingen over de tegemoetkoming van de dienst voor alimentatievorderingen” in CUYPERS, D., MORTELMANS, D. en TORFS, N. (eds.), Is echtscheiding werkelijk Win for life?, Brugge, Die Keure, 2008, 207-222. BOULAERT, T., “Werking en organisatie van de Dienst voor alimentatievorderingen” in CENTRUM VOOR BEROEPSVERVOLMAKING IN DE RECHTEN (ed.), Alimentatie & kinderen, Antwerpen, Intersentia, 2010, 139-156. BROUWERS, S., “Alimentatie” in APR, Mechelen, Kluwer, 2009, 761 p. COUMANS, Y., “De onderhoudsgeldcalculator: een objectieve berekeningsmethode voor onderhoudsbijdragen voor kinderen” in SENAEVE, P. en DU MONGH, J. (eds.), Onderhoudsgelden voor kinderen en tussen ex-echtgenoten. Wet van 19 maart 2010 tot

92

objectivering van onderhoudsbijdragen – Onderhoudsuitkeringen na echtscheiding op grond van onherstelbare ontwrichting – Fiscale aspecten, Antwerpen, Intersentia, 2010, 77-180. DELLISSE, M., Loonbeslag en -overdracht, Mechelen, Kluwer, 2008, 280 p. DIRIX, E. en BROECKX, K., “Beslag” in APR, Antwerpen, Kluwer, 2001, 573 p. GALLUS, N., “Les aliments” in Rép.not., Brussel, De Boeck-Larcier, 2006, 458 p. ROBERT, T., “De wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een dienst voor alimentatievorderingen” in SENAEVE, P. en SWENNEN, F. (eds.), De hervormingen in het personen- en familierecht 2002-2003, Antwerpen, Intersentia, 2003, 288-327. SENAEVE, P., “De wet van 19 maart 2010 aangaande de objectivering van de onderhoudsbijdragen voor kinderen en andere wijzigingen in het alimentatierecht” in SENAEVE, P. en DU MONGH, J. (eds.), Onderhoudsgelden voor kinderen en tussen exechtgenoten. Wet van 19 maart 2010 tot objectivering van onderhoudsbijdragen – Onderhoudsuitkeringen na echtscheiding op grond van onherstelbare ontwrichting – Fiscale aspecten, Antwerpen, Intersentia, 2010, 1-73. TAELMAN, P. en WYLLEMAN, B., “De wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een dienst voor alimentatievorderingen bij de FOD Financiën: een kritische analyse” in Gandaius Actueel X, Mechelen, Kluwer, 2004, 107-154. Tijdschriften ANNE, I., “De wet van [21] februari 2003 tot oprichting van een Dienst voor Alimentatievorderingen bij de FOD Financiën: veel geblaat, weinig wol?”, EJ 2004, afl. 6, 90-108. BROUWERS, S., “Wet 19 maart 2010 ter bevordering van een objectieve berekening van de door de ouders te betalen onderhoudsbijdragen voor hun kinderen”, RW 2010, afl. 7, 258-279. GALLUS, N., “Loi du 21 février 2003 créant un service des créances alimentaires au sein du SPF (M.B., 28 mars 2003)”, Div.Act. 2004, 17-23. HEPS, R., “Naar een exceptie van onwaardigheid in het onderhoudsrecht?”, T.Fam. 2007, afl. 1, 9-15.

93

KOWALSKY, F. en VANHEE, N., “Een bondgenoot tegen uw ex”, Budget&Recht 2010, afl. 212, 17-19. LEFEBVRE, S., “De oprichting van een Dienst voor alimentatievorderingen”, TVW 2003, afl. 6, 256-259. MASSON, J., “La loi du 21 février 2003 créant un service des créances alimentaires au sein du Service public fédéral des Finances”, JT 2004, 189-197. SCHEERS, D., “Dienst alimentatievorderingen bezorgt beslagrechter werk”, Juristenkrant 2003, afl. 70, 16. SENAEVE, P. en SIMOENS, D., “De wet van 8 mei 1989 inzake het verlenen van voorschotten op en het invorderen van onderhoudsgelden door het OCMW”, RW 1990, afl. 36, 1239-1250. STOOP, E., “ „Parameters en een commissie‟: de Belgische oplossing om betalen voor je kind objectiever te maken”, Ad Rem 2010, afl. 3, 38-56. VASSEUR, R., “ „Buitengewone kosten‟-clausules: buitengewone bron van ergernis?”, TJK 2003, afl. 3, 161-169. VERSCHELDEN, G., “De wet van 19 maart 2010 ter bevordering van een objectieve berekening van kinderalimentatie”, T.Fam. 2010, afl. 8, pg 161-188. Onlinebronnen www.alimentatievorderingen.be www.cijfers.net www.davo.belgium.be www.lbio.nl www.minfin.fgov.be http://netto.tijd.be

94

Krantenartikels DELEPELEIRE, Y., “Duidelijke regels voor alimentatie”, De Standaard, 2 augustus 2010. MERVIELDE, A., “Als het alimentatiegeld niet wordt betaald…”, De Bond, 6 november 2009. SEYNAEVE, B., “Alimentatie in het slop”, De Zondag, 10 oktober 2010. SEYNAEVE, B., “Schuld alimentatiedienst piekt naar ruim 160 miljoen”, De Morgen, 17 mei 2010. Andere DRIESKENS, A., “Focus op de financiële gevolgen van een scheiding. Hoe valkuilen vermijden?”, Gezinsbond, april 2011. Interview met TOM BOELAERT op 2 mei 2011.

95