Faculteit Letteren en Wijsbegeerte Opleiding Geschiedenis Academiejaar

1

Faculteit Letteren en Wijsbegeerte Opleiding Geschiedenis Academiejaar 2012-2013

De constructie van een Europese publieke sfeer als 'oplossing' voor het democratisch deficit. Een ideeënhistorische analyse van het Europees communicatiebeleid 1990-2000.

Masterproef voorgelegd tot het behalen van de graad van Master of Arts in de Geschiedenis

Door: Van de Putte Thomas Promotor: Dr. Arjan Van Dixhoorn Copromotor: Prof. dr. Gita Deneckere

2

Inhoudsopgave 1.

Inleiding ........................................................................................................................................... 5

2.

Status quaestionis: de mogelijkheid van een Europese Publieke Sfeer .......................................... 6

3.

2.1.

Publieke Sfeer? ........................................................................................................................ 6

2.2.

Habermas en de Europese Publieke Sfeer .............................................................................. 8

2.3.

De herinterpretatie van de Habermasiaanse publieke sfeer ................................................ 12

2.4.

De Europese Publieke Sfeer: ‘liberal representation’? ......................................................... 16

2.5.

Een paradigmawissel ............................................................................................................. 16

Methodologie. De historicus en het heden: afstand, tijd, causaliteit, vragen en bronnen .......... 17

4. Het Europees informatie- en communicatiebeleid 1948-2009, een discourskritische en ideeënhistorische analyse ..................................................................................................................... 20 4.1.

In den beginne was er niets: ‘The Public consensus’, 1948-1991 ......................................... 20

4.2.

Maastricht: een breukmoment, 1991-1999. ......................................................................... 23

4.2.1.

Het Verdrag van Maastricht: onderhandeling, ondertekening en ratificatie................ 23

4.2.2.

De ratificatiecrisis als ‘trigger’ voor het debat over het democratisch deficit .............. 24

4.2.3.

Joao de Deus Pinheiro: Information, Communication, Openness ............................... 25

De notie ‘active consent’ ........................................................................................................... 26 Operationalisering van de beleidslogica in comités .................................................................. 28 De notie ‘transparency’ ............................................................................................................. 29 De notie ‘publiek’ ...................................................................................................................... 30 De notie ‘democratie’ ................................................................................................................ 31 4.2.4. 4.3.

Contentious politics en het De Clerq-Rapport .............................................................. 32

Het ontslag van de Santer Commissie en het aanwakkeren van het debat, 1999-2002 ...... 36

4.3.1.

Paul Van Buitenen: Blowing the Whistle ....................................................................... 36

4.3.2.

Het ontslag van de Santer Commissie ........................................................................... 38

4.3.3.

Na Santer: reactie op vlak van communicatiebeleid ..................................................... 40

Kader voor praktische samenwerking ....................................................................................... 41 Mededeling over communicatiestrategie voor de Europese Unie ........................................... 43 En de academici? ....................................................................................................................... 47 Terminologie.............................................................................................................................. 47 4.4.

Een Europese grondwet en de implicaties voor de Europese publieke sfeer, 2002-2005 ... 49

4.4.1.

De ‘Austrian case’ en het Verdrag van Nice .................................................................. 49

4.4.2.

Het debat over de Grondwet ........................................................................................ 50

4.4.3.

Implicaties voor het communicatiebeleid ..................................................................... 52

3 Plan D......................................................................................................................................... 53 Evaluaties van Plan D: een marketinglogica? ............................................................................ 55 Het Witboek inzake communicatiebeleid en ontwikkeling van een nieuwe terminologie ...... 57 4.5. Arendt, Habermas en de Europese publieke sfeer: concluderende theoretische reflecties, de economische crisis, 2007-nu. ....................................................................................................... 60 Habermas en Arendt: de publieke sfeer als definitiekwestie en methodologische nationalisme ................................................................................................................................................... 60 De economische crisis en de Europese staatsvorming en publieke sfeer: een Arendts en Habermasiaans perspectief ....................................................................................................... 63 4.6.

Conclusie ............................................................................................................................... 66

Bibliografie ............................................................................................................................................ 67 Bijlagen .................................................................................................................................................. 73

4

Voorwoord

De inspiratie voor deze thesis is ontstaan uit het werk geleverd werk tijdens het schrijven van een overzicht van de sociaal wetenschappelijke literatuur over de mogelijkheid van een Europese publieke sfeer in het kader van het vak ‘Historische Praktijk III’. Daarbij werd de interesse voor het ‘Europees doolhof’ bij mij gewekt, waardoor ik me besloot nog verder in te werken in de problematiek van het verondersteld Europees democratisch deficit. De maanden augustus, september, oktober en november werden gebruikt om me, met veel zwarte thee, door de stapel beleidsdocumenten van de Europese Commissie te werken. Sinds januari schreef ik mijn bevindingen neer in dit betoog. Er rest mij nog een schare mensen te bedanken. Eerst en vooral zijn dat mijn promotoren Professor Gita Deneckere en Doctor Arjan Van Dixhoorn. De urenlange feedbackrondes, waarbij ik mijn koppigheid en zij hun verontwaardiging konden botvieren, waren leerrijk en broodnodig. Voorts is het ook nog belangrijk mijn ouders, grootouders en tante te bedanken voor de vele steun de afgelopen academiejaren. Ook huisgenoten Tine en Pieter wil ik bedanken voor het vele geduld, het moet niet simpel geweest zijn. Thijs Van der Burgt en An Quintelier zou ik willen bedanken voor de hulp met Microsoft Word en het nalezen van deze thesis. Finally, I would like to thank Burcu, for everything.

5

1. Inleiding

De Europese Unie verkeert in een legitimiteitscrisis. De supranationale entiteit die Europa probeert te zijn, heeft het in zijn meer dan 60-jarig bestaan steeds moeilijk gehad zichzelf en het beleid dat zij produceert, te verantwoorden. Eén aspect hiervan is het zogenaamd democratic deficit: een verondersteld inherent gebrek aan democratische legitimiteit.1 Deel van dat, al dan niet ‘verondersteld’, democratic deficit is het gebrek aan een homogene Europese publieke sfeer waarin burgers los van autoriteiten en private sfeer, op rationele en gelijkwaardige gronden discussiëren en een opinie vormen over die autoriteiten. Dat is alleszins de manier waarop Habermas een publieke sfeer conceptualiseert, maar dan in de context van de (moderne) natiestaat.2 Deze definitie van de publieke sfeer, de Habermasiaanse, co-existeert met een definitie van Hannah Arendt die, ietwat filosofischer, een publieke sfeer ziet als een ‘space of appearances’ waarin burgers met een ‘common world’ handelen en met elkaar spreken.3 Het deliberatief karakter van de democratie, essentieel in het discours van Hannah Arendt en Jürgen Habermas, is het vertrekpunt voor veel historici van de publieke sfeer, en breder: voor historici van staatsvormingsprocessen. Daarin liggen ook historische thema’s zoals de evolutie van de democratie en de natiestaat vervat. Maar ook voor sociologen en politicologen die de Europese publieke sfeer en de Europese civil society bestudeerden, zoals Eriksen en Fossum, vormen deze theoretici het startpunt.4 Deze thesis wenst, op een eerste niveau, dan ook een bijdrage te leveren tot de historiografie van staatsvormingsprocessen. Meer specifiek gaat het hier over de vorming van ‘supranationale’ staten, waarvan de Europese Unie een voorbeeld is. De vraag naar de mogelijkheid van een supranationale staat en de ontwikkeling van supranationale staatsvormingsprocessen, en supranationale democratie, is een fundamenteel historische vraag. Deze ‘historiography of state building’ is het eerste niveau waarop de analyses die in deze studie worden gemaakt spelen. Het tweede niveau is dat van de intellectuele geschiedenis, de historische ontwikkeling van ideeën. In deze casus gaat het om de historische evolutie van een probleemervaring en de oplossingen die voor dat probleem geformuleerd werden. De probleemervaring van het al dan niet bestaan van een gebrek aan een Europese publieke sfeer laat zich, afhankelijk van de betrokkenen, gelden op verschillende niveaus. Eerst en vooral is het een probleem voor Europa’s burgers die inspraak willen hebben over het Europese beleid. Ten tweede vormt het een heikele kwestie voor de Europese instellingen zelf. Zij dienen hun beleid te legitimeren tegenover een bevolking die niet met één stem spreekt en vaak kritisch tegenover de instellingen staat. Tot slot is het democratisch deficit, en bijgevolg de kwestie van de Europese publieke sfeer, ook een probleem voor academici. Politicologen, sociologen en communicatiewetenschappers hebben sinds het begin van de jaren 1990 de noodzaak gevoeld over de opbouw van een publieke sfeer op supranationaal, Europees, niveau na te denken en erover te schrijven. In dat academisch denken over een 1

Federal Union, The first use of the term ‘democratic deficit’, http://www.federalunion.org.uk/the-first-use-ofthe-term-democratic-deficit/, geraadpleegd op 14.01.2012 2 J. Habermas, The structural transformation of the Public Sphere: an Inquiry into a Category of Bourgeois Society, Cambridge, Polity Press, 1989 3 H. Arendt, De menselijke conditie, Amsterdam, Boom, 2009, 374 p. 4 E.O. Eriksen, Deliberative supernationalism in the EU, in E.O. Eriksen, J.E. Fossum, Democracy in the European Union. Integration through deliberation?, Londen, Routledge, 2000, p. 42-65.

6

Europese publieke sfeer heeft zich in de laatste twee decennia een paradigmawissel voorgedaan. Waar auteurs aan het begin van de jaren negentig vooral op zoek waren naar een homogene, overkoepelende Europese publieke sfeer, spreekt men sinds midden de jaren negentig steeds meer in meervoudsvormen. De ‘public sphere’ is vervangen door ‘spheres of publics’, die al dan niet onderling met elkaar in verbinding staan, en waarin de heterogene notie centraal staat. De vraag is of de Europese instellingen hierin gevolgd zijn, of ook zij geëvolueerd zijn in hun denken over een mogelijke Europese publieke sfeer en over de opbouw van die Europese publieke sfeer. Voor het beantwoorden van deze vraag heb ik ervoor gekozen me te concentreren op de Europese Commissie, omdat het juist deze instelling is die het communicatiebeleid met de burger uitwerkt, en waarvoor de noodzaak aan een Europese legitimiteit als federale instelling het grootst is. Voor het uitwerken van zo’n communicatiebeleid heeft de Europese Commissie weliswaar geen legale verdragsbasis, maar via niet bindende instrumenten slaagt ze er toch in het communicatiebeleid te bepalen.5 Bijgevolg doet de Europese Commissie aan conceptualisering van de centrale termen in haar communicatiebeleid: publiek, dialoog en debat. Als primaire bron voor het oplossen van vragen op deze twee niveaus gebruik ik officiële documenten van de Europese Commissie. Het gaat hier zowel om Witboeken, voorbereidende teksten, mededelingen aan andere instellingen en adviezen. Dit soort teksten zijn door sociale wetenschappers zelden onderzocht, maar ze bieden een schat aan informatie over hoe de Europese Commissie dacht over zichzelf en de Europese politieke constellatie in het algemeen. Het zijn ook goede bronnen voor een analyse van hoe concepten door beleidsmakers gebruikt werden in een discours zoals dat over het democratic deficit van de Europese Unie en hoe de betekenis van die gebruikte concepten door die beleidsmakers is veranderd. Achtereenvolgens wordt er in deze scriptie ingegaan op de status quaestionis van het onderzoek naar een mogelijke Europese publieke sfeer, op de historisering van het Europese communicatiebeleid en de gebruikte concepten, en op de rol van een Europese publieke sfeer en Europees communicatiebeleid in een mogelijke Europese staatsvorming.

2. Status quaestionis: de mogelijkheid van een Europese Publieke Sfeer 2.1. Publieke Sfeer? De meest invloedrijke invulling van het concept ‘publieke sfeer’ werd gegeven door Jürgen Habermas. In zijn Strukturwandel der Öffentlichkeit uit 1962 stelt hij de publieke sfeer voor als een ruimte waar vrije burgers samenkomen om over zaken van publiek belang te praten en te discussiëren. In zijn werk behandelt hij de historische ontwikkeling van dit concept.6 Institutionele kenmerken van de ideale publieke sfeer zijn voor hem het feit dat er geen belang wordt gehecht aan status, dat bediscussieerde zaken gaan over het algemeen 5

S. Kurpas, M. Brüggeman en C. Meyer, The Commission White Paper on Communication. Mapping a way to a European Public Sphere., Centre for European Policy Studies, 2006, 9 p. 6 In vertaling: J. Habermas, op.cit., 1989.

7

belang en dat de publieke sfeer volkomen inclusief is. Essentieel aan die publieke sfeer is ook dat hij los staat van de autoriteiten en de private sfeer. Deze publieke sfeer vormde zich, volgens Habermas, op verschillende locaties vanaf de zeventiende en achttiende eeuw: de koffiehuizen in Londen, de salons in Parijs en de Tischgeselschaften in Duitsland, waar mensen met rationele argumenten en op een Verlichte manier debateerden over politieke onderwerpen.7 Essentieel hierin zijn de ontwikkeling van allerlei media die ervoor zorgden dat nieuws circuleerde en dat een op het eerste zicht losse schare mensen dezelfde dingen lazen en zo over dezelfde zaken konden discuteren.8 In Habermas’ opinie maakte de consumptiesamenleving een einde aan het goed functioneren van de publieke sfeer. De mens veranderde zijn prioriteiten, consumptie werd belangrijker dan werkelijk politieke actie. Zo werden de media, die belangrijk waren voor de verstrekking van nieuwsberichten en voor de mobiliteit en verspreiding van meningen, eerder een middel van politieke actoren om reclame voor zichzelf te maken en zich op die manier te legitimeren. Op die manier werd de publieke sfeer, net als voor de Verlichting, terug een ruimte voor representatie in plaats van rationeel debat.9 Deze invulling van de publieke sfeer co-existeert met een andere invulling, die van Hannah Arendt. In The Human Condition uit 1958 geeft ze een bredere, abstractere en enigszins meer ‘filosofische’ definitie van een publieke sfeer. Hierin verschilt ze grondig van Jürgen Habermas, die zijn studie vooral baseerde op historisch bronnenmateriaal en daarin op zoek ging naar een concrete publieke sfeer. De definitie van Hannah Arendt is complexer, en meer gelaagd. Op een eerste niveau bedoelt Arendt met ‘het publieke’ alles wat in het openbaar verschijnt, en op die manier werkelijkheid wordt.10 Op een tweede niveau is dat publieke een soort van ‘common world’, wat zich afspeelt tussen hen die gezamenlijk deze door de mens geschapen wereld bewonen, het domein van de vita activa.11 Voorts benadrukt Arendt ook nog de artificialiteit, de ruimtelijke dimensie en het onderscheid tussen privaat en publiek. Die artificialiteit van de publieke sfeer duidt op het feit dat die publieke sfeer, en breder, het hele politieke bedrijf iets is dat door de mens geconstrueerd is en niet van nature bestaat. Een noodzakelijk gevolg hiervan is dat het publieke een ontstaansproces en een degeneratieproces kent. Met de ruimtelijke kwaliteit bedoelt Arendt letterlijke de fysieke ruimte waarin burgers elkaar face-to-face ontmoeten en met elkaar spreken.12 Arendt traceert deze ideale publieke sfeer terug tot bij de polis (de polis wordt hier echter niet gezien als de historische polis uit de Klassieke Oudheid, maar eerder als metafoor voor het politieke) en stelt, anders dan Habermas, een vermaatschappelijkingsproces centraal bij de neergang van het publieke. Met ‘vermaatschappelijking’ doelt ze op een proces waarbij subsistentie van het private domein (dat van de ‘oikos’) naar het publieke domein (de polis) verschuift. Op die manier dringt het private helemaal door tot het publieke. Kortom, Habermas geeft een ‘ideale’ definitie die tijd en context gebonden is, en focust op de participanten. Het ideaaltype van Habermas is veel concreter dan dat van Arendt en wordt daarom meer gebruikt in de analyse van een Europese publieke sfeer. Sociale wetenschappers gaan echter bij hun toepassing van het Habermasiaans concept van 7

J. Habermas, op. cit., p. 36. M. Schudson, ‘Was There Ever a Public Sphere? If So, When? Reflections on the American Case’, in: C. Calhoun, Habermas and the Public Sphere, Cambridge, MIT Press, 1992, p. 152. 9 C. Calhoun, Habermas and the Public Sphere, MIT Press, Cambridge, 1992, p. 3-4 10 H. Arendt, op. cit., p. 51 11 H. Arendt, op.cit., p. 53 12 http://plato.stanford.edu/entries/arendt/#CitPubSph, geraadpleegd op 15.03.2013 8

8

de publieke sfeer op Europa, dikwijls voorbij aan de historiciteit van de Habermasiaanse, bourgeois publieke notie. Die notie is eigen aan een specifieke, vroegmoderne, ontstaanscontext en is in die zin ‘uniek’. Het ‘publieke’ zoals het conceptualiseerd is door Hannah Arendt, is in onderzoek naar de Europese publieke sfeer nog niet gebruikt. Hoewel het als analytisch concept door Arendt heel universeel en filosofisch wordt ingevuld, heeft het veel minder dan het ideaaltype van Habermas een historische lading en is het dus in principe veel beter en makkelijker bruikbaar los van zijn historische ontstaanscontext. Dat de Arendtse definitie breder, opener en meer gelaagd is, is ook een aspect dat de bruikbaarheid van de Arendtse definitie ten goede komt. Dat politicologen en sociologen, quasi unaniem, voor de Habermasiaanse conceptualisering gingen in hun analyse van een mogelijke Europese publieke sfeer, is dus minder vanzelfsprekend als het lijkt. Als het gaat om de zuivere definitiekwestie van het ‘publieke’ is de Arendtse definitie veel beter transponeerbaar naar een ander tijdsgewricht, en biedt ze een oplossing voor het ‘historisch probleem’ van de toepassing van het Habermasiaans ideaaltype op een mogelijke Europese publieke sfeer. Los van de definitiekwestie wijst Habermas ook op enkele mechanismen die bijdroegen tot het ontstaan van die publieke sfeer. Op dat gebied leent zijn benadering zich wel meer tot toepassing in andere contexten dan de bourgeois publieke sfeer. Het interactief mechanisme tussen de staat en de publieke sfeer, waarbij een publieke sfeer pas kan ontstaan in interactie met de staat die zich vormt, is perfect transponeerbaar naar de Europese staatsvorming en het parallelle ontstaan van een Europese publieke ‘notie’. Hierop wordt nog dieper ingegaan in het afsluitend hoofdstuk van deze scriptie, waarbij dit ‘mechanisme’ afgetoetst wordt aan de politieke situatie in Europa na de financiële en economische crisis die in 2007 zijn aanvang had. Hannah Arendt reikt zo geen ontstaansmechanisme aan en beperkt zich enkel tot het degeneratieproces van het publieke door een voortschrijdende vermaatschappelijking. Het is dan ook daarom dat theoretici van de Europese publieke sfeer eerder een Habermasiaanse benadering dan een Arendtse benadering van de publieke sfeer gebruikten om hun mogelijke publieke sfeer mee te analyseren.

2.2. Habermas en de Europese Publieke Sfeer Initieel was Habermas’ denken over de publieke sfeer en de publieke opinie vooral gericht op het functioneren ervan in de context van een natiestaat, een staat waaraan een natie, of gemeenschap aan de basis ligt. Gelijktijdig met het hevige politieke debat dat in Europa woedde naar aanleiding van de ratificatie van het Verdrag van Maastricht in 1994, is men echter beginnen denken over de mogelijkheid van een Europese publieke sfeer. Het zogenaamd gebrek aan een Europese publieke sfeer werd deel van wat beschouwd wordt als het democratisch deficit van de Europese Unie: een inherent gebrek aan democratische legitimiteit.13 Legitimiteit is in dezen een begrip dat bepaald wordt door verschillende niveaus. Het gaat hier zowel over het feit dat handelingen van machtshebbers aanvaard worden door diegenen over wie macht wordt uitgeoefend, als dat het voor die ‘onderdanen’ duidelijk is dat de machtshebbers zich aan een paar vooraf vastgelegde regels en principes houden. Macht wordt dus omgezet in gezag zodat tegelijk sprake is van een recht om te

13

http://www.federalunion.org.uk/the-first-use-of-the-term-democratic-deficit/, geraadpleegd op 14.01.2012

9

regeren en een verplichting te gehoorzamen.14 Naast een gebrek aan een electorale basis en het technocratisch gehalte van de instellingen, is ook de afwezigheid van een Europese publieke sfeer een structurele factor in het denken over dat democratisch deficit. Een goed werkende publieke sfeer wordt als broodnodig gezien om een beleid te legitimeren en af te stemmen op de wil van de burgers. Het is door deze problematisering aan het begin van de jaren 1990 dat het denken van Habermas een invloed is gaan uitoefenen op het werk van onderzoekers van democratie in de Europese Unie. De receptie van Habermas’ denken in Europese politieke context kwam er pas erg laat, gezien de publicatiedatum van zijn werk over de publieke sfeer (1962).15 Pas met de vertaling uit 1989 van Strukturwandel der Öffentlichkeit in het Engels vond zijn benadering algemene ingang bij politicologen en sociologen die een Europese publieke sfeer bestudeerden. Deze interesse voor de publieke sfeer als integrerend onderdeel van de democratie hangt ook nauw samen met de ‘revival’ van de ‘civil society’ studies vanaf het begin van de jaren 1990. Die herleving van het concept ‘civil society’ kwam er, volgens Cohen en Arato, vooral in relatie met de grote politieke debatten van de jaren 1980 en de jaren 1990: elitaire versus participatieve democratie, rechten georiënteerd liberalisme versus communitarisme en het verdedigen van de welvaartsstaat vs. anti-staats conservatisme.16 Vooral de vroegste denkers van de Europese democratie en de Europese publieke sfeer in de jaren 1990 maakten gebruik van het klassieke Habermasiaanse concept van de publieke sfeer. Zij worden beschouwd als de utopische stroming als het gaat over het denken over de Europese publieke sfeer.17 Het gaat hier grofweg om Gerhards (1993), Grimm (1995,1997), Graham (1992), Kielmansegg (1996) en Schlesinger (1996). Zij achtten de vorming van een Europese publieke sfeer mogelijk als Brussel zelf een politiek centrum zou worden, onafhankelijk van de nationale regeringen. Voorts problematiseerden ze het gebrek aan een Europese identiteit, een Europese lingua franca en de afwezigheid van overkoepelende Europese massamedia.18 Grimm, een echt ‘utopisch’ denker, was in 1997 nog steeds niet optimistisch over de eventuele vorming van een Europese publieke sfeer. Hij wees, zoals andere Habermasianen, op het gebrek aan een Europese lingua franca en Europese media. Ook verwachtte hij niet direct dat deze zich snel zouden ontwikkelen, want alles werd nog te sterk gecontroleerd door nationale instituten.19 Voor hem was de Europese publieke sfeer in de nabije toekomst dus een onmogelijkheid, een illusie. Daarin verschilt hij echter essentieel van Habermas, die ziet de vorming van een Europese publieke sfeer eerder als een realistische uitdaging. 20 Centraal bij de receptie van Habermas’ publieke sfeer uit The Structural transformation of the Public Sphere was de wil om de Unie democratische gronden te geven 14

H. Binnema, “De kloof tussen de burger en Brussel”, in: A. van der Vleuten (red.), De bestuurlijke kaart van de Europese Unie, Countinho, Bussum, 2007, p. 225 15 R. van Os, N.W. Janovski, F. Wester, “Exploring the online European Public Sphere”, in: J. Harrison, B. Wessels (eds.), Mediating Europe. New Media, mass communications and the european public sphere, Berghahn Books, 2009, p. 74. 16 J.L. Cohen, A. Arato, Civil Society and Political Theory, MIT Press, Cambridge Massachusetts, 1992, p. 1-18 17 C.H. de Vreese, ‘The EU as a public sphere’, in: Living reviews in european governance, 2, 3, 2007, p.9 18 R. van Os et al., op. cit. p.75. 19 D. Grimm, ‘Does Europe need a constitution.’, in: P. Gowan, P. Anderson (eds.), The question of Europe, Londen, Verso, pp. 238-258. 20 D. Ward, The European Union democratic deficit and the public sphere. An Evaluation of EU Media Policy, Amsterdam, IOS Press, 2004, p. 20.

10

en daarmee het democratic deficit op te heffen. De overtuiging leefde dat elke politieke actie in feite zou moeten gestoeld worden op discussies en meningen die geventileerd worden in de publieke sfeer. Door druk uit te oefenen op de besturende autoriteiten is een publieke sfeer essentieel voor de legitimering van elk democratisch beleid. 21 Het gebrek hieraan, deel van het democratic deficit, zou een groot punt van kritiek op de Europese Unie blijven. Ook Habermas erkende deze kritiek en stelde in 1992 dat het gebrek aan een communicatiemodel, nu en in het verleden, voor burgers die zowel met elkaar als met de verkozen instellingen interageren, het grootste legitimiteitsprobleem van de Europese Unie was. 22 Anderzijds is een legitieme, democratische Europese Unie volgens Habermas wel nodig, omdat de natiestaat niet meer kan tegemoetkomen aan de eisen en noden van zijn burgers en de geglobaliseerde economie. Hij staat hierin niet alleen. Ook andere hedendaagse autoriteiten op sociaalwetenschappelijk vlak erkennen dat de natiestaat aan macht heeft ingeboet. De socioloog Manuell Castells, om er maar één aan te halen, stelt in zijn invloedrijk werk The Power of Identity dat de staatscontrole over tijd en ruimte stilaan plaatsmaakt voor geglobaliseerde stromen van kapitaal, goederen, diensten, technologie, communicatie en informatie waarbij natiestaten als onderdelen van globale netwerken van instellingen hun soevereiniteit hebben verloren. De klassieke natiestaat verliest, volgens hem, aan reële macht, maar het idee van de natiestaat verliest niet aan invloed. Hiermee verwijst Castells naar de invloed van de vele nieuwe ‘nationalismes’ die overal ter wereld ontstaan en gebaseerd zijn op de wil een nieuwe natiestaat te bouwen op een bestaande identiteit. Die nieuwe natiestaten zouden dan vanzelfsprekend direct met dezelfde problemen van het globale netwerk geconfronteerd worden als de oude natiestaten.23 Het idee van een Europa uit noodzaak, om het hoofd te bieden aan de economische globalisering, is breed gedragen. De manieren om dat Europa te democratiseren lopen uiteen, ook in Habermas’ eigen denken doorheen de jaren. Het is interessant te zien dat Habermas het model van zijn ideale, homogene publieke sfeer in later werk opgaf voor wat de Europese Unie, en transnationale constellaties in het algemeen, betreft. Habermas denkt Europa meer te kunnen democratiseren door de instellingen (het Europees Parlement, het Europees Gerechtshof,…) intern te democratiseren en door een publieke sfeer op te bouwen die complex is en verschillende publieke arena’s met elkaar verbindt, niet enkel binnen de Europese Unie zelf. De Europese publieke sfeer zou open moeten zijn, met communicatieve connecties, ‘hermeneutische bruggen’, ook buiten het continent. In die zin ziet hij de Europese publieke sfeer als een essentieel kosmopolitisch gegeven.24 In 1992 ontwierp Habermas ook een mogelijke notie van Europees burgerschap. Anders dan bij de natiestaat zou de Europese collectieve identiteit volgens hem niet gebaseerd hoeven te zijn op culturele verwantschap, maar op constitutionele loyaliteit: een gezamenlijke trouw aan dezelfde rechten en plichten.25 Dit alles hangt nauw samen met een notie van burgerschap geworteld in het geloof in het Europees project en de Europese 21

Calhoun (ed.), op.cit., 1992, p. 87 J. Habermas, Citizenship and National Identity: Some Reflections on the Future of Europe, in: Praxis International, 12, 1992, pp. 1-9. 23 M. Castells, The Power of Identity, Malden, Blackwell, 2004, p. 303-307 24 J. Habermas, Political Communication in Media Society-Does Democracy Still Enjoy An Epistemic Dimension?, Dresden, 2006, p. 373-374 25 J. Habermas, Between Facts and Norms: Contributions to a Discourse Theory of Law and Democracy, Mit Press, Cambridge, 1992, p. 12. 22

11

verdragen. Hij wordt hierin bijgetreden door David Held die in zijn boek Global Covenant: The Social Democratic Alternative to the Washington Consensus een wereldorde voorstelt die gebaseerd is op gelijke rechten en plichten voor iedereen in de transversale beslissingssferen die vitale noden en belangen beïnvloeden. Op die manier gaat burgerschap, net zoals in Habermas’ idee van constitutionele loyaliteit, nauw samenhangen met gemeenschappelijke regels en principes.26 Ook Juan Diez Medrano stelt dat Europese burgers handelen als constitutionele patriotten. Die burgers gaan, volgens hem, grotendeels akkoord met de doelen en principes die Europa voor ogen heeft, terwijl die burgers hun ‘sense of who they are’ grotendeels door het nationale niveau laten bepalen.27 Die loyaliteit aan de centrale principes en regels van het Europese integratieproject worden zeker vanaf de economische crisis in 2007 nog moeilijk verdedigbaar. Ook de andere parallen die Medrano trekt met de natiestaat worden steeds meer voor discussie vatbaar. Hij stelt dat de lage opkomst bij Europese verkiezingen en het hoog aantal nee-stemmen bij Europese referenda niet noodzakelijk een probleem hoeven te zijn, maar eerder een logisch gevolg zijn van democratisch bestuur. Hij ziet parallellen met wat bij niet-Europese referenda in de lidstaten gebeurde, daar was een nee-stem ook niet noodzakelijk een factor die het bestaan van de staat zelf in vraag stelde, maar eerder een specifiek oordeel over een wetsvoorstel. Hetzelfde gebeurt, volgens hem, in Europa. Europa zou al een ‘polity’ zijn, dat door een negatieve uitkomst in een referendum als ‘polity’ niet noodzakelijkerwijs in vraag hoeft gesteld te worden.28 De idee dat iets kan bijeengehouden worden op basis van constitutionele loyaliteit is echter ook een punt waarop Habermas fel bekritiseerd is. Voornamelijk omdat constitutionele loyaliteit gebaseerd is op thin relationships, waar velen echter menen dat het eerder thick relationships zijn die iets als Europa homogener en stabieler kunnen maken.29 Het lijkt er dus op dat Habermas in zijn latere periode de publieke sfeer enigszins heeft laten vallen als het over de vormgevende elementen van de democratie in Europa gaat en zich tot de constitutionele loyaliteit heeft gewend. Deze wending leek noodzakelijk, want de situatie in de Europese Unie noopte tot verandering in zijn denken. Ze verschilde in die mate van het werken van een publieke sfeer in een natiestaat dat Habermas’ klassieke interpretatie van de publieke sfeer stukliep op de toenmalige ruimtelijk en politieke grenzen van de Europese Unie. Echter, zoals duidelijk zal worden in de volgende paragraaf, komt er vanaf de millenniumwisseling een nieuwe generatie theoretici die wat afstand zal nemen van de publieke sfeer zoals Habermas hem in zijn vroege werk beschreef en hem in Europese context anders zal interpreteren. Tot slot is het van belang te vermelden dat de gedachte dat een Europese publieke sfeer iets democratiserend, en dus ‘goed’ is, iets is dat enkel leeft bij diegene die erkennen dat er in Europa zoiets bestaat als een ‘democratic deficit’. Er bestaat, in het academische debat over een Europese publieke sfeer een eerder marginale, maar toch niet onbelangrijke stroming denkers, opiniemakers en beleidsmensen die het bestaan van een ‘democratic deficit’ in Europa ontkennen. Deze mensen bevinden zich hoofdzakelijk in de minder 26

D. Held, Global Covenant: The Social Democratic Alternative to the Washington Consensus, Polity Press, Cambridge, 2004, p. 114. 27 J.D. Medrano, ‘The Public Sphere and the European Union’s Political Identity’, in: J.T. Checkel, P.J. Katzenstein, European Identity, Cambridge University Press, Cambridge, 2009, p. 85-86. 28 J.D. Medrano, op.cit., p. 85-86. 29 P. Schlesinger, “A fragile cosmopolitanism. On the unresolved ambiguities of the European public sphere”, in: .E. Fossum en P. Schlesinger (eds.), The European Union and the Public Sphere. A communicative space in the making?, New York, Routledge, 2007, p. 69

12

marginale, ‘technocratische’ kringen van de Europese Commissie, maar ook in de academische wereld hebben ze een stem. Desmond Dinan heeft in zijn invloedrijk overzichtswerk ‘Europe Recast. A History of European Union’ de meest uitvoerige argumentatie voor dit standpunt uitgewerkt. Voor Dinan is het Europees ‘democratic deficit’ vooral een probleem van perceptie. De Europese instellingen zouden wel ‘accountable’ zijn voor wat ze doen en hebben een democratische basis. De Raad van Ministers en de Europese Raad zijn samengesteld door nationale regeringen die democratisch verkozen zijn. Het Europees Parlement is rechtstreeks verkozen via verkiezingen die over heel Europa plaatshebben. De Europese Commissie is weliswaar niet rechtstreeks verkozen, maar ze wordt, volgens Dinan, permanent gecontroleerd door het Europees Parlement. Kortom, volgens Dinan is het ‘democratic deficit’ eerder een ‘supposed democratic deficit’.30 Hiermee gaat hij echter voorbij aan de meer participatieve en deliberatieve noties van democratie. De sterkte van zijn analyse schuilt hem echter in zijn subjectivering van de probleemervaring van het Europees democratisch deficit en de Europese publieke sfeer. Een probleem is pas een probleem als het door veel mensen verondersteld is een probleem te zijn. Die ‘problematisering van een problematisering’, waarbij elk probleem enigszins gesubjectiveerd en gerelativeerd wordt, is iets wat bij de denkstromingen die hierna besproken zullen worden (die van de ‘liberal representation’ en die van de ‘spheres of publics’) ontbreekt.

2.3. De herinterpretatie van de Habermasiaanse publieke sfeer Zoals in de vorige paragrafen is betoogd komt het idee van een homogene Europese publieke sfeer, zoals Habermas initieel de publieke sfeer bekeek, in conflict met de heterogene identiteiten en de institutionele structuren van de Europese Unie. Dit werd geconstateerd door een tweede generatie onderzoekers die eind jaren 1990 en begin jaren 2000 loskwamen van het Habermasparadigma en dit paradigma vrijer gingen interpreteren. De Vreese verdeelt deze stroming in twee verschillende benaderingen, de elitistische en realistische. De elitistische stroming legt de nadruk op de debatten binnen politieke en economische elites en in internationale media die zich ontwikkelen rond een specifiek onderwerp. De realistische stroming benadrukt de europeanisering van nationale debatten, eerder dan het ontstaan van een pan-europees debat.31 Omdat beide stromingen nogal heterogeen zijn qua benadering en de verschillende denkers moeilijk in één bepaalde stroming kunnen worden ingepast, worden ze hier samen behandeld. Tegelijk met de vraag of de Europese Unie al dan niet democratisch was en is, speelt het verlangen bij beleidsmensen om de Europese Unie de democratische wortels te geven die nodig zouden zijn om het project meer legitiem te maken, en speelt bij academici het verlangen op zoek te gaan naar die democratische wortels. Ook bij de tweede generatie van theoretici van de Europese publieke sfeer speelt dat verlangen. Volgens Klaus Eder, één van de belangrijkste auteurs van het eerste decennium van de eenentwintigste eeuw als het gaat over de Europese publieke sfeer, is er de functionele noodzaak om een complexe sociale orde te baseren op democratische procedures. Hoe complexer een politiek systeem is, hoe meer politieke communicatie, hoe groter de nood aan de formulering van tegenargumenten.

30

D. Dinan, Europe Recast. A history of European Union., Hountmills, Palgrave Macmillan, 2004, p. 292-293 C.d. Vreese, op. cit., http://europeangovernance.livingreviews.org/open?pubNo=lreg-20073&page=title.htm, geraadpleegd op 19.03.2013 31

13

Deze versterken vervolgens de normatieve claims tot een meer gelijke participatie.32 Dit is het standpunt van waaruit de meeste theoretici van de tweede generatie vertrekken. Door los te komen van een al te strakke interpretatie van de door Habermas’ bedachte concepten kwamen ze tot nieuwe inzichten in de vorming van een publieke sfeer en een democratie op supranationaal vlak. De nadruk ligt hierbij veeleer op heterogeniteit dan op homogeniteit. Het ideaaltype van dé publieke sfeer wordt vervangen door meervoudsvormen, door de pluriformiteit en multifunctionaliteit van ‘het publiek’ en ‘de publieke sfeer’. Fossum en Schlesinger beschrijven de Europese Publieke sfeer in hun toonaangevend boek The European Union and the Public Sphere: a communitative space in the making? als heel erg verschillend van de publieke sferen geassocieerd met de natiestaat. Die waren eerder monolitisch en gesloten. Volgens hen zal de publieke sfeer die zal ontwikkelen in Europa niet noodzakelijkerwijs gestructureerd zijn volgens het model van de publieke sfeer in de natiestaat.33 Vraag is hoe deze denkers van de tweede generatie de verschillende publieke sferen beschouwden, hoe ze waren opgebouwd en op welke schaal ze zich bevonden. Erik Oddvar Eriksen heeft in zijn werk Conceptualising Europe Public Spheres : general, segmented and strong publics een heldere structuur nagelaten om de vorming van een mogelijke Europese publieke sfeer te benaderen. Zoals blijkt uit het meervoud in de titel legt Eriksen vooral de nadruk op de stratificatie van de publieke sfeer in de laatste decennia. Er bestaan publieke sferen op verschillende schalen naast elkaar. Het gaat hier om zowel nationale, regionale, supranationale, persoonlijke, digitale, sporadische en permanente publieke sferen. Kortom, het geheel van publieke sferen is polymorf, polyfoon en anarchistisch. Dat zorgt, volgens Eriksen, voor communicatiestoornissen, maar ook voor minder grenzen aan de communicatie.34 Net als Scharpf (1994, 1999) en Grimm (2004) onderschrijft hij het idee dat het gebrek aan een collectieve Europese identiteit het belangrijkste gemis is om een gemeenschappelijk publiek debat te organiseren.35 Toch wil hij dit gebrek niet essentialiseren. Hij wijst hierbij op het feit dat identiteiten in essentie sociaal geconstrueerd zijn en stelt eerder belang in de reflexive identity die inherent aanwezig is in een mogelijke Europese publieke sfeer. Deze reflexive identity zou verscheidenheid erkennen.36 Om de heterogeniteit van de Europese publieke sfeer te benaderen ontwierp Eriksen zijn eigen typologie. Hij onderscheidt drie types publieken. Ten eerste zijn er the overarching general publics. Deze komen grotendeels overeen met de ideale publieke sfeer van Jürgen Habermas. Middelen tot het vormen van zo’n publieken zijn overkoepelende Europese televisiezenders, Europese kranten,… Dit soort middelen zijn volgens Eriksen in opkomst, maar tot op heden voldoen ze niet om een overarching general public te vormen.37 Ten tweede zijn er de transnational segmented publics die zich vormen rond één bepaald 32

H.-J. Trenz, K. Eder, ‘The Democratising Dynamics of a European Public Sphere: Towards a Theory of Democratic Functionalism’, in: European Journal of Social Theory, 7, 1, 2004, p. 5-25. 33 J.E. Fossum, P. Schlesinger, op. cit., p. 12. 34 E.O. Eriksen, “Conceptualising European public spheres. General, segmented and strong publics”, in J.E. Fossum en P. Schlesinger (eds.), op.cit., p. 26 35 F.W., Scharpf, ‘Community and Autonomy; Multi-level Policy-making in the European Union’, in: Journal of European Public Policy, 1, 1994, pp. 219-42. F.W. Scharpf, Governing in Europe: Effective and Democratic, Oxford, Oxford University Press, 1999, 243 p., D. Grimm, “Treaty or Constitution? The Legal Basis of the European Union after Maastricht”, in: E.O. Eriksen, J.E. Fossum en A.J. Menendez (eds.), Developing a Constitution for Europe, Londen, Routledge, 2004. 36 Eriksen, op. cit., 2007, p. 29 37 Eriksen, op. cit., 2007, pp. 32-33

14

discussieonderwerp. Deze zijn volgens Eriksen meer dik gezaaid. Ook andere vorsers hebben hetzelfde fenomeen proberen duiden. Haas (1992) spreekt van epistemic communities die in hun essentie erg instabiel zijn.38 Vooral Eder, Kanter en Trenz (2004) hebben dit type publieke sfeer verder uitgewerkt. Het Eder-Kantermodel stelt dat er sprake is van een publieke sfeer als dezelfde thema’s op hetzelfde moment en op dezelfde manier bediscussieerd worden in de verschillende nationale publieke sferen. De communicatie die gevoerd en gehoord wordt door een undetermined audience (het publiek) heeft dan een transnationale weerklank.39 Voor dat Eder en Kanter dit idee verder uitwerkten had Habermas dit zelf al gesuggereerd, maar nooit verder uitgewerkt. In The European Union and the Pressures for Globalisation stelt hij dat: ‘ (…)This discussion must be synchronized throughout Europe in interlinked national public spheres; that is, the same issues must be discussed at the same time, so as to foster the emergence of a European civil society with its interest groups, non-governmental organizations, civic initiatives, and so forth.’40 Dit type publiek laat zich voornamelijk gelden in allerlei campagnes die beslissingen van de Europese Commissie en de Europese Raad in vraag stellen.41 Een derde type, volgens Eriksen, is the strong public. Dit is een verzameling mensen die erg nauw verbonden zijn met de uitvoerende of wetgevende macht, of die samen één van die machten vormen. Het gaat om publieken die legaal geïnstitutionaliseerd zijn en gereguleerde discoursen die er zijn voor het vormen van een collectieve wil in het beleidscentrum. De mensen die deel zijn van zo een strong public staan dus erg dicht bij, en zijn zodoende erg invloedrijk in bestaande instellingen. Voorbeelden van een strong public zijn erg talrijk in de EU. Het Europees Parlement en de lobbygroepen die er rond hangen zijn hier het beste voorbeeld van. Maar ook de vele conventies georganiseerd op Europees niveau kunnen als voorbeeld dienen. De Charterconventie (1999-2000), bijvoorbeeld, werd opgestart om de fundamentele rechten van de Europese burgers vast te leggen. Zowel qua openheid, differentiatie en representativiteit komen deze conventies volgens Eriksen tegemoet aan de eisen die een democratisch debat stelt.42 Het probleem ligt dan ook, volgens Eriksen, niet in de kwaliteit van de aparte types publieke sferen in Europa, maar in hun combinatie. Om echt democratisch en legitiem te werk te gaan, zouden onderwerpen moeten voorgelegd worden aan een overkoepelende, algemene publieke sfeer (type 1) nadat ze in een conventie of parlement besproken zijn. Daarna kunnen beslissingen of ideeën door de officiële instellingen bekrachtigd worden. Het probleem in het Europa van de laatste 60 jaar is dat stap 2, het voorleggen aan een publiek dat niet rechtstreeks verbonden is met de autoriteiten, steeds wordt overgeslagen. Kortom, volgens Eriksen zijn niet de kwantiteit van de publieke ruimtes het probleem, maar eerder het vermogen om die ruimtes en hun discussieonderwerpen met elkaar te verbinden. De nationale publieke sferen geven misschien wel tegenwicht aan de Europese autoriteiten, maar toch is volgens Eriksen een

38

P. M. Haas, ‘Introduction: Epistemic Communities and International Policy Coordination’, in: International Organization, 46, 1, 1992, pp. 1-35 39 H.-J. Trenz, K. Eder, op. cit., pp. 8-9. 40 J. Habermas, The European Union and the Pressures for Globalisation, in: New Left Review, 40, 1, 1999, p. 58 41 Eriksen, op. cit., p. 33-34 42 Eriksen, op. cit., p. 35-37

15

Europees publiek nodig met inclusieve fora, gedeelde interpretatieve kaders en gemeenschappelijke thema’s.43 Klaus Eder neemt een nog radicalere positie in dan Eriksen als het gaat om de relatie tussen een collectieve Europese identiteit en de fundering van een Europese publieke sfeer. De Europese publieke sfeer is voor hem geen publieke sfeer van culturele onderwerping, waarbij Europese ‘burgers’ de facto ‘ja-knikkers’ worden, maar eerder gebaseerd op onderhandeling en politieke communicatie. Door als gelijkwaardige burgers met elkaar te communiceren en discussiëren kan een gemeenschappelijke identiteit geschapen worden. Essentieel voor goede communicatie in een Europese publieke sfeer zijn het feit dat de communicatoren een gemeenschappelijk lot delen en het feit dat ze elkaar als legitiem zien en serieus nemen, onafhankelijk van nationale belangen. Op die manier zou een Europese publieke sfeer kunnen bijdragen tot een gemeenschappelijke Europese identiteit.44 Parallel met Eriksen benadrukt Eder ook dat de publieken die zich in Europese context vormen temporeel en ruimtelijk afhankelijk zijn. Er zijn vele demoi die toetreden tot de Europese Unie, wat zorgt voor meer politieke communicatie, publieke optredens en acties. Dit zou kunnen leiden tot meer democratisering en het uiten van meer claims die degene die de beslissingen nemen in vraag stellen, een publieke sfeer met andere woorden.45 Het bestaan van de vele demoi brengt hem tot de vaststelling dat de taalkwestie er eigenlijk niet echt toe doet in de opbouw van een Europese publieke sfeer. Zolang dezelfde Europese onderwerpen in de verschillende nationale of regionale media op hetzelfde tijdstip en volgens dezelfde criteria worden behandeld, is er sprake van een gezamenlijk debat. Dit idee is wat men het Eder-Kantermodel noemt.46 Voorts ontwikkelt hij drie mogelijk oplossingen voor het democratisch probleem in een transnationale situatie. Hij onderscheidt een ‘Majone-achtige’, een ‘Habermas-achtige’ en een ‘Arendt-achtige’ oplossing. De eerste, Majone-achtige, bestaat erin de regeringscapaciteit van de transnationale staat uit te breiden, wat het bestuur meer efficiënt zou maken. Het gevaar hierbij is dubbel. Ten eerste is er het risico de participatie en het overleg te vergeten als men de staat meer autoriteit geeft. Ten tweede bevat een extensieve gerationaliseerde staatsbureaucratie het inherente gevaar voor wat Weber the iron cage of rationality noemde. De rationele actie die exemplarisch is voor de moderniteit weerspiegelt zich in de efficiëntie van een staatsbureaucratie. Deze ideale weg om alles te organiseren zorgt tegelijk voor efficiënt bestuur, maar ook voor een serieuze beknotting van de vrijheid en creativiteit van de mens. In de tweede oplossing, de Habermas-achtige, belegert het publiek als het ware de autoriteiten. Massale participatie is wat centraal staat. Dit vooronderstelt een sterke ‘civil society’ en gaat vaak ten koste van efficiëntie en van overleg. De derde oplossing is, volgens Eder, diegene die het dichtst bij de realiteit aanleunt. De Arendt-achtige oplossing bestaat uit een meer elitaire publieke sfeer waarbij competentie centraal staat voor mensen die een ruimte van politieke communicatie willen betreden. Zo zouden de mensen die ageren in een publieke sfeer representatief moeten zijn voor een

43

Eriksen, op. cit, p. 38. M. Van de Steeg, op. cit., in: C. Bee, E. Bozzini, Mapping the European Public Sphere: institutions, media and civil society. Farnham, Ashgate Pub., 2010, p. 39-43. 45 K. Eder, “The Public Sphere and European democracy: mechanisms of democratisation in the transnational situation”, in: J.E. Fossum en P. Schlesinger (eds.),op.cit., p. 56 46 K. Eder en C. Kanter, ‘Transnationale Resonanzdtrukturenin Europa. Eine Kritik der Rede vom Öffentlichkeitsdefizit’, In: Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie, 40, 2000, pp. 277-305 44

16

gehele bevolking, want de grote massa is immers uitgesloten van de toegang tot de onderhandelingsprocedures.47 Deze stroming politicologen, sociologen en communicatiewetenschappers, waarvan Eder en Eriksen de belangrijkste exponenten zijn, heeft dus de strikte herinterpretatie van de Habermasiaanse publieke sfeer verlaten en een divers scala aan nieuwe benaderingen uitgewerkt, waarbij de heterogene ‘sphere of publics’ centraal staat.

2.4. De Europese Publieke Sfeer: ‘liberal representation’? De problematisering van een Europese publieke sfeer is natuurlijk niet enkel gebeurd vanuit een Habermasiaans, of een Arendts perspectief. Juan Diez Medrano is een ietwat geïsoleerd theoreticus die een benadering van een Europese publieke sfeer à la Jürgen Habermas of à la Hannah Arendt aan de kant schuift en de Europese publieke sfeer in wording ziet als één van liberale representatie. Daarvoor beroept hij zich op theoretici als Mill, Schumpeter, Burke, Downs en Kornhauser. Hij stelt dat een publieke sfeer in Europa er één was en is waarbij burgers vertegenwoordigers kiezen uit een schare ‘contending’ politieke actoren. Het democratische van dat soort publieke sfeer ligt hem erin dat alle stemmen en meningen van die ‘contenders’ kunnen worden gehoord. Van enige sociale burgerintegratie, zoals bij Habermas, is volgens Medrano geen sprake. Om zijn stelling, ‘de Europese publieke sfeer is eerder een sfeer van liberale representatie, dan van Habermasiaanse sociale inclusie’, te staven beroept hij zich op cijfermateriaal gepubliceerd in de context van het Europub-project van Professor Ruud Koopmans.48 Deze, ‘liberale’, benadering bleef echter marginaal in het academisch denken, vooral omdat ze als ideaal mager uitvalt en voorbijgaat aan de positieve waarde die door instellingen, academici en Europeanen aan burgerschap wordt gehecht. Theoretici van een (mogelijke) Europese publieke sfeer gingen, zoals in de vorige paragraaf werd geopperd, eerder het gevestigde Habermasiaans concept van de publieke sfeer herinterpreteren om daarmee de publieke sferen in Europa te onderzoeken, zij het dan zonder de homogene notie die het concept meedraagt vanuit de studie van publieke sferen in natiestaten. 2.5. Een paradigmawissel In het denken van sociologen, politicologen en communicatiewetenschappers over een mogelijke Europese publieke sfeer heeft zich dus een paradigmawissel voorgedaan. Die paradigmawissel, tussen een eerste generatie die sterk beïnvloed was door het ideaaltype van Habermas en een tweede generatie die de nadruk legde op heterogeniteit en parallelle ontwikkeling van publieke sferen, kunnen we grofweg dateren tussen 1995-2003. Het werk van Klaus Eder en Christoph Kanter vormt hierin een cruciaal overgangspunt.49 Van dan af aan wordt het Eder-Kantermodel door de meeste sociale wetenschappers geïmplementeerd in hun onderzoek naar een mogelijke Europese publieke sfeer. Theoretici als Van de Steeg, 47

K. Eder, op. cit., 2007, p. 59 J.D. Medrano, op. cit., p. 92 49 K. Eder en C. Kanter, op.cit.,2000, pp. 277-305., K. Eder, C. Kanter en H.-J. Trenz, Transnationale Öffentlichkeiten und die strukturierung politischer Kommunikation in Europa. Antrag auf Forderung eines Forschungsvorhabens im Rahmen des DFG-Schwerpunkts Regieren in Europa, 2000. 48

17

Trenz, Fossum en Eriksen zijn over een Europese publieke sfeer gaan denken in termen van verschillende nationale en lokale, meer homogene, publieke sferen die parallel dezelfde Europese issues aanpakken en zo een Europese publieke sfeer vormen. Deze paradigmawissel staat als vanzelfsprekend niet los van zijn historische context. Drastische ontwikkelingen in het medialandschap samen met ontwikkelingen in de Europese journalistiek, maar ook het ontslag van de Santer Commisie, het hele debat rond een Europese grondwet en het mislukken ervan, het Verdrag van Lissabon, maar ook ‘buitenlandse’ issues zoals 11 september en conjuncturele economische problemen hadden hun invloed. Sociale wetenschappers en historici (in zoverre die geen sociale wetenschappers zijn) namen deze ontwikkelingen in hun denken op en verwerkten ze in hun theoretische modellen. Al bij al hebben we hier dus te maken met een klassieke paradigmaverschuiving in de sociale wetenschappen, waarbij een theoretisch model tekort komt om de realiteit te beschrijven en vervangen wordt door een ander model. Dit is deels het gevolg van een veranderende realiteit, waardoor de theorie aangepast diende te worden, en deels door de beperkte mogelijkheden van de theorie zelf. De steeds snellere ontwikkelingen in de nieuwe media, en op vlak van Europese staatsvorming, vragen om een nieuw theoretisch model en methode om te verklaren wat er gebeurt. De diffuse periode die ik aanduidde als beginnende rond 1995 en eindigend rond 2003, wanneer het Eder-Kantermodel ten volle werd geïmplementeerd, is te beschouwen als een crisis, een soort van overgangsperiode in de wetenschap, waarbij een vorig paradigma in vraag werd gesteld en waarna een nieuw paradigma werd geformuleerd.50 Echter, het nieuwe theoretische model heeft ook zijn zwaktes. Onderzoekers gaan expliciet zoeken naar de publieke sfeer, er van uit gaande dat die ergens bestaat. Eerder dan het maken van een tabula rasa, en bijgevolg de ontwikkeling van nieuwe concepten met hun grond in een realiteit, ontstaat een deductieve redenering die vertrekt vanuit de assumptie dat er een Europese publieke sfeer is, hoe heterogeen die ook mag zijn, en waarnaar op zoek gegaan wordt. Bij de nieuwe ‘school’ van denkers over een Europese publieke sfeer lijkt de mogelijkheid van afwezigheid van een publieke sfeer op Europees vlak geen optie .

3. Methodologie. De historicus en het heden: afstand, tijd, causaliteit, vragen en bronnen Op methodologisch vlak dringt zich hier de vraag op wat het historisch perspectief en de historische methode aan dit onderzoeksveld kunnen bijdragen. De vraag naar de historische relevantie van het onderzoek naar manieren waarop de Europese Commissie vormgaf aan instrumenten ‘to cope with a democratic deficit’ is een essentiële vraag. De potentiële meerwaarde van historisch onderzoek naar recente processen van supranationale staatsvorming en naar recente evoluties in probleemdefinities is tweevoudig. Ten eerste is er de ‘concern about time’ die bij historici erg leeft. Die ‘concern about time’ heeft betrekking op de manier waarop historische verklaringen worden gegeven. Hierbij gaat het om het historisch narratief als cognitief instrument, waarbij de introductie van een begin, midden en einde in een opeenvolging van historische evenementen ertoe 50

T. Kuhn, The Structure of Scientific Revolutions, Chicago, Chicago University Press, 1962, 270 p.

18

dient causale mechanismen en processen in dat relaas van evenementen te begrijpen.51 De introductie van het aspect ‘tijd’ is dus primair causaal van aard. De genoemde periodisering die inherent is aan een begin, midden en einde, gebeurt aan de hand van het leggen van breukmomenten in het historisch narratief. Dat leggen van breukmomenten dient een tweevoudig doel. Ten eerste zorgt het ervoor dat er in dat verleden geconstrueerde eenheden ontstaan die zo vatbaar worden voor analyse. Ten tweede werpen breukmomenten een muur op tussen heden en verleden, waardoor er een historische afstand ontstaat tussen historicus en geschiedenis en waarachter ‘the past as a foreign country’ ligt.52 Dat vreemde land treedt de historicus binnen met een gevoel van verwondering. Het bestaan van die historische afstand als een natuurlijk iets, wordt echter niet zonder debat aanvaard. Filosofen zoals Benedetto Croce stellen dat elke geschiedenis per definitie een hedendaagse geschiedenis is omdat de historicus het verleden bekijkt vanuit zijn eigen subjectieve, hedendaagse positie.53 In die zin is de geschiedenis expliciet een construct van de historicus en staat ze los van een eventueel bestaand verleden. Wat een historische benadering dus onderscheidt van een niet-historische benadering is dus vooral de ‘concern about time’ en de inherente causaliteit die een periodisering met zich meebrengt. Hedström en Swedberg wezen er in hun boek Social mechanisms: an analytical approach to social theory uit 1998 al op dat de historische methode, waarbij men causale mechanismen probeert op te sporen in complexe ‘series of events’, een meerwaarde kan vormen voor allerlei methoden die in de sociale wetenschappen bestaan en gebruikt worden.54 Het is dan ook daarom dat de historische methode iets fundamenteels kan bijbrengen tot de studie van beleidsdocumenten door de Europese instellingen. Een analyse die het verschijnen van die beleidsdocumenten niet ziet als geïsoleerde evenementen, maar ze in hun onderlinge verbondenheid ziet en er causale mechanismen in introduceert, kan het hoofd bieden aan een al te essentialistische benadering. De problematiek van de historische afstand daarentegen, is iets waarmee de hedendaagse geschiedenis steeds weer te kampen heeft. De afwezigheid van een ‘breukmoment’ tussen heden en verleden zou tot gevolg hebben dat de afstand tussen subject (de historicus) en object (het verleden) wegvalt. In deze casus, een discourskritische en ideeënhistorische analyse van het Europees communicatiebeleid, werpt zich echter wel een breukmoment op: de Europese economische crisis, die in 2007 ontstond en erg diepgaande gevolgen had en heeft op de Europese politieke constellatie. Deze crisis heeft de relatie tussen de Europese burger en de Europese instellingen in die mate veranderd dat er bij de studie van het bronnenmateriaal wel degelijk een ‘past as a foreign country’ ontstaat. Op een tweede niveau speelt de historische methode een belangrijke rol bij het stellen van de onderzoeksvraag en de operationalisering van die onderzoeksvraag. Zoals uit voorgaande status quaestionis bleek, hebben sociale wetenschappers zich hoofdzakelijk bezighouden met het ‘meten’ van de graad en de status van europeanisering van de 51

L. Mink, Philosophical Analysis and Historical Understanding, in: The Review of Methaphysics, 21, 4, 1968, p. 667-698. L. Mink, Interpretation and Narrative Understanding, in: Journal of Philosohy, 64, 20, 1972, p. 735737. L. Mink, Historical Understanding, Ithaca, Cornell University Press, 1987, 294 p. 52 L. P. Hartley, The Go-Between, Londen, Hamish Hamilton, 1953, 280 p. 53 B. Croce, Teoria e storia della storiografia, 1916. In Engelse vertaling: D. Ainslie (transl.), History, its theory and practice, New York, Brace and compagny, 1921, 317 p. 54 P. Hedström, R. Swedberg, Social mechanisms: an analytical approach to social theory, Cambrigde, Cambridge University Press, 1998, VIII, 340 p.

19

publieke sfeer/sferen en het meten van concrete beleidseffecten van de verschillende beleidsinitiatieven. Onderzoeksmethodes die hiervoor gebruikt worden zijn hoofdzakelijk mediaonderzoek en survey-onderzoek. Survey-onderzoek is iets wat in de geschiedenis, logischerwijs, minder gebruikt wordt omdat de onderzoekssubjecten vaak niet meer leven op het moment dat het onderzoek plaatsvindt. De laatste decennia komt hier echter stilaan verandering in door de opkomst van de oral history, die vooral door invloeden uit de antropologie gestuurd wordt. Mediaonderzoek is wel vaak beoefend door historici. Voor het meten van de schaal van Europeanisering van de publieke sfeer is het onderzoek van de publieke opinie(s) via de media echter op een dood spoor gekomen na uitvoerige studies over de relatie tussen de media en de Europese politiek55 en uitvoerige analyses van de Europese publieke opinie(s) door academici.56 Op enkele nuanceverschillen na, kwamen deze studies steeds weer tot dezelfde conclusies. Studies wezen op de invloed van mediaframining op publiek en politiek57, op de onderlinge afhankelijkheidsrelatie tussen Europese media en Europese politici en op de schoorvoetende, maar gestaag voortschrijdende Europeanisering van de media.58 Wat de geschiedenis hiertoe kan bijdragen is ook tweeledig van aard. De geschiedenis laat toe andere vragen te stellen en houdt rekening met de bron in al zijn aspecten. Op een eerste niveau staat de intellectuele geschiedenis toe vragen te stellen die peilen naar veranderingen en continuïteiten in de problematisering van het Europees democratisch deficit en veranderingen en continuïteiten in de geformuleerde oplossingen voor dat Europees democratisch deficit. Hierbij is het echter zaak dieper te graven dan een klassieke beleidsanalyse die focust op doelstellingen en effecten, maar op basis van bronkritische methodes dieper in te gaan op dat beleid zelf. De bronnen die in deze paper gebruikt worden zijn hoofdzakelijk beleidsteksten die het communicatie- en informatiebeleid in Europa de laatste twee decennia gestuurd hebben. Het zijn documenten die opgesteld zijn als voorbereidende tekst, als consultatieve tekst (de zogenaamde ‘witboeken’) of als beleidsplan. Los van die beleidsteksten worden hier echter ook gepubliceerde ooggetuigenverslagen, externe beleidsevaluaties en speeches van beleidsmakers besproken die aanvullende informatie bieden bovenop de beleidsteksten. Waar politicologische analyses zich hoofdzakelijk bezighouden met de ‘content analysis’ van die beleidsteksten, gaat de historische bronnenkritiek verder en houdt rekening met allerlei aspecten die met die bron in verband staan. Ze heeft aandacht voor de bron als materiële drager, waarbij de informatie die een bron overbrengt niet alleen schuilt in de tekstuele inhoud van die bron, maar ook in de bron als materieel voorwerp. 59 We zullen zien dat sommige beleidsteksten bijvoorbeeld in boekvorm en rijk geïllustreerd zijn uitgegeven, terwijl andere enkel in PDF-formaat op het digitaal platform voor wetsuitgaven van de Europese Unie zijn gepubliceerd. In relatie met een eventuele transparantiepolitiek, die het verkleinen van de kloof tussen publiek en instellingen voor ogen heeft, is dit materiële aspect primordiaal. Ook heeft de bronnenkritische methode aandacht voor de status van de 55

A. Triandafyllidou, R. Wodak en M. Krzyzanowski, The European Public Sphere and the Media. Europe in Crises., Basingstoke, Palgrave Macmillan, 2009, 286 p. 56 Zie o.a.: J.T. Checkel en P.J. Katzenstein, op. cit. en A. van der Vleuten, op cit. 57 P. Lefébure, E. Lagnau, ‘Media Construction in the Dynamics of Europrotest’, in: S. Tarrow, D. Imig, Contentious Europeans: Protests and Politics in an Integrating Europe, Lanham, Rowman and Littlefield Publishers, 2001, p. 187-205. 58 A. Triandafyllidou, R. Wodak en M. Krzyzanowski, op. cit. 59 M. Boone, Historici en hun métier: een inleiding tot de historische kritiek, Gent, Academia Press, 2011, p. 6566.

20

bron. Hierbij gaat het zowel om de rol die een bepaalde tekst had in het besluitvormingsproces, als over de status van de bron als informatieverstrekker voor de historicus. Deze twee zijn echter niet los van elkaar te zien. Een beleidstekst is voor de historicus van belang als bron van informatie omdat die tekst een cruciale plaats innam in het besluitsvormingsproces. Een derde brongerichte meerwaarde van de historische methode is zijn aandacht voor allerlei vormen van kritische discoursanalyse. Hierbij is het zaak voorbij te gaan aan een oppervlakkige ‘content analysis’ van de beleidstekst, maar tussen de regels te lezen en aandacht te hebben voor woordgebruik (met bijbehorende connotaties), intertekstualiteit en ontstaanscontext van de bron. Op een tweede niveau laat de geschiedenis van staatsvormingsprocessen ons toe de vraagstelling te verbreden van een vraag naar problematiseringen en oplossingen in communicatiebeleid, naar vragen over de plaats van Europees communicatiebeleid en een Europese publieke sfeer in een breder lange termijn proces van Europese staatsvorming. Verschillende perspectieven en processen kunnen hierin een rol spelen. Het gaat hierbij om de interactieve relatie tussen publieke sfeer en staatsvorming (Habermas), om de mate waarin een ‘contentious’ publiek politieke verandering in gang kan zetten (Tarrow, Tilly) en om de mate waarin het bestaan van een publieke sfeer kan bijdragen tot de vorming van een ‘imagined community’ (Anderson).60 Kortom, het belang van de historische methode is pluriform en focust zowel op de causale elementen van de ‘concern about time’, de verruiming van de vraagstelling en de bronkritische methode. In de volgende paragrafen zal gepoogd worden deze methodologie toe passen op een historisering van het Europees communicatiebeleid.

4. Het Europees informatie- en communicatiebeleid 1948-2009, een discourskritische en ideeënhistorische analyse 4.1. In den beginne was er niets: ‘The Public consensus’, 1948-1991 De historische vraag naar het beginpunt van zoiets als een Europees communicatiebeleid is een vraag die niet voor de hand ligt en niet eenduidig te beantwoorden is. Verschillende sociale wetenschappers hebben verschillende breukpunten getraceerd, wat een sluitende historische analyse van die beginperiode erg moeilijk maakt. In theorie communiceert alles vanaf het moment waarop het ontstaat, zo is dat ook voor de Europese Unie, de vroegere Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal en voor de Europese Economische Gemeenschap. Er valt echter een duidelijke scheidingslijn te trekken tussen de periode waarin de Europese instellingen communiceerden zonder dat daar een achterliggend communicatiebeleid aan ten grondslag lag, en de periode waarbij de manier van communiceren mee bepaald werd door een door de Europese Commissie uitgewerkt communicatiebeleid. Over waar en wanneer we die scheidingslijn tussen beide periodes precies moeten trekken is nog meer wetenschappelijk debat. De consensus neigt eerder naar het idee dat stelt dat er tijdens de besprekingen, ondertekening en ratificatie van het verdrag van Maastricht iets fundamenteels veranderde in het denken van de Europese Commissie, wat de noodzaak aan een communicatiebeleid deed ontstaan. 60

J. Habermas, op. cit., 1989. S.Tarrow, D. Imig, op.cit., 2001. B. Anderson, Imagined Communities. Reflections on the Origin and Spread of Natonalism, Londen, Verso, 2006, 240 p.

21

Christopher Meyer stelt dat voor de ondertekening en de ratificatie van het Verdrag van Maastricht de hogere echelons van de Hoge Autoriteit, en de latere Europese Commissie, in hun visie op communicatie met het publiek schommelden tussen halfslachtige hervormingspogingen, politieke desinteresse en echte vijandigheid ten opzichte van publieke communicatie.61 Gramberger noemde dit het ‘information obstruction policy’ uitgevoerd door de Hoge Autoriteit.62 En Bruggemann stelt dat er voor 2002 zelfs geen communicatiebeleid was.63 Het gebeurde dat er expliciet verboden werd te communiceren. Zo kreeg de journalist Emanuelle Gazo van Jean Monnet in 1953 het verbod nog over de Europese Gemeenschap van Kolen en Staal te berichten. Gazzo had net daarvoor met Comte Riccardi Agence Europe opgericht, een persagentschap dat zich enkel met Europese berichtgeving zou bezighouden en zich in Luxemburg vestigde. Luxemburg was op dat moment de stad waar de hoofdzetel van de EGKS gevestigd was, en waarvan Jean Monnet de voorzitter was. Die EGKS was al van in den beginne wantrouwig ten opzichte van Agence Europe en dit wantrouwen leidde tot enkele verboden vanwege de Hoge Autoriteit van de EGKS.64 Die oorspronkelijke beslissing om niet te communiceren heeft geleid tot een proces van depolitisering van de Europese Commissie. Geheel in de lijn met de analyse van het historisch nieuw institutionalisme ontstond hierdoor een soort van ‘path dependency’ waarvan de Europa Commissie zeker tot na de val van de Santer Commissie in 1999 niet af geraakte. Het idee dat, eens een richting door beleidsmakers is ingeslagen, daar nog moeilijk nog van af te wijken valt, is iets dat vaak op de instellingen van de Europese Unie geprojecteerd wordt.65 Het aantal voorbeelden van ‘path dependency’ in de Europese politiek is immens groot, de moeizame hervormingspogingen in het landbouwbeleid zijn waarschijnlijk het meest voor de hand liggend. Zoals Van Brussel en Huyst het in hun artikel De Europese Publieke Sfeer: dovemansgesprek of dialoog tussen de Europese Commissie en haar burgers? uit 2011 zeggen: ‘Tot het begin van de jaren negentig werkte de Commissie liever in stilte’.66 Lindberg en Scheingold (1970) noemen dit het ‘public consensus’ dat heerste rond de Europese politiek.67 De Europese politieke en economische integratie werd grotendeels gedoogd, zonder dat er een groot publiek debat rond ontstond. Op die manier bleef de toenmalige Europese Gemeenschap een ‘would be-polity’, een voornamelijk technocratische instelling die zich terugtrok en op een voor de Europeanen onbereikbaar niveau besliste. Het motief voor deze ‘fortress mentality’ ligt niet voor de hand. Pascalle Lamy verwoordt het goed door te zeggen dat de vrees bestond dat het grote publiek niet klaar was voor de Europese integratie, dus gingen de instellingen hun eigen gang zonder het publiek op de hoogte te 61

C. Meyer, ‘Political Legitimacy and the Invisibily of Politics: Exploring the European Union’s Communication Deficit’, in: Journal of Common Market Studies, 37, 4, 1999, p. 624. 62 M. R. Gramberger, Der Öffentlichkeitsarbeit des Europaïschen Kommission 1952-1996: PR zur Legitimation von Integration?, Baden-Baden, Nomos, 1997, 398 p. 63 M. Bruggemann, ‘How the EU constructs the European Public Sphere. Seven Strategies of Information Policy’, in: The Public, 12, 2, 2005, p. 65 64 http://www.eui.eu/HAEU/pdfinv/inv-eg.pdf, geraadpleegd op 27.12.2012, en E. Gazzo, ‘Témoinage’, in: Fondation Jean Monnet pour l’Europe (ed.), Témoinages à la mémoire de Jean Monnet, Lausanne, Fondation Jean Monnet pour l’Europe, 1989, p. 243. 65 P. Hall, R.C.R. Taylor, ‘Political Science and the Three New Institutionalisms’, in: Political Studies, 1996, 44, 5, p. 936-957 66 A. Van Brussel, P. Huyst, ‘De Europese publieke sfeer: dovemansgesprek of dialoog tussen de Europese Commissie en haar burgers?’, in: Tijdschrift voor Sociologie, 32, 3-4,2011, P. 364 67 L. N. Lindberg, S. Scheingold, Europe’s Would-Be Polity. Patterns of Change in the European Community, New York, Englewood Cliffs, 1970, 314 p.

22

houden van wat er aan het gebeuren was.68 Bij gevolg ontstond enkel een politiekinstitutionele sfeer waarin de debatten plaatsvonden en de ‘contentious politics’ zich voordeed.69 Deze politieke sfeer had drie belangrijke polen: de Europese instellingen, de nationale parlementen en regeringen, en de verschillende lobby-groepen. Tot het begin van de jaren ’90 kwam het debat over een mogelijk democratic deficit van de Europese Gemeenschap dan ook niet echt op de agenda. Enkel in het Adonnini-rapport van 1985 weerklonk de wil om de kloof tussen Europese burger en Europese instellingen kleiner te maken. Dit wou men realiseren door allerlei klassieke symbolen in te voeren. Een Europese vlag en een Europees volkslied zijn hiervan de belangrijkste voorbeelden.70 Het Europese project werd echter wel in vraag gesteld, het Gaullisme en Thatcherisme raakten aan de essentie van de Europese integratie.71 Deze kwesties waren echter gestuurd vanuit het belang van een welbepaalde staat, en geuit en gemedieerd door een nationale regering. De Europese burger ging niet rechtstreeks bij de Europese instellingen om verantwoording vragen. Al waren er wel episodische crisissen waarin bepaalde protesten tegen het Europees beleid door de media als ‘Europees’ werden geframed. Het protest van landbouwers in de jaren ’70 en ’80 is hiervan een goed voorbeeld. Dit soort van ‘Europrotest’ was echter slechts episodisch en werd geen aanleiding voor een bredere massamobilisatie of publieksvorming. In de aanloop naar ‘de crisis van Maastricht’ waren er echter al voortekenen van (burgerlijke) ongenoegzaamheid ten opzichte van het Europees project. Zo werd de ‘Single European Act’, de eerste verdragswijziging sinds het verdrag van Rome in 1957, in 1986 door het Deense Parlement weggestemd, en werd besloten het na die stemming voor te leggen aan de Deense bevolking. Deze stemde met 56,2 % in (opkomstcijfer: 75,4 %) en de Single European Act werd geratificeerd.72 Hoewel dit soort incidenten als een eerste teken aan de wand zouden kunnen gezien worden, waren ze niet ernstig genoeg om de Europese instellingen te doen nadenken over een eventueel democratisch deficit in de Europese Gemeenschap, en het bijbehorende gebrek aan een Europese publieke sfeer. Er was geen breed publiek dat zich liet horen en het beleid in vraag stelde. Voor een verklaring van deze laksheid is het interessant terug te grijpen op Jürgen Habermas’ Structural Transformation of the Public Sphere. Daarin stelt hij dat de bourgeois publieke sfeer enkel kon ontstaan in relatie en in oppositie met het kapitalisme en de staat in de zeventiende en achttiende eeuw.73 Toegepast op de Europese Gemeenschap van voor de jaren 1990 kan de publieke stilte erg Habermasiaans verklaard worden door een gebrek aan Europese staatsvorming en kapitaalsaccumulatie aldaar. De publieke stilte verdwijnt echter als de Europese Gemeenschap, die dan al de Europese Unie genoemd mocht worden, echt politiek wordt. In de wandelgangen en in de kantoren van de Hoge Autoriteit werd in de eerste veertig jaren van de Europese politieke integratie dus weinig of niet over een Europese publieke sfeer nagedacht. Ook in de academische wereld was dat niet het geval. De publieke sfeer als analytisch concept was nog volop in ontwikkeling. De twee belangrijkste theoretici 68

G. Ross, Jacques Delors and European Integration, Cambridge, Polity Press, 1994, p. 94, geciteerd in: C. Meyer, op.cit., p. 624. 69 S. Tarrow, C. Tilly en D. McAdam, The Dynamics of Contention, Cambridge, Cambridge University Press, 2001, 387 p. 70 C. Bee, Understanding the EU’s Institutional Communication: Principles and Structures of a Contested Policy, in: C. Bee, E. Bozzini, op. cit., 2010, p. 83. 71 D. Dinan, op. cit., 2004, p. 104-108, p. 181-183 72 D. Nohlen, P. Stöver, Elections in Europe: A data handbook, Nomos Verlagsges. MBH, 2010, p. 534 73 G. Calhoun, op.cit., 1993, p.5.

23

van de publieke sfeer, Hannah Arendt en Jürgen Habermas, schreven hun belangrijkste werken in die periode.74 De receptie door politicologen en sociologen die de Europese politiek bestudeerden zal ook nog tot in de jaren 1990 op zich laten wachten. De erg late vertaling van Habermas’ werk in het Engels is hiervan één van de belangrijkste oorzaken. Tijdens de onderhandelingen van het Verdrag van Maastricht in 1991, en vooral de ratificatiecrisis die daarop volgde, groeide echter wel een problematisering bij zowel beleidsmensen als bij academici van het Europees democratisch deficit en het gebrek aan een Europese publieke sfeer. 4.2. Maastricht: een breukmoment, 1991-1999. 4.2.1. Het Verdrag van Maastricht: onderhandeling, ondertekening en ratificatie In 1990 kwamen de Europese regeringsleiders samen en begonnen onderhandelingen over een nieuwe verdragswijziging. De verdragswijziging van Maastricht zou tot de verdragswijziging van Lissabon (2007) de voornaamste structuren van de Europese Gemeenschap bepalen. Concreet werd in Maastricht (1992) beslist te evolueren naar een Europese muntunie, en van de Europese Gemeenschap een politieke unie te maken. Voor het bereiken van die muntunie werden de Maastrichtcriteria ontworpen, criteria waaraan lidstaten moesten voldoen om deel te kunnen uitmaken van de Europese muntunie. De politieke hervorming die zou moeten leiden tot een politiek unie, anderzijds, was de basis van de Europese ‘pijlerstructuur’. De eerste pijler incorporeerde de Europese Gemeenschap (in concreto: de Europese interne markt), de tweede pijler was die van het Gemeenschappelijk Buitenland- en Veiligheidsbeleid, de derde pijler die van Justitie en Binnenlandse zaken. De eerste pijler was hoofdzakelijk supranationaal, de tweede en de derde pijler waren eerder intergouvernementeel.75 Het spreekt voor zich dat deze hervormingen de impact van de Europese Unie op zijn burgers vergrootten. Ook enkele lidstaten begrepen dat de veranderingen niet min waren en besloten het Verdrag voor te leggen in een referendum alvorens het te ratificeren. Eerder dan de impact van het Verdrag zelf waren die referenda de ‘trigger’ voor academici en de Europese instellingen zelf tot het denken over een Europees democratisch deficit. Het eerste referendum werd gehouden in Denemarken, waar 50,7 procent van de burgers tegen het Verdrag van Maastricht stemden. De motivaties voor een nee-stem waren divers, maar de onbegrijpelijkheid van het Verdrag en de vrees voor een te grote invloed van Duitsland waren de belangrijkste. Uiteindelijk werden de Denen door enkele opt-outs gecompenseerd, en werd het Verdrag in 1993 uiteindelijk toch geratificeerd met een meerderheid van 56,8 procent van de stemmen. Sommige politicologen wijzen op het Deense referendum als belangrijkste ‘trigger’ voor het denken over de Europese Unie en zijn democratisch deficit.76 In Ierland stemde een grote meerderheid (69 procent) in met het Verdrag, maar de opkomst was eerder laag (57 procent), ondanks het grote belang van het Verdrag van Maastricht voor de toekomst van de Ierse Republiek. Ook deze schijnbare desinteresse van de Ieren voor de Europese politiek werd door de Europese instellingen als problematisch beschouwd. In Frankrijk was het Verdrag van Maastricht al door het 74

H. Arendt, op.cit. en J. Habermas, op.cit., 1962. D. Dinan, op. cit., p. 245-258 76 J. Lodge, ‘Transparency and Democratic Legitimacy’, in: Journal of Common Market Studies, 32, 3, 1994, p. 243-268. 75

24

parlement geratificeerd, maar François Mitterand besloot het toch in een referendum aan het Franse volk voor te leggen. Een nipte meerderheid (51,05 procent) stemde in. Dit betekende voor Mitterand, die het referendum met veel vertrouwen aangegaan was, eerder een nederlaag dan een overwinning.77 De ratificatieproblematiek van het Verdrag van Maastricht in Denemarken, Ierland en Frankrijk stelde het bestaan van een Europese politieke en monetaire unie in de toekomst dus in vraag. Dit publiek ongenoegen met de genomen beslissingen werd later de oorzaak van de democratische probleemervaring binnen de Europese instellingen en de ‘trigger’ voor de aanvang van een Europees communicatiebeleid. 4.2.2. De ratificatiecrisis als ‘trigger’ voor het debat over het democratisch deficit In tegenstelling tot eerdere schokgolven in de Europese politiek, was de ratificatiecrisis van het Verdrag van Maastricht wel ernstig genoeg om de instellingen tot het besef te doen komen dat er iets moest veranderen. Dat besef kwam er al tijdens de ratificatieperiode van het Verdrag van Maastricht zelf. De Europese Raad besliste in die periode om de openingssessie van elke bijeenkomst van de Europese Raad op televisie te laten uitzenden en de formele stemmingen binnen de raad openbaar te maken. Deze eerste transparantiemaatregelen kunnen gezien worden als de eerste stappen naar een serieus, doortastend communicatiebeleid net na de ratificatie van het Verdrag van Maastricht.78 Ondanks het feit dat politicologen Maastricht, en de navolgingen die Maastricht had, eerder als een versnellingsmoment zien en de echte aanleiding voor de evolutie naar een grondig doordacht communicatiebeleid pas na 1999 (Meyer), of na 2004 (Van Brussel et al.) leggen, beschouw ik Maastricht en de poging tot het uitwerken van een communicatiebeleid die door Commissaris Joao de Deus Pinheiro na Maastricht genomen werden, als het startpunt van het denken over het democratisch deficit en een Europese publieke sfeer. 79 Het werk van Commissaris Pinheiro is immers de eerste substantiële poging van de Europese Commissie om een communicatiebeleid uit te bouwen dat verandering zou willen brengen in het technocratisch stilzwijgen. Bovengenoemde auteurs verwijzen naar een implementatiedeficit om de teksten van Pinheiro af te doen als een mislukte poging de communicatie van de Europese Commissie te veranderen. Ondanks de inefficiëntie van het beleid, heeft het echter wel zijn belang in die zin dat het een punt in de tijd aanduidt waarop binnen de Europese Commissie de vraag gesteld werd of de communicatie wel voldeed aan de positie van de instelling in het maatschappelijk domein. Het leggen van breukmomenten in een historisch relaas door historici is, zoals eerder gezegd, geen onschuldig gebruik, maar is desondanks een gewoonte die geworteld is in het historisch bedrijf. Breukmomenten, zoals de Maastrichtcrisis, dienen ervoor te periodiseren, om een verleden te construeren en door zijn begrenzing vatbaar te maken voor analyse. Die breukmomenten dienen ook als causale verklaring van een bepaald fenomeen en zijn daarom niet onschuldig. In deze context zijn ze vaak oorzaak van verandering in beleidsdomeinen, de vorming van een publiek in Europa en de houding van dat publiek ten opzichte van de instellingen. Echter, eerder dan dat Maastricht en de nasleep van Maastricht, enkel een artificieel door historici geconstrueerd breukpunt in het debat over het Europees democratisch deficit 77

D. Dinan, op. cit., p. 258-262. Bulletin EC, 12-1992. 79 C. Meyer, op.cit. en A. Van Brussel et al., op. cit. 78

25

en de Europese publieke sfeer is, werd het ook door de subjecten zelf- de Europese instellingen- als een echt breukmoment gezien. In beleidsteksten van de Europese Commissie werd wel vaker expliciet verwezen naar de plaats van Maastricht als het beginpunt van het debat over het democratisch deficit en de eerste keer dat de noodzaak gevoeld werd tot het hebben van een communicatie- en informatiebeleid voor de Europese instellingen. Zo stelde men in een mededeling van de Europese Commissie uit 2001 aan de andere instellingen dat: ‘ (…) Sedert de goedkeuring van het Verdrag van Maastricht heeft dit onbehagen zich gemanifesteerd als een wanverhouding tussen de in het algemeen gunstige ingesteldheid van het publiek ten opzichte van de grote Europese idealen die de Unie belichaamt enerzijds en een aanhoudend wantrouwen ten opzichte van de instellingen en waar zij voor staan, ondanks de duidelijke positieve en concrete resultaten, zoals economisch herstel, de invoering van de euro, de oprichting van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid en een krachtiger stem voor de Unie op het wereldtoneel.(…)’ 80 En in het Witboek inzake een Europees communicatiebeleid komt Maastricht als breuklijn nog helderder naar voren: ‘ (…) De 'kloof tussen de Europese Unie en de burger' is geen nieuw fenomeen. Het is in Europese kringen onderwerp van gesprek sinds de referenda die aan de inwerkingtreding van het Verdrag van Maastricht in 1992 zijn voorafgegaan.(…)’ 81 Ook in de academische kringen begon men in de vroege jaren ’90 over een democratisch deficit en een mogelijke Europese publieke sfeer na te denken. Zoals eerder vermeld is het niet alleen de politieke realiteit die noopte tot het denken over een mogelijke Europese publieke sfeer en een Europees democratisch deficit, maar ook de late vertaling van Habermas’ werk dat hiertoe bijdroeg. De ratificatiecrisis van het Verdrag van Maastricht betekende dus voor de Europese Commissie een expliciet breukmoment in het denken over een democratisch deficit en een noodzakelijke communicatiebeleid dat daar gedeeltelijk het hoofd aan zou moeten bieden. Information, Communication, Openness van Commissaris Pinheiro was in 1994 de eerste concrete beleidstekst die handelde over deze problematiek. 4.2.3. Joao de Deus Pinheiro: Information, Communication, Openness 82 Information, Communication, Openness van Joao de Deus Pinheiro, Portugees Commissaris voor de relatie met het Europees Parlement in de Commissie Delors III (19931995) en Commissaris voor de betrekkingen met het Europees Parlement en de lidstaten op 80

Commissie van Europese Gemeenschappen, Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement, het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s betreffende een nieuw kader voor praktische samenwerking in verband met het voorlichtings- en communicatiebeleid van de Europese Unie, COM 354, 2001, p. 18 81 Commissie van Europese Gemeenschappen, Witboek inzake een Europees communicatiebeleid, COM 35, 2006, p. 4 82 J.d.D. Pinheiro, Information, Communication, Openness, Office for official publications of the European Communities, Luxemburg, 1994, 96 p.

26

het gebied van transparantie, communicatie en voorlichting, cultuur en audiovisuele zaken in de Commissie Santer (1995-1999), was de eerste structurele poging een Europees communicatiebeleid uit te tekenen en op die manier een oplossing te bieden voor dat aspect van het democratisch deficit van de Europese Unie. Het document is door sociologen en politicologen vaak genegeerd in hun analyse van het Europees communicatiebeleid. Het zou niet geïmplementeerd zijn, op veel interne weerstand gebotst zijn (in eerste instantie van Commissie voorzitter Jacques Delors zelf) en het zou in se weinig veranderd hebben aan hoe de Commissie over communicatie, en bijgevolg over een publieke sfeer, nadacht.83 Deze analyse is ietwat te kort door de bocht. Het onderscheid tussen een beleidsvoorstel en de effectieve resultaten van een beleid is hierin erg belangrijk. Dat de werkelijke communicatiestrategie, en de omgang van de Commissie met haar burgers niet fundamenteel veranderde is gebleken, zeker in de aanloop naar het ontslag van de Santer Commissie. Maar dat sluit niet noodzakelijk uit dat er een intense democratische probleemervaring bestond binnen de Europese Commissie en dat daaraan gevolg is gegeven in de doorwrochte beleidsnota van Pinheiro, die de communicatiestrategieën van de Europese Commissie in vraag stelde en een mogelijk alternatief bood. Kortom, ook niet geïmplementeerd beleid verdient een analyse omdat het alleen al als denkpoging van belang is, los van de eventuele gevolgen. Information, Communication, Openness is allereerst qua vorm een uitzondering als het gaat over Europese beleidsteksten. Het is erg uitgebreid (96 pagina’s), uitgegeven in boekvorm en rijk geïllustreerd. Dit is erg atypisch voor een technische tekst, die vooral bedoeld was voor mensen binnen de instellingen zelf en een kleine elite van geïnteresseerden daar buiten. De reden hiervoor kan gezocht worden in de algemene beleidslijn van de tekst, die erg de nadruk legde op de toegankelijkheid en transparantie van de instellingen voor het ‘grote publiek’. De poging het document een meer aantrekkelijk uitzicht te geven zou hierdoor kunnen verklaard worden. Echter, die aantrekkelijkheid is enkel vormelijk, want het technocratisch discours bleef in gebruik en het was, anders dan latere beleidsteksten, enkel in het Engels beschikbaar. Ook enigszins paradoxaal in die zin, is het feit dat Information, Communication, Openness niet online consulteerbaar is via de database van officiële documenten, maar wel aan te schaffen is via de ‘bookshop’ van de Europese Unie. Begin de jaren 1990 bestond er natuurlijk geen internet om beleidsteksten op te publiceren, maar ook later, toen dat internet wel bestond, is de tekst nooit online consulteerbaar gemaakt in de database van officiële documenten. Ondanks het nobele ‘transparante’ doel van de vormgeving van de tekst, zijn er dus enkele belangrijke factoren die de verspreiding van Information, Communication, Openness afremden, en dus transparantie belemmerden. Los van deze vormelijke argumenten gaan we in de volgende paragrafen in op de belangrijkste noties in het document. Achtereenvolgens worden de door de Europese Commissie tot doel gestelde ‘active consent’, de comitologische logica en de noties ‘transparantie’, ‘publiek’ en ‘democratie’ besproken. De notie ‘active consent’ De tekst begint met een uitvoerige analyse van het democratisch probleem. De vooronderstelde ‘passive consent’ die rond de Europese politiek bestaat, zou volgens Pinheiro een ‘active consent’ moeten worden. Onder ‘active consent’ verstond Pinheiro dat 83

M.R. Gramberger, op. cit.

27

de Europese Commissie moest streven naar dialoog, transparantie en ‘openness’.84 Die ‘openness’ dekte echter niet dezelfde lading als het Duitse woord ‘Öffentlichkeit’ dat door Habermas gebruikt wordt in zijn benadering van de publieke sfeer. Waar ‘Öffentlichkeit’ eerder staat voor ‘openbaarheid’, als het openbaar verspreiden van meningen in het publiek, was het begrip ‘openness’ door Pinheiro minder strak gedefinieerd. Het lijkt erop alsof het betekenisverschil tussen de begrippen ‘openness’ en ‘transparency’ voor Pinheiro erg beperkt is. Beide staan voor het, als het ware, ‘openen van de deuren’ voor het publiek. Dat blijkt nog duidelijker wanneer maatregelen om beleidsteksten beter toegankelijk te maken voor het publiek onder de noemer ‘openness in the community’ werden geplaatst.85 Waarom vond de Commissie zo’n ‘active consent’ nodig? Daarvoor gaf ze drie redenen. Ten eerste was er het feit dat de Europese integratie afstevende op het worden van een politieke unie en zich zou verder zou uitbreiden met nieuwe lidstaten: ‘(…) progress towards Community enlargement can only progress succesfully with the support of Europe’s citizens (…)’.86 Ten tweede was er de toenmalige economische recessie die midden de jaren 1990, enigszins parallel met de situatie tijdens de financiële crisis vanaf 2007, aan de geloofwaardigheid van de Europese instellingen knaagde. En tot slot: het einde van de Koude Oorlog en van de ‘stabiele’ wereldorde die de Koude Oorlog met zich meebracht. Deze drie factoren zouden een zekere onzekerheid bij de burger met zich meebrengen die de nood aan een ‘active consent’ vergrootte.87 Het gebruik van het begrip ‘consent’ veronderstelt echter geen debat in een publieke sfeer, maar eerder een gewillig, zij het actief, knikken van het publiek. Dat staat enigszins in contradictie met wat verder als een ‘challenge’ werd voorgesteld: de ‘(…) Commission must listen to what the public has to say. (…)’.88 Eerder dan een ‘active consent’ veronderstelde dit een debat waarbij consensus, zeker in een beginstadium, geen noodzakelijke voorwaarde is. Het begrip ‘passive consent’ waar Pinheiro als probleem voor de Europese instellingen van uitging, was ook geen voor de hand liggende keuze. De toenmalige politieke situatie deed eerder iets anders dan een ‘passive consent’ vermoeden. De lage opkomst bij de referenda, vooral in Ierland, duidde, helemaal in de zin van Scotts ‘infrapolitics’, eerder op een ‘passive resistance’.89 En kijkend naar de beperkte steun die het Verdrag van Maastricht kreeg in de referenda in Denemarken en Frankrijk zouden we zelfs van ‘active resistance’ kunnen spreken. Later in het document sprak de Commissie zichzelf en de idee over een bestaande ‘passive consent’ tegen: ‘(…) Public opinion in member states has changed towards the community and its activities over the last few years. It is more critical, much more diversified from country to country and from one socio-economic group to another, and more mobilized on specific issues. This is combined with a negative attitude towards public authorities in general, including the Community and its institutions. (...)’ 90 Inherent aan de ‘(…) Commission must listen to what the public has to say (…)’ was de gedachte dat er zich al een publiek heeft gevormd, dat iets te zeggen heeft, maar dat niet 84

J.d.D. Pinheiro, Information, Communication, Openness, p. 2-3 Ibidem, p. 64 86 Ibidem, p. 66 87 Ibidem., p. 2-3. 88 Ibidem, p.9 89 J.S. Scott, Domination and the Arts of Resistance: Hidden Transcripits, New Haven, Yale University Press, 1990, 251 p. 90 J.d.D. Pinheiro, op. cit., p. 28 85

28

doordrong tot de instellingen. De vraag welk publiek dat dan al moge zijn- een elitair, paneuropees,… publiek- bleef onbeantwoord. Verder in de tekst werd het woord ‘public’ echter ‘publics’, wat betekende dat de Commissie zich bewust was van de heterogeniteit van een mogelijk Europees publiek.91 Indirect bleek dus dat Pinheiro er van uit ging dat er al een Europees publiek bestond, dat als het ware aan de poorten van Europa klopte, maar waarvoor niet werd opengedaan. De kernwoorden van de ‘new approach’ waren dus ‘openness’, ‘demand-oriented’, ‘coordination’ en ‘user-friendly’.92 Hierbij dichtte de Commissie bij monde van Pinheiro zichzelf de leiding, de coördinerende rol onder de instellingen toe: niet alleen de aparte commissariaten, maar ook andere instellingen moesten meewerken aan een eenvormig communicatiebeleid. Interinstitutionele samenwerking was een belangrijk punt in de nota, zo werd er gepleit voor samenwerking met het Europees Parlement inzake de informatiepunten in de lidstaten en de ‘Use your vote campaign’ in 1994.93 Commissaris Pinheiro stelde dus een ‘active consent’ onder de Europese burgers voorop als belangrijkste doelstelling van zijn Information, Communication, Openness. Die ‘active consent’ bestond er voornamelijk in via een communicatiebeleid een actieve Europese massa ‘ja-knikkende’ burgers te creëren die op die manier de legitimiteit van de Europese instellingen zou vergroten. Operationalisering van de beleidslogica in comités Het merendeel van de beleidstekst gaat over hoe die vaag gedefinieerde kernbegrippen (‘openness’, ‘demand-oriented’, ‘coordination’, ‘user-friendly’) geoperationaliseerd zouden worden. Om het beleid te organiseren en uit te voeren, had de Commissie een nieuwe structuur van comités bedacht. Eerst en vooral was er het algemeen College van Commissarissen, waar de Commissaris voor relaties met de lidstaten en verantwoordelijk voor communicatie verslag uitbracht aan de andere Commissarissen. De hoofdverantwoordelijkheid voor het bepalen van de politieke lijn en de communicatie lag hier.94 Een tweede comité, de ‘Strategic Group’, vormde een assisterend college voor de Commissaris bevoegd voor communicatie en moest bijstand en feedback geven voor wat communicatiebeleidsmaatregelen betrof, ze moest de Commissie ook helpen te anticiperen op veranderingen in de publieke opinie en moest de effectiviteit van de communicatie controleren.95 Eventuele bijstand van ‘specialisten’ voor dit college was mogelijk: ‘The group may also call upon the assistance of outside independent specialists on a temporary basis to give advice on particular aspects of its work.’96 Ook werd er een ‘Steering Committee’ opgericht, dat een geïntegreerde en coherente aanpak moest verzekeren. Concreet kwam het er op neer dat het ‘Steering Committee’ erop moest letten dat de juiste informatie bij de verschillende ‘audiences’ geraakte en dat er een coherente strategie gevolgd werd. Ook hier werd de nadruk gelegd op de heterogeniteit van het Europese publiek, niet iedereen verwachtte immers dezelfde informatie.97 Die verschillende audiences’ vielen uiteen in: 91

Ibidem, p. 12-13 Ibidem., p. 10 93 Ibidem, p. 12-13 94 Ibidem, p. 11 95 Ibidem, p.11 96 Ibidem, p 11 97 Ibidem, p. 12 92

29

‘women, young people, trade unions, trade and industry’.98 Een ‘Users Advisory Council’ werd in het leven geroepen als een onafhankelijke raad die feedback en audit gaf, met vertegenwoordigers van de verschillende ‘vital audiences’.99 Deze comitologische benadering, waarbij de Commissie een structuur van comités oprichtte om een concreet probleem op te lossen, is vaak bekritiseerd omwille van zijn te grote complexiteit en bijgevolg gebrek aan transparantie.100 Het is dan ook zeer de vraag of deze methode effectief kon zijn als ze als doel had de transparantie te vergroten. De notie ‘transparency’ Ook op de beschikbaarheid van beleidsdocumenten werd de nadruk gelegd onder het motto van ‘transparency’. De toegang tot documenten werd beschouwd als dé manier om tot een ‘informed debate’ te komen. Deze teksten zouden echter niet systematisch gepubliceerd worden, maar konden enkel geconsulteerd worden via een aanvraagprocedure: ‘(…) a precise request from the public: access to documents will be provided subsequent to a sufficiently precise written request from the public, provided it is made in one of the official community languages. The institutions will therefore need to consider every such request, and decide which, if any, of the documents that they hold best meets the requirements of the person making the request. (…)’101 Het aangevraagde document werd openbaar gemaakt, op enkele uitzonderingen na: ‘(…)The right balance will have to be struck between the interests of increased openness and transparency, and such other considerations as the protection of public and private interests and the importance of ensuring that work within the institutions can proceed in a timely and effective manner.(...)’102 Concreet ging het hier om het vrijwaren van het algemeen, commercieel en industrieel belang, de financiële confidentionaliteit, het intellectueel eigendom en het recht op de privacy. Ook teksten die bedoeld waren voor intern debat zijn niet toegankelijk, tenzij nadat het desbetreffend besluit is genomen. Dat laatste is natuurlijk een contradictio in terminis als het gaat over doorgedreven transparantiemaatregelen. Het lijkt erop alsof de (technocratische) Commissie eerder aan zelfbehoud wou doen dan een informed debate te creëren door middel van transparantiemaatregelen.103 Een beleidsdocument of een voorbereidende tekst in handen krijgen was dus geen sinecure. De Europese Commissie, en commissaris Pinheiro in het bijzonder, begreep dat het openbaar maken van documenten en de comitologische methode niet voldoende zouden zijn om ‘the general public’ te bereiken. De audiovisuele media zouden gebruikt worden om het grote publiek, en niet enkel een geïnteresseerde elite, te bereiken. Pinheiro wou 98

Ibidem, p. 16 Ibidem, p. 25 100 C.Meyer, op.cit., p. 631 en J. Quatremer, Libération, interview, 30.03.1999 101 J.d.D. Pinheiro, op.cit., p. 68 102 Ibidem, p. 65 103 Ibidem, p. 68 99

30

ondermeer een database aanleggen met beeldmateriaal over de Europese Unie, wou journalisten in de audiovisuele sector opleiden in EU-zaken en ging meer en meer de nadruk leggen op interactieve media.104

De notie ‘publiek’ Interessant vanuit theoretisch perspectief is de vraag hoe de Europese Commissie een mogelijke publieke sfeer conceptualiseerde, en dacht te zien evolueren. De ‘publieke sfeer’ is immers in het academisch debat geen evidentie, de verschillende invullingen door bijvoorbeeld Jürgen Habermas en Hannah Arendt, en de herinterpretaties van het concept om het te kunnen toepassen op een eventuele Europese publieke sfeer getuigen hiervan. In deze is het interessant te bekijken hoe de Commissie dit concept invulde, en welke plaats ze het gaf in de analyse van haar eigen, al dan niet democratisch, functioneren. Beginnend vanuit de tekst zelf, blijkt dat de Commissie in Information, Communication, Openness van 1994 uit ging van het bestaan van een publiek ‘out there’. De verschillende verwijzingen naar ‘the general public’, ‘the public’, ‘the publics’ en ‘the audiences’ waarmee kloven gedicht zouden moeten worden getuigen hiervan. Het publiek was er al, het hoefde enkel nog geactiveerd te worden, want een ‘active consent’ zou meehelpen de Europese Unie’s democratisch deficit gedeeltelijk weg te werken. Waaruit dat publiek bestond is echter niet duidelijk. Zowel een homogene notie, als een heterogene notie wisselden elkaar af in de tekst. De homogene notie- ‘the public’ of ‘the general public’veronderstelt dat er ergens, los van de instellingen, een potentiële massa bestaat die geactiveerd kon worden. Ook Habermas hanteert een homogene notie van het publiek in zijn Structural Transformation of the Public Sphere, zij het dan wel dat hij het heeft over een ‘bourgeois’ publieke sfeer waarin niet de hele massa participeert.105 In die zin verschilt zijn conceptualisering van een publiek met die van de Europese Commissie in de tekst van Commissaris Pinheiro. Ook de zogenaamde utopische school van Habermasianen, die de ideale publieke sfeer van Habermas als model zagen voor een mogelijke Europese publieke sfeer, hanteerden een homogene notie van ‘het publiek’, namelijk de hele kritische massa van Europese burgers. Zij het dat deze conceptualisering van een publieke sfeer in Europa al snel gemarginaliseerd werd, zoals hierboven reeds is beschreven. Zowel Habermas als de utopische school gaan daarenboven niet uit van het feit dat het publiek automatisch tot een ‘consent’ met de overheid zou komen, dat ligt voor de hand. Bij beide is het publiek eerder de ‘challenger’ van het beleid, dan diegene die actief met het beleid instemt. Met zijn analyse van een mogelijk homogeen publiek stond de Europese Commissie dus alleen. De Europese Commissie stelde echter ook nog een heterogene notie van het publiek voor. Termen als ‘the audiences’, ‘the publics’ refereren hiernaar. Opvallend in dezen is dat in de tekst twee visies over die heterogeniteit co-existeren. De Europese Commissie maakte twee onderverdelingen. ‘The audiences’ waren voor de Europese Commissie: ‘women, young people, trade unions, trade and industry’, waarbij schijnbaar geen rekening werd gehouden met eventuele overlap in de categorieën.106 Dat deze ‘audiences’ die tot een ‘active consent’ moesten komen, uiteen zouden kunnen vallen in de ‘audiences’ van de verschillende lidstaten was iets waar de Europese Commissie ook rekening mee hield. De 104

Ibidem, p. 32 J. Habermas, op. cit., 1989. 106 J.d.D. Pinheiro, op. cit., p 11 105

31

publieke opinies van de 12 lidstaten waren echter erg verschillend.107 Die verschillende lidstaten werden dan ook bij het nieuwe beleid betrokken.108 De nieuw opgerichte ‘Users Advisory Council’ moest rekening houden met de culturele diversiteit in de Europese Gemeenschap.109 Die heterogene notie van een ‘Europees publiek’ was in de vroege jaren 1990 nog grotendeels afwezig in het academisch debat. Pas aan het einde van de jaren 1990 begon die heterogeniteitsnotie voor sociale wetenschappers, zoals eerder vermeld, centraal te staan in het academisch debat. Die academici onderscheidden echter verschillende vormen van heterogeniteit. Publieken worden heterogeen naarmate hun afstand van de instellingen groter of kleiner was (de ‘weak publics’ en ‘strong publics van Eriksen)110, maar die heterogeniteit wordt vooral benadrukt als het gaat om het uiteenvallen van een Europees publiek in de deelpublieken van de lidstaten. Het Eder-Kantermodel is hiervan de belangrijkste veruitwendiging.111 Ook hier zijn dus weinig parallellen met het denken van de Commissie in de tekst van Pinheiro. De opdeling in ‘Europese publieken’ met socioeconomisch onderscheid, en genderonderscheid is iets waarmee de Commissie alleen stond. Kortom, de conceptualisering van de term ‘publiek’ door Commissaris Pinheiro was in dezen vrij ambigu. Hij stelde zowel homogene als heterogene noties van het publiek voor doorheen deze beleidstekst. Wat echter wel duidelijk is, is dat hij het Europees publiek ziet als iets dat al bestond, en dus niet eerst gecreëerd, maar wel geactiveerd moest worden. De notie ‘democratie’ Het communicatiebeleid was een poging van de Europese Unie, en de Europese Commissie in het bijzonder, om zich een weg te banen uit de legitimiteitsproblematiek die het zogenaamd democratisch deficit veroorzaakte. Een ‘active consent’ was dus nodig, zeker als de Europese Unie zichzelf verder zou versterken. Die ‘active consent’, zoals ze in Information, Communication, Openness was uitgewerkt staat echter ver af van de participatieve, of deliberatieve vorm van democratie die de titel van het beleidsdocument doet vermoeden. De deliberatieve democratie, zoals ze door Erik Odvar Eriksen is uitgewerkt in zijn ‘Deliberative supranationalism in the EU’ veronderstelt aandacht voor discussiemethoden, consultatie en overtuigingsmiddelen. Hij ziet discussie als ‘an efficient means to represent preferences and to compensate for asymmetric information and contribute to better decisions’. Meer zelfs: ‘Deliberation is a way of reaching more security in an insecure world.’112 De gedachte dat democratie op supranationaal vlak participatief, en vooral deliberatief zou moeten zijn, was in 2000 niet nieuw, ook ten tijde van Information, Communication, Openness bestond dat idee al. Getuige daarvan is het in 1993 gepubliceerde en erg invloedrijke Is talk really cheap? Prompting conversation between critical theory and rational choice van J. Johnson dat erg de nadruk legde op het deliberatieve element van de democratie.113 Het feit dat deze wetenschap niet opgepikt werd door de Europese Commissie heeft veel te maken met wat Christopher Meyer haar ‘fortress-mentality’ noemt. 107

Ibidem, p.8 Ibidem, p. 66 109 Ibidem, p. 25-28 110 E.O. Eriksen, op. cit., 2000. 111 K. Eder, op.cit., 2000. 112 E.O. Erisken, Deliberative supranationalism in the EU, in: E.O. Eriksen, J. E. Fossum: op. cit., 2000, p. 47 113 J. Johnson, ‘Is talk really cheap? Prompting converstaion between critical theory and rational choice’, in: American Political Science Review, 87,1993, p. 74-86 108

32

De Europese Commissie was eerder een technocratische instelling dan een politieke instelling. Deze ‘fortress-mentality’ kon de Commissie in de vroege jaren 1990 nog volhouden, maar dat zou veranderen eenmaal de Europese politiek eind de jaren 1990 meer en meer gemediatiseerd werd, en de stem van het Europees Parlement groter werd.114 Information, Communication, Openness betekende dus een eerste stap in de richting van een uitgewerkt Europees communicatiebeleid. Met zijn nadruk op het creëren van een ‘active consent’ om het publiek zo te activeren dekte het document echter nog steeds een erg technocratische lading. Ook werd het grotendeels niet geïmplementeerd door de Europese Commissie. Dat had te maken met allerlei belangenconflicten tussen de verschillende Europese instellingen en de invloed die een andere tekst, het De ClerqRapport, had op leden van de Europese Commissie. 4.2.4. Contentious politics en het De Clerq-Rapport Dat de ratificatiecrisis na Maastricht ernstig genoeg was om de Commissie aan het denken te brengen over de relatie met haar burgers, en over de relatie tussen de burgers onderling, bewijst de uitvoerige poging een informatie- en communicatiebeleid uit te werken. Om de mechanismen en processen van verandering die hieraan ten grondslag liggen te analyseren is het concept ‘contentious politics’ een handig instrument. ‘Contentious politics’ is een concept ontwikkeld in de historische sociologie van sociale bewegingen door Charles Tilly en Sidney Tarrow om het onderscheid te maken met ‘routine politics’.115 ‘Contentious politics’ is de collectieve, episodische en publieke interactie tussen de makers van claims en hun objecten, op voorwaarde dat één van de betrokkenen een beleidsvoerende entiteit is en dat de claims, eenmaal gerealiseerd, zeker het belang van één van beide partijen aantasten.116 Sociale bewegingen zijn een vorm van ‘contentious politics’, maar worden aangevuld met publiek vertoon van ‘worthiness, unity, numbers and commitment’.117 Op die manier ontstaat, volgens Tilly en Tarrow, een complexe interactie tussen sociale bewegingen en ‘contentious politics’. Hierbij kan ‘contention’, of het maken van claims, zowel een voorwaarde zijn voor het ontstaan en bestaan van een sociale beweging, als het gevolg en doel van een sociale beweging. Op die manier is het onderscheid tussen ‘contentious politics’ en sociale bewegingen erg scherp. ‘Contentious politics’ is een meer algemeen begrip dat toepasbaar is op iets dat niet noodzakelijk een sociale beweging hoeft te zijn. Het is zo dat sociale bewegingen zich zelden op het Europees niveau hebben geconcentreerd. Massamobilisatie naar aanleiding van Europese beslissingen was er zelden, tenzij ten aanzien van de andersglobalistische problematiek en ten aanzien van defensie. In 2001 betoogden de andersglobalisten naar aanleiding van de EU-top in Göteborg. Ook de wereldwijde actiedag tegen de oorlog in Irak op 15 februari 2003 kreeg een Europese dimensie. Dit zijn echter uitzonderingen op de regel. Massamobilisatie deed zich, alleszins voor de huidige economische crisis, zelden voor. Evenementiële, episodische crisissen werden soms echter wel als ‘Europees’ geframed. De eerder vermelde landbouwersprotesten tegen de schoorvoetende landbouwhervormingen vanaf de jaren ‘70

114

C. Meyer, op. cit., p. 9-10 C. Tilly, S. Tarrow, op.cit., 2001. 116 C. Tilly, S. Tarrow, op. cit., p. 438 117 C. Tilly, Social movements, 1768-2004, Boulder, Paradigm Publishers, 2004, p. 53 115

33

en socio-economisch protest, zoals tijdens de stakingen bij de sluiting van Renault Vilvoorde in 1994, zijn hiervan goede voorbeelden.118 Het feit dat massamobilisatie slechts zelden gericht werd tegen de Europese overheden, sluit echter niet uit dat er zich geen ‘contentious politics’ kunnen voordoen op Europees niveau. Belangrijk hier is een ander onderscheid tussen sociale bewegingen en ‘contentious politics’ gemaakt door Tilly en Tarrow. Het feit dat ‘contention’ zich niet noodzakelijk hoeft voor te doen tussen een instelling en een persoon of groep die niet gerelateerd is aan een instelling, maar zich ook kan voordoen binnen de institutionele politiek, is hierin belangrijk.119 Tilly en Tarrow stellen het onderscheid tussen geïnstitutionaliseerde ‘contentious politics’ en niet-geïnstitutionaliseerde ‘contentious politics’ in vraag en poneren dat ze aan gelijkaardige causale processen onderhevig zijn. Dit is essentieel als het gaat over Europese politiek, want de ‘contention’ die de processen in de Europese politiek in gang zette, vond vaak plaats op interinstitutioneel en infrainstitutioneel niveau. Deze deed zich voor tussen intergouvernementele instellingen (de Europese Raad, de Raad van Ministers) en supranationale instellingen (de Europese Commissie, het Europees Parlement, het Europees Hof van Justitie), maar ook binnen de verschillende supranationale en intergouvernementele instellingen zelf. Het Europees Parlement en het Hof van Justitie zijn zo bijvoorbeeld instellingen die vaak als ‘zweeppartij’ fungeerden voor de andere instellingen, zeker als het gaat over beleidsdomeinen zonder direct economisch belang, zoals milieu, maar ook communicatie.120 Concreet is het concept ‘contentious politics’ een handig instrument om het implementatiedeficit van Information, Communication, Openness mee te verklaren. Tarrow, Tilly en McAdam stellen dus expliciet dat ‘contention’ zich ook interinstitutioneel kan voordoen. Interinstitutionele ‘contention’ zou onderhevig zijn aan dezelfde causale processen als ‘contention’ die zich voordoet tussen een instelling en een entiteit in de publieke sfeer. Tarrow, Tilly en McAdam stellen dit echter zonder voorbij te gaan aan de particulariteit van een bepaald politiek systeem in een bepaalde historische context. De politieke opportuniteitsstructuren inherent aan een bepaald regime zijn hierbij essentieel.121 Die interinstitutionele ‘contention’ speelde bij Information, Communication, Openness zeker een rol, zij het niet bij het ontstaan van het document en de beleidslijn, maar wel bij de implementatie ervan.122 Die interinstitutionele ‘contention’ bestond op verschillende niveaus. Allereerst was er dat van de individuele commissarissen. Velen weigerden zich in te schrijven in de communicatielogica van Pinheiro en argumenteerden dat het zinloos zou zijn hun beleid en publique te presenteren en te bediscussiëren. Ook Commissievoorzitter Delors was niet echt gewonnen voor de nieuwe, ‘open’ communicatiemethode. Als er al communicatie met de media moest zijn, dan zou die beter manipulatief zijn, zodat die media gewonnen zouden worden voor de Europese logica en het Europees projet. Hiermee verdedigde hij de visie die in het De Clerq-rapport naar voren werd gebracht.123 Dat De Clerq-rapport dateert van 1992 en vormde de ‘challenger’ voor Information, Communication, 118

P. Lefébure, E. Lagneau, Media Construction in the Dynamics of Europrotest, in: D. Imig, S. Tarrow, Contentious Europeans: Protests and Politics in an Integrating Europe, Lanham, Rowman and Littlefield Publishers, 2001, p. 187-205. 119 S. Tarrow, D. Imig, op.cit., 2001, p.19-22 120 H. Vos, De impact van de Europese Unie. Beleidsterreinen, strijdpunten en uitdagingen., Acco, Leuven, 2010, p.52-53. 121 C. Tilly, S. Tarrow, op. cit., p. 439-440 122 M.R. Gramberger, op. cit, 1997. 123 C. Meyer, op.cit., p. 624

34

Openness van Pinheiro. De Commissie had in 1992 een groep van experten (van mensen uit de ‘advertisement lobby’, tot parlementsleden en leden van de Europese Commissie) aangesteld onder de leiding van het liberaal Europees parlementslid Willy De Clerq om een niet bindende analyse voor te leggen over het zogenaamde Europees democratisch deficit. De probleemanalyse die het rapport maakte komt in grote mate overeen met die in Information, Communication, Opennes: ‘ (…) For the first time, it would appear that the worthiness of the "good project" - in other words, European construction and integration – is being questioned. It is no longer a subject of unanimity, nor is it perceived as something normal or obvious, or even as being imperative. This state of affairs, emphasized by a number of recent studies, calls for an in depth reflection on all aspects of the Community's information and communication policies.(…)’124 Toch staat de inhoud van beide teksten ver van elkaar. Waar Communication, Information, Openness een doorwrocht, concreet, en erg technisch document is, is het De Clerq-Rapport een ideologisch veel explicietere tekst, met veel algemene principes, maar weinig concrete, beleidsgerichte uitwerking. Dat laatste hangt natuurlijk samen met de plaats van de tekst in de Europese besluitvorming. De tekst was een informeel advies, en hoefde niet in concrete beleidsmaatregelen te voorzien. Concreet gaat het De Clerq Rapport veel meer over ‘convincing people’ en ‘to sell Europe’, manieren om het Europees project aan de man te brengen als iets goeds, om een ‘active consent’ te bekomen.125 De Clerq noemde zelfs expliciet de bevolkingsgroepen die topprioriteit waren voor dat ‘overtuigingsproces’: ‘those who are undecided/indifferent or need reassurance’ (in concreto: vrouwen, jeugd) en ‘relevant multipliers’ (in concreto: journalisten, politici, zakenmensen).126 De vrouwonvriendelijkheid (vrouwen zijn immers ‘(…) the most receptive of the 'receivers' and the most active of the 'relays’ (...) If the advantages of European Union are personalized for women, they will quickly appreciate how these advantages benefit them, their lives, their family, their children, their work (…)’127) van het document werd slecht ontvangen en was de hoofdreden voor de media waaraan het gericht was, om het rapport af te voeren.128 Van de acht co-auteurs naast Willy De Clerq was er slechts één vrouwelijk: Colette Flesch, toenmalig Luxemburgs liberaal directeur-generaal voor Cultuur, Informatie en Vertaling van de Europese Commissie. Bij veel commissarissen werd deze methode van communiceren echter gekozen boven de methode die Pinheiro voorstelde. Die methode Pinheiro was echter concreter, technischer, minder ‘grand narrative’ en in zekere zin realistischer. Het idee van legitimatie in beide documenten is ook erg verschillend. Hoewel ze allebei uitgaan van een ‘active consent’ om de gaten van het democratisch deficit dicht te rijden, lag de methode om die active consent te bereiken anders. De Clerq en zijn co-auteurs waren van mening dat een democratisch deficit ‘opgelost wordt’ door de burgers te overtuigen van de legitimiteit van de instelling, zonder dat die instelling structureel hoeft te 124

W. De Clerq et al., Reflection on Information and Communication Policy of the European Community. 1993, p. III, bron: http://aei.pitt.edu/29870/1/DE_CLERCQ_REPORT_INFO._COMM._POLICY.pdf, geraadpleegd op 24.04.2013 125 Ibidem, p.3 126 Ibidem, p. 11-13 127 Ibidem, p. 11-12 128 C. Meyer, op.cit., p. 624

35

veranderen. Met Europa zelf zou weinig mis zijn, met de communicatie van en over Europa echter wel: ‘(…) The construction of Europe is not being communicated in a relevant and persuasive way to the citizens of Europe. Consequently, we are running the risk that the public concludes that the construction itself is not being carried out. (…)’129 Pinheiro omhelsde een ander perspectief met zijn Information, Communication, Openness. De middelen om een ‘active consent’ te bereiken waren voor Pinheiro eerder het verstrekken van informatie door middel van, onder andere, een beginnende transparantiepolitiek en coördinatie van de contacten met de media. De achterliggende gedachte was dat een geïnformeerde burger dan wel vanzelf tot die ‘active consent’ zou komen. Beide visies stonden echter ver af van het democratisch idee dat een publieke sfeer, waarin mensen vrij en ongebonden debatteren en van gedachten wisselen over de overheid en zijn politiek, als democratische legitimatie kan dienen van een bepaald politiek instituut. Het streven naar een ‘active consent’, of die nu wordt nagestreefd door middel van manipulatieve propaganda of door een transparantiebeleid, sluit zo’n debat, en bij gevolg een werkende publieke sfeer, per definitie uit. Ook op een tweede niveau ontstond er interinstitutionele ‘contention’: de machtsbalans binnen de Europese Commissie, en breder, tussen de Europese instellingen. De strijd om de consensus en implementatie tussen Information, Communication, Openness en het De Clerq-Rapport was er niet enkel één van ‘contentious politics’ waarbij de ene partij door zijn rapport het belang van de andere aantastte. Beide partijen (Pinheiro en De Clerq) waren ook sterk ingebed in hun respectievelijke instellingen. De Clerq was een parlementariër pur sang en Pinheiro handelde vanuit zijn net gestichte Directoraat Generaal X. De andere afzonderlijke Directoraten Generaal beschermden echter hun eigen manier van communiceren en stonden eerder weigerachtig tegenover de inmengingen van het nieuwe Directoraat Generaal nummer X.130 Op deze manier werd het vertrouwen, en de plannen van Commissaris Pinheiro gefnuikt, en veranderde er bijzonder weinig in de manier waarop de Europese Commissie communiceerde en zich openstelde voor de buitenwereld. De Europese Commissie bleef een gesloten, technocratische instelling die er niet in slaagde de zogenaamde democratische deficiten die bestonden op te heffen. Eerder dan een instelling met een ‘history of an open-door policy’ bleef de Commissie een gesloten instelling, die niet gelegitimeerd werd door een debat in een publieke sfeer.131 Dat de Commissie op communicatievlak vooral een technocratische instelling bleef, zeker tot na het ontslag van de Santer Commissie in 1999, zou verklaard kunnen worden door de keuze van het De ClerqRapport boven Information, Communication, Openness van Pinheiro. Dat ontslag van de Santer Commissie (de eerste, en enige keer dat een volledige Europese Commissie ontslag nam) betekende een tweede schokgolf die de Europese Commissie ertoe dwong zijn democratische legitimiteit in vraag te stellen en een nieuw communicatiebeleid uit te denken met het oog op de creatie van een publieke sfeer in Europa.

129

W. De Clerq et al., op. cit., p. 3 C. Meyer, op. cit., p. 624 131 J.d.D. Pinheiro, op.cit., p. 64 130

36

4.3. Het ontslag van de Santer Commissie en het aanwakkeren van het debat, 1999-2002 4.3.1. Paul Van Buitenen: Blowing the Whistle Na de ratificatiecrisis van het Verdrag van Maastricht in 1992-1993 deed zich een tweede breukmoment voor in de geschiedenis van het denken over het Europees democratisch deficit en een mogelijke Europese publieke sfeer: het ontslag van de Santer Commissie in 1999. Het ontslag van de Santer Commissie is een ander schoolvoorbeeld van de dynamieken die door verschillende soorten ‘contentious politics’ in gang kunnen worden gezet. De Santer Commissie kwam aan het roer in 1995, als opvolger van de laatste Europese Commissie voorgezeten door Jacques Delors. Ze kwam in nauwe schoentjes te zitten aan het einde van 1998, toen het Europees Parlement de jaarlijkse begrotingscontrole van de Europese Gemeenschap doorvoerde. Het verantwoordelijke parlementair comité weigerde de begroting goed te keuren omdat de Europese Commissie antwoorden schuldig bleef op vragen die gingen over financieel wanbeheer.132 Dit deed een heel sneeuwbaleffect van escalerende belangenconflicten en claims ontstaan dat de pijnpunten van het Europees bestuur blootlegde. Het communicatieprobleem dat tussen het Europees Parlement en de Europese Commissie ontstond, was voor Paul Van Buitenen de aanzet om aan het Europees Parlement een rapport voor te leggen dat getuigde van fraude binnen de Europese Commissie, en van een weinig transparant beleid.133 Paul Van Buitenen was in functie als ambtenaar binnen Directoraat Generaal XX, de financiële controledienst van de Europese Commissie. Hij stuitte tijdens het uitvoeren van zijn job op grootschalige fraude bij uitbestedingen ten aanzien van het Da Vinci-programma, een fonds voor bijscholingen in het beroepsonderwijs, en ECHO, het European Community Humanitarian Office. Nadat een eerste intern rapport weinig gevolgen had binnen de Europese Commissie, maakte Van Buitenen een erg doorwrocht rapport over aan het Europees Parlement dat opgepikt werd door de media. Van Buitenen was erg hard voor de Commissie: ‘(…)Reform is necessary because of a lack of transparency and a failing administration, where it is difficult to find anyone who has even the slightest sense of responsibility.(…)’134 Het relaas van Paul Van Buitenen, gebundeld in Blowing the Whistle: Fraud in the European Commission, is een uitgebreid egodocument waarin Paul Van Buitenen erg omslachtig vertelde over hoe hij de fraude op het spoor kwam, en erover berichtte aan het Europees Parlement en de media. Van Buitenen reflecteerde zelf niet rechtstreeks over het Europees democratisch deficit en de opbouw van een Europese publieke sfeer voor debat en dialoog, maar onrechtstreeks kaartte hij die problemen wel aan door de Europese Commissie als een zeer technocratische instelling voor te stellen waarin bijna ongemerkt en algemeen geduld fraude gepleegd kon worden. Van Buitenen schreef zijn verhaal neer in de eerste persoon, soms onderbroken door een alinea van zijn vrouw (Edith) die haar toenmalige houding tegenover de feiten toelichtte. Op die manier maakte Van Buitenen het voor de lezer - het doelpubliek waren immers niet de Europese functionarissen, maar eerder 132

C. Hoskyns, M. Newman, Democratizing the European Union: Issues for the twenty-first Century. Perspectives on Democratization, Manchester, Manchester University Press, p. 106-107. 133 Paul Van Buitenen, Blowing The Whistle: Fraud in the European Commission, Londen,Politicos Pub., 2000, 254 p. 134 Ibidem, p. 237.

37

het brede publiek van Europese burgers – makkelijker om zich in te leven in Van Buitenen als hoofdpersonage en in de situatie. Niet alleen die eerste persoon maakt dat het document iets weg heeft van een roman, ook het feit dat Van Buitenen letterlijk de gesprekken citeerde, in dialoogvorm met aanhalingstekens, maakt de verleiding tot het voelen van empathie nog groter. Vanuit het standpunt van de historische kritiek is die dialoogvorm echter minder geloofwaardig. De kans dat Van Buitenen zich jaren na de feiten de gesprekken nog letterlijk herinnerde is quasi nihil, en van het gebruik van opnameapparatuur uit voorbedachte rade is geen sprake. Eerder dan die gesprekken te parafraseren, een keuze die rekening zou houden met de consequenties en inconsequenties van het menselijk geheugen, gaf hij de dialogen letterlijk weer. Het uitvinden van zinnen, zinsbouw en connotaties om de tekst betekenis te geven maakt haar als getuigenverslag erg problematisch. De tussenkomsten van echtgenote Edith dragen dan weer bij tot het creëren van empathie voor Paul Van Buiten en in zekere zin het heroïseren van het hoofdpersonage. De innerlijke strijd die Van Buitenen moest uitvechten tussen de keuze voor zijn carrière binnen de Europese Commissie of het naar buiten brengen van ‘de waarheid’ en de morele consequenties van dat laatste werden door Edith uitgebuit om van Van Buitenen een ‘held’ te maken en zijn zaak te legitimeren. Ook de beschrijvingen van het vele werk dat Van Buitenen in het rapport had gestoken diende hetzelfde doel: ‘Edith: (…) he worked until he was completely worn out and the letters on his computer screen started to blur in front of his eyes. (…)’135 Kortom, eerder dan de Europese Commissie en haar problemen, is Van Buitenen zelf het object van Blowing the Whistle. Op enkele punten maakte hij echter wel een interessante analyse. Zo benadrukte hij de rol van de media als agens. Zijn rapport kwam pas in de aandacht van Europese parlementsleden toen het door de media opgepikt werd, ervoor was de interesse voor het document bij Europese parlementsleden eerder beperkt.136 Van Buitenen was zelf naar de pers (meer bepaald De Morgen) gestapt met zijn verhaal en rapport. Het was een interview met Van Buitenen op maandag 4 januari 1999 in De Morgen dat de bal aan het rollen bracht en ervoor zorgde dat ook andere nieuwsorganen het nieuws oppikten.137 Op die manier waren het de media, niet de Europese parlementsleden, die de aanval op de Europese Commissie begonnen. Het belang van de media werd volgens Van Buitenen ook door de Commissie ingezien. Edith Cresson, die onder sterke verdenking van fraude stond, gaf, volgens Van Buitenen, champagnefeestjes voor de pers om die te behagen.138 Ook in zijn epiloog, getiteld ‘The Need to Reform’, kwam Van Buitenen tot een analyse van de structurele problemen van de Europese Commissie. Maar eerder dan de casus van fraude door enkele commissarissen, en de gebrekkige potentie van de Commissie om met de media hierover te communiceren en zich als een open, democratische instelling te presenteren door te trekken naar een meer fundamenteel niveau (het democratisch deficit en zijn oorzaken en consequenties), stelde Van Buitenen een interne, institutionele hervorming voor waarbij de ‘staff unions’ binnen de Europese Commissie meer inspraak 135

Ibidem, p. 99 Ibidem, p. 130 137 Ibidem, p. 129 138 Ibidem, p. 130 136

38

zouden moeten krijgen om zo de instelling intern te democratiseren.139 Hiermee ging hij in tegen het hervormingsplan van toenmalig commissaris Neil Kinnock die Europese werknemers niet vertrouwde, verder wou reguleren, en hun veel financiële voordelen afnam. Op een meer technisch niveau pleitte Van Buitenen voor de scheiding van ‘audit’ en ‘control’ waar het ging over de financiën van de verschillende beleidsdomeinen binnen de Europese Commissie.140 De democratische legitimiteit van de instellingen en de dialoog met het publiek komt pas in de laatste alinea van zijn 262 pagina’s lang betoog te pas: ‘(…) Dirty linen should be washed in the open to keep Europe clean. The European collaboration is too important to be decided in closed networks. How or even if, European collaboration should go towards unification is a decision that should be prepared and decided in all openness.(…)’141 Openness is dus ook hier het codewoord, al wordt wat die openness precies zou moeten betekenen niet direct verduidelijkt. Het bieden van een oplossing voor het Europees democratisch deficit was dan ook niet de directe bedoeling van Paul Van Buitenen in zijn rapport, en later in Blowing the Whistle. Het was eerder de bedoeling een einde te maken aan de corruptie binnen de Santer Commissie en die Commissie op een ander spoor te dwingen.

4.3.2. Het ontslag van de Santer Commissie In de analyse van Van Buitenen lag de voorbode vervat van een erg heftig debat binnen de Europese instellingen over de mogelijkheid van een nieuw communicatiebeleid voor de instellingen ‘to cope with the democratic deficit’. De reactie op het rapport van Van Buitenen binnen de Europese Commissie was niet min: Van Buitenen werd geschorst en zijn loon werd gehalveerd. De openbaring van het document door Van Buitenen focuste vooral op fraude van Edith Cresson, Frans Commissaris voor Onderzoek. Omdat de juridische procedures voorschreven dat enkel een lidstaat een individuele commissaris kon terugroepen en de facto tot ontslag kon dwingen , en omdat Frankrijk dat weigerde, was de Santer Commissie gedwongen in zijn geheel ontslag te nemen en af te treden. Ze deed dat op 15 maart 1999. De interinstitutionele ‘contention’ die ontstond door de claims die het Europees Parlement ten aanzien van het beleid van de Europese Commissie uitte is echter complexer dan de bipolaire situatie zoals ze hierboven geschetst werd. Het Europees Parlement was ook zelf verdeeld over de kwestie van het eventueel terugroepen van de Commissie. Het thema werd eerst opgepikt door Pauline Greene, voorzitster van de Europese socialisten. Echter, het was de Europese socialistische partij die zich tegen haar eigen voorzitster keerde. De EPP (European People’s Party), de tweede belangrijke fractie in het Europees Parlement, groeide uit tot de fractie die het felst oppositie voerde tegen de Europese Commissie. Deze interne strijd en polarisatie kan verbonden worden met de campagnes in de aanloop naar de Europese verkiezingen, waarbij beide fracties elkaar probeerden te discrediteren.142 Dat het 139

Ibidem, p. 239 Ibidem, p. 243-245 141 Ibidem, p. 262 142 C. Hoskyns et al., op. cit., p. 106-107 140

39

parlement uiteindelijk instemde met het voorstel van de Europese socialisten kwam vooral door een gestegen druk vanuit de lidstaten op de fracties die zich eerst niet in de houding van die socialisten konden vinden.143 Dat er vanuit het Europese Parlement een al dan niet legitieme claim ontstond die de Europese Commissie in vraag stelde, was het resultaat van een complexe interactie tussen interne dynamieken in dat Europese Parlement en belangen van de lidstaten. De casus van het ontslag van de Santer Commissie toont aan dat politieke verandering, zij het op lokaal, nationaal of Europees niveau onderhevig is aan multicausale processen en mechanismen die met elkaar interageren en zo tot het gegeven resultaat leiden. Het ontslag van de Santer Commissie betekende een ferme deuk in het blazoen van de Europese instellingen, en de Europese Commissie in het bijzonder. De uitgelekte fraude bij de Commissie was de ideale aanleiding voor het Parlement om op zoek te gaan naar een stijgende invloed in het Europees besluitvoeringsproces. Na de val van de Commissie helde de machtsbalans dan ook gedeeltelijk over in het voordeel van het Europees Parlement, met een verzwakte Europese Commissie naast zich. Ook het samenwerkingsverband tussen beide werd in vraag gesteld, en het Parlement begon meer en meer zijn rol als orgaan van oppositie tegen de uitvoerende macht te vervullen.144 In het kader van het sluimerend democratisch deficit van de Europese Unie is de vergrote macht en oppositierol van een democratisch verkozen Parlement een aspect dat het deficit zou kunnen verkleinen en legitimerend zou kunnen werken voor een beleid en regime. Deze tendens tot versterking van het Parlement heeft zich later ook verdragsrechtelijk doorgezet en zou geïnstitutionaliseerd worden in het Verdrag van Lissabon (2007) waarin vastgelegd werd dat het Europees Parlement medebeslissingsrecht had in bepaalde domeinen.145 Voor Christopher Meyer is de val van de Santer Commissie ook grotendeels te wijten aan de vergrote media-aandacht voor de Europese politiek, ondanks het feit dat die aandacht grotendeels nationaal geframed werd. Zo ontstond een verhouding van wederzijdse afhankelijkheid tussen journalisten en Europese politici, waarbij die eerste de politici nodig hadden om hun publiek van nieuws te voorzien en die laatste de journalisten nodig hadden om in het nieuws te komen. Of zoals Meyer het zegt: ‘(…) the media sphere is increasingly politicized while the political sphere is more and more mediatized. (…)’ 146 De Europese Commissie, met zijn erg gesloten, technocratisch institutionele geschiedenis was dat soort media-aandacht niet gewoon. Volgens Meyer dwong de val van de Santer Commissie en de vertrouwenscrisis die dit teweegbracht de Commissie aan een verhoogd tempo te evolueren van een technocratische tot een politieke instelling.147 In die zin is het ontstaan van enkele nieuwe teksten rond een eventueel communicatiebeleid in de jaren na de val van de Santer Commissie enigszins logisch. De rol van de Europese Commissie in de Europese politiek diende geherdefinieerd te worden, en dat was zeker het geval voor het communicatiebeleid.

143

Ibidem, p. 106-107 A. Topan, The Resignation of the Santer Commission: the impact of ‘thrust’ and ‘reputation’, European Integration online papers, volume 6, nummer 14, 2002, http://eiop.or.at/eiop/pdf/2002-014.pdf, geraadpleegd op 20.03.2013. 145 Official Journal of the European Union, Treaty of Lisbon, article 294, 2007. 146 C. Meyer, op. cit., p. 621 147 Ibidem, p. 621 144

40

4.3.3. Na Santer: reactie op vlak van communicatiebeleid De reactie op het vlak van communicatiebeleid was navenant, ook in dat beleidsdomein probeerde de Europese Commissie zijn positie te herwinnen en nieuwe lijnen uit te zetten. De noodzaak een nieuwe weg in te slaan wat het communicatiebeleid betreft was na het rapport van Buitenen dan ook precair. Het rapport van Van Buitenen had de resterende poten onder de democratische legitimiteit van de Europese Commissie weggezaagd en de non-communicatie en geslotenheid tijdens de crisis noopte tot een radicale verandering. In de jaren na de val van de Santer Commissie, tijdens de beginjaren van de Europese Commissie onder leiding van Romano Prodi, werden dan ook verschillende teksten gepubliceerd en projecten gelanceerd om de democratische legitimiteit van de Europese Commissie te (her)winnen en, als deel daarvan, een Europese publieke sfeer op te bouwen. Op eerste zicht betekenden deze nieuwe teksten een grote verandering in het denken van de Europese Commissie over de rol van het publiek in de Europese politiek. Het idee van een ‘active consent’ als objectief werd op het eerste zicht opgegeven ten voordele van een meer ‘open-ended’ dialoog. De oude middelen ( manipulatieve communicatie, transparantiemaatregelen en informatieverstrekking) werden vervangen door beter gecoördineerde communicatie: het PRINCE-systeem voor prioritaire voorlichting en de opbouw van een breed netwerk om te kunnen mobiliseren voor debat.148 De interpretatie van deze shift is niet eenduidig. De evolutie van een eerder ‘strong’ instrumentarium waarbij manipulatieve communicatie centraal staat die erg dwingend is, naar een eerder ‘soft’ instrumentarium is niet makkelijk monocausaal te verklaren. Het zou tegelijk kunnen gezien worden als een teken van zwakte en als een teken van progressief inzicht in het werken van een publieke sfeer en de mogelijkheid van het putten van enige vorm van democratische legitimiteit hieruit. Die eerste verklaringspiste volgt uit het idee dat de Commissie na de blamage van de Santer Commissie erg verzwakt was en niet in de positie was een sterke positie in te nemen. In dat opzicht is de keuze voor een ‘softer’ instrumentarium deels gedwongen. Een tweede verklaringspiste is ingegeven door de gedachte dat de Europese Commissie in zekere zin een ‘progressief inzicht’ zou hebben doormaakt door de legitimiteitscrisis die gepaard ging met het ontslag van de Santer Commissie. In die zin zou het nieuwe beleid een keuze zijn voor minder technocratie en meer gestructureerde communicatie. Het interessante, evenwel, is dat beide pistes elkaar niet uitsluiten. In de volgende paragrafen wordt dieper ingegaan op de relevante beleidsdocumenten in de context van het communicatiebeleid voor de periode van het ontslag van de Santer Commissie tot het begin van een debat over de Europese Grondwet in de jaren 2003-2004. Ook wordt nagegaan wat de positie van academici is in deze teksten en hoe de terminologie om over een publieke sfeer te praten zich in de beleidsteksten heeft ontwikkeld.

148

Commissie van Europese Gemeenschappen, op.cit., COM 354, 2001, 42 p. en Commissie van Europese Gemeenschappen, Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement, het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s, COM 350, 2002, 45 p.

41

Kader voor praktische samenwerking Det eerste voorbereidende tekst die gepubliceerd werd, was een ‘Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement, het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s betreffende: Een nieuw kader voor praktische samenwerking in verband met het voorlichtings- en communicatiebeleid van de Europese Unie.’149 Zoals de titel doet vermoeden gaat het om een voorstel tot meer interinstitutionele samenhang in de communicatie en voorlichting van en over de Europese politiek. Die samenhang mocht echter geen afbreuk doen aan de onafhankelijkheid van elke instelling. Meer samenhang in de communicatie en voorlichting zou goed zijn voor de ontwikkeling van een dialoog met het publiek en het overbruggen van de kloof tussen Europa en het publiek waardoor Europa dichter bij zijn burgers komt te staan. 150 Opvallend in dezen is de benadering van die ‘Europese burger’. De Europese Commissie stelde dat er bij de burgers groeiende en legitieme verwachtingen ontstonden om toegang te krijgen tot die informatie.151 Die burger zou echter niet in staat zijn zelf het debat te initiëren: ‘(…) men kan redelijkerwijs niet verwachten dat zij op eigen gelegenheid een debat zullen kunnen opzetten en voeren.(…)’.152 Dat onvermogen om een debat te initiëren is een leemte die de Europese Commissie zelf wou invullen. Echter, dan zou ze, naar eigen zeggen, eerst de communicatie belemmerende factoren moeten kunnen overwinnen. De factoren die communicatie belemmeren tussen de Europese burgers werden nu door de Europese Commissie, eerder dan in vorige teksten, wel als van linguïstische en culturele aard beschouwd.153 De verschillende publieke sferen en publieke opinies van de verschillende lidstaten leken nu wel belangrijke factoren voor de opbouw van een Europese dialoog en een Europese publieke sfeer. Maar volgens de Commissie waren niet alleen factoren van culturele en linguïstische aard belangrijk als het gaat om de opbouw van een Europese dialoog, maar ook factoren van politieke en institutionele aard waren essentieel. Ook de Europese Commissie kwam tot de veelzeggende conclusie dat: ‘(…) in de meeste opzichten is op het ogenblik nog geen sprake van een Europees publiek (…)’. 154 De Europese Commissie zou zijn boodschap dus aanpassen naargelang het publiek waartoe het zich richtte. Zo ontstond er algemene voorlichting, specifieke voorlichting en persvoorlichting naargelang het publiek dat men wou informeren. Die benadering in deelpublieken verschilde inhoudelijk weinig van de benadering die Pinheiro voorstond. In het onderscheid tussen algemene en specifieke voorlichting schuilt natuurlijk de mogelijkheid dat de burger een verward beeld krijgt van instellingen die anders communiceren met de verschillende doelgroepen. De fragmentatie van de communicatie door de Europese Commissie zou ook een hindernis geweest kunnen zijn voor de vorming van een ‘homogeen’ Europees publiek. Een qua schaal ‘Europees’ debat wordt minder mogelijk als niet alle Europeanen op dezelfde manier geïnformeerd worden. Essentieel aan beleid is ook dat een algemeen idee geoperationaliseerd wordt in concrete maatregelen. De twee kernideeën van deze Mededeling van de Europese Commissie in 2001 waren ‘interinstitutionele samenhang’ en ‘gedecentraliseerde communicatie’. Die interinstitutionele samenhang werd nagestreefd en geoperationaliseerd 149

Commissie van Europese Gemeenschappen, op.cit., COM 354, 2001, 42 p. Ibidem, p. 3 151 Ibidem, p. 3-4 152 Ibidem, p. 5 153 Ibidem, p. 5 154 Ibidem, p. 5 150

42

op drie niveaus. Ten eerste was er het politieke beleidsniveau, waarop een Interinstitutionele Groep voor Voorlichting (IGV) werd opgericht. Zij ging zich bezighouden met het selecteren van prioritaire voorlichtingsgebieden, het aanduiden van algemene doelstellingen voor prioriteiten, het bepalen van de instrumenten voor de communicatie met de burgers en het uitvoeren van controle en effectmeting. Deze Interinstitutionele Groep Voor Voorlichting werd samengesteld uit leden van de Europese Commissie en het Europees Parlement.155 Op termijn zou de Europese Raad ook lid kunnen worden van die Interinstitutionele Groep voor Voorlichting, om zo mee te werken aan een gezamelijke strategie die meer zou zijn dan enkel het gemeenschappelijk gebruik van de communicatiemiddelen.156 Op een tweede, lager, niveau bleven de operationele diensten van het Europees Parlement en de Europese Commissie actief die bevoegd waren voor communicatie. Op dit niveau werd door de Europese Commissie de mogelijkheid opengehouden een adviesorgaan op te richten waarin externe specialisten hun advies zouden kunnen voorleggen.157 Op een derde niveau, het dichtst bij de burgers in de afzonderlijke lidstaten zelf, speelden vertegenwoordigers en externe bureaus een grote rol.158 De Commissie stelde dat de basisvoorlichting voor de burgers best op dit niveau gebeurde. Deze op de omstandigheden in individuele lidstaten afgestemde informatiecentra en netwerken zouden hiervoor de meest geschikte instrumenten zijn.159 Ook het PRINCEmechanisme werkte op dit niveau. PRINCE is een in 1995 opgericht systeem bedoeld om burgers direct te informeren over topics die door de Europese Commissie als prioritair en dringend worden gezien. De follow-up en evaluatie van het nieuwe communicatiebeleid krijgen in dit document ook een aanzienlijk deel van de aandacht. Een onderscheid werd gemaakt tussen algemene en specifieke evaluatie, en kwantitatieve en kwalitatieve evaluatie. Algemene evaluatie gebeurde met instrumenten die de status van het ‘openbare debat/de publieke opinie’ beoordeelden.160 Hierbij werd gedacht aan de Eurobarometer en pers- en mediaoverzichten.161 De Eurobarometer was in 1973 gesticht onderdeel van de Europese Commissie dat zich bezighield met surveyonderzoek en opiniepeiling bij de Europese burgers. Eurobarometers focussen zowel op specifieke beleidsvragen, als op vragen die peilen naar de algemene houding van burgers tegenover de Europese Unie. Evaluatie van het communicatiebeleid in termen van positieve Eurobarometerresultaten duidt er ook op dat de Europese Commissie ervan uitging dat het beleid pas een positief effect had als de ‘consent’ van burgers ten opzichte van Europa (weerspiegeld in de Eurobarometerresultaten) vergrootte. In die zin verschilt het doel van het nieuwe beleid weinig van dat van het beleid onder de Commissie Delors. De burgers overtuigen bleef het belangrijkste doel. Specifieke evaluaties gebeurden dan weer aan de hand van instrumenten die de feedback van doelgroepen en gebruikers in kaart brachten.162 Op die manier kon vrij direct bepaald worden of de gekozen strategie het beoogde effect had of niet. De belangrijkste specifieke instrumenten zijn de dienst Europe Direct, die vragen van burgers verwerkt, de 155

Ibidem, p. 7 Ibidem, p. 11 157 Ibidem, p. 8-9 158 Ibidem, p. 10 159 Ibidem, p. 10 160 Ibidem, p. 30 161 Ibidem, p. 31 162 Ibidem, p. 30 156

43

website EUROPA, een Permanent Monitoring System en openbare hoorzittingen.163 Die laatste zijn interessant omdat in een openbare hoorzitting de instelling (in casu de Europese Commissie) zich letterlijk blootstelde aan zijn burgers en er in direct contact mee trad. Die openbare hoorzittingen hadden voor de Europese Commissie een dubbele functie. Ten eerste was er de opstart van een directe dialoog tussen de verstrekkers van informatie en de ontvangers van de informatie. Deze dialoog kon eventueel aanleiding geven tot een evaluatie en feedback van het communicatie- en informatiebeleid. Ten tweede bood het voor de instellingen en lidstaten de mogelijkheid te toetsen in hoeverre de kennis over de Europese politieke en Europese instellingen bij de burgers was doorgedrongen.164 Samengevat bestond het doel van het communicatiebeleid van de Europese Commissie erin dat de communicatie consequent en permanent was. Ook decentralisatie stond centraal. De Commissie komt tot de conclusie dat communicatie de verschillende lidstaten, en hun ‘publieke sferen’, enkel kon bereiken als die communicatie gedecentraliseerd verliep. Alle partijen moesten gemobiliseerd worden voor het opzetten van een beter debat, zowel de instellingen als de civil society. Er werd een sterk beroep gedaan op nationale, regionale en lokale democratisch verkozen instellingen om de informatie te verstrekken, want deze waren ‘het nauwst verbonden met de burger’.165 Vanzelfsprekend was het feit dat de communicatie gebaseerd moest zijn op uitstralingseffecten en aansprekend moest zijn.166 Deze strategie verschilde in erg grote mate van wat Pinheiro in 1994 voorstelde als de middelen om de Europese Commissie beter te laten communiceren en bijgevolg de democratische legitimiteit van de Europese Commissie te vergroten. Waar Pinheiro er van uit ging dat er ‘out there’ een publiek aanwezig was dat door transparantiemaatregelen als het ware vanzelf tot bij de Europese Commissie zou komen, trad de Commissie in 2001 uit de schaduw en zette zelf de stap naar de Europese burgers omdat ze er van uit gaat dat die burgers niet in staat waren zelf een algemeen debat te initiëren en zich als een publiek te vormen. Daarvoor greep het decentralisatie aan als belangrijkste strategie. Echter, als we dieper kijken dan die eerste tekstlaag en de middelen van de doelen onderscheiden, zien we dat het opzet van de Europese Commissie weinig veranderd was. Aansprekende communicatie gericht op uitstralingseffecten verschilt niet noodzakelijk van een beleid gericht op ‘active consent’. Ook in een tweede ‘mededeling’ is die ‘active consent’ indirect aanwezig.

Mededeling over communicatiestrategie voor de Europese Unie Een jaar later, in een tweede ‘mededeling’ van de Europese Commissie aan de andere instellingen (de Europese Raad, het Europees Parlement, het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s), bouwde de Commissie voort op de mededeling uit 2001, en kwam ze tot een nog preciezere analyse van het probleem, en tot een nog breder arsenaal aan beleidsinstrumenten.167 Het democratisch deficit - door de Commissie ‘democratische uitdaging’ genoemd, een enigszins eufemistische term - werd erin voorgesteld als een probleem met vele zijden en deelproblemen, waarvan de communicatie- en 163

Ibidem, p. 31-32 Ibidem, p. 32 165 Ibidem, p. 18 166 Ibidem, p. 17-18 167 Commissie van Europese Gemeenschappen, op.cit., COM 350, 2002, 34 p. 164

44

informatiestrategie en daarmee samenhangend de wil een Europees debat en een Europese publieke sfeer op te bouwen slechts één aspect was.168 Ze kon enkel bijdragen aan een oplossing voor de ‘democratische uitdaging’ door een publiek forum te scheppen voor Europees debat.169 Een overkoepelend Europees communicatiebeleid, en de opbouw van een Europese publieke sfeer, was volgens de Europese Commissie dus slechts een deeloplossing van een deelprobleem. Het probleem was ‘een complexe situatie’, zo stelde de Europese Commissie.170 Eerst en vooral was er de ‘desinteresse van de publieke opinie’ voor wat er in Europa gebeurde. Opvallend is dat de Commissie stelde dat die desinteresse niet per se een Europees probleem was, ook de lidstaten hadden elk apart te lijden onder een groeiende politieke desinteresse. Die lidstaten werden dan ook opgeroepen mee te bouwen aan een weg hieruit. Maar toch werden de problemen van de lidstaten niet direct gelijkgesteld met de problemen van Europa: ‘(…) Deze crisis komt op Europees niveau nog meer tot uiting omdat de legitimiteit van de Europese instellingen niet duidelijk is voor de burgers. (…)’171 Men ging er dus van uit dat niet de legitimiteit van de instellingen het probleem was, maar dat het de perceptie van de burgers over die legitimiteit was, die problematisch was. Dit staat enigszins in contrast met hoe de Europese Commissie haar legitimiteitsprobleem benoemt: ‘de democratische uitdaging’. Een democratische uitdaging, of een democratisch deficit, ging uit van een probleem op een hoger, politiek institutioneel niveau dat democratisch zou moeten zijn, maar het niet is. Het is per definitie het politiek systeem dat democratisch zou moeten zijn, niet de massa burgers die er deel van uit maken. Je kan de burger, ook al zwijgt hij eerder dan op te staan in het openbaar debat, moeilijk verwijten ondemocratisch te zijn. In die zin stonden de analyse dat het legitimiteitsprobleem van de instellingen vooral aan de perceptie van de burgers lag, en de analyse van een ‘democratische uitdaging’ voor die instellingen in fel contrast. Los van die inherente contradictie in de probleemanalyse, was het democratisch idee van de Europese Commissie erg opvallend: ‘(…) In de lidstaten en op Europees niveau hangt de democratie af van de capaciteit van de burgers om deel te nemen aan het openbare debat. (…)’172 Dit idee over democratie is erg deliberatief van aard. Het veronderstelt een schare burgers die actief aanwezig zijn in een debat over het politieke beleid en de instellingen die dat politiek beleid voeren. In de rest van de mededeling werden de twee aspecten van dit idee, ‘de capaciteit van de burgers’ en ‘het openbare debat’ samengenomen in een oplossingsstrategie voor het communicatiedeficit van de Europese Unie en de opbouw van een mogelijke Europese publieke sfeer. De noodzakelijke voorwaarden voor die Europese publieke sfeer- ‘Europese openbare ruimte’ genoemd door de Europese Commissie- waren

168

Ibidem, p. 6 Ibidem, p. 5 170 Ibidem, p. 6 171 Ibidem, p. 6 172 Ibidem, p. 7 169

45

referenties op gebied van tijd, ruimte en ideologie.173 Wat de Commissie precies verstond onder die referenties is niet duidelijk, al wordt in een volgende alinea de term ‘collectief bewustzijn’ gebruikt om die verschillende referenties te bundelen in één concept. Wat mensen dus in die ‘openbare ruimte’ bindt was iets dat te maken heeft met identiteit, een gemeenschappelijk referentiekader. Het denken van de Europese Commissie is hierover opvallend gelijkend met de filosofische stroming, beginnend bij Hannah Arendt, die ervan uit gaat dat de (re)activering van burgerschap rust op het herstellen van een gemeenschappelijke, gedeelde ‘wereld’ en de creatie van verschillende ‘spaces of appearance’ waarin individuen hun identiteiten kunnen onthullen en waarin ze solidariteitsen reciprociteitsrelaties kunnen aangaan.174 Een soort van ‘gemeenschappelijke identiteit’ is dus noodzakelijk voor het opbouwen van debat in een publieke sfeer. Hierbij werd echter voorbijgegaan aan het feit dat zo’n publieke sfeer niet enkel het resultaat kan zijn van een gemeenschap personen met eenzelfde ‘identiteit’, maar dat die publieke sfeer ook een causale factor kan zijn in het ontstaan van een gemeenschappelijke identiteit. Die complexe interactie komt in het betoog van de Europese Commissie niet aan bod. Samenhangend met die referenties aan tijd, ruimte en ideologie waren er, volgens de Commissie, ook actoren en deelnemers nodig in de ‘openbare ruimte’. Dit werd meer geconcretiseerd: belangrijke actoren zijn alle vormen van vertegenwoordiging, zoals opinievormers, parlementsleden, belangengroepen die relaties zouden moeten aangaan met journalisten, belangrijke media en nationale instellingen. Ook de ‘civil society’ werd opgeroepen om deel te nemen aan het publiek debat. 175 De belangrijke rol van parlementsleden was hierin eerder merkwaardig. In de klassieke Habermasiaanse publieke sfeer zijn beleidsmakende politici geen constituerende deel van die publieke sfeer, althans niet in hun functie als beleidsmaker (wel als private individuen), maar ontwikkelt die publieke sfeer zich eerder los van zowel de private sfeer als van de sfeer van het politieke beleid. In die Habermasiaanse ‘bourgeois’ publieke sfeer zijn het vrije burgers die onafhankelijk, en rationeel, van gedachten kunnen wisselen en zo een soort van ‘challenge’ vormen voor de beleidssfeer.176 Het is dit soort ‘challenge’ die door de Europese instellingen vermeden wou worden. Ook tien jaar na Information, Communication, Openness streefde de Commissie naar iets wat als ‘consent’ omschreven zou kunnen worden. Hoe zou de Europese Commissie het ‘perceptieprobleem’ bij de Europese burgers dan wegwerken? De middelen die de Europese Commissie voorstelde waren erg klassiek propagandistisch, en minder objectief dan neutrale informatieverstrekking: ‘(…) in de eerste plaats door algemene voorlichting waardoor de burger zich meer bewust wordt van het bestaan van de Unie en haar legitimiteit, het imago van de Unie kan worden verbeterd en haar rol benadrukt. In dit verband zou een echt debat tussen de Europese instellingen en lidstaten echt op zijn plaats zijn.(…) De perceptie van de Europese Unie, haar instellingen en haar legitimiteit verbeteren door de burger meer vertrouwd te maken met en een beter inzicht te verschaffen in haar taken, structuur en verwezenlijkingen en door met de burgers een dialoog tot stand te brengen.(…)’177 173

Ibidem, p. 8 Stanford Encyclopedia of Philosophy, op.cit., http://plato.stanford.edu/entries/arendt/#CitPubSph, geraadpleegd op 19.02.2013 175 Commissie van Europese Gemeenschappen, op.cit., COM 354, 2002, p. 8 176 J. Habermas, op. cit., 1989. 177 Commissie van Europese Gemeenschappen, op.cit., COM 350, 2002, p. 11 174

46

De Commissie bewandelde hier de dunne grens tussen informatieverstrekking en manipulatieve communicatie. En het lijkt erop dat ze nog steeds meer naar de kant van de manipulatie en propaganda overhelde, al was het in minder sterke mate dan voor het ontslag van de Santer Commissie in rapporten zoals dat van Willy De Clerq. 178 De hefbomen voor deze ‘voorlichting’ waren nog steeds hetzelfde. Er waren de verschillende instrumenten voor algemene voorlichting, en er was PRINCE voor de specifiek, episodische, prioritaire voorlichting.179 Voor een referentiekader werd verwezen naar een studie naar wat het basiskader van concepten zou moeten zijn waaraan de Europese Unie zou moeten refereren als het wou aanslaan bij zijn burgers. De drie belangrijke kernconcepten in dezen waren ‘opportuniteiten’ ( ‘uitwisseling en het nader tot elkaar brengen’), ‘welvaart’ (‘gelijkheid en solidariteit’) en ‘veiligheid’ (‘bescherming’). 180 Het onderzoek in kwestie waarnaar verwezen werd is deel van het OPTEM-netwerk, de kwalitatieve zijarm van Eurobarometer. Het was dus een onderzoek van binnenuit de Europese Commissie waarbij bepaald werd wat de Europese burgers van Europa verwachtten, eerder dan wat goed was voor Europa.181 Los van deze erg algemene principes, waren er ook concrete, toen actuele thema’s waarop de Europese Commissie zinspeelde en waarover de Europese Commissie wou informeren: de uitbreiding, de toekomst van de Europese Unie en de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid.182 Informatieverstrekking werd echter niet enkel onderverdeeld naar thema, maar ook naar doelgroep. De heterogeniteit van ‘het publiek’ werd in deze mededeling verder doorgetrokken dan in eerdere documenten. Het algemeen publiek werd zowel onderverdeeld op basis van nationale criteria als op basis van niet-nationale criteria. Zo moest de informatie die verstrekt werd verschillen in zowel inhoud als vorm naargelang de lidstaat waaraan ze verstrekt werd. De samenwerking van het IGV met de regeringen van de lidstaten en hun communicatieverantwoordelijken was dan ook een topprioriteit. Een ‘memorandum van overeenstemming’ tussen beide partijen behoorde tot de mogelijkheden.183 Los van die nationale grenzen, moest, naar analogie met het De Clerq Rapport, gefocust worden op enkele belangrijke deelpublieken die de nationale grenzen overstegen. Voorbeelden van zulke deelpublieken waren vrouwen, jongeren, werknemers, maar ook ‘de media’ en werkgevers.184 Opvallend hierbij was dat de Europese Commissie erin slaagde die twee vormen van deelpublieken (de nationale en de sociale) met elkaar te verenigen in één beleidstekst. In de academische literatuur over een mogelijke Europese publieke sfeer werden die niet-nationale deelpublieken veelal buiten beschouwen gelaten. Het Eder-Kanter model, waarin gesteld wordt dat een Europese publieke sfeer kan bestaan als er in de verschillende publieke sferen van die lidstaten op hetzelfde tijdstip en op dezelfde manier over een zelfde thema wordt gediscussieerd, focussen meestal op het aspect ‘taal’ en laten zo vormen van heterogeniteit die eerder samenhangen met posities van groepen van individuen in een samenleving buiten beschouwing.185 178

Zie supra Commissie van Europese Gemeenschappen, op.cit., COM 350, 2002, p. 11 180 Ibidem, p; 13 181 OPTEM-studie, mei 2002. 182 Commissie van Europese Gemeenschappen, op.cit., COM 350, 2002, p. 13-16 183 Ibidem, p. 24-25 184 Ibidem, p. 16-17 185 Zie supra 179

47

Kortom, de eerder genoemde shift naar een ‘soft-instrumentarium’ heeft de communicatiestrategie van de Europese Commissie weinig veranderd. Het persuasieve aspect blijft nog steeds de bovenhand halen. Rest ons nog de vraag wat de positie is van academici in het ‘nieuwe’ communicatiebeleid, en met welke terminologie de Europese Commissie in haar communicatiebeleidsteksten sprak. En de academici? De positie van de academische wereld is in het hele document eerder marginaal. Er werd op geen enkele plaats in de mededeling rechtstreeks verwezen naar manieren waarop men in de academische wereld dacht over een eventuele ontwikkeling van een Europese publieke sfeer als middel om het democratisch deficit van de Europese Unie gedeeltelijk dicht te rijden, en ook naar het academisch denken over de positie die een informatie- en communicatiebeleid hierin moest hebben werd niet direct verwezen. Ook indirect zijn er bijzonder weinig linken met de academische wereld. Het heterogeniteitsidee dat door de Commissie geschetst werd is hiervan slechts één voorbeeld, de afwezigheid van een communicatiemodel of een analyse over de veranderende functie van de klassieke media waren andere voorbeelden. De Europese Commissie reflecteerde wel over de plaats van de academische wereld in haar opbouw van een Europese publieke sfeer. Voor de Commissie dienden academici, net als mensen uit de ‘economische wereld’, te functioneren als opiniemakers ingeschakeld door de Europese Unie in de verschillende lokale en nationale publieke sferen om Europa een gezicht te geven.186 Echter, de mogelijkheid bestond wel voor de Commissie om het advies van deskundigen in te winnen in het kader van de communicatieplannen die door de IGV worden uitgewerkt.187 De relatie tussen het beleidsniveau en de academische wereld is er echter geen van eenrichtingsverkeer. Uitvoerige politicologische, sociologische of historische studies van de beleidsteksten na het ontslag van de Santer Commissie ontbreken ook. Dit duidt op een wederzijdse blindheid tussen de academische wereld en de Europese Commissie. Sociale wetenschappers leken eerder geïnteresseerd te zijn in het meten van de mate van Europeanisering van publieke sferen en het evalueren van beleidseffecten, dan de fundamentele beleidsteksten te onderzoeken. Christiano Bee stelt echter wel dat de meeste academici in de periode 20012004 eerder sceptisch zijn over informatie- en communicatiebeleid, maar specifieert dit niet nader.188 Terminologie Los van de effectiviteit van het communicatiebeleid slaagde de Europese Commissie er wel in een specifieke taal, een terminologie, te ontwikkelen die erop gericht was te spreken over dat deel van het democratisch deficit, of ‘democratische uitdaging’, waarop het communicatie- en informatiebeleid gericht was. Dat vocabularium vertoonde enkele sprekende gelijkenissen met, maar ook belangrijke afwijkingen van hoe theoretici van de publieke sfeer, en breder: theoretici van de democratie, spreken over die dingen. Het gaat hier grofweg om de noties ‘publiek’, ‘openbaar’, ‘debat’, ‘publieke opinie’, ‘governance’, 186

Commissie van Europese Gemeenschappen, op.cit., COM 350, 2002, p. 18 Ibidem, p. 24 188 C. Bee, op. cit., p. 85 187

48

‘publiek forum’, ‘openbare ruimte’ (‘public space’, in het Engels) en ‘publieke sfeer’ (‘public sphere’, in het Engels). Opvallend is dat verschillende van deze concepten door elkaar worden gebruikt en schijnbaar dezelfde betekenis meekrijgen. Het concept ‘publieke sfeer’ werd in geen van beide hier besproken mededelingen gebruikt. Dat is opvallend, want in de weinige analyses die bestaan van Europees communicatiebeleid, worden deze teksten wel gezien als beleidsdocumenten die erop gericht zijn de instrumenten aan te reiken die tot de opbouw van een publieke sfeer in Europa moeten dienen.189 Hierbij dringt de vraag zich op of we datgene dat de Europese Unie tracht op te bouwen wel een publieke sfeer mogen noemen, en of het als dusdanig te categoriseren valt. Het is zo dat de ‘publieke sfeer’ van de Europese Commissie in deze mededelingen niet de ‘publieke sfeer’ is die Habermas, en na hem vele theoretici van de Europese publieke sfeer, voor ogen hadden. De gebrekkige ‘afstand’ tussen de beleidssfeer van de Europese instellingen en de publieke sfeer uit de mededelingen van de Europese Commissie, en de vooropgestelde consensusrelatie tussen Europese instellingen en publieke sfeer zijn hierin waarschijnlijk de belangrijkste factoren. Bij Habermas zijn beleidssfeer en publieke sfeer strikt gescheiden, en is die scheiding één van de constituerende elementen voor het ontstaan en bestaan van een publieke sfeer. In de voorstelling van de Europese Commissie daarentegen, penetreert die beleidssfeer vrijwel in de publieke sfeer waarbij ze zichzelf nogal propagandistisch profileerde. Ook Bruggemann beaamt deze stelling: ‘ (...) The primary goal however, remains outspokenly persuasive communication: messages shall be produced and controlled in order to win the citizens for Europe. While the word ‘genuine dialogue’ occurs in the paper, it seems that ultimately ‘dialogue’ is rather used in the sense of an interactive forum of persuasive communication: the commission would rather sit down with citizens and discuss its policies than just distributing a leaflet. (...)’190 Voor hem is het duidelijk dat de relicten van een ‘arcane policy’ de overhand hadden.191 Wat maakt dan dat we toch over een ‘publieke sfeer’ als legitimerend doel van het Europees communicatiebeleid kunnen spreken? Mak stelde in 2001 dat het niet gaat om een publieke sfeer, maar enkel over een dialoog over een dialoog. Beslissingen dienen voor hem bediscussieerd te worden voor ze genomen worden.192 De Europese Commissie slaagde er wel in de ‘publieke sfeer’ te conceptualiseren door enkele andere concepten samen te brengen. Het belangrijkste concept in dezen is ‘publiek’ (‘public’ in het Engels), zowel in zijn substantieve als adjectieve vorm. Het concept ‘public’ komt in de mededeling van 2001 59 keren voor, in de mededeling van 2002 komt ze 57 keren voor.193 ‘The people out there’ werden eerder als een ‘public’, dus als een kritische massa, en niets als een gewillige ‘audience’ benoemd. Het concept ‘audience’ komt slechts 3 keer voor in de mededeling van 2001 en slechts 2 keer in de mededeling van 2002. De manier waarop de Europese Commissie de relatie tussen het publiek en zichzelf conceptualiseerde, benaderde in mate van terminologie ook de manier waarop Habermas en de generatie denkers die zich door hem lieten inspireren dachten over de relatie tussen 189

C. Bee, E. Bozzini, op. cit., J.D. Medrano, op. cit. M. Bruggemann, op.cit., p. 67 191 Ibidem, p. 69 192 J. Mak, Selling Europe: Communicating Symbols or Symbolic Communication? The Role of the European Commission and the Dutch and German Governments in Achieving Public Acceptance of the Euro., Florence, European University Institute, 2001, p. 79 193 Geteld in de Engelstalige versie van de documenten 190

49

een publieke sfeer en een beleidssfeer. Hierbij baseren we ons op de definitie van Jürgen Habermas, en niet op die van Hannah Arendt, niet omdat die Habermasiaanse definitie beter of juister zou zijn, maar wel omdat het enkel de definitie van Habermas is, die doorgedrongen is tot de academici die zich bezighielden met de Europese publieke sfeer. In die zin is de definitie van Habermas en de terminologie die ermee samenhangt de ideale manier om eventuele invloed van de academische terminologie op het beleidsveld te analyseren. De Europese Commissie spreekt hoofdzakelijk van een dialoog (3 keer in de mededeling van 2001, 8 keer in de mededeling van 2002) van een publieke opinie met de beleidssfeer. Die publieke opinie is het resultaat van een ‘debat’ (30 keer in mededeling van 2001, 19 keer in het debat van 2001) gevoerd door het publiek. 194 Het model dat de Europese Commissie aanhing is dus een interactief consensusmodel van de publieke sfeer. Zonder het concept ‘publieke sfeer’ te noemen, of actief te gebruiken, is de Commissie er dus toch in geslaagd een terminologie te ontwikkelen om het denken over een Europese publieke sfeer mee te benoemen. Dat die terminologie wijst op een consensusbenadering van de publieke sfeer is dan ook niet toevallig. De Europese Commissie stond eerder voor een voorzichtige dialoog met zijn burgers in een mogelijke publieke sfeer, dan voor een scherp debat. Het debat over de Europese Grondwet, dat na 2002 op gang kwam, was echter een nieuw breukmoment voor de Europese Commissie om dat communicatiebeleid in vraag te stellen. 4.4. Een Europese grondwet en de implicaties voor de Europese publieke sfeer, 2002-2005 4.4.1. De ‘Austrian case’ en het Verdrag van Nice Na het ontslag van de Santer Commissie, en in de beginjaren van de Prodi Commissie verlegde het debat zich van de corruptie binnen de Commissie naar meer nationale politieke omwentelingen die hun impact hadden op de Europese Politiek. In eerste instantie was het de ‘Austrian case’ die de Europese politici bezighield. Jörg Haider, de Oostenrijkse extreemrechtse leider van de Freiheitliche Partei Österreichs, was in Oostenrijk in 2000 mee aan de macht gekomen in een coalitie met de meer centrumgerichte partij van Wölfgang Schüssel. De vraag binnen de Europese instellingen, en dan vooral binnen de Europese Raad, was of Europa al dan niet sancties diende op te leggen aan een land dat voor het eerst sinds het einde van de Tweede Wereldoorlog het cordon-sanitaire tegen extreemrechts had doorbroken. Vooral landen als Frankrijk en België, die toen zelf hadden af te rekenen met een aanzienlijk deel van het electoraat dat op een extreemrechtse partij stemde, vonden dat Europa iets zou moeten ondernemen en sancties heffen. Het was dan ook met een binnenlands politiek motief dat deze landen erop stonden dat er iets zou moeten gebeuren. Uiteindelijk werden de sancties geheven, niet via de Europese Unie, maar door de lidstaten in kwestie die besloten elk apart sancties te heffen. Door veel critici werd dit gezien als een ondemocratische en ongeoorloofde penetratie van de binnenlandse politiek door de Europese instellingen. Toen de Oostenrijkse regering aankondigde een referendum te houden over de toekomst van Oostenrijk in de Europese Unie, werden de sancties echter snel opgeschort. De algemene vrees was dat het referendum eerder negatief zou uitvallen voor de Europese Unie, en dat het dus beter was dat soort referenda te vermijden. Samen 194

Woordentelling: zie bijlage 1.

50

met een laag opkomstcijfer bij de Europese verkiezingen in 1999, slechts 49.9 procent van de Europese burgers ging stemmen, bracht dit de Europese instellingen in verder diskrediet.195 Echter, de situatie was nog niet ernstig genoeg om de Europese Commissie opnieuw aan te zetten tot een diepere reflectie over, en een eventuele aanpassing van het Europees communicatie- en informatiebeleid. De situatie veranderde grondig na 2001. In oktober 2001 wees Ierland in een referendum de ratificatie van het Verdrag van Nice af. Dat Verdrag van Nice was vooral bedoeld om de uitbreiding naar Oost-Europa mogelijk te maken, en voorzag ook daarom in enkele institutionele hervormingen zoals de uitbreiding van de stemming met gekwalificeerde meerderheid in de Europese instellingen.196 Ierland wees het verdrag af in een referendum waarvoor slechts 34 procent van de stemgerechtigden gingen stemmen. Dit was eerder verrassend. Argumenten om tegen het Verdrag te stemmen varieerden van de gedachte dat het Verdrag van Nice nadelig was voor de kleinere lidstaten, dat een mogelijke ‘defensie-unie’ Ierlands neutraliteit in het gedrang zou kunnen brengen en dat de Europese instellingen te ver af stonden van de burgers. 197 Dat de Europese instellingen ver van de mensen afstonden, bleek toen Lisbeth Kirk, hoofdredactrice van EUobserver, het initiatief nam om het Verdrag van Nice te verduidelijken en te herschrijven in een door EUobserver uitgegeven boek, om het zo voor ‘de gewone man’ begrijpelijk te maken.198 Dat dit soort initiatieven door onafhankelijke instanties genomen werden, sprak zeker niet voor de Europese instellingen in het algemeen, en de Europese Commissie in het bijzonder. Uiteindelijk werd het verdrag na enkele Ierse uitzonderingen, waarbij ondermeer de Ierse neutraliteit gewaarborgd werd, geratificeerd in een tweede referendum in oktober 2002. Dit gebeurde met een ruime meerderheid van 60 procent van de stemmen. Daarmee was de ratificatieproblematiek door referenda echter nog niet voorbij. Tijdens de ratificatie van de vanaf 2002 onderhandelde Europese Grondwet keerde de publieke opinie zich in verschillende lidstaten opnieuw tegen de Europese instellingen.

4.4.2. Het debat over de Grondwet In de nasleep van de moeizame ratificatie van het Verdrag van Nice vonden de Europese leiders het nodig nog eens grondig na te denken over de toekomst van het Europese project, met een Europese grondwet als gewenste uitkomst van dit denkproces. In 2002 ging in Brussel een conventie van start met een breed scala aan vertegenwoordigers die elk de in Europa werkende politieke velden moesten vertegenwoordigen. Vertegenwoordigingen van de nationale regeringen, nationale parlementen, het Europees Parlement en de Europese Commissie waren aanwezig.199 Deze manier van vertegenwoordiging gaf meer dan ooit de indruk dat de Europese politieke besluitvorming enkel bepaald werd door een elite van de nationale en Europese politici. 200 Deze zogenaamde democratische samenstelling van de Conventie kreeg dan ook veel kritiek.

195

D. Dinan, op. cit., p. 293 BBC News, 01.02.2003, Landmark EU treaty comes into effect, http://news.bbc.co.uk/2/hi/europe/2715437.stm, geraadpleegd op 28.02.2013 197 D. Dinan, op. cit., p. 294-295, en: http://en.wikipedia.org/wiki/Treaty_of_Nice, geraadpleegd op 27.02.2013 198 EUobserver, 02.10.2002, http://euobserver.com/news/7760, geraadpleegd op 28.02. 2013 199 Bulletin EU 12-2001 200 D. Dinan, op. cit., p. 293 196

51

Volgens Cerutti was de ‘call for openness’ eerder marketing dan realiteit.201 Ook kandidaat lidstaten waren vertegenwoordigd, maar zij kregen geen medebeslissingsrecht in de onderhandelingsprocedures. De voorzitter van de Conventie werd Valéry Giscard d’Estaing, gewezen Frans president, die vooral de belangen van de grote lidstaten zou moeten beschermen.202 De debatten binnen de conventie over de grondwet werden dan ook gedomineerd door de oppositie tussen de grote en kleine lidstaten. De eventuele aanstelling van een vaste voorzitter voor de Europese Raad voor een termijn van vijf jaren, of de mogelijkheid tot verkiezing van de voorzitter van de Europese Commissie waren voorstellen die beoordeeld werden op basis van hun belang voor grote en kleine lidstaten. Deze onderhandelingsronde werd nog voortgezet in Thessaloniki in 2003 en resulteerde in een ‘draft’ voor een Europese Grondwet. Daarin werden vooral de eerdere verdragen geherinterpreteerd. Naast enkele symbolische en institutionele hervormingen, waren het vooral de basisprincipes van de Europese politiek die een grondwettelijke basis kregen: toegekende machten (‘conferred powers’), subsidiariteit, proportionaliteit en loyale samenwerking tussen de lidstaten.203 De finale tekst van deze grondwet werd in 2005 aan de verschillende parlementen en burgers voorgelegd ter ratificatie. Zoals enigszins verwacht werd het Verdrag geratificeerd door alle landen die het ter parlementaire goedkeuring voorlegden. In Spanje werd in een consultatief referendum in februari met een ruime meerderheid (76,7 procent) beslist de grondwet te ratificeren. Ook in Luxemburg werd in juli 2005 hetzelfde gedaan, daar stemde 56,5 procent voor. Echter, in Frankrijk en Nederland werd tijdens de referenda tegen de grondwet gestemd. In mei 2005 stemde slechts 45,1 procent van de Fransen voor de grondwet. In Nederland was het de uitkomst nog desastreuzer voor de Europese instellingen: slechts 38, 5 procent stemde voor. Na het afkeuren van de grondwet in Frankrijk en Nederland besloten de andere landen die over de grondwet gingen beslissen in een referendum, hun referenda uit te stellen en uiteindelijk af te lassen. Zo strandde het proces tot de aanname van een Europese grondwet in het Verdrag van Lissabon, dat grote delen van de grondwet had overgenomen, maar ook enkele pijnpunten eruit had gehaald. Het werd ondertekend in 2007, en door de parlementen in 2009 geratificeerd. Ierland was de enige uitzondering, daar werd het Verdrag eerst afgewezen in een referendum in juni 2008 (slechts 46,6 procent stemde voor), maar in een tweede referendum vier maanden later, in oktober 2008 stemde 67,1 procent van de Ieren voor de ratificatie van het Verdrag van Lissabon.204 Analyses en interpretaties van de Grondwet-crisis gaan vaak in de richting van een kloofdenken tussen elite en massa, waarbij die twee met elkaar in conflict komen bij de referenda rond de Grondwet. Hooghe en Marks stellen in hun artikel A Postfunctionalist Theory of European Integration: from Permissive Consensus to Constraining Dissensus dat het Europese politieke veld tussen 1991 en 2005 een enorme verandering heeft doormaakt. Voor 1991, voor het Verdrag van Maastricht, werd de Europese politiek bepaald door een kleine elite. Dat veranderde met de Maastrichtcrisis, waarin ‘de massa’ zich voor het eerst in

201

F. Cerutti, Constitution and Political Identity in Europe, in: U. Liebert, J. Falke en A. Maurer (eds.), Postnational Constitutionalism in the New Europe, Baden-Baden, Nomos, 2006. 202 D. Dinan, op. cit., p.296 203 Ibidem, p. 297 204 Breakingnews, June 12 pencilled in as date for Lisbon treaty vote, 02.04.2008, http://www.breakingnews.ie/ireland/mhojojidojau/, geraadpleegd op 28.02.2013. En Breakingnews, 03.10.2008, ‘Yes’ vote almost 70 %, http://www.breakingnews.ie/ireland/yes-vote-almost-70-428784.html, geraadpleegd op 28.02.2013.

52

de Europese politiek ging bemoeien.205 Waar dat publiek in 1991 nog te negeren viel, was dat, volgens Hooghe en Marks, in 2005 niet meer het geval: ‘(…)The decisive change is that the elite has had to make room for a more Eurosceptical public (…)’.206 Het Europese politieke veld evolueerde dus van ‘elite-driven’ naar ‘mass-politics’, waarbij die massa veel meer geworteld is en was in de nationale identiteit.207 De burgers hadden altijd al het gevoel gehad dat ze niet mochten meepraten. Dat veranderde in 2005, zo stelt ook Van Bommel.208 Op een hoger, methodologisch niveau introduceerden Hooghe en Marks deze benadering om het hoofd te bieden aan het (neo)functionalisme als methode om de Europese integratie te verklaren. Het (neo)functionalisme stelt dat de Europese integratie plaatsvindt omdat die integratie een logisch (economisch) nut heeft. Door de mechanismen en processen van oorzaak en gevolg open te trekken naar, in dit geval, de conflictueuze interactie tussen elitaire en massabelangen denken Hooghe en Marks het hoofd te bieden aan die (neo)functionalistische benaderingen.209 Die massa-elite benadering wordt grotendeels gedeeld door Medrano. Medrano ziet het conflict tussen het Europese, republikeinse identiteitsproject van de elites en de diversiteit van de belangen van de burgers als oorzaak van de crisis in 2005.210 Dat kloofdenken tussen belangen van Europese elites en ‘de massa’ wordt ook gestaafd door cijfermateriaal uit ander onderzoek. Harmen Binnema stelt bijvoorbeeld dat uit enquêtes blijkt dat op de beleidsdomeinen waarvan de Europese burgers vinden dat er meer Europese integratie nodig is (zoals bv. Buitenlands beleid) door de bestuurselites slechts weinig wordt gedaan om die integratie te bevorderen. Op die manier ontstond een bestuurlijke kloof tussen de wil van de burgers en die van de bestuurlijke elite.211 De kloof tussen een pro-Europese elite en een Eurosceptische massa werd dus duidelijk tijdens de ratificatiecrisis van de Europese Grondwet. Deze zichtbare kloof werd ook door de Europese Commissie opgemerkt en diende voor die Commissie als een derde ‘trigger’ (na de Maastrichtcrisis en het ontslag van de Santer Commissie) voor een reflectie over haar communicatiebeleid.

4.4.3. Implicaties voor het communicatiebeleid Net als na eerdere schokgolven in de Europese politiek, voelde de Europese Commissie zich ook nu weer in diskrediet gebracht. Net zoals na de referenda na Maastricht, en de bekendmaking van corruptie in de Santer Commissie en het daarop volgend ontslag van de Commissie speelde het ‘democratisch deficit’ de Europese Commissie ook tijdens deze crisis parten. Ook nu, na het mislukken (althans vanuit het standpunt van de Europese Commissie) van de referenda over de Europese grondwet leefde een democratische probleemervaring bij de Europese Commissie. Net als na de twee vorige crisissen reageerde de Commissie met een nieuw communicatie- en informatiebeleid als middel om gedeeltelijk tegemoet te komen aan dat democratisch deficit. Ook nu weer trachtte de Commissie met 205

L. Hooghe, G. Marks, A Postfunctionalist Theory of European Integration: from Permissive Consensus to Constraining Dissensus, in: British Journal of Political Science, 39, 1, 2009, p. 5. 206 Ibidem, p. 9 207 Ibidem., p. 14 208 H. Van Bommel, in: H. Binnema, op.cit., p. 226-227. 209 L. Hooghe, G. Marks, op. cit., p. 5 210 J.D. Medrano, op. cit., p. 89 211 H. Binnema, op. cit., p. 235

53

dat communicatiebeleid een soort van ‘publieke sfeer’ in Europa te construeren, redenerend vanuit de gedachte dat het bestaan van een Europese publieke sfeer iets zou kunnen zijn wat de Europese democratie gedeeltelijk zou kunnen legitimeren. Het nieuwe communicatie- en informatiebeleid werd uitgewerkt in twee belangrijke teksten. De eerste tekst, uit oktober 2005, met de omslachtige titel ‘De bijdrage van de Commissie voor de periode van bezinning en daarna: Plan D voor democratie, dialoog en debat’ was een eerder voorbereidende tekst, die een snelle, directe reactie vormde op de actuele feiten die zich ten tijde van de referenda over de grondwet voordeden.212 Het tweede document was meer doorwrocht, met het ‘Witboek inzake Europees communicatiebeleid’ diende de Commissie voor het eerst een echt witboek inzake communicatie en informatie in dat een geheel van maatregelen voorstelde waarover andere instellingen hun meningen konden geven.213 In 2001 verscheen al eerder een witboek inzake ‘Europese governance’. Maar met ‘governance’ bedoelde men in dezen ‘(…) de manier waarop de Unie omgaat met de bevoegdheden die haar door de burgers zijn toegekend (…)’.214 Dit had directe betrekking op hoe de Europese Commissie dacht over het democratisch deficit, namelijk: de ‘burgers’ hebben bevoegdheden aan Europa toegekend, dus de Europese instellingen zijn op dit punt volkomen democratisch legitiem. Maar de relatie met de mogelijkheid tot opbouw van een Europese publieke sfeer door middel van een communicatiebeleid om de Europese instellingen meer democratische legitimiteit te verschaffen, was hier slechts indirect aanwezig. Het witboek handelde eerder over hoe de Europese Commissie aan beleidsuitvoering zou moeten doen. Openheid naar een mogelijk publiek, was hiervan slechts één aspect.215 In het Witboek van 2006 trad die publieke sfeer echter wel op de voorgrond. In de volgende paragrafen volgt een discourskritische analyse van zowel Plan D als het Witboek inzake communicatiebeleid. Daarbij wordt speciale aandacht besteed aan de intellectuele invloeden die uitgeoefend werden op de Commissie voor het ontwerpen van deze beleidsteksten en ook wordt er, net als bij vorige beleidsteksten, gefocust op de ontwikkelde terminologie. Plan D Het Plan D: democratie, dialoog en debat was het antwoord van de Europese Commissie op de ‘periode van bezinning’ die door de Europese Raad in het leven was geroepen na de mislukte ratificatie van de Europese Grondwet. De Commissie zag deze periode van bezinning als de ideale periode om op een grondige wijze een serieus debat in en over Europa op te starten.216 Het document dialogeerde met een eerder verschenen SECdocument, Actieplan voor een betere communicatie over Europa’ uit juli 2005 dat in vele opzichten tot inspiratiebron en voorbereidend document diende voor Plan D en het latere

212

Commissie van Europese Gemeenschappen, Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement,het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s. De bijdrage voor de periode van bezinning en daarna: Plan D voor Democratie, Dialoog en Debat, COM 494, 2005, 28 p. 213 Commissie van Europese Gemeenschappen, Witboek inzake een Europees Communicatiebeleid, COM 35, 2006, 22 p. 214 Commissie van Europese Gemeenschappen, Europese Governance - Een Witboek, COM 428, 2001, p. 2 215 Commissie van Europese Gemeenschappen, op.cit., COM 428, 2001, p. 2-4 216 Commissie van Europese Gemeenschappen, op.cit., COM 494, 2005, p. 2

54

Witboek inzake Europese communicatiebeleid.217 De doelen en instrumenten die het Plan D voorstelde zijn echter niet nieuw: de ‘active consent’ was nog steeds het ideaal: ‘(…) De bevolking moet het gevoel hebben dat Europa een meerwaarde betekent en dat zij de besluitvorming kan beïnvloeden (…)’.218 Het publiek in Europa moest actief vertrouwen hebben in zijn instellingen, daarvoor diende debat gestimuleerd te worden en de burgers meer gehoord te worden.219 Over met wie en hoe dat debat zou moeten plaats vinden bracht de Commissie een visie naar voren die, in vergelijking met eerdere documenten, niet bepaald nieuw was. Nog steeds ging de Commissie uit van een algemeen publiek dat onderverdeeld was in verschillende deelpublieken. De ‘burgers, civiele samenleving, sociale partners, de nationale parlementen en de politieke partijen’ waren de groepen in de samenleving die in het debat zouden moeten participeren.220 Deze onderverdeling van het ‘general public’ in deelpublieken, of ‘doelgroepen’, co-existeerde in het document met de gedachte dat de lidstaten de ruimtes waren waarin het debat over de toekomst van Europa zou moeten plaatsvinden.221 Dus ook hier hanteerde de Europese Commissie een heterogeniteitsnotie voor wat het Europese publiek betreft. Ze differentieerde hierbij zowel op basis van de verschillende contexten in de lidstaten en de verschillende actoren, als op basis van hun verschillende positie binnen een publieke sfeer. Om de dialoog en de wisselwerking met die mogelijke publieke sfeer te operationaliseren had de Europese Commissie ook een soort van communicatiemodel geïntroduceerd en uitgewerkt in deze voorbereidende tekst. Dat communicatiemodel ging uit van een dialoog tussen de Europese instellingen en haar burgers. De plaats en de opdracht die de Commissie zich hierin toe dichte was die van informatieverstrekker. De burgers zouden immers moeten weten wat er in Europa gebeurde, en die informatie moest vanuit de Commissie komen.222 De Commissie had hiervoor allerlei middelen in handen, gaande van transparantiemaatregelen, de financiële ondersteuning van projecten van burgers met een directe Europese dimensie en van nationale publieke fora waarop over Europa gepraat werd. Ook middelen om Europa een menselijk gelaat te geven werden verder uitgebouwd. Zo werden raadplegingen effectiever gemaakt en werden vertegenwoordigingen uitgebreid. Ook het idee van Europese ‘goodwillambassadeurs’ die rond bepaalde evenementen opereerden naar het voorbeeld van de ‘goodwillambassadeurs’ van de VN, circuleerde in de tekst. 223 In de communicatie tussen de burgers en de Europese Commissie dichte de Commissie zichzelf dus de rol toe van de actor die de informatie verstrekte en op die manier een context voor meningsvorming bij het publiek voorzag en die meningsvorming op die manier structureerde. De rol die het publiek in de dialoog kreeg was het geven van de noodzakelijke feedback. De klachten van de burgers zouden moeten gehoord worden en opgenomen in het toekomstig beleid. 224 Op die manier probeerde de 217

Commissie van Europese Gemeenschappen, Actieplan voor een betere communicatie over Europa, SEC 985, 2005. 218 Commissie van Europese Gemeenschappen, op.cit., COM 494, 2005, p. 3 219 Ibidem, p. 3-4 220 Ibidem, p. 3 221 Ibidem, p. 4 222 Ibidem, p. 6 223 Ibidem, p. 7-10 224 Ibidem, p. 6

55

Europese Commissie actief burgerschap en participatie in de Europese besluitvorming te stimuleren. 225 Het was echter dit feedbackmechanisme dat, volgens Christiano Bee, niet werkte en zelfs helemaal afwezig was. Kritiek van onderuit drong nooit door tot de top. 226 In die zin miste het beleid dus zijn doel.

Evaluaties van Plan D: een marketinglogica? Interessant is dat de beleidsevaluaties van Plan D, en zijn opvolger Debate Europe, openbaar zijn gemaakt.227 De Europese Commissie heeft deze evaluaties ondermeer uitbesteed aan Euréval, Ramboll en Matrix, drie ‘consultancy’ en ‘opinion polling’ bedrijven.228 Opvallend is dat de eindevaluatie niet alleen gemaakt werd op basis van de mate waarin Plan D er al dan niet in slaagde meer debat onder de Europese burgers te creëren, maar ook op basis van de combinatie ‘feel European’ en ‘become active EU citizens’.229 Dat er evenveel nadruk werd gelegd op de consensusgerichte ‘feel European’ duidt op een blijvend streven naar een ‘active consent’ waarbij burgers actief en enthousiast akkoord gingen met het Europees beleid. Dit is enigszins contradictorisch met de manier waarop later in het rapport ‘the logic of challenging the political establishment’ behandeld werd. Daarbij werd uitgegaan van de actieve participatie van de beleidsmakers in het debat met de burgers, en een eventuele verandering van mening bij de beleidsmaker die omgezet zou kunnen worden in een ander beleid.230 Deze interpretatie van Plan D is, in tegenstelling tot diegene die hier eerder naar voorgebracht werd, niet consensus-gericht: ‘(...) since the aim of Plan D and Debate Europe is not to make people think consensually or positively about the EU, but to help them integrate the EU dimension into political debates. (...)’231 Dat is een opvallende conclusie die niet gestaafd werd door citaten of parafrases uit het document van de Europese Commissie dat Plan D voorstelde. Verderop in de evaluatie, als de methodologie en de onderzoeksresultaten worden toegelicht, blijkt dat de vragen die gesteld worden om de beleidsevaluatie te operationaliseren een potentieel ongenoegen buiten beschouwing laten. De belangrijkste vragen die gesteld worden gaan over de ‘added value’ van gesubsidieerde projecten voor de Europese Unie, complementariteit met andere communicatieve initiatieven en de mate waarin nieuwe communicatiemodellen (vb.: twotrack communication, de dialoog) werden toegepast.232 Als men focuste op de kwaliteit van het debat, dan heeft men het eerder over het debat binnenin het publiek, en niet het debat en de mogelijke controverse tussen publieke en Europese overheid. Concreet werd er gefocust op de geladenheid van de topics of de mate waarin het debat gevoerd werd door burgers die geïnformeerd waren.233 Het deliberatieve aspect, waarbij een beleidsmaker in het publieke strijdperk treedt, kreeg slechts een beperkte rol in de evaluatie. Er werd gesteld dat de projecten die dat deliberatieve aspect zouden moeten 225

Ibidem, p. 10-11 C. Bee, op.cit., p. 95-96 227 Debate Europe liep van mei 2008 tot november 2009 en had voornamelijk dezelfde doelstellingen als Plan D 228 Euréval, Matrix, Ramboll Management, Evaluation of Plan D/Debate Europe citizen consultation projects. Final Report (version 1.4), 2009. 229 Ibidem, p. 11 230 Ibidem, p. 13-14 231 Ibidem, p. 14 232 Ibidem, p. 15-29 233 Ibidem, p. 29-32 226

56

gestimuleerd hebben, op verschillende punten hoofdzakelijk tekort schoten en erg consensusgericht waren.234 Opvallende toevoeging is dat duidelijk gemaakt werd dat dit niet alleen aan de burgers ligt, maar dat ook de politici niet klaar zijn en waren om in een deliberatieve situatie te functioneren.235 Meer zelfs, de meeste belangrijke politici weigerden deel te nemen aan het deelonderzoek van deze evaluatie over de mate waarin deliberatieve projecten het politieke establishment uitdaagden.236 Los van de analyse door deze ‘consultants’ van de ideeën die Plan D onderbouwden, maakte de evaluatie ook nog een analyse van de effectieve geldstroom die het project veroorzaakte. Daarbij wordt uitgegaan van de mate waarin de participerende projecten gerelateerd zijn aan een regering (de grote hoeveelheid aan NGO’s die gesubsidieerde projecten modereren werd door de makers van de evaluatie als een nadeel voor de Europese instellingen gezien, omdat de beleidsmakers daardoor niet rechtstreeks gerepresenteerd waren in de publieke sfeer237), de mate waarop ze gericht zijn op een specifiek publiek en de mate waarop ze gericht zijn op Europa. Verder onderscheid werd gemaakt tussen de bediscussieerde ‘topics’ die ondersteund werden. Hierbij kwam het hoofdzakelijk neer op Europees beleid en Europese instellingen, actief burgerschap, gelijke kansen en interculturele dialoog. De meest gebruikte instrumenten bleken de klassieke instrumenten te zijn (campagnes, conferenties,…), maar ook online activiteiten en participatieve activiteiten (zoals bijvoorbeeld het opstellen van een verklaring door een publiek) kwamen aan bod.238 Het participatieve dekt hier opvallend genoeg niet te lading niet het normalerwijs dekt in discussies over democratie, waarbij met ‘participatie’ gedoeld wordt op iets actiefs, beleidsvormend. Dit staat haaks op de invulling die de evaluatie eraan geeft. De voorbeelden van ‘participatieve instrumenten’ die ze geeft, het afleggen van een verklaring of het synthetiseren van een debat, kunnen eerder als passief bestempeld worden. Wat als ‘participative tools’ worden beschouwd, zijn daarenboven volgens de evaluatie maar voor 25 procent aanwezig in de projecten. Dit was voor diegenen die de evaluatie maakten een eerste punt van kritiek. Plan D was bedoeld de participatie van de burgers te vergroten, maar dat werd te weinig actief gestimuleerd.239 De waarde van deze evaluatie voor het onderzoek naar de conceptualisering van begrippen als ‘publiek sfeer’, ‘burgerschap’ en ‘democratie’ door de Europese Commissie, ligt hem echter niet enkel in de specifieke, inhoudelijke evaluaties en aanbevelingen. Het is vooral de aard van deze tekst die interessant is. De uitbesteding van beleidsevaluatie, ook als het gaat over beleid zonder direct economisch belang, aan consultancynetwerken kan een antwoord bieden op de vraag van waar de Europese ambtenaren hun intellectuele ‘mosterd’ haalden bij het schrijven van beleidsdocumenten. Hierbij zou een consultancybenadering de bovenhand halen op academische invloed, waarbij ‘verkoopsstrategie’ belangrijker wordt geacht dan een zekere (zelf)reflectie. Deze beïnvloeding van de technieken en instrumenten vanuit de marketingwereld en het bedrijfsleven op het beleid van overheden is iets wat Jaap Van Ginneken ook al beschreef in zijn boek Strijden om de publieke opinie. Daarin verdedigt hij de stelling dat overheden het pragmatisch beginsel ‘waar is wat werkt’ meer en meer

234

Ibidem, p. 34 Ibidem, p. 40 236 Ibidem, p. 41 237 Ibidem, p. 51 238 Ibidem, p. 15-16 239 Ibidem, p. 17 235

57

beginnen overnemen uit het bedrijfsleven.240 Ook Christiano Bee stelt dat het Europees communicatiebeleid eerder beïnvloed is door ‘(…) principles that typically characterise the management of public relations campaigns (…) ‘. 241 Hij reflecteert echter niet verder over de positie van academische onderzoekers van de Europese publieke sfeer, en dus impliciet die van hemzelf, in relatie met het Europees informatie- en communicatiebeleid. Bruggemann daarentegen, vergelijkt de manier waarop de Europese Commissie aan communicatiebeleid doet met een Socratisch vraaggesprek, waarbij dialoog niet meer is dan een interactief middel om aan ‘public marketing te doen’.242 Wat we leren uit de uitbestede beleidsevaluaties van Plan D is dus tweevoudig. Ten eerste geven de evaluaties een feedback die vooral wijst op een gebrek aan het idee bij de Europese Commissie van een ‘challenging public’ dat actief en deliberatief participeert in de besluitvoering. En ten tweede leert ons de uitbesteding van beleidsevaluaties voor het communicatiebeleid aan marketingconsortia dat de Europese Commissie haar intellectuele mosterd voor haar communicatiebeleid waarschijnlijk eerder uit die marketingwereld haalde dan uit de academische wereld. Het Witboek inzake communicatiebeleid en ontwikkeling van een nieuwe terminologie Dat de Europese Commissie op het eerste zicht eerder voor de dialoog was, in tegenstelling tot de eenzijdige, technocratische communicatie, bleek ook in het Witboek van 2006. Daar werd nogal de nadruk gelegd op communicatie als een tweerichtingsproces, waarbij de band met een sterke boodschap natuurlijk niet uit het oog mag verloren worden243: ’(…) De Europese Commissie stelt daarom een fundamenteel andere aanpak voor - een radicale omschakeling van eenrichtingscommunicatie op meer dialoog, van communicatie waarbij de instellingen centraal staan op communicatie waarbij de burger centraal staat, van een "Brusselcentrische" benadering op een meer gedecentraliseerde benadering. Communicatie moet een volwaardig beleidsterrein van de EU worden, ten dienste van de burgers. (…) want het is in eenieders belang dat het Europese project door de bevolking wordt gedragen (…)’244 In het Witboek werd het probleem van de (al dan niet bestaande) Europese publieke sfeer ook met zoveel woorden genoemd: ‘(…) De "publieke ruimte" waarbinnen het politieke leven in Europa zich afspeelt is grotendeels nationaal. Voor zover er al Europese onderwerpen op de agenda staan, worden zij door de meeste burgers vanuit een nationaal oogpunt bekeken. De media blijven eveneens overwegend nationaal getint, ten dele als gevolg van taalbarrières; er zijn weinig plaatsen 240

J. Van Ginneken, Strijden om de publieke opinie. Issuesmanagement bij schokgolven, Eindhoven, Boomonderwijs, p. 20-22. 241 C. Bee, op. cit., p. 85 242 M. Bruggemann, op.cit., p. 64 243 Commissie van Europese Gemeenschappen, op.cit., COM 35, 2006, p. 2-4 244 Ibidem, p. 4

58

waar Europeanen uit verschillende lidstaten elkaar gemeenschappelijke aangelegenheden kunnen bespreken.’245

kunnen

ontmoeten

en

Opvallend in dezen was de vertaling van ‘public sphere’, zoals het er in de Engelse teksten stond, als ‘publieke ruimte’ in het Nederlands. De vertaling van ‘public sphere’ als ‘publieke ruimte’ brengt enige verwarring teweeg met het concept ‘openbare ruimte’, waarmee de fysieke, maatschappelijke gedeelde ruimte bedoeld wordt. Omdat de Europese Commissie in deze context met het begrip ‘publieke ruimte’ wel degelijk een ‘publieke sfeer’ bedoelde, en niet ‘openbare/publieke ruimte’ in zijn strikte betekenis, neem ik aan dat hier sprake is van een slechte vertaling uit het Engels. Het begrip ‘public space’, de Engelse vertaling van het Nederlandse ‘publieke ruimte’, kwam in de ‘White paper on a European communication policy’, en ook in ‘Plan-D for Democracy, Dialogue and Debate’, niet één keer voor. Echter, het verschil tussen beide concepten is meer dan een nuanceverschil en erg essentieel als het gaat om te positionering van de Europese Commissie ten opzichte van het maatschappelijk veld waarin burgers samenkomen om over die Europese Commissie te praten. Dat de schare aan vertalers werkzaam binnen de Europese Commissie niet vertrouwd was met het conceptueel kader van Europees communicatiebeleid, en de implicaties van dat communicatiebeleid op het democratisch deficit van de Europese Unie, maakte een eenduidige interpretatie van het discours van de Commissie moeilijker en geeft een erg chaotische indruk. Ondanks de vertaalkundige wanorde was de Europese Commissie er in zijn ‘White paper on a European communication policy’ wel in geslaagd, althans in de Engelstalige versie, een conceptueel kader te ontwikkelen dat overeenstemde met de terminologie die gebruikt werd in de wetenschappelijke literatuur over publieke sferen. Het concept ‘public’ werd consequent gebruikt in plaats van het passievere ‘audience’. Dit was anders dan in de eerdere teksten van voor 2005, waarbij beide concepten door elkaar gebruikt werden en als schijnbare synoniemen fungeerden. Het besef van de actieve ‘contention’ die van zo een publiek kan uitgaan weerspiegelde zich niet alleen door het gebruik van ‘public’ eerder dan ‘audience’, maar ook in de verschuiving in het gebruik van ‘debate’ in plaats van ‘dialogue’. Puur kwantitatief gezien was die verschuiving ook al zichtbaar in ‘Plan-D for Democracy, Dialogue and Debate’, maar daar is het debat datgene wat geactiveerd moet worden in het publiek. Dat publiek gaat vervolgens dan weer in dialoog met de publieke instellingen.246 Het was de dialoog die in ‘Plan-D for Democracy, Dialogue and Debate’ centraal stond, eerder dan een eventueel ‘contentious debate’ tussen publieke sfeer en publieke instellingen. In de ‘White Paper on a European communication policy’ stond debat wel centraal, zowel in het publiek zelf, als tussen publieke sfeer en publieke instellingen. Dat de Europese Commissie zich, althans op papier, open stelde voor een proces van feedback was hiervan een concreet gevolg.247 Het belangrijkste verschil in terminologie tussen Plan-D en de ‘White paper on a European Communication policy’ schuilt hem echter in de ‘ontdekking’ van het concept ‘public sphere’ door de Europese Commissie. Daar waar in vorige teksten de Europese Commissie erin slaagde een mogelijke publieke sfeer niet als dusdanig te benoemen doet ze dat nu wel. Die ideale publieke sfeer vulde de Europese Commissie in via de voorstelling van enkele fundamentele basiswaarden die de publieke sfeer zouden moeten constitueren. Het 245

Ibidem, p. 4 Kwantitatieve analyse: zie bijlage 2 247 Commissie van Europese Gemeenschappen, op.cit., COM 35, 2006, p. 6, en Ibidem, p. 8. 246

59

recht op informatie en de vrijheid van meningsuiting benoemde de Europese Commissie als de kern van de democratie in Europa en dus de structurele voorwaarde voor een mogelijke Europese publieke sfeer.248 Voorts had ze ook nog drie andere essentiële aspecten van een mogelijke Europese publieke sfeer klaar. Het eerste was ‘inclusiviteit’. Hiermee werd bedoeld dat elk individu de kans moest krijgen om deel te nemen aan het publieke leven, in de eigen taal en via verschillende wegen en media. Het tweede was ‘diversiteit’. Hiermee erkende de Europese Commissie de heterogeniteit van de Europese bevolking en bijgevolg ook het uiteenlopend arsenaal van meningen van die Europese burgers. De Europese Commissie nam zich voor die verschillende meningen te respecteren. Op grond van het belang dat de Commissie hechtte aan deze twee aspecten kunnen we stellen dat de Europese Commissie de Europese dimensie van een publiek sfeer eerder zag als de Europeanisering van het debat binnen de natiestaat, dan als de ontwikkeling van een panEuropees debat. Het derde aspect was ‘participatie’. Door in dialoog te treden met de instellingen moest de burger een stem kunnen krijgen in het Europees beleid, en werd zo de diepe kloof tussen Europese burgers en Europese instellingen gedicht. Voorts werd nog voorgesteld om deze basiswaarden vast te leggen in een soort van Communicatiecharter waaraan alle instellingen zich zouden moeten houden.249 Deze ‘structurele’ aanpak in de White paper on a European Communication Policy is door zijn diepte een soort van synthese van een twaalf jaar durend denkproces binnen de Europese Commissie over een mogelijk informatie- en communicatiebeleid. Door haar fundamentaliteit was ze ook iets nieuws, en ging ze verder dan de verdoken propaganda van eerdere beleidsdocumenten. Het beeld dat de Europese Commissie van een publieke sfeer heeft is echter nog steeds consensusgericht, waarbij overheid en publiek niet noodzakelijk met elkaar in conflict komen, maar wel een consensusgerichte dialoog aangaan. Margot Wallström, van 2004 tot 2009 Europees Commissaris bevoegd voor het informatie- en communicatiebeleid, belichaamde bij de beleidsverdediging aan het eind van haar termijn in 2009 deze ‘nieuwe lijn’: ‘(...) My approach is not to get people to love the EU, but to create a real dialogue with citizens and a pan-European debate. My goal is to bring the EU closer to the citizens and to bridge the gap between them and the decision-makers. To demonstrate that the EU is also a "solutions united". (...) It is the democratic right of citizens to be informed about debates and decisions that will affect them; to enable them to engage and participate. And to give them a voice. Participation in political life is what gives politics its legitimacy. I have been making the argument for the past five years: that communication must serve democracy. That participatory democracy – lively dialogue and debate – should mobilize citizens to take part in the process of representative democracy . (...)’250 De economische crisis die in 2007 ontstond en diepgaande gevolgen had voor de publieksvorming in Europa, zou echter het idee van een consensusgerichte dialoog dat in de Europese Commissie leefde grotendeels teniet doen. De massamobilisatie en protest tegen de economische en financiële reddingsmaatregelen van de Europese instellingen was vooral in de Zuid-Europese lidstaten erg intens. 248

Ibidem, p. 5 Ibidem, p. 6 250 M. Wallström, The Way Forward, Brussel, 3 september 2009, http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH09-360_en.htm, geraadpleegd op 08.04.2013 249

60

4.5. Arendt, Habermas en de Europese publieke sfeer: concluderende theoretische reflecties, de economische crisis, 2007-nu. Habermas en Arendt: de publieke sfeer als definitiekwestie en methodologische nationalisme Het ontstaan van de basiswerken over de publieke sfeer en de rol van die publieke sfeer in de democratie dateren, zoals eerder gezegd, uit de jaren 1950 en 1960. The Human Condition van Hannah Arendt verscheen voor het eerst in 1958, Strukturwandel der Öffentlichkeit van Jürgen Habermas verscheen voor het eerst, in het Duits, in 1962. Wat Hannah Arendt in The Human Condition doet is echter veel breder dan enkel het denken over een publieke sfeer. Zoals in de titel vervat, is het opzet van haar boek een nieuwe filosofische poging om te bepalen wat la condition humaine is. Wat die voor Hannah Arendt precies is, is echter van minder groot belang voor deze paper. Nogal schematisch gezien stelt Arendt dat de mens bepaald wordt door pluraliteit. Hiermee bedoelt ze de uniciteit van elk menselijk wezen, maar ook de gemeenschappelijkheid in het ‘mens zijn’.251 Het concrete gevolg hiervan is dat iets en iemand pas bestaat in contact en interactie met een ander menselijk wezen. In die zin gaat haar werk over de vita activa, en niet over de wereldverzakende vita contemplativa die bij sommige Middeleeuwers de norm was. Het is hier al dat het belang dat ze hecht aan het publieke om de hoek komt gluren. Wat de human condition als individu voorts nog mee bepaalt zijn de fundamenteel menselijke activiteiten van handelen, werken en arbeiden.252 Dat zijn de drie kernbegrippen van haar werk, en ze krijgen elk een eigen hoofdstuk in het corpus van The Human Condition. Strukturwandel der Öffentlichkeit van Jürgen Habermas dient, zoals eerder gezegd, een iets minder ambitieus doel dan het bepalen van de menselijke conditie. Zoals de titel het zegt is in dit werk een grondige studie vervat van de evoluties (‘the structural transformation’) die het publieke gedurende de geschiedenis heeft doorgemaakt. Het werk van Habermas is concreter dan dat van Arendt en historischer qua metier en verklaringsmethodes. Het raakpunt tussen de twee teksten is tweeledig. Ten eerste stellen ze allebei een definitie voorop van wat ‘het publieke’ en ‘de publieke sfeer’ is. En ten tweede stellen ze beide een mechanisme voor dat het ontstaan en de degeneratie van ‘het publieke’ tracht te verklaren. Deze twee raakpunten (de definiëring van een concept, en zijn ontwikkeling) zijn dan ook direct van toepassing op onderzoek naar de mogelijkheid van een Europese Publieke Sfeer. Het eerste, definiëringsniveau, is van belang bij hoe de Europese Commissie een publieke sfeer conceptualiseert en operationaliseert wat een Europees publiek zou moeten zijn, en wat de plaats is van die publieke sfeer in het politieke veld. Het tweede raakpunt, de ontwikkeling van het concept doorheen de geschiedenis, is van belang als we willen bepalen of die Europese publieke sfeer al dan niet werkelijk bestaat, hoe hij kan ontstaan, of ontstaan is, en hoe hij zich eventueel zou kunnen ontwikkelen. Met dat laatste begeven we ons echter op het terrein van het speculatieve. Interessant is wel dat Habermas en Arendt elkaar zowel tegenspreken als aanvullen op elk van beide raakpunten. Habermas definieert de publieke sfeer hoofdzakelijk op basis van wie erin participeert. Zijn bourgeois publieke sfeer is bevolkt met private individuen. Ze zijn privaat in die zin dat ze niet gedomineerd worden door de staat.253 Meer nog, dit geheel van private 251

H. Arendt, op.cit., p. 16 Ibidem, p. 15 253 C. Calhoun, op.cit., p. 7 252

61

individuen is volgens Habermas potentieel kritisch. Het treedt in debat met de autoriteiten en op die manier ontstaat er een soort van ‘contention’ (in de betekenis die Charles Tilly eraan gaf, als een uiting van claims door een bepaalde partij die de belangen van een tweede partij op een beleidspositie in vraag stelt) tussen de publieke sfeer en de autoriteiten.254 Essentieel aan het debat in de bourgeois publieke sfeer is dat het gebaseerd is op de rede, en niet op de (private) afkomst van de burgers. Het heersen van de ratio is iets wat Habermas essentieel achtte aan de ideeën van de Verlichting zoals die heersten in de koffiehuizen en salons waarin de bourgeois publieke sfeer zich volgens hem ontwikkelde.255 Tot slot is het ook nog van belang te vermelden dat de bourgeois publieke sfeer, voor Habermas althans, iets ‘ideaal’ is. Het bestaat niet noodzakelijk ergens in de fysieke realiteit, maar is de geconceptualiseerde verzameling van de kenmerken van een bourgeois publieke sfeer. Zoals eerder gezegd is de definitie van Hannah Arendt filosofischer en abstracter. Op een eerste niveau bedoelt Arendt met ‘het publieke’ alles wat in het openbaar verschijnt, en op die manier werkelijkheid wordt.256 Op een tweede niveau is dat publieke een soort van ‘common world’, wat zich afspeelt tussen hen die gezamenlijk deze door de mens geschapen wereld bewonen, het domein van de vita activa.257 Van essentieel belang is dat Arendt deze publieke sfeer artificieel acht, geconstrueerd door mensen. Kortom, Habermas geeft een ‘ideale’ definitie die tijd en context gebonden is, en focust op de participanten. De definitie van Hannah Arendt is tijdlozer, en meer gelaagd. Hoe de Europese Commissie een publieke sfeer conceptualiseerde valt als vanzelfsprekend niet in te passen in één van beide definities. Het is wel zo dat de Commissie met de definitie van Habermas weinig kan aanvangen. De Verlichte, ‘elitaire’ bourgeois cultuur is op Europees niveau niet representatief voor de hedendaagse maatschappij. Daar gingen we al eerder op in. Ook incorporeert de Habermasiaanse publieke sfeer een potentiële resistentie ten opzichte van de autoriteiten. Dit is iets waar instellingen, die geneigd zijn zichzelf in stand te houden, vaak angstig tegenover staan. De belangrijkste aspecten van de Arendtse definitie zijn echter wel bruikbaar voor het denken van de Europese Commissie. De gedachte dat een publieke sfeer iets artificieels is, maakt het voor de Europese Commissie ‘construeerbaar’. De gedachte dat de Commissie een ‘passive consent’ via informatie- en communicatiebeleid zou kunnen ombuigen naar een actieve dialoog waarvan een publiek debat de grond is, is gebaseerd op die ‘construeerbaarheid’ van een publieke sfeer. Ook de ruimtelijke dimensie is voor de Europese Commissie van belang. Die ruimte is zowel van belang als het gaat over de mate van participatie, en de mate waarin de media een eventueel debat in een eventuele publieke sfeer dragen. De graad van participatie is van belang bij de schaal van het debat, dat kan lokaal, regionaal, nationaal of Europees zijn, maar ook binnen en tussen etnische minderheden, sociale klassen, geslachten, generaties,… De media waardoor de debatten in de publieke sfeer gevoerd worden, zijn ook van fysiek ruimtelijk belang. Of de debatten al dan niet letterlijk gesproken zijn,via digitale media gevoerd worden, of geschreven zijn, bepalen mee hoe die publieke sfeer eruit moet zien. Dat besefte ook de Commissie, die de media van communicatie en van informatieverstrekking steeds aanpaste. De Arendtse definitie is dus voor de Europese Commissie beter bruikbaar 254

J. Habermas, op.cit., 1989, p. 9 C. Calhoun, op.cit., p. 9 256 H. Arendt, op. cit., p. 51 257 Ibidem, p. 53 255

62

dan de Habermasiaanse. Hiermee wordt natuurlijk niet bedoeld dat er een grote mate van intellectuele beïnvloeding bestaat van het gedachtegoed van Habermas en Arendt. Zoals eerder al geopperd haalt de Europese Commissie haar intellectuele mosterd niet bij sociologen en filosofen, maar eerder bij marketeers en consultants. De inpassing van de conceptualisering van publieke sfeer door de Europese Commissie in sociologische/filosofische conceptuele denktradities is dus eerder een manier om van op afstand naar de conceptualisering door de Commissie te kunnen kijken en haar benadering te kunnen analyseren op een sociaal wetenschappelijke, historische manier. Bijkomende moeilijkheid in deze definitiekwestie is het feit dat gebruikte concepten, en zeker het centrale concept ‘publieke sfeer’, concepten zijn die ontwikkeld zijn in een historische context zonder sterke supranationale instellingen en zonder een gevoelde noodzaak tot vorming van een ‘supranationaal’ burgerschap. Ze werden hoofdzakelijk gebruikt voor studie in de context van natiestaat, en kunnen dus moeilijker een transnationale realiteit dekken of verklaren. Voor Jürgen Habermas en Hannah Arendt was de vraag naar operationalisering van hun concepten op supranationaal nog geen precaire kwestie, al dragen hun concepten en ideeën (en zeker die van Arendt in The Human Condition) een vooronderstelde universele lading. Echter, deze sterk in de natiestaat gewortelde concepten worden echter wel door theoretici van de Europese publieke sfeer gebruikt om die Europese publieke sfeer mee te onderzoeken. Daarmee wordt echter voorbijgegaan aan het feit dat de vorming van concepten en hun betekenisontwikkeling nauw verbonden zijn met hun ontstaanscontext. Die ontstaanscontext is zowel bij Habermas als Arendt nationaal, en het is juist daar dat één van de grootste problemen van het onderzoek naar een publieke sfeer in Europa ligt. Om beter zicht te krijgen op de ontwikkelingen in Europa, dienen we dus het hoofd te bieden aan dit soort methodologisch nationalisme waarbij concepten die ontwikkeld zijn in de context van de natiestaat worden gebruikt om veranderingen op Europees niveau te onderzoeken.258 De status quaestionis van het onderzoek naar de mogelijkheid van een Europese publieke sfeer is hiervan een goed voorbeeld. Zoals eerder vermeld leidde het directe gebruik voor analyse van de Habermasiaanse ‘ideale’ publieke sfeer door de ‘utopische school’ tot een padstelling en een uiteindelijke herinterpretatie van het Habermasiaans concept van de publieke sfeer. De moeilijkheid van transnationale studie ligt hem dus niet in de ‘mentaliteit’ van de onderzoeker, zoals algemeen wordt gedacht, maar wel in het feit dat de verklarende concepten niet ontwikkeld zijn voor onderzoek op transnationaal niveau. 259 Een grondige herformulering van de belangrijkste concepten is dus noodzakelijk. Concluderend kunnen we stellen dat op een eerste definiëringsniveau, de conceptualisering van het begrip ‘publieke sfeer’ door Hannah Arendt ons, meer dan de conceptualisering ervan door Jürgen Habermas, de mogelijkheid biedt het concept ‘publieke sfeer’ breder te interpreteren en zo het ‘historisch probleem’ van de ideale bourgeois publieke sfeer te omzeilen. Echter, daarmee omzeilen we niet het probleem van het methodologisch nationalisme, waarbij analytische concepten die ontwikkeld zijn in de context van de natiestaten worden getransponeerd naar de studie van supranationale entiteiten. Het tweede raakpunt tussen de publieke sfeer van Hannah Arendt en die van Jürgen Habermas is het mechanisme dat ze aanhalen om het ontstaan en de evolutie van de publieke sfeer in relatie met de staat en de maatschappij te verklaren. Deze mechanismen 258 259

U. Beck, ‘Toward a New Critical Theory with a Cosmopolitan Intent’, in: Costellations, 10, 4, 2003, p. 454. M. Van Der Linden, Workers of the world, Amsterdam, International Institute of Social History, 2008, p. 7

63

kunnen toegepast worden op het massale publieke ongenoegen in Europa sinds het ontstaan van de Europese crisis in 2007. De economische crisis en de Europese staatsvorming en publieke sfeer: een Arendts en Habermasiaans perspectief De publieke sfeer van Habermas en Arendt heeft dus ook nog een ander raakpunt: het feit dat hij op een bepaald moment ontstaat, en zich ontwikkelt doorheen de geschiedenis. Zowel Arendt als Habermas schetsen een verhaal van verval van die publieke sfeer doorheen de geschiedenis. Bij Habermas ontstaat de bourgeois publieke sfeer in interactie met de staat en het kapitalisme. De bloei van het kapitalisme zorgde voor een grote kapitaalsconcentratie op het niveau van de staat, waardoor die staat meer en meer impact kreeg op het leven van de burger. Het zijn echter directe veranderingen in de private familiale sfeer, die ervoor zorgden dat het patriarchale hoofd van de familie zijn rol als burger in de publieke sfeer kon vervullen. Verbonden met die veranderingen in de private sfeer, is ook het feit dat de maatschappij meer en meer geletterd werd van groot belang.260 Dat de ‘ideale’ bourgeois publieke sfeer verviel heeft vooral te maken met de schaalvergroting van die publieke sfeer. Door die schaalvergroting werden private belangen weer deel van het publieke domein, en begon de staat meer en meer te penetreren in het private bestaan van de mens. Dat is wat Habermas de herfeodalisering van de maatschappij noemt.261 De representatie won het weer van het rationeel kritische debat: ‘(...) By means of these transformations, the public sphere has become more an arena for advertising than a setting for rational-critical debate. (...)’262 Hannah Arendt wijst op een geheel ander mechanisme. Voor haar vindt de ‘ideale publieke sfeer’ zijn oorsprong in wat zij de polis noemt. Die polis slaat op de historisch Griekse stadstaat, maar is eerder een alomvattende term om te spreken over het maatschappelijk veld waarin mensen ageren en tegen elkaar spreken.263 Arendt is zich er echter van bewust dat het concept ‘polis’ sterk gebonden is aan de samenlevingsfactoren die in de (Griekse) Oudheid leefden. Wat Arendt dus door de introductie van het concept ‘polis’ beoogde, is noch de introductie van een ideaal waaraan de moderne maatschappij zich aan kan spiegelen, noch het bieden van een conceptueel kader voor onderzoek. Arendt gebruikt de polis als metafoor om kritiek te kunnen leveren op de ‘moderne’ samenleving. Daarbij is vooral het feit dat de moderne staat de mens dwingt tot denken in termen van ‘nut’ in plaats van ‘zin’ problematisch. Hiermee hangt samen dat het vermogen van de mens om te handelen (essentieel in Arendts benadering van vrijheid) grotendeels wegvalt, en de staat de mensen op een erg instrumentele manier samenbindt.264 Arendt stelt dat er in de Griekse Oudheid een zeer duidelijke scheiding was tussen het private en de polis (het publieke). In de Nieuwe Tijd vervaagde die afbakening volgens Arendt. De reden hiervoor is dat het economische, dat vroeger onderdeel was van de oikos 260

C. Calhoun, op. cit., p. 11 J. Habermas, op. cit., 1989, p. 175 262 C. Calhoun, op. cit., p. 26 263 H. Arendt, The Human Condition, Chicago, Chicago University Press, 1958, p.198 264 P. Hansen, Hannah Arendt. Politics, History and Citizenship, Polity Press, Cambridge, 1993, p. 51-53. 261

64

(het huishouden), begon door te dringen in de publieke sfeer.265 Dit hangt nauw samen met een proces van proletarisering, waardoor het aspect ‘nood’ in ieders leven door de afhankelijkheid van loonarbeid op een hoger, publiek niveau behandeld diende worden. Dit is wat Marx de socialisatie van de mens noemde.266 De penetratie van private aangelegenheden tot het publieke is een proces dat Arendt aanduidt als ‘vermaatschappelijking’. Deze vermaatschappelijking zou leiden tot een soort van ‘conformisme’ dat handelen uitsluit. Het conformisme dringt zelfs zover door dat het afwijken van de massa als iets privaats zou worden beschouwd, en dat een werkende publieke sfeer onmogelijk wordt. Arendt geeft het voorbeeld van het ontstaan van de statistiek als wetenschappelijk instrument voor de economische wetenschap in de negentiende eeuw. Statistiek staat toe wat afwijkt als ‘abnormaal’ te beschouwen en over een ‘homme moyen’ te spreken.267 De oorzaken voor de degeneratie van de ‘ideale’ publieke sfeer zijn dus bij Habermas en Arendt erg verschillend. Waar Habermas stelt dat zijn bourgeois publieke sfeer pas kon ontstaan in interactie met een staatsvormingsproces, waarbij de publieke sfeer als ‘challenger’ fungeert voor de almaar sterker wordende staat, stelt Arendt dat het juist de vermaatschappelijking en het voortschrijdend kapitalisme waren die de ideale polis deden vervallen. Interessant in de context van dit onderzoek zijn niet zozeer de specifieke oorzaken die Arendt en Habermas aan het verval de publieke sfeer geven, maar wel welke mechanismen ze zien werken bij het ontstaan en de ontwikkeling van die publieke sfeer. Die mechanismen kunnen zo empirisch getoetst worden aan de huidige Europese realiteit. De Europese Unie en haar instellingen, zijn sinds de kredietcrisis die vanaf 2007 in Europa woedt, sterk verandert. De Europese instellingen zijn machtiger geworden en grijpen meer in in het leven van de Europese burgers. Het financieel noodfonds dat voornamelijk door de Europese Raad is geïnitieerd, is hiervan het beste voorbeeld. Het stelt het idee voorop dat lidstaten in moeilijkheden financiële hulp kunnen krijgen, op voorwaarde dat die lidstaten structurele maatregelen zouden treffen. De nadruk wordt hierbij vaak gelegd op besparen eerder dan investeren. Die, ‘door Europa geforceerde’, hervormingen zijn vaak ten koste van de sociale arrangementen in de verschillende lidstaten. De reacties op deze van ‘bovenaf opgelegde’ hervormingen waren navenant. In ‘probleemlidstaten’ Portugal, Spanje, Italië en Griekenland werd heftig geprotesteerd tegen de Europese instellingen.268 Dit protest was expliciet gericht tegen de Europese instellingen. Samen met deze protesten ontstond ook een heel debat in Europa over Europa. 269 Dat debat werd hoofdzakelijk in de nationale publieke sfeer gevoerd, wat het idee van een Europese penetratie van de nationale publieke sferen ondersteunt. Ook het Eder-Kanter model, waarbij het noodzakelijk is eenzelfde thema op het zelfde moment en op dezelfde manier te bespreken in de lidstaten om een Europese publieke sfeer op te bouwen, komt hier terug. 265

H. Arendt, op.cit., 2009, p. 32-39 Ibidem, p. 66-71 267 Ibidem, p. 40-51 268 Press TV, Tens of thousands Portuguese protest austerity cuts, http://www.presstv.ir/detail/2013/03/02/291615/portuguese-protest-austerity-cuts/, geraadpleegd op 17.03.2013, The Guardian, Eurocrises live: May Days austerity protests in Greece; Venizelos warns euro membership at risk, http://www.guardian.co.uk/business/2012/may/01/eurozone-crisis-greece-venizelos-mayday-protests, geraadpleegd op 17.03.2013 269 Opinie artikels van dit soort verschijnen bij de vleet: http://www.spiegel.de/international/europe/eurocrisis-debate-all-systems-reverse-a-818807.html, geraadpleegd op 17.03.2013 266

65

Als men het bekijkt vanuit de relatie tussen de staat en de publieke sfeer, kan men op het ontstaan van een Europese publieke sfeer en de aanloop daar naartoe, een soort van Habermasiaans verklaringsmodel toepassen. Daarbij is het niet de overheid die door communicatie- en informatiebeleid een publieke sfeer in Europa opbouwt, maar de stijgende impact van die staat die een sfeer creëert van vrije burgers die los van die staat debatteren over die staat en er potentieel enige weerstand aan geven. Dat is een idee dat ook al door Tarrow en Imig is verdedigd in hun boek Contentious Europeans: ‘(…) if Europe is becoming a polity, sooner or later ordinary citizens will turn their claims and their forms of contentious politics beyond their borders and towards this new level of governance (...).270 Ook Bruggemann verdedigt deze these en stelt dat in onderzoek zeker zoveel aandacht moet besteed worden aan de ‘staatwording’ van Europa dan aan communicatiebeleid.271 In die zin mist de toonaangevende kritiek van Kurpas, diezelfde Bruggemann en Meyer op het Witboek inzake een Europees communicatiebeleid enige fundamentaliteit.272 Kurpas, Bruggemann en Meyer geven in hun kort, maar niettemin erg doorwrocht, artikel een kritische analyse van het Witboek die er vooral op gericht is de beleidsgerichte pijnpunten eruit te halen en concrete alternatieven voor te stellen. Zo stellen ze bijvoorbeeld wat de civic education betreft het idee van een Europees ‘core curriculum’ voor, of denken ze de dialogue te stimuleren door Europese debatdagen te organiseren.273 Deze concrete projecten en veranderingen zijn volgens de auteurs nodig omdat communicatie alleen niet genoeg is, de Europese Unie moet ook blijvend gedemocratiseerd worden.274 Toch blijven deze auteurs de gedachte verdedigen dat een publieke sfeer iets is dat door middel van informatie- en communicatiebeleid op te bouwen is, en Europa een product is dat verkoopbaar blijft.275 Dat een publieke sfeer top-down kan opgebouwd worden is, denkend vanuit het Habermasiaanse model, niet mogelijk. Meer nog, ook de politieke ontwikkelingen, in zoverre die empirisch waarneembaar zijn en herleid kunnen worden tot verklarende concepten en mechanismen, lijken sinds het uitbreken van de kredietcrisis in 2006 op iets anders te wijzen. Markant in dit opzicht is dat de reactie van de Europese Commissie op deze massamobilisatie naar aanleiding van de crisismaatregelen, zeker wat communicatie- en burgerschapsbeleid betreft, niet veel verschilt van eerdere reacties op crises. Het ‘Jaar van de Burger’ in 2013, een project geïnitieerd door de Europese Commissie en geleid door Commissaris Viviane Reding die bevoegd is voor burgerschap, is er op gericht de dialoog van de instellingen met de Europese burgers te verbeteren. Verschillende debatten (‘Burgerdialogen’) worden opgezet waarbij een aantal geselecteerde burgers met Commissarissen in debat treden. Maar het protocol van deze ‘Burgerdialoog’ schrijft voor dat er begonnen dient te worden met een promotiefilmpje over de Europese Unie, en afgesloten met het Europese volkslied. Dit geeft het geheel een erg propagandistische 270

D. Imig, S. Tarrow, op.cit., p. 7 M. Bruggemann,op.cit., p. 59 272 S. Kurpas, M.Brüggemann en C. Meyer, The Commission White Paper on Communication. Mapping a way to European Public Sphere, Centre for European Policy Studies, 2006, 9 p. 273 Ibidem, p. 5 274 Ibidem, p. 8 275 Ibidem, p. 4 271

66

indruk. Ook op deliberatief vlak schiet de ‘Burgerdialoog’ tekort. Het staat niet vast, en is weinig waarschijnlijk, dat Europese Commissarissen hun beleid zouden bijsturen op basis van kritiek, feedback of aanbevelingen van burgers op de ‘Burgerdialoog’. Een direct deliberatief democratiserend effect heeft het niet. De selectie- en inschrijvingsprocedure maakt van de schare participanten ook een kleine elite die weliswaar als publiek kan fungeren, maar waarvan de schaal te klein is om bij te dragen aan de legitimiteit van de Europese instellingen. 4.6. Conclusie Teruggrijpend op de twee historische analyseniveaus, de intellectuele geschiedenis en de geschiedenis van de staatsvorming, kunnen er twee conclusies getrokken worden. Wat de intellectuele geschiedenis, of de geschiedenis van ideeën en concepten betreft: tijdens de Maastrichtcrisis is zowel bij academici als politici het besef gegroeid van een democratisch deficit in de Europese Unie. Dat het bestaan van een Europese publieke sfeer voor een gedeelte dat democratisch deficit zou kunnen opheffen was ook een gedeelde gedachte. Academici beschouwden die mogelijke Europese publieke sfeer in wording eerst als klassiek Habermasiaans, zowel in zijn positie ten opzichte van de staat als in zijn homogeniteit. Later hebben de meeste academici echter die homogene notie laten vallen voor een meer heterogene notie: de spheres of publics. De Europese Commissie, als belangrijkste motor van het Europees informatie- en communicatiebeleid, heeft zich van in het begin van de jaren 1990 op een ander spoor begeven. In de conceptualisering van de ‘publieke sfeer’ wisselden heterogene noties en homogene noties elkaar af. Maar belangrijker: de manier waarop de Europese Commissie dacht over de relatie tussen staat en publieke sfeer is sinds de jaren 1990 niet veranderd. Sinds Information, Communication, Openness van Commissaris Pinheiro gaat de Europese Commissie ervan uit dat een Europese publieke sfeer in wording er één moet zijn van ‘active consent’, waarbij die Europese publieke sfeer niet hoeft te fungeren als ‘challenger’ van de instellingen die de nodige deliberatieve feedback levert. Dat idee, vooral gestuurd door marketingstrategieën, is twee decennia lang blijven doorleven, tot in ‘Het Jaar van de Burger’, 2013. De geschiedenis van het idee ‘publieke sfeer’ in de Europese Unie kenmerkt zich dus door continuïteit in de probleemanalyses en conceptualisering door de Europese Commissie, en door processuele verandering in de academische conceptualisering van een mogelijke Europese publieke sfeer. Op een tweede historisch niveau, dat van de staatsvormingsgeschiedenis, dringt er zich een discrepantie op. De macht en invloed van de Europese Unie is sinds de Maastrichtcrisis enkel toegenomen, met de economische crisis sinds 2007 als versnellingsmoment. Kapitaal wordt steeds meer bij de supranationale instellingen geconcentreerd en die dienen steeds meer, en niet enkel via wetgeving, het beleid van de lidstaten te sturen. Tegelijk met die toenemende ‘staatwording’ van Europa, zien we de laatste decennia, en vooral de laatste vijf jaren, dat het Europese publiek zich steeds meer gaat richten naar die Europese instellingen. Hierbij is het eerste, de staatwording van Europa, vooral de oorzaak van het tweede, de europeanisering van het publiek. Kijkend met de sociologische en filosofische modellen en denkkaders van Jürgen Habermas, Sidney Tarrow en Charles Tilly voor ogen, is zoiets erg logisch. Volgens hen dient er zich eerst een (machtige) staat te ontwikkelen vooraleer er zich een publiek vormt dat zich richt op die staat en er als ‘challenger’ voor fungeert. De discrepantie zit hem echter in de gelijktijdige

67

europeanisering van het publiek, bottom-up, en mislukte pogingen om zo’n europeanisering van het publiek top-down te verwezenlijken. Op een hoger, methodologisch niveau brengt de historische methode een dubbele verrijking bij aan de studie van de Europese publieke sfeer en het Europees democratisch deficit. Ten eerste helpt een diepgaandere historisering van het communicatiebeleid, in interactie met de sociale en politieke context, sluitende analyse-eenheden te construeren en een reeks evenementen door de ontdekking van causale mechanismen met elkaar te verbinden. Ten tweede brengt de bronnengerichtheid van het geschiedkundig vak de studie van Europees communicatiebeleid een grotere aandacht bij voor ‘het beleidsdocument als bron’, zowel met zijn materiële als inhoudelijke aspecten. De bronkritische benadering, met de kritische discoursanalyse als belangrijkste exponent, dwingt ons ertoe dieper te graven in de Europese beleidsteksten waardoor steeds weer nieuwe informatie aan het oppervlak komt.

Bibliografie Primaire bronnen De Clerq (W.) et al., Reflection on Information and Communication Policy of the European Community, 1993, 58 p. Commissie van Europese Gemeenschappen, Bulletin EC, 12-1992. Commissie van Europese Gemeenschappen, Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement, het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s betreffende een nieuw kader voor praktische samenwerking in verband met het voorlichtings- en communicatiebeleid van de Europese Unie. COM 354, 2001, 42 p. Commissie van Europese Gemeenschappen, Europese Governance - Een Witboek. COM 428, 2001, 29 p. Commissie van Europese Gemeenschappen, Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement, het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s, COM 350, 2002, 45 p. Commissie van Europese Gemeenschappen, Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement,het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s. De bijdrage voor de periode van bezinning en daarna: Plan D voor Democratie, Dialoog en Debat. COM 494, 2005, 28 p. Commissie van Europese Gemeenschappen, Actieplan voor een betere communicatie over Europa. SEC 985, 2005 Commissie van Europese Gemeenschappen, Witboek inzake een Europees communicatiebeleid. COM 35, 2006, 21 p.

68

Euréval, Matrix, Ramboll Management, Evaluation of Plan D/Debate Europe citizen consultation projects. Final Report (version 1.4). 2009. Official Journal of the European Union, Treaty of Lisbon, article 294, 2007. Gazzo (E.), ‘Témoinage’. In: Fondation Jean Monnet pour l’Europe (ed.), Témoinages à la mémoire de Jean Monnet, Lausanne, Fondation Jean Monnet pour l’Europe, 1989, p. 243. Nohlen (D.), Stöver (P.), Elections in Europe: A data handbook. Nomos Verlagsges. MBH, 2010, 2070 p. Pinheiro (J.d.D.), Information, Communication, Openness. Luxemburg, Office for official publications of the European Communities, 1994, 96 p. Van Buitenen (P.), Blowing The Whistle: Fraud in the European Commission. London, Politicos Pub., 2000, 254 p.

Quatremer (J.), Libération, interview, 30.03.1999 Wallström (M.), The Way Forward. Brussel, 3 september 2009, http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-09-360_en.htm, geraadpleegd op 08.04.2013

Secundaire literatuur Anderson (B.), Imagined Communities. Reflections on the Origin and Spread of Natonalism. Londen, Verso, 2006, 240 p.

Arendt (H.), De menselijke conditie, Amsterdam, Boom, 2009, 374 p. Beck (U.), ‘Toward a New Critical Theory with a Cosmopolitan Intent’. In: Costellations, 10, 4, 2003, p. 453-468. Bee (C.), Bozzini (E.), Mapping the European Public Sphere: Institutions, Media and Civil society. Farnham, Ashgate Pub., 2010, XVI, 258 p. Boone (M.), Historici en hun métier: een inleiding tot de historische kritiek. Gent, Academia Press, 2011, XIII, 335 p.

Bruggemann (M.), ‘How the EU constructs the European Public Sphere. Seven Strategies of Information Policy’. In: The Public, 12, 2, 2005, p. 57-74. Calhoun (C.), Habermas and the Public Sphere. Cambridge, MIT Press, 1992, X, 498 p. Castells (M.), The Power of Identity. Malden, Blackwell, 2004, XXII, 537 p. Cohen (J.L.), Arato (A.), Civil Society and Political Theory. Cambridge, MIT Press, 1992, XXI, 771 p.

69

Croce (B.), History, its theory and practice. New York, Brace and company, 1921, 317 p. de Vreese (C.H.), ‘The EU as a public sphere’. In: Living reviews in European governance, 2, 3, 2007, p. 5-17. Dinan (D.), Europe Recast. A history of European Union. Hountmills, Palgrave Macmillan, 2004, XV, 373 p. Eder (K.), Kanter (C.), ‘Transnationale Resonanzdtrukturenin Europa. Eine Kritik der Rede vom Öffentlichkeitsdefizit’. In: Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie, 40, 2000, pp. 277-305. Eder (K.), Kanter (C.) en Trenz (H.-J.), Transnationale Öffentlichkeiten und die strukturierung politischer Kommunikation in Europa. Antrag auf Forderung eines Forschungsvorhabens im Rahmen des DFG-Schwerpunkts Regieren in Europa, 2000. Eriksen (E.O.), ‘Deliberative supranationalism in the EU’, in: Eriksen (E.O), Fossum (J.E.), Democracy in the European Union. Integration through deliberation?. Londen, Routledge, 2000, p. 42-65. Eriksen (E.O.), Fossum (J.E.) en Menendez (A.J.) (eds.), Developing a Constitution for Europe. Londen, Routledge, 2004, XVII, 276 p. Fairclough (N.), Critical Language Awareness. Londen, Longman, 1992, 343 p. Fairclough (N.), Critical Discourse Analysis: The critical study of language. Harlow, Longman, 2010, XI, 591 p. Fossum (J.E.), Schlesinger (P.) (eds.), The European Union and the Public Sphere. A communicative space in the making?. New York, Routledge, 2007, VIII, 312 p. Gramberger (M.R.), Der Öffentlichkeitsarbeit des Europaïschen Kommission 1952-1996: PR zur Legitimation von Integration?. Baden-Baden, Nomos, 1997, 398 p. Grimm (D.), ‘Does Europe need a constitution’. In: Gowan (P.), Anderson (P.) (eds.), The question of Europe. Londen, Verso, pp. 238-258. Haas (P.M.), ‘Introduction: Epistemic Communities and International Policy Coordination’. In: International Organization, 46, 1, 1992, pp. 1-35 Habermas (J.), The structural transformation of the Public Sphere: an Inquiry into a Category of Bourgeois Society. Cambridge, Polity Press, 1989, XIX, 301 p. Habermas (J.), ‘Citizenship and National Identity: Some Reflections on the Future of Europe’. In: Praxis International, 12, 1992, pp. 1-9.

70

Habermas (J.), ‘The European Union and the Pressures for Globalisation’. In: New Left Review, 40, 1, 1999, pp. 46-59. Habermas (J.), Political Communication in Media Society-Does Democracy Still Enjoy An Epistemic Dimension?. Dresden, 2006, p. 373-374 Hall (P.), Taylor (R.C.R.), ‘Political Science and the Three New Institutionalisms’. In: Political Studies, 1996, 44, 5, p. 936-957 Hansen (P.), Hannah Arendt. Politics, History and Citizenship. Cambridge, Polity Press, 1993, 266 p. Harisson (J.) en Wessels (B.), Mediating Europe: new media, mass communications and the European public sphere. New York, Berghahn Books, 2009, VI, 332 p. Hartley (L.P.), The go-between. Londen, Hamish Hamiliton, 1953, 280 p. Hedström (P.), Swedberg (R.), Social mechanisms: an analytical approach to social theory. Cambrigde, Cambridge University Press, 1998, VIII, 340 p. Hooghe (L.), Marks (G.), ‘A Postfunctionalist Theory of European Integration: from Permissive Consensus to Constraining Dissensus’. In: British Journal of Political Science, 39, 1, 2009, p. 1-23. Hoskyns (C.), Newman (M.), Democratizing the European Union: Issues for the twenty-first Century. Perspectives on Democratization. Manchester, Manchester University Press, 212 p. Imig (D.), Tarrow (S.), Contentious Europeans: Protests and Politics in an Integrating Europe. Lanham, Rowman and Littlefield Publishers, 2001, 293 p.

Johnson (J.), ‘Is talk really cheap? Prompting converstaion between critical theory and rational choice’. In: American Political Science Review, 87, 1993, p. 74-86. Kuhn (T.), The Structure of Scientific Revolutions. Chicago, Chicago University Press, 1962, 270 p. Kurpas (S.), Brüggeman (M.) en Meyer (C.), The Commission White Paper on Communication. Mapping a way to European Public Sphere. Centre for European Policy Studies, 2006, 9 p. Liebert (U.), Falke (J.) en Maurer (A.) (eds.), Postnational Constitutionalism in the New Europe. Baden-Baden, Nomos, 2006. Lindberg (L.N.), Scheingold (S.), Europe’s Would-Be Polity. Patterns of Change in the European Community. New York, Englewood Cliffs, 1970, 314p. Lodge (J.), ‘Transparency and Democratic Legitimacy’. In: Journal of Common Market Studies, 32, 3, 1994, p. 243-268.

71

Mak (J.), Selling Europe: Communicating Symbols or Symbolic Communication? The Role of the European Commission and the Dutch and German Governments in Achieving Public Acceptance of the Euro. Florence, European University Institute, 2001. Medrano (J.D.), ‘The public sphere and the European Unions political identity’. In: Checkel (J.T.), Katzenstein (P.J.), European Identity, Cambridge, Cambridge University Press, 2009, p. 81-111. Meyer (C.), ‘Political Legitimacy and the Invisibily of Politics: Exploring the European Union’s Communication Deficit’. In: Journal of Common Market Studies, 37, 4, 1999, p. 617-639. Mink (L.), Philosophical Analysis and Historical Understanding. In: The Review of Methaphysics, 21, 4, 1968, p. 667-698. Mink (L.), Interpretation and Narrative Understanding. in: Journal of Philosohy, 64, 20, 1972, p. 735-737. Mink (L.), Historical Understanding. Ithaca, Cornell University Press, 1987, 294 p. Ross (G.), Jacques Delors and European Integration. Cambridge, Polity Press, 1994, X, 326 p. Scharpf (F.W.), ‘Community and Autonomy; Multi-level Policy-making in the European Union’. In: Journal of European Public Policy, 1, 1994, pp. 219-42. Scharpf (F.W.), Governing in Europe: Effective and Democratic. Oxford, Oxford University Press, 1999, 243 p. Schudson (M.), ‘Was There Ever a Public Sphere? If So, When? Reflections on the American Case’, in: C. Calhoun, Habermas and the Public Sphere. Cambridge, MIT Press, 1992, p. 143164. Scott (J.S.), Domination and the Arts of Resistance: Hidden Transcripits. New Haven, Yale University Press, 1990, XVIII, 251 p. Tarrow (s.), Tilly (C.) en McAdam (D.), The Dynamics of Contention. Cambridge, Cambridge University Press, 2001, 387 p. Tilly (C.), Social Movements, 1768-2004. Boulder, Paradigm Publishers, 2004, 194 p. Topan (A.), The Resignation of the Santer Commission: the impact of ‘thrust’ and ‘reputation’. European Integration online papers, volume 6, nummer 14, 2002, http://eiop.or.at/eiop/pdf/2002-014.pdf, geraadpleegd op 20.03.2013. Trenz (H.-J.), Eder (K.), ‘The Democratising Dynamics of a European Public Sphere: Towards a Theory of Democratic Functionalism’. In: European Journal of Social Theory, 7, 1, 2004, p. 525.

72

Triandafyllidou (A.), Wodak (R.) en Krzyzanowski (M.), The European Public Sphere and the Media. Europe in Crises. Basingstoke, Palgrave Macmillan, 2009, 286 p. Van Brussel (A.), Huyst (P.), ‘De Europese publieke sfeer: dovemansgesprek of dialoog tussen de Europese Commissie en haar burgers?’. In: Tijdschrift voor Sociologie, 32, 3-4, 2011, P. 355-386. Van Der Linden (M.), Workers of the world, Amsterdam, International Institute of Social History, 2008, VIII, 469 p. van der Vleuten (A.) (red.), De bestuurlijke kaart van de Europese Unie. Countinho, Bussum, 2007, 316 p. Van Ginneken (J.), Strijden om de publieke opinie. Issuesmanagement bij schokgolven. Eindhoven, Boomonderwijs, 215 p. Vos (H.), De impact van de Europese Unie. Beleidsterreinen, strijdpunten en uitdagingen. Acco, Leuven, 2010, 120 p. Ward (D.), The European Union democratic deficit and the public sphere. An Evaluation of EU Media Policy. Amsterdam, IOS Press, 2004, XII, 148 p. Weber (M.), The Protestant Ethic and the Spirit of Capitalism. 1905, 320 p.

Internetbronnen

BBC News, 1.02.2003, Landmark EU treaty comes into effect. http://news.bbc.co.uk/2/hi/europe/2715437.stm, geraadpleegd op 28.02.2013 Breakingnews, 02.04.2008, June 12 pencilled in as date for Lisbon Treaty vote. http://www.breakingnews.ie/ireland/mhojojidojau/, geraadpleegd op 28.02.2013 Breakingnews, 03.10.2008, ‘Yes’ vote almost 70 %. http://www.breakingnews.ie/ireland/yesvote-almost-70-428784.html, geraadpleegd op 28.02.2013 De Clerq (W.) et al., Reflection on Information and Communication Policy of the European Community. 1993, http://aei.pitt.edu/29870/1/DE_CLERCQ_REPORT_INFO._COMM._POLICY.pdf , geraadpleegd op 24.04.2013 EUobserver , Nice Treaty- The reader friendly edition. http://euobserver.com/news/7760, geraadpleegd op 28.02. 2013

73

Federal Union, The first use of the term ‘democratic deficit’. http://www.federalunion.org.uk/the-first-use-of-the-term-democratic-deficit/, geraadpleegd op 14.01.2012. Press TV, Tens of thousands Portuguese protest austerity cuts. http://www.presstv.ir/detail/2013/03/02/291615/portuguese-protest-austerity-cuts/, geraadpleegd op 17.03.2013 Spiegel Online International, Euro Crisis Debate: All Systems Reverse. : http://www.spiegel.de/international/europe/euro-crisis-debate-all-systems-reverse-a818807.html, geraadpleegd op 17.03.2013. Stanford Encyclopedia of Philosophy, Hannah Arendt. http://plato.stanford.edu/entries/arendt/#CitPubSph,, geraadpleegd op 15.03.2013. The Guardian, Eurocrises live: May Days austerity protests in Greece; Venizelos warns euro membership at risk. http://www.guardian.co.uk/business/2012/may/01/eurozone-crisisgreece-venizelos-may-day-protests, geraadpleegd op 17.03.2013. Wikipedia, Treaty of Nice. http://en.wikipedia.org/wiki/Treaty_of_Nice, geraadpleegd op 27.02.2013 http://www.eui.eu/HAEU/pdfinv/inv-eg.pdf, geraadpleegd op 27.12.2012.

Bijlagen Bijlage 1: Aantal woorden geteld in beleidsteksten COM (428) 2001 en COM (350) 2002

Publieke sfeer/Public sphere Openbare ruimte/public space Publiek forum Publieke opinie Public Audience Debat Dialoog Governance Government

COM (428) 2001 0 0

COM (350) 2002 0 1

0 3 59 3 30 3 4 6

1 5 57 2 19 8 9 5

74

Bijlage 2: Aantal woorden geteld in beleidsteksten COM (494) 2005 en COM (35) 2006

Public Audience Public Sphere Public Space Dialogue Debate

COM (494) 2005 30 10 1 0 14 92

COM (35) 2006 57 0 11 0 8 26