Evaluatie van de sociale maatregelen in de energiesector: toepassing van de modus narrandi

KATHOLIEKE UNIVERSITEIT LEUVEN

Evaluatie van de sociale maatregelen in de energiesector: toepassing van de modus narrandi Kris Bachus en Barbara Demeyer, HIVA-KUL

28 juni 2006

Hoger instituut voor de arbeid

Annexe III : Modus Narrandi

1.

Inleiding

Het onderzoek werd uitgevoerd door een universitair team dat een interdisciplinarie aanpak garandeerde; de expertise van de drie partners is immers erg complementair: − CEESE: energie en energiebeleid; − HIVA – Kris Bachus: beleidsevaluatie, energie- en milieubeleid; − HIVA – Barbara Demeyer: armoede, maatschappelijke integratie, OCMW’s. Dit was erg belangrijk, gezien de vele invalshoeken van waaruit men deze problematiek kan (en moet) bekijken, en ook gezien de vele beleidsniveaus en – domeinen die erbij betrokken zijn. Toch dienen we te stellen dat we de breedte van de problematiek nog hebben onderschat. Met de (beperkte) beschikbare onderzoekstijd is het onderzoeksteam er weliswaar in geslaagd om alle verschillende perspectieven mee te nemen; een studie in de diepte van elk van deze invalshoeken, aspecten, instrumenten en actoren was echter niet haalbaar. Dit rapport beoogt dan ook in de eerste plaats een globale analyse en evaluatie van de sociale maatregelen voor te stellen. Om een volledig beeld te krijgen van alle aspecten in de diepte is bijkomend onderzoek absoluut noodzakelijk. We pleiten er dan ook voor dat de overheid1 dit rapport zou aangrijpen om de belangrijkste knelpunten, die toch worden opgesomd in dit rapport, aan te pakken of op zijn minst verder zou onderzoeken.

2.

Opbouw van het rapport: de Modus Narrandi

Zoals aangegeven in het onderzoeksvoorstel gebeurt de evaluatie aan de hand van de methodologie van de ‘Modus Narrandi’.2 Toegepast op het voorwerp van de evaluatie, betekent dit dat we de belangrijkste sociale maatregelen in een causale keten plaatsen en dat we de verschillende schakels en (vooral) de verbanden tussen deze schakels, één voor één grondig onderzoeken en beoordelen. Hiervoor gebruiken we de bronnen die we in het kader van het onderzoek hebben verzameld: − Documentenanalyse: heeft geleid tot de fiches en de contextananalyse;

1 2

En hiermee bedoelen we niet enkel de POD MI maar ook de andere betrokken overheidsactoren. Zie o.a. Gysen & Bachus (2003), Gysen & Bachus (2005), Gysen, Bachus & Bruyninckx (2006), Crabbé, Gysen & Bachus (2006)

1

2

−

− −

Algemene informatieve interviews met actoren zoals UVCW, Federale Overheidsdienst Economie, kabinet van de federale minister van maatschappelijke integratie, ACW, Samenlevingsopbouw, Sociaal Verwarmingsfonds, BBL en Sibelga. Interviews met tien OCMW’s (vier in Vlaanderen, vier in Wallonië, twee in Brussel); 2 focusgroepen met mensen in armoede (één Nederlandstalige en één Franstalige).

We vertrekken van het causale schema dat op de volgende pagina is weergegeven.

Annexe III : Modus Narrandi

3

Annexe III : Modus Narrandi

De Modus Narrandi houdt in dat we voor elke ‘pijl’ tussen de schakels twee parameters trachten in te vullen, bv. als A B: 1. Causale verwantschap (CV): is het antwoord op de vraag ‘leidt A altijd tot B?’ of nog: ‘is de impuls die A uitoefent op B, sterk?’. 2. Causaal aandeel (CA): is het antwoord op de vraag ‘wordt B enkel veroorzaakt door A of ook nog door andere factoren? Op basis van het verzamelde onderzoeksmateriaal zullen we voor beide parameter telkens een kwalificatie ‘sterk – matig – zwak’ toekennen. We zullen deze beoordeling uiteraard telkens beargumenteren. In principe heeft elke schakel van het schema enkel betrekking op de specifieke doelgroep van mensen die óf al in armoede zitten, óf dit risico lopen in de nabije toekomst. Daarnaast houden we zowel rekening met micro- als met macroaspecten: zowel het standpunt van een individu in armoede als het aantal personen die geaffecteerd zijn, worden in de analyse bekeken, waardoor we ook globale uitspraken kunnen doen over de ganse doelgroep. Op het einde bekijken we de opeenvolgende beoordelingen en trachten we uitspraken te doen over de effectiviteit van het sociaal beleid in de energiesector.

3.

Bespreking van de verbanden tussen de schakels

Elke relatie tussen twee schakels in het causale schema is genummerd. We overlopen één voor één de verschillende schakels. 3.1 − −

3.2 −

(1) Energieprijs energiefactuur van de doelgroep CV: sterk: de energieprijs heeft een directe invloed op de energiefactuur; CA: matig: de energieprijs is niet de enige invloedsfactor voor de energiefactuur. De energieprijs is wel de factor die maakt dat de energiefactuur nu voor veel meer mensen een probleem is dan enkele jaren geleden. (2) Liberalisering energiefactuur van de doelgroep CV: matig; de liberalisering van de energiemarkt heeft niet voor iedereen een (grote) invloed op de energiefactuur. Anderzijds is er een groeiende groep van mensen uit de doelgroep voor wie de liberalisering een zeer grote invloed heeft, door: − Foute facturen van leveranciers; 4

5

− − − − − − −

−

−

−

−

Te lage voorschotfacturen, waardoor bij de afrekening een grote som moet bijbetaald worden. Te weinig regelmaat in de facturen, waardoor soms grote (niet voorziene) bedragen moeten worden betaald; Mensen die tegelijkertijd contracten hebben lopen bij meerdere leveranciers; Agressieve verkoopstechnieken van leveranciers. Facturen zijn te moeilijk opgesteld; mensen begrijpen ze niet. Leveranciers zijn enkel bereikbaar via callcenters, waardoor de mensen met grote problemen niet goed worden geholpen. Mensen met betalingsmoeilijkheden worden veel sneller gedropt dan vroeger; naast het basisprobleem van de energievoorziening gaat dit ook gepaard met bijkomende kosten en/of hoge borgstellingen (als ze weer bij een private leverancier willen aansluiten). Leveranciers zijn ook minder flexibel en sociaal ingesteld bij de onderhandelingen over een afbetalingsplan: meestal wil men hierover wel praten, maar eisen ze een snellere terugbetaling dan vroeger het geval was. Leveranciers zijn ook niet flexibel m.b.t. het moment van betaling. Veel uitkeringstrekkers kunnen pas betalen nadat ze hun uitkering (of loon) hebben ontvangen (einde van de maand); voorschotfactuur moet vaak vóór de 22ste van de maand worden betaald. Hierdoor zijn er sommige mensen in armoede die élke maand aanmaningskosten moeten betalen, waardoor de vicieuze cirkel nog groter wordt. Attesten voor sociaal tarief werden vroeger rechtstreeks naar de leverancier gestuurd; na de vrijmaking is deze echter niet meer met zekerheid gekend. Daarom worden ze nu naar de mensen zelf gestuurd; vaak gaan ze verloren of weet men niet wat men ermee moet doen. Alle voorgaande problemen leiden tot een aanvoelen van chaos bij burgers en OCMW-medewerkers; men heeft het gevoel zich in de far west te bevinden waar regels amper bestaan.

Al deze problemen komen in veel gevallen bij de OCMW’s terecht. Het is dan ook niet verwonderlijk dat alle (Vlaamse) OCMW’s het erover eens zijn dat de vrijmaking een ‘zeer slechte zaak is geweest’ (vanuit het perspectief van armoede en sociale problemen). − CA: zwak: factoren zoals de prijs en het verbruik hebben een veel belangrijkere invloed op de energiefactuur. 3.3

(3) Gewestelijk REG-beleid KBAG

(KBAG = kennis, bewustzijn, attitude en gedrag m.b.t. energieverbruik)

6

−

−

3.4 −

−

CV: zwak. Zonder uitspraken te doen over de algemene effectiviteit van de gewestelijke REG-maatregelen, blijkt uit het onderzoek dat de doelgroep van de mensen in armoede niet of nauwelijks wordt bereikt via het type maatregelen die doorgaans passen in het REG-beleid. Oorzaken: − De mensen in armoede zijn maatschappelijk te weinig geïntegreerd om de formele aanvragen correct in te dienen; vaak kennen ze de maatregelen ook niet; − Deze mensen zijn ook meestal huurder, terwijl veel maatregelen enkel eigenaars aanmoedigen; − Belastingaftrek of –korting zijn voor deze doelgroep al helemaal geen voordeel, aangezien veel van deze mensen geen of slechts weinig belastingen betalen; − De sociale correcties volstaan niet om deze doelgroep te bereiken. De ‘lagere middenklasse’ wordt hiermee wel bereikt, hetgeen positief is, maar de mensen die echt in de armoede zitten, worden niet bereikt omwille van de bovenstaande redenen. − Een mogelijke uitzondering vinden we bij de Waalse MEBAR IImaatregelen; een aantal geïnterviewden geeft aan dat deze maatregel de doelgroep beter zou bereiken. CA: zwak. Algemeen wordt aangenomen dat opvoeding en gewoonten een belangrijkere invloed uitoefenen op KBAG. (4) sensibilisering rond energieverbruik door de OCMW’s KBAG CV: matig; het bereik van de juiste doelgroep is uiteraard wel hoger dan bv. bij het REG-beleid, maar andere problemen stellen zich: − OCMW’s hebben meestal geen tijd om individueel advies hierover te geven; − Algemeen wordt gesteld dat de maatschappelijk werkers in de OCMW’s kampen met een (groot) gebrek aan kennis m.b.t. REG en energie. Ze kunnen bijvoorbeeld niet beoordelen wat een ‘normaal’ factuurbedrag is en wanneer een bedrag is. − OCMW’s beperken zich vaak tot het aflossen van bepaalde schulden zonder de betrokkenen bewust trachten te maken van de oorzaak van het probleem; hierdoor is het schuldenprobleem van de betrokken vaak slechts voor zeer korte tijd opgelost. Deze drie problemen blijken niet alleen uit onze studie, maar ook uit een studie van het Observatoire du Crédit et de l’Endettement (2004, p. 37-38) CA: zwak: analoog aan REG-beleid.

7

3.5 −

−

(5) Budgetmeter KBAG CV: sterk. Hoewel we dit niet kwantitatief kunnen onderbouwen, zijn de meeste bronnen het erover eens dat een budgetmeter de mensen wel degelijk bewust maakt van hun energieverbruik, en dat ze hierdoor inderdaad zuiniger worden. De OCMW’s pleiten dringend voor een uitbreiding van dit systeem tot gas (is momenteel technisch nog niet mogelijk3). Uiteraard is de beperking van het systeem tot elektriciteit een grote handicap voor het bereik, omdat gas nu eenmaal een grotere kostenpost vormt dan elektriciteit. De OCMW’s zeggen dat een budgetmeter in het begin vaak weerstand oproept bij de betrokkene, maar eens deze overwonnen is, is het systeem voor iedereen een verbetering. CA: zwak: slechts een relatief beperkt aantal mensen hebben een budgetmeter; bovendien spelen andere factoren zoals opvoeding en gewoonten een belangrijkere rol.

Een probleem i.v.m. de budgetmeter is de kostprijs van de installatie en de kost die moet betaald worden voor de oplading bij de Post. Bovendien is een klant met een budgetmeter verplicht om een minimale maandelijkse oplading te doen, om de minimale levering van 6 ampère te betalen. Indien de klant te weinig oplaadt, loopt hij nog steeds het risico te moeten verschijnen voor het LAC (zie verder). Ten slotte merken we op dat de netbeheerders al jarenlang een achterstand hebben m.b.t. het plaatsen van budgetmeters.4 3.6 − −

3.7 − −

3 4

(6) Opvoeding en gewoonten KBAG CV: sterk: opvoeding en gewoonten hebben een directe invloed op KBAG; CA: sterk: hoewel we dit niet hebben onderzocht, mogen we aannemen dat deze factor de belangrijkste is. (7) KBAG energieverbruik CV: sterk: hoe men omgaat met energie bepaalt uiteraard in sterke mate het energieverbruik; CA: matig: er zijn nog andere factoren die het energieverbruik beïnvloeden.

Mede te wijten aan de strenge veiligheidsnormen in België. In het Verenigd Konkrijk is dit wel al mogelijk. VREG (2006), Statistieken 2005 met betrekking tot huishoudelijke afnemers in het kader van de besluiten op de sociale openbaredienstverplichtingen, p. 5.

8

3.8 −

−

(8) Situatiefactoren energieverbruik CV: sterk: los van het bewustzijn zijn er nog andere factoren die een hoog of laag verbruik kunnen verklaren: huisvesting (open bebouwing vs. appartement), inkomen, werken of niet, leeftijd, woonplaats (Ardennen zijn in de winter veel kouder),… CA: matig: zie link 4c.

3.9 − −

(9) verbruik energiefactuur CV: sterk; hoe hoger het verbruik, hoe hoger de factuur: deze relatie is 100%; CA: matig: naast het verbruik is uiteraard de prijs ook een belangrijke factor die de factuur bepaalt.

3.10

(10) sociaal tarief energieprijs

Opmerking: rekening houdend met de doelstelling van het sociaal tarief, hebben we het hier over het negatieve verband tussen deze twee schakels, m.a.w. over de mate waarin het sociaal tarief de energieprijs verlaagt. − CV: matig. In principe moet het sociaal tarief altijd lager zijn dan de andere tarieven. In de praktijk stellen we echter vast dat dit in Vlaanderen steeds minder het geval is. Een geïnterviewde zei zelfs dat het sociaal tarief soms hoger ligt dan het standaardtarief. Het probleem is vermoedelijk dat de liberalisering van de energiemarkt op verschillende tijdstippen wordt ingevoerd in de drie gewesten. In Vlaanderen, waar de liberalisering al is gebeurd in 2002, is de prijs van de elektriciteit toch wat gedaald. In Wallonië en Brussel, waar de vrijmaking pas is voorzien voor 1 januari 2007, is deze prijsdaling er uiteraard niet geweest. Aangezien het sociaal tarief op federaal niveau wordt bepaald, is het niet (altijd) het laagste in Vlaanderen, maar wel in Brussel en Wallonië. Vermoedelijk zal dit probleem verdwijnen wanneer de effecten van de vrijmaking in het ganse land merkbaar zullen zijn. Maar omdat dit vermoedelijk nog wel enkele jaren zal duren, heeft het sociaal tarief in Vlaanderen duidelijk te kampen met een effectiviteitsprobleem5. Veel geïnterviewden, waaronder ook de OCMW’s, pleiten voor een systeem van automatische toekenning van het sociaal tarief. − CA: zwak: zelfs voor de mensen die het sociaal tarief hebben, wordt de prijs veel meer bepaald door de markt en de leverancier dan door het sociaal tarief.

5

Ondertussen heeft de federale regering wel al principieel beslist dat het sociaal tarief voor iedereen weer het laagste tarief op de markt moet worden, en dat het automatisch moet worden toegekend aan de rechthebbenden.

9

3.11 −

(11) Verwarmingsfonds energiefactuur

CV: matig. Mensen die voldoen aan de voorwaarden, kunnen een tussenkomst krijgen van het fonds van maximaal 195 EUR. In deze gevallen is de link dus uiteraard 100%. Anderzijds kunnen een aantal factoren worden opgesomd die ervoor zorgen dat het Verwarmingsfonds slechts een beperkte invloed heeft op de energiefactuur van de doelgroep: − Volgens de ondervraagde OCMW’s en armenverenigingen verwarmt vooral in Vlaanderen slechts een minderheid van de mensen in armoede met stookolie; gas wordt het vaakst gebruikt, en in mindere mate steenkool, hout of elektriciteit. − Aangezien de tussenkomst pas kan worden aangevraagd mits voorleggen van de factuur, blijft het probleem van de hoge factuur voor een volle tank. (tot 1200 EUR voor 2000 liter) − In de eerste twee winters met het Verwarmingsfonds (2004-2006) werden minder aanvragen ingediend dan verwacht. Hierdoor bleven de uitgaven beperkt tot 3,2 mio EUR voor de eerste en 6,1 mio EUR voor de tweede winter, terwijl het fonds normaal gezien permanent tussen de 22 en de 40 mio EUR bevat. Deze tendens wordt bevestigd door de OCMW’s. − Mensen die in een appartementsgebouw wonen, zijn meestal zelf niet verantwoordelijk voor de stookolieleveringen. − Omdat de OCMW’s enkel een administratieve rol spelen m.b.t. dit fonds, zijn ze er ook niet actief mee bezig, en wordt het niet echt geïntegreerd in hun sociaal energiebeleid. Bovendien biedt dit fonds in de ogen van de OCMW’s te weinig langetermijnperspectief: het is hen niet duidelijk of dit een structurele maatregel is of niet.

De redenen voor het lage aantal aanvragen zijn niet duidelijk. Volgende zaken werden in de interviews genoemd als mogelijke verklaringen: − Drempel van ‘naar het OCMW te gaan’; − Te weinig bekend? De OCMW’s verklaren dat de meeste aanvragers (maar het zijn er weinig) geen OCMW-cliënteel is. Het zou vaak gaan om bejaarden, gepensioneerden, werklozen,…, m.a.w. mensen die van een uitkering leven maar nog geen contact hadden met het OCMW; Verscheidene geïnterviewden, waaronder ook de meeste OCMW’s, pleiten voor een integratie van het verwarmingsfonds in het sociaal energiefonds, en het zelfs uit te breiden naar andere verwarmingsbronnen. Zo kan je vermijden dat mensen die niet met een bepaalde energiebron verwarmen, in de kou blijven staan. Eén OCMW pleit voor een globale aanpak (globaal fonds) dat het probleem van de energiekosten geïntegreerd benadert. Momenteel is het voor de burger, en ook

10

voor de OCMW’s, niet te doen om alle fondsen en maatregelen uit elkaar te houden. − CA: zwak: zelfs voor de mensen die wel van een tussenkomst genieten, blijft deze maatregel eerder beperkt (% van de totale factuur). 3.12 −

−

CV: zwak. Om redenen die hierboven al werden aangehaald, zullen slechts een beperkt aantal mensen in armoede deze tussenkomst ontvangen. Deze maatregel kan ook enkel zwak scoren op effectiviteit en efficiëntie als het als doelstelling zou hebben de energiefactuur voor de armen te verlichten, omdat de maatregel niet onderworpen is aan sociale voorwaarden. CA: matig: voor de mensen uit de doelgroep die de premie ontvangen, is het bedrag redelijk hoog.

3.13 −

−

(13) energiefactuur probleem met gezinsbudget

CV: matig. Deze relatie is erg cruciaal bij het beoordelen van het probleem van de energie-armoede. Enerzijds kan je stellen dat de energiefactuur (verwarming en electriciteit) normaal gezien een veel kleinere hap uit het gezinsbudget neemt dan posten als huisvesting. Toch neemt dit percentage de laatste jaren spectaculair toe, vooral door de stijging van de energieprijzen. Bovendien zijn er een paar elementen die ervoor zorgen dat een stijgende energiefactuur meer dan vroeger tot problemen met het gezinsbudget kan leiden: − Problemen met de liberalisering (zie link 2), waardoor er enorme pieken in de factuur kunnen zitten. − De energiefactuur is minder voorspelbaar dan de kosten voor bv. huur en voeding, waardoor het ook moeilijker te beheren is. CA: de energiefactuur is zeker niet de belangrijkste oorzaak van problemen met het gezinsbudget. De schakels die hieronder worden besproken, zijn meestal grotere verklaringen voor budgetproblemen.

3.14 −

(12) korting van 17,35% energiefactuur

(14) socio-economische en demografische factoren probleem met gezinsbudget

CV: matig. Als we specifiek naar onze doelgroep kijken van mensen die in armoede leven of het risico lopen om in armoede terecht te komen, kunnen veranderingen in de socio-economische of demografische omstandigheden al snel tot een budgetprobleem leiden. Denken we maar aan ingrijpende veranderingen zoals werk verliezen, scheiding, invaliditeit, … Toch is de causale verwantschap niet ‘sterk’ omdat dergelijke wijzigingen zich ook in de positieve zin kunnen voordoen: trouwen, werk vinden, afstuderen,…

11

−

CA: ? Het is moeilijk in te schatten hoe deze oorzaak zich verhoudt tot oorzaken als de evolutie van de uitkeringen en het uitgaven- en spaarpatroon.

3.15 −

−

CV: sterk. De meeste mensen in armoede (doch niet allemaal) moeten leven van een uitkering. De evolutie hiervan bepaalt in sterke mate ‘of men rondkomt’ of niet. Het leefloon is sowieso al lager dan de armoedegrens6. Daar komt nog bij dat verscheidene geïnterviewden aangaven dat de uitkeringen minder snel stijgen dan de levensduurte (zie ook het document ‘contextanalyse’), waardoor veel mensen die leven van een uitkering hun koopkracht aanhoudend zien afnemen. Velen komen hierdoor in de problemen. CA: matig: uitkeringen, uitgaven- en spaarpatroon en socio-economische factoren zijn allemaal belangrijke potentiële oorzaken van budgetproblemen; we kunnen niet berekenen of inschatten hoe deze zich verhouden t.o.v. elkaar.

3.16 −

−

(15) evolutie van de uitkeringen probleem met gezinsbudget

(16) uitgavenpatroon doelgroep probleem met gezinsbudget

CV: matig. In een aantal gevallen kunnen sociaal kwetsbaren niet weerstaan aan de lokroep van consumptie of andere dure producten of activiteiten (auto’s, alcohol, drugs, gokken,…); vaak leidt dit tot ernstige budgetproblemen. Toch is de causale verwantschap slechts matig omdat uiteraard slechts een beperkte groep van sociaal zwakkeren buitensporige uitgaven doet. Als ze het doen, leidt het echter vaak tot serieuze problemen. CA: ook hier kunnen en wensen we geen uitspraak te doen over de vraag: is de toename van het aantal mensen met budgetproblemen meer te wijten aan de reële daling van de uitkeringen (inkomenskant) of meer aan het consumptie- en spaarpatroon (uitgavenkant).

3.17

(17) probleem met gezinsbudget energie- en andere schulden

−

CV: sterk. Uit het onderzoek komt naar voor dat energieschulden geen alleenstaande problematiek zijn. Ze gaan meestal gepaard met andere schulden en komen meestal slechts indirect voor uit de gestegen energiefactuur. Een stijgende energiefactuur leidt niet altijd tot budgetproblemen (link 13), maar budgetproblemen leiden wel vaak tot schulden. In 2001 werd berekend door de Observatoire du Crédit et de l’Endettement dat gemiddeld 20,7% van de personen die overmatige schuldenlast hebben, ook

6

Het leefloon is lager dan 60% van het mediaan inkomen, hetgeen de armoedegrens is.

12

schulden hebben m.b.t. gas- en elektriciteitslevering.7 Uit een studie van het HIVA uit 2002 bleek dat van de mensen met schuldproblemen die zich bij de shuldhulpdiensten van OCMW’s en CAW’s aanbieden, er 65,7% te kampen hebben met schulden uit nutsvoorzieningen.8 Verder somt het rapport van het Observatoire… nog een aantal evoluties op waaruit blijkt dat de problematiek van de energieschulden wel degelijk toeneemt. Ook uit onze eigen studie blijkt de toename van het probleem, vooral uit de interviews met de OCMW’s, die aangeven dat het aantal mensen die bij het OCMW’s aanklopt met energie- (en andere) schulden de laatste jaren sterk is toegenomen. Heel de OCMW-werking rond budgetbeheer en schuldbemiddeling is sterk toegenomen; het is opvallend dat dit wordt gemeld en benadrukt door alle OCMW’s. Er is zelfs sprake van een verschuiving waarbij budgetbegeleiding en – beheer aan het uitgroeien is tot één van de belangrijkste taken van de OCMW’s. Bovendien wordt de markt van de consumentenkredieten steeds groter, en gaan deze firma’s zich ook sterk richten op de doelgroep van de financieel zwakkeren. Enkele geïnterviewden beschouwen ook de sterk gestegen huisvestingskosten (huur) als een belangrijke oorzaak van de groeiende problemen. Omwille van de sterke band tussen energieschulden en andere schulden, hebben we ze samen in één schakel geplaatst. − CA: sterk: het ‘niet meer rondkomen’ is de belangrijkste oorzaak van oplopende schulden. 3.18

(18, 18a) uitgaven- en spaarpatroon energie- en andere schulden

De link tussen budgetproblemen en schulden loopt in twee richtingen (17 en 18a). Soms zijn schulden immers een direct gevolg van te hoge uitgaven (18). Consumenten gaan dan allerlei kredieten aan voor auto, elektrische toestellen,… Pas later merken ze dat hun maandelijks af te betalen bedrag problematisch is. In dit geval treedt het budgetprobleem pas op nà het aangaan van de schulden. Aangezien dit voor energieschulden minder relevant is, gaan we er niet verder op in. 3.19

(19) sociaal energiefonds energieschuld

Opmerking: het sociaal energiefonds wordt hier in het schema geplaatst, uiteraard niet omdat het energieschulden zou veroorzaken, maar wel omdat het ingrijpt in de energieschulden. In dit geval is de relatie er dus één van ‘A verlaagt B’.

7 8

Observatoire du Crédit et de l’Endettement (2004) ook water, telefoon, TV-distributie internetaansluiting,… inbegrepen.

13

−

CV: matig. Deze maatregel vormt het hart van de sociale maatregelen in de energiesector. Nog meer dan alle andere heeft hij als doelstelling het verminderen van het probleem van de energieschulden voor mensen in armoede. Er gaat ook een aanzienlijke som geld naar dit fonds: 43,7 miljoen EUR in 2004. Het positieve aan deze maatregel is dat hij de werkelijke doelgroep bereikt van mensen die hun energieschulden echt niet meer kunnen betalen, en die ook te kampen hebben met andere budget- en schuldenproblemen. Helaas blijkt uit het onderzoek dat er heel wat problemen zijn waardoor het fonds niet zijn verhoopte effectiviteit haalt. Een overzicht:

De doelstelling van het fonds, dat bestaat sinds 2002, was het verlichten van energieschulden van mensen en het op de sporen zetten van een preventief beleid in dit verband. Het grootste deel van de middelen9 gaat echter naar het personeelsforfait van de OCMW’s. Deze moeten hiermee de begeleiding en de financiële maatschappelijke steunverlening aan de meest hulpbehoevenden inzake energielevering verzekeren; ze mogen hiermee een dienst voor schuldbemiddeling en budgetbegeleiding opzetten, en ze kunnen ook achterstallige rekeningen aanzuiveren en maatregelen nemen voor een preventief sociaal energiebeleid.10 Uit het onderzoek blijken in dit verband de volgende zaken: − De OCMW’s komen niet of amper toe aan het voeren van een preventief beleid; − Volgens sommige geïnterviewden is het aantal aangezuiverde achterstallige rekeningen beperkt. De studie van het Observatoire spreekt dit echter tegen. − We stellen vast dat in de schuldbemiddeling en de budgetbegeleiding door de OCMW’s, het moeilijk is om een onderscheid te maken tussen het deel energie en het deel andere schulden. Dit is ook wel logisch aangezien de meeste mensen met energieschulden ook andere schulden hebben, en zelf ook niet het onderscheid maken. De OCMW’s maken dit onderscheid dan ook meestal niet: ze hebben één dienst schuldbemiddeling en de middelen van het sociaal energiefonds worden hieraan toegevoegd. We kunnen niet zeggen dat dit op zich verkeerd of een probleem is. Eén nadeel is wel dat de perceptie bij de mensen in armoede en andere stakeholders is dat er zo goed als geen geld wordt uitgekeerd van dit fonds, hetgeen bij sommige actoren de indruk geeft dat de OCMW’s hun werk in dit verband niet doen. Verder blijkt uit het onderzoek van het Observatoire de volgende verdeling van de middelen door de OCMW’s (voor 2003):

9

Zo’n drie vijfde van 44,7 miljoen EUR (2005).

10 http://www.mi-si.be/Nl/themes/MI/Energiefonds.htm

14

andere

preventieacties aanzuivering facturen

Bron: Observatoire du Crédit et de l’Endettement (2004), p. 18.

Bijna de helft van de OCMW’s verklaart hogere sommen te hebben uitbetaald dan de subsidie die ze gekregen hebben. De middelen van het fonds mogen ook gebruikt worden voor het aanzuiveren van andere dan energieschulden. Toch verklaren de OCMW’s in dezelfde enquête dat vooral energieschulden worden afgelost met deze middelen, en in minder mate ook huur, gezondheidskosten, water en andere. Uit hetzelfde onderzoek blijkt ook dat de preventieve acties van de OCMW’s beperkt zijn. Bovendien zou het draagvlak bij de maatschappelijke werkers om zich hiermee bezig te houden, beperkt zijn. Ze roepen op om het probleem van het energiebewustzijn op grotere schaal aan te pakken (Observatoire, 2004, p. 38). Ten slotte klaagt 73% van de OCMW’s over een gebrek aan duidelijke en nauwkeurigte instructies i.v.m. het soort factuur die door het Fonds betaald kan worden. (p. 40). − CA: zwak omdat andere factoren belangrijker zijn als invloed op energieschulden, nl. budgetproblemen en de daaraan gekoppelde oorzaken (zie causaal schema). 3.20

(20) energie- en andere schulden aflossen van de schulden

In een aantal gevallen is het mogelijk dat de betrokkene er vanzelf in slaagt om zijn schulden af te lossen.

15

We merken op dat sommige instrumenten, zoals de budgetmeter en de stroombegrenzer, enkel preventief werken. Ze helpen niet om het probleem van de openstaande schulden weg te werken, maar wel om het probleem niet verder te doen verergeren. Ideaal zou natuurlijk zijn indien budgetmeters zouden kunnen geplaatst worden bij mensen die nog geen energieschulden hebben, maar er wel een groot risico op lopen. I.v.m. de stroombegrenzer (6A) bestaat er duidelijk een grote maatschappelijke schroom: vaak durft men dit zelfs niet aan de maatschappelijk werker van het OCMW vertellen. 3.21

(21) energieschulden LAC

Opmerking: het LAC bestaat niet in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. −

CV: matig. Veel mensen met energieschulden slagen er uiteindelijk in om, eventueel met schuldbemiddeling, de schulden af te lossen. Toch is er een stijgend aantal mensen die hierin niet slaagt; indien de schulden aanhouden, zijn er een aantal tussenstappen, zoals budgetmeter en de 6A-voorziening; maar uiteindelijk moet men toch voor het LAC verschijnen.

Een positief punt van de LAC’s is dat veel mensen die hier moeten verschijnen, voordien nog niet bekend waren bij het OCMW. Het LAC zorgt dus voor een stijging van het bereik van de OCMW-werking rond energie. Voor de lijsten die de OCMW’s opgestuurd krijgen van de leveranciers geldt dezelfde vaststelling: ongeveer drie kwart van de mensen op deze lijst was voordien nog niet gekend bij het OCMW. Hierbij moeten we wel opmerken dat deze lijst telkens eerst nog moet ‘gezuiverd’ worden op foute adressen, e.d. De OCMW’s ondervinden zelf dat sinds het operationeel zijn van de LAC’s, de schulden veel minder hoog oplopen: er wordt actie ondernomen in een vroeger stadium dan vroeger het geval was. Alle OCMW’s zijn het eens over deze positieve impact Uit de expertinterviews en de focusgroepen hoorden we wel een aantal belangrijke kritieken op de LAC’s: − momenteel zijn ze te veel opgevat als ‘energierechtbanken’. De ‘aangeklaagden’ verschijnen zelden op hun ‘proces’, hiervoor ligt de drempel veel te hoog. In een aantal gevallen zou zelfs geweigerd worden dat gedupeerden iemand zouden meebrengen om hun verdediging te voeren. − Ze zouden vooral bestaan om de netbeheerders een middel te geven om ‘moeilijke ‘klanten af te kunnen sluiten. Ze zouden te weinig rekening houden met het standpunt van de energie-arme. − Het OCMW speelt een duale rol. In principe moet ze de rol van beschermer van de energie-armen spelen, maar als het LAC adviseert om iemand af te

16

sluiten, wordt dit door de gedupeerde gepercipieerd als een afsluiting door het OCMW. Hierdoor krijgt het OCMW een imago van aanklager i.p.v. beschermer en verhoogt de drempel voor mensen in energie-armoede om een beroep te doen op het OCMW.

−

CA: sterk: wie voor het LAC moet verschijnen, heeft per definitie een probleem van energieschulden.

We merken op dat ten tijde van deze studie, de werking van het LAC het voorwerp was van een beleidsproces op Vlaams niveau, dat zou kunnen leiden tot een hervorming. Mogelijk zijn een aantal vaststellingen in deze studie daardoor misschien al achterhaald. 3.22 −

(22) LAC afsluiting

CV: matig. We hebben geen precieze cijfers over hoeveel mensen worden afgesloten door een beslissing van het LAC.11 Voor Vlaanderen vonden we de volgende cijfers:

Aantal afsluitingen elektriciteit in het jaar zelf Aantal afsluitingen gas in het jaar zelf Aantal mensen dat op 31/12 geen toegang heef t tot elektriciteit Aantal mensen dat op 31/12 geen toegang heef t tot gas

2003 2484 1578

2004 287 27 1887

2005 1070 1199 342

1165

435

De spectaculaire daling van het aantal afsluitingen heeft enkel te maken met het feit dat tussen 1 juli 2003 en het najaar van 2004 de werking van de LAC’s is stopgezet. Betrouwbare cijfers zullen daarom maar beschikbaar zijn als ze voor latere jaren bekend worden. Het Observatoire verwijst naar nationale cijfers van de VREG voor 2002. Er is sprake van 21 433 afsluitingen voor gas en elektriciteit samen, 15 479 stroombegrenzers en 14 871 budgetmeters. Deze cijfers liggen zo ver van de vorige (die overigens ook van de VREG afkomstig zijn, dat we duidelijk kunnen stellen dat we in België te kampen hebben met een groot gebrek aan betrouwbaar cijfermateriaal. − CA: sterk: in principe kan een afsluiting enkel gebeuren na beslissing door het LAC, dus is deze relatie 100%.

11 Eén OCMW meldde dat slechts 6 à 10% van de LAC-dossiers leiden tot een advies tot afsluiting.

17

3.23 −

−

CV: matig. Het verschijnen voor het LAC leidt ofwel tot afsluiting, ofwel tot een oplossing die meestal bestaat uit een afbetalingsplan. We hebben geen cijfers over de verdeling tussen deze twee mogelijke uitkomsten. CA: zwak: een afbetalingsplan kan in nog heel wat andere gevallen worden opgesteld.

3.24 −

−

4. 4.1

(23) LAC afbetalingsplan

(24) afbetalingsplan LAC

CV: onbekend; wie op het LAC is verschenen, heeft weer twee mogelijkheden: ofwel slaagt hij/zij erin om het afbetalingsplan te volgen en de schulden af te betalen, ofwel lukt dit niet. In dit laatste geval zal de persoon uiteindelijk weer moeten verschijnen op het LAC, deze keer met een grotere kans op afsluiting. CA: sterk: enkel als men dit afbetalingsplan niet nakomt, moet men terug naar het LAC.

Conclusies en aanbevelingen Algemeen

We kunnen besluiten dat de sociale maatregelen in de energiesector nodig zijn, en een zekere doelgroep bereiken, maar tegelijkertijd ook dat er een belangrijk probleem van ‘non take-up’ is: de belangrijkste doelgroep van de kansarmen en mensen in armoede wordt slechts in beperkte mate bereikt. Hierdoor is de effectiviteit van de sociale energiemaatregelen eerder laag te noemen. Daarnaast moet de vraag worden gesteld of de OCMW’s wel de best geplaatste actor zijn om het LAC te leiden en te organiseren. Dat ze moeten worden bestrokken, lijkt duidelijk, maar door hun centrale en organiserende rol ontstaat er rolverwarring: de gedupeerden denken dat het het OCMW is dat hen afsluit. Hierdoor kan de echte rol van de OCMW’s in het gedrang komen, namelijk bescherming bieden aan deze personen. 4.2 −

−

Enkele specifieke aanbevelingen: Indien de OCMW’s verantwoordelijk blijven voor het aanwakkeren van het energiebewustzijn van de doelgroep, dan is het belangrijk dat zij de mogelijkheden krijgen om hun personeel opleiding te laten volgen specifiek over de energieproblematiek. Momenteel is hun kennis hiervan (en daardoor ook deels hun motivatie) nog duidelijk ontoereikend. De middelen voor de financiering van het OCMW-personeel dat wordt ingezet in de energie- en andere schuldenproblematiek, wordt best gescheiden van de

18

−

−

−

middelen die de overheid inzet om naar de doelgroep toe een sociaal beleid inzake energie te voeren. Zowel personeelsmiddelen als steun zijn belangrijk, maar de scheiding van deze middelen zou meer duidelijkheid brengen in de besteding ervan. Nu heerst nog de perceptie dat de OCMW’s de middelen enkel inzetten om hun personeelsbestand uit te breiden. Bovendien lijkt het coherenter om de steunmaatregelen wel te financieren vanuit een heffing naar de consument toe (op de energieprijs), maar minder om ook de OCMWpersoneelsinzet hieruit te financieren. De vrijmaking van de energiemarkt heeft in Vlaanderen grote problemen veroorzaakt, waarvan kansarmen in de eerste plaats het slachtoffer zijn geworden. Een groot deel van de problemen lijkt gerelateerd aan fouten, gebrek aan flexibiliteit of gebrek aan sociaal beleid bij de leveranciers. Er lijkt dus grote nood aan meer regulering in deze sector. Dit kan via verplichtingen, maar ook via onderhandelingen en vrijwillige instrumenten zoals gedragscodes. De reeds bestaande gedragscode die inging op 1 maart 2005 is ofwel onvoldoende, ofwel zijn de effecten nog niet merkbaar, ofwel worden de effecten nog niet aangevoeld door de stakeholders. Het sociaal tarief moet automatisch worden toegekend én het moet het laagste tarief van de markt zijn. Beide maatregelen zijn al principieel beslist door de federale regering in februari 2006. Vooral op het niveau van de uitvoering (o.a. OCMW’s) is de nood aan meer afstemming tussen de sociale maatregelen in de energiesector groot. Daarom pleiten we voor de oprichting van een werkgroep, een commissie of een overlegplatform waarin de meeste betrokkenen zetelen. Een aantal van deze initiatieven bestaan al, maar niet met alle betrokken overheidsniveaus. Hierin moeten dus minstens zetelen: − POD maatschappelijke integratie; − FOD Economie, KMO, Middenstand en Energie; − POD duurzame ontwikkeling; − Gewestelijke administratie energie, eventueel leefmilieu; − Gewestelijke administratie huisvesting; − Gewestelijke administratie welzijn, armoede, sociale inclusie,…

Dit overleg zal bij voorkeur gebeuren met ruime inbreng en participatie vanuit de doelgroep zelf en de bestaande middenveldsorganisaties m.b.t. dit thema: mensen in armoede, armoedeverenigingen, milieuverenigingen, consumentenorganisaties,… − Het probleem van energiearmoede mag niet los worden gezien van het thema huisvesting. De doelgroep van de energiearmen, de kansarmen en de mensen die het recht op goede en betaalbare huisvesting het moeilijkste kunnen verzilveren, is grotendeels hetzelfde. Maatregelen in de (sociale) huisvestingssector kunnen win-winsituaties opleveren, met positieve effecten in de sectoren armoede, energie én milieu.

19

4.3

Slotanalyse

De sociale overheidsmaatregelen in de energiesector grijpen in op drie cruciale schakels in de causale keten: 1. op het verbruik van mensen in armoede (via het gewestelijke REG-beleid, OCMW-preventieve acties, maatregelen in huisvesting, MEBAR II in Wallonië,…) 2. op de factuur via de prijs (genre verwarmingsfonds) 3. op de energieschulden van mensen in armoede (genre sociaal energiefonds) Deze studie heeft duidelijk gemaakt dat op de vraag ‘welk type maatregel is het beste en het meest effectief?’, geen antwoord bestaat. De drie types zij n immers gericht op verschillende kanten van het probleem van de energiearmoede. Een beleid gericht op de verlaging van het energiegebruik is van cruciaal belang, zowel omwille van milieuredenen als om de factuur van mensen in armoede te verlagen. Maar indien enkel dit beleid bestaat, dan zullen nog steeds mensen in problemen komen door een hoge energiefactuur, en zullen mensen nog steeds met acute schuldenproblemen te kampen krijgen. Een beleid gericht op schuldenproblemen is eveneens van groot belang; uit de studie blijkt immers duidelijk dat dit probleem de laatste jaren steeds groter wordt. Toch kan het beleid zich niet tot dit type van maatregelen beperken, omdat de basis van het probleem, onaangepast energiegedrag of sterke prijsstijgingen, blijven bestaan. Een gelijkaardige redenering kunnen we dus voor de drie types van maatregelen opbouwen. De oplossing ligt logischerwijze in een geïntegreerde aanpak waarbij een gezonde mix wordt nagestreefd tussen de drie types van maatregelen. Zoals in de vorige paragraaf werd aangegeven, is uitgebreide samenwerking tussen de verschillende bevoegde beleidsniveaus en beleidsdomeinen, hierbij van groot belang.

20

4.4

Bibliografie

Gysen J. , Bruyninckx H. & Bachus K. (2006), ’ The Modus Narrandi – a methodology for evaluating effects of environmental policy’, in Evaluation, vol. 12 (1), 95-118. Gysen J., Bachus K. & Bruyninckx H. (2006), ‘De Modus Narrandi’, in Crabbé A., Gysen J. & Leroy P.(red), Vademecum Milieubeleidsevaluatie, Vanden Broele, Brugge, p. 310-333. Gysen Joos, Bachus Kris (2003), Sectorale uitvoeringsplannen in het Vlaamse afvalbeleid. effectiviteitsanalyse van een planningsinstrument, Steunpunt Milieubeleidswetenschappen, Antwerpen-Leuven, pp. 110. Gysen Joos, Bachus Kris en Bruyninckx Hans (2002),’ Evaluating the Effectiveness of Environmental Policy: an analysis of Conceptual and Methodological Issues’, Three movements in Contemporary Evaluation : Learning, Theory and Evidence, georganiseerd door de European Evaluation Society, Sevilla, 10-12 oktober 2002. Observatoire du Crédit et de l’Endettement (2004), Analyse en evaluatie van het Fonds voor een sociaal energiebeleid, pp. 98. Ruelens L. en Nicaise I., Hulp op Krediet, HIVA, Leuven, p. 79-80. VREG (2006), Statistieken 2005 met betrekking tot huishoudelijke afnemers in het kader van de besluiten op de sociale openbaredienstverplichtingen, pp. 10. VREG (2005), Statistieken 2004 met betrekking tot huishoudelijke afnemers in het kader van de besluiten op de sociale openbaredienstverplichtingen, pp. 10. VREG (2004), Statistieken 2003 met betrekking tot huishoudelijke afnemers in het kader van de besluiten op de sociale openbaredienstverplichtingen, pp. 8.