Splitsing in de energiesector

Splitsing in de energiesector Een verdeeld of onverdeeld succes? 8 oktober 2013

Inhoudsopgave Lijst figuren

3

Managementsamenvatting

4

1.

Inleiding

9

1.1.

Achtergrond en vraagstelling onderzoek

9

1.2.

Leeswijzer

10

2.

De splitsingscasus anno 2004

11

2.1.

Inleiding en leeswijzer

11

2.2.

Marktbeschouwing

11

2.3.

Conclusies

14

3.

De splitsingscasus anno 2013

18

3.1.

Inleiding en leeswijzer

18

3.2.

Marktbeschouwing

18

3.3.

Internationaal perspectief

20

3.4.

Conclusies

23

4.

De impact van eigendomssplitsing 2007-2012

25

4.1.

Inleiding en leeswijzer

25

4.2.

Retail

26

4.3.

Netbeheer

30

4.4.

Productie

34

4.5.

Conclusies

38

Appendix 1 Splitsing in Europa in 2004

39

Appendix 2 Huidige stand van zaken eigendomssplitsing Europa

40

Appendix 3 Boetes ACM ‘04- ‘12

41

Appendix 4 Ervaringen Nieuw-Zeeland

44

Appendix 5 Literatuurlijst

45

‘PwC’ is het merk waaronder PricewaterhouseCoopers Accountants N.V. (KvK 34180285), PricewaterhouseCoopers Belastingadviseurs N.V. (KvK 34180284), PricewaterhouseCoopers Advisory N.V. (KvK 34180287), PricewaterhouseCoopers Compliance Services B.V. (KvK 51414406), PricewaterhouseCoopers Pensions, Actuarial & Insurance Services B.V. (KvK 54226368), PricewaterhouseCoopers B.V. (KvK 34180289) en andere vennootschappen handelen en diensten verlenen. Op deze diensten zijn algemene voorwaarden van toepassing, waarin onder meer aansprakelijkheidsvoorwaarden zijn opgenomen. Op leveringen aan deze vennootschappen zijn algemene inkoopvoorwaarden van toepassing. Op www.pwc.nl treft u meer informatie over deze vennootschappen, waaronder deze algemene (inkoop)voorwaarden die ook zijn gedeponeerd bij de Kamer van Koophandel te Amsterdam.

Lijst figuren Figuur 1

Academische literatuur verticale eigendomssplitsing

9

Figuur 2

Onderscheid boekhoudkundige en juridische splitsing

12

Figuur 3

Ontwikkeling reële netwerkinvesteringen regionale netbeheerders elektriciteit

13

Figuur 4

Onderscheid juridische en eigendomssplitsing

15

Figuur 5

Gehanteerde argumenten voor invoering van het groepsverbod

16

Figuur 6

Tijdslijn wetgeving energiesector

17

Figuur 7

Economische groei en werkloosheid in Nederland

18

Figuur 8

Ontwikkeling werkgelegenheid gesplitste en geïntegreerde energiebedrijven

20

Figuur 9

Samenvatting prioriteiten Europese Commissie anno 2012

21

Figuur 10

Conclusie over de noodzaak van eigendomssplitsing anno 2013

23

Figuur 11

Hypotheses effecten eigendomssplitsing

25

Figuur 12

Timing te verwachten effecten eigendomssplitsing

26

Figuur 13

Aantal leveringsvergunningen consumentenmarkt van onafhankelijke spelers

26

Figuur 14

Overnames door vrijwillige/anticiperende en gedwongen eigendomssplitsing

27

Figuur 15

Overstapgedrag elektriciteit en gas consumentenmarkt

28

Figuur 16

HHI concentratie index elektriciteits- en gasmarkt

28

Figuur 17

Nominale boetes energiebedrijven naar type overtreding

29

Figuur 18

Brutomarge leveranciers elektriciteit

30

Figuur 19

Ontwikkeling netwerkprijzen elektriciteit en gas (excl. belastingen)

31

Figuur 20

Ontwikkeling reële OPEX (excl. inkoop) regionale netbeheerders elektriciteit

31

Figuur 21

Ontwikkeling reële OPEX regionale netbeheerders gas

31

Figuur 22

Reële kosten toezicht als percentage van de reële netto omzet regionale netbeheerders

32

Figuur 23

Ontwikkeling reële GEK / SO regionale netbeheerders elektriciteit

33

Figuur 24

Ontwikkeling reële GEK / SO regionale netbeheerders gas

33

Figuur 25

Jaarlijkse gemiddelde uitvalsduur landelijke elektriciteitsnetwerken

33

Figuur 26

Jaarlijkse gemiddelde uitvalsduur regionale gasnetwerken

33

Figuur 27

Ontwikkeling reële netwerkinvesteringen regionale netbeheerders elektriciteit

34

Figuur 28

Ontwikkeling reële netwerkinvesteringen regionale netbeheerders gas

34

Figuur 29

Marktaandelen elektriciteitsproducenten op basis van productiecapaciteit centrale opwek

35

Figuur 30

Ontwikkeling opgesteld vermogen elektriciteitsproductie

35

Figuur 31

Ontwikkeling credit rating gesplitste en geïntegreerde energiebedrijven

36

Figuur 32

Ontwikkeling clear dark en spark spread

37

Figuur 33

Reservemarge energievoorziening elektriciteit

38

PwC

Pagina 3 van 46

Managementsamenvatting Eigendomssplitsing heeft tot hevige discussie tussen voor- en tegenstanders geleid 01 In

2006 is de Wet Onafhankelijk Netbeheer (hierna: “WON”) aangenomen. Het zogenoemde ‘groepsverbod’ is een belangrijk onderdeel van deze wet. Het groepsverbod bepaalt dat gereguleerde netbeheeractiviteiten op eigendomsniveau gescheiden moeten zijn van commerciële activiteiten (hierna: “eigendomssplitsing”), te weten: de productie, levering of handel van energie.

02 De gedwongen eigendomssplitsing heeft het

afgelopen decennium voor veel discussie gezorgd. Op hoofdlijnen geven voorstanders van de wet aan dat de eigendomssplitsing leidt tot efficiëntere retail- en productiemarkten. Daarnaast moet eigendomssplitsing de leveringszekerheid veilig stellen doordat netbeheerders onafhankelijk kunnen opereren en investeren. Splitsing zou hiermee resulteren in hogere kwaliteit energie(voorziening) tegen een lagere prijs. Tegenstanders beargumenteren dat eigendomssplitsing geen vereiste is voor goed functionerende deelmarkten. Daarnaast geven zij aan dat splitsing op langere termijn negatieve werkgelegenheidseffecten tot gevolg heeft en leidt tot kapitaalsvernietiging en dissynergieën.

03 Een aantal

energiebedrijven heeft hun commerciële activiteiten – al dan niet vrijwillig – afgesplitst van hun netbeheeractiviteiten. Twee energiebedrijven – Eneco Holding N.V. (hierna: “Eneco”) en Delta N.V. (hierna: “Delta”) – hebben geen splitsing doorgevoerd. Zij hebben ervoor gekozen om een juridische procedure te starten tegen de inwerkingtreding van het groepsverbod uit de WON. Dit met als doel om een gedwongen eigendomssplitsing te voorkomen. Het dossier ligt nu voor bij het Europese Hof.

04 Met

het voortduren van de juridische procedures, rijst de vraag of splitsing in 2014 nog altijd die voordelen zal opleveren die met het opstellen van de WON zijn beoogd. De energiesector en de focus van het energiebeleid hebben in de afgelopen 10 jaar immers grote veranderingen doorgemaakt. Zo zijn er significante ontwikkelingen geweest waaronder capaciteitsuitbreidingen, focus op duurzame energie, verschuiving van centrale naar decentrale opwek, smart grids, veranderende kosten van opwekkingsvormen en zeer lage CO2prijzen.

05 Tegen deze achtergrond

heeft Delta aan PricewaterhouseCoopers Advisory N.V. (hierna: “PwC”) gevraagd om een onderzoek uit te voeren naar de financieel-economische gevolgen van de gedwongen eigendomssplitsing op de Nederlandse energiesector. Een belangrijke vraag in dit onderzoek is in hoeverre de onderliggende argumentatie van de WON – ingegeven door de marktsituatie en tijdsgeest tijdens het opstellen van deze wet – in de huidige marktsituatie nog steeds van toepassing is. Tot nu toe is een evaluatie van het groepsverbod uit de WON nog niet publiekelijk uitgevoerd door de overheid. Delta wil door middel van dit rapport een bijdrage leveren aan een op feiten gebaseerde discussie over gedwongen eigendomssplitsing.

06 Om inzicht

te krijgen in de effecten van eigendomssplitsing hebben wij hypotheses opgesteld die gebaseerd zijn op de hoofdargumenten van het splitsingsbesluit van de minister. Wij hebben deze hypotheses getoetst aan de hand van cijfermatige analyses op sectorniveau en, waar mogelijk, op bedrijfsniveau. Bij de analyses op bedrijfsniveau maken wij onderscheid tussen gesplitste en geïntegreerde bedrijven. Onze analyses zijn uitsluitend uitgevoerd op publiek beschikbare data ten aanzien van de retail-, (regionaal) netbeheer- en productiemarkten. Daarnaast hebben wij openbare rapporten van de overheid en de bredere energiesector geraadpleegd die gezamenlijk een betrouwbaar beeld geven van de marktsituatie nu en ten tijde van het opstellen van de WON. Gegeven de huidige marktcondities en regelgeving, zien wij geen aanleiding om te veronderstellen dat eigendomssplitsing bijdraagt aan de beleidsdoelstellingen van de overheid

07 In het

vervolg van deze samenvatting onderbouwen wij de volgende twee hoofdconclusies:

A. Vooruitkijkend is er geen aanwijzing dat eigendomssplitsing zal bijdragen aan de beleidsdoelstellingen van de overheid; en

PwC

Pagina 4 van 46

B. Terugkijkend is het niet aangetoond dat eigendomssplitsing een bijdrage heeft geleverd aan de beleidsdoelstellingen van de overheid. A. Vooruitkijkend is er geen aanwijzing dat eigendomssplitsing zal bijdragen aan de beleidsdoelstellingen van de overheid 08 Een (nieuw) splitsingsbesluit

anno 2013 zou gebaseerd moeten worden op de huidige karakteristieken van de bredere energiemarkt en de lessen uit de evaluatie van de feitelijk waargenomen effecten van eigendomssplitsing. De energiemarkt heeft zich sinds het moment waarop de WON is aangenomen immers sterk ontwikkeld en de huidige marktverwachtingen wijken dan ook sterk af van de marktverwachtingen ten tijde van het opstellen van de WON.

09 De centrale

energie-gerelateerde thema’s ten tijde van de besluitvormingsperiode voorafgaand aan de WON (2004-2006) richtten zich met name op de borging van de leveringszekerheid in een toenemend internationaliserende energiemarkt. Daarnaast speelde de creatie van een level playing field in de commerciële deelmarkten (de productie – en retailmarkten) een belangrijke rol. Deze energie-gerelateerde thema’s speelden tegen de achtergrond van een bredere politieke wens tot marktliberalisering en eigendomsprivatisering. Nieuwe marktontwikkelingen hebben in de periode daarna geleid tot verandering in de beleidsdoelstellingen.

10 In onderstaande

tabel hebben wij de belangrijkste marktkarakteristieken en (verwachte) trends uit de periode rondom de discussie over eigendomssplitsing en per 2013 tegen elkaar afgezet. Gegeven het al goed functioneren van de Nederlandse energiemarkt per 2013, verwachten wij dat de toegevoegde waarde van eigendomssplitsing nihil is. Tabel 1 Samenvatting vergelijking energiemarkt en economisch beleid 2004 en 2013 Marktverwachting 2004

Marktsituatie 2013

Conclusie

Nederland loopt voor op Europese wetgeving op het gebied van eigendomssplitsing. De verwachting bestaat dat Europa zal volgen…

… maar Europa gaat niet verder dan juridische splitsing voor regionale netbeheerders. Eigendomssplitsing staat niet of nauwelijks op de agenda. In Nieuw-Zeeland, het enige andere land waar eigendomssplitsing verplicht is gesteld, zijn de resultaten niet zoals beoogd.

In Europees verband is er geen sprake van een level playing field omdat in Nederland als enige land netbeheeractiviteiten niet kunnen worden gecombineerd met commerciële activiteiten.

De verwachting bestaat dat de markt zal consolideren en internationaliseren…

… maar toenemende decentralisatie door duurzame energie leidt juist tot toetreding van nieuwe kleinschalige aanbieders.

De toename in het aantal aanbieders stimuleert concurrentie en maakt een mogelijk groepsverbod minder relevant.

Er is discussie over een mogelijke privatisering van de netwerken. De verwachting bestaat dat de netwerken hiermee in buitenlandse handen zouden komen…

... wat niet is gebeurd vanwege een privatiseringsverbod. Er speelt nu een discussie over een eventuele minderheidsverkoop van Gasunie en TenneT.

Een mogelijk groepsverbod draagt niet verder bij aan het in stand houden van het publieke eigendom van netwerken.

Er bestaan zorgen over de toekomstige leveringszekerheid. De verwachting bestaat dat de kwaliteit van de netwerken en investeringen in productiecapaciteit zullen teruglopen…

… maar deze verwachting is niet uitgekomen. Vanuit leveringszekerheidsperspectief is Investeringen in zowel netwerken als er geen aanleiding tot verdere productiecapaciteit zijn juist toegenomen. Groei eigendomssplitsing. van duurzame energie brengt nieuwe uitdagingen ten aanzien van marktordening.

Er is nog weinig ervaring met een ... wat resulteert in toenemende concurrentie in geliberaliseerde energiemarkt. De focus ligt op de retail- en productiemarkt. de creatie van een level playing field…

De toegenomen concurrentie maakt een mogelijk groepsverbod minder relevant.

B. Terugkijkend is het niet aangetoond dat eigendomssplitsing een bijdrage heeft geleverd aan de beleidsdoelstellingen van de overheid 11 Aangezien

een groot deel van de energiebedrijven aan het einde van het vorige decennium is gesplitst, kunnen wij een eerste beeld vormen van de effecten ervan. Op basis van onze analyses concluderen wij het volgende: I.

PwC

In de retailmarkt is geen eenduidig effect van eigendomssplitsing zichtbaar

Pagina 5 van 46

II.

In de netbeheermarkt is geen eenduidig effect van eigendomssplitsing zichtbaar

III. 12 In de

In de productiemarkt is een gematigd effect van eigendomssplitsing zichtbaar hiernavolgende paragrafen gaan we in op onze bevindingen voor elk van de drie deelmarkten.

I.

In de retailmarkt is geen eenduidig effect van eigendomssplitsing zichtbaar

13 Het

belangrijkste argument voor invoering van het groepsverbod was dat scheiding van retail- en netbeheeractiviteiten voorkomt dat geïntegreerde bedrijven voordelen van integratie kunnen inzetten om een concurrentievoordeel te verkrijgen op de retailmarkt. De angst richtte zich vooral op de mogelijke verstoring van concurrentie op de retailmarkt als gevolg van kruissubsidiëring tussen de netbeheerder-tak en de retail-tak. Hiermee zouden geïntegreerde bedrijven met een kunstmatig lage prijs de concurrentie op de retailmarkt kunnen verstoren.

14 Wij

hebben dit argument van ‘de creatie van een level playing field ‘getoetst. Hieruit blijkt dat de marktindicatoren die de concurrentiegraad in de retailmarkt reflecteren – en dus de mate van een level playing field – geen significante verbetering tonen na de invoering van eigendomssplitsing. Tabel 2 Samenvatting bevindingen retailmarkt per hypothese Hypothese Eigendomssplitsing zorgt voor afname van concurrentieverstorend gedrag en bevoordeling, wat resulteert in hogere concurrentie op de markt

Analyse van indicatoren voor en na het groepsverbod   

 

II.

Het aantal aanbieders in de retailmarkt is niet sneller toegenomen dan vóór het groepsverbod. De concentratie in de markt is gelijk gebleven na invoering van het groepsverbod. Het aantal boetes voor concurrentieverstorende activiteiten is voor gesplitste bedrijven niet lager dan voor geïntegreerde bedrijven. Het switchgedrag van consumenten is toegenomen na invoering van het groepsverbod. De gemiddelde brutomarge op de elektriciteitsmarkt is volatiel en geeft geen eenduidig beeld.

Conclusie hypothese De concurrentie op de retailmarkt is in de loop van de laatste 8 jaar toegenomen maar er is geen additioneel (positief) effect zichtbaar na eigendomssplitsing. De mate waarin eigendomssplitsing hieraan heeft bijgedragen is dus niet eenduidig vast te stellen.

In de netbeheermarkt is geen eenduidig effect van eigendomssplitsing zichtbaar

15 Belangrijke argumenten voor

invoering van het groepsverbod ten aanzien van de netbeheermarkt richtten zich op a) het borgen van een zuivere scheiding tussen enerzijds (publieke) kastromen uit het netbeheer en anderzijds commerciële activiteiten, en b) de toegewijde aandacht van het management op netbeheeractiviteiten. Op deze wijze zouden netbeheerders zich beter kunnen richten op een efficiënte bedrijfsvoering en beter in staat zijn om investeringsprogramma’s voor uitbreiding en vervanging van de netten vast te stellen en te financieren. Hiermee zou vervolgens de toekomstige leveringszekerheid moeten worden geborgd (vanuit een infrastructureel perspectief).

16 Bij de

analyse van de marktindicatoren en prestatie-indicatoren van gesplitste en geïntegreerde netbeheerders, is het van belang om het monopolistische karakter van deze markt te benoemen en het hieraan verbonden toezicht. Het gedrag van geïntegreerde en gesplitste netbeheerders wordt, behalve door klantvragen en wensen van aandeelhouders, grotendeels gedreven door wettelijk benoemde taken en reguleringsprikkels vanuit de energiekamer (ACM) en het Staatstoezicht op de Mijnen (SODM).

17 Gedurende de periode

2004-2008 zijn er verscheidene aanpassingen in wet- en regelgeving geweest die het gedrag van netbeheerders hebben beïnvloed. Zo is het economisch eigendom van de laag- en middenspanningsnetten ondergebracht bij de netbeheerder en zijn er voor de netbeheerders aparte solvabiliteitseisen gesteld (AMvB/Besluit Financieel Beheer Netbeheerders). Daarnaast hebben de regionale

PwC

Pagina 6 van 46

netbeheerders hun hoogspanningsnetten overgedragen aan TenneT. Hierdoor is het moeilijk om effecten van individuele maatregelen in isolatie te beoordelen. 18 Uit

de analyse van de data hebben wij geen aanwijzingen voor concurrentieverstorend gedrag (kruissubsidiëring) gevonden. Daarnaast kunnen we vaststellen dat netbeheerders in staat zijn geweest om investeringen in de netwerken te vergroten, wat bijdraagt aan de borging van de toekomstige kwaliteit en leveringszekerheid. De invloed van het groepsverbod lijkt hier echter beperkt, aangezien er meerdere regulatorische prikkels zijn geïntroduceerd die precies tot doel hadden om de netwerkinvesteringen te borgen. Tabel 3 Samenvatting bevindingen netbeheermarkt per hypothese Hypothese

Analyse van indicatoren voor en na het groepsverbod

Eigendomssplitsing zorgt voor afname van concurrentieverstorend gedrag en bevoordeling wat resulteert in grotere concurrentie op de markt



Eigendomssplitsing verhoogt focus van directie op efficiëntie bedrijfsvoering

Eigendomssplitsing verhoogt de leveringszekerheid vanuit netbeheer doordat de netbeheerder onafhankelijk is in de uitvoering van zijn taken

III.

Conclusie hypothese

In de ontwikkeling van de operationele kosten is geen verschil zichtbaar tussen gesplitste en geïntegreerde bedrijven. De nettarieven zijn gereguleerd op basis van maatstafconcurrentie en rendementsvergoedingen, wat weinig ruimte laat voor zichtbare verschillen.

De invloed van eigendomssplitsing op mogelijk concurrentieverstorend gedrag is niet waarneembaar. Er zijn geen aanwijzingen die op kruissubsidiëring bij de nog geïntegreerde bedrijven duiden.



De gewogen efficiencyverbetering van gesplitste spelers (kosten per output) is niet hoger dan van geïntegreerde spelers in de periode tot 2009 (cijfers ontbreken voor de periode na 2009).

De invloed van eigendomssplitsing op de efficiency is (nog) niet eenduidig te bepalen vanwege een gebrek aan data en de invloed van andere factoren, zoals op efficiency gerichte tariefregulering.



De investeringen in de netwerken zijn Er zijn geen aanwijzingen voor een effect toegenomen. Hierbij is geen verschil zichtbaar van eigendomssplitsing op de tussen gesplitste en geïntegreerde bedrijven. De leveringszekerheid. betrouwbaarheid van de (nationale) netwerken is niet verbeterd.



In de productiemarkt is een gematigd effect van eigendomssplitsing zichtbaar

19 Een argument

voor invoering van het groepsverbod was dat scheiding van productie- en netbeheeractiviteiten voorkomt dat geïntegreerde bedrijven voordelen van integratie, zoals een hogere kredietwaardigheid en bevoordeling bij de toegang tot het netwerk, kunnen inzetten om een betere concurrentiepositie te verwerven op de productiemarkt.

20 Uit

onze analyse blijkt dat de concurrentiegraad in de productiemarkt – en dus de mate van een level playing field – geen significante verbetering over de tijd vertoont. Bevoordeling bij de fysieke toegang tot het netwerk is in dit kader overigens ook niet meer mogelijk door de overdracht van de hoogspanningsnetten aan TenneT. Wel zien wij dat het hebben van een netwerk een financieringsvoordeel kan geven via een betere credit rating. Dit is op zich echter geen concurrentieverstorende eigenschap en kan investeringen juist stimuleren. Het staat gesplitste bedrijven immers vrij om op een andere wijze de kredietwaardigheid te verhogen.

21 Wij

hebben geen bewijs gevonden voor het argument dat eigendomssplitsing de leveringszekerheid vanuit productie bezien zou verbeteren. De productiecapaciteit is in de periode na splitsing vooral toegenomen op basis van al voor de splitsing bekende investeringsvoornemens.

PwC

Pagina 7 van 46

Tabel 4 Samenvatting bevindingen productiemarkt Hypothese

Analyse van indicatoren voor en na het groepsverbod

Eigendomssplitsing zorgt voor afname van concurrentieverstorend gedrag en bevoordeling, wat resulteert in hogere concurrentie op de markt



Eigendomssplitsing verhoogt de productie leveringszekerheid doordat investeringen in de markt beter op gang komen









Conclusie hypothese

Het aantal actieve producenten in Nederland is toegenomen (o.a. uit de afvalsector). Uit analyse van boetes van ACM blijken geen aanwijzingen voor bevoordeling vanuit geïntegreerde bedrijven. De gemiddelde brutomarges voor kolen- en gascentrales laten geen eenduidige trend zien.

Eigendomssplitsing lijkt geen doorslaggevende rol gespeeld te hebben op de concurrentie in de markt. Door de overdracht van de hoogspanningsnetten aan TenneT ligt de aansluiting van de centrale productiecapaciteit buiten de invloedssfeer van regionale netbeheerders. Een effect van splitsing op de fysieke toetredingsbarrières is daarom niet (meer) mogelijk. Bewegingen in de brutomarges worden vooral gedreven door de onderliggende grondstofprijzen.

De reservemarge is verbeterd door investeringen in productiecapaciteit. Er waren al uitbreidingsplannen bekend voordat het daadwerkelijke besluit tot invoering van het groepsverbod was genomen. De creditrating is afgenomen voor zowel gesplitste als geïntegreerde bedrijven door invoering van het groepsverbod.

De toegenomen investeringen zijn niet toe te schrijven aan eigendomssplitsing.

C. Eigendomssplitsing kan tot verlies van werkgelegenheid leiden 22 De werkgelegenheid

in de Nederlandse energiesector kenmerkte zich in de jaren ‘90 door een neergaande trend. Deze trend werd onderbroken toen de sector zich voorbereidde op de aankomende liberalisering. Onderzoeksbureau The Boston Consulting Group (BCG) deed eind 2005 onderzoek naar de werkgelegenheid in de sector en concludeerde dat deze opleving slechts van tijdelijke aard zou zijn. Na liberalisering zou een hogere mate van concurrentie(druk) leiden tot een geleidelijke afname in de werkgelegenheid in de periode tot aan 2011.

23 De werkgelegenheid

bij de gesplitste bedrijven (Nuon en Essent) ontwikkelt zich vanaf 2009 minder gunstig dan bij geïntegreerde energiebedrijven (Eneco en Delta). De overnames van Nuon en Essent na splitsing, door respectievelijk Vattenfall en RWE, resulteren in reorganisaties, waaronder de centralisatie van overheadactiviteiten naar internationale locaties. Een onderdeel hiervan is de repatriëring van besluitvorming, wat ten koste gaat van specifieke hoogwaardige werkgelegenheid. Het macro-economische effect van het verlies aan werkgelegenheid is niet in te schatten aangezien het niet te achterhalen is in hoeverre de reorganisaties na overname door Vattenfall en RWE efficiencywinsten hebben bewerkstelligd en in hoeverre die ten gunste zijn gekomen aan de Nederlandse consument.

24 Een nieuw

of bekrachtigd splitsingsbesluit kan dus bij een overname – afhankelijk van de partij die het overneemt – vooral gevolgen hebben voor de werkgelegenheid in de oorspronkelijke verzorgingsgebieden van ongesplitste bedrijven (zoals Zeeland en Zuid-Holland). Het is de vraag of dit wenselijk is, tegen de achtergrond van het huidige economische klimaat en de sterk teruglopende werkgelegenheid.

PwC

Pagina 8 van 46

1. 1.1.

Inleiding Achtergrond en vraagstelling onderzoek

25 In 2006 is de Wet Onafhankelijk Netbeheer

(hierna: “WON”) aangenomen. Het zogenoemde ‘groepsverbod’ is een belangrijk onderdeel van deze wet. Het groepsverbod bepaalt dat gereguleerde netbeheeractiviteiten op eigendomsniveau gescheiden moeten zijn van commerciële activiteiten: de productie, levering of handel van energie.

26 De invoering

van het groepsverbod heeft tot veel politieke discussie geleid over de voor- en nadelen van de eigendomssplitsing. De minister besloot het groepsverbod uiteindelijk in werking te stellen per 1 juli 2008. De geïntegreerde bedrijven moesten hier per 1 januari 2011 aan voldoen. In Nederland heeft een aantal energiebedrijven hun commerciële activiteiten gesplitst van hun netbeheeractiviteiten naar aanleiding van het groepsverbod. Twee energiebedrijven – Eneco en Delta– hebben de eigendomssplitsing niet doorgevoerd. Zij hebben ervoor gekozen om een juridische procedure te starten tegen de inwerkingtreding van het groepsverbod uit de WON. Dit met als doel om een gedwongen eigendomssplitsing te voorkomen. Het dossier ligt nu voor bij het Europese Hof.

27 In de (beperkte) academische

literatuur zijn de meningen verdeeld over de invloed van eigendomssplitsing van energiebedrijven op de kosten van de sector en werking van markten (zie figuur 1). Figuur 1 Academische literatuur verticale eigendomssplitsing (mede gebaseerd op Nillesen & Pollit 2010)

Literatuur over verticale integratie en verticale scheiding Weiss (1975) De efficiency winst van toegenomen concurrentie weegt op tegen de kosten van verticale scheiding. Joskow & Schmalensee (1983) Michaels (2006) Traditioneel werd de elektriciteitssector gezien als een voorbeeld van een industrie waar sprake is van sterke economische voordelen van verticale integratie, met name tussen productie en transmissie, en retail en distributie. Van de 12 onderzochte onderzoekspapers over verticale integratie in de elektriciteitssector blijken 11 onderzoeken voordelen toe te schrijven aan verticale integratie (8 onderzoeken zijn gericht op de scheiding van productie van transmissie of van een combinatie van transmissie en distributie, 3 onderzoeken op de scheiding van productie en distributie). Kwoka & Pollit Verticaal geïntegreerde energiebedrijven hebben lagere distributie kosten dan niet geïntegreerde (2010) bedrijven (onderzoeken gebaseerd op analyse van data uit de Verenigde Staten). Nillesen en Pollit (2010) Bolle & Breitmoser Uit deze theoretische studie blijkt dat de toezichthouder middels eigendomssplitsing de prijzen (2006) beter in lijn met de daadwerkelijke kosten kan brengen. Het nadeel is wel dat er een double marginalisation optreedt tussen de gescheiden bedrijfsonderdelen. Davies en Waddams Deze empirische studie is gericht op het bepalen of verticaal geïntegreerde energiebedrijven Price (2007) (distributie en retail) voordelen beleven aan het tegelijkertijd bezitten van distributienetwerken en retail activiteiten. Hiertoe wordt geanalyseerd of deze bedrijven een hoger marktaandeel hebben dan bedrijven die vrijwillige eigendomssplitsing hebben ondergaan (7 van de 14 regionale energiebedrijven). Uit het onderzoek blijkt dat de daling van marktaandelen langzamer verloopt voor geïntegreerde bedrijven dan voor de gesplitste bedrijven.

28 Uit

de eerste (empirische) internationale ervaringen in een beperkt aantal landen waar de eigendomssplitsing, al dan niet vrijwillig, is doorgevoerd blijkt de steun voor splitsing te zijn gedaald. Eigendomssplitsing heeft daar veelal niet gebracht wat beoogd werd. Tevens zijn marktomstandigheden veranderd waardoor er andere eisen aan (de spelers op) de markt zijn gesteld. In Nederland is een dergelijke empirische evaluatie van het groepsverbod uit de WON echter nog niet uitgevoerd door de overheid.

PwC

Pagina 9 van 46

29 Met

het voortduren van de juridische procedures, rijst de vraag of splitsing in 2014 nog altijd die voordelen oplevert die met het opstellen van de WON zijn beoogd. De energiesector en de focus van het energiebeleid hebben in de afgelopen 10 jaar immers grote veranderingen doorgemaakt. Zo zijn er significante ontwikkelingen geweest zoals capaciteitsuitbreidingen, toename van duurzame energie, verschuiving van centraal naar decentrale opwek, smart grids, wijzigende kosten van opwekkingsvormen, en zijn CO2-prijzen op een dieptepunt beland.

30 Tegen deze achtergrond

heeft Delta aan PwC gevraagd om een onderzoek uit te voeren naar de empirische financieel-economische gevolgen van de gedwongen eigendomssplitsing op de Nederlandse energiesector. Hierbij behandelen we de volgende vragen: 

Is de onderliggende argumentatie van de WON – ingegeven door de marktsituatie en tijdsgeest tijdens het opstellen van deze wet – in de huidige marktsituatie nog steeds van toepassing?



Wat zijn de effecten van eigendomssplitsing geweest? Zijn de argumenten en doelstellingen die naar voren zijn gebracht in de discussie over het groepsverbod gerealiseerd?

31 Tot

nu toe is een dergelijke financieel- economische evaluatie van het groepsverbod uit de WON nog niet uitgevoerd door de overheid. Delta wil door middel van dit rapport een bijdrage leveren aan een op feiten gebaseerde discussie over gedwongen eigendomssplitsing.

32 Dit

rapport is geadresseerd aan de directie van Delta N.V. en is uitsluitend voor haar gebruik opgesteld. PwC geeft derde partijen niet het recht om op het rapport te mogen vertrouwen dan wel het rapport voor enig doel te gebruiken. PwC wijst uitdrukkelijk iedere aansprakelijkheid en/of zorgplicht jegens andere partijen dan de geadresseerde van het rapport af.

1.2. Leeswijzer 33 In

hoofdstuk 2 schetsen wij de veranderingen in de elektriciteits- en gas markt vanaf de liberalisering van de markt tot en met het besluit tot invoering van het groepsverbod. We zetten hierbij de argumenten van de minister op een rij voor eigendomssplitsing in Nederland.

34 In hoofdstuk

3 analyseren we de huidige marktomstandigheden en uitdagingen naar de toekomst toe. We bepalen in hoeverre de situatie in de periode 2004-2006, rondom de besluitvorming over het groepsverbod, afwijkt van de huidige situatie en of de argumenten voor eigendomssplitsing nu nog van waarde zijn. We brengen in dit hoofdstuk tevens de huidige status van de Europese en internationale discussie over eigendomssplitsing voor regionale geïntegreerde bedrijven in kaart.

35 Op basis van de aangedragen argumenten

in hoofdstuk 2 benoemen we in hoofdstuk 4 de te toetsen hypotheses voor evaluatie van de effecten van het groepsverbod. De evaluatie is uitgevoerd voor respectievelijk de retailmarkt, het netbeheer en de productiemarkt.

PwC

Pagina 10 van 46

2.

De splitsingscasus anno 2004

2.1. Inleiding en leeswijzer 36 Dit

hoofdstuk bevat een beschrijving van relevante ontwikkelingen in de energiemarkt tussen 1995 en 2007, zijnde de periode tussen de Derde Energienota en het besluit tot invoer van het groepsverbod. Hierbij komt ook de relevante politieke en economische achtergrond aan bod. Dit hoofdstuk heeft tot doel om de tijdsgeest te schetsen, voorafgaand en ten tijde van het besluit om het groepsverbod in te voeren. Dit geeft naar onze mening waardevolle achtergrondinformatie om een eventueel splitsingsbesluit anno 2014 in perspectief te kunnen plaatsen.

37 Het

hoofdstuk is als volgt opgebouwd. Allereerst gaan wij kort in op enkele generieke politiek-economische trends die in de jaren ’90 op de achtergrond een belangrijke rol speelden voor het energie-gerelateerd overheidsbeleid. Vervolgens komt de energie-specifieke regelgeving tussen 1995 en 2004 aan bod. Hier worden ook onderliggende marktontwikkelingen en marktverwachtingen in deze periode beschreven. Tot slot wordt aandacht besteed aan het besluit tot het groepsverbod en de argumenten die toen werden aangedragen.

2.2. Marktbeschouwing Generieke ontwikkeling van verdere Europese marktintegratie, liberalisering en privatisering (jaren ‘90) 38 In de jaren ’90

waren verschillende generieke ontwikkelingen zichtbaar die naar onze mening relevant zijn voor de beschouwing van energie-specifieke beleidskeuzes in de periode 1995-2004. Deze ontwikkelingen werden gedreven vanuit toen geldende politieke en economische overtuigingen. Discussies hierover werden gevoerd in Europees verband en binnen de afzonderlijke lidstaten. Nederland nam hierbij doorgaans een voortrekkersrol op zich. Hieronder gaan wij kort in op de volgende drie generieke ontwikkelingen. 

Verdere vormgeving van de interne Europese markt In Europa werd in de jaren ’90 doorgewerkt aan verdere integratie van markten in afzonderlijke lidstaten. Dat leidde in 1993 tot de introductie van vier vrijheden, te weten: vrij verkeer van goederen, diensten, personen en kapitaal. Deze vier vrijheden dienden transactie-barrières te verlagen en daarmee macro-economische groei in lidstaten aan te jagen.



Liberalisering van markten Medio jaren ‘90 groeide – op internationaal en nationaal vlak – ook het gevoel dat overheden een te grote rol vervulden in netwerksectoren, zoals de telecom-, post- en de energiesector. Overheden waren doorgaans (enig) aandeelhouder van deze ondernemingen, met name gedreven door het monopolistische karakter van deze markten. Door het ontbreken van marktprikkels, was de consensus onder economen dat het toestaan van concurrentie een flinke welvaartsverbetering zou opleveren.



Privatisering van staatsbedrijven Naast de liberalisering van markten stond ook de privatisering (verkoop) van publieke eigendommen centraal. Een belangrijk argument voor privatisering is dat private bedrijven beter in staat zouden zijn om marktkansen en marktrisico’s in te schatten. In de jaren ’90 zijn een groot aantal staatsbedrijven geprivatiseerd, waaronder de NS, PTT en de Postbank.

Aandacht voor de creatie van een level playing field in de energiesector (eind jaren ’90) 39 Zo

ontstond ook een discussie over de rol van de overheid in de Nederlandse energiesector. Er werd getwijfeld aan de efficiency in de energiesector. Volgens economen was dit het gevolg van het ontbreken van marktprikkels. Hierdoor kregen monopolistische staatsbedrijven (“nutsbedrijven”) een te beperkte prikkel voor efficiënte bedrijfsvoering, met (te) hoge prijzen tot gevolg. De – relatief hoge – kwaliteit van de Nederlandse

PwC

Pagina 11 van 46

energievoorziening werd overigens niet ter discussie gesteld. De Derde Energienota zet in 1995 de lijnen uit voor liberalisering van elektriciteits- en gasmarkten. 40 Tegen

de achtergrond van de discussie in Nederland, werd ook op Europees niveau gewerkt aan liberalisering van de energiesector. In 1996 en 1998 werden de eerste Europese richtlijnen voor elektriciteit en gas geïntroduceerd1. Het doel van de richtlijnen was het introduceren van keuzevrijheid voor consumenten, met als gevolg concurrentie tussen energieleveranciers en een neerwaartse druk op de energieprijzen. Dit zogenoemde “eerste pakket” lag aan de basis van de liberalisering van de energiemarkt en het doorbreken van nationale monopolies.

41 Het

eerste pakket richtlijnen werd in Nederland geïmplementeerd in de Elektriciteitswet 1998 (1998) en de Gaswet (2000). In deze wetten werd een nieuwe structuur voor de elektriciteits- en gassector vastgelegd. Hierbij stond de facilitering van vrije toetreding en concurrentie op commerciële markten centraal evenals de regulering van (monopolistische) netactiviteiten. Hieronder zijn de voornaamste elementen van Elektriciteitswet en de Gaswet volledigheidshalve opgenomen: 

Liberalisering van de elektriciteits- en gasmarkt De leveringsmarkten van elektriciteit en gas werden gefaseerd opengesteld voor concurrentie. Dit proces werd afgerond op 1 juli 2004, toen alle afnemers de mogelijkheid hadden om hun eigen energieleverancier te kiezen. Met het openstellen van de markt voor concurrentie konden nieuwe aanbieders van elektriciteit en gas actief worden op de markt. Ook werd de productie van elektriciteit geliberaliseerd (productie, import en groothandel en investeringen). De organisatie en aansturing van productie van elektriciteit werd aangepast vaneen aanbod gestuurde planning naar markt gedreven inzet van productie-eenheden (op basis van prijsprikkels). De Samenwerkende Energie Producenten (SEP), de partij die de planning van elektriciteitsproductie en investeringen in nieuwe productiecapaciteit en de ontwikkeling van het netwerk regisseerde, werd opgeheven per 2001.



Juridische scheiding van (monopolistische) netbeheeractiviteiten en commerciële activiteiten Hoewel niet vereist vanuit de Europese richtlijnen, koos Nederland voor de invoering van juridische splitsing. Juridische splitsing had voornamelijk tot doel om een level playing field te creëren op de commerciële energiemarkten, doordat kruissubsidiëring hiermee zou worden voorkomen. De netbeheerder moest in een apart vennootschap worden ondergebracht, met een eigen boekhouding, bestuur en raad van commissarissen. De netbeheerder mocht nog wel onderdeel uitmaking van een holding waaronder ook commerciële activiteiten vielen. De Europese richtlijn vereiste enkel boekhoudkundige splitsing (de netbeheerder mag in dezelfde juridische entiteit zitten als commerciële bedrijfsonderdelen maar moet een eigen boekhouding hebben).

Figuur 2 Onderscheid boekhoudkundige en juridische splitsing Boekhoudkundige splitsing: Een gescheiden boekhouding

Juridische splitsing: Juridisch gescheiden netbeheerder

Energiebedrijf ODF-FttO N.V. toegang

Energie Holding N.V.

Afdeling A Retail

Afdeling B Netbeheer

Afdeling A Retail

Netbeheer N.V.

96/92/EG betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit en 98/30/EG betreffende gemeenschappelijke regels voorde interne markt voor aardgas 1

PwC

Pagina 12 van 46

Door de meeste spelers werd deze juridische scheiding geïmplementeerd door een juridische entiteit te creëren voor de netbeheerder die de uitvoering van veel van zijn taken uitbesteedde naar andere delen van het bedrijf. Daarnaast werd het economische eigendom van de netwerken vaak niet ondergebracht bij de netbeheerder, maar elders in de groep. Dit resulteerde in een zogenoemde “magere” netbeheerder. 

Regulering van netbeheeractiviteiten Een belangrijk element uit de nieuwe wetten was de introductie van regulering op de netbeheeractiviteiten. Hierin stond non-discriminatoire toegang tot de netten en transparantie centraal. Dit werd mede mogelijk gemaakt met de creatie van landelijke netbeheerders (TenneT en GTS). Daarnaast werd tariefregulering ingesteld voor de regionale netbeheerders die efficiënte exploitatie van de energienetwerken moest borgen.



Oprichting sectorspecifieke toezichthouder In de Elektriciteits- en Gaswet is tevens de oprichting van de toezichthouder vastgelegd. De Directie Toezicht Energie (DTe) had tot taak om de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet uit te voeren en toezicht te houden op de naleving van beide wetten. De DTe (en haar opvolgers) werkt in opdracht van het ministerie van Economische Zaken.

Angst ten aanzien van leveringszekerheid in de geliberaliseerde energiemarkt (begin jaren ‘00) 42 Na de eerste

ervaringen met liberalisering verschoof op Europees niveau, maar ook in Nederland, de aandacht naar het veiligstellen van de leveringszekerheid op lange termijn. De nieuwe marktstructuur en de kleinere rol van de overheid leidde tot de vraag of de overheid voldoende instrumenten had om publieke belangen te kunnen (blijven) borgen. Dit naar aanleiding van aanwijzingen dat netbeheerders bezuinigden op onderhoud van, en investeringen in de energienetten (Energierapport 2002). Uit figuur 3 blijkt dat deze aanwijzingen juist waren en dat de reële investeringen die netbeheerders deden inderdaad terugliepen. Figuur 3 Ontwikkeling reële netwerkinvesteringen regionale netbeheerders elektriciteit 120

Index

100 80 60 40 2001

2002

2003

2004

Bron: ACM (x-factor rekenmodellen2), CBS 43 De onzekerheid

werd ook gevoed door gebeurtenissen buiten Nederland, zoals grootschalige netwerkstoringen in de geliberaliseerde Californische energiemarkt in 2000. In Nederland was de reservecapaciteit op de korte termijn nog altijd op orde maar de stroomstoringsincidenten stimuleerden de overheid om mogelijkheden te verkennen die de leveringszekerheid op lange termijn zouden verbeteren. Beleidsmakers richtten zich hierdoor onder andere op stimulering van een gunstig investeringsklimaat en verhoging van de markttransparantie.

44 In juni 2003

werden twee nieuwe Europese richtlijnen voor elektriciteit en gas van kracht. Hierin werd met name aandacht besteed aan het borgen van de leveringszekerheid. Dit zogenoemde “tweede pakket” had tot doel om i) de totstandkoming van een Europese interne markt te versnellen, onder meer door juridische scheiding van netbeheeractiviteiten en commerciële activiteiten; en ii) publieke belangen verder te borgen, met name door het inrichten van toezicht en het onderbrengen van het eigendom van netwerken bij netbeheerders. 2

Exclusief investeringen in hoogspanning of EHD (extra hoge druk) netten.

PwC

Pagina 13 van 46

45 De richtlijnen

van het tweede pakket werden in Nederland geïmplementeerd in de Interventie en Implementatiewet (hierna: “I&I-wet”). Dit behelsde een wijziging van de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet, in verband met de implementatie en aanscherping van het toezicht op het netbeheer. In Nederland lag de focus van de I&I wet vooral op verdere borging van publieke belangen. De juridisch zelfstandige positionering van de netbeheerder binnen de groep en invoering van sectorspecifiek toezicht was immers in Nederland al vastgelegd in de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet3.

46 De I&I

wet beoogde de verdere bescherming van publieke belangen te realiseren. Ten eerste doordat het economische eigendom van de netwerken bij de netbeheerder moest komen te liggen4. Hierdoor zou er een eind komen aan de situatie waarin netbeheerders invulling aan juridische splitsing gaven door “magere” netbeheerders te creëren (zonder het economische eigendom). Deze maatregel moest zorgen voor een onafhankelijke netbeheerder, die zelf keuzes met betrekking tot investeringen en financiering kon maken. Dit zou tot uiting komen in een beter kwaliteits- en investeringsbeleid. Ten tweede zorgde de I&I wet voor strenger toezicht op netbeheerders. De DTe kreeg meer bevoegdheden en daarnaast werd kwaliteitsregulering voor netbeheerders geïntroduceerd.

2.3. Conclusies 47 Ondanks de

hoeveelheid aan veranderingen die werden ingegeven vanuit de I&I wet, achtte de minister van Economische Zaken de borging van de leveringszekerheid en de onafhankelijkheid van het netbeheer onvoldoende. Dit was mede het gevolg van onderzoeken van de DTe5. De voornaamste zorgen van de minister zijn hieronder kort opgesomd: 

Onvoldoende bescherming van publieke belangen door netbeheerders Er kwamen nieuwe signalen naar boven van achterstallig onderhoud in de netwerken 6 waardoor de zorg over de toekomstige kwaliteit en leveringszekerheid ten aanzien van de energienetwerken toenam. De DTe had in dit kader eerder in december 2004 geconcludeerd dat een aantal netbeheerders te “mager” waren om zelfstandig een goede en onafhankelijke invulling te geven aan alle wettelijke taken. Naar aanleiding hiervan werd de zogenoemde “kruisjeslijst” opgesteld welke de zelf uit te voeren taken weergeeft.



Onvoldoende investeringen in productiecapaciteit In het Energierapport 2005 werd gerapporteerd dat de overcapaciteit in de elektriciteitsproductiemarkt was afgenomen. In het rapport werd bovendien gesteld dat “de vraag wel actueel [is] of er voldoende en op tijd in nieuwe capaciteit wordt geïnvesteerd”. Er was weliswaar geen sprake van acute problemen op de korte termijn maar er waren wel zorgen over beschikbare reservecapaciteit voor elektriciteitsproductie op de lange termijn.



Aanwijzingen voor concurrentieverstorende prikkels bij geïntegreerde energiebedrijven en toenemende reguleringskosten In de visie van de minister bleven er mogelijkheden tot oneerlijke concurrentie aanwezig met het bestaan van geïntegreerde energiebedrijven. Zo zouden zij nog altijd kruissubsidiëring kunnen toepassen, marktgegevens kunnen uitwisselen, toegang tot het net kunnen beperken of financiële voordelen kunnen benutten ten opzichte van niet geïntegreerde partijen. Borging van het level playing field door intensivering van toezicht zou leiden tot een sterke toename van kosten van de toezichthouder.

Met uitzondering van het landelijke gastransportnet Economische overdracht houdt in dat de netten op de balans komen te staan van de netbeheerder en dat deze partij dus de financiële risico’s draagt, maar waardoor tevens de financiële zelfstandigheid wordt vergroot. 5 Dienst uitvoering en toezicht Energie (2004), advies taken en activiteiten van de netbeheerder na splitsing. 6 Nadere memorie van antwoord, 31 oktober 2006, KST 102481. 3

4

PwC

Pagina 14 van 46



Aanwijzingen dat netwerken in buitenlandse handen konden komen De Nederlandse energiebedrijven waren actief bezig met het uitbreiden van hun commerciële activiteiten nu de markt was geopend, waaronder het opstarten en overnemen van buitenlandse activiteiten. Publieke aandeelhouders begonnen hun aandeelhoudersstrategie te heroverwegen door het veranderende risico profiel van de energiebedrijven dat deze commerciële groei met zich meebracht. De vrees in de politiek was dat bij verkoop de netwerken in handen zouden kunnen komen van buitenlandse partijen. Als gevolg hiervan werd in september 2002 een tijdelijk verbod ingevoerd op privatisering van de netwerkactiviteiten. De minister presenteerde vervolgens in 2004 een plan om tot eigendomsontvlechting van energiebedrijven over te gaan. Hierbij gaf hij aan dat het doorbreken van de privatiseringsimpasse een belangrijke reden was om eigendomssplitsing door te voeren in Nederland.

Figuur 4 Onderscheid juridische en eigendomssplitsing Juridische splitsing: Juridisch gescheiden netbeheerder Energie Holding N.V.

Afdeling A Retail

Netbeheer N.V.

Eigendomssplitsing: Onafhankelijke entiteiten Energie Holding N.V.

Netbeheer N.V.

Afdeling A Retail

48 In

september 2005 werd, mede naar aanleiding van discussies over de hiervoor genoemde zorgen, de Wet Onafhankelijk Netbeheer ingebracht in de Tweede kamer. De WON was gericht op het versterken van de onafhankelijkheid van de netbeheerders en het (beter) borgen van een level playing field. Hiertoe bevatte de WON drie centrale elementen die tezamen een vergaande invloed hadden op de structuur en werking van de Nederlandse energiemarkt. A. Overdracht van de 110-150 kV netwerken door de regionale netbeheerders aan landelijk netbeheerder TenneT; B. Creatie van ‘vette’ netbeheerders (met beperkingen voor de mate waarin werkzaamheden mogen worden uitbesteed) in bezit van het economische eigendom van het netwerk7; en C. Invoering van een groepsverbod voor netbeheer en commerciële activiteiten (wat resulteert in eigendomssplitsing).

49 Vanuit

de sector werd vooral kritiek geuit op de argumenten van het groepsverbod (zie figuur 5) in de WON. Het groepsverbod zou geen bestaande zorgen wegnemen voor zover deze niet al door de overdracht van de landelijke netten en de creatie van ‘vette’ netbeheerders zouden worden weggenomen. Daarnaast werd gewezen op de mogelijke gevolgen hiervan voor de concurrentiepositie van Nederlandse energiebedrijven. Zo zou het groepsverbod leiden tot een lagere kapitaalskracht, en hiermee mogelijk tot lagere investeringsniveaus. Daarnaast zou eigendomssplitsing ten koste zou gaan van de werkgelegenheid in de sector en zou er sprake zijn van substantiële splitsingskosten voor de sector.

50

De laatste twee argumenten werden erkend door de minister, maar ook geaccepteerd. Beleidsmakers gaven aan dat het groepsverbod paste tegen de achtergrond van onvermijdelijke consolidatie in de Europese markt en de noodzaak van het zeker stellen van de voorzieningszekerheid. Het mogelijk maken van inkoopmacht op de De netbeheerder moest een minimaal aantal activiteiten in eigen beheer ondernemen en mocht een beperkt aantal activiteiten uitbesteden (hiervoor was de door de opgestelde kruisjeslijst van de DTe met activiteiten leidend). De eigendomsoverdracht van de netten, zoals geregeld in de I&I wet werd met oog op het creëren van een ‘vette netbeheerder’ uitgesteld tot 1 juli 2008 (de vereiste implementatie datum voor de vette netbeheerder) om dubbele reorganisatiekosten te voorkomen. 7

PwC

Pagina 15 van 46

markt voor grondstoffen van elektriciteitsproductie8 door een consolidatieslag werd hiervoor als een vereiste gezien. Figuur 5 Gehanteerde argumenten voor invoering van het groepsverbod

Hoofdargumenten eigendomssplitsing Leveringszekerheid borgen

 

Level playing field waarborgen

 

Versimpeling toezicht



Door eigendomssplitsing kan de onafhankelijkheid van de netbeheerder worden geborgd. De netbeheerder moet zelfstandig kunnen kiezen welke investeringen te doen en bij het doen van investeringen moet de netbeheerder niet afhankelijk zijn van de holding. Eigendomssplitsing verbetert het functioneren van de productiemarkt en creëert daarmee een aantrekkelijk investeringsklimaat wat bijdraagt bij aan de investeringen in productiecapaciteit. Eigendomssplitsing kan bevoordeling van eigen commerciële activiteiten door het in het bezit hebben van netten (kruissubsidiëring9) voorkomen. Non-discriminatoire toegang voor duurzame energie wordt geborgd door eigendomssplitsing. Bij geïntegreerde bedrijven kan er sprake zijn van belangenverstrengeling. Door eigendomssplitsing wordt het toezicht versimpeld doordat het toezicht op bevoordeling van andere bedrijfsonderdelen onnodig wordt10.

Bronnen: Memorie van Toelichting WON KST 89219, Memorie van Antwoord KST 101164, Nadere Memorie van antwoord KST 102481, brief aan Voorzitter Tweede Kamer, 7 juni 2007, voorgenomen inwerkingtreding groepsverbod, ET/EM / 7070091 51 Na goedkeuring van de WON

in de Tweede Kamer in april 2006 werd de wet aangenomen in de Eerste Kamer in november van datzelfde jaar. De Eerste Kamer riep de regering door middel van de Motie Doek/Sylvester wel op om voorwaarden te verbinden aan een eventueel besluit tot effectuering van het groepsverbod, tenzij het publiek en onafhankelijk netbeheer in de tussentijd in gevaar zou komen 11. Het betrof de volgende voorwaarden: 

Verplichte eigendomssplitsing op Europees niveau De Europese discussie over eigendomssplitsing liep indertijd nog. In het tweede pakket waren juridische splitsing en verhoogd toezicht verplicht gesteld maar de effectiviteit van deze maatregelen voor het bereiken van een goed functionerende interne markt moest nog beoordeeld moet worden (Europese Commissie 2005); en



Risico’s met betrekking tot de cross-borderleasecontracten moesten zijn gemitigeerd In de periode 1999-2002 zijn er verschillende (sale and lease back) contracten afgesloten tussen Amerikaanse investeerders en Nederlandse energiebedrijven voor netwerken en productiefaciliteiten (met een terugkoopgarantie)12. Deze constructie leverde de investeerders een belastingvoordeel op, welke deels terugstroomde naar de energiebedrijven. De vrees bestond dat er bij overdracht van het economisch eigendom van de netten en de afsplitsing van de netbeheerders claims zouden komen van private Amerikaanse investeerders.

52 In juli

2007 besloot de minister het groepsverbod in werking te stellen vanwege mogelijk verhoogde risico’s voor netbeheeractiviteiten door de internationale ambities van Nederlandse energiebedrijven. De minister gaf in de toelichting op het besluit13 aan dat de schulden van groepsmaatschappijen kunnen leiden tot een beroep Nadere memorie van antwoord, 31 oktober 2006, KST 102481, Energierapport 2002, Energierapport 2005. Definitie kruissubsidiëring: interne verrekenprijzen die onvoldoende onderbouwd zijn, switches tussen aanbieders kunnen belemmeringen ondervinden, scheiding van gegevens en vertrouwelijkheid, het gebruiken van winsten uit het netbedrijf om tekorten in leveringstak te financieren, garantstelling voor schulden, hogere kredietwaardigheid (Nadere Memorie van Antwoord 2006 Kst 102481) 10 De verwachting was dat de materieel- en personeelsuitgaven met 30% moeten stijgen om adequaat toezicht te houden op concurrentieverstorende gedragingen (brief aan Voorzitter Tweede Kamer, 7 juni 2007, voorgenomen inwerkingtreding groepsverbod, ET/EM / 7070091). 11 Als voorbeelden werden genoemd: i) netbeheerders verrichten (risicovolle) buitenlandse activiteiten en/of gaan grensoverschrijdende allianties aan, ii) er is sprake van verstoring van evenwichtige marktverhoudingen en niet-transparante non-discriminatoire financiële verhoudingen of iii) er is sprake van het ontbreken van gelijke toegang tot de netten. 12 Bron: Parlementair Onderzoek Privatisering/Verzelfstandiging Overheidsdiensten (2012) 13 Brief aan Voorzitter Tweede Kamer, 7 juni 2007, voorgenomen inwerkingtreding groepsverbod, ET/EM / 7070091 8 9

PwC

Pagina 16 van 46

op de dividendstroom vanuit de netbeheerder. In de ogen van de minister werd hiermee de Motie Doek/Sylvester gevolgd. Daarnaast gaf de minister aan bezwaar te hebben tegen de inzet van publieke middelen (winst uit netbeheer) voor commerciële doeleinden. Publieke middelen dienen ter beschikking te staan van publieke aandeelhouders, door investeringen in het net voor relevante activiteiten of door uitkering van dividend. 53 Nederland

liep met het besluit tot gedwongen eigendomssplitsing voor op Europese regelgeving, zoals ook het geval was bij invoering van juridische splitsing en sectorspecifiek toezicht. De meeste Europese landen hadden nog geen juridische splitsing, laat staan eigendomssplitsing doorgevoerd in 2004 (zie appendix 1). De Europese Commissie concludeerde in deze periode dat er na implementatie van het tweede pakket nog tekortkomingen waren in het functioneren van de interne markt. Mogelijkheden voor verbetering – waaronder gedwongen eigendomssplitsing – stonden echter nog ter discussie14.

54 De minister achtte het

belang om de Nederlandse netten te beschermen echter als een nationale aangelegenheid. Het groepsverbod trad in werking vanaf 1 juli 2008. Per 1 januari 2011 moesten de netbeheeren productie/leveringsactiviteiten van geïntegreerde bedrijven zijn gesplitst.

55 In Nederland

heeft een aantal energiebedrijven hun commerciële activiteiten gesplitst van hun netbeheeractiviteiten naar aanleiding van het groepsverbod. Twee energiebedrijven – Eneco en Delta– hebben de eigendomssplitsing niet doorgevoerd. Eneco, Delta en Essent hebben ervoor gekozen om een juridische procedure te starten tegen de inwerkingtreding van het groepsverbod uit de WON 15. Het dossier ligt nu voor bij het Europese Hof. Figuur 6 Tijdslijn wetgeving energiesector

Energierapport 2005, Nadere memorie van antwoord, 31 oktober 2006, KST 102481, Brief aan Voorzitter Tweede Kamer, 7 juni 2007, voorgenomen inwerkingtreding groepsverbod, ET/EM / 7070091 15 Op 22 juni 2010 heeft het Gerechtshof Den Haag arrest gewezen in de hoger beroepzaken van Eneco, Delta en Essent. In dit hoger beroep werd een eerder vonnis van de rechtbank Den Haag aangevochten. De rechtbank oordeelde – kort gezegd – dat de Staat op toereikende gronden had aangetoond dat het groepsverbod een noodzakelijk en proportioneel middel was voor de bescherming van leveringszekerheid en de daaraan rechtsreeks gerelateerde bescherming van consumenten. 14

PwC

Pagina 17 van 46

3.

De splitsingscasus anno 2013

3.1. Inleiding en leeswijzer 56 Dit

hoofdstuk bevat een beschrijving van de energiemarkt anno 2013. Dit hoofdstuk heeft tot doel om de huidige tijdsgeest te schetsen en te bepalen wat de toegevoegde waarde zou zijn van het doorvoeren van eigendomssplitsing bij de laatste twee geïntegreerde bedrijven, gezien de huidige omstandigheden.

57 Het

hoofdstuk is als volgt opgebouwd. Allereerst gaan wij kort in op het verschil tussen de huidige marktomstandigheden en de omstandigheden ten tijde van de besluitvorming rondom het groepsverbod. Ten tweede analyseren we de situatie in Europa en de noodzaak voor doorvoering van eigendomssplitsing voor regionale geïntegreerde bedrijven. Tevens analyseren we in deze sectie de ervaringen met gedwongen eigendomssplitsing in Nieuw-Zeeland. Tot slot trekken wij in de laatste sectie conclusies over de toegevoegde waarde van splitsen in Nederland anno 2013.

3.2. Marktbeschouwing Generieke ontwikkeling in Nederland 58 De economische

situatie in Nederland is substantieel veranderd ten opzichte van 2004-2007, de periode waarin de besluitvorming over het groepsverbod plaatsvond. De economische crisis heeft Nederland harder geraakt dan haar buurlanden en het einde van de crisis is nog niet in zicht. Consumentenbestedingen blijven laag. De werkloosheid is opgelopen tot boven de 8% en is daarmee op het hoogste niveau in de afgelopen 30 jaar (zie figuur 7).

5 4 3 2 1

9 8 7 6 5 4 3 2 1

Economische groei per kwartaal Werkloosheid

(1) (2) (3) 2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

% werkloosheid

% economische groei

Figuur 7 Economische groei en werkloosheid in Nederland

2013

Bron: CBS

Ontwikkelingen in de energiesector in Nederland 59 Naast

de economische omstandigheden zijn ook de omstandigheden in de energiesector veranderd. Nederland heeft nu ongeveer tien jaar ervaring met liberalisering van de markt en met strengere regulering van (vette) netbeheerders. De onzekerheid die in begin jaren 2000 heerste over het functioneren van de markt na liberalisering is afgenomen. De markt en overheid hebben beide ervaring opgedaan met de nieuwe rollen en spelregels en eerdere overtuigingen zijn ongegrond gebleken of opgelost: 

De kwaliteit van de netwerken is op orde en investeringen zijn gestegen, mede gedreven door verschillende maatregelen zoals de invoering kwaliteitsregulering, eisen aan de financiële positie van netbeheerder, economische eigendomsoverdracht van de netten en de creatie van vette netbeheerders.



De reservemarge voor elektriciteitsproductie is op orde en er is zelfs sprake van overcapaciteit in de markt.

PwC

Pagina 18 van 46



De concurrentie op de markt is verbeterd blijkt uit switchgedrag van consumenten, nieuwe toetreding van buitenlandse of kleine Nederlandse spelers. De dominante energieleveranciers hebben echter nog wel een vergelijkbaar marktaandeel met circa 10 jaar eerder.

60 Daarnaast

zijn er onverwachte gebeurtenissen opgetreden die de sector in korte tijd sterk hebben veranderd en in nieuwe uitdagingen resulteren naar de toekomst toe. Zo heeft de trend naar sterk gesubsidieerde duurzame energie voorziening een onverwacht effect op de markt gehad. De internationalisatie, consolidatie en daarmee schaalvergroting in de energiesector heeft plaats moeten maken voor een toenemende decentralisatie van de energievoorziening. Dit brengt nieuwe vraagstukken met zich mee over investeringen en technologische ontwikkeling.

61 Het

is hierbij de vraag hoe deze transitie gefinancierd gaat worden vanuit een infrastructureel perspectief. Netbeheerders staan voor grote investeringen om de benodigde aanpassingen te doen, waarvan het de vraag is of ze over voldoende financiële slagkracht bezitten om deze ook daadwerkelijk te realiseren. Voor de investeringen van de landelijke netbeheerder TenneT wordt al gesproken over het aantrekken van nieuwe private financiers.

62 Daarnaast

is het ook aan de productiekant van belang dat er voldoende financiële slagkracht is om de nieuwe duurzame grootschalige productie te realiseren. De winstgevendheid van productie- en leveringsbedrijven is echter in de afgelopen paar jaar snel geërodeerd. De daling in de vraag door de economische crisis, dalende elektriciteitsprijzen, relatief hoge gasprijzen en de invoering van een kolenbelasting voor elektriciteitsproductie hebben hieraan bijgedragen. Daarnaast speelt de forse groei van duurzame energie (vooral in Duitsland) een belangrijke rol. De overheid oefent door de subsidiering van duurzame energie actief invloed uit op het functioneren van de productiemarkt.

63 De transitie naar duurzame

energie brengt daarnaast nieuwe onzekerheid over toekomstige leveringszekerheid vanuit productie bezien. Gascentrales hebben significant minder draaiuren kunnen maken vanwege de genoemde marktontwikkelingen. Dit kan enerzijds leiden tot een vermindering van de in te zetten capaciteit van gascentrales door het ”in de mottenballen doen” (i.e. het tijdelijk sluiten) van deze centrales. Anderzijds kan het invloed hebben op de bereidheid tot het doen van nieuwe investeringen in gascentrales. Naar de toekomst toe zijn gascentrales echter wel van groot belang om in de benodigde flexibele schakelcapaciteit te voorzien voor het opvangen van fluctuaties in duurzame energieproductie. Het huidige marktmechanisme geeft naar verwachting niet de juiste prikkels voor het behouden van de benodigde reservecapaciteit (zo blijkt uit huidige discussies in Duitsland).

64 Recent

hebben Vattenfall en RWE als gevolg van de huidige economische crisis en moeilijke marktomstandigheden fors moeten afboeken op hun eerdere aankoop van Nuon en Essent (respectievelijk €4 miljard en €1 miljard). Als gevolgd hiervan is er een sterke focus op kostenbesparingen, ook in het Nederlandse deel van de organisaties. Nederlandse arbeidsplaatsen worden mogelijk verhuisd naar andere landen om deze kostenbesparingen te realiseren16. Vattenfall heeft in 2013 aangekondigd haar organisatie te splitsen en het deel waar het voormalige Nuon in wordt ondergebracht te willen verkopen. De gevolgen voor de arbeidsplaatsen in Nederland zijn naar verwachting substantieel. In maart 2013 maakte Vattenfall bekend 2500 banen te moeten schrappen, waarvan 500 in Nederland (Vattenfall, 2013).

65 Om de impact

van eigendomssplitsing te kunnen vaststellen hebben wij een analyse gemaakt van de werkgelegenheidsontwikkeling bij de gesplitste bedrijven Nuon en Essent, en de geïntegreerde bedrijven Delta en Eneco (zie figuur 8). Hierbij hebben wij gecorrigeerd voor overnames en verkopen van bedrijfsonderdelen en zijn de cijfers van respectievelijk Alliander en Enexis opgeteld bij de cijfers van Nuon en Essent.17

Reorganisatie 2012/2013 bij RWE, effect op de Nederlandse banen in niet duidelijk. De cijfers zijn gecorrigeerd voor de volgende overnames en verkopen: Endinet (Nuon), ONS (Eneco), Econcern (Eneco), Oxxio (Eneco), Indaver (Delta), SAW (Delta), Westland Energie (Essent), Essent milieu (Essent), Kabelcom (Essent), SWB (Essent). 16 17

PwC

Pagina 19 van 46

Figuur 8 Ontwikkeling werkgelegenheid gesplitste en geïntegreerde energiebedrijven Gesplitst

120

Geïntegreerd

115 110 105 100 95 90 2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Bron: PwC Analyse op basis van jaarverslagen Nuon, Essent, Delta, Eneco, Alliander, Enexis 66 De werkgelegenheid

bij geïntegreerde en gesplitste bedrijven groeit tot aan 2009 en daalt vervolgens tot 2011. In 2012 is met name een stijging van werkgelegenheid te zien voor de geïntegreerde bedrijven. In totaal is de ontwikkeling van de werkgelegenheid 5 procentpunt lager over de periode 2006-2012 voor gesplitste bedrijven ten aanzien van geïntegreerde bedrijven. Eigendomssplitsing kan een bijdrage hebben geleverd aan dit verschil door reorganisaties die plaatsvonden na overname van Nuon en Essent door Vattenfall en RWE. Een deel van het effect van eigendomssplitsing is mogelijk nog niet zichtbaar. De integratie van twee organisaties kan direct na de overname extra mankracht vergen, terwijl vervolgens – al dan niet via natuurlijk verloop – het aantal werknemers wordt teruggebracht. Zo is de aangekondigde reorganisatie van Vattenfall nog niet in de data zichtbaar.

67 Het

totale macro-economische effect van het verlies aan werkgelegenheid is niet in te schatten aangezien het niet te achterhalen is in hoeverre de reorganisaties na overname door Vattenfall en RWE efficiencywinsten hebben bewerkstelligd en in hoeverre die ten gunste zijn gekomen aan de Nederlandse consument.

68 Een nieuw

of bekrachtigd splitsingsbesluit kan vooral gevolgen hebben voor de werkgelegenheid in de oorspronkelijke verzorgingsgebieden van ongesplitste bedrijven (zoals Zeeland en Zuid-Holland). Indien de werkgelegenheid zich ontwikkelt conform de lijn van Nuon en Essent, betekent dit een verlies van circa 400. Dit zullen overwegend hoogwaardige banen zijn, daar de repratiëring van besluitvorming een belangrijk element is van reorganisaties van internationale bedrijven. Het is zeer de vraag of dit wenselijk is, tegen de achtergrond van het huidige economische klimaat en de sterk teruglopende werkgelegenheid.

3.3. Internationaal perspectief Europese prioriteiten voor de markt anno 2013 69 Europa

heeft uiteindelijk niet gekozen voor eigendomsscheiding van geïntegreerde regionale netbeheerders (zie appendix 2). Tijdens het debat in Nederland in de periode 2004-2006 rondom de eigendomssplitsing liep de discussie in Brussel nog volop. In 2006 werd een evaluatie gepland van het functioneren van de interne markt onder het tweede pakket (Europese Commissie 2005), om te analyseren of er een derde pakket aan richtlijnen nodig was. Ook eigendomsontvlechting zou een onderwerp van evaluatie zijn.

70 In de

periode na het splitsingsdebat in Nederland werd in verschillende onderzoeken (Europese Commissie 2005, 2007, 2009) geconcludeerd dat er nog onvoldoende sprake was van concurrentie op de Europese elektriciteits- en gasmarkten. De hoge concentratie in de markt en de grote mate van verticale integratie werden hierbij door de Europese Commissie als problematisch aangemerkt. De discussie over het derde pakket richtlijnen (ingevoerd in 2009) concentreerde zich vervolgens op het realiseren van eigendomsontvlechting bij transmissie/transport activiteiten, in plaats van, zoals in Nederland, op de ontvlechting van geïntegreerde regionale netbeheerders. Naar aanleiding van het derde pakket richtlijnen18, ingevoerd in 2009, moeten transmissie activiteiten op eigendomsniveau worden gescheiden van productie of leveringsactiviteiten.

71 Voor

geïntegreerde regionale netbeheerders werd de mate van ontvlechting zoals beschreven in de richtlijnen uit het eerste en tweede pakket voldoende geacht. De Commissie gaf bij het ontwerp van het derde pakket richtlijnen in 2007 aan dat de toenmalige regels voor functionele en juridische splitsing voor geïntegreerde 18

Directive 2009/72/EC (Electricity Directive), Directive 2009/73/EC (Gas Directive).

PwC

Pagina 20 van 46

regionale netbeheerders volstaan19. Zij redeneerde hierbij dat op het transmissieniveau congestieproblemen en de invloed van de productiebelangen groter zijn dan op het distributieniveau. Ook was het tweede pakket richtlijnen pas net in werking getreden (1 juli 2007), waardoor het nog niet duidelijk was hoe effectief de juridische splitsing voor de regionale netbeheerders was. De Commissie was van mening dat juridische en functionele scheiding voor regionale netbeheerders effectief kan zijn mits de regels helder zijn geformuleerd, goed ten uitvoer worden gelegd en goed worden gemonitord. 72 Verdere eigendomssplitsing van

geïntegreerde regionale netbeheerders bleek ook anno 2012 op Europees niveau geen prioriteit te krijgen. De Europese Commissie concludeert in een communicatie over het functioneren van de interne energiemarkt, dat er verdere stappen moeten worden gezet om het functioneren van de markt te verbeteren (Europese Commissie, 2012). De Commissie geeft als prioriteiten ter verbetering van de markt i) het verbeteren van de handhaving van het derde pakket en mededingingsregels, ii) het stimuleren van de vraagkant en iii) maatregelen ter bevordering van de transitie naar een betrouwbaar duurzaam energiesysteem (zie figuur 9 prioriteiten elektriciteits- en gas markt). In deze communicatie wordt verder niet verder gestuurd op, of gesproken over een verdere (eigendoms)ontvlechting van de regionale geïntegreerde distributiebedrijven, zoals dat in Nederland het geval is. Figuur 9 Samenvatting prioriteiten Europese Commissie anno 2012

Om de werking van de markt te verbeteren richt de Commissie zich ten eerste op handhaving van de bestaande richtlijnen: 

Tenuitvoerlegging van het derde energiepakket. Er is vertraging bij de implementatie van het derde pakket richtlijnen. De Commissie heeft de handhaving van de implementatie als prioriteit aangemerkt.



Handhaving mededingingsregels (antitrust- en staatssteunregels). Europese en nationale toezichthouders moeten de mededingingsregels bewaken om het gelijke speelveld te waarborgen.



Overbruggen van de kloof tussen lidstaten. De ontwikkeling van de energiemarkt verloopt op zeer verschillende wijze in verschillende lidstaten. De Commissie geeft aan de ‘achtergebleven’ landen te helpen hun achterstand in te halen.

Handhaving alleen helpt onvoldoende om de markt op gang te brengen, volgens de Commissie. De consument moet worden gestimuleerd een actieve rol op de markt te spelen. Nieuw innovatieve diensten kunnen hierbij een rol spelen. De Commissie wil barrières wegenemen voor leveranciers ten aanzien van het aanbieden van dergelijke diensten (implementatie smart metering, wegnemen tariefregulering in de retailmarkt). Verder wil de Commissie energie efficiency bij consumenten vergroten en dat lidstaten kwetsbare consumenten bijstaan. Ten slotte richt de Commissie haar aandacht op de overgang naar het energiesysteem van de toekomst: een koolstof-arm en energieefficiënt systeem waarbij de voorzieningszekerheid wordt geborgd. 

Effectieve prijssignalen. Bij het realiseren van deze transitie is volgens de Commissie het creëren van markt-gebaseerde prijssignalen voor de aanbod- en vraagzijde van belang. Dit stelt marktpartijen in staat optimale (kostenefficiënte) keuzes te maken. Hierbij geeft de Commissie prioriteit aan de ontwikkeling van goed werkende grensoverschrijdende groothandelsmarkten en de snellere integratie van opslag en flexibele opwekking. Capaciteitsmechanismen moeten goed worden geanalyseerd door lidstaten. Versnippering van de markt moet hierbij worden vermeden.



Subsidies ter stimulering van de transitie. Daarnaast wil zij de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming herzien en subsidies met negatieve effecten op het milieu stopzetten.



Investeringen in de netten. De marktintegratie moet worden vergroot door aanleggen van nieuwe interconnectie capaciteit. Er moeten maatregelen door lidstaten worden genomen ter stimulering van de modernisatie van netten (technologische ontwikkeling, actieplannen, uitrol slimme meters).

Voor de regionale netbeheerders is nog steeds boekhoudkundige en juridische scheiding voldoende, zoals vastgesteld in de eerdere richtlijnen van het eerste en tweede pakket. Daarnaast moet er bij geïntegreerde regionale netbeheerders sprake van functionele scheiding zijn: personen die in de dag-tot dag operaties acties zijn mogen niet aan productie, levering of transmissie activiteiten deelnemen. Regionale spelers die minder dan 100.000 klanten hebben zijn echter uitgezonderd van de eisen aan functionele en juridische splitsing (zie appendix 1 voor een overzicht van de ontvlechting van geïntegreerde regionale netbeheerders in Europa). 19

PwC

Pagina 21 van 46

Ervaringen in Nieuw-Zeeland 73 Naast

Nederland is er in Nieuw-Zeeland ervaring opgedaan met gedwongen eigendomssplitsing. In 1992 werd in Nieuw-Zeeland gestart met een groot aantal markthervormingen, zoals de liberalisering van de retailmarkt. In de periode 1992-1998 werden er een aantal problemen in de markt geïdentificeerd die leiden tot een discussie over invoering van eigendomssplitsing (Nillesen & Pollit, 2010), onder meer: 1.

De concurrentie op de retailmarkt was onvoldoende. Het percentage klanten dat wisselde van energieleverancier was laag en de prijzen waren gestegen ondanks de liberalisering van de markt (in de periode 1998-2004 stegen de nationale gemiddelde prijzen met 1,1 % per jaar)

2. Er was sprake van een grote concentratie van marktaandelen voor elektriciteitsproductie bij een tweetal spelers in de markt (ECNZ en Contact Energy). 3. Er was discussie over netwerkprijzen en efficiency. Netbeheerders zouden hun assets kunnen herwaarderen wat zou leiden tot stijgende prijzen. Er zouden efficiency voordelen behaald kunnen worden door het fuseren van de netwerkbedrijven. 4. Er waren zorgen over kruissubsidiëring en toegang tot het net. Geïntegreerde bedrijven zouden hun retail activiteiten subsidiëren met winsten uit de monopolie activiteiten en zouden concurrenten toegang tot het netwerk kunnen weigeren. 74 In 1998 werd

door de overheid de Electricity Industry Reform Act 1998 (EIR) aangenomen waaruit onder meer de wettelijke verplichting volgde om gereguleerde netwerk activiteiten op eigendomsniveau te scheiden van de commerciële activiteiten. De dominante productiemaatschappij ECNZ werd opgesplitst in drie separate productiebedrijven en de commerciële activiteiten (retail en productie) dienden te worden afgesplitst van de netwerkactiviteiten. De wet had tot doel de concurrentie in de elektriciteitssector te verbeteren.

75 De invloed

van eigendomssplitsing is niet eenduidig en de uitkomsten in de markt worden beïnvloed door verschillende factoren. Empirisch onderzoek (Nillesen & Pollit, 2010) toont het volgende aan: 

Er is slechts sprake geweest van een tijdelijke verbetering van concurrentie na de eigendomssplitsing. De electricity supply authorities (ESA’s, regionale netwerkbeheerders met retail activiteiten) verkochten hun commerciële delen, veelal aan de grotere productiespelers zoals Contact Energy en de ECNZ bedrijven. De eigendomssplitsing resulteerde daardoor in een beweging van retail-distributie integratie naar retail-productie integratie. Op de retail markt zijn de marktaandelen van deze nieuwe spelers snel toegenomen, maar dit is sinds 2001 afgevlakt. De enige solo-retail speler heeft zich sinds 2001 teruggetrokken uit de markt. De energieprijs is in de eerste jaren na eigendomssplitsing, tijdens het toenemen van de concurrentie, gedaald maar is daarna weer toegenomen. De gemiddelde nationale energieprijs is niet significant gedaald sinds 1998 (zie appendix 4).



De kwaliteit van de netwerken is toegenomen sinds de eigendomssplitsing (zie appendix 4 ). De jaarlijkse uitvalsduur en het aantal storingen is verbeterd over de tijd. Het kan alleen zijn dat de tijdsperiode waarop gemeten is te kort is voor het trekken van definitieve conclusies omdat hier sprake is van een lagging indicator.



De operationele kosten van netbeheerders zijn sterk afgenomen (zie appendix 4), maar dit is niet ten goede gekomen aan de consument. Netbeheerders zijn in staat geweest om meer winst te maken. Dit is toegestaan onder het reguleringsregime voor de tarieven. Na 2002 zijn de operationele kosten echter weer gaan stijgen. Daarnaast lijken de efficiency winsten niet op te wegen tegen de eenmalige splitsingskosten.

76 In Nieuw-Zeeland

heeft eigendomssplitsing niet gebracht wat de overheid had gehoopt. De inadequate concurrentie op de retailmarkt heeft geleid tot nieuwe wetgeving. In 2010 is met behulp van de Electricity Industry Act 2010 de EIR wetgeving herroepen. De scheiding tussen netwerken, productie en retail is versoepeld waardoor deze activiteiten -tot een bepaald maximum- weer samen kunnen worden uitgevoerd.

PwC

Pagina 22 van 46

3.4. Conclusies 77 Naar aanleiding van de veranderingen

in de marktsituatie anno 2013 hebben wij de argumenten en de huidige noodzaak tot eigendomssplitsing in figuur 10 toegelicht. Hierbij wordt de feitelijke situatie geschetst in 20042007, de periode waarin de discussie rondom eigendomssplitsing liep, en de resulterende politieke visie en argumenten. Vervolgens trekken wij op basis van de situatie in 2013 conclusies over de noodzaak van verdere doorvoering van eigendomssplitsing. Figuur 10 Conclusie over de noodzaak van eigendomssplitsing anno 2013

Visie 2004-2007

Situatie 2013

Nederland loopt voor op Europese interne markt Europa met de wetgeving rondom eigendomssplitsing. Op Europees niveau was alleen juridische splitsing vereist.

Nederland loopt voor op Europa maar Europa zal ons volgen.

Europa heeft Nederland niet gevolgd, er is niet gekozen voor juridische splitsing en het onderwerp is minder relevant geworden. Vanuit andere internationale ervaringen zijn er aanwijzingen dat eigendomssplitsing niet gebracht heeft wat men beoogde.

Vanuit Europees oogpunt is het niet meer nodig de eigendomssplitsing te handhaven. Juridische splitsing is voldoende volgens de huidige richtlijnen.

Marktstructuur

De verwachting is dat er een beperkt aantal internationale spelers overblijven. Consolidatie is onvermijdelijk en noodzakelijk.

Toenemende decentralisatie van energievoorziening door groei duurzame energie. De markt is in korte periode zeer sterk veranderd. Er treden nieuwe kleinschalige producenten en leveranciers toe.

Er is geen noodzaak meer om consolidatie te faciliteren door middel van eigendomssplitsing. In de toekomst gaat decentralisatie een steeds grotere rol spelen.

De energienetten moeten in overheidshanden blijven. Het splitsen van de energiebedrijven maakt privatisering van de productie- en leveringsactiviteiten mogelijk terwijl de netten in Nederlandse handen blijven.

Er geldt een privatiseringsverbod voor energie netwerken en commerciële activiteiten kunnen vrijwillig worden afgesplitst.

Netten blijven in Nederlandse handen door de huidige regelgeving. Hier is geen verdere handhaving van het groepsverbod voor nodig.

De toekomstige kwaliteit van netwerken is onzeker. Commerciële belangen brengen de onafhankelijkheid van netbeheerders in gevaar, hiervoor is eigendomssplitsing noodzakelijk.

Uit onderzoek blijken de investeringsniveaus op peil voor zowel gesplitste als geïntegreerde bedrijven. Andere reguleringsfactoren zoals het creëren van een vette netbeheerder, kwaliteitsregulering, financiële eisen aan de netbeheerder hebben hier een groter effect op gehad.

Door huidige investeringsniveaus is de kwaliteit waarschijnlijk geborgd naar de toekomst toe. De huidige regulering voor netbeheerders draagt voldoende zorg voor toekomstige kwaliteit. Naar de toekomst toe zijn er wel uitdagingen in investeringen voor de transitie naar een duurzaam systeem.

Item

Situatie 2004-2007

Conclusie 2013 noodzaak tot verdere doorvoering eigendomssplitsing

Generiek

Toenemende consolidatie en internationalisering.

Privatisering Aandeelhouders (aandeelhoude heroverwegen hun positie rstructuur) door toegenomen risico’s. De privatiseringsdiscussie loopt op.

Baten Kwaliteit netwerken

PwC

De kwaliteit van de netwerken is nu goed maar er zijn aanwijzingen voor achterblijvende investeringen wat invloed heeft op de toekomstige kwaliteit van de netwerken.

Pagina 23 van 46

De reserve capaciteit is op Voldoende productiecapa dit moment op orde, maar neemt af naar de toekomst citeit toe. Er is sprake van stroomstoringen in een aantal geliberaliseerde markten.

Er zijn zorgen over toekomstige beschikbare reservecapaciteit. Een goed werkende markt moet voldoende investeringsprikkels verzorgen, eigendomssplitsing kan hieraan bijdragen.

Reserve capaciteit is op dit moment op orde, er is zelfs sprake van overcapaciteit. Naar de toekomst toe realiseert het marktmechanisme niet de juiste prikkels voor het behouden van reserve capaciteit (ervaring Duitsland).

Door de groei van duurzame energie in Nederland moeten er andere prikkels worden gehanteerd in de toekomst, die buiten het bestaande marktmechanisme vallen. Eigendomssplitsing van de energiebedrijven draagt niet bij aan de nieuwe prikkels die nodig zijn om deze investeringen te garanderen.

Level playing De liberalisering van de markt is net afgerond. De field concurrentie op de retailmarkt is nog onvoldoende. Er zijn aanwijzingen voor concurrentieverstorende prikkels in de markt.

Nu consumenten kunnen kiezen en concurrentie toeneemt, is het van belang dat dit onder eerlijke, gelijke voorwaarden kan plaatsvinden. Bedrijven mogen geen voordelen hebben van groepsactiviteiten. De kans op bevoordeling moet worden geminimaliseerd. Zo kan marktwerking worden verbeterd.

De marktwerking is op gang gekomen: het aantal switchers is toegenomen tot 12%, er zijn nieuwe toetreders en deze verhoogde concurrentie leidt tot druk op de prijzen voor consumenten.

Eigendomssplitsing gaat geen essentiële bijdrage meer leveren aan het verder vergroten van de concurrentie. De concurrentie op de retailmarkt is verbeterd. Internationale bedrijven opererend op de Nederlandse markt hebben ook netwerken in hun bezit of genieten andere groepsvoordelen.

Kosten Economische situatie

PwC

Nederland vertoont economische groei en de werkgelegenheid daalde.

Werkgelegenheidseffecten Nederland verkeert in langdurige crisis. De van eigendomssplitsing werkeloosheid is op het worden geaccepteerd. hoogste niveau in 30 jaar.

Economische groei is niet meer vanzelfsprekend. Het is belangrijk om werkgelegenheid te stimuleren en verdere werkeloosheid te voorkomen.

Pagina 24 van 46

4.

De impact van eigendomssplitsing 2007-2012

4.1. Inleiding en leeswijzer 78 In dit

hoofdstuk evalueren wij of de gestelde doelen van eigendomssplitsing ook daadwerkelijk zijn behaald. Op basis van de gestelde argumenten voor eigendomssplitsing van de minister hebben wij de te toetsen hypotheses op een rij gezet. In figuur 11 wordt weergegeven op welke deelmarkt(en) een hypothese betrekking heeft. De hypotheses worden in de volgende paragraven getoetst voor de retailmarkt, het netbeheer en de productiemarkt, waar mogelijk zowel voor elektriciteit als gas. In paragraaf 4.5 trekken wij conclusies naar aanleiding van de analyse in dit hoofdstuk. Figuur 11 Hypotheses effecten eigendomssplitsing

Hoofdargumenten voor eigendomssplitsing Level playing field waarborgen

Hypotheses toetsing effecten eigendomssplitsing   

Leveringszekerheid borgen

 

Eigendomssplitsing zorgt voor afname van concurrentieverstorend gedrag en bevoordeling wat resulteert in grotere concurrentie op de markt Toegenomen concurrentie door een level playing field (gedreven door eigendomssplitsing) zorgt voor lagere marges Splitsen verhoogt focus van directie op efficiëntie bedrijfsvoering Eigendomssplitsing verhoogt de leveringszekerheid vanuit netbeheer doordat de netbeheerder onafhankelijk is in de uitvoering van zijn taken Eigendomssplitsing verhoogt de leveringszekerheid vanuit productie doordat investeringen in een goed functionerende markt beter op gang komen

Retail

Netbeheer

Produc tie

-

-

-

-

79 Wij toetsen

de hypotheses primair aan de hand van een analyse van de ontwikkelingen op marktniveau. Waar mogelijk voeren wij ook een analyse op bedrijfsniveau uit. Wij maken daarbij onderscheid tussen energiebedrijven die netbeheer combineren met de productie, handel of levering van energie (“geïntegreerd”) en bedrijven die dat niet doen (“gesplitst”). 

Onder de geïntegreerde bedrijven scharen we de bedrijven die tot nu toe geen eigendomssplitsing hebben doorgevoerd, namelijk Delta en Eneco. Bedrijven die door deze partijen zijn overgenomen zijn voor de hele analyse ingedeeld conform de status van het moederbedrijf, per 2012, zodat de trendlijn niet wordt beïnvloed door wisselingen in de groepsindeling.



In de analyses met betrekking tot netbeheer scharen we de overige bedrijven onder de gesplitste bedrijven (gesplitste bedrijven en netbeheerders die al geen leveringsactiviteiten meer hadden na ‘08).



Bedrijven die in de loop der jaren zijn overgenomen zijn ingedeeld conform de status van het moederbedrijf per 2012, zodat de trendlijn niet wordt beïnvloed door wisselingen in de groepsindeling.

80 Wij stellen

bij onze analyse van effecten van eigendomssplitsing het jaar 2008 centraal, aangezien in dat jaar de daadwerkelijke invoering van het groepsverbod plaatsvond (1 juli 2008). Bij deze historische analyse van effecten van eigendomssplitsing treden echter een aantal complicaties op die moeten worden meegenomen bij het beoordelen van de resultaten: 

Timing van start alternatief gedrag (aankondiging vs. inwerkingtreding). Marktpartijen kunnen naar aanleiding van discussies in de politiek anticiperend optreden waardoor effecten van eigendomssplitsing al voor de daadwerkelijke inwerkingtreding van besluiten zichtbaar zijn (zie figuur 12 onder !). Daarnaast hebben niet alle partijen op hetzelfde moment de eigendomssplitsing

PwC

Pagina 25 van 46

doorgevoerd omdat er sprake was van een implementatieperiode van 2,5 jaar na inwerkingtreding (zie

@ in figuur 12); 

Timing van zichtbaarheid effecten alternatief gedrag (timing van kosten en baten investering). Voor sommige indicatoren zijn veranderingen in gedrag van marktpartijen pas na een aantal jaar terug te zien (bijvoorbeeld de invloed van investeringen op de kwaliteit van netwerken); en



Isolatie van effecten (WON vs. groepsverbod). Er zijn in de periode waarin de discussie omtrent het groepsverbod speelt veel besluiten geïmplementeerd die effect hebben gehad op het functioneren van de verschillende deelmarkten. Dit kan het isoleren van effecten van eigendomssplitsing bemoeilijken. Door vergelijkende analyses uit te voeren op bedrijfsniveau proberen we de effecten van eigendomssplitsing te isoleren, maar door het ontbreken van data is dit niet altijd mogelijk gebleken.

Figuur 12 Timing te verwachten effecten eigendomssplitsing

4.2. Retail 81 De

retailmarkt omvat de levering van elektriciteit of gas aan kleinverbruikers (zoals huishoudens, MKB). Er is in deze markt sinds afronding van de liberalisering in 2004 sprake van marktwerking. Om actief te kunnen zijn op de leveringsmarkt voor elektriciteit en gas moeten ondernemingen in het bezit zijn van een leveringsvergunning van de toezichthouder. Hypothese: Eigendomssplitsing zorgt voor afname van concurrentieverstorend gedrag en bevoordeling wat resulteert in grotere concurrentie op de markt

82 Een

van de doelstellingen van eigendomssplitsing was eventueel concurrentieverstorend gedrag te verlagen (door het voorkomen van belangenverstrengeling), zodat de concurrentie op de retailmarkt kon worden vergroot. Wij beoordelen bovenstaande hypothese door opeenvolgend het aantal spelers in de retailmarkt, de concentratie in de markt, het switchgedrag in de markt en de uitgedeelde boetes door de toezichthouder te analyseren.

Aantal vergunningen

Figuur 13 Aantal leveringsvergunningen consumentenmarkt van onafhankelijke spelers Elektriciteit Gas

50 40 30 20 10 2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Bron: PwC analyse op basis van historische leveringsvergunningen ACM en desk research20 Analyse op basis van de leveringsvergunningen uitgegeven door de ACM, de leveringsvergunningen onder één moederbedrijf zijn geconsolideerd (alleen van meerderheidsbelangen). 20

PwC

Pagina 26 van 46

83 Sinds de liberalisering van

de markt (afgerond in 2004) zijn er verscheidene nieuwe spelers actief geworden op de leveringsmarkt, waaronder internationale energiebedrijven (zie figuur 13). In 2004 werden er meer dan 50 leveringsvergunningen (voor gas en elektriciteit tezamen) afgegeven door de toezichthouder. Een aantal van de nieuwe spelers wisten te groeien tot significante omvang. Sommige van hen werden vervolgens overgenomen door een van de grote spelers (zoals Oxxio door Centrica en vervolgens in 2011 door Eneco) waardoor deze spelers marktaandeel konden behouden.

84 Daarnaast

is de rol van buitenlandse energiemaatschappijen significant vergroot. De gedwongen eigendomssplitsing van de regionale geïntegreerde energiebedrijven heeft geleid tot overnames van de commerciële activiteiten van deze bedrijven door voornamelijk buitenlandse spelers. Daarbij werd er zowel gehandeld vanuit anticipatie op toekomstige wetgeving (bijvoorbeeld acquisitie onderdelen NRE door E.on in 2005), als in reactie op de aangenomen wetgeving (zoals bij Nuon en Essent door respectievelijk Vattenfall en RWE). Deze buitenlandse spelers zijn veelal actief op zowel commerciële retail- en productiemarkten als in het (buitenlandse) netbeheer.

85 Door de consolidatieslag die plaatsvond

in de periode rondom het groepsverbod (zie figuur 14), is het aantal spelers in de Nederlandse markt gedaald. De overnames die volgden in anticipatie op of naar aanleiding van het groepsverbod hebben veelal geleid tot vervanging van Nederlandse spelers door buitenlandse spelers (in het geval van NRE, Intergas, Rendo en Nuon). Het resulteerde in sommige gevallen ook tot daadwerkelijke vermindering van het aantal spelers (bij de overname van Westland, Essent en Cogas). De partijen die deze bedrijven overnamen waren namelijk al actief op de markt. Effectief heeft de consolidatie volgend op de eigendomssplitsing dan ook geleid tot een daling van het aantal spelers op de markt. Figuur 14 Overnames door vrijwillige/anticiperende en gedwongen eigendomssplitsing in Nederland

86 Figuur 13

geeft niet alle spelers weer die historisch in de markt opereren. De liberalisering en de trend naar duurzame energie hebben geleid tot het ontstaan van vele nieuwe kleine spelers. Deze spelers werkten veelal onder de leveringsvergunning van andere partijen en besteedden veel van de benodigde activiteiten aan deze partijen uit. Na het failliet van Trainel (die veel kleine partijen ondersteunde) eind 2012 heeft de ACM aangegeven per 1 april 2013 niet meer te gedogen dat verschillende spelers onder één leveringsvergunning opereren. Een beperkt aantal van de spelers die onder een leveringsvergunning van een andere partij werkten hebben tot nu toe hun eigen leveringsvergunning aangevraagd (voor elektriciteit vijf nieuwe vergunningen in 2013).

PwC

Pagina 27 van 46

Overstappers (in % van totale nmarkt)

Figuur 15 Overstapgedrag elektriciteit en gas consumentenmarkt

Elektriciteit Gas

14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% 2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Bron: ACM, Trendrapportage marktwerking en consumentenvertrouwen in de energiemarkt(2e helft 2012) 87 Over tijd

zijn er steeds meer consumenten overgestapt naar een andere energieleverancier (zie figuur 15). Het jaarlijkse percentage van de overstappende consumenten is na een tijdelijke terugval na 2009, gestegen tot 12% in 2012. Het stijgende percentage overstappers duidt op toegenomen concurrentie in de markt. Consumenten worden geprikkeld om over te stappen door de prijsverschillen die een overstap met zich meebrengt (in 2012 €400-€48021) of door de extra’s die worden aangeboden bij een contract (slimme thermostaten, verbruiksmanagers et cetera). Het is niet mogelijk om het effect dat eigendomssplitsing hierop heeft gehad te isoleren.

HHI

Figuur 16 HHI concentratie index elektriciteits- en gasmarkt 2.500 2.400 2.300 2.200 2.100 2.000 1.900 1.800

Elektriciteit Gas 2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Bron: ACM, Trendrapportage marktwerking en consumentenvertrouwen in de energiemarkt (2e helft 2012)

88 De

derde indicator die voor de beoordeling van de mate van concurrentie wordt geanalyseerd is de concentratie in de markt. De concentratie kan worden gemeten met behulp van de HHI index 22. De HHI index wordt berekend door de kwadraten van de individuele marktaandelen van spelers op de markt op te tellen. Bij een HHI index van 1800 wordt doorgaans gesproken van een geconcentreerde markt.

89 De concentratie in de leveringsmarkt

is ondanks het toegenomen aantal switches nog steeds groot (zie figuur 16). Van 2004-2008 tijdens het besluitvormingsproces rondom het groepsverbod is de concentratie voor de levering van gas afgenomen, terwijl de concentratie voor elektriciteit relatief stabiel is gebleven. Er zijn nieuwe spelers opgestaan, die in de gasmarkt zelfs voor een daling van de HHI hebben gezorgd. Na de inwerkingtreding van het groepsverbod per 1 juli 2008 is de concentratie voor gas en elektriciteit echter weer toegenomen.

90 Aanwijzingen voor

concurrentieverstorend gedrag vanuit geïntegreerde bedrijven kunnen we analyseren met behulp van de door de toezichthouder uitgedeelde boetes (zie figuur 17). De boetes van de toezichthouder inzake mededingingszaken zouden hoger moeten zijn voor de geïntegreerde bedrijven, aangezien hier mogelijk sprake van belangenverstrengeling zou kunnen zijn. Ook kan het geïdentificeerde concurrentieverstorende gedrag beperkter zijn na eigendomssplitsing.

21

ACM (2012/2013) Trendrapportage Marktwerking en Consumentenvertrouwen in de energiemarkt, eerste halfjaar, tweede halfjaar Index. De ACM construeert deze index op basis van spelers op holdingniveau.

22Herfindahl-Hirschman

PwC

Pagina 28 van 46

Boetebedrag (x 1000 €)

Figuur 17 Nominale boetes energiebedrijven (NMa, OPTA & Consumentenautoriteit) naar type overtreding 12.000 10.000 8.000 6.000 4.000

Greenchoice Nuon/Alliander

2.000

Overige overtredingen Onjuiste of incomplete gegevens naar toezichthouder Oneerlijke, misleidende of onwenselijke verkoopmethoden Misbruik marktmacht Concurrentieverstorend gedrag

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Bron: PwC analyse op basis van ACM persberichten op de website (status augustus 2013) 91 Er is over de

periode 2004-2012 door de toezichthouders €19 miljoen aan boetes uitgedeeld (gebaseerd op persberichten op de ACM website), waarvan 11 miljoen gericht was op zaken rondom concurrentieverstorend gedrag. Dit waren allen zaken waarbij gesplitste bedrijven betrokken waren, zie ook appendix 3. Er is ook geen sprake van een duidelijke vermindering van boetes voor concurrentieverstorend gedrag na invoering van het groepsverbod. Er kan natuurlijk wel sprake zijn van concurrentieverstorend gedrag dat niet heeft geleid tot een boete.

92 Conclusie

hypothese: Een toename in het switchgedrag van consumenten laat zien dat concurrentie op de retailmarkt is toegenomen. Echter, op totaal niveau is het aantal spelers stabiel gebleven, of zelfs gedaald door eigendomssplitsing door consolidatie in de markt (mede gedreven door het groepsverbod). Grote buitenlandse spelers hebben de gesplitste Nederlandse energie bedrijven, overgenomen. De concentratie in de markt is, ondanks het verhoogde switchgedrag, dan ook nog steeds groot. Uit de analyse van de uitgedeelde boetes door de toezichthouder blijken geen aanwijzingen voor vermindering van concurrentieverstorend gedrag door eigendomssplitsing. Hypothese: Toegenomen concurrentie door een verbetering van het level playing field (gestimuleerd door de eigendomssplitsing) zorgt voor lagere marges

93 Deze

hypothese ligt in het verlengde van de vorige hypothese: toegenomen concurrentie door eigendomssplitsing zou moeten leiden tot kleinere netto (winst)marges. Wij proberen de netto marge te benaderen door de brutomarge te destilleren uit de consumentenprijs.

94 Om dit

te doen hebben wij allereerst de gemiddelde consumentenprijzen genomen en deze geschoond voor netwerkprijzen, energiebelastingen en BTW23. De resterende leveringsprijs hebben wij gecorrigeerd voor de inkoopkosten (i.e. commodity kosten) op basis van het gemiddelde van de ENDEX futures voor de peak24 en base load25. De schatting die resteert kan worden gezien als een maximum schatting van de brutomarge, aangezien wij niet hebben gecorrigeerd voor spot balancing kosten en transactiekosten.

De retailprijzen zijn gebaseerd op de gemiddelde CBS transactiepijzen van eindgebruikers in de categorie 2,5-5 MWh. Om een goede historische vergelijking te kunnen maken is het peak product van 7 tot 23 uur gehanteerd. Vanaf april 2009 is ook een peak product van 8 tot 20 uur geïntroduceerd door ENDEX, die gradueel het vorige peak product vervangt. De prijzen van deze twee peak producten lopen niettemin doorgaans slechts enkele euro’s per MWh uit elkaar. 25 Voor de berekening zijn de gemiddelde dagprijzen gehanteerd van 1 tot 3 jaar voor de datum van de future. Bijvoorbeeld: voor 2012 zijn de dagprijzen gehanteerd van de eerste handelsdag in 2009 tot de laatste handelsdag in 2010 voor de future voor kalanderjaar 2012. 23

24

PwC

Pagina 29 van 46

Figuur 18 Brutomarge leveranciers elektriciteit Brutomarge Schatting H.Böckler Stichting

Centen per kWh

3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 2007

2008

2009

2010

2011

2012

Bron: PwC Analyse op basis van informatie CBS, ENDEX 95 De ontwikkeling

van de brutomarge laat geen eenduidig beeld zien. De brutomarge ligt tot 2009 tegen de twee cent per kilowattuur (kWh) en daalt dan sterk tot tegen de nul cent per kWh. In 2012 stijgt de brutomarge weer tot circa 2,5 cent per kWh, op basis van een daling in de inkoopkosten. Om de resultaten te vergelijken hebben wij een alternatieve eenjarige schatting van de brutomarge opgenomen van de Hans Böckler Stichting 26, waar vaak naar wordt gerefereerd. Te zien valt dat onze schatting zich op momenten zowel boven als onder de schatting van de Hans Böckler Stichting bevindt.

96 De ontwikkeling

in de netto winstmarge is niet eenduidig te isoleren uit de ontwikkeling van de brutomarge. Het verschil tussen deze twee wordt gevormd door indirecte kosten en financieringskosten. Deze kosten kennen hun eigen ontwikkelingspatroon.

97 Conclusie

hypothese: De ontwikkeling van de gemiddelde brutomarge is volatiel en geeft geen eenduidig beeld. Een verandering in de retail opslag wordt gestuurd door meerdere factoren, wat betekent dat het niet goed mogelijk is een ontwikkeling van de nettomarge te destilleren uit de bruto-opslag. Er is geen sprake van een zichtbare invloed van eigendomssplitsing.

4.3. Netbeheer 98 De netbeheerdersmarkt

omvat de transport- en aansluitdiensten van elektriciteit en gas. Wij richten ons hierbij op de regionale netbeheerders. De effecten voor de landelijke beheerders van hoogspanning en extra hoge druknetwerken zijn voor onze analyse niet relevant, omdat het groepsverbod zich richt op de regionale netbeheerders (midden- en laagspanningsnetten en lage en hoge druk gasnetten).

99 Er is

in deze markt sprake van een gereguleerd monopolie. Concurrentie wordt gesimuleerd door middel van maatstafconcurrentie. De tarieven moeten worden goedgekeurd door de toezichthouder, waarbij de kosten van het bedrijf ten opzichte van de gemiddelde netbeheerder leidend zijn voor het bepalen van de toegestane tarieven per netbeheerder. Hypothese: Eigendomssplitsing zorgt voor afname van concurrentieverstorend gedrag en bevoordeling wat resulteert in grotere concurrentie op de markt

100 Wij

beoordelen deze eerste hypothese voor het netbeheer door de ontwikkeling van de tarieven van netbeheerders en de operationele kosten te analyseren. Na eigendomssplitsing is een daling te verwachten in tarieven indien er sprake zou zijn van kruissubsidiëring, omdat het niet meer mogelijk is om kosten vanuit de productie- of leveringstak onder te brengen bij de netbeheerder.

De Hans Böckler Stichting is een Duitse stichting die onder andere twee onderzoeksinstituten herbergt op het gebied van economie, werkgelegenheid en de leefomgeving. 26

PwC

Pagina 30 van 46

Index

Figuur 19 Ontwikkeling netwerkprijzen elektriciteit en gas (excl. belastingen) Gas (20-200 GJ) 130 Elektriciteit (2,5-5 MWh) CPI 120 110 100 90 80 70 2007

2008

2009

2010

2011

2012

Bron: CBS 101 De gemiddelde

nettarieven zijn niet gedaald (zie figuur 19). De analyse wordt bemoeilijkt vanwege beperkte databeschikbaarheid tijdens de periode voor eigendomssplitsing (1 jaar beschikbaar voor 2008). Daarnaast hangt de beweging in de tarieven door de huidige methode van de toezichthouder af van de relatieve efficiency van de netbeheerder ten opzichte van de gemiddelde kosten in de sector (maatstafregulering). De tarieven reflecteren daarom naar verwachting het te onderzoeken effect slechts in beperkte mate. Daarom analyseren we ook de verandering in de operationele kosten op bedrijfsniveau. Figuur 21 Ontwikkeling reële OPEX regionale netbeheerders gas

120

120

110

110

100

100

Index

Index

Figuur 20 Ontwikkeling reële OPEX (excl. inkoop) regionale netbeheerders elektriciteit

90

Index gesplitst Index geïntegreerd

90

80

80

70

70 60

60 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Bron: ACM, CBS 102 Er

blijken vanuit de analyse van de operationele kosten geen aanwijzingen voor kruissubsidiëring. De operationele kosten van de gesplitste en niet gesplitste netbeheerders volgen ongeveer dezelfde trend (zie figuur 20 en 21). Voor elektriciteit stijgen ze voor zowel gesplitste als ongesplitste bedrijven. Voor gas is wel sprake van een daling, maar ook hier is dit het geval voor zowel gesplitste als ongesplitste bedrijven.

103 Aanwijzingen voor

kruissubsidiëring en concurrentieverstorend gedrag zouden naast een analyse van de operationele kosten ook naar voren kunnen komen uit een analyse van de ontwikkeling van de kosten van het toezicht op de regionale netbeheerders.27 Een ontwikkeling in de toezicht kosten zou verband kunnen houden met een verandering in de complexiteit van de toezichtstaak en de mate waarin onwenselijk gedrag van marktpartijen wordt vermoed of geconstateerd.

De kosten van het toezicht worden pas een jaar later verhaald op de regionale netbeheerders. Met andere woorden, de kosten van het toezicht in jaar t, worden bij de netbeheerders in rekening gebracht in jaar t+1 conform de verdeelsleutels in de jaarlijkse “Regeling kostenverhaal energie”. Kosten van een select aantal specifieke toezichtshandelingen zoals het ‘aanwijzen’ van een netbeheerder worden gedekt door de daaraan verbonden tarieven. Deze kosten zijn niet meegenomen in de analyse. 27

PwC

Pagina 31 van 46

kosten / omzet (in%)

Figuur 22 Reële kosten toezicht als percentage van de reële netto omzet regionale netbeheerders 1,0% 0,8% 0,6% 0,4% 0,2% 0,0% 2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Bron: PwC analyse op basis van informatie van ACM, Energie-Nederland, Regeling kostenverhaal energie 2007-2013 en jaarverslagen van netbeheerders 104 De

ontwikkeling van de reële kosten van het toezicht is volatiel over de tijd, maar is structureel verwaarloosbaar ten opzichte van de totale omzet van de sector (zie figuur 22). Zo zijn de kosten van het toezicht op de regionale netbeheerders in 2012 circa 1,1 miljoen euro en is de sector omzet ruim 4 miljard euro. Dit betekent dat de kosten van het toezicht ongeveer kwart promille zijn van de sector omzet.

105 Na invoering van

het groepsverbod zijn de kosten toegenomen vergeleken met de periode voor 2008. Na 2010 zijn de kosten echter weer afgenomen tot het laagste niveau sinds de beoordeelde periode. Er zijn hiervoor diverse redenen aan te wijzen. De toezichtslast kan verminderd zijn door wijzigingen in regelgeving, zoals het groepsverbod. Daarnaast kunnen reorganisaties van de toezichthouder een rol gespeeld hebben en een daaraan verbonden efficiëntere taakuitvoering. De reguleringsperiodes voor de netbeheerders zouden ook kunnen hebben bijgedragen aan de volatiliteit in de kosten van de ACM (in 2010 werden bijvoorbeeld de methodebesluiten vastgesteld voor de daarop volgende reguleringsperiode). Het effect van de eigendomssplitsing op de toezichtslast is met behulp van de publiek beschikbare informatie niet te isoleren van de overige effecten.

106 Tot

slot zou een ontwikkeling in de mate van concurrentieverstorend gedrag naar voren kunnen komen uit de boetes die netbeheerders over de jaren hebben ontvangen. Zoals beschreven op pagina 28 is uit een analyse van de boetes (op basis van publicaties van ACM) niet gebleken dat gesplitste bedrijven geen concurrentieverstorend gedrag meer vertonen. Daarnaast zijn er geen aanwijzingen gevonden van concurrentieverstorend gedrag van de huidige geïntegreerde bedrijven.

107 Conclusie

hypothese: De invloed van eigendomssplitsing op kruissubsidiëring is niet bevestigd. Er zijn geen aanwijzingen die op kruissubsidiëring bij geïntegreerde bedrijven duiden. Hypothese: Splitsen verhoogt focus van directie op efficiëntie bedrijfsvoering

108 Wij

beoordelen deze tweede hypothese voor het netbeheerder door de efficiency van netbeheerders gemeten door de gestandaardiseerde economische kosten (GEK) per samengestelde output (SO) 28 gewogen te vergelijken tussen gesplitste en geïntegreerde netbeheerders. Een complicatie bij deze analyse is dat er verandering in de berekeningsmethode van verschillende reguleringsperiodes zijn opgetreden. We kunnen daardoor alleen de trends gedurende een reguleringsperiode vergelijken. Data na 2009 is nog niet beschikbaar gemaakt vanuit de ACM, wat de waarde van deze analyse beperkt.

Gestandaardiseerde economische kosten zijn de economische kosten die met behulp van de regulatorische accounting regels gestandaardiseerd zijn. De samengestelde output bestaat uit een eenduidige waardering van de afzet van elke netbeheerder in verschillende categorieën (bijvoorbeeld aantal afnemers, volume getransporteerd gas, etc). 28

PwC

Pagina 32 van 46

Figuur 24 Ontwikkeling reële GEK / SO regionale netbeheerders gas Gesplitst (oud) Gesplitst 120 Geïntegreerd (oud) Geïntegreerd 110

Figuur 23 Ontwikkeling reële GEK / SO regionale netbeheerders elektriciteit 120

Index

Index

110 100

100 90

90

80

80 2004

2005

2006

2007

2008

2004

2009

2005

2006

2007

2008

2009

Bron: ACM, CBS 109 In de twee

geanalyseerde reguleringsperiodes zijn voor zowel elektriciteit als gas de ongesplitste bedrijven in absolute termen minder efficiënt dan de gesplitste bedrijven. Hiervan was al sprake voor de daadwerkelijke eigendomssplitsing. De verandering over de tijd geeft verder geen eenduidige aanwijzing dat eigendomssplitsing heeft geleid tot een verbetering van de efficiency (zie figuur 23 en 24). Op de elektriciteit distributiemarkt is er sprake van een wisselend beeld, de geïntegreerde bedrijven presteren beter in de eerste periode en de gesplitste bedrijven presteren beter in de tweede periode. Op de gas-distributiemarkt hebben de gesplitste netbeheerders in beide perioden niet significant beter gepresteerd inzake hun efficiencyverbetering dan de geïntegreerde netbeheerders.

110 Aangezien er

maar één observatie (2009) beschikbaar is na de invoering van het groepsverbod in 2008 is het moeilijk hier een definitief oordeel over te geven. Daarnaast wordt vanuit de tariefregulering ook actief gestuurd op efficiency verbetering, waarbij de prikkels voor kleine bedrijven groter zijn dan voor grote bedrijven. Dit zou kunnen leiden tot verschillende efficiencyverbeteringen van gesplitste en ongesplitste bedrijven.

111 Conclusie

hypothese: Er is zowel bij geïntegreerde als gesplitste bedrijven geen zichtbare invloed van eigendomssplitsing op de efficiency. Hypothese: Eigendomssplitsing verhoogt de leveringszekerheid vanuit netbeheer doordat de netbeheerder onafhankelijk is in de uitvoering van zijn taken

112 Wij

beoordelen deze derde hypothese voor het netbeheer door ten eerste de kwaliteit van de elektriciteit- en gasnetwerken gemeten door middel van de jaarlijkse uitvalsduur29 te analyseren. Dit is het aantal minuten per jaar dat een klant gemiddeld geen stroom heeft. Vervolgens vergelijken we de investeringen van gesplitste en niet gesplitste bedrijven met elkaar om te identificeren of het gedrag van deze twee groepen bedrijven verschillen. Figuur 26 Jaarlijkse gemiddelde uitvalsduur regionale gasnetwerken

40 35 30 25 20 15 10 5 2004

2005

2006

2007

2008

2009

Bron: CEER (2011), inclusief uitval op hoogspanningsnet

2010

Uitvalsduur (in minuten)

Uitvalsduur (in minuten)

Figuur 25 Jaarlijkse gemiddelde uitvalsduur landelijke elektriciteitsnetwerken

10 8 6 4 2 2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Bron: Netbeheer Nederland (Energie Trends 2012)

113 De kwaliteit

van de Nederlandse netwerken is stabiel over de tijd en de uitvalsduur ligt nog steeds ver onder het Europese gemiddelde (zie figuur 25 en 26). De leveringszekerheid is vanuit de betrouwbaarheid van netwerken Aantal verbruikersminuten gesommeerd over alle onderbrekingen gedeeld door het totaal aantal klanten (minuten per klant per jaar). 29

PwC

Pagina 33 van 46

bezien niet substantieel veranderd in vergelijking met de periode voor het groepsverbod. De kwaliteit van de netwerken is een resultante van verschillende factoren, waaronder onverwachte eenmalige gebeurtenissen zoals graafschade, maar ook van de investeringen die in het verleden zijn gedaan. Daarom geeft de huidige kwaliteit in beperkte mate inzicht in de mogelijke effecten van eigendomssplitsing. De investeringen van netbeheerders over de tijd geven een duidelijker beeld van de mogelijke effecten van het groepsverbod. Figuur 27 Ontwikkeling reële netwerkinvesteringen regionale netbeheerders elektriciteit

Figuur 28 Ontwikkeling reële netwerkinvesteringen regionale netbeheerders gas

250 Index

Index

200 150 100 50 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

350 300 250 200 150 100 50

Index gesplitst Index geïntegreerd

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Bron: ACM (x-factor rekenmodellen30), CBS 114 De investeringen

voor de sector als totaal zijn toegenomen vanaf 2005 voor zowel elektriciteit als gas. In evaluaties van de NMA in 201031 wordt geconcludeerd dat de netbeheerders bij hun investeringen niet geremd worden door de effecten van tariefregulering. Kostenprikkels in de regulering hebben tot dan toe geen aantoonbaar negatief effect gehad op investeringen die nodig waren om de kwaliteit en veiligheid van de netwerken te borgen. Er is wel een rationalisering opgetreden mede n.a.v. vereisten vanuit de toezichthouder, door de invoering van risk-based asset management en de verdere professionalisering van de bedrijfsprocessen.

115 Uit

de analyse op bedrijfsniveau van de investeringen blijkt geen eenduidig verschil in investeringsgedrag tussen gesplitste en niet gesplitste bedrijven. Dit duidt op een beperkte impact van eigendomssplitsing op investeringsgedrag. Gedurende deze periode zijn sterke reguleringsprikkels geïntroduceerd om voldoende investeringen te waarborgen, zoals kwaliteitsregulering en het creëren van een vette netbeheerder. Daarnaast is er per 2008 sprake van aangescherpte financiële eisen die stellen dat een netbeheerder, onafhankelijk van een moederbedrijf, ofwel aan bepaalde solvabiliteitsratio’s dient te voldoen ofwel dient te worden beoordeeld door credit rating bureau als investeringswaardig 32. Het is onduidelijk hoe, en of, bovenop een effect van deze maatregelen het groepsverbod investeringen heeft gestimuleerd. De effecten van de verschillende veranderingen zijn niet te isoleren omdat de maatregelen zeer kort, of soms zelfs gelijktijdig zijn ingevoerd. Daarnaast hebben er geen tussentijdse openbare evaluaties van de verschillende onderdelen plaatsgevonden die hier verder inzicht in bieden.

116 Conclusie

hypothese: De investeringen van netbeheerders zijn toegenomen over de tijd. Dit draagt bij aan de borging van de leveringszekerheid in de toekomst. Er zijn geen aanwijzingen dat gesplitste en ongesplitste bedrijven hierbij ander gedrag vertonen. Dit duidt op een beperkte impact van eigendomssplitsing op investeringsgedrag. Andere factoren zoals veranderingen in het reguleringskader lijken deze stijging te hebben beïnvloed.

4.4. Productie 117 De productiemarkt

omvat de productie van elektriciteit uit verschillende bronnen, zowel fossiel als duurzame bronnen. De productiemarkt is sinds eind jaren negentig geliberaliseerd waardoor toetreding van nieuwe spelers mogelijk werd. De productie van elektriciteit kan op centraal niveau plaatsvinden, waarbij direct in het landelijke hoogspanningsnet van TenneT wordt ingevoed. De productie kan ook op decentraal niveau plaatsvinden, waarbij wordt ingevoed op bedrijfsnetwerken of het regionale (midden- of

Exclusief investeringen in hoogspanning of EHD (extra hoge druk) netten. PwC (2009) Investeringen in energienetwerken onder druk? Een beoordeling van het reguleringskader 32 Besluit financieel beheer netbeheerders (2008). 30 31

PwC

Pagina 34 van 46

laagspannings)netwerk. Decentrale opwekking speelt een grote rol in Nederland vanwege de grote bijdrage van warmte kracht koppeling (WKK). Hypothese: Eigendomssplitsing zorgt voor afname van concurrentieverstorend gedrag en bevoordeling wat resulteert in grotere concurrentie op de markt 118 De eerste hypothese die

wij toetsen voor de productiemarkt beoordelen we door het aantal spelers en het marktaandeel van deze spelers in de productiemarkt (centraal en decentraal) te analyseren. Daarnaast beoordelen we of er uit boetes van de ACM aanwijzingen voor concurrentieverstoring vanuit geïntegreerde spelers zijn geweest. Ten slotte beoordelen we de mogelijke financieringsvoordelen die spelers hebben ondervonden vanuit de credit ratings.

Marktaandeel (in %)

Figuur 29 Marktaandelen elektriciteitsproducenten op basis van productiecapaciteit centrale opwek 2005 2012

40 30 20 10

Bron: PwC analyse op basis van rapporten Energie in Nederland 2005 en Energie in Nederland 201233 119 Er zijn in

de periode 2005-2012 nieuwe partijen toegetreden tot de productie markt (zie figuur 29). Dit zijn vooral partijen die actief zijn in de afvalsector en afvalverbrandingsinstallaties hebben gebouwd. In deze sector was in deze periode een sterke trend naar productie van elektriciteit. Daarnaast zijn er een aantal grote installaties van industriële spelers bijgekomen. De marktaandelen van de grootste drie spelers in de markt zijn ondanks te toetreding relatief hetzelfde gebleven (~75%). Door de overnames van Nuon en Essent na invoering van het groepsverbod zijn er twee nieuwe buitenlandse partijen, Vattenfall en RWE, toegetreden tot de (centrale) productiemarkt (vervanging van de Nederlandse spelers).

120 De centrale

productiecentrales van nieuwe spelers zijn zowel gebouwd in gebieden van gesplitste en ongesplitste netbeheerders. Het effect van eigendomssplitsing op nieuwe spelers op centrale productie is logischerwijs beperkt: aangezien deze centrale productie eenheden aangesloten worden op het landelijke hoogspanningsnetwerk van TenneT is de toetreding van nieuwe spelers niet toe te wijzen aan het groepsverbod voor regionale spelers. De keuze voor een locatie wordt bovendien mede gedreven door vestigingsfactoren zoals de aangewezen gebieden voor elektriciteitsproductie in de structuurschema’s voor elektriciteitsvoorziening (huidig geldend SEV III), de beschikbaarheid van grondstoffen en koelwater.

MWe

Figuur 30 Ontwikkeling opgesteld vermogen elektriciteitsproductie 30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 Opgesteld vermogen 2004

Centrale productie

Decentrale productie (niet duurzaam)

Decentrale productie (duurzaam)

Opgesteld vermogen 2011

Bron: CBS De volgende eigendomsverhoudingen zijn verwerkt in figuur 29 voor 2005: EPZ = 50% Delta, 50% Essent. Voor 2012 gelden de volgende eigendomsverhoudingen: EPZ = 70% Delta en 30% Essent; Sloecentrale = 50% Delta en 50% EDF; Elsta = 25% DELTA, 25% Essent en 50% AES; Enecogen = 50% Eneco en 50% DONG; Delesto = 50% Essent en 50% AkzoNobel. Een windpark van Nuon en Shell is bij Nuon gerekend (108 MW). Tot slot was de capaciteit van GDF Suez in 2005 van Electrabel en staat “van GW” voor “van Gansewinkel”. 33

PwC

Pagina 35 van 46

121 Naast

toetreding tot de markt voor centrale productie van elektriciteit is er sprake van nieuwe toetreding op decentraal niveau door kleine, duurzame producenten (kleine duurzame energie coöperaties en huishoudens die zelf duurzame elektriciteit of warmte opwekken). De toegevoegde decentrale duurzame opwek vindt zowel in netbeheergebieden van geïntegreerde bedrijven plaats als in (voormalige) netbeheergebieden van gesplitste bedrijven. Voor bijvoorbeeld windenergie wordt de locatiekeuze gedreven door de beschikbaarheid van wind, die sterk varieert per gebied.

122 Naast

de groei van het aantal spelers of de capaciteit zouden er nog aanwijzingen voor concurrentieverstorend gedrag kunnen blijken uit openbaar onderzoek van de ACM (publicaties over boetes). Zoals beschreven op pagina 28 is uit een analyse van de boetes blijken op het gebied van productie geen boetes te zijn vastgesteld na 2008. Figuur 31 Ontwikkeling credit rating gesplitste en geïntegreerde energiebedrijven

Bron: Jaarverslagen, S&P rapporten, nieuwsberichten



Alle bedrijven ondervinden een negatief effect op hun rating waarbij vooral het effect voor de productie- en leveringstak naar voren komt.



Hierbij wordt door de rating agency expliciet aangegeven dat komt door invoering van het groepsverbod.



De stijging van de ratings voor de netbeheerders in 2011 is veelal te wijten aan het toestaan van hogere tarieven door ACM en lagere investeringen dan verwacht (S&P, 2011).

123 Als derde indicator voor

deze hypothese analyseren we de credit ratings voor gesplitste bedrijven en ongesplitste bedrijven (figuur 31). De ratings blijken voor alle bedrijven beïnvloed door de inwerkingtreding van het groepsverbod en de daaropvolgende eigendomssplitsing.

124 De afwaardering van zowel

Nuon als Alliander reflecteert “de volledige eigendomssplitsing van de Nuon groep” (S&P, 2009). De afwaardering van Essent in 2009 is onder ander ingegeven door het feit dat “Essent gesplitst is en zich nu focust op ongereguleerde productie en leveringsactiviteiten”. Daarnaast speelt ook de op handen zijnde overname van RWE een rol. S&P stelt dat de credit rating van Essent niet hoger kan zijn dan die van zijn toekomstige eigenaar RWE (S&P, 2009). De afwaardering duidt op een financieringsvoordeel dat geïntegreerde bedrijven ondervinden naar aanleiding van het bezitten van netwerken.

125 Door de invoering

van het groepsverbod is echter ook de rating voor geïntegreerde bedrijven afgenomen. De afwaardering van Eneco in 2009 is ingegeven door onzekerheid over gedwongen eigendomssplitsing (S&P, 2009). Delta zag haar rating verslechteren door onder andere “een verslechtering in haar commercieel risico profiel”, dat wordt veroorzaakt door de “aankomende splitsing van gereguleerde distributieactiviteiten en commerciële activiteiten” (S&P, 2009).

126 Op basis van de afwaarderingen

kan gesteld worden dat het hebben van een netwerk een financieringsvoordeel geeft. Dit is op zich geen concurrentieverstorende eigenschap. Een financieringsvoordeel kan ook worden behaald door consolidatie van energieproductie met andere commerciële of gereguleerde activiteiten die als minder risicovol worden ingeschat.

127 Conclusie

hypothese: Het aantal spelers in de productiemarkt is toegenomen zowel op centraal als decentraal niveau. Op centraal niveau heeft de eigendomssplitsing naar verwachting geen effect gehad op het verlagen van toetredingsbarrières, omdat deze centrales op het landelijke hoogspanningsnet zijn aangesloten (buiten de invloedssfeer van regionale netbeheerders). Op decentraal niveau zijn nieuwe kleine (duurzame) spelers actief geworden waarbij er geen aanwijzingen zijn voor concurrentieverstorend gedrag door nog geïntegreerde spelers.

PwC

Pagina 36 van 46

Hypothese: Toegenomen concurrentie door een level playing field zorgt voor lagere marges 128 Deze

hypothese ligt in het verlengde van de vorige hypothese: toegenomen concurrentie door eigendomssplitsing zou moeten leiden tot kleinere (winst)marges. Bij de analyse van deze hypothese hanteren wij als indicatoren de zogenaamde “clean dark spread” en “clean spark spread”. Deze spreads geven het verschil tussen de marginale inkomsten en opwekkosten voor respectievelijk kolen- en gascentrales.

Spread (in €/MWh)

Figuur 32 Ontwikkeling clear dark en spark spread 40

Clean spark spread (base load)

30

Clean dark spread (base load)

20 10 0 (10) (20) 2008

2009

2010

2011

2012

2013

Bron: PwC analyse op basis van informatie Bloomberg 129 De beide spreads laten een

convergerende beweging zien tot aan 2010 (figuur 32). Na 2010 is er sprake van een stijging in de dark spread en een daling in de spark spread. Deze trends worden grotendeels gedreven door ontwikkelingen in de onderliggende grondstofprijzen. Daarnaast is er sprake van een daling in de prijzen voor emissierechten die een gunstiger effect heeft op de dark spread.

130 Conclusie

hypothese: Het effect dat het groepsverbod op de marges heeft gehad is niet te isoleren van andere, veelal meer bepalende factoren, zoals schommelingen in de grondstofprijzen. Hypothese: Eigendomssplitsing verhoogt de leveringszekerheid doordat investeringen in een goed functionerende markt beter op gang komen34

131 De

derde hypothese die wij toetsen voor de productiemarkt analyseren wij met behulp van de ontwikkeling reservemarge35 over de tijd. Deze indicator meet de mate waarin aan de binnenlandse vraag kan worden voldaan met binnenlands vermogen.

Figuur 33 Reservemarge energievoorziening elektriciteit

Reservefactor

1,8 1,6 1,4 1,2 1,0 0,8 2006

2008

2010

2012

2014

2016

2018

2020

Bron: TenneT

De gehanteerde argumentatie was dat een aantrekkelijk investeringsklimaat en non-discriminatoire toegang leiden tot voldoende investeringen in productiecapaciteit. 34

De reservemarge geeft aan wat de reserve productiecapaciteit is indien er sprak is van een piekvraag in Nederland (zonder import mogelijkheden, wel met 20% stromingsbronnen - duurzame energie- en zonder niet-operationeel vermogen. 35

PwC

Pagina 37 van 46

132 De

reservemarge is sterk gestegen in Nederland door capaciteitsuitbreidingen van verschillende partijen (zie figuur 33). TenneT geeft in haar laatste Rapport Monitoring Leveringszekerheid aan dat het niveau van de leveringszekerheid (vanuit elektriciteitsproductie bezien) continu toeneemt in de zichtperiode (2012-2020).

133 Conclusie

hypothese: De toegenomen investeringen in productiecapaciteit zijn niet eenduidig toe te schrijven aan eigendomssplitsing. Voor centrale productie is het effect van eigendomssplitsing niet relevant, doordat deze centrales op het landelijke netwerk worden aangesloten. Het is tevens bekend dat de grootste uitbreidingsplannen al bekend waren voordat het daadwerkelijke besluit tot invoering van het groepsverbod was genomen (juli 2007)36.

4.5. Conclusies 134 Er is

in de energiemarkt veel bereikt in de afgelopen 10 jaar: i) de concurrentie op de retailmarkt is toegenomen, ii) de investeringen van netbeheerders zijn toegenomen wat bijdraagt aan de toekomstige leveringszekerheid, en iii) de investeringen in productiecapaciteit in Nederland zijn toegenomen.

135 Voor retailmarkt

heeft eigendomssplitsing invloed op het concurrentieveld gehad. Het heeft buitenlandse spelers in staat gesteld toe te treden tot de Nederlandse markt of hun marktaandelen fors te vergroten. Het totaal aantal spelers in de markt is echter gedaald onder invloed van deze consolidatie.

136 Voor het

netbeheer en in de productiesector is het effect van eigendomssplitsing beperkt. Andere factoren hebben waarschijnlijk een grotere bijdrage aan de ontwikkelingen in de markt dan splitsing.

137 Voor

productiemarkt heeft eigendomssplitsing (beperkte) invloed op het concurrentieveld gehad maar ook hier hebben andere factoren hebben waarschijnlijk een grotere invloed gehad op de ontwikkelingen in de markt dan splitsing. Eigendomssplitsing heeft wel een aantoonbaar negatief effect gehad op de credit ratings in de markt.

36

Zie Brief aan Voorzitter Tweede Kamer, 7 juni 2007, voorgenomen inwerkingtreding groepsverbod, ET/EM / 7070091, bladzijde 3

PwC

Pagina 38 van 46

Appendix 1 Splitsing in Europa in 2004

Bron: Europese Commissie 2004.

PwC

Pagina 39 van 46

Appendix 2 Huidige stand van zaken eigendomssplitsing Europa

Bron: Europese Commissie (2012b) based on CEER database, PwC desk research.

PwC

Pagina 40 van 46

Appendix 3 Boetes ACM ‘04- ‘12 Jaar

Energiebedrijf Totale Boete

Omschrijving ACM

Categorie

2005 Eneco, Nuon, ONS Energie, ONS CAI, EDF Trading, Endesa, Vattenfall, Aare Tessing

€

225,500

De NMa heeft geconstateerd dat dat de acht energiebedrijven (..) Concurrentieverstorend zich niet hebben gehouden aan de verplichting om een hoeveelheid gedrag elektriciteit aan te bieden die minstens net zo groot is als de transportcapaciteit die zij eerder via de dagveiling hebben verkregen. [Dit is] ...een ernstige overtreding van de elektriciteitswet. Er blijft dan niet benutte importcapaciteit over, die ook niet meer door andere partijen kan worden gebruikt. Hierdoor wordt de marktwerking belemmerd. Daarnaast heeft een deel van de boete van Nuon betrekking op een overtreding van de hoeveelheid transportcapaciteit op het grensoverschrijdende net. Deze hoeveelheid was groter dan de toegestane 400 MW (..) waardoor zij de prijzen kunnen beïnvloeden.

2005 Durion

€

22,000

Durion heeft oneerlijke en misleidende verkoopmethoden gehanteerd. Dit is een ernstige overtreding van de elektriciteitswet. Door de handelswijze van Durion wordt het vertrouwen van consumenten in de vrije energiemarkt geschaad

2006 Continuon

€

69,000

De NMa heeft een boete (..) opgelegd (..) wegens het verstrekken Onjuiste of incomplete van onjuiste gegevens aan de toezichthouder (..) op grond van de gegevens naar elektriciteitswet. De betrokken informatie was essentieel om [een] toezichthouder aan de toezichthouder voorgelegd geschil te kunnen beoordelen.

2007 NRE

€

180,000

De NMa ziet erop toe dat de netbeheerders, die van nature Misbruik marktmacht monopolist zijn in hun gebied, doelmatig handelen en diensten aan de markt leveren tegen redelijke door de NMa vastgestelde tarieven. Uit onderzoek (..) bleek dat NRE herhaaldelijke keren (..) [niet] het toegestane maximumtarief per aansluiting (..) in rekening bracht.

2007 NRE

€

95,000

De NMa heeft NRE een boete opgelegd (..) wegens drie Misbruik marktmacht overtredingen van de Elektriciteitswet. Gebleken is dat dit bedrijf (..) te hoge transporttarieven (..) in rekening bracht. Daarnaast bracht NRE een te hoog periodiek aansluittarief in rekening (..).

2008 Essent

€

50,000

Essent [heeft] incomplete klachtenbestanden aangeleverd (..) aan Onjuiste of incomplete de NMa. Essent is verplicht deze informatie te leveren. De NMa is gegevens naar voor haar toezichthoudende taak deels afhankelijk van de toezichthouder informatie die zij krijgt van de energiebedrijven.

2008 Rendant Parknet Beheer

€

15,000

Rendant, die eigenaar is van een gastransportnetwerk (..) heeft Overige overtredingen voor dit netwerk geen netbeheerder aangewezen. Rendant is verplicht op basis van de Gaswet een netbeheerder aan te wijzen om te kunnen garanderen dat het netwerk conform de Gaswet wordt geëxploiteerd of om ontheffing aan te vragen van de plicht een netbeheerder aan te wijzen.

2008 Rendo, Essent, Continuon

€ 1,548,000

PwC

Oneerlijke, misleidende of onwenselijke verkoopmethoden

De netbeheerders hebben (..) consumenten en ondernemers niet Overige overtredingen tijdig gecompenseerd voor stroomuitval die langer dan vier uur heeft geduurd. De compensatieregeling geeft klanten van netbeheerders automatisch het recht op een standaardcompensatie na storingen in de energievoorziening. De regeling moet netbeheerders ertoe aansporen om dergelijke verstoringen zo snel mogelijk te verhelpen.

Pagina 41 van 46

2009 Centrica Energy € Netherlands

74,000

Centrica heeft de energiewetten overtreden door niet tijdig haar Onjuiste of incomplete gewijzigde leveringstarieven voor elektriciteit en gas door te gegevens naar geven aan de NMa. Om de toezichtstaak goed te kunnen uitvoeren toezichthouder hebben leveranciers de wettelijke plicht om tariefwijzigingen vier weken vooraf kenbaar te maken aan de NMa. Reden om de consument op deze wijze te beschermen is dat de vrije markt voor levering nog niet volledig werkt.

2009 Westland € Netbeheer, Delta

726,000

Uit onderzoek (..) blijkt dat (..) Westland Infra Netbeheer en Delta Overige overtredingen Netwerkbedrijf niet alle wettelijke procedures op orde hadden om de risico's ten aanzien van de kwaliteit en capaciteit van hun elektriciteits- en gasnetwerken voldoende te beheersen. Dit is van belang omdat de netbeheerders hiermee storingen en onderbrekingen in het netwerk kunnen voorkomen.

2010 Nederlandse Energie Maatschappij

€

395,000

OPTA heeft NLEnergie (..) boetes opgelegd voor het overtreden Oneerlijke, misleidende van meerdere telemarketingregels. NLEnergie is beboet omdat zij of onwenselijke consumenten heeft gebeld die eerder hadden aangegeven niet verkoopmethoden meer gebeld te willen worden. Ook heeft NLEnergie verzuimd (..) om te vragen of zij de consument mag blijven bellen.

2010 E.on Benelux

€

175,000

OPTA heeft (..) E.ON Benelux (..) boetes opgelegd voor overtreding van de telemarketingregels. E.ON [belde] consumenten die stonden ingeschreven in het Bel-me-niet Register.

Oneerlijke, misleidende of onwenselijke verkoopmethoden

2010 Essent

€

160,000

De NMa heeft Essent een boete opgelegd (..) omdat het energiebedrijf incomplete klachtenbestanden heeft aangeleverd. De NMa is voor haar toezichthoudende taak (..) voor een belangrijk deel afhankelijk van de informatie die zij krijgt van energiebedrijven.

Onjuiste of incomplete gegevens naar toezichthouder

2010 Nederlandse Energie Maatschappij

€ 1,020,000

De Consumentenautoriteit heeft (..) boetes opgelegd (..) voor misleidende telefonische werving. Telemarketing heeft per definitie een overrompelend karakter. Daarbij komt dat veel consumenten niet weten hoe energiecontracten in elkaar zitten. Daarom behoort het bedrijf consumenten goed en volledig te informeren. Dat is onvoldoende gebeurd.

Oneerlijke, misleidende of onwenselijke verkoopmethoden

2011 Greenchoice

€ 7,200,000

Greenchoice heeft jarenlang te laat of helemaal geen Concurrentieverstorend eindafrekeningen gestuurd aan consumenten die hun gedrag leveringsovereenkomst hebben beëindigd. De NMa hecht er erg aan dat consumenten op tijd een juiste eindafrekening ontvangen. Foutloze administratieve processen vormen een voorwaarde voor het snel en eenvoudig kunnen switchen van leverancier.

2011 Greenchoice

€

525,000

Het bedrijf heeft (..) een groot aantal consumenten (..) huis-aan- Oneerlijke, misleidende huis benaderd om hen energiecontracten te verkopen. Daarbij of onwenselijke heeft Greenchoice zich niet gehouden aan een aantal regels die verkoopmethoden gelden voor colportage. Consumenten worden aan de deur geacht in korte tijd veel informatie tot zicht te nemen en direct een verregaande beslissing te nemen. Dit stelt hoge eisen aan bedrijven die colportage inzetten als wervingsmethode.

2011 Nuon

€

70,000

De OPTA heeft (..) Nuon een boete opgelegd voor het overtreden van telemarketingregels. Consumenten [zijn] ongevraagd benaderd met verkooptelefoontjes.

PwC

Oneerlijke, misleidende of onwenselijke verkoopmethoden

Pagina 42 van 46

2011 Greenchoice, Energie:Direct

€ 3,000,000

De NMa heeft twee energiebedrijven beboet vanwege de manier Oneerlijke, misleidende waarop zij (..) deur-aan-deur hebben geprobeerd nieuwe klanten of onwenselijke te werven. Veel benaderde consumenten begrepen niet dat zij verkoopmethoden aangesproken werden voor een overstap van energieleverancier. Consumenten moeten vertrouwen kunnen hebben in de aanbiedingen die ze van energiebedrijven ontvangen. Voor een dynamische markt is een eerlijke marktwerking een belangrijke voorwaarde.

2012 Liander, Nuon

€ 3,528,000

De NMa legt (..) een boete op omdat [Liander] haar Concurrentieverstorend klantgegevens onvoldoende heeft afgeschermd waardoor het voor gedrag energieleverancier Nuon mogelijk was die gegevens in te kijken. Zo'n voordeel [kan] leiden tot een oneigenlijke concurrentie en dus verstoring van de markt.

Noot 1

NRE is opgegaan in Endinet, Continuon is het huidige Alliander

Noot 2

De tabel bevat alleen boetes voor energiebedrijven en niet voor individuen die werkzaam zijn bij energiebedrijven

Noot 3

Enkele boetes in de tabel zijn in een later stadium door de rechter ingetrokken (Westland 2009) of verlaagd (NEM 2010, Greenchoice 2011)

PwC

Pagina 43 van 46

Appendix 4 Ervaringen Nieuw-Zeeland Er is slechts sprake geweest van een tijdelijke verbetering van concurrentie na de eigendomssplitsing. De electricity supply authorities (ESA’s, regionale netwerkbeheerders met retail activiteiten) verkochten hun commerciële delen, veelal aan de grotere productiespelers zoals Contact Energy en de ECNZ bedrijven. HHI retailmarkt Nieuw Zeeland 2.500

HHI

2.000 1.500 1.000 500 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Kwaliteit van de netwerken is toegenomen sinds de eigendomssplitsing. De jaarlijkse uitvalsduur en het aantal storingen is verbeterd over de tijd. Het kan alleen zijn dat de tijdsperiode waarop gemeten is te kort is voor het trekken van definitieve conclusies omdat hier sprake is van een lagging indicator.

Uitvalsduur (in minuten)

Jaarlijkse uitvalsduur elektriciteit Nieuw Zeeland in minuten 200 150 100 50 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

De operationele kosten van netbeheerders zijn sterk afgenomen, maar dit is niet ten goede gekomen aan de consument. Netbeheerders zijn in staat geweest om meer winst te maken. Dit is toegestaan onder het reguleringsregime voor de tarieven. Na 2002 zijn de operationele kosten echter weer gaan stijgen. Daarnaast lijken de efficiency winsten niet op te wegen tegen de eenmalige splitsingskosten. Operationele (netwerk)kosten Nieuw Zeeland mln NZ$ 2007 prijzen

500 400 300 200 100 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

PwC

Pagina 44 van 46

Appendix 5 Literatuurlijst 

BCG (2005), Werkgelegenheidsontwikkeling in de energiesector 2006-2011.



Bolle & Breitmoser (2006), On the allocative efficiency of ownership unbundling. Department of Business Admnistration and Economics Discussion Paper, no. 255. European University Viadrina Frankfurt.



Commissie Kist (2008), Publiek aandeelhouderschap energiebedrijven.



CPB (2004), Capacity to spare? A cost-benefit approach to optimal spare capacity in the electricity production.



Davies, Waddams & Price (2007), Does ownership unbundling matter? Evidence from UK energy markets, ESRC Centre for Competition Policy, Intereconomic, 42: 297-301.



Deloitte (2003), Internationale benchmark privatisering en unbundling regionale energiebedrijven.



Dienst uitvoering en toezicht Energie (2004), Advies taken van activiteiten van de netbeheerder na splitsing.



Ecorys (2006), Evaluatie Elektriciteitswet 1998 en Gaswet.



Eerste Kamer der Staten-Generaal (2006), Wijziging van de Elektriciteitswet 1998 en van de Gaswet in verband met nadere regels omtrent een onafhankelijk netbeheer, 30212: F, Nadere memorie van Antwoord.



Eerste Kamer der Staten-Generaal (2013), Parlementair Onderzoek Privatisering/Verzelfstandiging Overheidsdiensten, C.



Energie-Nederland, ECN, Netbeheer Nederland, Energie in Nederland rapporten 2004 – 2012.



Europese Commissie (2005), Verslag over het mededingingsbeleid.



Europese Commissie (2007), Voorstel voor een RICHTLIJN VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD tot wijziging van Richtlijn 2003/54/EG betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit, 2007/0195 (COD).



Europese Commissie (2009), MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT, Verslag over de vooruitgang die is geboekt bij de totstandbrenging van de interne markt voor gas en elektriciteit.



Europese Commissie (2010), INTERPRETATIVE NOTE ON DIRECTIVE 2009/72/EC CONCERNING COMMON RULES FOR THE INTERNAL MARKET IN ELECTRICITY AND DIRECTIVE 2009/73/EC CONCERNING COMMON RULES FOR THE INTERNAL MARKET IN NATURAL GAS, the Unbundling Regime, COMMISSION STAFF WORKING PAPER.



Europese Commissie (2012a),MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S, De interne energiemarkt doen werken.



Europese Commissie (2012b), Energy Markets in the European Union in 2011



Jaarverslagen (2004 – 2012) Nuon, Nuon Energy, Alliander, Essent, Enexis Holding, Eneco, Eneco Holding, Stedin, Delta, DNWB, Endinet, PUF Participations, OnN-NetH Invest, Cogas, Holding Westland Infra, Holding Nutsbedrijf Westland, Rendo Holding, Intergas Holding, Greenchoice, E.on Benelux, Nederlandse Energie Maatschappij, CEN Holding, Oxxio, GDF Suez Global Holding NL, NMa.



Joskow & Schmalensee (1983), Markets for power: An analysis of electric utility deregulation. Cambridge M.A.: MIT Press.



Kwoka, Pollitt & Sergici (2010), Divestiture policy and operating efficiency in U.S. electric power distribution. Journal of Regulatory Economics, 38 (1), 86-109.



Michaels (2006), Vertical integration and the restructuring of the U.S. electricity industry. Policy Analysis, 572, 1-31.



Ministerie van Economische Zaken (2007), Inwerkingtredingsbesluit groepsverbod Wet onafhankelijk netbeheer.



Ministerie van Economische Zaken (2002), Investeren in energie, keuzes voor de toekomst, Energierapport 2002.



Nillesen & Pollit (2011), Ownership Unbundling in Electricity distribution, Empirical evidence from New Zealand, Review of Industrial Organization, 38 (1): 61-93.

PwC

Pagina 45 van 46



NMa (2007), Rapport van feitelijke bevindingen van de Raad van Bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit inzake de overname van Indaver en het publiek en onafhankelijk netbeheer bij Delta.



NMa (2007), Onderzoeksrapport inzake publiek en onafhankelijk netbeheer.



SEO (2006), Calculus van het publiek belang op de elektriciteitsmarkt.



SEO (2006), Splitsen op de weegschaal.



S&P rapporten (2005 – 2012) Delta, Nuon Energy, Alliander, Enexis, Essent, Eneco.



Tweede Kamer der Staten-Generaal (2002), Energierapport 2002, 28241, Vaststelling van de begrotingsstaat van het Ministerie van Economische Zaken (XII) voor het jaar 2003, 28600 XIII, Nr.5 Verslag van een algemeen overleg.



Tweede Kamer der Staten-Generaal (2004), Liberalisering energiemarkten, 28982: Nr. 29 Brief van de minister van economische zaken.



Tweede Kamer der Staten-Generaal (2005), Voorzienings- en leveringszekerheid energie, 29023: Nr. 18 Verslag van een algemeen overleg.



Tweede Kamer der Staten-Generaal (2005-2007), Wijziging van de Elektriciteitswet 1998 en van de Gaswet in verband met nadere regels omtrent een onafhankelijk netbeheer, 30212: Nr 3. Memorie van Toelichting; Nr 4. Advies Raad van State en nader rapport; Nr. 58, Verslag van een schriftelijk overleg; D, Memorie van Antwoord.



Vattenfall (2013) http://www.vattenfall.com/en/pressreleasedetailhidden.htm?newsid=EFE4D2C5E7DD4CD28B5DF423F2225DBA



Weiss (1975), Antitrust in the electric power industry (in A. Philips, promoting competition in regulated industries (pp 135-173), The Brookings Institution.

PwC

Pagina 46 van 46