Europees Aanbesteden : Onmogelijk, onnodig of anders?!

Master Thesis P.C. Tanghe

Master Thesis Peter Tanghe Public Sector MBA

Europees Aanbesteden : Onmogelijk, onnodig of… of… anders… ?! Master Thesis Een thesis, gemaakt en voorgelegd als afsluiting van de parttime studie Public Sector MBA* ter verkrijging van de graad Master of Business Administration (MBA) P.C. Tanghe Tzummarum, 3 december 2007 * voorheen Public Governance MBA

Europees Aanbesteden: Onmogelijk, onnodig of… anders… ?!

Pagina 2


Master Thesis Auteur

: P.C. Tanghe

Begeleider : Prof. Dr. Ing. J. Reijniers MBA Tweede lezer: Dr. P.M. Schütte Klankbord: Ing. E. Miedema MBA Nyenrode Business Universiteit Public Sector MBA

PSMBA6

Tzummarum, 3 december 2007


Pagina 3


Voorwoord Zowel binnen Europa als ook Nationaal spelen zich belangrijke ontwikkelingen af die van invloed zijn op de positie en het functioneren van inkoop in een organisatie. De inkoopfunctie staat voortdurend in de belangstelling, enerzijds door het groeiende bewustzijn dat besparingen aan de inkoopzijde directe resultaten biedt en anderzijds doordat een professionele aanpak van de inkoop een betere grip op dit proces, en dus op de gelden goederenstroom, biedt. Daarnaast speelt zich op het gebied van inkoop binnen de Overheid nog een belangrijke ontwikkeling af, namelijk de rechtmatigheid van inkopen door middel van Europese Aanbestedingen. Het afgelopen half jaar heb ik mij verdiept in deze Europese aanbestedingsregels binnen Nederland en dan met name op het gebied van het rechtstreeks zaken doen met buitenlandse bedrijven, het zogenaamde cross-border-trade. Daarnaast heb ik onderzoek gedaan naar de implicaties van de Europese Richtlijnen op de marktwerking binnen Nederland. Heerlijk vond ik het om, na verschillende blokken met per blok 7-8 vakken en bijbehorende verplichtingen (leeswerk, studeren, papers, presentaties, examens) en een superstrakke planning, me helemaal te verdiepen in één onderwerp, mijn thesisonderwerp. De valkuil bij dit verdiepen bleek het me-erin-verliezen. Eindeloos veel informatie verzamelen, lezen, verwerken, interviews houden, cijfermateriaal verzamelen, analyseren en uiteindelijk niet tevreden zijn met het resultaat. Dan gaan deadline en tijd(sdruk) een rol spelen en wordt toch het organiseren, zoals tijdens de eerdere blokken steeds aan de orde, weer heel belangrijk. Aan het begin van de studie werd door het Program-management gezegd: “tijdens deze 2 jaar geen andere baan (natuurlijk kreeg ik die wel), geen kinderen krijgen (die niet), niet verhuizen, niet trouwen”, “verder zul je veel mooie speelfilms moeten missen en wellicht honderden kilometers minder kunnen wandelen dan je gewend was”. Maar vergeet niet: ”hoe druk je het er ook mee hebt: enjoy the ride”. Well I did!! Het onderzoek en het schrijven van de thesis is een tijdrovende klus geweest. Veel mensen hebben hieraan hun vrijwillige medewerking verleend en ik wil iedereen hiervoor bedanken. Een speciaal woord van dank wil ik richten aan mijn begeleider Prof. Dr. Ing. Jacques Reijniers MBA (“je wéét het wel, schrijf het dan ook op”) voor zijn begeleiding, advisering en kritische doch zeer opbouwende beoordelingen. Ik wil hem vooral ook danken voor zijn enthousiasme en inspiratie. Ook een woord van dank aan mijn werkgever die mij de mogelijkheid bood deze prachtige studie te volgen, iets wat ik al lang erg graag wilde doen. Dank ook aan Ing. Edwin Miedema MBA, mijn interne collega en klankbord voor zijn prima ondersteuning op proces en structuur. Dank aan allen die tijd vrij maakten voor het leveren van cijfermateriaal, feedback en/of het geven van een interview en aan mijn secretaresse Liesbeth ter Horst die me in die twee jaar geweldig heeft ondersteund op vele fronten. Hulde ook aan mijn vrienden die me ruim twee jaar nauwelijks hebben gezien en als we elkaar eens zagen had ik geen andere gespreksstof dan mijn studie (dat kon ook niet anders). En last but not least gaat ook veel dank uit naar mijn gezin, mijn vrouw Annamaaike en beide kinderen Rianne en Eelco. Zonder hun ondersteuning had ik deze studie niet tot een goed einde kunnen brengen.


Pagina 4


Dit onderzoek zal zijn als een ontdekkingstocht, met als einddoel het leveren van kennis die nu niet beschikbaar is. Als ontdekkingsreiziger neem ik voor onderweg alle instrumenten mee die ik kan dragen in moeilijk terrein om zo mijn waarnemingsveld zo breed mogelijk te maken. Ik wil door deze waarnemingen de wereld van Europees Aanbesteden in relatie tot cross-border-trade proberen te begrijpen en te beschrijven. Het onderzoek zal vervolgens kúnnen dienen als motor van verandering.

In de onderzoeksperiode bleek dat deze wereld, de materie rond Europese Richtlijnen en aanbestedingen, ontrafeld moest worden waardoor ik soms redelijk “in de knoop” zat. Gedurende de tocht kwam ik er achter dat ik mijn scope en daarmee mijn reis moest aanpassen om het gestelde einddoel te kunnen bereiken.

1

Artikelen, gesprekken, publicaties, heel veel leeswerk, cijfers en tijd: het waren allemaal aspecten die meespeelden om te komen tot een goed, gedragen, gedegen en nuttig onderzoeksresultaat. Dit resultaat, mijn master-thesis heeft u in handen, ik hoop dat het u en mij van nut zal zijn en mee kan helpen de Europese aanbestedingspraktijk in Nederland uit de verstrikking te halen. Peter Tanghe 1

Beide strips: Met toestemming striptekenaar Jesse van Muylwijck, Canada; www.jessecartoons.com


Pagina 5


Managementsamenvatting So tell me quick and tell me true Or else I haven't got time for you Not how this study came to be But what its news can do for me And if it isn't meant for me Please tell me fast, so I may flee

Aanleiding en probleemstelling Het thema van deze thesis is Europees aanbesteden. Wat is de oorsprong, waartoe moest het dienen en wat is uiteindelijk het resultaat als we in 2007 de balans opmaken. Naar het fenomeen Europees aanbesteden is al veel onderzoek gedaan, duizenden mensen hebben en houden zich ermee bezig. Velen zijn erop afgestudeerd en sommigen zijn er hoogleraar in geworden. Publicaties, wetenschappelijke verhandelingen, seminars, trainingen en toch lijkt het instrument op basis van de Europese (aanbestedings)Richtlijn niet goed te werken. De naleving, de invloed op kosten en besparingen is al veelvuldig onder de loep genomen en steeds wordt het cijfer van 1% genoemd waar het de mate van internationaal zaken doen (cross-border-trade) betreft. Toch is er nog weinig tot geen statistische onderbouwing te vinden voor de vaak genoemde 1%. Het lijkt een getal met een eigen leven waarbij we elkaar napraten terwijl er in Nederland geen empirisch onderzoek aan ten grondslag ligt. Deze thesis heeft als doel, het doen van onderzoek naar deze materie onder de werktitel

“Is Europees Aanbesteden ook Europees contracteren?” Hierbij is gekozen voor de volgende Probleemstelling:

“In welke mate spelen in het buitenland gevestigde bedrijven een rol bij door de Nederlandse Rijksoverheid uitgeschreven Europese Aanbestedingen en resulteert dit in internationale marktwerking (op het gebied van Leveringen en Diensten).” De daarbij geformuleerde hypothese luidt:

Ondanks Europese aanbestedingen is er nauwelijks sprake van cross-border-trade (de ervaring leert dat er nauwelijks in het buitenland gevestigde bedrijven zijn die inschrijven op Europese Aanbestedingen in Nederland). Doelstelling Door dit onderzoek wil ik ten eerste bewijzen dat mijn hypothese klopt, ten tweede wil ik aantonen wat daarvan de oorzaak is, ten derde wil ik onderzoeken of cross-border-trade zinvol is en ten vierde wil ik verbetermogelijkheden aanreiken waarmee de Europese Commissie, maar ook Nederland, haar voordeel kan doen. Daartoe is de volgende doelstelling opgesteld:

“Het verschaffen van inzicht in “cross-border-trade” (conform definitie, zie 1.1), de mate waarin in het buitenland gevestigde bedrijven opdrachten gegund krijgen van de Nederlandse Rijksoverheid. Het doen van voorstellen hoe deze cross-border-trade (van het buitenland naar Nederland) gestimuleerd kan worden.”


Pagina 6


Structuur: Bij het onderzoek is gewerkt volgens een onderzoeksmodel conform de Delphi-methode. Er is in het onderzoek gebruik gemaakt van respondenten, informanten en deskundigen als data- en kennisbronnen. Naast deze praktijkbronnen is ten behoeve van literatuurstudie gebruik gemaakt van theoriebronnen. Het onderzoek is opgebouwd uit een kwantitatieve analyse waarin binnen de gehele Rijksoverheid door middel van 1.000 Europese aanbestedingen statistisch bewijs is verzameld waarmee de hypothese al dan niet kon worden bewezen. Hiertoe zijn inkopers van alle ministeries benaderd met het verzoek cijfers op te leveren. Daarnaast diende de kwalitatieve analyse om nadere invulling te geven aan de geformuleerde doelstelling. De kwalitatieve analyse bestond uit een pré-analyse waarin het “probleem” getoetst werd waarna de onderzoeksvraag nog kon worden aangepast, het uiteindelijke onderzoek en tenslotte een expertmeeting om de voorlopige conclusies en -aanbevelingen te toetsen en valideren en zo te komen tot de eindconclusies en -aanbevelingen. Bij een zestal experts is de pré-analyse getoetst. Dit leidde tot de conclusie dat het probleem er wel is, dat het ook herkend wordt, echter dat het ook niet direct een groot probleem is. Tevens kwam eruit naar voren dat er nog nagenoeg niet(s) over dit probleem/onderwerp geschreven of gepubliceerd is. Dit betekende dat het oorspronkelijk onderzoek werd voortgezet maar tevens dat de definitieve opzet van het onderzoek met een verdiepingsslag werd uitgebreid waarin kwalitatief onderzoek is gedaan naar

de impact van de Europese Aanbestedingsrichtlijnen voor Nederland. Voor het oorspronkelijke onderzoek zijn 22 mondelinge interviews gevoerd, voor het verdiepingsonderzoek zijn nog eens 12 schriftelijke interviews afgenomen. In de beide interviews zijn drie vragen gesteld. De grote groep geïnterviewden en het feit dat deze groep vrij heterogeen was leidde tot een grote hoeveelheid antwoorden. Uit deze antwoorden zijn de voorlopige conclusies per hoofdstuk afgeleid en de onderzoeksvragen beantwoord waarna de voorlopige conclusies en aanbevelingen van het onderzoek zijn geformuleerd. De antwoorden op de onderzoeksvragen, de voorlopige conclusies en aanbevelingen zijn vervolgens getoetst in een expertmeeting. Ze zijn aan een viertal experts ter validatie voorgelegd waarna de eindconclusies en -aanbevelingen zijn geformuleerd. Het onderzoek heeft geleid tot de volgende eindconclusies en -aanbevelingen: Conclusies en aanbevelingen onderzoeksdeel 1 (cross-border-trade) 1. 2. 3. 4.

5.

Conclusies onderzoeksdeel 1 Er is nauwelijks sprake van cross-border-trade; Cross-border-trade heeft geen zin c.q. toegevoegde waarde en dus gebeurt het niet, tenzij het specialistische producten/diensten betreft; Internationale marktwerking is binnen de EU door de markt al goed georganiseerd in de ketens alvorens er Europees wordt aanbesteed. Daarmee zijn de betreffende Europese doelstellingen (Lissabon-agenda) al gehaald; Europees Aanbesteden kan een negatieve toegevoegde waarde opleveren vanwege het feit dat er veelal slechts zaken wordt gedaan met de grotere “generalisten”. Kleinere, vaak innovatieve, partijen hebben daardoor minder kans hetgeen uiteindelijk contraproductief kan werken. Dit betreft echter niet alleen de publieke organisaties en dus de Europese Aanbestedingen, hierbij spelen ook de private organisaties een rol; Wat er mist om cross-border-trade beter mogelijk te maken zijn internationaal (Europees) erkende specificaties/productnormen en ook dito certificeringen.


Pagina 7


Aanbevelingen onderzoeksdeel 1 Ondanks dat er weinig toegevoegde waarde is om meer aan cross-border-trade te doen op basis van Europese aanbestedingen zijn er een aantal verbetermogelijkheden geformuleerd. 1. Onderzoek de mogelijkheden om te gaan werken met internationaal erkende specificaties en productnormen. Dit is het meest belangrijke aspect om internationaal (Europees) zaken te kunnen doen. is Er zou tevens een Europees Keurmerk moeten komen in de plaats van landelijke certificeringen; 2. Neem een verplichting op om een Europese marktconsultatie uit te voeren bij projecten ter waarde van meer dan de Europese drempelwaarde van 4 miljoen euro (zie 3.1 onder 10.3.2). Vervolgens dienen “passende” bedrijven ook actief uitgenodigd te worden; 3. In de Amvb's vastleggen dat men verplicht wordt ook offertes in het Engels en het Duits te accepteren. Conclusies en aanbevelingen onderzoeksdeel 2 (Europees Aanbesteden in Nederland) Conclusies onderzoeksdeel 2 1. Europese Aanbestedingen hebben veel opgeleverd binnen Nederland op het gebied van professioneel inkopen. Dit heeft gevolgen gehad voor prijsontwikkelingen, kwaliteit, innovatie, concurrentie, transparantie en marktwerking; 2. Het kan en moet nog beter. Er is namelijk ook veel wantrouwen ontstaan en een grote mate van onrust en ontevredenheid bij zowel aanbesteders/opdrachtgevers als bij aanbieders/opdrachtnemers (markt/bedrijfsleven). Juridisering, “angst” voor elkaar, risicomijdend gedrag, doorschieten in bureaucratie, ergernis en dikke pakken papier heeft dit wantrouwen intussen opgeleverd en hierin moet een doorbraak worden geforceerd. Overheid en markt/bedrijfsleven hebben elkaar hard nodig;. 3. De Richtlijnen zijn overbodig geworden zodra er sprake is van professioneel ingerichte en werkende inkoopafdelingen (toetsing door middel van Purchasing Excellence Publiek-PEP). Instanties en interne afdelingen als de Departementale Audit Dienst (DAD) en Interne Audit-afdeling (IA) dienen ter controle op naleving; 4. Er is geen mogelijkheid tot differentiatie in de wijze van Europees Aanbesteden. Voor de soort zaken in het strategische- en knelpuntkwadrant (waar het draait om partnership, procesgang, samenwerking over een langere termijn, een wederzijds belang bij de relatie en een zekere afhankelijkheid) zou een andere strategie gevolgd moeten kunnen worden. 1.

2.

Aanbevelingen onderzoeksdeel 2 Werk als Overheid en markt/bedrijfsleven als gelijkwaardige partijen samen binnen de kaders van de Richtlijnen. Aandachtsgebieden: − Werk volgens de regels, de Richtlijnen zijn een feit en gegeven én een goede inkooptool, draag dit met elkaar ook uit; − Wees binnen het toepassen van de Richtlijnen creatiever in het gebruik ervan; − Sta open voor elkaar als Overheid en markt/bedrijfsleven; − Ontwikkel een gedragscode met daarin aspecten als respect, integer en professioneel. Stel een onafhankelijk meldpunt/aanbestedingsautoriteit in. Er is al een soortgelijk bureau PIANOo, maar deze werkt voor de Overheid. Een bureau als PIANOo werkt erg goed maar het verdient aanbeveling om ook de markt/bedrijfsleven als doelgroep op te nemen en met uitbreiding van de taakgebieden alle genoemde partijen te ondersteunen. Taakgebieden (o.m.):


Pagina 8


− Verhoog het kennisniveau aan zowel de kant van de Overheid als de kant van de markt/bedrijfsleven; − Verhoog de “sense of urgency” bij bestuurders en opdrachtgevers, de top; − Waak over de zuiverheid en het naleven van de Richtlijnen; − Fungeer als meldpunt voor misstanden. 3. Zorg voor een structurele en belangrijke administratieve lastenverlichting door middel van de volgende maatregelen: 3.1 Verhoog de Europese drempelwaarden en breng hierin differentiatie aan zoals hieronder weergegeven: − Tot 1 miljoen euro mag er meervoudig Nationaal onderhands worden aanbesteed. Voorwaarden zijn dat er nationaal minstens 5 leveranciers zijn en er conform een beperkt regime van de voorwaarden in de Richtlijnen gewerkt wordt. Een onderzoekscommissie dient dit beperkte regime nader inhoud te geven; − Tussen 1 en 4 miljoen euro mag er Nationaal worden aanbesteed. Dit betekent Nationaal publiceren. Voorwaarden zijn dat er nationaal minstens 5 leveranciers zijn en er conform een beperkt regime van de voorwaarden in de Richtlijnen gewerkt wordt; − Boven 4 miljoen euro dienen de Richtlijnen te worden gehanteerd zoals dat nu verplicht is. 3.2 Een (inkoop)organisatie krijgt vrijstelling van het verplichte gebruik van de Richtlijnen zodra door deze organisatie op de PEP-audit voor álle 14 processen een gemiddelde score wordt behaald van 5 of hoger. Zodra hieraan wordt voldaan werkt de inkooporganisatie zo professioneel dat de Richtlijnen slechts belemmerend werken en geen enkele toegevoegde waarde meer zullen/kunnen opleveren. Daarbij gelden de volgende voorwaarden: − De inkoopafdeling wordt jaarlijks door een gecertificeerde PEP-auditor geaudit; − Publicatie blijft verplicht met inachtneming van de differentiatie zoals onder 3.1 aangegeven (<1 mio; 1-4 mio; >4 mio euro); − Bij publicatie van een gunningresultaat is het mogelijk dat de aanbestedingsautoriteit onaangekondigd een controle komt uitvoeren zoals dat bij APK-keuringen in de autobranche plaats vindt; − Verdere controle op naleving vindt, zoals nu al gebruikelijk, plaats door IA en DAD; 4. Onderzoek de mogelijkheden om differentiatie in de wijze van Europees Aanbesteden aan te brengen. Hiertoe dient door of binnen de EC een commissie ingesteld te worden om nader onderzoek te doen naar de mogelijkheden op dit gebied binnen de Richtlijnen dan wel door aanpassingen in de Richtlijnen. Er zou onderzoek moeten plaats vinden naar de mogelijkheden om de verschillende kwadranten, althans de inkoopsegmenten daarin, op een gedifferentieerde wijze aan te besteden. Lastig daarbij zal het duiden van de inkoopsegmenten zijn omdat deze niet per definitie in een kwadrant thuis horen maar afhankelijk van de organisatiespecifieke inkoopportfolio en -doelstellingen geplaatst worden.


Pagina 9


I n ho ud so p ga v e Voorwoord ....................................................................................................... 4 Managementsamenvatting ............................................................................... 6 Inhoudsopgave ...............................................................................................10 1. Inleiding en onderzoeksverantwoording 1.1 Inleiding ................................................................................................................. 13 1.2 Probleemstelling en hypothese.............................................................................. 14 1.2.1 Achtergrond en aanleiding............................................................................ 14 1.3 Doelstelling en beoogd resultaat ........................................................................... 15 1.4 Scope van het onderzoek....................................................................................... 15 1.5 Onderzoeksverantwoording en -strategie ............................................................. 16 1.5.1 Onderzoeksvragen ........................................................................................ 16 1.5.2 Onderzoeksmodel ......................................................................................... 17 1.5.3 Onderzoeksopzet .......................................................................................... 18 1.5.4 Onderzoeksstrategie ..................................................................................... 18 1.5.5 Opbouw thesis, leeswijzer ............................................................................ 21 2. Theoretisch kader Europees aanbesteden 2.1 Inleiding ................................................................................................................. 23 2.2 De ontwikkeling van de Europese Richtlijnen ..................................................... 23 2.2.1 Historie rond de Europese Richtlijnen ........................................................ 23 2.2.2 Verwachtingen van de Interne Markt(ontwikkelingen) 1992 ..................... 24 2.3 “Oude” Europese Richtlijnen ............................................................................... 25 2.4 Ontwikkeling van de nieuwe Europese Richtlijnen.............................................. 26 2.4.1 Doel van de nieuwe Europese Richtlijnen................................................... 26 2.4.2 Belangrijke aspecten van de nieuwe Europese Richtlijnen ......................... 27 2.4.3 Flankerend beleid ......................................................................................... 28 2.5 Algemene conclusies / observaties ....................................................................... 28 3. De huidige situatie in de Europese Unie 3.1 Inleiding ................................................................................................................. 31 3.2 Implementatie van de nieuwe Europese Richtlijnen ............................................ 31 3.3 De opinie van publieke organisaties in diverse landen betreffende de Europese Richtlijnen ............................................................................................. 32 3.4 Onafhankelijke autoriteiten ................................................................................... 32 3.5 Algemene conclusies / observaties ....................................................................... 33 4. De huidige situatie in Nederland 4.1 Inleiding ................................................................................................................. 34 4.2 Huidige aanbestedingspraktijk in Nederland ........................................................ 34 4.2.1 De “oude” Europese Richtlijnen in de Nederlandse wetgeving ................ 34 4.2.2 Naleving van de Europese Richtlijnen ........................................................ 35 4.2.3 Diverse projecten i.h.k.v. Europees Aanbesteden in Nederland................ 36 4.3 Nieuw Nederlands aanbestedingsbeleid................................................................ 36 4.3.1 Implementatie Europese Richtlijnen in de Nederlandse wetgeving .......... 36 4.3.2 Naar een nieuw aanbestedingsbeleid, Visiedocument aanbesteden ........... 37 4.4 Algemene conclusies / observaties ....................................................................... 37 5. Probleemsignalerende fase: Kwantitatief onderzoek en pré-analyse 5.1 Inleiding ................................................................................................................. 40 5.2 Kwantitatieve analyse ............................................................................................ 40 5.3 Pré-analyse op basis van theorie, artikelen, publicaties en onderzoeken ............ 43 5.4 Pré-analyse op basis van interviews ...................................................................... 44 5.5 Algemene conclusies .............................................................................................. 44


Pagina 10


6. Definitieve opzet onderzoek 6.1 Inleiding ................................................................................................................. 46 6.2 Gevolgen voor de onderzoeksvraag en scope ...................................................... 46 7. Diagnostische fase, onderzoeksdeel-1: kwalitatief onderzoek, de diepte-interviews 7.1 Inleiding ................................................................................................................. 47 7.2 Antwoorden op onderzoeksvraag 3 ...................................................................... 47 7.3 Antwoorden op onderzoeksvraag 4 ...................................................................... 50 7.4 Antwoorden op onderzoeksvraag 5 ...................................................................... 50 7.5 Voorlopige algemene conclusies ........................................................................... 52 8. Diagnostische fase, onderzoeksdeel-2: kwalitatief onderzoek, de extra vragen 8.1 Inleiding ................................................................................................................. 53 8.2 Antwoorden op onderzoeksvraag 6 ...................................................................... 53 8.3 Antwoorden op onderzoeksvraag 7 ...................................................................... 55 8.4 Antwoorden op onderzoeksvraag 8 ...................................................................... 57 8.5 Voorlopige algemene conclusies ........................................................................... 58 9. Veranderen, wat moet er dan gebeuren? 9.1 Inleiding ................................................................................................................. 61 9.2 Het wiel .................................................................................................................. 61 9.3 Veranderen…?...wat dan? Voorlopige aanbevelingen .......................................... 63 9.4 Expertmeeting........................................................................................................ 65 10. Conclusies en aanbevelingen 10.1 Inleiding ................................................................................................................. 66 10.2 Conclusies en aanbevelingen onderzoeksdeel 1 (cross-border-trade) ................. 66 10.2.1 Conclusies onderzoeksdeel 1 ..................................................................... 66 10.2.2 Aanbevelingen onderzoeksdeel 1 ............................................................... 67 10.3 Conclusies en aanbevelingen onderzoeksdeel 2 (Eur. Aanbesteden in NL) ....... 67 10.3.1 Conclusies onderzoeksdeel 2 ...................................................................... 67 10.3.2 Aanbevelingen onderzoeksdeel 2 ............................................................... 67 10.4 Aanbevelingen voor vervolgonderzoek ................................................................ 69

11. Geraadpleegde Literatuur en informatiebronnen................................................. 70 Bijlagen Bijlage 1, verklaring afkortingen..............................................................................................................74 Bijlage 2, lijst met geïnterviewden...........................................................................................................75 Bijlage 3, gestelde vragen in de interviews.............................................................................................76 Bijlage 4, historie rond de Europese Richtlijnen ..................................................................................77 Bijlage 5, Europe 1992-the overall challenge ........................................................................................79 Bijlage 6, implementatie in de onderzoekslanden (situatie 11-09-2006)...........................................80 Bijlage 7, de opinie van publieke organisaties van verschillende landen betr. de Eur.Richtlijnen83 Bijlage 8, de hete zomer van 2007...........................................................................................................86 Bijlage 9, Projecten Inkopen en Aanbesteden in Nederland..............................................................87 Bijlage 10, visiedocument aanbesteden en Nederlands beleid ...........................................................91 Bijlage 11, tabel met gegevens uit eigen kwantitatief onderzoek .......................................................95 Bijlage 12, tabellen uit onderzoek DG Internal Market (2003)..........................................................96 Bijlage 13, uitspraken inzake de werking en het nut van de Europese Richtlijnen.........................97 Bijlage 14, tabel met antwoorden op onderzoeksvraag 3....................................................................99 Bijlage 15, tabel met antwoorden op onderzoeksvraag 4..................................................................103 Bijlage 16, tabel met antwoorden op onderzoeksvraag 5..................................................................104 Bijlage 17, tabel met antwoorden op onderzoeksvraag 6..................................................................107 Bijlage 18, tabel met antwoorden op onderzoeksvraag 7..................................................................110 Bijlage 19, tabel met antwoorden op onderzoeksvraag 8..................................................................113


Pagina 11


Deel 1: Inleiding Onderzoeksverantwoording en Theoretisch kader


Pagina 12


1.

Inleiding en onderzoeksverantwoording

1.1 Inleiding Bij het Centraal Justitieel Incasso Bureau (mijn werkgever) worden veel van de opdrachten en contracten inzake Leveringen en Diensten door middel van Europese Aanbestedingen in de markt gezet. Daarbij blijkt dat er zelden of eigenlijk nooit een aanvraag voor de aanbestedingsstukken door een buitenlands bedrijf wordt gedaan laat staan dat er gecontracteerd wordt met een buitenlands bedrijf. Dit terwijl de Europese Richtlijnen juist willen bevorderen dat er meer aan cross-border-trade wordt gedaan, oftewel dat de Europese markt een open markt wordt, kortom internationale marktwerking. Of de situatie bij het CJIB (zie bijlage 1 voor lijst met afkortingen) zoals hierboven beschreven algemeen van toepassing is in de (Nederlandse) markt van Europees Aanbestedende organisaties is vrij onbekend. Daarnaast is een veel gehoord geluid dat men bij voorkeur zaken doet of blijft doen met de bekende bedrijven met ook nog vaak een voorkeur voor regionale- en soms lokale partijen. (De Nederlandse Overheid koopt voor ruim 40 miljard Euro in, het aandeel van de Rijksoverheid hierin is tussen de 10 en 13 miljard waarvan + 70% producten en diensten betreft, oftewel 7-9 miljard euro.) Onderwerp Werktitel: “Is Europees Aanbesteden ook Europees contracteren?” Concreet gaat het om de mate van invloed van buitenlandse bedrijven bij Europese Aanbestedingen (in Nederland). In welke mate is er internationale marktwerking ontstaan. Het onderwerp raakt vele courses uit mijn studie, zoals procurement (inkoop), economics (supply & demand), international developments (cross-border-trade), law (legitimateness, rechtmatigheid), public governance (legitimateness of management/executives) en public policy (public sector / government and European Union). Algemeen Er is onderzoek nodig naar de mate waarin buitenlandse bedrijven in kwantitatief (geld/kosten) en kwalitatief (kwaliteit, innovatie) opzicht een rol spelen bij Europese Aanbestedingen. Daarbij wil ik mij alleen richten op Nederland. Uit deze inleiding blijkt dat er meerdere definities denkbaar zijn voor cross-border-trade, in dit onderzoek hanteer ik de volgende: Definitie van “cross-border-trade”: Het rechtstreeks doen van zaken (direct-cross-border-trade2) door in het buitenland gevestigde bedrijven met de Nederlandse Rijksoverheid op basis van Europese aanbestedingen (boven de vigerende drempelbedragen) op het gebied van Leveringen en Diensten. Definitie van “internationaal zaken doen/contracteren”: Het doen van zaken c.q. sluiten van een contract door twee partijen die in verschillende lidstaten van de Europese Unie zijn gevestigd.

2

EC (2004), A report on the functioning of public procurement markets in the EU: benefits from the application of EU directives and challenges for the future, EC DG Market, 3-2-2004, Brussel.


Pagina 13


Definitie van “Rijksoverheid” en “Overheid”: Onder de Rijksoverheid wordt in dit onderzoek verstaan: alle ministeries met de daaronder ressorterende diensten, agentschappen/baten-lastendiensten. Onder Overheid vallen daarnaast ook alle provincies, gemeenten, waterschappen etc. 1.2 Probleemstelling en hypothese Probleemstelling

“In welke mate spelen in het buitenland gevestigde bedrijven een rol bij door de Nederlandse Rijksoverheid uitgeschreven Europese Aanbestedingen en resulteert dit in internationale marktwerking. (op het gebied van Leveringen en Diensten).” Hypothese:

Ondanks Europese aanbestedingen is er nauwelijks sprake van cross-border-trade (de ervaring leert dat er nauwelijks in het buitenland gevestigde bedrijven zijn die inschrijven op Europese Aanbestedingen in Nederland). 1. is dit in werkelijkheid ook zo?; 2. wat is daarvan de oorzaak? (kunnen/willen/mogen “we” niet?) en waarom is dit zo?; 3. is cross-border-trade überhaupt nodig of zinvol? (levert het voordelen in prijs/kwaliteit/etc?); 4. zo ja, wat is eraan te doen om dit te bevorderen? 1.2.1 Achtergrond en aanleiding De achtergrond en aanleiding voor de hypothese is gelegen in mijn motivatie die ik hierna uiteen zet: Vanuit mijn werkervaring binnen het CJIB, Justitie én de Rijksoverheid blijkt dat er door veel partijen veel werk wordt verzet om de Europese Aanbestedingen Internationaal te maken terwijl dit geen enkel (of veel te weinig) Internationaal resultaat/contract oplevert. Dit betekent dat het doel zowel voorbij wordt gestreefd als ook dat het niet wordt gehaald. Dit is me gedurende de laatste 10 jaar opgevallen. Enerzijds fascineert het me, anderzijds irriteert het me ook gezien de extra hoeveelheid werk aan zowel de voorkant (het ontwikkelen van de Richtlijnen en het beheer zoals de database van Europese Aanbestedingen, Tender Electronic Daily en de controles) als de achterkant (het implementeren en hanteren van de Richtlijnen) en het feit dat er nagenoeg geen cross-border-trade is ontstaan terwijl dit tot betere marktwerking had moeten/kunnen leiden, zowel kwantitatief (prijzen, kosten, Total Cost of Ownership TCO) als kwalitatief (innovatie, kwaliteit). Het is daarmee een probleem voor de bedenkers en opstellers van de Europese Aanbestedingsrichtlijnen en de uitvoerders ervan, zowel aan opdrachtgevers- als opdrachtnemerskant aangezien het erg veel werk genereert en geen cross-border-trade en dus ook geen kwantitatieve- en/of kwalitatieve verbeteringen voor de burger oplevert. Door dit onderzoek wil ik ten eerste bewijzen dat mijn hypothese klopt, ten tweede wil ik aantonen wat daarvan de oorzaak is, ten derde wil ik onderzoeken of cross-border-trade zinvol is en ten vierde wil ik verbetermogelijkheden aanreiken waarmee de Europese Commissie, maar ook Nederland, haar voordeel kan doen. De doelstelling en het beoogde resultaat van het onderzoek wordt beschreven in de volgende paragraaf.


Pagina 14


1.3 Doelstelling en beoogd resultaat De hoofddoelstelling van het onderzoek is:

“Het verschaffen van inzicht in “cross-border-trade”(zie definitie in 1.1), de mate waarin in het buitenland gevestigde bedrijven opdrachten gegund krijgen van de Nederlandse Rijksoverheid. Het doen van voorstellen hoe deze cross-border-trade (van het buitenland naar Nederland) gestimuleerd kan worden.” Door deze inzichten kunnen diverse partijen, beleidsmakers, wetgever, markt en Overheid als inkopende partij er hun voordeel mee doen zodat doelstellingen op het gebied van Europees Aanbesteden gehaald worden en de burger er uiteindelijk beter door uit is, zowel kwantitatief (financieel) als kwalitatief. Hiervoor zal een uitgebreide praktijk analyse worden gedaan binnen Nederland in de werkelijkheid op basis van interviews en zowel kwantitatieve- als kwalitatieve analyses. Daarnaast wordt ook aandacht besteedt aan de achterliggende redenen van het wel/niet deelnemen. Het verkregen inzicht zal uiteindelijk leiden tot het doen van aanbevelingen voor verbetering waarmee zowel opstellers van de Europese Aanbestedingsrichtlijnen als de uitvoerders ervan hun voordeel kan doen. Bij het onderzoek zullen zowel theorie- als praktijkbronnen worden geraadpleegd. De onderzoeksvragen die hierbij beantwoord moeten worden zijn beschreven in paragraaf 1.5.1. Het resultaat dat uit het onderzoek voort vloeit is een rapportage waarin de uitkomsten van het onderzoek zijn beschreven (thesis) en een aantal aanbevelingen ter verbetering zullen worden gedaan. 1.4 Scope van het onderzoek Binnen de scope van het onderzoek valt:• De gehele Nederlandse Rijksoverheid; • Leveringen (boven de vigerende drempelbedragen); • Diensten (boven de vigerende drempelbedragen, inclusief 1b/2b); • Aanbieders: in het buitenland gevestigde partijen/bedrijven (mogelijk wel een registratie in Nederland, dit is niet van verdere invloed). Buiten de scope van het onderzoek valt:• Alle publieke organisaties buiten de Rijksoverheid; • Alle vormen van zaken doen onder de Europese drempelbedragen; • De juridische beoordeling van de inhoud van de Richtlijnen in relatie tot het onderzoeksonderwerp; • Werken; • Aanbieders: met kantoor in Nederland; • De beoordeling of er op een juiste wijze Europees Aanbesteed is.


Pagina 15


1.5 Onderzoeksverantwoording en -strategie 1.5.1 Onderzoeksvragen De centrale onderzoeksvraag voor dit probleemsignalerend- én diagnoseonderzoek is:

Wat is de invloed van buitenlandse bedrijven bij Europese Aanbestedingen. De ervaring leert dat er nauwelijks buitenlandse bedrijven zijn die inschrijven, is dit in werkelijkheid ook zo, wat is daarvan de oorzaak, waarom is dit zo? Van deze centrale onderzoeksvraag kunnen de volgende centrale vragen en deelvragen worden afgeleid. Deze vormen de leidraad voor het onderzoek en hoofdstructuur voor de thesis: 1. Hoe vaak wordt met buitenlandse bedrijven gecontracteerd na het doorlopen van een Europese Aanbesteding? (Leveringen en Diensten). Uitgangspunt voor de statistische bewijsvoering is een totaal aantal van 1.000 Europese Aanbestedingen, door een dwarsdoorsnede aan organisaties binnen de Nederlandse Rijksoverheid in de afgelopen 5 jaar doorlopen. - Hoeveel Europese Aanbestedingen heeft uw organisatie in de afgelopen 5 jaar doorlopen? (alleen Leveringen en Diensten boven de vigerende drempelbedragen inclusief 1b/2b, geen Werken) - Hoe vaak werd door buitenlandse bedrijven de aanbestedingsstukken opgevraagd? - Hoe vaak werd door buitenlandse bedrijven daadwerkelijk ingeschreven op Europese Aanbestedingen? - Hoe vaak werd met buitenlandse bedrijven uiteindelijk gecontracteerd? 2. Als dit erg weinig gebeurt: - Wat is het probleem? - Voor wie is het een probleem? - Waarom is het een probleem? 3. Waarom vindt cross-border-trade niet plaats? - Wat zijn de achterliggende redenen bij de antwoorden op de onder 1 genoemde kwantitatieve analyse? - (kunnen/willen/mogen “we” niet?) 4. Wat is de toegevoegde waarde van zaken doen met buitenlandse bedrijven? - Wat is het nut ervan wanneer dit wel gebeurt? - Wat levert het uiteindelijk op? Betere kwaliteit of lagere kosten of…..? 5. Als er toegevoegde waarde is en het gebeurt te weinig, wat moet er dan veranderen?


Pagina 16


1.5.2

Onderzoeksmodel

Onderwerp 1e opzet, hypothese

Pré-analyse, toetsen hypothese experts

Literatuur Artikelen Richtlijnen

Fact analyse: 1.000 Europese aanbestedingen

Probleemsignalerende fase van het onderzoek. Hoofdstuk 1 t.e.m. 6

Aanpassen vraagstelling

Opzet onderzoek, bepalen zoekrichting

Research Interviews: Min. EZ Aanb.spec. CDI’s/CPO Hfden Inkoop Div. bedrijven Eur. Cie Synthese

Voorlopige conclusies en aanbevelingen

Diagnostische fase van het onderzoek. Hoofdstuk 7 t.e.m. 11

Expert-meeting ter validatie voorlopige conclusies en aanbevelingen Bijstellen conclusies en aanbevelingen

Eindconclusies en aanbevelingen


Pagina 17


1.5.3 Onderzoeksopzet De onderzoeksopzet (methodologie) die ik voor het onderzoek zal hanteren is hieronder weergegeven. Gebruik makend van verschillende informatiebronnen en experts worden meerdere aspecten in kaart gebracht. Hierdoor ontstaat een compleet beeld van de problematiek met gezichtspunten en ervaring zowel vanuit de opdrachtgevers- en opdrachtnemerskant als ook vanuit juridisch oogpunt en de “eigenaar” van de Europese Richtlijnen. Zoals ook uit het onderzoeksmodel blijkt zal ik gebruik maken van de Delphi-methode. De Delphi-methode3 is een dialectisch (kennisleer die van de dialoogvorm gebruikmaakt) proces dat ontworpen werd met het oog op de voordelen van een bundeling en uitwisseling van opvattingen, zodanig dat de respondenten kunnen leren van elkanders standpunten, maar dan zonder de ongewenste beïnvloeding die gemakkelijk optreedt bij de conventionele faceto-face-aanpak (waar snel dominantie vastgesteld wordt van diegene met de luidste stem of het grootste prestige). De techniek biedt deskundigen de mogelijkheid om op een systematische manier met een complex probleem om te gaan. Ronde na ronde wordt de relevante informatie gedeeld, waardoor de panelleden steeds meer kennis opdoen. Zodoende kunnen aanbevelingen geformuleerd worden op basis van een completere informatie. Op basis van de volgende eigenschap van de thematiek heb ik ervoor gekozen om gebruik te maken van Delphi: “Het probleem leent zich niet tot het gebruik van nauwkeurige analytische technieken maar kan eerdeel voordeel halen uit subjectieve beoordelingen op een collectieve basis.” Voor het onderzoek heb ik gebruik gemaakt van twee soorten informatie, te weten: 1. Databronnen: ondanks de genoemde minder grote nauwkeurigheid heb ik data verzameld om mijn hypothese te bewijzen. In dit kwantitatieve deel zal ik trachten zoveel mogelijk empirische gegevens te verzamelen en van daaruit de samenhang aantonen en conclusies trekken; 2. Kennisbronnen: op basis van inzichten, theorieën en kennis van een heterogene groep deskundigen zal ik in meerdere sessies, (in Delphi-methodiek zowel door middel van mail, één-op-één gesprekken (interviews) en groepsbijeenkomsten (expertmeeting)), op basis van een vaste vragenlijst zoveel mogelijk meningen en ervaringen verzamelen. Vervolgens zal ik, kijkend naar (in)consistenties, verschillen en overeenkomsten, daaruit conclusies trekken. 1.5.4 Onderzoeksstrategie In deze paragraaf wordt de (technische) wijze waarop het onderzoek wordt uitgevoerd toegelicht. Dit heeft zowel betrekking op het verzamelen van de benodigde gegevens als het omzetten ervan in relevante informatie om in staat te zijn de onderzoeksvragen te beantwoorden.

3

De Delphi-methode werd oorspronkelijk ontwikkeld door Olaf Helmer en Norman Dalkey van de RAND Corporation.


Pagina 18


Als onderzoeksstrategie heb ik gekozen voor de survey 4 aangezien de specifieke kenmerken van dit type onderzoek het meest en best aansluiten bij de probleem- en vraagstelling van mijn onderzoek. Door gebruik te maken van de survey probeer ik een breed beeld te krijgen van een uitgebreid fenomeen. De kenmerken van de survey zijn: 1. een groot aantal onderzoekseenheden; 2. een arbeidsextensieve datagenerering; 3. meer breedte dan diepte; 4. een aselecte steekproef; 5. kwantitatieve gegevens en analyse; 6. een gesloten datagenerering liefst op afstand. Om de betrouwbaarheid van zowel de kwantitatieve- als de kwalitatieve analyse van dit onderzoek zo groot mogelijk te maken maak ik gebruik van een groot aantal eenheden in beide onderzoeksfasen. Enerzijds heb ik alle ministeries en bijbehorende (uitvoerings)organen aangeschreven om de kwantitatieve informatie te verzamelen en anderzijds heb ik gebruik gemaakt van diepteinterviews met respondenten/deskundigen. Het doel van deze diepte-interviews is gelegen in: het onderwerp van dit onderzoek is complex; over het onderwerp is nog weinig geschreven/gepubliceerd; het onderwerp ligt gevoelig; het onderwerp roept vaak negatieve associaties op. in een gesprek is beter te beoordelen welke factoren een echt belangrijke rol spelen; een toegezonden vragenlijst kent veelal een lage respons, de vaste vragen leveren bovendien vaste antwoorden op en de materie is, tenslotte, dermate veelzijdig dat ik ook op zoek was naar veelzijdigheid in de antwoorden in relatie tot de heterogeniteit van de gekozen te interviewen groep mensen. Deze redenen dienden als onderbouwing voor de interviews. Er zijn op diverse niveaus binnen de Rijksoverheid en het bedrijfsleven mensen geselecteerd met een ruime ervaring en expertise op het gebied van Europees aanbesteden. In totaal zijn twee-en-twintig mondelinge interviews afgenomen en nog eens 12 schriftelijke interviews in verband met de extra vragen gehouden. (de lijst met geïnterviewden is terug te vinden in bijlage 2). Bij de interviews is zowel gebruik gemaakt van een ongestructureerde wijze van informatieverzameling als een gestructureerde wijze. Voorafgaand aan het interview is het onderwerp bekend gemaakt in een begeleidend schrijven, zodat de respondent/deskundige zich kon voorbereiden. De opzet voor het interview is opgenomen in bijlage 3. Validiteit Binnen kwantitatief onderzoek is een meetinstrument valide wanneer deze meet wat er gemeten dient te worden. Op een gelijke manier is een kwalitatief onderzoek valide wanneer het heeft bestudeerd wat het bedoeld heeft te bestuderen. In essentie is het begrip validiteit dus gelijk in beide onderzoeksmethoden. Toch zijn er verschillen te onderkennen. Binnen kwantitatief onderzoek is men vooral gericht op de validiteit van de gehanteerde onderzoeksinstrumenten. Binnen kwalitatief onderzoek ligt de nadruk daarentegen veel meer op de validiteit van de interpretaties (King: 1994). Met andere woorden, of de door de onderzoeker getrokken conclusies valide zijn in 4

Verschuren, P. en Doorewaard, H. Het ontwerpen van een onderzoek. Lemma: 2000


Pagina 19


relatie tot de onderliggende verzamelde gegevens. De betrokkenheid van anderen, bijvoorbeeld collega’s, onderzoeksparticipanten of experts, is van cruciaal belang bij het overwegen van validiteit binnen kwalitatief onderzoek (King; 1994)5. In dit onderzoek wordt mensen gevraagd naar hun oordeel hetgeen grotendeels gevormd wordt door datgene wat men zich wil en kan herinneren Aangezien dit onderzoek dus meningen, percepties en ervaringen onderzoekt, is het noodzakelijk extra aandacht te besteden aan de validiteit. Om de validiteit te waarborgen, zijn de volgende maatregelen genomen: Gebruik maken van een groot aantal respondenten/deskundigen (collega’s, onderzoeksparticipanten en experts) die het verslag ter validatie krijgen voorgelegd alvorens het in de thesis wordt verwerkt; Toetsen van de synthese door middel van een expert-meeting; Garanderen van anonimiteit waardoor mensen vrijuit hun mening kunnen geven over een wellicht gevoelig onderwerp; Zorgdragen voor neutrale vraagstellingen, waarbij geen insinuerende vragen worden gesteld of vragen die gericht zijn op het gedrag van de persoon zelf. Het betreft een probleemsignalerend- én diagnoseonderzoek dat zich niet alleen beperkt tot de diagnose (er is nog weinig van bekend). Er zal ook gekeken worden naar mogelijke nodige veranderingen en de daarbij behorende agenda. Ik zal gebruik maken van respondenten, informanten en deskundigen als data- en kennisbronnen om in het onderzoek de volgende stappen te kunnen doorlopen: 1. De 1e opzet, in paragraaf 1.2 beschreven hypothese zal door middel van een pré-analyse getoetst worden. In deze probleemsignalerende fase van het onderzoek spelen de volgende belangrijke vragen een rol: 1. Wat is het probleem 2. Voor wie is het een probleem 3. Waarom is het een probleem Daartoe zullen gesprekken met een aantal experts worden gevoerd. Tevens wordt in deze fase een kwantitatieve analyse uitgevoerd. In deze kwantitatieve- (fact-)analyse zullen 1.000 door de Nederlandse Rijksoverheid uitgevoerde Europese Aanbestedingen worden onderzocht op deelname dooren contractering met buitenlandse bedrijven. Dit resulteert in het antwoord op de centrale vraag en de deelvragen genoemd onder 1 en 2 in paragraaf 1.5.1. 2. Vervolgens wordt de vraagstelling zonodig ingekaderd en wordt de definitieve opzet voor het onderzoek en de zoekrichting bepaald. Daarmee is de diagnostische fase van het onderzoek gestart. 3. In het volgende stadium biedt theoretisch onderzoek inzicht in de basis van de materie, daartoe zullen artikelen worden gezocht en doorgenomen, de Richtlijnen ernaast worden gelegd en zal met name onderzocht worden of er voldoende waarborgen zijn voor het zogenaamde cross-border-trade, het binnen de Europese Unie probleemloos internationaal zaken doen. Kortom, hoe is de toepasbaarheid van Richtlijnen bij inschrijven van buitenlandse bedrijven op een Europese Aanbesteding in Nederland, voor wat betreft Leveringen en Diensten. 4. Daarnaast zal een ander type onderzoek worden uitgevoerd in de vorm van empirisch onderzoek, hierbij is gekozen voor het houden van interviews met álle mogelijke partijen 5

Drs. M. Bergsma (november 2003); Betrouwbaarheid en Validiteit van Kwalitatief georiënteerde Operational Audits. Erasmus Universiteit Rotterdam


Pagina 20


in dit onderzoek, te weten aanbesteders/uitvoerders, aanbesteders/beleidsmakers, opdrachtgevers, opdrachtnemers (zowel groot-, midden- als kleinbedrijf), juridisch specialisten, experts/consultants/adviseurs, “eigenaar” van de Richtlijnen en het verantwoordelijk ministerie voor Nederland (Economische Zaken); De stappen 2, 3 en 4 resulteren in de antwoorden op de centrale vragen en de deelvragen genoemd onder 3, 4 en 5 in paragraaf 1.5.1. 5. Na het opstellen van de synthese en het trekken van de conclusies zal ter validatie van de resultaten van het onderzoek een expert-meeting met 3 à 4 experts, worden gehouden alvorens het geheel aan gegevens uit het onderzoek in de thesis zal worden verwerkt. 6. Zonodig worden vervolgens de conclusies nog bijgesteld waarna de eindconclusies en aanbevelingen het onderzoek afsluiten. Voor de theoretische component wordt gebruik gemaakt van bestaande literatuur, artikelen en publicaties over het onderwerp. Dit zal door middel van deskresearch worden bestudeerd. Voor de praktijk component zullen aan het onderzoeksonderwerp gerelateerde functionarissen binnen + 25 organisaties (zie bijlage 2) worden gezocht waarmee een interview wordt gehouden. Van het interview wordt een verslag gemaakt dat ter validatie (juistheid en volledigheid) aan de betrokkenen wordt voorgelegd. Analyse van de geïnventariseerde informatie zal vervolgens weer in de vorm van deskresearch worden uitgevoerd. De reden van deze grootschalige opzet is gelegen in het feit dat er nog vrij weinig onderzoek op dit gebied is uitgevoerd dan wel gepubliceerd en derhalve de resultaten door middel van theoretisch- én empirisch onderzoek een groot waarheidsgehalte dienen te hebben. 1.5.5 Opbouw thesis, leeswijzer Deze masterthesis is zodanig opgebouwd dat de gehele uitwerking plaats vindt in 11 hoofdstukken welke over 4 hoofddelen van de thesis zijn verdeeld, zoals hieronder weergegeven. Deel 1 van deze thesis betreft het theoretische gedeelte. Daarin wordt in hoofdstuk 1 verantwoording afgelegd over de aanpak van het onderzoek en in hoofdstuk 2 aandacht besteed aan een relevant theoretisch kader ter nadere begripsvorming van het onderwerp van deze thesis Europese aanbestedingen, vanaf het ontstaan tot het heden. In deel 2 van de thesis wordt het onderzoeksonderwerp nader bekeken, in hoofdstuk 3 voor wat betreft de Europese Unie, hoe wordt/is er geïmplementeerd en wordt het ervaren terwijl in hoofdstuk 4 nader wordt ingezoomd op Nederland in dit verband en hoe de Nederlandse Overheid met Europees Aanbesteden omgaat. Deel 3 van deze thesis betreft het onderzoeksdeel. In hoofdstuk 5 is begonnen met de kwantitatieve analyse oftewel het probleemsignalerende deel van het onderzoek. Tevens is in dit hoofdstuk de pré-analyse opgenomen waarna in hoofdstuk 6 de definitieve opzet van het onderzoek uiteengezet wordt. De volgende twee hoofdstukken bevatten het kwalitatieve deel van het onderzoek, de diagnostische fase. In hoofdstuk 7 betreft het de beantwoording van de onderzoeksvragen van het oorspronkelijke onderzoek terwijl in hoofdstuk 8 de onderzoeksvragen van het verdiepings- of vervolgonderzoek worden beantwoord.


Pagina 21


Deel 4 van de thesis is het afsluitende deel. Hoofdstuk 9 geeft naast een eigen beschouwing op het inkoopproces een nadere beschouwing op alle antwoorden uit het onderzoeksdeel. De bedoeling is om na alle theorie en praktijk(onderzoek) te komen tot een doorbraak in de praktijk van Europees Aanbesteden. In hoofdstuk 10 zijn de afsluitende conclusies en aanbevelingen weergegeven. Tenslotte bevat hoofdstuk 11 de geraadpleegde literatuur en alle informatiebronnen waarna deze masterthesis wordt afgesloten met de nodige bijlagen bij de tekst.


Pagina 22


2

Theoretisch kader Europees Aanbesteden

2.1 Inleiding Het Europese Parlement heeft aan de basis van het openstellen van de Europese markt gestaan, daarmee heeft zij beoogd: “Een gemeenschappelijke interne Europese markt, liberalisering van gereguleerde markten en doorvoering van vrije marktprincipes”. Daarbij heeft zij gekozen voor het instellen van een aantal Richtlijnen voor de publieke sectoren in de lidstaten van de Europese Unie welke als voorgeschreven inkoopbeleid gelden voor de overheidsorganen. Dit ter bevordering van eerlijke concurrentie in een geïntegreerde markt binnen de EU. Europese Commissie: De Europese Richtlijnen beogen de Europese markt voor overheidsopdrachten te liberaliseren. Dat houdt een markt voor overheidsopdrachten in die transparant genoeg is om alle leveranciers en aannemers in de Europese Unie gelijke kansen te geven een overheidsopdracht te verwerven. Daarnaast geldt het bewerkstelligen van besparingen door aanbestedende instanties expliciet als een doelstelling van de Richtlijnen (doelmatigheid).6 2.2 De ontwikkeling van de Europese Richtlijnen In deze paragraaf wordt gekeken naar de oorsprong en doorontwikkeling van de Europese Richtlijnen. Wanneer was de oorsprong en waarom, welke zijn de vervolgstappen geweest om te komen tot de huidige Richtlijnen. 2.2.1 Historie rond de Europese Richtlijnen De Europese Aanbestedingsrichtlijnen kennen een langere historie dan menigeen weet. Eigenlijk wordt er pas zo’n 10 jaar intensief mee gewerkt en kan deze periode ook worden aangemerkt als een tijd waarin onderzoeken zijn gestart, naar naleving, implementatie, landenvergelijking, nut en noodzaak. Echter, de eerste Richtlijnen dateren al van eind jaren ’60, begin jaren ’70 van de vorige eeuw. Er werd begonnen met twee liberalisatierichtlijnen, één voor Werken (71/304/EEG) en één voor Leveringen (70/32/EEG) om de beperkingen op het gebied van overheidsopdrachten op te heffen en zo te komen tot een vrij economisch handelsverkeer. Vervolgens werd er door twee coördinatierichtlijnen (71/305/EEG voor Werken en 77/62/EEG voor Leveringen) getracht de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten te coördineren. Hiermee was de start gemaakt. In 1985 kwam het bekende Witboek7 omtrent de “Voltooiing van de Interne Markt” uit (zie bijlage 4). Hierin werd ook aandacht besteed aan de Overheidsopdrachten en kwamen de auteurs van het rapport tot een aantal belangrijke bevindingen en conclusies, te weten: - Bevindingen: Overheidsopdrachten vertegenwoordigen een niet-onaanzienlijk deel van het BNP; De betrokken autoriteiten hebben nog steeds de neiging hun aankopen en overeenkomsten binnen hun eigen land te houden; De blijvende verdeling in afzonderlijke nationale markten is een van de meest in het oog springende belemmeringen voor de totstandkoming van een echte interne markt; 6 P.Th. van Zeijden, R.M. Braaksma (EIM, Zoetermeer, augustus 2005), Meer MKB-bedrijven in openbare aanbestedingen? MKB en aanbestedende instanties kunnen elkaar helpen 7 Commissie van de Europese Gemeenschappen COM(85) 310 def (Brussel, 14 juni 1985), De voltooiing van de interne markt, Witboek van de commissie voor de Europese Raad


Pagina 23


De in het EEG-verdrag neergelegde basisregel is dat er op de gemeenschappelijke markt vrij verkeer van goederen moet bestaan, hetzelfde geldt voor het vrij verrichten van diensten. Dit met als uiteindelijk doel: de economische integratie van Europa; Uit statistieken blijkt dat de Richtlijnen slechts in zeer geringe mate worden toegepast; Indien men een verdere openstelling van de markt voor overheidsopdrachten in de hand wil werken, is het dringend noodzakelijk de Richtlijnen te verbeteren; Het volledig openstellen van de markt voor overheidsopdrachten in de sector dienstverlening is van levensbelang voor de toekomst van de Europese economie.

- Conclusies: De Commissie zal voor 1987 voorstellen indienen, op grond waarvan de Europese Raad uiterlijk 1988 zal dienen te besluiten; Europa bevindt zich op een kruispunt. Of wij gaan, resoluut en vastberaden, verder of wij zinken weg in middelmatigheid. Of wij besluiten nu om de integratie van de economieën van Europa te voltooien, of wij laten door een gebrek aan politieke wil om de immense problemen die zich hierbij voordoen het hoofd te bieden, toe dat Europa zich ontwikkelt tot een vrijhandelszone zonder meer; Het vrije verkeer van goederen is een belangrijke, waardevolle en wellicht noodzakelijke stap die moet worden gezet om een economische integratie te kunnen bereiken; Evenals de Douane-unie vooraf moest gaan aan de economische integratie, moet de economische integratie voorafgaan aan de Europese eenheid. 2.2.2 Verwachtingen van de Interne Markt(ontwikkelingen) 1992 Het Witboek (1985), waaruit in 2.2.1 geciteerd, resulteerde erin dat er in 1986 een onderzoekscommissie onder leiding van Mr. Paolo Cecchini werd ingesteld om te onderzoeken welke de mogelijke resultaten van het zogenaamde “1992-programma” voor de Europese Unie zouden kunnen zijn. De resultaten van dit onderzoek (1988)8 waren bijzonder positief (zie bijlage 5). Derhalve werden de Richtlijnen vernieuwd, verbeterd teneinde de gestelde doelen zoals hiervoor (en in de bijlagen) benoemd te kunnen behalen. Na diverse wijzigingen en adviezen ontstonden uiteindelijk de “meest bekende Richtlijnen”, zoals hierna genoemd: − Richtlijn EG/92/50/EEG: Diensten − Richtlijn EG/93/36/EEG: Leveringen − Richtlijn EG/93/37/EEG: Werken − Richtlijn EG/93/38/EEG: Nutssectoren Tevens werden twee overeenkomsten inzake overheidsopdrachten van de WTO getekend en verwerkt in de Europese aanbestedingsregelgeving. Hierin werd een eerlijke en open concurrentie geregeld voor overheidsaankopen voor bij de GPA aangesloten landen, te weten Japan, Finland, Hongkong, Verenigde Staten, Canada, Noorwegen, Zweden, Zwitserland, Korea en Israël. Dit leverde de volgende Richtlijnen voor de EU inclusief genoemde landen op: 8

Commission of the European Communities, SEC (88)524 final (Brussels, 13 april 1988), EUROPE 1992, The overall challenge


Pagina 24


− Richtlijn 97/52/EG: GPA t.b.v. de Richtlijnen Leveringen, Werken en Diensten − Richtlijn 98/4/EG: GPA t.b.v. de Richtlijn Nutssectoren “Meest bekende Richtlijnen” omdat ten tijde van het van kracht zijn van deze Richtlijnen er tot nu toe veruit de meeste aandacht aan de materie is besteed. Er werd door de Rijksoverheid in Nederland (onder druk van Departementale Accountants/Audit Diensten DAD en Algemene Rekenkamer AR) meer en meer mee gewerkt. Het bedrijfsleven kreeg er dus steeds vaker mee te maken en ook rechtbanken werden in dit verband vaker bezocht wanneer een afgewezen inschrijver zich niet goed behandeld vond en een procedure tegen de aanbestedende dienst startte. Hieruit is vervolgens weer jurisprudentie ontstaan. Na een aantal jaren is de EC overeengekomen de bestaande (en genoemde) Richtlijnen te vereenvoudigen en te moderniseren. Dit heeft geresulteerd in een tweetal nieuwe Richtlijnen (zie 2.4), te weten: − Richtlijn 2004/17/EG: Nutssectoren − Richtlijn 2004/18/EG: Diensten, Leveringen en Werken 2.3 'Oude' Europese Richtlijnen 9 Om de markt voor overheidsopdrachten open te stellen voor bedrijven uit alle lidstaten heeft de Europese Unie begin jaren negentig van de vorige eeuw Richtlijnen opgesteld die moeten voorkomen dat opdrachtgevers bedrijven uit eigen land bevoordelen wanneer die inschrijven op opdrachten. Deze Richtlijnen zijn door de lidstaten omgezet in nationale wetgeving. Vanaf dat moment zijn ze op nationaal niveau geen 'Richtlijnen' meer, maar wetgeving: overheden zijn verplicht om de voorschriften toe te passen. De Europese Richtlijnen stellen eisen aan de technische specificatie van de opdracht en aan de selectie- en gunningscriteria. Een opdracht moet in elk geval zodanig worden omschreven dat bedrijven uit alle lidstaten een offerte kunnen indienen. Er mogen dus geen eisen in staan waaraan alleen bedrijven uit eigen land kunnen voldoen. Ook mag niet worden verwezen naar bepaalde merken, zodat gelijkwaardige producten van andere merken worden uitgesloten. De inkopende Overheid is verder verplicht om in een openbare aankondiging duidelijk aan te geven welke prestatie zij verlangt, en welke criteria zij hanteert om de mogelijke leveranciers te selecteren. Van die criteria mag na de aankondiging niet meer worden afgeweken. The idea of the Single Market is to create a well-functioning market amongst the EU member states by guaranteeing the free movement of goods, services, labour and capital (Nielsen and Hansen, 2001). 10 Wat betreft de procedure moeten aanbestedende diensten gegadigden en inschrijvers uit eigen beweging, zo spoedig mogelijk en desgevraagd schriftelijk, informeren over de besluitvorming rond de gunning, met inbegrip van de redenen waarom een opdracht niet wordt geplaatst of waarom de procedure opnieuw wordt gestart. Vermeld moet worden wie heeft gewonnen en wat de reden is van afwijzing. Ook heeft iedere inschrijver die een aan de eisen beantwoordende offerte heeft gedaan recht op informatie over de kenmerken en de 9 P.Th. van Zeijden, R.M. Braaksma (EIM, Zoetermeer, augustus 2005), Meer MKB-bedrijven in openbare aanbestedingen? MKB en aanbestedende instanties kunnen elkaar helpen (2.3 t.e.m. 2.4.3 deels) 10 C.J. Gelderman; P.W.Th. Ghijsen; M.J. Brugman (2006), Public Procurement and EU tendering directivesexplaining non-compliance


Pagina 25


relatieve voordelen van de winnende offerte. Een uitzondering op deze regel wordt gemaakt in het geval dat openbaarmaking schade zou kunnen toebrengen aan de rechtmatige commerciële belangen van bedrijven, of de eerlijke mededinging zou kunnen schaden. An important feature of a working Single Market is that the public sector is expected to source much more frequently directly from producers located in other EU countries. The Commission has pictured a borderless or open EU public procurement market in which physical location and the nationality of suppliers would be of no or limited importance (Madsen, 2002). 10 De 'oude' regelgeving van de Europese Unie voor overheidsopdrachten voorziet in afzonderlijke Richtlijnen voor diensten (92/50/EEG), voor producten (Leveringen: 93/36/EEG), en voor werken (93/37/EEG; 97/52/EG). Tevens is er een aparte Richtlijn voor opdrachten van nutsbedrijven (93/38/EEG; 98/4/EG). Onder contracten voor levering van producten vallen ook lease-, huur- en huurkoopcontracten, en overeenkomsten voor het installeren van producten. De Richtlijn voor werken betreft alle overeenkomsten op het gebied van de bouwnijverheid, inclusief activiteiten die daar onlosmakelijk mee verbonden zijn, zoals (in een aantal gevallen) installatiewerk. The public procurement market has been traditionally considered as an area where national protectionism played a significant role and where a large potential for welfare gains existed from opening up the national markets (Nielsen and Hansen, 2001). 10 2.4 Ontwikkeling van de nieuwe Europese Richtlijnen De Europese Commissie kondigde medio 2000 een vereenvoudiging en modernisering aan van de bestaande Richtlijnen, en kwam met voorstellen voor nieuwe11. Eind 2003 bereikte men hierover na een lang traject van consultatie en amendering overeenstemming. Voorafgaande aan die overeenstemming waren er onder meer twijfels of de voorstellen de beoogde vereenvoudiging wel zouden realiseren. Dat heeft geleid tot nieuwe voorstellen van de Commissie, gericht op duidelijker en eenvoudiger teksten, die 31 maart 2004 zijn goedgekeurd door de Raad van Ministers en het Europese Parlement. Op 30 april 2004 zijn de nieuwe Richtlijnen na officiële publicatie formeel van kracht geworden. De genoemde oude Richtlijnen zijn vervangen door twee nieuwe. Behalve om een aangepaste Richtlijn voor de nutssectoren water, energie, vervoer en post (2004/17/EG) gaat het om één geïntegreerde Richtlijn die de oude Richtlijnen voor producten, diensten en werken (2004/18/EG) vervangt. 2.4.1 Doel van de nieuwe Europese Richtlijnen Doel van de nieuwe Richtlijnen is te komen tot vereenvoudiging, modernisering en meer flexibiliteit bij overheidsaanbestedingen. Dit is gebeurd door de verschillende Richtlijnen samen te voegen, begrippen te verduidelijken en door bepalingen over eenzelfde onderwerp zoals prijsvragen bij elkaar te voegen. Vereenvoudiging houdt onder meer in: het elimineren van de overlap die er was bij de oude Richtlijnen, en uniforme definities van begrippen. In de oude Richtlijnen werd eenzelfde begrip soms verschillend geformuleerd. Modernisering impliceert onder andere verruiming van elektronisch inschrijven en elektronische veilingen. Flexibiliteit krijgt onder meer gestalte in de nieuwe procedure van de 'competitive dialogue' voor technisch of financieel-juridisch ingewikkelde contracten12. Een belangrijk ander doel was, door 11

EC (2000), Commission proposes to simplify and modernise the legal framework, IP/00/461, 10 mei 2000, Brussel. Zie W. Wedekind (2001), 'Nieuwe wetgeving roept nieuwe vragen op', in: Global Dutch, februari-maart 2004, 51.

12


Pagina 26


verbetering, modernisering en versimpeling van de Richtlijnen, een verhoging- en het oppeppen van “cross-border competition”13. Ook de drempelbedragen zijn vereenvoudigd. Net als de Richtlijnen die zij vervangt, heeft Richtlijn nr. 2004/18/EG nog steeds tot doel de transparantie in de gemeenschappelijke markt voor overheidsaanbestedingen te vergroten en discriminatoir aanbestedingsgedrag van de aanbestedende diensten in de lidstaten van de Europese Unie te voorkomen. Voorts draagt dit bij aan vergroting van de mededinging op deze markt. De instrumenten om transparantie te bereiken zijn de publicatieverplichtingen, het verbod op discriminatie tussen aannemers, leveranciers of dienstverleners, en de plicht om de eisen aan de overheidsopdracht en de aannemer, leverancier of dienstverlener objectief te specificeren.14 2.4.2 Belangrijke aspecten van de nieuwe Europese Richtlijnen Enkele belangrijke aspecten van de nieuwe Richtlijnen zijn de volgende (deels betreft het veranderingen ten opzichte van de oude Richtlijnen en deels kwamen de aspecten ook al voor in de oude Richtlijnen): Wanneer als gunningscriterium de 'economisch voordeligste inschrijving' wordt gehanteerd, moeten de aanbestedende diensten vooraf in de aankondiging de criteria en hun relatieve gewicht vermelden. Het gewicht kan worden aangegeven door percentages voor de verschillende criteria of door een volgorde qua belang van de criteria. De door aanbesteders gestelde eisen en selectiecriteria dienen 'proportioneel' te zijn: de eisen mogen voor inschrijvers niet zwaarder zijn dan redelijkerwijs nodig is om de gewenste kwaliteit te krijgen. Nieuwe uitsluitingscriteria voor aanbieders met een verleden van crimineel handelen. Nieuwe mogelijkheden om sociale en milieucriteria op te stellen. Verwijzingen naar de Common Procurement Vocabulary (CPV). Dit CPV is ontwikkeld om beter de weg te kunnen vinden in de verschillende soorten aanbestedingen. Het verwijst naar een 'gemeenschappelijk aanbestedingstaalgebruik', en wel door cijfercodes toe te kennen aan producten, diensten en werken. De CPVcodes sluiten aan op bestaande nationale en internationale productcodes. Nieuwe regels voor raamovereenkomsten met leveranciers. Aanbestedende diensten kunnen raamovereenkomsten afsluiten met partijen. Gedurende de looptijd van de raamovereenkomst kunnen opdrachten worden verstrekt aan de partijen die een raamovereenkomst hebben afgesloten. Door het afsluiten van raamovereenkomsten worden van tevoren partijen geselecteerd. De maximale looptijd van raamovereenkomsten is vier jaar. Meer mogelijkheden voor het gebruik van elektronische procedures (waaronder elektronisch veilen en dynamisch aankoopsysteem15) en het elektronisch indienen van stukken. Elektronische communicatiemiddelen worden gelijkgesteld met de klassieke communicatiemiddelen. Bij het gebruik van elektronische middelen mag de looptijd van een aanbestedingsprocedure verkort worden.

13 EC (2004), A report on the functioning of public procurement markets in the EU: benefits from the application of EU directives and challenges for the future, EC DG Market, 3-2-2004, Brussel. 14 Ministerie van Economische Zaken (sept.2005), Nota van Toelichting 15 In de Richtlijnen wordt een 'dynamisch aankoopsysteem' gedefinieerd als 'geheel elektronisch proces voor aankopen voor courant gebruik, met algemeen op de markt beschikbare kenmerken die overeenkomen met de behoeften van de aanbestedende dienst, beperkt in de tijd en gedurende de gehele looptijd open voor elke ondernemer die voldoet aan de selectiecriteria en die overeenkomstig de eisen van het bestek een indicatieve inschrijving heeft ingediend'.


Pagina 27


De Richtlijnen laten bij complexe en innovatieve projecten een 'concurrentiegerichte dialoog' (competitive dialogue)16 toe. Nog vóór het uitbrengen van offertes wordt door de aanbestedende dienst een dialoog aangegaan met gegadigden over de opdracht. Daarbij kunnen leveranciers oplossingen aandragen voor specifieke vraagstukken. Deze procedure is alleen mogelijk bij gunning op basis van de economisch meest voordelige aanbieding. Technische eisen kunnen worden opgesteld als functionele eisen of als eisen op basis van normen.

Wat opvalt bij al deze aspecten is dat er geen sprake is van bedrijfsmatige kwesties, het gaat slechts om technische zaken waardoor het de vraag is in hoeverre dit de doelmatigheid van het inkoopvak dient. 2.4.3 Flankerend beleid Om aanbestedingstrajecten te versnellen en uitwisseling van informatie makkelijker te maken worden elektronische aanbesteding en elektronische informatie-uitwisseling gestimuleerd door de Europese Commissie. Het publicatiebureau van de Europese Commissie stelt inmiddels de door aanbesteders meest gebruikte formulieren on-line beschikbaar, zoals de formulieren voor Contract Notice, Prior Information en Contract Award17. Dit zijn formulieren voor aanbestedende overheidsinstanties. Ze kunnen on-line worden ingevuld en verstuurd, waarbij hulpmiddelen beschikbaar worden gesteld zoals de CPV en geprogrammeerde geldigheidstoetsen, vergelijkbaar met die van de elektronische belastingaangifte: voor de aanvraag niet-relevante velden worden automatisch overgeslagen, en 'verplicht' in te vullen velden worden rood aangegeven tot ze (correct) zijn ingevuld. Als onderdeel van haar strategie voor de interne markt in de periode 2003-2006 heeft de Commissie in 2004 een actieplan aanvaard dat voorziet in een substantieel aandeel elektronische aanbestedingen in 2006, en algemene elektronische aanbesteding in 201018. 2.5 Algemene conclusies/observaties In dit hoofdstuk is aandacht besteed aan de historie, ontwikkeling, verwachtingen en doelstellingen van de Europese Richtlijnen. De belangrijkste conclusies die uit dit hoofdstuk kunnen worden getrokken zijn: − De Europese Richtlijnen kennen een lange historie en zijn in het leven geroepen om de Europese markt voor overheidsopdrachten te liberaliseren om alle leveranciers in de EU gelijke kansen te geven een overheidsopdracht te verwerven; − Een extra expliciete doelstelling van de Richtlijnen is doelmatigheid, het realiseren van besparingen door aanbestedende instanties; − Intussen staan we aan de vooravond van de ingebruikname van de vierde set Richtlijnen met als doel vereenvoudiging, modernisering en meer flexibiliteit bij overheidsaanbestedingen. Dit betekent:

16

In de Richtlijnen wordt de 'concurrentiegerichte dialoog' gedefinieerd als 'een procedure waaraan alle ondernemers mogen verzoeken deel te nemen en waarbij de aanbestedende dienst een dialoog voert met de tot de procedure toegelaten gegadigden, ten einde een of meer oplossingen te zoeken die aan de behoeften van de aanbestedende dienst beantwoorden en op grond waarvan de geselecteerde gegadigden zullen worden uitgenodigd om in te schrijven'. 17 Zie www.simap.eu.int. SIMAP is een project van de Europese Commissie dat de ontwikkeling van een informatie-infrastructuur ter ondersteuning van een effectief openbaar aanbestedingsbeleid in Europa als doel heeft. Hiermee kunnen partijen (elektronisch) worden voorzien van de informatie die ze nodig hebben om het aanbestedingsproces effectief te managen. 18 EC (2003), Internal Market Strategy Priorities 2003-2006, COM (2003) 238 final version, 7 mei 2003, Brussel.


Pagina 28


o Oude en bekendste Richtlijnen zijn ruim 10 jaar oud en dienden een goede basis te zijn voor: Marktwerking; Rechtmatigheid; Doelmatigheid. o Nieuwe Richtlijnen zijn tot stand gekomen met de volgende doelstellingen: Moderniseren; versoepelen; versimpelen; flexibiliseren; betere mededinging. − Er worden veel hulpmiddelen geboden.


Pagina 29


Deel 2: De huidige situatie in De Europese Unie Nederland


Pagina 30


3

De huidige situatie in de Europese Unie

3.1 Inleiding Voor een goede werking van de interne markt is het van essentieel belang dat de regels in alle lidstaten op dezelfde wijze worden toegepast en nageleefd, wat op het ogenblik geenszins het geval is, zoals uit verschillende studies en talrijke bijdragen blijkt. De lidstaten moeten erop toezien dat de huidige regelgeving wordt nageleefd; voorts moeten de deelnemende partijen van de beschikbare instrumenten (in het bijzonder de rechtsmiddelen) gebruik maken en zo tot een goede werking van de interne markt op het gebied van de overheidsopdrachten bijdragen. Een dergelijke verdeling van de verantwoordelijkheden is in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel en met het uitgangspunt dat samenwerking tussen de Europese instellingen, de lidstaten en de deelnemende partijen noodzakelijk is voor het welslagen van de liberalisering van de overheidsopdrachten. De Europese Commissie heeft onderkend dat er een groot aantal inbreuken is op de aanbestedingsregels. Hierdoor is de noodzaak aanwezig is van een betere samenwerking met de lidstaten. In overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel moedigt de Commissie dan ook de oprichting of aanwijzing van onafhankelijke toezichthoudende autoriteiten aan, die de taak hebben om het grootste deel van de inbreuken op het gebied van aanbestedingen te behandelen. De Commissie kan zich dan concentreren op die gevallen die een Europese impact hebben of belangrijke vraagstukken van interpretatie opwerpen. Het doel dat hiermee wordt nagestreefd, is het oplossen van de problemen op het meest geschikte niveau.19 3.2 Implementatie van de nieuwe Europese Richtlijnen20 (situatie 11-09-2006) Slechts vier van de veertien onderzoekslanden hebben de Richtlijnen tijdig geïmplementeerd, te weten Denemarken, Frankrijk, Verenigd Koninkrijk en Oostenrijk. Naast deze onderzoekslanden behoort ook Nederland tot deze groep. Inmiddels is ook in Italië en Ierland de implementatie afgerond. (Voor een overzicht per land of de Richtlijnen zijn geïmplementeerd, zie bijlage 6.) In de overige onderzoekslanden staat implementatie gepland in de loop van 2006 en 2007. In verschillende landen zijn al wel wetsvoorstellen beschikbaar. De wijze van implementatie verschilt nogal. In Denemarken zijn de Richtlijnen bijvoorbeeld in twee afzonderlijke besluiten direct van toepassing verklaard. Oostenrijk daarentegen heeft de nieuwe Richtlijnen aangegrepen om een geheel nieuwe aanbestedingswet op te stellen. Hoewel de implementatietermijn van de Richtlijnen op 31 januari 2006 is verstreken, is de implementatie in de meeste onderzoekslanden nog niet afgerond (situatie 11-09-2006). Naast de vier (+Nederland) landen die de Richtlijnen tijdig hebben geïmplementeerd zijn er per 1 augustus 2006 niet meer dan twee landen bijgekomen.

19 Europese Commissie (11 maart 1998), De overheidsopdrachten in de Europese Unie, Mededeling van de Commissie 20 Van Doorne NV, Amsterdam. Aanbesteden in Europa. Een rechtsvergelijkend onderzoek naar de aanbestedings-regelgeving in 14 EU-lidstaten. Amsterdam, september 2006


Pagina 31


3.3 De opinie van publieke organisaties in diverse landen betreffende de Europese Richtlijnen 21 In een zevental landen is onderzoek gedaan naar de ervaringen die men heeft met de Europese Richtlijnen, terugkijkend naar de afgelopen vijf jaar (voor een uitgebreid overzicht per land, zie bijlage 7). In nagenoeg elk land loopt men tegen problemen aan als: Gecompliceerd (Oostenrijk, Duitsland, Engeland, Frankrijk, Denemarken); Veelomvattend (Oostenrijk, Duitsland,); Tijdrovend (Oostenrijk, Duitsland, Frankrijk, Denemarken); Bureaucratisch (Oostenrijk, Duitsland); Beperkend (Engeland); Kostenverhogend (Oostenrijk, Duitsland, Frankrijk, Denemarken); Star, rigide, inflexibel (Oostenrijk, Duitsland, Engeland, Frankrijk, Denemarken); Niet concurrentieverhogend (Engeland, Frankrijk, Denemarken); Te zeer voorschrijvend (Engeland); Administratief lastenverzwarend (Frankrijk, Denemarken, Spanje) De drempelwaarden voor Leveringen en Diensten moeten hoger gesteld worden (Engeland, Denemarken); In sommige inkoopsegmenten niet/slecht toepasbaar (Frankrijk, Spanje). Echter, in een aantal landen worden de Richtlijnen ook als volgt gezien: Levert goede ervaringen op (Spanje); Nodig om manipulatie en corruptie te voorkomen (Duitsland); Heldere regels voor zowel aanbesteders als inschrijvers (Duitsland); Zorgen voor betere serviceverlening en lagere kosten (Engeland); Oorzaak van een beter en professioneler inkoopproces (Engeland, Ierland); Hulpmiddel voor het opzetten van een goede aanbesteding (Engeland). Met name Spanje en Ierland zijn redelijk positief over de Europese Richtlijnen waar de andere onderzochte landen naast wat voordelen vooral grote bedenkingen hebben. Redenen voor de positieve benadering van Spanje en Ierland lijkt voor Ierland gelegen in het feit dat er naast het gebruik van een “tender-wizard” veel op het gebied van de formulieren gestandaardiseerd is waardoor het proces beter gestroomlijnd is geworden. Daarbij lijkt er overigens maar één organisatie benaderd te zijn. Wat Spanje betreft is de positieve houding niet uit de publicatie te halen. Een eigen interpretatie is dat men het gemakkelijker als een gegeven beschouwd en derhalve er het beste tracht uit te halen. 3.4 Onafhankelijke autoriteiten 22 In haar groenboek verzoekt de Commissie de lidstaten onafhankelijke autoriteiten aan te wijzen met bijzondere verantwoordelijkheid voor het gebied van de overheidsopdrachten. De Commissie beoogt hiermee niet de oprichting van nieuwe instellingen, maar eerder het gebruik van al bestaande organen, zoals bijvoorbeeld de Rekenkamer of de autoriteiten die belast zijn met het toezicht op de mededinging. Zonder zich te willen onttrekken aan haar taak om toe te zien op de naleving van het Gemeenschapsrecht, is de Commissie van oordeel dat zij zich niet kan opwerpen als een soort supercontroleorgaan voor alle geschillen op het gebied van de overheidsopdrachten. Zij beschikt overigens ook niet over de 21

European Commission, DG Internal Market (july 2003), Study on Monitoring of Public Procurement in the European Union Using Panel Data; Lot 2 22 Europese Commissie (11 maart 1998), De overheidsopdrachten in de Europese Unie, Mededeling van de Commissie


Pagina 32


personele en materiële middelen om alle problemen die zich voordoen, op te lossen. Het is de bedoeling van de voorgestelde decentralisatie, dat gevallen op nationaal niveau worden afgehandeld, zodat de Commissie met betrekking tot een gedeelte van de aan haar voorgelegde geschillen wordt ontlast. Zij zal zich dan kunnen concentreren op de opstelling van regels en de afhandeling van gevallen die een Europese dimensie hebben of die belangrijke interpretatievragen opwerpen, terwijl de klagers op nationaal niveau een oplossing voor hun geschillen kunnen vinden. Een soortgelijke uitspraak is ook door de Nederlandse Vereniging voor Aanbestedingsrecht (NVvA) gedaan in de reactie, “…dat een verder toezicht wenselijk kan zijn. Overwogen zou kunnen worden een onafhankelijk controlerend orgaan te belasten met het toezicht op de naleving van de Richtlijnen. Dit orgaan zou op basis van ingediende klachten kunnen handelen…” 23 In een aantal lidstaten bestaan dergelijke organen reeds. De Commissie moedigt de lidstaten derhalve aan, om onafhankelijke autoriteiten in het leven te roepen of aan te wijzen die tot taak zullen hebben interpretatieproblemen te identificeren en de behandeling van afzonderlijke gevallen te bespreken. Zij zullen het referentiepunt zijn voor een snelle en informele oplossing van problemen betreffende de toegang tot aanbestedingen. Deze onafhankelijke autoriteiten zouden onderling kunnen samenwerken. Zij kunnen ook samenwerken met de Commissie, in het bijzonder voor het verkrijgen van betrouwbare statistische gegevens.24 3.5 Algemene conclusies/observaties In dit hoofdstuk is uiteen gezet hoe de diverse landen/lidstaten van de EU met de Europese Richtlijnen zijn omgegaan. De belangrijkste conclusies zijn: − De regels worden niet in alle lidstaten op dezelfde wijze toegepast en nageleefd; − Er is een groot aantal inbreuken op de aanbestedingsregels; − De lidstaten zouden hier, in het kader van het subsidiariteitsbeginsel, zelf op toe moeten zien; − De Europese Commissie moedigt de oprichting of aanwijzing van onafhankelijke toezichthoudende autoriteiten aan, die de taak hebben om het grootste deel van de inbreuken op het gebied van aanbestedingen te behandelen; − Net als met de “oude” Richtlijnen het geval was hebben ook nu, na het verstrijken van de formele deadline (januari 2006) nog lang niet alle lidstaten de Richtlijnen geïmplementeerd (omgezet in nationaal recht). (Vier van de veertien onderzoekslanden hebben de Richtlijnen tijdig geïmplementeerd); − De implementatie gebeurt in ieder land verschillend; − Tenslotte kan gesteld worden dat er voornamelijk vanuit regelgeving wordt gereageerd en geacteerd. Doelmatigheid en dynamiek van het inkoopvak gaan verloren door regels. Het oorspronkelijke doel (zie kader in 2.1) was doelmatigheid. Dit staat echter op gespannen voet met de feitelijke uitwerking, te weten, juridische aanpak, regelgevend en zwaar toezicht op de naleving.

23 Mr. Dr. H.D. van Romburgh (28 april 2005), Op weg naar een nieuw aanbestedingsrechtelijk kader in Nederland, een proeve van een wet voor het verstrekken van overheidsopdrachten; uit: Reactie van de NVvA op het Groenboek, bijlage bij brief van 21 maart 1997, Jaarboek NVvA 1998, a.w., p. 22. 24 Europese Commissie (11 maart 1998), De overheidsopdrachten in de Europese Unie, Mededeling van de Commissie


Pagina 33


4

De huidige situatie in Nederland

4.1 Inleiding In Nederland wordt (heel Nederlands) veelal gekeken naar hoe er rechtmatig kan worden ingekocht zonder dit via de Europese Aanbestedingsprocedures te hoeven doen. De Richtlijnen worden door de Overheid, het management van de aanbestedende diensten als “lastig” ervaren, begrippen als “keurslijf”, “onduidelijk”, “tijdrovend”, “juridisch” en “rigide” zijn veel gehoorde kreten in dit verband. Ik gebruik hier de woorden “heel Nederlands” omdat het management, de eigenlijke opdrachtgever, vanuit een zeker machtsdenken, maar ook onbekendheid met- en wantrouwen in de Europese Aanbestedingsprocedures weinig bereidheid heeft tot naleving van de regels (EURichtlijnen). Men kent, vooral bij Diensten, de betreffende leverancier(s) en wenst zelf de keuze te maken, is de praktijk. Dit terwijl goed en professioneel opdrachtgeverschap automatisch tot de beste dienstverlener moet en zal leiden mits er ook sprake is van professionele- en goed opgeleide inkopers die zowel de markt, de Richtlijnen als het inkoopvak verstaan. Zij zullen ook zonder de Europese Aanbestedingsprocedures op een nagenoeg zelfde wijze te werk gaan, namelijk objectief, transparant en non-discriminatoir met inachtneming van en respect voor een gezonde marktwerking. Hoe dan ook, Europees aanbesteden is een voorgeschreven onderdeel van het inkoopproces in de publieke sectoren van de Europese Unie en dus ook in Nederland. 4.2 Huidige aanbestedingspraktijk in Nederland Waar de bonden soms spreken van een “hete herfst” was er in 2007 in het kader van Europese Aanbestedingen in Nederland ondanks de vele regen sprake van een “hete zomer”. Een aantal nieuwe ministers (Koenders, Rouvoet) maakte voor evenementen tijdens hun zogenaamde 100-dagen-toer op basis van de uitzonderingsclausule “dwingende spoed”, gebruik van bij hen bekende bedrijven zonder de Europese Aanbestedingsrichtlijnen te hanteren. Dit terwijl dat, gezien de bestede bedragen, absoluut verplicht was. De kranten stonden vol van deze misstappen waarvoor zij zelfs naar de 2e Kamer werden geroepen en ook Minister-president Balkenende verantwoording moest komen afleggen. (zie bijlage 8) Deze misstappen hebben alle ministeries weer even met beide benen op de grond gezet waar het de Europese Richtlijnen betreft maar in dit onderzoek wil ik deze berichtgeving beschouwen als een incident waar de Overheid, de aanbestedende diensten en de inkoopafdelingen hun “voordeel” mee moeten doen. Objectiever in dit verband zijn de nalevingsmetingen EZ waarop in paragraaf 4.2.2 nader wordt ingegaan. 4.2.1 De 'oude' Europese Richtlijnen in de Nederlandse wetgeving 25 De vier oude Richtlijnen, voor producten, diensten en werken, en voor de nutssector, zijn in 1993 op basis van de Raamwet EEG-voorschriften aanbestedingen omgezet in nationale wetgeving26. Zolang de nieuwe EU-Richtlijnen die op 30 april 2004 van kracht zijn geworden, nog niet zijn geïmplementeerd in de Nederlandse wetgeving blijven de 'oude' Europese Richtlijnen van kracht.

25 P.Th. van Zeijden, R.M. Braaksma (EIM, Zoetermeer, augustus 2005), Meer MKB-bedrijven in openbare aanbestedingen? MKB en aanbestedende instanties kunnen elkaar helpen (4.2.1 t.e.m. 4.3.2 deels) 26 Raamwet EEG-voorschriften aanbestedingen, Stb. 212, 1993, Besluit Overheidsaanbestedingen, Stb. 436, 1997 en Stb. 542, 1998, en Besluit aanbestedingen nutssector, Stb. 437,1997 en Stb. 743, 1998.


Pagina 34


4.2.2 Naleving van de Europese Richtlijnen Het Ministerie van Economische Zaken laat tweejaarlijks onderzoek verrichten naar de naleving van de Europese aanbestedingsrichtlijnen door Nederlandse overheidsinstanties, het (momenteel) laatste onderzoek betreft de “Nalevingsmeting Aanbesteden 2004”27. Dit betreft enerzijds Rijksoverheid, provincies, gemeenten en waterschappen, en anderzijds een aantal publiekrechtelijke instellingen: academische ziekenhuizen, universiteiten en Hboinstellingen, rijksmusea en politieregio's. De uitkomst van de meting maakt duidelijk dat de Rijksoverheid verreweg de beste score behaalt op het punt van naleving, maar met de kanttekening dat onder de verantwoordelijkheid van overheidsdepartementen vallende agentschappen en ZBO’s in de meting niet zijn meegenomen. Rijksmusea en Hboinstellingen blijven het verst achter, maar ook gemeenten hebben een lage score.

Sector Kerndepartementen Gemeenten Provincies Waterschappen Academische ziekenhuizen Hogescholen Universiteiten Rijksmusea Politieregio's

Leveringen InkoopAantal volume pakketten 60-70% 60-70% 50-60% 20-30% 60-70% 40-50% 50-60% 10-20% 60-70% 60-70% 30-40% 20-30% 60-70% 40-50% 20-30% 0-10% 60-70% 70-80%

Diensten InkoopAantal volume pakketten 90-100% 80-90% 40-50% 20-30% 70-80% 40-50% 30-40% 20-30% 40-50% 50-60% 20-30% 10-20% 30-40% 30-40% 0-10% 10-20% 20-30% 20-30%

Werken InkoopAantal volume pakketten 90-100% 80-90% 80-90% 80-90% 60-70% 60-70% 30-40% 20-30% 50-60% 60-70% 70-80% 60-70% -

Nalevingspercentages 2004 uitgesplitst naar type aanbesteding 27 In totaal gaat het in 2002 om aanbestedingsplichtige uitgaven ten bedrage van € 13 miljard, waarvan € 4,5 miljard ook daadwerkelijk volgens de regels is aanbesteed (35%). Gemeenten zijn goed voor meer dan de helft van de in het onderzoek bekeken aanbestedingsplichtige uitgaven28. Een speciaal aan de uitbestedingspraktijk bij gemeenten gewijd onderzoek uit 1995 maakt duidelijk dat ook toen veel onder de Europese aanbestedingsregels vallende opdrachten niet conform de regels werden uitbesteed29. Wél neemt in 2002 het aantal aanbestedingen ten opzichte van het voorgaande jaar sterk toe bij gemeenten, provincies en waterschappen30. EIM heeft in 2000 de achtergrond onderzocht van de terughoudende opstelling van gemeenten31. Daaruit komen een gebrek aan professionaliteit van de inkooporganisatie, gebrek aan kennis van de Europese aanbestedingsregels en problemen bij de interpretatie daarvan naar voren als achtergrond, maar ook de vereisten voor een Europese aanbesteding: hoge administratieve lasten en verplichte termijnen die de slagvaardigheid belemmeren, en het gevraagde vooraf precies moeten vastleggen. Ook geven gemeenten aan dat bestaande (kleinere, vaak plaatselijke of regionale) leveranciers bij clustering van de inkoop buiten de boot kunnen vallen.

27

Significant (2005), Nalevingsmeting Aanbesteden 2004, Resultaten van een onderzoek naar de naleving van de aanbestedingsrichtlijnen, Barneveld. 28 Met de kanttekening dat onder de rijksoverheid vallende ZBO's en agentschappen ontbreken, evenals meerdere andere publiekrechtelijke instellingen. 29 Ministerie van Economische Zaken (1999), Europees aanbesteden: haal pegels uit die regels!, Den Haag. 30 Significant (2004), Nalevingsmeting Aanbesteden 2002, Resultaten van een onderzoek naar de naleving van de aanbestedingsrichtlijnen, Barneveld (blz. 11: zie tabel 4 en figuur 1) 31 Stigter, H.W. (2000), Europees aanbesteden door gemeenten. Problemen en oplossingen, EIM, Zoetermeer


Pagina 35


In het elders in dit hoofdstuk behandelde Visiedocument aanbesteden zijn voorstellen opgenomen om (betere) naleving van de aanbestedingsregels te waarborgen (zie paragraaf 4.3.2). 4.2.3 Diverse projecten in het kader van Europees Aanbesteden in Nederland In Nederland zijn meerdere projecten opgestart om het (Europees) Inkopen en Aanbesteden te verbeteren. Er is veel tijd en geld besteedt aan de professionalisering op dit gebied (zie bijlage 9). Veel van deze inzet heeft geresulteerd in een betere en professionelere aanpak van inkoop. Wat echter opvalt, is dat al deze projecten zich aan de zijde van de Overheid hebben afgespeeld dan wel nog steeds afspelen. Aan de kant van de markt, de bedrijven, is weinig tot niets gedaan behalve de inzet op dit gebied binnen een bedrijf onder de eigen verantwoordelijkheid. 4.3 Nieuw Nederlands aanbestedingsbeleid 4.3.1 Implementatie Europese Richtlijnen in de Nederlandse wetgeving De nieuwe Europese Richtlijnen voor producten, diensten en werken (2004/18/EG) en voor nutssectoren (2004/17/EG) zijn na publicatie in het Publicatieblad op 30 april 2004 officieel van kracht. Op die dag gaat de implementatietermijn in van maximaal 21 maanden waarbinnen de lidstaten hun nationale wetgeving moeten aanpassen. In Nederland is dat de taak van het Ministerie van Economische Zaken. Op 1 december 2005 is in Nederland het Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten (Bao) van 16 juli 2005 in werking getreden. Daarmee heeft Nederland de nieuwe Europese aanbestedingsrichtlijnen 2004/17/EG en 2004/18/EG (hierna respectievelijk "Richtlijn" en "Richtlijn Speciale Sectoren", of gezamenlijk "de Richtlijnen") geïmplementeerd. De termijn voor implementatie was al op 31 januari 2006 verstreken. Tot het van kracht worden van de nieuwe aanbestedingsregels (begin 2006) bleven de oude gelden. Het Ministerie van Economische Zaken is momenteel bezig met de voorbereiding van nieuwe weten regelgeving, die verdere invulling moet geven aan de regels voor de aanbesteding van overheidsopdrachten. Het gaat hierbij zowel om een verdere uitwerking van in het Bao geregelde onderwerpen als aanvullende regels voor onderwerpen die niet in het Bao zijn geregeld. Met het oog op deze voorgenomen nieuwe weten regelgeving wil het Ministerie een systematisch en overzichtelijk beeld krijgen van de manier waarop andere EUlidstaten een aantal onderwerpen binnen het aanbestedingsrecht heeft geregeld. 32 De nieuwe Europese Richtlijnen zullen worden uitgeschreven in twee algemene maatregelen van bestuur (AMvB’s; besluit aanbestedingsregels voor speciale sectoren en besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten). Daarbij zal zo veel mogelijk worden aangesloten bij de Europese Richtlijnen (één-op-één)33. Al met al lijkt het toch steeds voornamelijk om de regelgevende kant te gaan, de rechtmatigheid. In het Visiedocument aanbesteden (zie volgende paragraaf) wordt juist aandacht besteed aan de doelmatigheid van aanbestedingen.

32 Van Doorne NV, Amsterdam. Aanbesteden in Europa. Een rechtsvergelijkend onderzoek naar de aanbestedings-regelgeving in 14 EU-lidstaten. Amsterdam, september 2006 33 Verslag van het Algemeen Overleg Aanbestedingsbeleid op 18 november 2004, Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29709, nr. 3


Pagina 36


4.3.2 Naar een nieuw aanbestedingsbeleid, Visiedocument aanbesteden Niet alleen de nieuwe EU-Richtlijnen zijn voor de Nederlandse Overheid aanleiding voor het opstellen van een nieuw aanbestedingsbeleid. Ook de resultaten van de Parlementaire Enquêtecommissie Bouwnijverheid en de onvoldoende naleving van de aanbestedingsregels door aanbestedende diensten zijn redenen om te werken aan een nieuw aanbestedingsbeleid. Het Ministerie van Economische Zaken is belast met het vormgeven van het nieuwe beleid. In het 'Visiedocument aanbesteden' dat op 15 juli 2004 naar de Tweede Kamer is gestuurd wordt de richting van het nieuwe beleid gegeven34. Dit visiedocument is in november 2004 besproken in een Algemeen Overleg van de vaste commissie voor Economische Zaken en de vaste commissie voor Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van de Tweede Kamer35. Het visiedocument gaat uit van twee doelstellingen, namelijk gelijke kansen voor aanbieders om mee te dingen naar overheidsopdrachten en bevordering van de doelmatigheid van overheidsbestedingen. Volgens het visiedocument richt het nationale aanbestedingsbeleid zich op het ondersteunen van aanbestedende diensten en het bevorderen van de naleving van de Richtlijnen. In het Visiedocument aanbesteden staan tevens het voorkomen van nieuwe en het verminderen van bestaande administratieve lasten als doelstelling opgenomen. Het nieuwe aanbestedingsbeleid moet leiden tot één nieuw juridisch kader. Daarbij worden behalve de EU-Richtlijnen ook de verschillende aanbestedingsreglementen en relevante jurisprudentie meegenomen. Het Nederlands beleid dat wordt ingebracht in het nieuwe juridische kader heeft betrekking op: - opdrachten onder de Europese drempelwaarden - integriteit - beperking van administratieve lasten - versterking van de naleving - mededinging en het MKB. Voor de aard van het voorgenomen Nederlandse beleid met betrekking tot deze onderwerpen zie bijlage 10. 4.4 Algemene conclusies/observaties In dit hoofdstuk is de aanpak van Nederland belicht inzake de Europese aanbestedingspraktijk. De belangrijkste conclusies die uit dit hoofdstuk kunnen worden getrokken zijn: − Europees Aanbesteden levert in Nederland problemen op aan zowel de zijde van de Overheid als aan de kant van de markt/bedrijfsleven. Er is moeite met accepteren, implementeren en naleving bij de Overheid en te weinig kennis, vertrouwen en kansen aan de kant van de markt/bedrijfsleven; − Er is te weinig bekendheid, vertrouwen, bereidheid en teveel machtsdenken hetgeen blijk doet van slecht opdrachtgeverschap bij de Overheid; − Tevens is er Overheidsbreed een gebrek aan inkoopprofessionaliteit en (inherent) te weinig kennis van de Europese aanbestedingsregels; − Het twee-jaarlijkse nalevingsonderzoek laat zien dat de naleving verbetert, maar nog onder de maat is; − In Nederland zijn meerdere projecten opgestart om het (Europees) Inkopen en Aanbesteden te verbeteren, echter alleen gericht op de Overheid. De markt/bedrijvensector is achtergebleven c.q. niet meegenomen in deze aanpak; 34

Ministerie van Economische Zaken (2004), Visiedocument aanbesteden. Den Haag Verslag van het Algemeen Overleg Aanbestedingsbeleid op 18 november 2004, Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 709, nr. 3

35


Pagina 37


− Nederland heeft de nieuwe Europese aanbestedingsrichtlijnen 2004/17/EG en 2004/18/EG (“de Richtlijnen") tijdig geïmplementeerd; − Nederland heeft nieuw aanbestedingsbeleid geformuleerd en daarvoor het Visiedocument Aanbesteden geschreven en vastgesteld. Dit gaat uit van twee doelstellingen, namelijk gelijke kansen voor aanbieders om mee te dingen naar overheidsopdrachten en bevordering van de doelmatigheid van overheidsbestedingen. Het is vooral gericht op ondersteuning van aanbesteders en naleving; − Momenteel lijkt het doel te worden voorbij geschoten, de Richtlijnen resulteren slechts in regelende principes in plaats van in economische principes hetgeen een onbalans veroorzaakt tussen rechtmatigheid en doelmatigheid. Overheid en markt/bedrijfsleven raken los van elkaar als gevolg van wantrouwen.


Pagina 38


Deel 3: Het onderzoek: Probleemsignalerende fase en Diagnostische fase


Pagina 39


5.

Probleemsignalerende fase: Kwantitatief onderzoek en pré-analyse

5.1 Inleiding In de zoektocht naar informatie komt er veel materiaal naar voren, met name op kwalitatief gebied. Echter, het zoeken naar statistische informatie, kwantitatieve gegevens, (recent) cijfermateriaal leverde weinig tot niets op. Het getal van 1% voor wat betreft cross-bordertrade duikt steeds op maar lijkt een getal dat “een eigen leven is gaan leiden”. Er is namelijk geen statistische onderbouwing van te vinden. Derhalve is de gestelde hypothese

Ondanks Europese aanbestedingen is er nauwelijks sprake van cross-border-trade een interessante gedachte maar slechts gestoeld op ervaring en gevoel, niet op enig bewijs. Het niet mee willen doen in het napraten van “de 1%” was voldoende reden om te starten met een eigen kwantitatief onderzoek binnen de Nederlandse Rijksoverheid om daarmee de hypothese te trachten te valideren door middel van statistisch bewijs. Daarnaast moest de pré-analyse onder een aantal experts leiden tot de definitieve vraagstelling van dit onderzoek. In dit hoofdstuk zullen de onderzoeksvragen 1 en 2 worden beantwoord, dit betreft de volgende vragen: 1. Hoe vaak wordt met buitenlandse bedrijven gecontracteerd na het doorlopen van een Europese Aanbesteding? (Leveringen en Diensten). Uitgangspunt voor de statistische bewijsvoering is een totaal aantal van 1.000 Europese Aanbestedingen, door een dwarsdoorsnede aan organisaties binnen de Nederlandse Rijksoverheid in de afgelopen 5 jaar doorlopen. - Hoeveel Europese Aanbestedingen heeft uw organisatie in de afgelopen 5 jaar doorlopen? (alleen Leveringen en Diensten boven de vigerende drempelbedragen inclusief 1b/2b, geen Werken) - Hoe vaak werd door buitenlandse bedrijven de aanbestedingsstukken opgevraagd? - Hoe vaak werd door buitenlandse bedrijven daadwerkelijk ingeschreven op Europese Aanbestedingen? - Hoe vaak werd met buitenlandse bedrijven uiteindelijk gecontracteerd? 2. Als dit erg weinig gebeurt: - Wat is het probleem? - Voor wie is het een probleem? - Waarom is het een probleem? 5.2 Kwantitatieve analyse Na het verzamelen van veel theoretische informatie is het kwantitatief onderzoek opgestart waarbij alle Ministeries zijn aangeschreven met het verzoek om binnen het Ministerie te onderzoeken hoe vaak men bij een Europese Aanbesteding te maken krijgt met een buitenlands bedrijf. Door middel van een analyse van 1.000 Europese Aanbestedingen (Leveringen en Diensten) zal getracht worden aan te tonen dat er nauwelijks buitenlandse bedrijven zijn die inschrijven op een Europese Aanbesteding in Nederland, waardoor er logischerwijs ook nagenoeg geen contracten worden gesloten met buitenlandse bedrijven. Om nu de hypothese bewezen te krijgen zijn een viertal vragen gesteld (gegroepeerd als vraag 1 van de onderzoeksvragen, zie ook 5.1).


Pagina 40


Op basis van deze analyse zijn de volgende uitkomsten gegenereerd:

1000 900 800

Aantal aanbestedingen, 980

700 600

Buitenlandse aanvragen, 69

500 400

Buitenlandse inschrijvingen, 13

300 200

Buitenlandse contracten, 5

100 0

Uit de analyse blijkt dat er op basis van 980 door de Rijksoverheid uitgevoerde Europese Aanbestedingen 5 internationale (EU) contracten zijn gesloten. De opmerking die daarbij soms werd gemaakt is dat het in dat geval om zeer specialistische apparatuur of dienstverlening ging. Zonder daarmee rekening te houden betekent dit onderzoek dat er in 0,51% van de Europese Aanbestedingen door de Rijksoverheid cross-border-trade te zijn ontstaan. Zie voor een volledig overzicht van de aantallen bijlage 11. Aangezien deze thesis zich volledig toespitst op de Nederlandse situatie was dit kwantitatieve onderzoek bij de Nederlandse Rijksoverheid nodig om verder te kunnen. Er is door de DG Internal Market van de Europese Commissie in 2003 wel een rapport uitgebracht van een study onder 8 lidstaten van de EU 36 waaruit in ieder geval blijkt dat de situatie zoals door auteur dezes in Nederland onderzocht en bewezen geen uitzondering is. De 8 betrokken lidstaten waren Oostenrijk, België, Denemarken, Frankrijk, Duitsland, Ierland, Spanje en het Verenigd Koninkrijk. Een aantal van de in dit rapport gepresenteerde resultaten en conclusies waren:. 1. Uit het overzicht van de rechtstreeks aan buitenlandse bedrijven gegunde contracten blijkt dat slechts 1% (Diensten) en 2% (Leveringen/producten) van de contracten wordt gegund aan buitenlandse bedrijven. (zie bijlage 12, tabel 12.1) 2. Zowel bij gebruik- als bij geen gebruik van de Richtlijnen (directives) bij Diensten én Leveringen/ producten zien we een groter percentage in stijgende trend voor wat betreft de gunning van contracten aan binnenlandse bedrijven dan het percentage bij de afnemende trend. (zie bijlage 12, tabel 12.2) 3. Alleen bij de Leveringen/producten bij gebruik van de Richtlijnen zien we een stijgende trend voor wat betreft de gunning van contracten aan (binnenlandse) dochtermaatschappijen van buitenlandse bedrijven. De andere onderzochte aspecten blijven steken op 0% stijging, dit terwijl voor alle onderzochte aspecten, zowel bij gebruik- als bij geen gebruik van de Richtlijnen bij Diensten én Leveringen/producten het percentage een afnemende trend laat zien voor wat betreft de gunning van 36

European Commission, DG Internal Market (july 2003), Study on Monitoring of Public Procurement in the European Union Using Panel Data; Lot 2


Pagina 41


contracten aan (binnenlandse) dochtermaatschappijen van buitenlandse bedrijven. (zie bijlage 12, tabel 12.3) 4. Bij de Diensten als wel bij Leveringen/producten bij gebruik van de Richtlijnen zien we een stijgende trend voor wat betreft de gunning van contracten rechtstreeks aan buitenlandse bedrijven. De andere onderzochte aspecten blijven steken op 0% stijging, dit terwijl voor alle onderzochte aspecten, zowel bij gebruik- als bij geen gebruik van de Richtlijnen bij Diensten én Leveringen/producten het percentage een hogere afnemende trend laat zien voor wat betreft de gunning van contracten rechtstreeks aan buitenlandse bedrijven. (zie bijlage 12, tabel 12.4) Conclusie: Er blijkt een afnemende trend bij gunning aan buitenlandse bedrijven en daarmee een toenemende trend voor wat betreft gunning van contracten aan binnenlandse bedrijven. Verder blijkt dat bij gebruik van de Richtlijnen deze wel een beperkte Internationale werking veroorzaken, zij het veel te weinig én (zoals hierboven beschreven) helaas afnemend. Een visueel overzicht van bovenstaande punten 2, 3 en 4 is hieronder weergegeven. Daarbij betekent: Per saldo een toenemende trend; Per saldo een gelijkblijvende trend;

Per saldo een afnemende trend; Gunning aan binnenlandse bedrijven

Leveringen, Europees Aanbesteed

Leveringen, nietEuropees Aanbesteed

Diensten, Europees Aanbesteed

Diensten, nietEuropees Aanbesteed

16% toename 10% afname




Gunning aan binnenlandse dochtermaatschappijen van buitenlandse bedrijven 4% toename 4% afname

Gunning aan buitenlandse bedrijven









Pagina 42


5.3 Pré-analyse op basis van theorie, artikelen, publicaties en onderzoeken Een in hetzelfde onderzoek37 gedane conclusie is opmerkelijk te noemen, te weten: “In summary: The paid prices will not be statistically different in situations where public institutions purchase from a non-domestic firm instead of a domestic firm. Thus, there are no results in support of a hypothesis that the existence of non-domestic firms enhances competition and provokes lower prices.” Hieruit blijkt dat het onderzoek uitwijst dat de deelname van buitenlandse bedrijven bij publieke inkoop geen extra concurrentie en/of lagere prijzen zal opleveren. Echter, in een ander, ook in 2003 gepubliceerd, onderzoek van de Europese Commissie wordt nagenoeg het tegenovergestelde beweerd, namelijk: 38 De interne markt heeft in belangrijke mate bijgedragen tot de ontwikkeling van het economische potentieel van Europa. In de tien jaar tussen 1992 en 2002 droeg de interne markt voor 1,8 procentpunten bij tot de groei van het BBP in de hele EU. Daarnaast heeft de interne markt: • bijgedragen tot een toename met 30 % van de handel in industriegoederen in de EU vanaf 1992, waardoor de keuze aan beschikbare goederen en de concurrentie werd vergroot; • de EU internationaal meer concurrerend gemaakt. De uitvoer van de EU naar landen buiten de EU is bijvoorbeeld gestegen van 6,9 % van het BBP van de EU in 1992 tot 11,2 % in 2001; • de koopkracht vergroot door de prijzen onder druk te zetten. De kloof tussen de hoogste en de laagste prijzen in de EU is kleiner geworden en sommige goederen zijn in absolute cijfers goedkoper geworden. Door de extra concurrentie zou de publieke sector 1 % op haar uitgaven kunnen besparen. Naast deze, volgens de economische principes logische, opmerkingen wordt in genoemd rapport van de EC ook aangegeven dat verschillen in BTW, belastingen en accijnzen voor extra complicaties zorgen, zowel in het maken van een goede vergelijking ten behoeve van het onderzoek als ook in de praktijk bij de uitvoering/levering. Interessante conclusies uit diverse onderzoeken zijn: The Internal Market has led to more competitive public procurement;39 Cross-border trade in goods has stagnated; 39 The study also indicates that the Internal Market is not yet complete, particularly in the area of services. The advertising industry has a role to play in the further development of the Internal Market, and thus achievement of the Lisbon agenda, by stimulating cross-border demand and helping companies to access consumers in other Member States; 39 Over the years, non-compliance is considered as a major hindrance to the effectiveness of the directives, although there are a limited number of studies to the actual compliance with the directives;40 A study initiated by the European Commission (1999) concluded that the major problem has been the inadequate implementation of the directives into national law;41 In zijn proefschrift42 stelt mr. dr. H.D. van Romburgh hierover het volgende: 37

European Commission, DG Internal Market (july 2003), Study on Monitoring of Public Procurement in the European Union Using Panel Data; Lot 2 38 EC. Reeks: Europa in Beweging (2004), Naar meer Groei. De economie van de EU. 39 Advertising Information Group (march 2005), EU Internal Market: Benefits & Challenges (www.aig.org) 40 C.J. Gelderman; P.W.Th. Ghijsen; M.J. Brugman (2006), Public Procurement and EU tendering directivesexplaining non-compliance 41 Commission of the European Communities (1999)”Public Procurement: Commission Communication Outlines Policy Priorities Direction General XV”, Bruxelles. 42 Mr. Dr. H.D. van Romburgh (28 april 2005), Op weg naar een nieuw aanbestedingsrechtelijk kader in Nederland, een proeve van een wet voor het verstrekken van overheidsopdrachten


Pagina 43


“Het neerleggen van de procedureregels in duidelijke en transparante wetgeving zal nooit alles afdekkend kunnen zijn”. Maar ook: “Betere weten regelgeving kan de kans op wetsdeviantgedrag verkleinen”; Op 3 december 2003 werd er in het Financieel Dagblad een artikel geplaatst over het akkoord voor de Richtlijn Europese aanbesteding. De omvang van deze markt wordt geschat op tegen de 1400 miljard euro per jaar, 14% van het bruto nationaal inkomen van de Unie. Hiervan wordt nu slechts 1% gegund aan bedrijven over de grens.43

Een aantal in dit kader bijzondere beweringen en uitspraken is opgenomen in bijlage 13. De strekking van veel onderzoeken en uitspraken is dat er veel rumoer is- en tegengestelde opvattingen zijn- rond de Europese Richtlijnen, haar nut en werking en economisch gezien toegevoegde waarde voor Europa en haar ingezetenen. 5.4 Pré-analyse op basis van interviews Na het kwantitatieve onderzoek is aan de hand van een aantal interviews de hypothese getoetst. In deze probleemsignalerende fase van het onderzoek zijn de volgende vragen (gegroepeerd als vraag 2 van de onderzoeksvragen) aan een zestal experts (3, 5, 6, 7, 9, 15, zie bijlage 2) gesteld: 1. Wat is het probleem 2. Voor wie is het een probleem 3. Waarom is het een probleem Uit deze pré-analyse bleek dat de gestelde vragen “wat is het probleem”, “voor wie is het een probleem” en “waarom is het een probleem” samen met de overige vragen (zie 7.2, 7.3 en 7.4) al snel tot de conclusie leidden dat het probleem er wel is, dat het ook herkend wordt, maar dat het ook niet direct een groot probleem is. Tevens kwam eruit naar voren dat er nog niet(s) over dit probleem/onderwerp geschreven en gepubliceerd is vanuit een Nederlandse blik. 5.5 Algemene conclusies In dit deel van het onderzoek diende duidelijk te worden in welke mate buitenlandse bedrijven een rol spelen bij Europese Aanbestedingen in Nederland. In welke mate is er internationale marktwerking ontstaan en daarmee cross-border-trade? Tevens is een préanalyse uitgevoerd. De belangrijkste conclusies die uit dit hoofdstuk kunnen worden getrokken zijn: − De hypothese “Ondanks Europese aanbestedingen is er nauwelijks sprake van cross-border-trade” is bewezen, slechts 0,51% van de door de Rijksoverheid uitgevoerde Europese Aanbestedingen op het gebied van Leveringen en Diensten resulteert in een contract met een buitenlands bedrijf; − Dat de hypothese bewezen is blijkt wel herkend te worden als een probleem, echter een probleem dat niet bijzonder groot is; − De afnemende trend bij gunning aan buitenlandse bedrijven en daarmee de toenemende trend voor wat betreft gunning van contracten aan binnenlandse bedrijven is hoger dan de daartegenover staande trend. − Opvallend is dat bij gebruik van de Richtlijnen er eerder sprake is van toename voor wat betreft gunning van contracten aan buitenlandse bedrijven dan bij geen gebruik van de Richtlijnen. Dit leidt tot de conclusie dat de Richtlijnen een beperkte Internationale werking veroorzaken, zij het veel te weinig én (helaas) afnemend; 43

Gert-Jan Vos (mei 2004), Duurzaam Ínkopen


Pagina 44


− De deelname van buitenlandse bedrijven bij publieke inkoop levert geen extra concurrentie en/of lagere prijzen op; − Er zijn, ook binnen de EC, tegengestelde opvattingen rond de Europese Richtlijnen, haar nut, werking en (economisch gezien) toegevoegde waarde (uitspraken en onderzoeken EC); − De EC heeft geconcludeerd dat het grootste probleem ontstaan is door de inadequate implementatie van de Richtlijnen in nationale wetgeving; − Verschillen in BTW, belastingen en accijnzen zorgen voor extra complicaties; − De onderzoeksvraag en scope worden uitgebreid.


Pagina 45


6.

Definitieve opzet onderzoek

6.1 Inleiding Vanuit de literatuur, zoals in 5.3 beschreven, wordt een beeld geschetst wat zo nu en dan tegenstrijdig is. Een beeld van positief en hoopvol tot negatief en zinloos voor wat betreft rechtstreeks zaken doen met buitenlandse bedrijven. Eerste conclusie is, mede gezien de cijfermatige onderbouwing in paragraaf 5.2 dat er nagenoeg geen sprake is van cross-bordertrade naar aanleiding van Europese Aanbestedingen. Verder kan uit de pré-analyse worden geconcludeerd dat het probleem er wel is, dat het ook herkend wordt, maar dat het ook niet direct een groot probleem is. Vervolgens is op basis van het onderzoeksmodel (zie 1.5.2) kritisch gekeken naar de definitieve opzet van het onderzoek. 6.2 Gevolgen voor de onderzoeksvraag en scope Enerzijds waren de voorlopige uitkomsten van dit onderzoek voor een ieder die zich met Europese Aanbestedingen bezig houdt wel bekend. Maar ondanks dat men de uitkomsten dus als bekend ervoer is het opmerkelijk te noemen dat hiernaar nog nagenoeg geen empirisch onderzoek is gedaan en er weinig over is geschreven. Echter, gezien het feit dat cross-border-trade geen toegevoegde waarde lijkt te bieden en om dit onderzoek, ook voor mezelf, meer diepgang te geven en daarmee tot een bevredigender einde te brengen wilde ik de onderzoeksvraag en scope zodanig uitbreiden dat een nog schaarser gebied van de Europese Aanbestedingswereld in beeld zou worden gebracht. Na overleg met dezelfde zes experts heeft mij dat concreet tot het volgende gebracht: Doorgaan met de oorspronkelijke opzet van het onderzoek, de beantwoording van de gestelde onderzoeksvragen (zie hoofdstuk 7); Ter extra toegevoegde waarde voor het onderzoek, de opzet van het onderzoek (de zoekrichting, scope) uitbreiden met de volgende, op de eerder in paragraaf 1.5.1 geformuleerde, vragen: (zie hoofdstuk 8) 6. Hebben de Europese Aanbestedingsrichtlijnen voor Nederland dan wél iets opgeleverd? 7. Welke problemen zijn daarbij (zie vraag 6) naar voren gekomen en vast te stellen? 8. Welke doorbraak moet worden geforceerd om deze problemen op te lossen, kortom wat is daarvoor nodig? Deze 3 aanvullende vragen zijn vervolgens in een schriftelijk interview voorgelegd aan nog eens 12 respondenten/deskundigen (1, 2, 3, 4, 6, 7, 9, 10, 14, 15, 17 en 19, zie bijlage 2).


Pagina 46


7

Diagnostische fase, onderzoeksdeel-1: Kwalitatief onderzoek, de diepte-interviews

7.1 Inleiding In paragraaf 6.2 is onder bullet 1 vastgesteld dat in eerste instantie de oorspronkelijke opzet van het onderzoek zou worden voortgezet. Deze opzet was gestart met de werktitel “Is Europees Aanbesteden ook Europees contracteren?” en is uitgebreid beschreven in hoofdstuk 1. Derhalve zijn 22 respondenten/informanten/deskundigen bezocht en in het interview zijn de geformuleerde drie vragen (3, 4 en 5) gesteld. In het volgende overzicht wordt een beeld gegeven van de achtergrond, functies en diversiteit van de geïnterviewden: Omgeving Rijksoverheid Rijksoverheid Rijksoverheid Advocatenkantoor Grootbedrijf Midden-/kleinbedrijf Opleidingsinstituut Consultancy & advies

Aantal 5. 1. 6. 2. 3. 3. 1. 1.

Functies Beleidsmakers Aanbestedingsspecialist Inkoopmanagers Aanbestedingsspecialist / advocaat Diverse managementfuncties Diverse managementfuncties Kennismanager / trainer Partner & director

Na de beantwoording van de vragen 1 en 2 (zie hoofdstuk 5, paragrafen 5.2 en 5.4) betreft dit de volgende drie onderzoeksvragen: 3. Waarom vindt cross-border-trade niet plaats? - Wat zijn de achterliggende redenen bij de antwoorden op de in paragraaf 5.2 (vraag 1 van het onderzoek) genoemde kwantitatieve analyse? - Kunnen/willen/mogen “we” niet? 4. Wat is de toegevoegde waarde van zaken doen met buitenlandse bedrijven? - Wat is het nut ervan wanneer dit wel gebeurt? - Wat levert het uiteindelijk op? Betere kwaliteit of lagere kosten of…..? 5. Als er toegevoegde waarde is en het gebeurt te weinig, wat moet er dan veranderen? Het feit dat de groep geïnterviewden zeer heterogeen was en de antwoorden niet vast waren zoals in een toegezonden vragenlijst met gesloten vragen, resulteerde in een enorme veelzijdigheid aan antwoorden. Daardoor is een duidelijk beeld ontstaan van hetgeen er leeft rond de gestelde vragen. Uit alle gegeven antwoorden per onderzoeksvraag heb ik enerzijds de antwoorden gekozen die meerdere malen zijn gegeven, deze staan na iedere onderzoeksvraag weergegeven als “de meest gegeven antwoorden”. Anderzijds heb ik steeds ook voor een aantal antwoorden gekozen die ik persoonlijk als zeer interessant beschouw, deze staan onder “de meest opvallende antwoorden”. Deze antwoorden worden in de volgende paragrafen weergegeven. 7.2 Antwoorden op onderzoeksvraag 3. Zoals in paragraaf 5.2 aangetoond door het kwantitatieve onderzoek onder vele ministeries van de Nederlandse Rijksoverheid blijkt dat er op basis van Europese Aanbestedingen slechts een half procent internationaal gecontracteerd wordt. Daarmee is de hypothese

Ondanks Europese aanbestedingen is er nauwelijks sprake van cross-border-trade


Pagina 47


bewezen en is er vervolgens naar achterliggende oorzaken en mogelijkheden ter verbetering van deze situatie gezocht. In deze paragraaf wordt onderzoeksvraag 3 beantwoord. De onderzoeksvraag is: 3. Waarom vindt cross-border-trade niet plaats? - Wat zijn de achterliggende redenen bij de antwoorden op de in paragraaf 5.2 (vraag 1 van het onderzoek) genoemde kwantitatieve analyse? - Kunnen/willen/mogen “we” niet? Uit de gegeven antwoorden zijn de meest voorkomende en de meest opvallende gekozen. Deze worden hierna kort weergegeven en nader toegelicht. De tabel met álle gegeven antwoorden is opgenomen als bijlage 14. De meest gegeven antwoorden zijn: Er is een belangrijke mate van afhankelijkheid om welke branche, product of segment het gaat. Bepaalde producten en diensten zijn bijvoorbeeld regionaal gebonden zoals groenvoorziening of taxivervoer, daarvoor zal de dienstverlener in de omgeving gevestigd moeten zijn om de dienstverlening mogelijk te maken. Andere markten zijn dermate groot dat er al snel sprake is van een mondiale markt. De grootste reden van het enkele gevonden internationale contract is dan ook dat deze producten/diensten in Nederland nagenoeg niet verkrijgbaar blijken te zijn; Het financieel-economisch belang speelt een grote rol. De opdracht(grootte) zal van dien aard moeten zijn dat het nog enigszins loont om van veraf (binnen dan wel buiten Nederland) in te schrijven. Kosten en opbrengsten zijn van groot belang bij een opdracht; In eigen land zijn dermate veel aanbieders voor alle standaardproducten en –diensten die de Rijksoverheid inkoopt, dat enerzijds er landelijk voldoende marktwerking is en anderzijds geen enkele toegevoegde waarde is in het rechtstreeks aanbieden dooren/of contracteren met een buitenlands bedrijf (geografische ligging van Nederland); Het gaat in “de handel” nog altijd meer om de “vent” dan om de “tent” oftewel relaties, vertrouwen, communiceren, chemie, contacten, elkaar kennen en intensieve samenwerking zijn van groot belang. Juist deze factoren verhouden zich niet gemakkelijk met de Europese Aanbestedingsprocedures. (Desalniettemin zijn er best wel mogelijkheden mits netjes beschreven in de aanbestedingsstukken); Factoren als cultuur, weten regelgeving en taal zijn veel genoemd. In ieder land gelden deze zaken als een grootgoed. Het lijkt derhalve logisch dat, tenzij noodzakelijk vanwege branche, product of segment, zaken wordt gedaan binnen deze kaders; De meest opvallende antwoorden zijn: Er is, zowel aan de kant van de markt/bedrijfsleven als aan de kant van de Rijksoverheid, geen internationale focus. Er wordt niet Europees gekeken maar slechts nationaal; In het strategische kwadrant (Kraljic, zie volgende pagina) maar ook in het knelpuntkwadrant is het meeste “te halen”, daar draait het om partnership, procesgang en samenwerking over een langere termijn. Echter, deze kwadranten van de matrix verhouden zich niet tot Europees Aanbesteden en hebben last van het keurslijf van de Richtlijnen. Dat is het gemis aan de regelgeving. Het aanbestedingsrecht is daarmee zijn doel voorbij geschoten;


Pagina 48


Hoog Kraljic-matrix Hefboomproducten: Relatieve hoge geldwaarde per eenheid Gestandaardiseerde producten Meerdere aanbieders Lage veranderingskosten

Strategische producten: Rel. hoge geldwaarde p/e Enkele / één aanbieder(s) Weinig veranderingsmogelijkheden Hoge veranderkosten Specifiek gemaakte producten

Invloed op financieel resultaat

Routine producten: Relatief lage geldwaarde per eenheid Hoge bestelfrequentie Veel aanbieders Relatief hoge handlingkosten

Laag

Knelpunt producten: Rel. lage geldwaarde p/e Één aanbieder (monopolisme), lange levertijden Hangt samen met primaire proces Moeilijke vervanging Hoge entreekosten op de markt

Toeleveringsrisico Hoog

Er is wel degelijk cross-border trade ook al zie je het niet direct. Er wordt veel vanuit het buitenland betrokken voor fabricage, montage, assemblage in Nederland waarna het door Nederlandse bedrijven wordt verkocht. Oftewel het gebeurt in de keten(s) automatisch wel (als het nodig is), bedrijven hoeven dus niet persé zelf rechtstreeks over de grens zaken te doen, dat heeft geen enkele toegevoegde waarde. Het is maar waar de knip wordt gelegd.

Hét antwoord op deze onderzoeksvraag bestaat niet, er zijn meerdere redenen welke alleen of met elkaar de aanleiding zijn, toch lijkt een belangrijk antwoord op de onderzoeksvraag te zitten in het aspect van branche/product/markt/segment in combinatie met het financieeleconomische belang. Kortom, zolang het product en/of dienst binnen eigen landsgrenzen met een goede marktwerking probleemloos verkrijgbaar is, oftewel de branche goed vertegenwoordigd is, zullen buitenlandse bedrijven de stap niet wagen en ziet de Rijksoverheid geen toegevoegde waarde in het zaken doen met buitenlandse bedrijven. Verder is het spanningsveld tussen de belangen op basis van de verschillende kwadranten van Kraljic en de Richtlijnen wellicht een basis voor het niet halen van de economische doelstellingen van de Richtlijnen aangezien de Richtlijnen gebaseerd zijn op concurrentie en dit zich voornamelijk voordoet in het routine- en hefboomkwadrant. Anderzijds lijkt het alsof door de markt/bedrijfsleven binnen de keten(s) de Europese doelstellingen al ruimschoots gehaald zijn, vóórdat er Europees Aanbesteed wordt.


Pagina 49


7.3 Antwoorden op onderzoeksvraag 4. De onderzoeksvraag met betrekking tot de toegevoegde waarde van zaken doen met een buitenlands bedrijf diende als mogelijke onderbouwing om te komen met zinvolle aanbevelingen ter verbetering van deze situatie. Daardoor zou het echte cross-border-trade wellicht beter en gemakkelijker tot de mogelijkheden gaan behoren. In deze paragraaf wordt onderzoeksvraag 4 beantwoord. De onderzoeksvraag is: 4. Wat is de toegevoegde waarde van zaken doen met buitenlandse bedrijven? - Wat is het nut ervan wanneer dit wel gebeurt? - Wat levert het uiteindelijk op? Betere kwaliteit of lagere kosten of…..? Uit de gegeven antwoorden zijn wederom de meest voorkomende en de meest opvallende gekozen welke hierna worden weergegeven en nader toegelicht. De tabel met álle gegeven antwoorden is opgenomen als bijlage 15. De meest gegeven antwoorden zijn: Meer leveranciers/aanbieders zorgt voor meer concurrentie en betere prijzen kortom een betere marktwerking en prijsnivellering; Meer concurrentie zorgt automatisch voor meer innovatie. Bedrijven zullen, om zich te profileren en te kunnen concurreren, willen innoveren; Toegevoegde waarde is er pas in specifieke markten, producten, branches en segmenten (niches). Dit sluit aan bij het eerste antwoord op onderzoeksvraag 3. De meest opvallende antwoorden zijn: Geen toegevoegde waarde. Buitenlandse partijen staan op voorhand op achterstand. Ook al is de buitenlander iets goedkoper, dan nog zal er gekozen worden voor de Nederlandse aanbieder; Negatieve toegevoegde waarde: Het resultaat van Europese Aanbestedingen is een afname van het aantal innovatieve bedrijven. Veel innovatie komt van oorsprong uit kleine ondernemingen. Echter, omdat kleine bedrijven niet “welkom” zijn c.q. niet aan de eisen voldoen zullen zij het in deze markt niet redden. Door de grote concurrentiestrijd ontstaat er prijsdaling, daardoor houden kleinere bedrijven op te bestaan of worden overgenomen door de grotere partijen. Dit resulteert in een afname van het aantal bedrijven waardoor er uiteindelijk 1 of 2 (in ieder geval weinig) grotere spelers op de markt overblijven die de prijs kunnen “bepalen”. Kortom ten finale betekent dit een stijging van de prijzen. Conclusie: op langere termijn werkt dit contraproductief. Het antwoord op deze onderzoeksvraag kan, in aansluiting op het antwoord op onderzoeksvraag 3 (7.2), worden samengevat als “geen toegevoegde waarde tenzij het een specifieke branche/product/markt/segment betreft in combinatie met het financieeleconomische belang.” Zodra dit niet aan de orde is, is er zelfs sprake van negatieve toegevoegde waarde zoals hierboven bij de laatste bullet beschreven. 7.4 Antwoorden op onderzoeksvraag 5. Zoals ook uit de pré-analyse bleek zien de overige respondenten/deskundigen weinig toegevoegde waarde in het rechtstreeks zaken doen met buitenlandse bedrijven, getuige ook de antwoorden op de onderzoeksvraag in paragraaf 7.3. Desalniettemin werden er toch vele mogelijkheden ter verbetering van de situatie genoemd. In deze paragraaf wordt onderzoeksvraag 5 beantwoord. De onderzoeksvraag is: 5. Als er toegevoegde waarde is en het gebeurt te weinig, wat moet er dan veranderen?


Pagina 50


Uit de gegeven antwoorden zijn de meest voorkomende en de meest opvallende gekozen welke hierna worden weergegeven en nader toegelicht. De tabel met álle gegeven antwoorden is opgenomen als bijlage 16. De meest gegeven antwoorden zijn: Naast vertrouwen in andere bedrijven dan de bekende moet er ook vertrouwen ontstaan in Europees Aanbesteden en daarbij vooral in professioneel inkopen, dito opdrachtgeverschap en –opdrachtnemerschap. Daarin zal ook geïnvesteerd moeten worden; Als het Programma van Eisen goed geschreven is zal de partij die op basis daarvan als “winnaar” uit de bus komt ook de best passende partij zijn. “We” moeten leren Europees te kijken en te denken. Dit is waarschijnlijk een kwestie van (veel) tijd. Niet afdwingen dus, dat geeft nog meer regels en daarmee een tegengesteld effect; Beleidsmakers zoals de Europese Commissie en ook Economische Zaken (Ministerie) moeten stimuleren én ondersteunen, opleiden, organiseren en verbeteren in plaats van als een procedure- en regeltjesbewaker te acteren; Één taal. Opheffen van de taalbarrière is nu onhaalbaar maar blijft desondanks wel een belangrijke voorwaarde. De meest opvallende antwoorden zijn: Niets! Het is toch geregeld? Er is vrij economisch verkeer voor goederen en diensten in Europa. Als het nodig en beter is ontstaat het automatisch wel. De “environment” is er; Er moet een meldpunt/waakhond komen om misstanden te kunnen melden in plaats van het door de bedrijven zelf moeten voeren van procedures, dit werkt op langere termijn tegen hen. Dit meldpunt (“aanbestedingsautoriteit”) moet waken over de zuiverheid en het naleven van EA-Richtlijn; Voor de soort zaken in het strategische- en knelpuntkwadrant (waar het draait om partnership, procesgang, samenwerking over een langere termijn, een wederzijds belang bij de relatie en een zekere afhankelijkheid) zou een andere strategie gevolgd moeten kunnen worden; investeren op elkaar/in de relatie in plaats van steeds weer contractjes van 3 à 4 jaar, dit is bij hoogwaardige dienstverlening geen incentive voor een leveranciers/dienstverlener om veel in/op de relatie te investeren. In dit kader moet juist meer gewerkt worden vanuit de supply-chain-management-gedachte, Total Cost of Ownership (TCO); In Den Haag zou “het kwartje moeten vallen” dat er naar sectoren/segmenten moet worden gekeken of EA überhaupt zinvol is/toegevoegde waarde biedt. Daar is geen oog voor; het lijkt wel of men als het ware “voorgeprogrammeerd” is dat EA per definitie toegevoegde waarde biedt; Meer naar het bedrijfsleven luisteren, waar zijn verbeteringen nodig zodat men wel gaat inschrijven. De EC heeft zich zo ingegraven in de Europese Richtlijnen dat ze daar koste wat kost aan vasthouden. Luister meer naar de praktijkcases; Er zou een Europees Keurmerk moeten komen waarmee we af zijn van landelijke certificeringen als DIN, NEN, BIN etc.; en pre kwalificaties met betrekking tot officiële stukken. Ook internationaal erkende standaard specificaties/productnormen zullen bijdragen aan meer internationale belangstelling en vooral duidelijkheid. Het antwoord op deze onderzoeksvraag is breed, in de vraag is echter de voorwaarde van “toegevoegde waarde” opgenomen welke er volgens de antwoorden op onderzoeksvraag 4 nagenoeg niet is. Dit betekent dat naast het feit dat er nagenoeg geen sprake is van cross-


Pagina 51


border-trade op basis van Europese Aanbestedingen, er ook absoluut geen toegevoegde waarde is in deze vorm van zaken doen tenzij het om specialistische producten/diensten gaat. Er zijn in antwoord op deze onderzoeksvraag wel verbetermogelijkheden genoemd, deze bevinden zich echter voornamelijk aan de zachte kant (vertrouwen, Europees “denken”, taal) en neigen bovendien meer naar verbetermogelijkheden inzake het Europees Aanbesteden als instrument dan voor wat betreft het internationaal zaken doen (crossborder-trade). Dit aspect wordt verder onderzocht in hoofdstuk 8. Het meest belangrijke aspect om internationaal zaken te doen is werken met internationaal erkende specificaties en productnormen. 7.5 Voorlopige algemene conclusies Vanuit de meest gegeven en meest opvallende antwoorden in paragraaf 7.2, 7.3 en 7.4 zijn de volgende algemene conclusies getrokken: Er is nauwelijks sprake van cross-border-trade. − Slechts 0,51% van de Europese Aanbestedingen resulteert in internationaal zaken doen (cross-border-trade); − Zowel binnen de Rijksoverheid als het bedrijfsleven is “Europees denken” nog lang geen gemeengoed; − Cross-border-trade vindt slechts plaats bij specialistische producten/diensten, wat er bovendien mist zijn internationaal erkende specificaties/productnormen. Cross-border-trade heeft geen zin c.q. toegevoegde waarde en dus gebeurt het niet. − Het internationaal zaken doen is in de ketens door de markt al goed georganiseerd (als dat nodig is) ruim vóór de Europese Aanbestedingen worden gedaan; − Er is geen financieel-economisch belang; − De betreffende producten en diensten zijn ruim voldoende in eigen land verkrijgbaar; − Veel door de Rijksoverheid ingekochte producten en diensten hebben een regionale gebondenheid; − Er is een grote mate van branche- en productafhankelijkheid; − Cultuur, taal, weten regelgeving; relatie, vertrouwen, communicatie zijn zachtere aspecten die een belangrijke rol spelen; − De respondenten/deskundigen zien wel verbetermogelijkheden, deze betreffen niet zozeer het internationaal zaken doen (cross-border-trade) maar voornamelijk het instrument Europees Aanbesteden. De meest genoemde is de belangrijke rol voor de beleidsmakers (EC/EZ) om meer te luisteren naar de praktijk en de Richtlijnen doelmatiger te maken dan slechts als opsteller en bewaker van de regels op te treden. Daarnaast is ook het professioneel: -inkopen / -opdrachtgeverschap /opdrachtnemerschap een belangrijk aandachtspunt; Europees Aanbesteden kan een negatieve toegevoegde waarde opleveren vanwege het feit dat er veelal slechts zaken wordt gedaan met de grotere “generalisten”. Kleinere, vaak innovatieve, partijen hebben daardoor minder kans hetgeen uiteindelijk contraproductief kan werken. Dit betreft echter niet alleen de publieke organisaties en dus de Europese Aanbestedingen, hierbij spelen ook de private organisaties een rol; Er is geen mogelijkheid tot differentiatie in de wijze van Europees Aanbesteden. Voor de soort zaken in het strategische- en knelpuntkwadrant (waar het draait om partnership, procesgang, samenwerking over een langere termijn, een wederzijds belang bij de relatie en een zekere afhankelijkheid) zou een andere strategie gevolgd moeten kunnen worden;


Pagina 52


8

Diagnostische fase, onderzoeksdeel-2: Kwalitatief onderzoek, de extra vragen / vervolgonderzoek

8.1 Inleiding Zoals in hoofdstuk 6 beschreven, was het nodig om het onderzoek meer diepgang te geven. Enerzijds voor de auteur dezes aangezien de uitkomsten van het oorspronkelijke onderzoek niet opzienbarend genoeg waren (alhoewel nog nagenoeg niet opgeschreven). Anderzijds vanwege de behoefte om naar zowel Overheid als markt/bedrijfsleven een gebaar te maken en een voorstel te doen waardoor de negatieve spiraal rond het onderzoeksonderwerp Europees Aanbesteden tussen beide wordt doorbroken en zo mogelijk omgezet in positieve richting. Wellicht een illusie maar ergens zal iemand deze eerste stap moeten zetten en hopelijk krijgt die stap een vervolg. Het lijkt er soms op dat Overheid en markt/bedrijfsleven niet begrijpen dat ze elkaar hard nodig hebben. Onderzoeksvraag en scope zijn, na overleg met een aantal experts en conform onderzoeksmodel, uitgebreid. Concreet betekende dit: Ter extra toegevoegde waarde voor het onderzoek, de opzet van het onderzoek uitbreiden met de volgende, op de eerder in paragraaf 1.5.1 geformuleerde, vragen: 6. Hebben de Europese Aanbestedingsrichtlijnen voor Nederland dan wél iets opgeleverd? 7. Welke problemen zijn daarbij (zie vraag 6) naar voren gekomen en vast te stellen? 8. Welke doorbraak moet worden geforceerd om deze problemen op te lossen, kortom wat is daarvoor nodig? Deze 3 aanvullende vragen zijn vervolgens in een schriftelijk interview voorgelegd aan nog eens 12 respondenten/deskundigen. Hierop hebben 11 van de 12 respondenten/ deskundigen hun reactie gegeven. De extra drie vragen zijn alleen kwalitatief benaderd. Er is geen kwantitatieve onderbouwing gezocht. Redenen hiervoor zijn: Het is erg lastig om een kwantitatieve onderbouwing te vinden, wat zijn maatgevende cijfers in dit verband? (aantal inkopers? Aantal opleidingen? Aantal Europese Aanbestedingen?....); Tijdsdruk. In de gegeven tijd bleek het niet mogelijk nog een kwantitatief onderzoek te doen; Het zou een extra onderzoek bovenop het oorspronkelijke onderzoek worden. 8.2 Antwoorden op onderzoeksvraag 6. In hoofdstuk 7 is het oorspronkelijke onderzoek, gestart met de werktitel “Is Europees Aanbesteden ook Europees contracteren?”, afgerond. De onderzoeksvragen, gesteld in 1.5.1 zijn beantwoord en de doelstelling (zie 1.3) is (deels) bereikt. Echter, zoals in hoofdstuk 6 beschreven, is het onderzoek met een drietal extra vragen uitgebreid. In deze paragraaf wordt de eerste daarvan, onderzoeksvraag 6, beantwoord. De onderzoeksvraag is: 6. Hebben de Europese Aanbestedingsrichtlijnen voor Nederland dan wél iets opgeleverd? Uit de gegeven antwoorden zijn de meest voorkomende en de meest opvallende gekozen. Deze worden hierna kort weergegeven en nader toegelicht. De tabel met álle gegeven antwoorden is opgenomen als bijlage 17. Europees Aanbesteden: Onmogelijk, onnodig of… anders… ?!

Pagina 53


De meest gegeven en belangrijke antwoorden zijn: Ja, de EA-Richtlijnen hebben het volgende opgeleverd: o Professionaliseren van inkoop (Purchasing Excellence Publiek, PEP); o Betere kwaliteit van aanbestedingen; o Betere prijs; o Prijsnivellering; o Marktwerking, marktvergroting, meer concurrentie dus; o Concurrentiemechanisme bij de Rijksoverheid in plaats van het budgetmechanisme; o Politieke aandacht voor inkoop; o Betere kwaliteit door meer concurrentie; o Er wordt nagedacht over de werkelijke behoefte die gesteld gaat worden; o Meer transparantie in selectie en gunning van opdrachten. Er zijn tal van nationale bolwerken geslecht, lokale/regionale marktverhoudingen zijn op scherp komen te staan. De “vrijheid-blijheid” naar eigen inzicht en goeddunken (voor de aanbesteders/opdrachtgevers) is omgeslagen in interessante verschuivingen door de marktwerking. Regionale monopolies of oligopolies zijn er nagenoeg niet meer. Kortom, de marktverhoudingen zijn flink opgeschud; Bewustwording van de uitgaven, dat er met belastinggeld wordt gewerkt en verantwoording van groot belang is; Een aanzet tot verbetering van professionaliteit, zowel aan inkopers- als aan opdrachtgeverzijde; Politieke aandacht voor inkoop. Breed besef dat professioneel inkopen een vak is, dat steeds strategischer wordt binnen de bedrijfsvoering, waarvoor goede opleiding en ervaring vereist is, met passende waardering en beloning. De meest opvallende antwoorden zijn: Er wordt door Nederlandse bedrijven scherp gelet op de buitenlandse concurrenten. Ze realiseren zich dat ze een goede/scherpe offerte moeten neerleggen om de handel/opdracht niet te verliezen aan een buitenlandse partij die zich vervolgens in Nederland vestigt. Ze zijn nog wel in het voordeel door taal en afstand, maar moeten alert blijven op efficiency. Het (Europees) aanbestedingsproces – mits goed uitgevoerd – is een vrijwel ideaal inkoopproces, waarbij het beste uit de markt wordt gehaald tegen de best haalbare prijs. Door het voeren van nette afwijzingsgesprekken (dit moet dan wél open gebeuren!) kunnen bedrijven hun voordeel doen bij de volgende aanbesteding. Zodra contracten aflopen start de procedure opnieuw en zijn er weer kansen, dát is onder meer de winst van de Europese Richtlijnen, contracten zijn niet meer “eeuwigdurend”, er wordt op enig moment opnieuw aanbesteed. Overheid en markt/bedrijfsleven hebben elkaar altijd (weer) nodig; Het heeft veel nieuwe werkgelegenheid bij inkoopadviesbureaus en aanbestedingsjuristen opgeleverd. Het antwoord op de onderzoeksvraag is dat de Europese Aanbestedingsrichtlijnen voor Nederland absoluut iets opgeleverd hebben. De belangrijkste woorden hierbij zijn “transparantie”, “professionalisering van inkoop” en “marktwerking/concurrentie”. Er is inzicht ontstaan in de opdrachten die de Rijksoverheid in de markt zet; inzicht in de exacte specificaties van hetgeen men uit de markt wil halen; inzicht in de selectie- en gunningscriteria, kortom wat is belangrijk en hoe zwaar telt dit mee bij selectie en gunning;


Pagina 54


inzicht in de reden(en) waarom men afgewezen wordt, zodat hierop ontwikkeld kan worden. De Europese Richtlijnen hebben verder in belangrijke mate bijgedragen aan een betere marktwerking. De Richtlijnen bieden toegevoegde waarde voor een eenduidige beoordeling en dragen bij aan transparantie en objectiviteit van het proces. Er kán eenvoudigweg niet meer gekozen worden op basis van kennissen, vrienden en/of “blauwe ogen”. De basisbegrippen die aan de Richtlijnen verbonden zijn, waren en zijn “objectief”, “transparant” en “non-discriminatoir”. Waar professioneel (Europees) aanbesteed wordt, worden deze begrippen gehanteerd en is het (Europees) aanbestedingsproces een vrijwel ideaal inkoopproces waarbij het beste uit de markt wordt gehaald tegen de best haalbare prijs. Concluderend kan gesteld worden dat iedereen (Rijksoverheid én markt/bedrijfsleven) blij zou moeten zijn met deze ontwikkeling. Maar toch………… 8.3 Antwoorden op onderzoeksvraag 7. In deze paragraaf wordt onderzoeksvraag 7 beantwoord. De onderzoeksvraag is: 7. Welke problemen zijn daarbij (zie vraag 6) naar voren gekomen en vast te stellen? Uit de gegeven antwoorden zijn de meest voorkomende en de meest opvallende gekozen. Deze worden hierna kort weergegeven en nader toegelicht. De tabel met álle gegeven antwoorden is opgenomen als bijlage 18. De meest gegeven en belangrijke antwoorden zijn: Het is een complex en arbeidsintensief proces, zowel bij aanbestedende diensten als aanbieders hetgeen een zware administratieve last met zich meebrengt. Inschrijven op aanbestedingen is een vrij grote belasting in tijd, geld en menskracht, waardoor veel bedrijven (vooral MKB) erg huiverig staan tegenover het aanbesteden; MKB maakt weinig kans door: o Te weinig kennis van EA; o Hoge administratieve lasten van een EA; o Schaalvergroting aan de kant van de aanbestedende partijen door bundeling van opdrachten; o De wijze waarop de procedure inhoud wordt gegeven; o Selectiecriteria worden vaak onnodig hoog gezet. Dit heeft met de professionaliteit van de aanbesteders te maken. Het heeft een verarming van de markt voor niche-partijen opgeleverd aangezien er veel wordt gekozen voor de grotere generalisten die een breed pallet aan dienstverlening kunnen leveren; Een “gammele” wetgeving hetgeen leidt tot een verwarrende lappendeken van regels en inkooppraktijken. Geen transparante lijn in jurisprudentie omdat Aanbestedingsrecht vaak geen specialiteit is van een voorzieningenrechter. Daardoor soms onduidelijke uitspraken die in hoger beroep weer anders zijn; Toenemende juridisering waardoor een steeds langere doorlooptijd ontstaat, voornamelijk vanwege noodzaak tot steeds hogere mate van zorgvuldigheid in communicatie en transparantie. Er is sprake van wantrouwen tussen de partijen en een angst voor procedures waardoor (extreem) risicomijdend gedrag ontstaat. Dit leidt ertoe dat inkoop en aanbesteden in handen komt van juristen en dat kan niet de bedoeling zijn van een fascinerend vak als inkoop; Er wordt teveel ingekocht op basis van de laagste prijs waarbij kwaliteit uit het oog wordt verloren; Het ontbreekt aan voldoende professionaliteit zowel in aanbestedend Nederland (Overheidsbreed), als bij de inschrijvende marktpartijen. Inkoop heeft zich intussen bij


Pagina 55


de Rijksoverheid redelijk ontwikkeld, maar materiedeskundigheid bij opdrachtgever heeft daar vaak onvoldoende gelijke tred mee gehouden; Er is een aversie tegen aanbesteden bij overheden want het doet inbreuk op hetgeen zij gewend waren. De overheidscultuur is zo dat integraal managers geheel zelf willen bepalen wat zij inkopen. Hierin moet verandering komen door de stake-holders in het inkoopproces op het juiste niveau te benoemen en daarbij taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden toe te kennen. Daardoor kan inkoop haar inkooptaken uitoefenen zonder “eigenaar” van het proces (“probleem”) te zijn; Bedrijven moeten op eigen kracht kennis en deskundigheid verwerven, geen ondersteuning van de Overheid.

De meest opvallende antwoorden zijn: Geen problemen; De Europese Richtlijnen verdragen zich moeilijk met strategisch partnership. Dit kwadrant van Kraljic vraagt om een meer lange termijn benadering waarbij wordt geïnvesteerd in elkaars processen. Het kortdurend karakter van EA-contracten vormt hierin een sta-in-de-weg; Lastig om lange termijn relaties aan te gaan op gebieden waarin hoge kosten gemoeid kunnen zijn aan overstappen naar andere producten/leveranciers (bijv. ICT); Economische Zaken richt zich op de Overheid en laat het bedrijfsleven aan haar lot over terwijl de directie Marktwerking daarvoor meer oog zou moeten hebben; Wij zijn onvoldoende in staat om de voordelen te boeken die door inkopen en aanbesteden zijn te behalen. Dit komt doordat inkoop op strategisch niveau niet voldoende wordt gewaardeerd en gepositioneerd. Gevolg hiervan is ook dat er relatief hoge transactiekosten zijn en juridische geschillen. Dit zorgt ervoor dat de voordelen niet (voldoende) worden benut. Het antwoord op deze onderzoeksvraag is dat er wantrouwen is ontstaan tussen Overheid en markt/bedrijfsleven aangezien er steeds vaker meldingen verschijnen dat de Overheid zich niet aan de regels houdt (zie ook bijlage 8). Daarnaast is de professionaliteit van inkoop lang een ontwikkelpunt geweest bij de Rijksoverheid waardoor Europese aanbestedingen in het verleden vaak niet correct werden aangepakt en bedrijven zich niet serieus genomen voelden door een gesloten en vanuit arrogantie acterende Overheid. Langzaam maar zeker en intussen (helaas) vaak, wordt daardoor de gang naar de Rechter genomen waardoor het Europees Aanbesteden dreigt te verworden tot een juridische complexe papieren wereld (“lawyer’s paradise”) in plaats van een inkooptool. Er is sprake van een groeiend wantrouwen tussen de verschillende partijen door onder andere juridisering en een verwarrende wetgeving aangezien het Aanbestedingsrecht nog onvoldoende zijn plek in de wereld van rechters heeft gekregen. Daarmee is een negatieve spiraal in gang gezet waardoor aan de kant van de Overheid de bestekken/programma’s van eisen worden dichtgetimmerd (risicomijdend gedrag) en daarmee verworden tot enorme pakken papier. Aan de kant van de markt/bedrijfsleven leidt dit tot een steeds groter wordende administratieve last, steeds minder kansen voor het MKB én een groeiend wantrouwen in de Overheid. Mede aangezien deze (EZ) zich meer ondersteunend zou moeten opstellen richting de markt/bedrijfsleven. Tenslotte is het nog te vaak zo dat inkoop niet op strategisch niveau gewaardeerd én gepositioneerd wordt en dat de verschillende stake-holders in het inkoopproces niet bekend zijn en/of niet de bij hun functie behorende taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden krijgen waardoor inkoop haar inkooptaak niet optimaal kan uitoefenen.


Pagina 56


8.4 Antwoorden op onderzoeksvraag 8. In deze paragraaf wordt onderzoeksvraag 8 beantwoord. De onderzoeksvraag is: 8. Welke doorbraak moet worden geforceerd om deze problemen op te lossen, kortom wat is daarvoor nodig? Uit de gegeven antwoorden zijn de meest voorkomende en de meest opvallende gekozen. Deze worden hierna kort weergegeven en nader toegelicht. De tabel met álle gegeven antwoorden is opgenomen als bijlage 19. De meest gegeven en belangrijke antwoorden zijn: Meer aandacht voor flankerend beleid naast de aanbestedingsregelgeving! Niet alleen via instituties als PIANOo, maar ook steun voor professionalisering vanuit de NEVI, VNG, IPO, etc. Meer acties om het belang van inkoop ook bij bestuurders onder de aandacht te brengen. Daarnaast parallel werken aan het opleiden van inkopers én markt/bedrijfsleven op het specifieke gebied van de overheidsinkoop; Een Europees PIANOo. Hierdoor kan een Europees (EU) (inkopers)netwerk ontstaan die naast technische faciliteiten (ict-helpdesk) ook voor kennisvermeerdering kan zorgen. Daarbij kan de “O” in PIANOo ook gelden voor opdrachtnemers in plaats van slechts voor opdrachtgevers; Aanbesteders leren professioneel aanbesteden, waarin expliciet aandacht wordt gegeven aan de inkoopstrategie en marktanalyses; Start met professionalisering, inkopen is een vak en inkopen voor een overheidsinstelling is een ander vak. Een professionele overheidsinkoper moet weten welk spel hij speelt en wat de spelregels zijn; De Overheid moet als een professionele opdrachtgever optreden, dit betekent naast doelmatig én rechtmatig ook klantgericht naar interne klant en externe klant (burgers) en bovendien integer; De Overheid is er niet alleen voor de overheidsinstellingen maar ook voor het bedrijfsleven. Om op een succesvolle manier inhoud te kunnen geven aan het Europese streven naar een vrije, interne markt zou de overheid niet alleen haar eigen kennis moeten vergroten maar ook oog moeten hebben voor het bedrijfsleven. Kortom, betere voorlichting richting inschrijvers; Heldere wetgeving die werkt als een spoorboekje en voor iedere gebruiker - bij overheid en bedrijfsleven - toegankelijk is, is een onontbeerlijk vertrekpunt (dit is nu niet op orde, verwarrend). Ten tweede zal hard moeten worden gewerkt aan professionaliteit aan de ene kant en voorlichting aan de andere kant. En dat alles kan worden afgedekt met een sluitsteen, die toezicht heet. ; Wat er zou moeten gebeuren voor meer vertrouwen tussen markt en overheid is: o Overheid: − meer transparantie, openheid in communicatie en aanpak van een EA-traject; − kwetsbaar durven opstellen; − Minder juridisch/theoretische benadering (“ivoren toren gedrag”) maar juist veel meer rekening houden met uitvoeringsaspecten in de praktijk; − Blijf benaderbaar voor de markt/bedrijven, ook na een Europese Aanbesteding, gedurende de contractduur; − meer kennis van zaken; − professionaliteit; o Markt/bedrijfsleven: − meer kennis van zaken; − professionaliteit. Europees Aanbesteden: Onmogelijk, onnodig of… anders… ?!

Pagina 57


Reductie Administratieve Lasten. Nieuwe wetgeving die reductie Administratieve Lasten nastreeft.

De meest opvallende antwoorden zijn: Aanbestedingskamer organiseren (gespecialiseerde voorzieningenrechter inzake Aanbestedingen) zodat er transparantie in jurisprudentie ontstaat; Zaken doen volgens de Europese Richtlijnen is een volkomen normale wijze van het bedrijven van Inkoop, namelijk door te zorgen voor voldoende marktwerking waarbij objectief, transparant en non-discriminatoir wordt gehandeld. Een professioneel werkende inkoopafdeling werkt volgens deze werkwijze; In het strategische kwadrant zou vaker gekozen moeten kunnen worden voor een PPS-achtige (Publiek-Private-Samenwerking) constructie; Betere ondersteunende ICT-systemen voor inkoop- en aanbestedingsproces, met meer en betere mogelijkheden tot kennisdeling. Het antwoord op deze onderzoeksvraag is een combinatie van belangrijke opmerkingen, te weten meer acties om het belang van inkoop ook bij bestuurders onder de aandacht te brengen, meer professionaliteit aan zowel de kant van de Overheid (opdrachtgever en inkoop) als de kant van de markt/bedrijfsleven. Opener, als gelijkwaardige partijen, met elkaar communiceren en opereren binnen de kaders van de Richtlijnen. Daarnaast moet de Overheid haar verantwoordelijkheid nemen waar het betreft de weten regelgeving (bijvoorbeeld door middel van een gespecialiseerde voorzieningenrechter inzake Europese Aanbestedingen) en tevens de ondersteuning, opleiding/training en voorlichting voor eigen Overheid én de markt/bedrijfsleven (bijvoorbeeld door middel van een onafhankelijk adviescentrum). Verder zal het vertrouwen moeten groeien door het middel “tijd” in relatie tot de vorige punten en een groeiende openheid vanuit met name de Overheid richting markt/bedrijfsleven. Tenslotte worden ook hier kansen gezien in een variant op het Europees Aanbesteden in relatie tot de kwadranten van de Kraljic-matrix door middel van differentiatie (zie ook 7.4) en zal versneld aan TenderNed moeten worden gewerkt om administratieve lasten af te laten nemen door gebruik van ICT. Europees aanbesteden blijft echter een middel en is geen doel op zich. 8.5 Voorlopige algemene conclusies Vanuit de meest gegeven/belangrijke en meest opvallende antwoorden in paragraaf 8.2, 8.3 en 8.4 zijn de volgende algemene conclusies getrokken: Er is op het gebied van prijsontwikkeling, kwaliteit, innovatie, concurrentie, transparantie en marktwerking als gevolg van Europese Aanbestedingen veel veranderd binnen Nederland. Dit heeft het volgende opgeleverd:. − Professionaliseren van inkoop (PEP); − Betere kwaliteit van aanbestedingen; − Betere prijs; − Prijsnivellering; − Marktwerking, marktvergroting, meer concurrentie dus; − Concurrentiemechanisme bij de Rijksoverheid in plaats van het budgetmechanisme; − Politieke aandacht voor inkoop; − Betere kwaliteit door meer concurrentie; − Er wordt nagedacht over de werkelijke behoefte; − Meer transparantie in selectie en gunning van opdrachten.


Pagina 58


Het kan en moet nog beter. Er is ook veel wantrouwen ontstaan en een grote mate van onrust en ontevredenheid bij zowel aanbesteders/opdrachtgevers als bij aanbieders/opdrachtnemers (markt/bedrijfsleven). Juridisering, “angst” voor elkaar, risicomijdend gedrag, ergernis en dikke pakken papier heeft dit wantrouwen intussen opgeleverd. Hierin moet een doorbraak worden geforceerd. Overheid en markt/bedrijfsleven hebben elkaar hard nodig;. − De Richtlijnen worden als lastig, star, vertragend, administratieve last ervaren; − Er wordt binnen de Rijksoverheid te weinig aandacht besteedt aan het professioneel opdrachtgeverschap; − Er is een groot gebrek aan professionaliteit, zowel aan de kant van de opdrachtgevers als aan de kant van de bedrijven (aanbieders/bedrijfsleven), dit geldt in mindere mate voor de inkoop (aanbesteders) binnen de Rijksoverheid; − Europees Aanbesteden lijkt een “inkoopfeestje” of slechts het “probleem” van de inko(o)p(ers); − Niet de regels op zich zelf zijn de oorzaak, maar de strategische waarde die aan inkoop wordt gehangen; − Er is behoefte aan een onafhankelijk meldpunt/aanbestedingsautoriteit voor zowel Rijksoverheid als markt/bedrijfsleven om over de zuiverheid en naleving van de Richtlijnen te waken; − De Overheid biedt te weinig ondersteuning in de vorm van informatievoorziening, opleidingen, advisering om alle betrokken partijen te ondersteunen in het proces; − Wet- en regelgeving zijn niet op orde. Bovendien is er geen transparante lijn in jurisprudentie omdat Aanbestedingsrecht vaak geen specialiteit is van een voorzieningenrechter hetgeen kan leiden tot onduidelijke uitspraken; − Overheid en markt/bedrijfsleven hebben “angst” voor elkaar en durven zich dientengevolge niet open en kwetsbaar op te stellen (zowel vóór, tijdens als na een Europese Aanbesteding). Dit heeft tot gevolg dat deze partijen elkaar meer bevechten dan gezamenlijk op te trekken. Er is over en weer te weinig vertrouwen; − De Europese Richtlijnen verdragen zich moeilijk met strategisch partnership. Dit kwadrant van Kraljic vraagt om een meer lange termijn benadering waarbij wordt geïnvesteerd in elkaars processen. Het kortdurend karakter van EA-contracten vormt hierin een sta-in-de-weg. (zie ook 7.2, 7.3 en 7.5); − Opener, als gelijkwaardige partijen, met elkaar communiceren en opereren binnen de kaders van de Richtlijnen.


Pagina 59


Deel 4: Afsluiting: Dé verandering Conclusies en aanbevelingen Literatuur en informatiebronnen Bijlagen


Pagina 60


9

Veranderen, wat moet er dan gebeuren ?

9.1 Inleiding De Europese Commissie probeert de publieke sector ertoe te bewegen om bij de aanbesteding van goederen en diensten meer inspanningen te leveren om offertes van buitenlandse ondernemingen aan te trekken. Door de extra concurrentie zou de publieke sector 1 % op haar uitgaven kunnen besparen.44 Voor Nederland met, op basis van Europese Aanbestedingen, een totaal uitgavenpatroon aan Leveringen en Diensten van geschat 7-9 miljard euro per jaar zou dat dus een jaarlijkse besparing in kunnen houden van €70-90 miljoen. Per inwoner van Nederland (16.411.212 per 23 november 2007, 21:33 uur) is dat €. 4,26 – 5,48 per jaar. De €7-9 miljard is geschat op basis van summier bekende cijfers en schattingen. Binnen de gehele Rijksoverheid heeft niemand het juiste cijfer kunnen opleveren. Dit betekent dat de Rijksoverheid haar eigen spend-analysis niet kent en daardoor niet goed weet waar zij haar geld precies aan besteed, een incorrecte wijze van het omgaan met belastinggeld. Zoals eerder gesteld, is geld voor de Rijksoverheid te weinig een drijfveer, toch is die zelfde Rijksoverheid het aan zichzelf en haar burgers verplicht om, ook financieel, het beste resultaat te willen behalen. Echter, de belemmeringen om dit door middel van de Richtlijnen en daarmee verbonden Europese Aanbestedingen te realiseren zijn groot. Niet alleen voor wat betreft het Internationaal zaken doen (zie 5.5 en hoofdstuk 7) maar zéker ook bij het nationaal zaken doen (zie hoofdstuk 8) aangezien het onderlinge vertrouwen tussen de markt en de Overheid geschonden is en er bovendien bij genoemde partijen te weinig vertrouwen is in de Europese Richtlijnen en -Aanbestedingen. Er MOET dus iets gebeuren/veranderen! Maar wat dan…? 9.2 Het wiel 45 Om het inkoopproces op de juiste wijze te doorlopen zijn drie aspecten nodig, te weten: 1. Procedures 2. ICT 3. Organisatie Inkoopproces Het inkoopproces dient ervoor om doelmatig, rechtmatig én professioneel goederen en diensten in te kopen zodat de organisatie haar doelen kan bereiken. In het inkoopproces dienen verschillende stappen te worden genomen. Specificeren, selecteren en contracteren zijn bekende begrippen. Deze fasen kunnen slechts op een juiste wijze worden doorlopen als aan een aantal voorwaarden wordt voldaan. Deze voorwaarden staan beschreven onder de drie aspecten van het wiel welke hierna uiteen worden gezet. Ad.1 Procedures zijn een voorwaarde om een proces op een juiste- en gestructureerde wijze te doorlopen. Ze beschrijven de werkwijze binnen een proces zo dat er met zo weinig mogelijk onduidelijkheden door de aangewezen personen op één en dezelfde wijze kan worden gewerkt. In het kader van het onderzoeksgebied van deze thesis (zie 1.4, scope) zijn hier dus de Europese Richtlijnen (zie 2.4) en bijbehorende Wetgeving aan de orde waarbij de uitvoering ervan plaats vindt door middel van Europese Aanbestedingen. 44 45

EC. Reeks: Europa in Beweging (2004), Naar meer Groei. De economie van de EU. J.J.A.M. Reijniers


Pagina 61


Belangrijk is dat er nog teveel onduidelijkheden en onzekerheden bestaan rond de Richtlijnen en de juiste toepassing ervan. Dit ontaard in grote pakken papier, “dichtgetimmerde” aanbestedingen vanuit de Overheid welke wrevel en onbegrip maar ook wantrouwen wekken aan de kant van de markt. Ad.2 In de huidige technologische wereld is ICT onmisbaar als men een proces juist en eenduidig wil doorlopen. Hand in hand met de ontwikkeling van de Europese Richtlijnen is gewerkt aan ondersteunende technologie. Enkele bekende producten zijn TED, SIMAP, Aanbestedingskalender, GIT, OVIA, Pianodesk. Momenteel wordt na vele ervaringen gewerkt aan een nieuw systeem: TenderNed (zie bijlage 9, punt 4). TenderNed wordt hét systeem voor elektronisch aanbesteden in Nederland. Het ondersteunt opdrachtgevers en opdrachtnemers bij aanbestedingen van diensten, leveringen en werken. De voordelen van elektronisch aanbesteden met TenderNed zijn:46 • Minder administratieve lasten voor alle partijen; • Kleinere kans op fouten; • Eenmalige registratie van bedrijfsgegevens; • Uniformiteit in aanbesteden; • Virtuele marktplaats. Ad.3 Om het proces uiteindelijk uit te voeren is een organisatie nodig. Aangezien het hier om het inkoopproces gaat zal dit aan de aanbestedende kant veelal een inkooporganisatie zijn, aan de inschrijvende kant is het vaak de verkooporganisatie. Om het proces echter goed uit te voeren dienen alle stakeholders in kaart te worden gebracht. Zonder hier uitputtend te zijn gaat het dan om: Aan de kant van de Rijksoverheid: o Interne klanten; o Burgers; o Europese Commissie; o Departementen; o CDI’s; o Opdrachtgevers/bestuurders; o Inkopers; o Juristen. Aan de kant van de markt: o Klanten; o Verkopers; o Juristen; o Bestuurders. In een organisatie werken mensen. Veel van deze mensen hebben last van onduidelijkheden en zogenaamde ergernissen rond de procedures. Dit is ook de reden van het wantrouwen over en weer tussen markt en Overheid, de onrust die er is ontstaan en de opschudding die veroorzaakt wordt door Europees Aanbesteden. Deze mensen vinden het hele Europese Aanbesteden lastig, moeilijk, rigide en vrijheidsbeperkend waardoor aan beide kanten frustraties zijn ontstaan.

46

www.tenderned.nl


Pagina 62


Een juiste uitvoering van het inkoopproces komt, gezien de drie genoemde aspecten en de beperkingen, danig in het gedrang. Gezien de uitkomsten van de interviews en de objectieve waarneming in de markt en binnen de Rijksoverheid zal er dus iets moeten veranderen. Het Wiel staat hieronder afgebeeld.

ICT (bijv.TenderNed)

Doel

PROCES (Inkoop) ORGANISATIE (Mensen)

PROCEDURES (Europese Aanbestedingen)

Doelmatig, rechtmatig én professioneel inkopen van goederen en diensten zo dat de organisatie haar doelen kan bereiken.

9.3 Veranderen…?...maar wat dan? Voorlopige aanbevelingen Om de benodigde rust te creëren en het vertrouwen tussen markt en Overheid te herstellen zal er iets moeten veranderen. Hierna volgen een aantal voorstellen welke daaraan kunnen bijdragen: 1. op basis van het proces (het wiel) Versterk de kennis van (het juist uitvoeren van) Europese Aanbestedingen aan zowel de kant van de Overheid als de kant van de markt/het bedrijfsleven. Europees Aanbesteden wordt, onder meer, als complex, lastig, tijdrovend en kostenverhogend ervaren. Voor Nederland zal het ministerie van Economische Zaken er veel tijd, energie en geld in moeten steken om trainingen, opleidingen, toolkits en een helpdesk met onafhankelijke deskundigen in het leven te roepen om juiste, adequate én bereikbare hulp/informatie te bieden aan álle betrokken partijen. De Overheid moet de markt beter begrijpen en vice versa; Zorg zo snel mogelijk voor de afname van administratieve lasten voor alle in het proces deelnemende partijen door TenderNed versneld beschikbaar te laten komen. Hierdoor zal het proces gemakkelijker en beter doorlopen kunnen worden; Zorg voor voldoende “sense of urgency” in de top van de overheidsorganisaties. De verantwoordelijke mensen (bestuurders/opdrachtgevers) moeten ervan overtuigd raken dat Europees Aanbesteden een kader is wat goed kan werken en waaraan men zich simpelweg dient te houden. Er heerst nog steeds de misplaatste, gedachte of wellicht hoop dat men buiten de Richtlijnen kan aanbesteden. Beleg taken,


Pagina 63


verantwoordelijkheden en bevoegdheden op de juiste plek in een organisatie bij de juiste mensen, op bestuurders/opdrachtgeverniveau; Leer de Richtlijnen te gebruiken als een prima inkooptool en draag dit actief uit, in plaats van ze slechts als een grote, starre last te beschouwen. Europees Aanbesteden is een uitstekende en normale inkoopprocedure. Binnen het kader van de Richtlijnen zijn voldoende mogelijkheden om doelmatig en klantgericht te handelen, men moet er alleen over (willen) nadenken en het correct benutten. Het zich erop beroepen dat het vroeger beter was is in ieder geval niet doelmatig, zéker niet rechtmatig, daarnaast niet meer van deze tijd en een verkeerd denkbeeld. Planning en tijdigheid zijn in deze twee belangrijke begrippen.

2. op basis van onderzoeksdeel-1; de onderzoeksvragen 3 tot en met 5 (hoofdstuk 7) De Europese Commissie en ook Economische Zaken (Ministerie) zouden moeten stimuleren én ondersteunen, opleiden, organiseren en in overleg met de eigen Overheid en de markt/bedrijfsleven naar verbeteringen zoeken en streven in plaats van als een procedure- en regeltjesbewaker acteren. Meer regels maken het slechter en ontoegankelijker; Luister als beleidsmakers (EC/EZ) naar Overheid en bedrijfsleven, praktijkcases, of EA überhaupt zinvol is/toegevoegde waarde biedt. Het lijkt of men als het ware “voorgeprogrammeerd” is dat EA per definitie toegevoegde waarde biedt terwijl dit slechts ten dele waar is (Kraljic); Het verdient aanbeveling om uitgebreid aandacht te besteden aan professioneel: − Inkopen; − Opdrachtgeverschap; − Opdrachtnemerschap. Door opleiding, training et cetera aan álle betrokken partijen, zoals ook genoemd bij de activiteiten van de EC en EZ onder de eerste bullet, kennis zal bijdragen aan een goed gebruik van Europees Aanbesteden als een tool om het gewenste in de juiste kwaliteit tegen de juiste prijs uit de markt te halen. De inkoper is daarbij niet de “eigenaar van het proces”, hij/zij voert het slechts uit. De opdrachtgever is eigenaar van het proces; 3. op basis van onderzoeksdeel-2; de onderzoeksvragen 6 tot en met 8 (hoofdstuk 8) Het verdient aanbeveling te werken aan verbetering van de professionaliteit, zowel aan de kant van de opdrachtgevers en de inkoop (aanbesteders) als aan de kant van de bedrijven (aanbieders/bedrijfsleven). Treed als Overheid als een professionele opdrachtgever op, kortom doelmatig, rechtmatig, resultaatgericht, klantgericht en integer. Dit betekent naleving van de Europese Richtlijnen op de meest optimale wijze. Het inkoopproces en Europees Aanbesteden is niet van inkoop, het eigenaarschap, de verantwoordelijkheid én het belang moeten hoger in de organisatie (opdrachtgeverniveau) komen te liggen. Inkoop kan het (slechts) goed uitvoeren. Zodra inkoop professioneel werkt zijn de Richtlijnen overbodig; Inkoop zou op strategisch niveau moeten worden gewaardeerd en gepositioneerd, er dient meer en beter geïnvesteerd te worden in de inkoopfunctie; Er dient een onafhankelijke aanbestedingsautoriteit te worden ingesteld hetgeen dient voor informatievoorziening, opleiding en training, zowel voor Overheid als markt/bedrijfsleven. Dit orgaan kan tevens dienen als onafhankelijk meldpunt en adviescentrum voor zowel Overheid als markt/bedrijfsleven welke waakt over de zuiverheid en het naleven van de Richtlijnen (een uitgebreider PIANOo). Breng weten regelgeving op orde. Dit zal bijdragen aan duidelijkheid, transparantie en kan veel verwarring voorkomen. Daarnaast dient er een Europees Aanbesteden: Onmogelijk, onnodig of… anders… ?!

Pagina 64


gespecialiseerde voorzieningenrechter inzake Europese Aanbestedingen te komen, een “aanbestedingskamer”; Breng per Europese Aanbesteding álle stake-holders in kaart en beleg taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden bij de juiste mensen op het juiste niveau; Overheid en markt/bedrijfsleven hebben elkaar nodig, onderzoek door middel van een open dialoog de kansen, bedreigingen en mogelijkheden van de Europese Richtlijnen zodat partijen elkaar versterken in plaats van bevechten. Kortom treed elkaar op een open wijze tegemoet door middel van OVERLEG; Verlaat als Overheid de “ivoren toren”. Door meer openheid te betrachten en zich kwetsbaar durven op te stellen zal zij eerder/meer vertrouwen en respect ontmoeten aan de kant van de markt/bedrijfsleven. Tracht als gelijkwaardige partijen te opereren binnen de kaders van de Richtlijnen. Voer nette afwijzingsgesprekken en blijf ook daarna benaderbaar voor de markt/bedrijven; Onderzoek de mogelijkheden om differentiatie in de wijze van Europees Aanbesteden aan te brengen. Voor de aanbestedingen in het strategische- en knelpuntkwadrant (waar het draait om procesgang, samenwerking over een langere termijn, een wederzijds belang bij de relatie en een zekere afhankelijkheid) zou een andere strategie gevolgd moeten kunnen worden. Hiertoe dient door of binnen de EC een commissie ingesteld te worden om nader onderzoek te doen naar de mogelijkheden op dit gebied binnen de Richtlijnen dan wel door aanpassingen in de Richtlijnen. Er zou onderzoek moeten plaats vinden naar de mogelijkheden om de verschillende kwadranten, althans de inkoopsegmenten daarin, op een gedifferentieerde wijze aan te besteden. Lastig daarbij zal het duiden van de inkoopsegmenten zijn omdat deze niet per definitie in een kwadrant thuis horen maar afhankelijk van de organisatiespecifieke inkoopportfolio en -doelstellingen geplaatst worden.

9.4 Expertmeeting Zoals in het onderzoeksmodel (zie 1.5.2) opgenomen is er een expertmeeting georganiseerd waarin de volgende zaken zijn voorgelegd aan een aantal experts binnen het vakgebied: het antwoord op iedere onderzoeksvraag, zoals geformuleerd in 7.2, 7.3, 7.4, 8.2, 8.3 en 8.4 naar aanleiding van de meest gegeven en meest opvallende antwoorden per onderzoeksvraag; de voorlopige algemene conclusies zoals verwoord in 7.5 en 8.5 naar aanleiding van het antwoord op iedere onderzoeksvraag; de voorlopige aanbevelingen zoals opgenomen in 9.3 naar aanleiding van een eigen interpretatie van het proces (9.2) en de voorlopige algemene conclusies (7.5 en 8.5). Deze expertmeeting is in het onderzoek opgenomen vanwege het feit dat het in belangrijke mate gaat om een kwalitatief onderzoek (zie 1.5.4, validiteit). De synthese, opgebouwd uit de geformuleerde antwoorden, voorlopige conclusies en aanbevelingen, is niet statistisch te onderbouwen (behalve op basis van vaak voorkomende overeenkomende antwoorden) en betreft dus voornamelijk een eigen interpretatie. De toetsing door een aantal experts is in deze fase dan ook belangrijk om de geformuleerde antwoorden, voorlopige conclusies en aanbevelingen (synthese) te valideren, te kwalificeren en zo te komen tot kwalitatief goede eindconclusies en aanbevelingen. Als experts is gekozen voor een heterogene groep mensen, te weten Pof. Mr. Dr. G.W.A. van de Meent, hoogleraar aanbestedingsrecht/advocaat; Drs. A.A. van Vliet QC, beleidsmaker/coördinerend directeur inkoop; P.L.M. van der Knaap MBA, hoofd commerciële zaken/inkoop en Ir. J.P. Papenhuijzen MBA, consultant/managing director van een adviesbureau; (zie bijlage 2).


Pagina 65


10

Conclusies en aanbevelingen

10.1 Inleiding De probleemstelling van dit onderzoek luidde: “In welke mate spelen in het buitenland

gevestigde bedrijven een rol bij door de Nederlandse Rijksoverheid uitgeschreven Europese Aanbestedingen en resulteert dit in internationale marktwerking. (op het gebied van Leveringen en Diensten).” Hierop is door dit onderzoek een eenduidig en duidelijk antwoord gekomen, met slechts 0,51% spelen deze bedrijven dus geen noemenswaardige rol. De doelstelling luidde vervolgens:“Het verschaffen van inzicht in “cross-border-

trade”(conform definitie), de mate waarin in het buitenland gevestigde bedrijven opdrachten gegund krijgen van de Nederlandse Rijksoverheid. Het doen van voorstellen hoe deze cross-border-trade (van het buitenland naar Nederland) gestimuleerd kan worden”. Hierop heeft dit onderzoek maar ten dele een bevredigend antwoord opgeleverd. Aangezien de toegevoegde waarde nagenoeg nihil lijkt, tenzij het om specialistische producten of diensten gaat, is er ook nagenoeg geen basis voor verbetervoorstellen. Derhalve is gekozen voor een verdere verdieping van het onderzoek en is de impact van de Europese Aanbestedingsrichtlijnen voor Nederland onderzocht. Dit heeft inzicht en de nodige verbetervoorstellen opgeleverd welke in dit hoofdstuk worden beschreven. De voorlopige verbetervoorstellen (aanbevelingen) en ook conclusies zijn op basis van veel onderzoeksmateriaal geformuleerd en ter validatie voorgelegd aan een aantal experts. Naast de vier in 9.4 genoemde experts hebben ook de afstudeerbegeleider, company-begeleider en een collega op de antwoorden op de onderzoeksvragen, de voorlopige conclusies en – aanbevelingen gereageerd. Dat heeft de eindconclusies per onderzoeksdeel opgeleverd zoals in dit hoofdstuk opgenomen. Daarnaast zijn vanuit de reacties en vervolgens logisch en praktisch nadenken de aanbevelingen per onderzoeksdeel geformuleerd. Hierna volgen de eindconclusies en aanbevelingen per onderzoeksdeel waarna wordt afgesloten met aanbevelingen voor vervolgonderzoek. 10.2 Conclusies en aanbevelingen onderzoeksdeel 1 (cross-border-trade) 10.2.1 Conclusies onderzoeksdeel 1 1. Er is nauwelijks sprake van cross-border-trade; 2. Cross-border-trade heeft geen zin c.q. toegevoegde waarde en dus gebeurt het niet, tenzij het specialistische producten/diensten betreft; 3. Internationale marktwerking is binnen de EU door de markt al goed georganiseerd in de ketens alvorens er Europees wordt aanbesteed. Daarmee zijn de betreffende Europese doelstellingen (Lissabon-agenda) al gehaald; 4. Europees Aanbesteden kan een negatieve toegevoegde waarde opleveren vanwege het feit dat er veelal slechts zaken wordt gedaan met de grotere “generalisten”. Kleinere, vaak innovatieve, partijen hebben daardoor minder kans hetgeen uiteindelijk contraproductief kan werken. Dit betreft echter niet alleen de publieke organisaties en dus de Europese Aanbestedingen, hierbij spelen ook de private organisaties een rol; 5. Wat er mist om cross-border-trade beter mogelijk te maken zijn internationaal (Europees) erkende specificaties/productnormen en ook dito certificeringen.


Pagina 66


10.2.2 Aanbevelingen onderzoeksdeel 1 Ondanks dat er weinig toegevoegde waarde is om meer aan cross-border-trade te doen op basis van Europese aanbestedingen zijn er een aantal verbetermogelijkheden geformuleerd. 1. Onderzoek de mogelijkheden om te gaan werken met internationaal erkende specificaties en productnormen. Dit is het meest belangrijke aspect om internationaal (Europees) zaken te kunnen doen. Er zou tevens een Europees Keurmerk moeten komen in de plaats van landelijke certificeringen; 2. Neem een verplichting op om een Europese marktconsultatie uit te voeren bij projecten ter waarde van meer dan de Europese drempelwaarde van 4 miljoen euro (zie 3.1 onder 10.3.2). Vervolgens dienen “passende” bedrijven ook actief uitgenodigd te worden; 3. In de Amvb's vastleggen dat men verplicht wordt ook offertes in het Engels en Duits te accepteren. 10.3 Conclusies en aanbevelingen onderzoeksdeel 2 (Europees Aanbesteden in Nederland) 10.3.1 Conclusies onderzoeksdeel 2 1. Europese Aanbestedingen hebben veel opgeleverd binnen Nederland op het gebied van professioneel inkopen. Dit heeft gevolgen gehad voor prijsontwikkelingen, kwaliteit, innovatie, concurrentie, transparantie en marktwerking; 2. Het kan en moet nog beter. Er is namelijk ook veel wantrouwen ontstaan en een grote mate van onrust en ontevredenheid bij zowel aanbesteders/opdrachtgevers als bij aanbieders/opdrachtnemers (markt/bedrijfsleven). Juridisering, “angst” voor elkaar, risicomijdend gedrag, doorschieten in bureaucratie, ergernis en dikke pakken papier heeft dit wantrouwen intussen opgeleverd en hierin moet een doorbraak worden geforceerd. Overheid en markt/bedrijfsleven hebben elkaar hard nodig;. 3. De Richtlijnen zijn overbodig geworden zodra er sprake is van professioneel ingerichte en werkende inkoopafdelingen (toetsing door middel van Purchasing Excellence Publiek-PEP). Instanties en interne afdelingen als de Departementale Audit Dienst (DAD) en Interne Audit-afdeling (IA) dienen ter controle op naleving; 4. Er is geen mogelijkheid tot differentiatie in de wijze van Europees Aanbesteden. Voor de soort zaken in het strategische- en knelpuntkwadrant (waar het draait om partnership, procesgang, samenwerking over een langere termijn, een wederzijds belang bij de relatie en een zekere afhankelijkheid) zou een andere strategie gevolgd moeten kunnen worden. 10.3.2 Aanbevelingen onderzoeksdeel 2 1. Werk als Overheid en markt/bedrijfsleven als gelijkwaardige partijen samen binnen de kaders van de Richtlijnen. Aandachtsgebieden: − Werk volgens de regels, de Richtlijnen zijn een feit en gegeven én een goede inkooptool, draag dit met elkaar ook uit; − Wees binnen het toepassen van de Richtlijnen creatiever in het gebruik ervan; − Sta open voor elkaar als Overheid en markt/bedrijfsleven; − Ontwikkel een gedragscode met daarin aspecten als respect, integer en professioneel. 2. Stel een onafhankelijk meldpunt/aanbestedingsautoriteit in. Er is al een soortgelijk bureau PIANOo, maar deze werkt voor de Overheid. Een bureau als PIANOo werkt erg goed maar het verdient aanbeveling om ook de markt/bedrijfsleven als doelgroep


Pagina 67


3.

4.

op te nemen en met uitbreiding van de taakgebieden alle genoemde partijen te ondersteunen. Taakgebieden (o.m.): − Verhoog het kennisniveau aan zowel de kant van de Overheid als de kant van de markt/bedrijfsleven; − Verhoog de “sense of urgency” bij bestuurders en opdrachtgevers, de top; − Waak over de zuiverheid en het naleven van de Richtlijnen; − Fungeer als meldpunt voor misstanden. Zorg voor een structurele en belangrijke administratieve lastenverlichting door middel van de volgende maatregelen: 3.1 Verhoog de Europese drempelwaarden en breng hierin differentiatie aan zoals hieronder weergegeven: − Tot 1 miljoen euro mag er meervoudig Nationaal onderhands worden aanbesteed. Voorwaarden zijn dat er nationaal minstens 5 leveranciers zijn en er conform een beperkt regime van de voorwaarden in de Richtlijnen gewerkt wordt. Een onderzoekscommissie dient dit beperkte regime nader inhoud te geven; − Tussen 1 en 4 miljoen euro mag er Nationaal worden aanbesteed. Dit betekent Nationaal publiceren. Voorwaarden zijn dat er nationaal minstens 5 leveranciers zijn en er conform een beperkt regime van de voorwaarden in de Richtlijnen gewerkt wordt; − Boven 4 miljoen euro dienen de Richtlijnen te worden gehanteerd zoals dat nu verplicht is. 3.2 Een (inkoop)organisatie krijgt vrijstelling van het verplichte gebruik van de Richtlijnen zodra door deze organisatie op de PEP-audit voor álle 14 processen een gemiddelde score wordt behaald van 5 of hoger. Zodra hieraan wordt voldaan werkt de inkooporganisatie zo professioneel dat de Richtlijnen slechts belemmerend werken en geen enkele toegevoegde waarde meer zullen/kunnen opleveren. Daarbij gelden de volgende voorwaarden: − De inkoopafdeling wordt jaarlijks door een gecertificeerde PEP-auditor geaudit; − Publicatie blijft verplicht met inachtneming van de differentiatie zoals hierboven onder 3.1 aangegeven (<1 mio; 1-4 mio; >4 mio euro); − Bij publicatie van een gunningresultaat is het mogelijk dat de aanbestedingsautoriteit onaangekondigd een controle komt uitvoeren zoals dat bij APK-keuringen in de autobranche plaats vindt; − Verdere controle op naleving vindt, zoals nu al gebruikelijk, plaats door IA en DAD. Onderzoek de mogelijkheden om differentiatie in de wijze van Europees Aanbesteden aan te brengen. Hiertoe dient door of binnen de EC een commissie ingesteld te worden om nader onderzoek te doen naar de mogelijkheden op dit gebied binnen de Richtlijnen dan wel door aanpassingen in de Richtlijnen. Er zou onderzoek moeten plaats vinden naar de mogelijkheden om de verschillende kwadranten, althans de inkoopsegmenten daarin, op een gedifferentieerde wijze aan te besteden. Lastig daarbij zal het duiden van de inkoopsegmenten zijn omdat deze niet per definitie in een kwadrant thuis horen maar afhankelijk van de organisatiespecifieke inkoopportfolio en -doelstellingen geplaatst worden.


Pagina 68


Een extra expliciete doelstelling van de Richtlijnen is doelmatigheid, het realiseren van besparingen door aanbestedende instanties. Deze doelstelling kan gehaald worden door overnemen van de hier geformuleerde aanbevelingen. Dit levert verdere professionalisering van inkoop, professioneel opdrachtgeverschap en –opdrachtnemerschap. Kennis en wederzijds vertrouwen maken de rechtmatigheid tot een vanzelfsprekendheid zodat de dynamiek van het vak inkoop weer tot zijn recht kan komen. 10.4 Aanbevelingen voor vervolgonderzoek Gedurende het onderzoek is gebleken dat de scope goed afgebakend was en tevens dat er daarbuiten nog veel interessante onderzoeken kunnen worden gedaan met betrekking tot het onderwerp “Europese Richtlijnen en aanverwante zaken”. In deze paragraaf noem ik een aantal onderwerpen: In het voorliggend onderzoek zijn aanbevelingen geformuleerd die voornamelijk de “wat-vraag” beantwoorden. Om de “hoe-vraag” concreter te beantwoorden is nader onderzoek nodig; Een zelfde type onderzoek als voorliggend maar dan voor “Werken”; Een zelfde type onderzoek als voorliggend maar dan voor de publieke organisaties buiten de Rijksoverheid; Een zelfde type onderzoek als voorliggend waarbij binnen één of meerdere andere EUlidstaten wordt onderzocht hoe de uitkomsten daar zijn; Een voornamelijk kwantitatief onderzoek naar de werkelijke opbrengsten in euro’s als gevolg van de Europese Richtlijnen; Een onderzoek naar de spend-analysis voor de gehele Overheid, hierover doen teveel fors uiteenlopende getallen de ronde terwijl niemand de juiste informatie kan opleveren.


Pagina 69


11

Geraadpleegde literatuur en informatiebronnen

Advertising Information Group (march 2005), EU Internal Market: Benefits & Challenges. Bangma, K.L., en H.H.M. Peeters, (2003); Kleinschalig Ondernemen 2003. EIM, Zoetermeer. Bergsma, M. (2003); Betrouwbaarheid en Validiteit van Kwalitatief georiënteerde Operational Audits. Erasmus Universiteit Rotterdam. Blees, J., R. Kemp, J. Maas en M. Mosselman (2003), Barriers to entry, Differences in barriers to entry for SMEs and large enterprises, Research Report H200301, EIM, Zoetermeer. * Boer, L. de, J. Telgen en A. Woudstra (1995), 'Inkoopmanagement bij gemeenten', in: Openbare uitgaven, 1995, nr. 5, 235-240. * Borger, J.C. (2001), De rol van het MKB in overheidsaanbestedingen, Een verkenning. * Derksen, W. (08-08-2007, het Financieel Dagblad), Aanbestedingsregels zijn overbodig. Doorne, van; NV, Amsterdam (2006); Aanbesteden in Europa. Een rechtsvergelijkend onderzoek naar de aanbestedingsregelgeving in 14 EU-lidstaten. September 2006. EC (1985); Commissie van de Europese Gemeenschappen COM(85) 310 def (Brussel, 14 juni 1985), De voltooiing van de interne markt, Witboek van de commissie voor de Europese Raad . EC (1988); Commission of the European Communities, SEC (88)524 final (Brussels, 13 april 1988), EUROPE 1992, The overall challenge. EC (1990), Communication from the Commission, COM(90)166, Brussel. * EC (1992), Promoting SME participation in public procurement in the Community, SEC(92)722, Brussel. * EC (11 maart 1998), De overheidsopdrachten in de Europese Unie, Mededeling van de Europese Commissie. EC (1998); Raamwet EEG-voorschriften aanbestedingen, Stb. 212, 1993, Besluit Overheidsaanbestedingen, Stb. 436, 1997 en Stb. 542, 1998, en Besluit aanbestedingen nutssector, Stb. 437,1997 en Stb. 743. EC (1999); Commission of the European Communities ”Public Procurement: Commission Communication Outlines Policy Priorities Direction General XV”, Bruxelles. EC (2000), Commission proposes to simplify and modernise the legal framework, IP/00/461, 10 mei 2000, Brussel. EC (2003), Internal Market Strategy Priorities 2003-2006, COM (2003) 238 final version, Brussel. EC DG Internal Market (july 2003), Study on Monitoring of Public Procurement in the European Union Using Panel Data; Lot 2.


Pagina 70


EC (2004), Evaluatie Europese aanbestedingen: meer concurrentie, lagere kosten (en): Europese Commissie (persinformatie) Press Releases – Rapid, gepubliceerd op 03/02/2004. EC (2004), A report on the functioning of public procurement markets in the EU: benefits from the application of EU directives and challenges for the future, EC DG Market, 3-22004, Brussel. EC. (2004); Reeks: Europa in Beweging, Naar meer Groei. De economie van de EU. EIM Business & Policy Research and KPMG Special Services (2003), Observatory of European SMEs, European Commission, Brussel. * EIM Business & Policy Research en KMU FORSCHUNG AUSTRIA (2004a/b), The access of SMEs to public procurement contracts, Final report/ Executive Summary, Zoetermeer/Vienna. * Gelderman, C.J.; P.W.Th. Ghijsen en M.J. Brugman (2006), Public Procurement and EU tendering directives-explaining non-compliance. Helmer, O. en Dalkey, N.; de Delphi-methode. Hertog, F. en Sluijs, E. van (1995); Onderzoek in organisaties. * Langman Economen (2003), De laagste prijs. Tegen welke prijs?, Amsterdam. Zie ook beleidsnota MKB-Nederland: MKB-Nederland bestrijdt bevoordeelde positie grote bedrijven als inkoper, 17 juni 2003. Leeuwarder Courant (LC) (2007). Ministeries van BuZa, Defensie, EZ, Financiën, V&W, VWS en VROM (1998), Actieplan innovatief aanbesteden, Den Haag. Ministerie van Defensie (2005) Lessons learned elektronische veiling inkoop elektriciteit ministerie van Defensie en ministerie van Buitenlandse Zaken, Den Haag. Ministerie van Economische Zaken (1997), Actieplan Professioneel Inkopen en Aanbesteden. Brief aan de Tweede Kamer, kenmerk ID/PRO/IA 99072783). Ministerie van Economische Zaken (1999), Europees aanbesteden: haal pegels uit die regels! (discussienota), Den Haag. Ministerie van Economische Zaken (2004), Visiedocument aanbesteden. Den Haag. Ministerie van Economische Zaken (sept.2005), Nota van Toelichting. Ministerie van Economische Zaken (2005), Kamerbrief d.d.15 april 2005, kenmerk EP/MW 5020640, Aanbestedingsbeleid (29709), Den Haag. PIA, Eindverslag PIA-deelproject Verkenning Elektronisch Aanbesteden en Bestellen, Den Haag. PIA (2004), E-veilen: wie biedt?, Den Haag. PIANOo (2007); Forte#05, jaargang 02, oktober 2007. Reijniers, J.J.A.M. (2006); Luctor et Emergo, Het (ont)worstelproces binnen inkoop. Inaugurele rede. *


Pagina 71


Richtlijn 2004/17/EG van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 houdende coördinatie van de procedures voor het plaatsen van opdrachten in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten. * Richtlijn 2004/18/EG van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten. * Romburgh, H.D. van, (28 april 2005), Op weg naar een nieuw aanbestedingsrechtelijk kader in Nederland, een proeve van een wet voor het verstrekken van overheidsopdrachten; uit: Reactie van de NVvA op het Groenboek, bijlage bij brief van 21 maart 1997, Jaarboek NVvA 1998, a.w., p. 22. Significant (2004), Nalevingsmeting aanbesteden 2002, Resultaten van een onderzoek naar de naleving van de aanbestedingsrichtlijnen, Barneveld. Significant (2005), Nalevingsmeting aanbesteden 2004, Resultaten van een onderzoek naar de naleving van de aanbestedingsrichtlijnen, Barneveld. SIRA Consulting (2005), Meting lasten van aanbesteden door de centrale overheid, Nieuwegein. Stigter, H.W. (2000), Europees aanbesteden door gemeenten. Problemen en oplossingen, EIM, Zoetermeer. Tweede Kamer (2004); Verslag van het Algemeen Overleg Aanbestedingsbeleid op 18 november 2004, vergaderjaar 2004-2005, 29709, nr. 3. Verschuren, P. en Doorewaard, H. (2005); Het ontwerpen van een onderzoek Verslag van het Algemeen Overleg Aanbestedingsbeleid op 18 november 2004, Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 709, nr. 3. Vereniging Nederlandse Gemeenten (2003), Handreiking Verdien aan besteden, Naar een beleid voor efficiënt inkopen en aanbesteden door lokale overheden, Den Haag. Vereniging Nederlandse Gemeenten (2004), brief aan de leden, onderwerp 'Vaststelling nieuwe Europese aanbestedingsrichtlijnen', 14 mei 2004. * Vos, G.J. (mei 2004); Duurzaam Ínkopen. Wedekind, W. (2004), 'Nieuwe wetgeving roept nieuwe vragen op', in: Global Dutch, februari-maart 2004, 51. Weeda, M. (06-08-2007, De Volkskrant), Europese regels beperken soms de concurrentie. Zeijden, P.Th. van der en R.M. Braaksma, (augustus 2005); Meer MKB-bedrijven in openbare aanbestedingen? MKB en aanbestedende instanties kunnen elkaar helpen. EIM, Zoetermeer. * = ter informatie geraadpleegd.


Pagina 72


Websites: − Ministerie van Economische Zaken (www.ez.nl) − Europese Commissie: www.europa.eu.int o o http://ec.europa.eu/ http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/index_en.htm o o http://ec.europa.eu/solvit/site/about/index_nl.htm o http://ec.europa.eu/geninfo/query/search_nl.html http://eur-lex.europa.eu/nl/index.htm o o http://eur-lex.europa.eu/nl/index.htm − Advertising Information Group (www.aig.org) − SIMAP (www.simap.eu.int) − TED-Tenders Electronic Daily (http://ted.europa.eu/) − Beleid Interne Markt – Europa NU (http://www.europa-nu.nl/) − EUROPA – Eurostat (http://epp.eurostat.ec.europa.eu) − EUROPA (http://europa.eu/abouteuropa/faq/index_nl.htm) − Euro Info Centers (www.eic.nl) − PIA (www.ovia.nl) − PIANOo (www.pianoo.nl) − NEVI Publiek (www.nevi.nl/publiek) − VNO/NCW (www.vno-ncw.nl) − MKB-Nederland (www.mkbnet.nl) − Aanbestedingskalender (www.aanbestedingskalender.nl) − Vereniging Nederlandse Gemeenten (www.vng.nl) − European Association of Directory-Database Publishers (http://www.eadp.org/index.php?q=aboutus) − TenderNed (www.tenderned.nl) − Strips De Rechter door Jesse van Muylwijck (www.jessecartoons.com)


Pagina 73


Bijlage 1, verklaring afkortingen Afkorting AMvB AR BAO BNP CJIB CPV DAD DG EA EC EEG EG EU EZ GIT GPA MKB MVO NEVI NPPP NVILG NVvA PIA PIANOo R&D TED VNG WMO WTO ZBO

Betekenis Algemene Maatregel van Bestuur Algemene Rekenkamer Besluit Aanbestedingsregels voor Overheidsopdrachten Bruto Nationaal Product Centraal Justitieel Incasso Bureau Common Procurement Vocabulary Departementale Accountants- of Audit Dienst Directoraat Generaal (NL) / Directorate-General (EC) Europees Aanbesteden of Europese Aanbestedingen Europese Commissie Europese Economische Gemeenschap Europese Gemeenschap Europese Unie Economische Zaken (Ministerie) Gemeentelijke Inkoop Toolkit Government Procurement Agreement Midden en KleinBedrijf Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen Nederlandse Vereniging voor Inkoopmanagement Nevi Platform for Public Procurement Nederlandse Vereniging voor Inkoop en Logistiek in de Gezondheidszorg Nederlandse Vereniging voor Aanbestedingsrecht Professioneel Inkopen en Aanbesteden Professioneel en Innovatief Aanbesteden, Netwerk voor Overheidsopdrachtgevers Research & Development Tenders Electronic Daily Vereniging van Nederlandse Gemeenten Wet Maatschappelijke Ondersteuning World Trade Organization (Wereldhandelsorganisatie) Zelfstandig BestuursOrgaan


Pagina 74


Bijlage 2, lijst met geïnterviewden Naam 1.

Functie

Mr. D. Waterman Mw. Mr. M. Daanen

Projectleider 2. Beleidsmedewerker DG Economische Politiek 3. Mr. dr. H.D. van Romburgh Bestuursraadadviseur aanbestedingsaangelegenheden 4. Mw. Mr. S.C. Brackmann Aanbestedingsspecialist/ advocaat 5. Prof. Mr. Dr. G.W.A. van de Bijzonder hoogleraar Meent aanbestedingsrecht / advocaat 6. a. Prof. Dr. J. Telgen Hoogleraar Purchasing Management, CEO/partner Significant b. Ir. J.P. Papenhuijzen MBA Director Significant 7. Mr. H.C. Visser Souschef materieel beleid, CDI, BS/DMO/Directie Beleid 8. G.C.M. van der Spek Procescoördinator Inkoop 9. Drs. A.A. van Vliet QC Directeur Inkoop, Huisvesting en Milieu / CDI 10. S. Eilander Chief Procurement Officer 11. Rosemarijn Damen Senior Adviseur Inkoop Hoofd Inkoop en Contracten, 12. W.E.A. Sieders coördinerend Hoofd Verwerving BS / CDC 13. F.F. van de Putte Teamleider Inkoop 14. Drs. M.J. Brugman Hoofd Inkoop en Aanbestedingscentrum 15. P.L.M. van der Knaap MBA Hoofd Commerciële Zaken 16. M.J. Jonker Sales Manager 17. E.W. de Weerd Account Manager Drs. G.J.H. de Vet Vice President 18. M. Godschalk Senior Account Manager Central Government 19. G.A. de Roos Areamanager 20. Mr. W. Craandijk Projectmanager 21. Ing. L.H.M. Knaven Branchemanager 22. Mw. K. van IJsselmuide Kennismanager/trainer

Organisatie PIANOo Ministerie van Economische Zaken Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Voedselkwaliteit Advocatenkantoor Brackmann Universiteit van Amsterdam / Advocatenkantoor Loyens & Loeff Universiteit van Twente en Significant

Significant

Ministerie van Defensie Ministerie van Financiën Ministerie van Justitie Ministerie van Economische Zaken Ministerie van Buitenlandse Zaken Ministerie van Defensie Ministerie van Economische Zaken Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Ministerie van Justitie Intercambio (Corporate Express) CapGemini CapGemini DELL Asito PPV Erkende Verhuizers FHI Medische Technologie NEVI-opleidingen

De Europese Commissie, DG XV-Internal Market, heeft besloten niet aan het onderzoek mee te werken.


Pagina 75


Bijlage 3, gestelde vragen in de interviews Onderzoeksvragen De onderzoeksvragen die moesten worden beantwoord zijn in deze bijlage geformuleerd. Vraag 1 is per email uitgezet bij alle ministeries van de Nederlandse Rijksoverheid. Vraag 2 is in een mondeling interview voorgelegd aan een zestal experts. Vragen 3, 4 en 5 zijn in een mondeling interview voorgelegd aan 22 respondenten/ deskundigen. Vragen 6, 7 en 8 zijn in een schriftelijk interview voorgelegd aan nog eens 12 respondenten/ deskundigen. 1. Hoe vaak wordt met buitenlandse bedrijven gecontracteerd na het doorlopen van een Europese Aanbesteding? (Leveringen en Diensten). Uitgangspunt voor de statistische bewijsvoering is een totaal aantal van 1.000 Europese Aanbestedingen, door een dwarsdoorsnede aan organisaties binnen de Nederlandse Rijksoverheid in de afgelopen 5 jaar doorlopen. - Hoeveel Europese Aanbestedingen heeft uw organisatie in de afgelopen 5 jaar doorlopen? (alleen Leveringen en Diensten boven de vigerende drempelbedragen inclusief 1b/2b, geen Werken) - Hoe vaak werd door buitenlandse bedrijven de aanbestedingsstukken opgevraagd? - Hoe vaak werd door buitenlandse bedrijven daadwerkelijk ingeschreven op Europese Aanbestedingen? - Hoe vaak werd met buitenlandse bedrijven uiteindelijk gecontracteerd? 2. Als dit erg weinig gebeurt: - Wat is het probleem? - Voor wie is het een probleem? - Waarom is het een probleem? 3. Waarom vindt cross-border-trade niet plaats? - Wat zijn de achterliggende redenen bij de antwoorden op de onder 1 genoemde kwantitatieve analyse? - (kunnen/willen/mogen “we” niet?) 4. Wat is de toegevoegde waarde van zaken doen met buitenlandse bedrijven? - Wat is het nut ervan wanneer dit wel gebeurt? - Wat levert het uiteindelijk op? Betere kwaliteit of lagere kosten of…..? 5. Als er toegevoegde waarde is en het gebeurt te weinig, wat moet er dan veranderen? 6. Hebben de Europese Aanbestedingsrichtlijnen voor Nederland dan wél iets opgeleverd? 7. Welke problemen zijn daarbij (zie vraag 6) naar voren gekomen en vast te stellen? 8. Welke doorbraak moet worden geforceerd om deze problemen op te lossen, kortom wat is daarvoor nodig?


Pagina 76


Bijlage 4, historie rond de Europese Richtlijnen 47

47 Commissie van de Europese Gemeenschappen COM(85) 310 def (Brussel, 14 juni 1985), De voltooiing van de interne markt, Witboek van de commissie voor de Europese Raad


Pagina 77



Pagina 78


Bijlage 5, Europe 1992-the overall challenge 48

billions ECU

% of GDP

48 Commission of the European Communities, SEC (88)524 final (Brussels, 13 april 1988), EUROPE 1992, The overall challenge


Pagina 79


Bijlage 6, implementatie in de onderzoekslanden (situatie 11-09-2006) 49 België: De Richtlijnen zijn in België nog niet geïmplementeerd. Wel is een wetsontwerp ter implementatie van 12 januari 2006 beschikbaar. Naar verwachting zal de nieuwe wet in de zomer of het najaar van 2006 van kracht worden. Deze nieuwe wet zal nog wel nader invulling moeten krijgen door een aantal Koninklijke Besluiten. Daarnaast zijn door de Belgische Eerste Minister en de bevoegde Waalse minister circulaires gepubliceerd, die richtsnoeren bevatten voor de aanbestedende overheden bij het toepassen van de betrokken regels. Deze regels zijn in beginsel bindend voor de overheden in geheel België, respectievelijk Wallonië. Denemarken: Het Deense aanbestedingsrecht is voornamelijk geregeld in Wet no. 600 van 30 juni 1992 en twee krachtens die wet vastgestelde Ministeriële besluiten van 16 september 2004, waarbij de Richtlijn (besluit no. 936) en de Richtlijn Speciale Sectoren (besluit no. 937) worden geïmplementeerd (hierna gezamenlijk: Deense Implementatiebesluiten). De Deense Implementatiebesluiten verklaren de Richtlijnen direct van toepassing in Denemarken en voegen materieel gezien weinig toe aan de Richtlijnen. Denemarken was dan ook het eerste land dat de Richtlijnen geïmplementeerd had. Eén niet-verplicht onderdeel van de Richtlijnen is niet overgenomen: bij aanbestedingen voor werken kan niet worden gekozen voor elektronische veilingen. De reden hiervoor lijkt gelegen in de aard van de werkzaamheden: het beoordelen van (de bouwkundige en esthetische aspecten van) een offerte voor een bouwwerk leent zich niet voor het uitdrukken in cijfers of percentages, en derhalve niet voor een elektronische veiling zoals omschreven in de Richtlijn. In aanvulling op de wetgeving heeft de Deense mededingingsautoriteit uitgebreide Richtsnoeren uitgebracht. Deze Richtsnoeren geven een - niet bindende - toelichting op de bepalingen van de Richtlijnen. Duitsland: Duitsland heeft de Richtlijnen nog niet geïmplementeerd. Er lagen wel wetsvoorstellen, maar als gevolg van de verkiezingen waren deze nog niet aangenomen. De verwachting is dat in de huidige voorstellen nog verschillende wijzigingen zullen worden aangebracht. Niettemin vormen deze voorstellen de basis van onderstaand overzicht. Waar de huidige wetgeving regels kent die aanvullend zijn in vergelijking met de Richtlijnen, is ook deze wetgeving in het overzicht meegenomen. Finland: In Finland zijn de Richtlijnen nog niet geïmplementeerd. Dit zal naar verwachting niet voor 1 januari 2007 gebeuren. Ook een wetsvoorstel ter zake is nog niet gepubliceerd. Wel beschikbaar is een in november 2004 uitgebracht voorstel van een werkgroep, dat concepten bevatte voor een nieuwe Aanbestedingswet (als implementatie van de Richtlijn) en Aanbestedingswet voor de sectoren Water, Energie, Vervoer en Postdiensten (als implementatie van de Richtlijn Speciale Sectoren). Hoewel het uiteindelijke wetsvoorstel af kan wijken van deze concepten, is de verwachting dat zij in grote lijnen zullen worden overgenomen. Deze conceptwetgeving vormt daarom de basis van het onderstaande overzicht.

49 Van Doorne NV, Amsterdam. Aanbesteden in Europa. Een rechtsvergelijkend onderzoek naar de aanbestedings-regelgeving in 14 EU-lidstaten. Amsterdam, september 2006


Pagina 80


Frankrijk: Frankrijk heeft de Richtlijnen geïmplementeerd in Ordonnance no. 2005-649 van 6 juni 2005 en Décret no. 2005-1742 van 30 december 2005, die de nodige wijzigingen hebben doorgevoerd in de Franse aanbestedingswet, de Code des Marchés Publics 2004. Griekenland: In Griekenland zijn de Richtlijnen nog niet geïmplementeerd. Ook is er nog geen ontwerp voor nieuwe wetgeving gepubliceerd. De huidige Griekse aanbestedingsregelgeving is derhalve nog gebaseerd op de oude Richtlijnen. Ierland: In Ierland is het implementatieproces van de Richtlijnen afgerond in de zomer van 2006. In aanvulling op de implementatie van de Richtlijnen geldt als belangrijkste richtsnoer het in 1994 door het Ierse Ministerie van Financiën uitgebrachte Green Book, dat in 2004 werd aangevuld met de Public Procurement Guidelines on Competitive Process. Italië: In Italië is het implementatieproces onlangs afgerond. De nieuwe wetgeving, de Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, beter bekend als de Testo unico lavori pubblici ("TULP") zal op 1 juli 2006 in werking treden. Wel zullen krachtens TULP nog enkele aanvullende implementatieregelingen moeten worden opgesteld. In onderstaande beantwoording zal vooral worden verwezen naar TULP. Met betrekking tot de onderwerpen die nog moeten worden geregeld in de aanvullende implementatieregelingen, zal worden verwezen naar de nu nog geldende 'oude' wetgeving: Wet L. 109/1994 en Presidentieel Besluit no. 34/2000. Luxemburg: Luxemburg heeft de Richtlijnen nog niet geïmplementeerd. Ook is er nog geen nieuwe conceptwetgeving. De huidige Luxemburgse wetgeving bestaat uit de Aanbestedingswet van 30 juni 2003, zoals aangevuld door twee Groothertogelijke regelingen van 7 en 8 juli 2003. Oostenrijk: In Oostenrijk zijn de Richtlijnen geïmplementeerd in de Bundesvergabegesetz 2006, die op 1 februari 2006 in werking is getreden. Portugal: Portugal heeft de Richtlijnen nog niet geïmplementeerd. Onderstaande beantwoording is gebaseerd op de Portugese implementatie van de oude Richtlijnen, die bestaat uit Wettelijke Regeling 59/99 van 2 maart 1999, Wettelijke Regeling 163/99 van 14 september 1999 (houdende wijzigingen op Wettelijke Regeling 59/99), Wettelijke Regeling 159/2000 van 27 juli 1999 (houdende wijzigingen op Wettelijke Regeling 59/99), Wettelijke Regeling 223/2001 van 9 augustus 2001 en Wettelijke Regeling 234/2004 van 15 december 2004. Spanje: In Spanje zijn de Richtlijnen nog niet geïmplementeerd. De rapportage over Spanje is gebaseerd op de oude Aanbestedingswet van 16 juni 2000. De aanbestedingsprocedures voor de sectoren water, energie, transport en telecommunicatie zijn geregeld in een aparte wet van 30 december 1998. Verenigd Koninkrijk: In het Verenigd Koninkrijk zijn de Richtlijnen geïmplementeerd in de Public Contracts Regulation 2006 en de Utilities Contracts Regulation 2006, die beiden op 31 januari 2006 in werking zijn getreden. Zweden: Zweden heeft de Richtlijnen nog niet geïmplementeerd. De nieuwe wetgeving wordt op zijn vroegst in oktober 2006 verwacht en er ligt op dit moment nog geen wetsvoorstel. Wel is een commissierapport beschikbaar (SOU 2005:22), dat voorafgaat aan het officiële wetsvoorstel van de regering. Onderstaande beantwoording is in de eerste plaats


Pagina 81


gebaseerd op de huidige Aanbestedingswet (1992:1528). Waar mogelijk zijn de antwoorden aangevuld met de voorlopige plannen van genoemd commissierapport.


Pagina 82


Bijlage 7, de opinie van publieke organisaties van verschillende landen betreffende de Europese Richtlijnen 50 Austria In Austria, a single public institution reported to have good experience with the current rules and regulations of public procurement and further reported that improvements had been taking place within the last five years. The remaining respondents reported that the current rules and regulations of public procurement are too complicated, extensive and timeconsuming and require too much red tape. The complicated structure of the rules and regulations often gives rise to procedural errors and implies difficulties in the process of carrying out the projects. Thus, according to some public institutions, the detailed nature often results in delays of the projects. Finally, the lack of flexibility of the award criteria often becomes a disadvantage, particularly in regard to price negotiations. According to the majority of the public institutions, no improvements have taken place within the last five years. In contrast, some report that the rules and regulations have become even more complicated during this period. Germany The German public institutions are very identical in regard to the views of the EU public procurement directives. In general, the views of the German institutions can be divided into two different groups. The first group shares the view of the Austrians and states that the EU public procurement directives are too complicated, bureaucratic and time-consuming. Further, the costs of following the procedures have increased and they do not think that there have been any improvements in the last five years. The second group of German institutions states that the EU procurement directives are necessary in order to prevent manipulation and corruption. Further, the procedures are seen as providing clear guidelines for both bidders and tenderers as well as unbiased market prices. Finally, the internet has helped the tendering process. England According to a number of English institutions, the current public procurement rules and regulations are often restrictive and complicated, particularly when trying to develop new and innovative approaches to procurement. Further, the rules are considered somewhat inflexible on some occasions. The strict adherence to the selection criteria generally has the effect of reducing competition. The experience is that in some instances, the invitation to tender process has been considerably prolonged with little benefit to the institutions. Also the minimum time limits are sometimes a constraint. The limitations on the use of a negotiated procedure are also sometimes constraining, especially as some English institutions are now trying to develop more partnering style contracts. On the other hand, the rules and regulations are seen as unduly prescriptive. The time frame (52 days) is unnecessarily long for a number of business and service delivery reasons. However, the rules have imposed a form and process to procurement and have raised the profile of procurement generally. 50



Pagina 83


Furthermore, on the positive side, the imposition of the rules seems to have brought about financial benefits to the institutions and then to the citizens in the form of increased services. Further, the rules have been beneficial for internal policing of the tender and contract processes and the aggregation requirements have helped the institutions' approaches to tendering. Though from a purchasing view point the rules are restrictive on what the public institutions can do in terms of time scales. A number of the firms, which the institutions deal with, have improved their operations and have better management of their businesses as a result of complying with tender responses. But there are still a number of suppliers, who are blissfully ignorant of the regimes under which the institutions operate. Finally, according to one public institution, rules have improved in the last five years in terms of providing value for money from procurement and greater accountability. The financial limits for goods and services should, however, be raised and there needs to be clear definitions for what service is and what works are. France As in other member states, the French public institutions find the EU directives complex and difficult to implement. Thus, many institutions complain that there is too much administration and that the EU "competitive formalism" is too strict. Furthermore, many institutions experience no real price reductions or increased competition as a consequence of the use of EU procurement directives, but increasing administrative and more difficult work due to many unclear rules. In general, the institutions find that there have been no improvements during the last five years, but an increased administrative burden. As a particularly French characteristic, many institutions report that EU directives have made it necessary to change the French legislation on public procurement and establish new procedures. However, the change has brought no improvements. When EU directives are not mandatory, a number of French institutions find that they have achieved a real price reduction, because of real negotiation possibilities. In general, some institutions find that procurement directives block small purchases and waste time and money. Further, one directive per activity (products, services and works) complicates the tendering. The new French procedures introduced in May 2002 have improved the understanding of the public procurement procedures, but still give rise to errors. Finally, some institutions report an increasing uncertainty as to whether the use of EU procurement directives is mandatory or not. Some EU rules do not take into account the national characteristics or certain types of contracts and markets. Denmark A number of Danish public institutions state that EU procurement directives are making procedures unnecessarily complicated. The rules are seen as too inflexible and the threshold values are considered too low. According to one institution, the only effect of the use of EU directives is a large and expensive administrative burden without any associated benefits in terms of increased competition. The competition is unchanged and consequently, the EU procedures are seen as an expensive and time-consuming waste. Other Danish institutions have good experience with EU procurement directives. However, many still think that it is too complicated and time-consuming to follow the EU procedures. In regard to improvements, the general attitude is that no improvements have taken place within the last five years, and some institutions state that a further increase in the administrative burden has been introduced during this period.


Pagina 84


Ireland According to one Irish institution, the introduction of the "tender wizard" and the availability of procurement professionals have increased the awareness and knowledge of the procurement process. The introduction and mandatory use of the standard forms has streamlined the process and improved the quality of published notices. Spain The Spanish institutions are in general relatively more positive towards the EU public procurement directives than the other member states. Thus, some institutions state that during the last five years they have seen some improvements and generally, their experience is positive. Further, administrative procedures have improved significantly in that the administrative burden has been diminished for municipal workers and suppliers and bidders. However, the institutions also have reservations. In some cases, the present EU public procurement procedures speed up the process of awarding contracts. However, in other cases, the administrative burdens are too heavy. The position of one particular institution towards the said norms and procedures is that they must be followed even if it is not always possible due to the nature of the contracts involved. Finally, one institution states that "there is a tendency to view the norms and procedures as an obstacle rather than as a way to secure the principles of equal opportunities in competition and publicity". In relation to Spanish legislation, the new text of the "Law on Contracts of Public Administrations", RDL 2/2000 of June 16th and the "General Regulations" on development of the said text has led to a huge increase in the number of transactions to be dealt with in the contract proceedings, which is why the administrative burdens have not diminished. On the contrary, they have increased. On the other hand, in the context of costs related to the award of contracts, some institutions see a constant evolution.


Pagina 85


Bijlage 8, de hete zomer van 2007 51

51

Leeuwarden Courant (LC)


Pagina 86


Bijlage 9, Projecten Inkopen en Aanbesteden in Nederland52 1. Project Professioneel Inkopen en Aanbesteden In 2001 is het interdepartementale project Professioneel Inkopen en Aanbesteden (PIA) van start gegaan. Een actieplan uit 1997 van het ministerie van EZ was de eerste aanzet tot dit project, en het formuleerde de volgende doelstellingen: - stimuleren van meer innovatie bij bedrijven; - meer openbaar en in competitie aanbesteden (Europees aanbesteden); - meer gebruik maken van moderne informatie- en communicatietechnologie. Verder moest PIA de totstandkoming van netwerken van inkopers en aanbesteders stimuleren, hun onderlinge benchmarking bevorderen en hierover adviseren53. In 2002-2003 heeft PIA in het regeerakkoord (Balkenende II) een taakstelling van € 150 miljoen opgelegd gekregen. Deze taakstelling diende gerealiseerd te worden door voor een aantal productgroepen interdepartementaal gecoördineerde inkoop in te voeren. Het ging daarbij om de productgroepen communicatie, dienstauto's, drukwerk, energie, huisvesting, ICT, kantoorbenodigdheden en -inrichting en post, waaraan in 2004 vervoersmanagement is toegevoegd. De bedoeling was dat de inkoopstrategie ging plaatsvinden per productgroep in plaats van per departement en dat door volumebundeling en standaardisatie besparingen zouden worden gerealiseerd. Concreet heeft PIA stappen geformuleerd om professionalisering van de inkoop bij de overheid te realiseren, zoals inkoopdiagnose (wie koopt wat in, en hoe?), formuleren van een departementale inkoopstrategie, en projecten voor concernbreed en interdepartementaal aanbesteden54. Dat impliceert stroomlijning en bundeling van opdrachten binnen instellingen, maar in toenemende mate dus ook gezamenlijke inkoop en aanbesteding van verschillende instellingen. Dit leidde tot grotere opdrachten. Het aanvankelijk tot en met 2004 lopende PIA-project is uiteindelijk verlengd tot 2006 waarna de organisatie PIA overgegaan is in PIANOo (Professioneel en Innovatief Aanbesteden, Netwerk voor Overheidsopdrachtgevers). Professionalisering van de inkoop door de Overheid zou leiden tot meer transparantie en gelijke toegang tot aanbestedingen voor alle aanbieders (level playing field). Dit als gevolg van betere naleving van de Europese aanbestedingsrichtlijnen en de ontwikkeling van elektronisch aanbesteden. Een dergelijke ontwikkeling werd en wordt genoemd als in het bijzonder van belang voor het MKB. Vertegenwoordigers van dat MKB zelf spreken echter hun zorgen uit over de groeiende inkoopmacht van de overheid en wijzen op de potentiële nadelen daarvan voor kleinere bedrijven55: grote orders waarvoor zij zich moeilijker kwalificeren, formelere procedures en gunningscriteria, en vaak grotere nadruk op de prijs als doorslaggevend criterium.

52 P.Th. van Zeijden, R.M. Braaksma (EIM, Zoetermeer, augustus 2005), Meer MKB-bedrijven in openbare aanbestedingen? MKB en aanbestedende instanties kunnen elkaar helpen 53 Ministerie van Economische Zaken (1997), Actieplan Professioneel Inkopen en Aanbesteden. Brief aan de Tweede Kamer, kenmerk ID/PRO/IA 99072783) 54 Zie http://www.ovia.nl/dossiers/pia (nu PIANOo; http://www.pianoo.nl) 55 Langman Economen (2003), De laagste prijs. Tegen welke prijs?, Amsterdam. Zie ook beleidsnota MKBNederland: MKB-Nederland bestrijdt bevoordeelde positie grote bedrijven als inkoper, 17 juni 2003


Pagina 87


2. Lagere (of decentrale) overheid Ook andere overheids(gerelateerde) instellingen herzien hun inkoop- en aanbestedingsbeleid (zie bijvoorbeeld provincies56). In een convenant 'Samenwerking in de Regio (1999)' tussen de ministeries van Economische Zaken en Verkeer en Waterstaat, het Interprovinciaal Overleg en de VNG is vastgelegd dat gemeenten en provincies zich onder andere kunnen aansluiten bij de acties die zullen worden opgezet rond het professionaliseren van het inkoopproces bij de centrale overheid. Dit gebeurde eveneens in het kader van het PIA-project. Eén van de acties van PIA was het in december 2001 opgezette deelproject Helpdesk. Dit project beoogde gemeenten, provincies, waterschappen en andere aanbestedende diensten te ondersteunen bij de behoefte aan makkelijk toegankelijke hulp bij algemene en specifieke inkoop- en aanbestedingsvraagstukken. De projectorganisatie PIA heeft de VNG verzocht dit project tot uitvoering te brengen. Die heeft hiervoor een plan van aanpak geschreven, en een projectorganisatie ingericht. Onderdeel van dit project was het opstellen van een handreiking nota inkoop- en aanbestedingsbeleid voor de lagere overheden57. 3. NEVI Publiek Op 1 februari 2005 is NEVI Publiek van start gegaan. Hierin werken NPPP (NEVI Platform for Public Procurement), PIANOo en NVILG (de Nederlandse Vereniging voor Inkoop en Logistiek in de Gezondheidszorg) samen. NEVI Publiek is bedoeld voor de professionalisering van inkopen en aanbesteden in de publieke sector en wordt onder andere vormgegeven door het uitwisselen van kennis over inkopen en aanbesteden en het met elkaar in contact brengen van inkopers en aanbesteders. 4. Elektronisch aanbesteden In februari 2002 startte een interdepartementaal projectteam met het PIA-deelproject Verkenning elektronisch aanbesteden en bestellen. Er worden vijf deelprocessen onderscheiden: 1. elektronisch delen van kennis over inkopen en aanbesteden 2. elektronisch aankondigen van aanbestedingen en publiceren van aanbestedingsdocumenten 3. elektronisch aanbesteden 4. elektronisch bestellen 5. elektronisch factureren en betalen. Voordelen van elektronisch aanbesteden en inkopen voor (overheids)organisaties zijn: een transparantere markt en (dus) lagere prijzen, lagere transactiekosten, kortere doorlooptijd, professionelere inkoopfunctie, betere controle op het inkoopproces en betere managementinformatie. In het eindverslag van het project wordt gesteld dat elektronisch aankondigen van aanbestedingen en publiceren van aanbestedingsdocumenten grote meerwaarde heeft voor externen, waaronder het MKB. Elektronisch delen van kennis en bestellen komen bij overheidsinkopers als het voor hen belangrijkst uit de bus58. Op 1 april 2004 is 'www.aanbestedingskalender.nl' tot stand gekomen. Aanbestedende instanties kunnen 56

Provincie Drenthe: Inkoop- en aanbestedingsbeleid, mei 2003; Provincie Limburg: Beleidsregels aanbesteding, februari 2003; Provincie Gelderland: Beleidsregels aanbesteding, september 2003; Provincie Noord-Brabant: Plan van aanpak aanbesteden, mei 2002, en tweede fase, september 2003; Provincie Overijssel: Integraal aanbestedingsbeleid, december 2002. Zie http://www.ovia.nl/dossiers/inkoopbeleid/.(nu PIANOo; http://www.pianoo.nl) 57 Vereniging Nederlandse Gemeenten (2003), Handreiking Verdien aan besteden, Naar een beleid voor efficiënt inkopen en aanbesteden door lokale overheden, Den Haag 58 PIA, Eindverslag PIA-deelproject Verkenning Elektronisch Aanbesteden en Bestellen, Den Haag


Pagina 88


elektronisch hun aankondigingen op de site zetten en potentiële opdrachtnemers kunnen interessante aanbestedingen zoeken op de site. De site wordt zowel voor aanbesteding boven als onder de Europese aanbestedingsdrempels gebruikt. Deze site draagt bij aan het vergroten van de transparantie. Momenteel wordt gewerkt aan de ontwikkeling van TenderNed59, dat naar verwachting in 2006 beschikbaar zou komen. Momenteel (mei 2007) moet worden vastgesteld dat er wel gewerkt wordt aan TenderNed maar dat de gestelde deadline niet gehaald is. TenderNed is een initiatief van ProRail, het ministerie van Verkeer en Waterstaat en PIA en is bedoeld voor zowel aanbestedende diensten als opdrachtnemers. Het systeem wordt inmiddels doorontwikkeld en beheerd door PIANOo. TenderNed is een systeem dat het hele aanbestedingsproces elektronisch ondersteunt en opdrachtgevers en opdrachtnemers ondersteunt bij aanbestedingen van diensten, leveringen en werken. Dit op basis van geldende aanbestedingsreglementen en –procedures. Voor potentiële opdrachtnemers betekent dat onder andere dat zij slechts eenmalig bedrijfsgegevens behoeven te registeren (m.b.v. eigenverklaringen) en dat zij online in kunnen schrijven op aanbestedingen. Het is de bedoeling dat op termijn de hiervoor genoemde 'www.aanbestedingskalender.nl' in TenderNed zal worden geïntegreerd. TenderNed is nu in de pilotfase. Twaalf aanbestedende diensten draaien in 2007 proef met het systeem. Op basis van de resultaten wordt besloten wanneer TenderNed landelijk beschikbaar komt. Volgens de laatste planning (oktober 2007) zal de publicatiemodule medio 2008 gereed én wettelijk verplicht zijn, tegelijk met het moment waarop de nieuwe aanbestedingswet van kracht wordt. Daarna volgt de planning voor de stapsgewijze uitrol van het systeem. 60

Minder lasten en eenvoudiger Aanbestedingen moeten volgens vaste procedures verlopen. TenderNed wordt daarbij een betrouwbare steun. Het systeem loodst opdrachtgevers en opdrachtnemers door het hele aanbestedingsproces: van vooraankondiging tot en met gunning. TenderNed bevat onder meer een virtuele kluis en een database met bedrijfsgegevens. Het systeem is beveiligd met een elektronische handtekening. De voordelen van elektronisch aanbesteden met TenderNed zijn: • er zijn minder administratieve lasten voor alle partijen; • de kans op fouten is kleiner; • het is slechts één keer nodig bedrijfsgegevens te registreren; • er ontstaat uniformiteit in het aanbesteden; • TenderNed functioneert als een virtuele marktplaats. Op het gebied van elektronisch veilen zijn inmiddels enkele pilots uitgevoerd. Voorbeelden hiervan zijn een luchtbehandelingkast voor het Algemeen Rijksarchief in Den Haag, kantoormiddelen en computersupplies voor het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de Tweede Kamer, de Algemene Rekenkamer, het Kabinet van de Koningin, het Ministerie van Algemene Zaken en de Raad van State61 en inkoop van elektriciteit van het ministerie van Defensie en het ministerie van Buitenlandse Zaken62.

59

Zie: www.tenderned.nl Forte#05, jaargang 02, oktober 2007. (http://www.pianoo.nl) 61 Zie: Projectdirectie PIA (2004), E-veilen: wie biedt?, Den Haag 62 Zie: Ministerie van Defensie (2005) Lessons learned elektronische veiling inkoop elektriciteit ministerie van Defensie en ministerie van Buitenlandse Zaken, Den Haag 60


Pagina 89


5. Innovatief aanbesteden In 1998 is een Actieplan Innovatief Aanbesteden van diverse ministeries verschenen. Innovatief Aanbesteden wil zeggen: stellen van (hoge) prestatie-eisen door overheidsopdrachtgevers, waarbij echter het vinden van technisch-organisatorische oplossingen om aan die eisen te voldoen aan de marktpartijen wordt overgelaten. Dit zou het concurrentievermogen van de betrokken bedrijven kunnen vergroten63. De mogelijkheid van een 'competitive dialogue' en van functionele technische specificaties waarin de nieuwe Richtlijnen voor Europese aanbestedingen voorzien sluit hierop aan.

63 Ministeries van BuZa, Defensie, EZ, Financiën, V&W, VWS en VROM (1998), Actieplan innovatief aanbesteden, Den Haag


Pagina 90


Bijlage 10, visiedocument aanbesteden en Nederlands beleid64 1. Opdrachten onder de Europese drempelwaarden In het visiedocument wordt aangegeven dat het beleid ten aanzien van opdrachten beneden de Europese drempelwaarden zal worden vormgegeven op basis van jurisprudentie. Volgens het visiedocument blijkt uit jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie dat ook op opdrachten beneden de Europese drempelwaarden de beginselen van transparantie, objectiviteit, gelijke behandeling en proportionaliteit van toepassing zijn. Wat dit concreet voor deze opdrachten betekent, is echter nog onduidelijk. Uitspraken in nog lopende zaken bij het Europese Hof zouden hier meer duidelijkheid in moeten brengen. Het ministerie wacht deze uitspraken af alvorens het beleid ten aanzien van opdrachten beneden de Europese drempelwaarden nader vorm te geven. Momenteel kent Nederland (nog) geen wetgeving met betrekking tot de aanbesteding van opdrachten met een waarde lager dan de Europese drempelbedragen (hierna ook wel kortweg: "opdrachten onder de drempels"). Hieraan wordt door het ministerie van Economische Zaken hard gewerkt. Op 13 september 2007 heeft zij, na een onderzoek in samenwerking met PricewaterhouseCoopers en Significant de voorgenomen voorstellen aan de deelnemers van het onderzoek (waaronder auteur dezes) gepresenteerd. Op het moment van schrijven mag ik deze voornemens echter nog niet opnemen in deze tekst. De meeste van de onderzoekslanden kennen dergelijke regels voor opdrachten onder de drempels wel. Alleen in Frankrijk, Griekenland, Ierland en het Verenigd Koninkrijk zijn geen regels die de aanbesteding van overheidsopdrachten onder de drempels regelen. Vaak komen de regels voor opdrachten onder de drempels in grote lijnen overeen met de regels voor opdrachten boven de drempels. Wel zijn deze regels over het algemeen soepeler, met name ten aanzien van de eisen voor bekendmaking en de te hanteren termijnen. Ook kennen verschillende landen nog eigen, lagere, drempels waaronder de aanbestedende dienst nog meer speelruimte heeft. Tussen de onderzochte 14 EU-landen bestaan grote verschillen tussen de regels, zie hiervoor het schema op de volgende pagina. Daarin zijn slechts de hoofdregels weergegeven. Eventuele uitzonderingsgevallen (bijvoorbeeld voor geheime opdrachten) zijn buiten beschouwing gelaten. 2. Integriteit Voor aanbestedende diensten van de Rijksoverheid zijn inmiddels beleidsregels opgesteld voor een verplichte integriteitstoets bij het verstrekken van opdrachten in de sectoren bouw, ICT en milieu. In het visiedocument staat het voornemen om deze toets te laten gelden voor alle aanbestedende diensten en voor alle opdrachten. Om de administratieve lasten te beperken wordt daarbij geprobeerd te komen tot standaardisering van de toets en het gebruik van eigenverklaringen.

64 P.Th. van Zeijden, R.M. Braaksma (EIM, Zoetermeer, augustus 2005), Meer MKB-bedrijven in openbare aanbestedingen? MKB en aanbestedende instanties kunnen elkaar helpen


Pagina 91


Regels voor opdrachten onder de EU-drempels voor Leveringen en Diensten 65 België Denemarken

< €. 67.000

Onderhandelingsprocedure zonder bekendmaking

€.67.000 - EU-drempels

Openbare of niet-openbare procedure met nationale bekendmaking alleen de centrale overheid dient met gepaste intervallen offertes aan te vragen Het algemene deel van de Duitse aanbestedingsregelgeving is ook van toepassing op opdrachten onder de Europese drempelbedragen met dien verstande dat inschrijvers geen afdwingbare rechten hebben. Daarnaast hebben enkele deelstaten hun eigen regels vastgesteld

> €.66.600

Duitsland Finland

< €. 20.000

Aanbestedingswet niet van toepassing


Nationale bepalingen Aanbestedingswet van toepassing

Frankrijk

Geen regels voor opdrachten onder de drempels

Griekenland


Ierland


Italië

Luxemburg

< €. 20.000

Onderhandelingsprocedure zonder bekendmaking


Openbare of niet-openbare procedure met voorafgaande nationale bekendmaking Niet-openbare procedure zonder bekendmaking/onderhandeld contract

< €. 22/33/44.000

€.22/33/44.000 - EU-drempels Openbare procedure met nationale bekendmaking Oostenrijk

Portugal

Spanje

< €. 40.000

Onderhandse gunning

€.67.000 - 80.000

Verschillende procedures


Openbare of niet-openbare procedure met voorafgaande nationale bekendmaking

< €. 4.987,89

Onderhandse gunning

€.4.987,89 - 124.699,47 €.124.699,47 - EU-drempels

Verschillende onderhandelingsprocedures Openbare of niet-openbare aanbesteding met nationale bekendmaking

< €.12.020,24

Onderhandse gunning

€.12.020,24 - 30.050,61

Onderhandelingsprocedure zonder voorafgaande bekendmaking

€.30.050,61 - EU-drempels

Openbare of niet-openbare procedure met nationale bekendmaking

Verenigd Koninkrijk Zweden

Geen regels voor opdrachten onder de drempels, er is slechts de verplichting om "best value" na te streven < €. 20.000

Onderhandse gunning


Vereenvoudigde of selectieve procedure met voorafgaande aankondiging in landelijk dagblad of op elektronische database

3. Beperking van administratieve lasten Administratieve lasten zijn een drempel voor met name ondernemingen in het MKB die zouden kunnen inschrijven op Europese aanbestedingen. In het Visiedocument aanbesteden staat voorkomen van nieuwe en vermindering van bestaande administratieve lasten als doelstelling. De belangrijkste maatregelen die op dit gebied worden voorgesteld zijn de volgende: 65 Van Doorne NV, Amsterdam. Aanbesteden in Europa. Een rechtsvergelijkend onderzoek naar de aanbestedings-regelgeving in 14 EU-lidstaten. Amsterdam, september 2006


Pagina 92


-

-

De lastendruk zal via een nulmeting in kaart worden gebracht66. Die moet aanwijzingen opleveren voor mogelijkheden tot reductie. 'Eigenverklaringen' zullen breed worden toegepast. Hiermee verklaart een bedrijf te voldoen aan bepaalde eisen zonder direct de bewijzen mee te (hoeven) leveren. Er zal onderzoek worden gedaan naar de voor- en nadelen van een (pre)kwalificatiesysteem. Een dergelijk systeem houdt vastlegging in van de financiële en ervaringseisen die voor een bepaalde opdracht gesteld mogen worden. Bedrijven hoeven vervolgens voor een bepaalde periode slechts eenmaal aan te tonen dat zij aan die eisen voldoen67. Vervanging door nationale wetgeving van verschillende nu geldende reglementen68. Gebruik van elektronische middelen bij het aanbestedingsproces zal worden gestimuleerd in alle fasen van aankondiging tot gunning.

Het visiedocument verwijst ook naar de balans tussen het streven naar reductie van administratieve lasten enerzijds, en anderzijds maatregelen in het kader van doelstellingen zoals tegengaan van kartelafspraken en uitsluiting van malafide bedrijven. Die maatregelen genereren deels (nieuwe) administratieve lasten. 4. Versterking van de naleving Om de (tekortschietende) naleving door Nederlandse aanbestedende diensten te verbeteren wordt een toets op naleving van de Europese aanbestedingsregels als onderdeel van de interne accountantscontrole voor alle aanbestedende diensten voorgesteld. Voor de Rijksoverheid bestond een dergelijke accountantscontrole al langer. De op 1 januari 2004 ingevoerde nieuwe Provincie- en Gemeentewet voorziet in een dergelijke toets voor provincies en gemeenten. In het visiedocument wordt een dergelijke toets ook voorgesteld voor waterschappen en publiekrechtelijke instellingen. Tevens zal het effect van het interne toezicht worden gemonitord op alle bestuursniveaus. In het eerder aangehaalde Algemeen Overleg van november 2004 heeft de minister van Economische Zaken drie oorzaken genoemd voor de slechte naleving van de aanbestedingsregels, namelijk: - te weinig kennis bij de aanbestedende diensten; - onvoldoend besef op politiek-bestuurlijk niveau van het nut en de noodzaak van naleving van de aanbestedingsregels; - onvoldoende controle en sancties op de naleving. Het visiedocument bevat voorstellen voor maatregelen die de naleving van de Europese Aanbestedingsregels vergemakkelijken. Meer uniformiteit van regels, en verbetering van de professionaliteit van de overheidsinkoper worden met name genoemd. Een belangrijk middel hierbij is het voornemen om te komen tot één kenniscentrum voor aanbestedende diensten voor alle typen aanbestedingen (werken, leveringen en diensten). In het Algemeen Overleg heeft de minister aangegeven dat bij een nalevingspercentage van 80% aan het einde van de huidige kabinetsperiode sprake is van een succes.

66

De meting van de lasten van aanbesteden door de centrale overheid heeft inmiddels plaatsgevonden. Zie: SIRA consulting (2005), Meting lasten van aanbesteden door de centrale overheid, Nieuwegein 67 Meer bureaukosten voor aanbestedende instanties zijn een mogelijk nadeel dat zal worden afgewogen 68 Momenteel bestaan er meerdere aanbestedingsreglementen. Naast de reeds bestaande Uniforme Aanbestedingsreglementen voor bouwopdrachten is in 2004 ook het Aanbestedingsreglement Werken 2004 (ARW) opgesteld. Dit geldt voor de bouwdepartementen bij de rijksoverheid. Andere aanbestedende diensten kunnen het vrijwillig toepassen, met ruimte om eigen reglementen op te stellen, mits die voldoen aan de voorwaarden van de Europese aanbestedingsregels


Pagina 93


5. Mededinging en het MKB Op dit moment blijft het MKB achter op de markt voor openbare aanbestedingen. Van de Nederlandse bedrijven die in 2001 een of meer openbare aanbestedingen hebben gewonnen behoort 63% tot het midden- en kleinbedrijf (minder dan 100 werkzame personen), terwijl ruim 99% van de bedrijvenpopulatie tot het MKB wordt gerekend. De achterblijvende participatie van het MKB op de markt voor openbare aanbestedingen is in lijn met de constatering dat drempels om op de markt voor openbare aanbestedingen toe te treden voor kleinere bedrijven vaak een grotere barrière vormen dan voor grotere bedrijven. Het verkleinen van dergelijke drempels zal dan ook vooral ten goede komen aan kleinere bedrijven. De belangrijkste belemmeringen die bedrijven in het MKB in Nederland tegenkomen bij het betreden van of opereren op de markt voor openbare aanbestedingen, zijn: − Administratieve lasten, − Hoge kwalificatie-eisen, − Onvoldoende informatie, − Te grote omvang van de aanbestedingen. Het nieuwe beleidskader De nieuwe EU-Richtlijnen en het voorgenomen Nederlandse aanbestedingsbeleid zorgen voor een beleidskader waarbinnen gunstiger voorwaarden mogelijk zijn voor het MKB op de markt voor openbare aanbestedingen. Het voorgenomen beleid biedt mogelijkheden voor het verminderen van de drempels voor het MKB. Uniformiteit van het aanbestedingsbeleid en het gebruik van elektronische middelen zullen bijdragen aan transparantie en aan vermindering van administratieve lasten. Het gebruik van eigen verklaringen en eventueel een kwalificatiesysteem zullen verder bijdragen aan vermindering van administratieve lasten. Het opstellen van normen voor het formuleren van eisen bij aanbestedingen zal bijdragen aan transparantie, vermindering van administratieve lasten en het voorkomen van disproportionele eisen. Verbeterde naleving zal de transparantie vergroten en de administratieve lasten verminderen. Veel staat of valt echter met de vormgeving van het voorgenomen Nederlandse beleid, en met het gedrag van de relevante spelers op de markt voor aanbestedingen: aanbestedende instanties en MKB-bedrijven.


Pagina 94


Bijlage 11, tabel met gegevens uit eigen kwantitatief onderzoek

1. # aanbestedingen 2. # btl. aanvragen 3. # btl. inschrijvingen 4. # btl. contracten

MINJUS

MINAZ

MINDEFENSIE

MINEZ

MINFIN

MIN……

TOTAAL

462 43 6 3

7 1 0 0

30 3 1 0

217 9 1 1

84 5 4 1

180 8 1 0

980 69 13 5

Verklaring: 1. # aanbestedingen: totaal aantal aanbestedingen; 2. # btl. Aanvragen: totaal aantal ontvangen aanvragen vanuit het buitenland; 3. # btl. Inschrijvingen: totaal aantal inschrijvingen vanuit het buitenland; 4. # btl. Contracten: totaal aantal gesloten contracten volgens de definitie “cross-bordertrade” (zie 1.1). Op basis van deze kwantitatieve gegevens blijkt het volgende: 1. Totaal aantal aanbestedingen is 980; 2. Totaal aantal ontvangen aanvragen vanuit het buitenland is 69 of 7,04%; 3. Totaal aantal inschrijvingen vanuit het buitenland is 13 of 1,33%; 4. Totaal aantal gesloten contracten volgens de definitie “cross-border-trade” is 5 of 0,51%.


Pagina 95


Bijlage 12, tabellen uit onderzoek DG Internal Market (2003) 69 Tabel 12.1: Share of contracts awarded for items by firm type Domestic firm Subsidiary Non-domestic Total Goods 93% 5% 2% 100% Services 94% 5% 1% 100% Note: The averages are based on 55 observations for goods and 52 for services

Tabel 12.2: Trends in the number of contracts awarded to domestic firms Increasing Constant Decreasing Goods, with directive 16% 74% 10% Goods, no directive 14% 78% 8% Services, with directive 17% 72% 11% Services, no directive 19% 71% 11% Total 17% 74% 10% Note: The total number of observations is 365, works (in this thesis not investigated) included

Tabel 12.3: Trends in the number of contracts awarded to domestic subsidiary firms owned by foreign corporations Increasing Constant Decreasing Goods, with directive 4% 93% 4% Goods, no directive 0% 95% 5% Services, with directive 0% 97% 3% Services, no directive 0% 97% 3% Total 1% 96% 4% Note: The total number of observations is 345, works (in this thesis not investigated) included

Tabel 12.4: Trends in the number of contracts awarded to non-domestic firms Increasing Constant Decreasing Goods, with directive 2% 95% 3% Goods, no directive 0% 97% 3% Services, with directive 2% 94% 5% Services, no directive 0% 96% 4% Total 1% 96% 4% Note: The total number of observations is 352, works (in this thesis not investigated) included

69



Pagina 96


Bijlage 13, uitspraken inzake de werking en het nut van de Europese Richtlijnen In een artikel in de Volkskrant stelt Marcel Weeda van Architectenbureau Bos en Partners het volgende: 70 De Europese aanbesteding is uitgevonden om de concurrentie te bevorderen. Van Finland tot in Spanje en van Galway tot Vilnius kan iedere ondernemer mededingen naar overheidsopdrachten. Daardoor groeit de concurrentie en dalen de prijzen. Dat is de theorie. De praktijk is echter heel anders. In sommige bedrijfstakken is de Europese aanbesteding juist fnuikend voor de concurrentie. Zoals in de architectuur. Bureau A. A. Bos en Partners in Baarn is een van de grote bureaus in de scholenbouw en dankzij de Europese aanbesteding zullen ze dat wel blijven. Weeda: ‘De aanbesteding was bedoeld om de markt open te gooien, maar het tegendeel is gebeurd.’ En: ‘Ik heb nog nooit meegemaakt dat ik tegen een buitenlands bureau moest concurreren om een opdracht voor het tekenen van een school te verwerven. Omgekeerd komen wij ook niet in het buitenland. Dat is heel logisch. We kunnen best een school tekenen voor België, maar wij kennen niet alle bouwvoorschriften daar. Dat geldt voor elk bureau dat over de grens wil werken.’ Niet dat de grens potdicht zit. Bos en Partners doet net voor het eerst een poging om in te schrijven op een grote Belgische scholenorder. ‘Dat kunnen we alleen doen, omdat we een Belgische aannemer als partner hebben.’ In een artikel in het Financieel Dagblad schrijft hoogleraar bestuurskunde (Rotterdam) Wim Derksen: 71 “De overheid moet zich goed informeren alvorens te beslissen met welke partij ze voor een opdracht in zee wil gaan. Maar die zoektocht moet wel in verhouding staan tot de winst die ermee wordt geboekt. Waarom altijd drie offertes aanvragen als vooraf al duidelijk is welk bedrijf het beste uit deze schijnwedstrijd te voorschijn komt? Daarmee worden niet alleen bedrijven onnodig op kosten gejaagd, maar dreigt de markt voor de overheid ook tot een bureaucratische aangelegenheid te verworden. Dat geldt zeker voor opdrachten waarbij vertrouwen een grote rol speelt. Een adviseur huur je immers alleen maar in als je hem helemaal vertrouwt.” In een publicatie van de EC zegt Eurocommissaris Frits Bolkestein: 72 “if the performance of EU public procurement markets could be improved, increasing competition and reducing prices paid by public authorities for goods and services by 10% - which seems an entirely plausible objective in the light of the evidence in the report - no Member State's budget deficit would exceed 3% of GDP. Transparency has undoubtedly improved as a result of the existing public procurement Directives for example the percentage of public procurement invitations to tender almost doubled from 1995 to 2002 (see above). However, there is still room for improvement at present only 16% of estimated public procurement is published in the Official Journal and transparency rates vary between Member States and for different levels of government and sectors. New data suggest that previous studies may have underestimated the full extent of cross-border procurement. In a sample of companies involved in procurement activities, 46% of firms carried out some type of crossborder procurement. Direct cross-border procurement remains low, accounting for just 3% of the total number of bids submitted by the sample firms. On the other hand, the rate of indirect cross-border public procurement e.g. bids won by foreign firms through their local subsidiaries - is higher, accounting for 30% of the total bids included in the sample. Equally importantly, it appears that domestic firms and foreign subsidiaries are playing on a level field both have similar rates of success in bidding for contracts.” 70

Marcel Weeda (06-08-2007, De Volkskrant), Europese regels beperken soms de concurrentie Wim Derksen (08-08-2007, het Financieel Dagblad), Aanbestedingsregels zijn overbodig 72 Evaluatie Europese aanbestedingen: meer concurrentie, lagere kosten (en): Europese Commissie (persinformatie) Press Releases – Rapid, gepubliceerd op 03/02/2004 71


Pagina 97


In opdracht van de EC doet de Advertising Information Group een onderzoek waarbij zij tot de volgende conclusies komt: 73 The Internal Market has led to more competitive public procurement − The European Commission has estimated that if the performance of EU public procurement markets could be further improved, increasing competition and reducing prices paid by public authorities for goods and services by 10% no Member State's budget deficit would exceed 3% of GDP. Cross-border trade in goods has stagnated − Cross border trade in goods did not increase significantly between 1991 and 2001; − Cross border trade is hampered by substantial price differentials across the Internal Market; − The European Commission relates the stagnation to a lack of cross-border commercial communications; − The Internal Market for services is incomplete; − Barriers to cross-border service provision fragment the market and lead to increased costs for business and consumers; The study also indicates that the Internal Market is not yet complete, particularly in the area of services. The advertising industry has a role to play in the further development of the Internal Market, and thus achievement of the Lisbon agenda, by stimulating cross-border demand and helping companies to access consumers in other Member States.

73

Advertising Information Group (march 2005), EU Internal Market: Benefits & Challenges (www.aig.org)


Pagina 98


Bijlage 14, tabel met antwoorden op onderzoeksvraag 3 In onderstaande tabel zijn álle gegeven antwoorden en het aantal keren dat een dergelijk antwoord is gegeven opgenomen. Op elkaar lijkende en bij elkaar passende antwoorden zijn bij elkaar opgenomen door ze bulletsgewijs in één vak in de tabel weer te geven. Het “aantal” in de naastliggende kolom geeft het aantal keren aan dat dit antwoord, dan wel een bij deze groep passend antwoord werd gegeven. Dit geldt tevens voor de tabellen in de bijlagen 15, 16, 17, 18 en 19.

Vraag 3 Waarom vindt cross-border trade niet plaats? -

-

Wat zijn de achterliggende redenen bij de antwoorden op de in paragraaf 5.2 (vraag 1 van het onderzoek) genoemde kwantitatieve analyse? (kunnen/willen/mogen “we” niet?) De antwoorden

aan tal

Het Europese Aanbestedingsrecht veronderstelt dat er een Europese markt is, dat Europees aanbesteden automatisch Europees zaken doen inhoudt; dit hoeft niet zo te zijn, vooral omdat iedere markt zijn eigen geografische dimensie heeft (lokaal, regionaal, 12 provinciaal, nationaal). Slechts in enkele gevallen zal het geografische aspect niet aan de orde zijn, er is dan al snel sprake van een mondiale markt. Kortom, er is een belangrijke branche-/productafhankelijkheid. De drempelbedragen zijn. voor zover bekend, aan geen enkel economisch onderzoek onderhevig geweest. Ze veronderstellen Europese concurrentie zodra erboven wordt 1 gekomen, dit is echter nergens op gestoeld. De bedragen zijn door een onderhandelingsproces tot stand gekomen. Het belang speelt een grote rol: Opdracht(grootte)-afhankelijk. De drempelbedragen zijn te laag om cross-border-trade aantrekkelijk en zakelijk interessant te maken. De belangen zijn te klein bij Leveringen en Diensten. Te veel kosten, te kostbaar, te weinig winst. De producten en diensten die door de (Nederlandse) Rijksoverheid uit de markt worden gehaald zijn niet bijzonder interessant, low-cost en met voldoende 22 aanbieders in eigen land. Er is geen behoefte zolang landelijk de werkzaamheden goed worden afgedekt. De benodigde marktwerking wordt veelal binnen het eigen land al wel gehaald. Het voorziet niet in een behoefte anders zou het wel gebeuren. Gemeentes hebben gemeentelijke belangen; de Nederlandse Overheid heeft Nederlandse belangen. Er bestaan afspraken tussen fabrikanten en verkooporganisaties/distributeurs. Er is in Nederland teveel bescherming van de tussenhandel waardoor buitenland-se bedrijven er niet tussen kunnen komen en Nederlandse inkopers niet rechtstreeks 5 met fabrikanten/groothandelsbedrijven zaken kunnen doen. Leveranciers zitten in de “greep” van Original Equipment Manufacturers (OEM’s) door afspraken in de keten(s). Heeft veel met bekende relaties te maken en vertrouwen. 21 Leidinggevenden/CEO’s willen continuïteit, stabiliteit en vinden dat voornamelijk


Pagina 99


in een “vertrouwde omgeving” (“Ons kent ons”). Communicatie is een belangrijke basis voor het bedoelde vertrouwen. Echter, bij Europese Aanbestedingen wordt het persoonlijke element vervangen door “tekst en uitleg” op papier. Concrete ervaring met elkaar wordt vervangen door papieren ervaring. Persoonlijke chemie is belangrijk bij intensieve samenwerking waar bedrijfsrisico wordt gelopen. Een aanbestedende partij kiest het liefst voor “eigen/bekende” ook al is de buitenlander iets goedkoper. Vooral in dienstverlening draait het om de hoeveelheid, de intensiteit van de contacten, de communicatie. Aanbesteders willen liever de bekende bedrijven of lokaal/regionaal zaken doen. De interne klant heeft er geen behoefte aan. “We willen het eigenlijk helemaal niet”. Onbekend maakt onbemind. Chauvinisme. Er wordt bij Europese Aanbestedingen vaak gevraagd om een vestiging in het land. 2 In sommige landen moet je als bedrijf IN het land waar je zaken wilt doen geregistreerd 2 staan terwijl juist deze registratie soms niet of heel moeilijk wordt geaccepteerd. Toeleveranciers zijn ook belangrijk en die zitten vaak in het “eigen” land. 1 Cultuur, achtergrond, aanpak, houding, gedrag, stijl zijn allemaal factoren die van groot 8 belang zijn. Dit speelt zelfs binnen Nederland en ook in andere landen. Taalbarrière, zowel in de stukken als in de uitvoering van de dienstverlening (de 16 taalbarrière speelt zelfs binnen Nederland). Als voor het begeleiden/uitvoeren van een tender/EA een extern bedrijf wordt 1 ingehuurd kán er ook nog wel eens een verborgen agenda zijn. Prijs is vaak van ondergeschikt belang t.o.v. continuïteit e.d. 1 Geld speelt bij de Nederlandse Overheid geen of een te kleine rol. Er is veel teveel focus op prijzen en tarieven, bij lagere prijzen/tarieven wordt dit op een andere wijze wel weer terugverdiend terwijl daarop nauwelijks gelet/gestuurd wordt. 3 Er wordt niet gestuurd op Total Cost of Ownership oftewel “wat kost het onderaan de streep” en “wat levert het op”. Pas als TCO hét criterium wordt kan er verder dan landengrenzen worden gekeken Kleinere aanbestedingen vragen vaak veel meer lokale requirements als flexibiliteit/ 1 afstand of maatwerk voortvloeiende uit (bestaande) cultuur/relatie. Bedrijven doen er te weinig aan om zich te onderscheiden. 1 Wet-/regelgeving, De Richtlijnen worden omgezet in eigen ’s lands (Nederlands) Recht. Veel landen hebben een eigen Rechtstraditie. Slechts 3 landen binnen de EU kennen het Civielrecht terwijl bijna alle andere landen werken met het 12 Administratief Recht. België kent een mix). De Europese éénwording heeft niet gezorgd voor eenduidige regels, een buitenlands bedrijf wordt als outsider gezien. Inkopers werken te weinig Internationaal samen, de grote professionaliseringsslag op 1 Inkoop moet nog gemaakt worden. Opdrachtgevers (intern) zijn niet professioneel genoeg; echter de inkoper moet de relatie tussen zijn klant (de opdrachtgever) en de markt zodanig faciliteren en de 4 risico’s aangeven dat deze (zijn opdrachtgever) professioneel kán handelen. Complexiteit van de Nederlandse Overheid.


Pagina 100


Er is bij het management van de Nederlandse Overheid teveel sprake van machtsdenken, te weinig bereidheid tot naleving van de regels (EU-Richtlijnen). Het integraal managerschap binnen de Rijksoverheid is een lastig fenomeen, het geeft veel decentrale bevoegdheden waardoor veel managers de zaken zelf wel even doen. Geografisch probleem. Risico’s voor de bedrijfsvoering, garanties, serviceverlening e.d. (afstanden). 13 Nederland is een kleine randgemeente/provincie van Europa, ook nog excentrisch gelegen. In het strategische kwadrant (Kraljic) maar ook in het knelpuntkwadrant is het meeste “te halen”, daar draait het om partnership, procesgang en samenwerking over een langere termijn. Echter, deze kwadranten van de matrix verhouden zich niet tot Euro-pees 1 Aanbesteden en hebben last van het keurslijf van de Richtlijnen. Dat is het gemis aan de regelgeving. Het aanbestedingsrecht is daarmee zijn doel voorbij geschoten. Het heeft in mindere mate met commercie te maken, het EA is verworden tot een juridisch-administratieve procedure met de nodige administratieve lasten, ook voor het bedrijfsleven. De procesvereisten zijn vaak erg hoog, dit geeft een drempel om in te schrijven. 7 Er is vaak sprake van oneigenlijke-, onredelijke- en/of onzinnige voorwaarden/contracteisen door de aanbestedende opdrachtgever Europees Aanbesteden is een complexe materie en zit bovendien te star in elkaar; Teveel praktische rompslomp. De EC ziet puur op de principes van het verdrag, niet met een focus op de uitvoering. 1 Belangrijk zijn de gelijkheidsbeginselen: objectiviteit, transparantie, nondiscriminatoir Bedrijven zijn bang te weinig kans te maken. Je komt er als bedrijf niet tussen. 5 Arbo, verzekeringen e.d. zijn een belemmering omdat ze per land (al dan niet) gere-geld zijn; geen uniformiteit in arbeidsvoorwaarden, veiligheids- en gezondheidseisen, sociaal 4 verzekeringsrecht. Het harmoniseren van de dienstensector is onderontwikkeld, teveel belemmeringen. Er is internationaal al een grote consolidatie op het gebied van de producten (facilitair/ kantoor). De markt is zo georganiseerd dat dezelfde bedrijven in de verschillende landen een vestiging hebben, kortom zijn Europees georganiseerd. Door de vele fusies is het internationale karakter minder zichtbaar, wordt teniet gedaan. Percelen worden groter en complexer, daardoor kunnen alleen de grote(re) 5 bedrijven nog inschrijven en juist deze bedrijven hebben veelal wel een vertegenwoordiging in “alle” Europese landen (schaalvergroting aan de bedrijvenkant), daardoor zal er juist geen echte internationale handel ontstaan. Het gebeurt in de ketens automatisch wel (als het nodig is), bedrijven hoeven dus niet persé zelf rechtstreeks over de grens zaken te doen, dat heeft geen enkele toegevoegde waarde. Het is maar waar de knip wordt gelegd. De concurrentie is groot. 1 Geeft problemen met screening van mensen (Diensten) 1 Door sommige landen van de EU worden afwijkende eenheden in maatvoering of 1 andere materieel discriminerende criteria gebruikt Een Franse hoogleraar Economie heeft de oorspronkelijke Richtlijnen geschreven op 1


Pagina 101


basis van de toenmalige Code des Marchés Publics (thans vervangen door de Code des Marchés Publics 2006). Daarbij zijn de implicaties voor de overige landen onvoldoende belicht. Er is geen waakhond op het gebied van Europese Aanbestedingen. Overheid is risicomijdend als inkopende organisatie. Hét nadeel bij de Overheid is dat er niet wordt ingekocht om de business te (be)drijven; in het bedrijfsleven is een groot deel van de omzet/verkoop: de inkoop Er zijn vaak veel nevenbelangen die niet direct betrekking hebben op de inhoud van de aanbesteding, maar die wel een zwaar stempel drukken op het aanbestedings-proces: Procesbelangen; -Politieke belangen; - Juridische belangen Marktonderzoek/sourcing wordt veelal vergeten Er is onzekerheid hoe een bedrijf aan zijn geld kan komen als er niet wordt betaald? In het eigen land (Nederland) kent een bedrijf de wegen maar hoe zit dat in het buitenland? Dit weerhoudt (m.n. kleinere) bedrijven om de stap naar het buitenland te maken. De regels worden niet nageleefd, van de 30% dat aanbestedingsplichtig is wordt slechts 30% daadwerkelijk Europees aanbesteed en aangekondigd op TED, 70% blijft dus “ongezien”. Er is dus een gebrek aan transparantie, geen inzicht in de opdrachten Per land spelen er certificeringsverschillen. Zal “nooit” ontstaan in het adviesvak, daarbij moet er kennis zijn van degene waarvoor je het doet. Wat doet de organisatie, wat is het maatschappelijke belang? Het doel van EZ is om de Nederlandse markt bekend te maken met het nieuwe beleid, minder administratieve lasten, meer MKB in de Europese Aanbestedingen en is niet zozeer gericht op cross-border trade. Voor Europees contracteren heb je de beleidsmakers nodig, er wordt nergens “Europees gekeken” maar slechts Nationaal. Zelfs bij grote bedrijven wordt in de TED-database alleen maar gezocht op “NL” (Nederland) dus ook niet Europees. Aan de voorkant zijn beide partijen (opdrachtgever-aanbesteder en opdrachtnemeraanbieder) niet Europees gefocust: - In de marktoriëntatie - Inkopers kunnen ’t niet (bijv. Internationaal marktonderzoek) - ’t zit niet in de NEVI-opleidingen Er is wellicht een causaal verband tussen het niet aanbesteden (we hebben er nog steeds moeite mee) en het niet Internationaal contracteren. De Europese productregelgeving is er wel maar daarmee wordt per land anders omgegaan.


Pagina 102

1 1 2 3 1 1 1 2 1

2

1 1


Bijlage 15, tabel met antwoorden op onderzoeksvraag 4 Vraag 4 Wat is de toegevoegde waarde van zaken doen met buitenlandse bedrijven? -

Wat is het nut ervan wanneer dit wel gebeurt? Wat levert het uiteindelijk op? Betere kwaliteit of lagere kosten of…..? aan tal

De antwoorden Meer leveranciers zorgt voor meer concurrentie en betere prijzen, - marktwerking. 6 Prijsnivellering Meer innovatie. 6 Markt-, branche- en productafhankelijk. 10 Hangt af vanuit welk land dit bekeken wordt. Als de blik vanuit Nederland is, worden we er (als vooruitstrevend en vooruitlopend land) niet echt beter van, voor minder ver 2 ontwikkelde landen zal er meer toegevoegde waarde zijn. Als er sprake is van veel chauvinisme kán een bedrijf (inschrijvende partij/opdrachtnemer) besluiten om zich “in te kopen” door tegen minder marge/lagere prijzen of zelfs 1 onder de kostprijs aan te bieden en te leveren. Het kán een tussenschakel uitschakelen. 1 Verfrissend wellicht, een verrijking, nieuwe kennis. 4 Áls een buitenlands bedrijf gekozen wordt moet het wel de beste koop zijn (de meest verantwoorde inkoopbeslissing op het gebied van kwantiteit, kwaliteit en service-level), 1 niet slechts omdat het een buitenlands bedrijf is. Met name bij niet-standaard producten gaat de toegevoegde waarde een rol spelen, anders is in Nederland voldoende kennis/producten voorhanden. Toegevoegde waarde is dus pas van toepassing als de kennis in het betreffende land niet of onvoldoende aanwezig/voorhanden is. Waar het nut heeft en (één van) de partijen het écht nodig heeft/hebben gebeurt het 9 automatisch wel. Hier speelt de economische theorie: zaken moeten plaats vinden waar ze het beste plaats kunnen vinden. Waarschijnlijk voorlopig alleen in de niche-markt en in de grensstreek. Nieuwe productiemethoden. 1 Verkorting van de keten kán financieel voordeel bieden. 1 Zaken doen in het buitenland waar het bijvoorbeeld goedkoper is vergroot onze 2 koopkracht (meer met hetzelfde). Beter (kwalitatief) en voor minder (kosten). Lijkt momenteel niet echt doelmatig. Geen toegevoegde waarde, de eigen markt in Nederland voorziet hierin, 3 buitenlandse partijen staan op voorhand op achterstand. Voor de nabije toekomst ook geen hooggespannen verwachtingen. Je zult als bedrijf wel mee moeten maar niet altijd zelf. De concentratie van volumes (in 1 dienstverlening) staat niet stil, dit gaat verder en verder. Het voordeel van de Europese ontwikkeling, de interne markt, is dat ervaringen/ referenties/kwalificaties die in eigen (ander) land zijn opgedaan/verworven mogen 1 meetellen; dat is de winst, barrières zijn geslecht Buiten de eigen wereld eens kijken hoe een ander bedrijf het doet, op een hoger 1 abstractieniveau de eigen sector trachten te benaderen.


Pagina 103


Bijlage 16, tabel met antwoorden op onderzoeksvraag 5 Vraag 5 Als cross-border trade toegevoegde waarde oplevert en het gebeurt te weinig, wat moet er dan veranderen? De antwoorden

aan tal

Veel meer werken met standaard-specs (specificaties). Daardoor is er in Europees 1 verband geen verschil meer in de produkten. Primair moet je het WILLEN en zo ja, er opener voor staan dat er bedrijven uit het buitenland inschrijven. Meer vertrouwen in andere organisaties/bedrijven dan de bekende. 7 Minder chauvinisme. Alle partijen (opdrachtgever-aanbesteder en opdrachtnemer-aanbieder) moeten Europees gaan “kijken”/oriënteren. Bepaalde eisen mogen niet meer gesteld worden, bijvoorbeeld: Vestiging in Nederland of binnen bepaalde afstand. Beperk de administratieve rompslomp en lasten door minder te vragen en meer 4 eigen verklaringen te accepteren. Koppelen van de (soms) per land verschillende kwalificatiesystemen. Alternatief zou zijn om de wetgeving van het eigen vestigingsland te mogen hanteren. Één taal. Opheffen van de taalbarrière is nu onhaalbaar maar blijft desondanks wel een 4 belangrijke voorwaarde. Werken met onderaannemers, - Meer combinaties/teaming. 4 Veel bedrijven zijn al Europees georganiseerd. Meer aandacht voor planning, minder laten leiden door de “waan van de dag”. 1 Bedrijven moeten er meer aan doen zich te onderscheiden 1 De grote kracht zit in Internationale samenwerkingsverbanden; PIANOo zou hierin een goede aanjager kunnen/moeten/willen zijn. Door deelname in een Europees netwerk 3 kan men internationaal opererende klanten op dezelfde wijze van dienst zijn. Dit gebeurt mondjesmaat en is alleen voor de grotere bedrijven weggelegd. Beleidsmakers (EC/EZ) moeten de zaak stimuleren, niet alleen maar regels stellen, niet alleen juridisch maar ook organiseren, procesmatige verbeteringen mogelijk maken, de leercurve versnellen en niet teveel afwachten op wat komen gaat. (Er zal op den duur absoluut meer interstatelijke handel ontstaan, dit is een kwestie van tijd en dan zal er een sneeuwbaleffect ontstaan maar dit zal langzaam en gestaag gaan. Daarin is meer actie nodig). Er mag best wat meer aangemoedigd worden door de “bedenker”. 13 De Richtlijnen staan ondanks de vele jaren dat ze bestaan nog steeds in de kinderschoenen. De EC zou meer kunnen doen richting de controlerende instanties als Algemene Rekenkamer. Economische Zaken moet bedrijven in het buitenland aanmoedigen, - Geldt ook voor de GPA-landen. De sleutel zit in professioneel: -inkopen / -opdrachtgeverschap /opdrachtnemerschap. 7 Alle partijen (opdrachtgever-aanbesteder en opdrachtnemer-aanbieder) moeten een visie hebben op: -milieu; -toekomst; - het onderwerp van de aanbesteding en hoe


Pagina 104


daarmee om te gaan in het licht van milieu en toekomst; - het doel wat ze met de aanbesteding voor ogen hebben. Alleen ’n echt specialisme met specifieke kennis (nichemarkt) maakt kans, niet de grote generalisten. Het is nationaal in de producten/dienstensfeer ruim voldoende afgedekt voor wat betreft aanbod. In een verdringingsmarkt is het een nagenoeg onhaalbare zaak. Kortom branche-afhankelijk. Is niet te doen tenzij een bedrijf zich in Nederland (het land van uitvoering) vestigt De Richtlijnen zijn te star, verruimen in plaats van verstarren zal bedrijven (ook in Nederland) aanmoedigen om deel te nemen. Wegnemen van de juridische beperkingen. Meer regels maken het nog slechter en duurder (nog minder toegankelijk). Er moet een meldpunt/waakhond komen om misstanden te kunnen melden i.p.v. het door de bedrijven zelf moeten voeren van procedures, dit werkt op langere termijn tegen hen. Dit meldpunt (“aanbestedingsautoriteit”) moet waken over de zuiverheid en het naleven van EA-Richtlijn. Afhankelijk van marktontwikkelingen en verdere mondialisering. Niets, het is toch geregeld. Wij publiceren en er is vrij verkeer voor goederen en diensten. Het vrij economisch verkeer is Europees goed afgedekt. Voorlopig niets, aanbestedende diensten hebben al de grootst mogelijke moeite om een en ander nationaal goed georganiseerd te krijgen. Definieer in de Richtlijnen de mogelijkheid voor een betaalde pilot; laat de inschrijvende partij deze uitvoeren om vertrouwen bij de opdrachtgever te krijgen dat de “buitenlander” het ook kan. Kom bedrijven soms tegemoet door zonodig langere termijnen te hanteren Meer functioneel aanbesteden, betekent automatisch goed nadenken over slimme gunningscriteria. Zorg dat je als inkoper de markt beter kent en laat de opdracht(en) daar zoveel mogelijk bij aansluiten, kortom meer/beter nadenken alvorens de Europese aanbesteding wordt gestart. Transparanter specificeren. In de Richtlijnen moet, met name bij complexere zaken, de mogelijkheid worden opgenomen om met elkaar “fine te tunen” over de uitvoering van de opdracht. Zorg voor goede wetgeving (een belangrijke basis) Landen moeten zich niet steeds op ’s lands uitzonderingen kunnen beroepen TenderNed kan helpen, dan is het proces gestandaardiseerd en vereenvoudigd en wordt er meer naar de voorkant gekeken Onderzoek hoe de verschillende belemmeringen met elkaar samenhangen. Wat is de rangorde van de belemmeringen. Ook al heb je de problemen opgelost, dan nog zal de interstatelijke handel zich misschien niet ontwikkelen door andere oorzaken. Analyseer de oorzaken en breng ze in een matrix (Arbo-wetgeving en werkwijze hebben bijvoorbeeld nauw met elkaar te maken). Je moet en hoeft het niet af te dwingen Mogelijk maken dat niet al het werk ter plekke (bij de opdrachtgever) moet worden uitgevoerd Blijf zoeken naar het meest juiste model om de EA op de beste wijze te benutten. Haal de zachte criteria eruit en meet/stuur/gun op basis van harde criteria, dit vergroot de zuiverheid Voor de soort zaken in het strategische- en knelpuntkwadrant (waar het draait om partnership, procesgang, samenwerking over een langere termijn, een wederzijds belang


Pagina 105

4 5 4

1 1 4

1 2

3

1 1 1 1

1 2 1 1 2


bij de relatie en een zekere afhankelijkheid) zou een andere strategie gevolgd moeten kunnen worden; investeren op elkaar/in de relatie in plaats van steeds weer contractjes van 3 à 4 jaar, dit is bij hoogwaardige dienstverlening geen incentive voor een leveranciers/ dienstverlener om veel in/op de relatie te investeren. In dit kader moet juist meer gewerkt worden vanuit de supply-chain-management-gedachte, Total Cost of Ownership (TCO) In Den Haag zou “het kwartje moeten vallen” dat er naar sectoren/segmenten moet worden gekeken of EA überhaupt zinvol zijn/toegevoegde waarde biedt. Daar is geen oog voor; het lijkt wel of men als het ware “voorgeprogrammeerd” is dat EA per definitie toegevoegde waarde biedt. Meer naar het bedrijfsleven luisteren, waar zijn verbeteringen nodig zodat men wel gaat inschrijven. De EC heeft zich zo ingegraven in de Europese Richtlijnen dat ze daar koste wat kost aan vasthouden. Luister meer naar de praktijkcases. Er zou een Europees Keurmerk moeten komen waarmee we af zijn van landelijke certificeringen als DIN, NEN, BIN etc.; en pre kwalificaties met betrekking tot officiële stukken.


Pagina 106

2

1


Bijlage 17, tabel met antwoorden op onderzoeksvraag 6 Vraag 6 Hebben de Europese Aanbestedingsrichtlijnen voor Nederland dan wél iets opgeleverd? De antwoorden

aan tal

EA levert leveranciers en aanbestedende partijen wel veel informatie op over behoeften en kwaliteitsdenken in verschillende landen. Op deze manier werkt de EA aan het omhoog brengen van de kwaliteit van de aanbestedingen in Europa in zijn algemeenheid. Verder ontwikkelt zich hierdoor een soort uniforme Europese kwaliteitsstandaard en manier van aanbesteden. EA helpt de leverancier inzicht te krijgen in welk land hij de beste kansen maakt voor inschrijvingen en wat voor regelgeving daarbij een rol speelt. Wat bijvoorbeeld de werking van keurmerken is. Welke kwalificaties in Nederland gebruikelijk zijn. Wellicht brengt dat andere Europese landen ook op ideeën om hun eigen kwaliteitsnormen te verhogen. De volgende punten zijn resultaten van het Europees Aanbesteden (mits professioneel uitgevoerd) maar NIET van cross-border trade: Best value for tax-payers-money Betere prijs, prijsnivellering; Marktvergroting, meer concurrentie; Betere marktwerking; Concurrentiemechanisme bij de Rijksoverheid i.p.v. budgetmechanisme; Betere kwaliteit; Meer transparantie in selectie en gunning van opdrachten Ja, absoluut van toegevoegde waarde. De Europese aanbestedingsregels hebben tal van nationale bolwerken geslecht. Lokale/regionale marktverhoudingen zijn daardoor wel op scherp komen te staan. Juist de werking van de Europese aanbestedingsregels heeft interessante verschuivingen teweeg gebracht, er was teveel “vrijheid-blijheid” voor de aanbesteders in naar eigen inzicht en goeddunken verdeling van het werk onder diverse partijen. In de groenvoorziening was sprake van versteende verhoudingen, een lokale markt die lokaal werd verdeeld, deze periodieke verdeling is niet meer. Dit geldt bijvoorbeeld ook voor de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO), er moest aanbesteed worden. De marktverhoudingen zijn daardoor flink opgeschud. Door de Europese aanbestedingen is in ieder geval landelijk een onverwacht effect ontstaan, de regionale monopolies of oligopolies zijn er nagenoeg niet meer. Door Europese aanbestedingen is er wel meer concurrentie ontstaan, meer marktconforme prijzen. Vroeger heerste bij de Rijksoverheid het budgetmechanisme (een leverancier voerde de dienstverlening uit voor het beschikbare budget….. De markt heeft daar ook dankbaar gebruik/misbruik van gemaakt) terwijl er tegenwoordig sprake is van het concurrentie-(markt-, prijs-)mechanisme. Er is meer belangstelling door bedrijven (ook uit India, voor m.n. ICT), de stukken worden in ieder geval opgevraagd. Dit betekent dus meer concurrentie waardoor Nederlandse bedrijven zich realiseren dat ze een goede/scherpe offerte moeten neerleggen om de handel/opdracht niet te verliezen aan een buitenlandse partij die zich vervolgens in Nederland vestigt. Ze zijn nog wel in het voordeel door taal en afstand, maar moeten alert blijven op efficiency ! Ja, het aanbestedingsproces – mits goed uitgevoerd – is een vrijwel ideaal inkoopproces, waarbij het beste uit de markt wordt gehaald tegen de best haalbare prijs. Europees Aanbesteden: Onmogelijk, onnodig of… anders… ?!

Pagina 107

2

1

6

1

1

1


Europees aanbesteden dwingt publieke organisaties om na te denken wat de behoefte is, wat men echt nodig heeft waar men voorheen “de oren liet hangen” naar een leverancier die bijvoorbeeld zelf aangaf “ik denk dat je dit nodig hebt”. De EA Richtlijnen hebben voor een deel geleid tot beter opdrachtgeverschap. Hierin is echter nog veel te winnen. Door een gedegen behoeftestelling, marktanalyse en inkoopstrategie vooraf te laten goedkeuren door het management, wat tot uitdrukking komt in een steviger en gerichter aanbestedingsbestek, wordt de markt veel beter tegemoet getreden. Deze slag vereist meer professie en laat de EA Richtlijnen beter tot hun recht komen. De aanwezige ruimte wordt onvoldoende gebruikt. Beter opdrachtgeverschap doordat men gedwongen is om vóóraf het op te leveren resultaat (functioneel) te specificeren Meer inkoopsamenwerking in de publieke sector, op alle niveaus (Rijk, provincies, waterschappen, gemeenten) Momenteel met name Nederlandse partijen die inschrijven, naast de huisleverancier ook nieuwe partijen. De beste partij wint de opdracht, MKB of niet. TED/www.aanbestedingskalender.nl geeft veel informatie over wat concurrenten waar doen. Prikkels bij marktpartijen om zich te onderscheiden ten opzichte van concurrenten: professionaliseren accountmanagement en offerteproces (incl. R&D, Sales en Marketing). Vanwege de voor EA noodzakelijk inkoopprofessionalisering wordt veel van het onderhandse of nationaal openbare volume tegenwoordig Europees aanbesteed. Voor Nederland heeft het Europees Aanbesteden absoluut iets opgeleverd. - In “aanbestederland” bijvoorbeeld: een enorme bewustwording van de werkelijke uitgaven (“waarom betalen we zoveel?”) besparingen - Voor het bedrijfsleven: bedrijven die zich hebben verdiept in het Europees Aanbesteden hebben een enorme voorsprong (in kennis) bewerkstelligd en daarmee zijn zij in staat om opdrachten te verwerven van opdrachtgevers waarvan zij anders nooit een opdracht zouden krijgen. Dus: betreden van nieuwe markten en marktsegmenten. Ja, het belangrijkste resultaat van de Europese aanbestedingsrichtlijnen en de daaruit voortvloeiende eis om overheidsopdrachten open te stellen voor concurrentie heeft ertoe geleid dat er binnen de Overheid een besef/bewustwording is ontstaan dat er gewerkt wordt met belastinggeld en dat de uitgave daarvan verantwoord moet worden. ‘Verantwoord’ betekent in dit verband niet alleen dat er verantwoording over afgelegd moet worden maar ook dat de uitgaven als zodanig verantwoord (nut & noodzaak, efficiënt, doelmatig etc.) zijn. Een volgend resultaat is dat het bedrijfsleven een vrije kans krijgt om opdrachten van de Overheid te verwerven. Jawel, standaardisering in aanbesteding met als gevolg meer transparantie. En daarnaast speelt het de grootste 10 bedrijven behoorlijk in de kaart. Politieke aandacht voor inkoop. Breed besef dat professioneel inkopen een vak is, dat steeds strategischer wordt binnen de bedrijfsvoering, waarvoor goede opleiding en ervaring vereist is, met passende waardering en beloning. Veel nieuwe werkgelegenheid bij inkoopadviesbureaus en aanbestedingsjuristen….. ☺ Verbeterde integriteit v.d.Overheid, vertrouwen van de burger in het openbaar bestuur Door het voeren van nette afwijzingsgesprekken (dit moet dan wél open gebeuren!)


Pagina 108

3

1 1 1 1 1

1

1

1 1 1 1 1 1


kunnen bedrijven hun voordeel doen bij de volgende aanbesteding. Zodra contracten aflopen start de procedure opnieuw en zijn er weer kansen, dát is onder meer de winst van de Europese Richtlijnen, contracten zijn niet meer “eeuwigdurend”, er wordt op enig moment opnieuw aanbesteed. Overheid en markt/bedrijfsleven hebben elkaar altijd (weer) nodig.


Pagina 109


Bijlage 18, tabel met antwoorden op onderzoeksvraag 7 Vraag 7 Welke problemen zijn daarbij (zie vraag 6) naar voren gekomen en vast te stellen? De antwoorden

aan tal

Wij zijn onvoldoende in staat om de voordelen te boeken die door inkopen en aanbesteden zijn te behalen. Dit komt doordat inkoop op strategisch niveau niet voldoende wordt gewaardeerd en gepositioneerd. Gevolg hiervan is ook dat er relatief hoge transactiekosten zijn en juridische geschillen. Niet de regels op zich zelf zijn dus de oorzaak, maar de strategische waarde die aan inkoop wordt gehangen zorgt ervoor dat de voordelen niet (voldoende) worden benut. EA geeft een verarming van de markt voor de niche-partijen aangezien aanbesteders hun hele pallet aan diensten veelal bij één of een paar partijen onder willen brengen (de grote generalisten). De kleine bedrijven worden uitgesloten. Daarnaast levert het een substantiële. additionele administratieve druk op voor de leveranciers. De relatief hoge administratieve lasten van een EG-aanbesteding (zie SIRA rapporten “Meting lasten van aanbesteden door de Centrale Overheid”, 15 april 2005 en “Effectmeting administratieve lasten implementatiebesluiten Richtlijnen 2004/17/EG en 2004/18/EG inzake aanbestedingen”, 30 september 2004) laten wel zien dat het voor een kleine onderneming dure investeringen zijn: het meedoen met een EG-aanbesteding. MKB steeds meer buitenspel a.g.v. schaalvergroting door bundeling van opdrachten. Europees Aanbesteden is een fantastisch instrument maar gaat momenteel teveel over het fenomeen prijs en het “elkaar de loef afsteken”, dat is jammer en zal niet zo blijven. Geen problemen. De wetgeving is “gammel” en dit leidt tot een verwarrende lappendeken van regels en inkooppraktijken. De nieuwe Aanbestedingswet lijkt dit niet te verbeteren; EA-trajecten kennen a.g.v. toenemende juridisering een steeds langere doorlooptijd, m.n. vanwege noodzaak tot steeds hogere mate van zorgvuldigheid in communicatie en transparantie. Er is sprake van wantrouwen tussen de partijen; Geen transparante lijn in jurisprudentie omdat Aanbestedingsrecht vaak geen specialiteit is van een voorzieningenrechter. Daardoor soms onduidelijke uitspraken die in hoger beroep weer anders zijn. Het ontbreekt aan voldoende professionaliteit zowel in aanbestedend Nederland, als bij de inschrijvende marktpartijen. Op het moment dat selectiecriteria onnodig hoog staan wordt het MKB de toegang belemmerd. Dit heeft met de professionaliteit van de aanbesteders te maken. Veel specialistische inkoopkennis nodig, die overigens onvoldoende voorhanden is Inkoop heeft zich redelijk ontwikkeld, maar materiedeskundigheid bij opdrachtgever heeft daar vaak onvoldoende gelijke tred mee gehouden. Wil regelgeving spontaan worden nageleefd, dan dient die regelgeving of een voldoende zwaar maatschappelijk draagvlak te hebben of er moeten daadwerkelijke sancties met handhaving achter zitten. Het maatschappelijke draagvlak ontbreekt feitelijk (men ziet het nut niet, waarom buitenlanders? te ingewikkeld, kost te veel tijd, etc.), maar ook de


Pagina 110

1

4

2 1

4

4

1


handhaving wordt nog niet als urgent ervaren. Als problemen kunnen worden genoemd dat de EA Richtlijnen zich moeilijk verdragen met strategisch partnership. Dit kwadrant van Kraljic vraagt om een meer lange termijn benadering waarbij wordt geïnvesteerd in elkaars processen. Het kortdurend karakter van EA-contracten vormt hierin een sta-in-de-weg. Mogelijk dat PPS een alternatief biedt (hoogwaardige ICT projecten en Huisvesting); De aanbestedingsregels zijn niet voldoende toegespitst op de bijzondere kenmerken van de verschillende markten; Lastig om lange termijn relaties aan te gaan op gebieden waarin hoge kosten gemoeid kunnen zijn aan overstappen naar andere producten/leveranciers (bijv. ICT). Voor veel inschrijvers is het inschrijven op een EG-aanbesteding nog een zoekplaatje. En daar waar PIANOo voor aanbesteders voorlichting en dergelijke geeft, blijven brancheorganisaties erg achter richting inschrijvers. Daar zouden MKB-NL, VNO-NCW of specifieke brancheorganisaties effort in moeten steken. Steeds meer aandacht voor rechtmatigheid in controles en audits, waarbij doelmatigheid helaas steeds meer uit het oog lijkt te worden verloren. Aanbesteders bundelen volume en gaan eigenlijk alleen voor prijs en een beetje kwaliteit. Wat mist is het leggen van de link tussen organisatiedoelstellingen en de bijdrage die in aanbestedingen daaraan geleverd kan worden, denk bijvoorbeeld aan MVO/duurzaamheid, social return, lokale werkgelegenheid, MKB, innovatie, etc. Hier hechten bestuurders veel waarde aan. Economische Zaken richt zich op de Overheid en laat het bedrijfsleven aan haar lot over terwijl de directie Marktwerking daarvoor meer oog zou moeten hebben. - Aan de overheidszijde: Aversie tegen aanbesteden bij overheden want inbreuk op hetgeen zij gewend waren. Overheidscultuur (integraal managers willen geheel zelf bepalen wat zij willen inkopen), geen sprake van stake-holders in het inkoopproces en het juist beleggen van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden; Weinig enthousiasme om kennis en deskundigheid te verwerven, ook bij ministerie van EZ; Angst voor procedures waardoor (extreem) risicomijdend gedrag; Complex en arbeidsintensief proces, zowel bij aanbestedende diensten als aanbieders, inflexibel met (te) lange doorlooptijden; Wens om opdrachten open te stellen voor MKB wordt teniet gedaan door de wijze waarop de procedure inhoud wordt gegeven. - Aan de zijde van de bedrijven: Inschrijven op aanbestedingen is een vrij grote belasting in tijd, geld en menskracht, waardoor veel bedrijven (met name MKB) erg huiverig staan tegenover het aanbesteden; Bedrijven moeten op eigen kracht kennis en deskundigheid verwerven, geen ondersteuning van de Overheid. Problemen? Vanuit vraag en aanbod is dit zuiver. Probleem zijn alleen de maatschappelijke gevolgen. Denk aan WMO of onlangs busvervoer. We willen goedkoper maar politici zijn soms sociaal waardoor marktwerking geen oplossing lijkt. • Geen relatie met de klant of behoeftesteller terwijl die wel nodig is voor een succesvol commercieel traject. Dat betekent dat in de afweging om kosten te maken voor een inschrijving versus de slagingskans op succes, deze afweging altijd negatief uitvalt; • De onbekendheid met de (micro)cultuur, hoe ga je met elkaar om, hoe bespreek je Europees Aanbesteden: Onmogelijk, onnodig of… anders… ?!

Pagina 111

3

1 1

1

1

4

1

1


zaken, hoe pak je zaken aan, dit verschilt enorm per regio. Hier moet je de geschikte mensen voor in dienst hebben en beschikbaar hebben, en die zijn er niet. Zowel in beleidsvorming als in de uitvoering van EA‘n ontzettend vaak uitvinden van hetzelfde wiel en dus verspilling van tijd/geld. Weinig flexibiliteit voor aanpassingen gedurende looptijd, b.v. reikwijdte contract. Vanwege specifieke omstandigheden zijn voor bepaalde productgebieden met hoge mate van ‘match’ met de opdrachtgever (bijv. inhuur van organisatieadviseurs) specificaties lastig in voldoende bepaalde mate uniform vooraf te bepalen en in raamovereenkomsten vast te leggen.


Pagina 112

1 1 1


Bijlage 19, tabel met antwoorden op onderzoeksvraag 8 Vraag 8 Welke doorbraak moet worden geforceerd om deze problemen (zie vraag 7) op te lossen, kortom wat is daarvoor nodig? De antwoorden

aan tal

Vooral aan de proceskant en professionalisering. Een Europees PIANOo bijvoorbeeld. Betere voorlichting richting inschrijvers. Betere PR bij de budgethouders en bestuurders verzorgen voor inkopen en aanbesteden; Meer aandacht voor flankerend beleid naast de aanbestedingsregelgeving! Niet alleen via instituties als PIANOo, maar ook steun voor professionalisering vanuit de NEVI, VNG, IPO, etc. Meer acties om het belang van inkoop ook bij bestuurders onder de aandacht te brengen. Daarnaast parallel werken aan het opleiden van inkopers op het specifieke gebied van de overheidsinkoop. Aanbesteders leren professioneel aanbesteden, waarin expliciet aandacht wordt gegeven aan de inkoopstrategie en marktanalyses. Eigenlijk een mentaliteitsverandering maar start met professionalisering: inkopen is een vak en inkopen voor een overheidsinstelling is een ander vak. Een professionele overheidsinkoper moet weten welk spel hij speelt en wat de spelregels zijn. De Overheid is er niet alleen voor de overheidsinstellingen maar ook voor het bedrijfsleven. Om op een succesvolle manier inhoud te kunnen geven aan het Europese streven naar een vrije, interne markt zou de Overheid niet alleen haar eigen kennis moeten vergroten maar ook oog moeten hebben voor het bedrijfsleven. Heldere wetgeving die werkt als een spoorboekje en voor iedere gebruiker - bij Overheid en bedrijfsleven - toegankelijk is, is een onontbeerlijk vertrekpunt. Ten tweede zal hard moeten worden gewerkt aan professionaliteit aan de ene kant en voorlichting aan de andere kant. En dat alles kan worden afgedekt met een sluitsteen, die toezicht heet. Ervaring opdoen door pilots en deze evalueren op kansen voor beter opdrachtgeverschap binnen het kader van de EA Richtlijnen. Reductie Administratieve Lasten (komt ook als centraal thema terug in het nieuwe Besluit aanbestedingsregels). Nieuwe wetgeving die reductie Administratieve Lasten nastreeft. Inkoopvak in publieke sector aantrekkelijker maken: qua arbeidsvoorwaarden; meer instroom bevorderen met goede opleidingen en stageplaatsen; meer bestuurlijke steun en waardering voor bedrijfsvoering/inkoop. Aanbestedingskamer organiseren (gespecialiseerde voorzieningenrechter inzake Aanbestedingen). EA-drempelwaarde verhogen, zodat de kwantiteit aan intensieve EA-trajecten afneemt alsmede de groeiende weerstand bij de budgethouders. Aanbesteders leren dat aanbestedingen (mits professioneel uitgevoerd) waarde kunnen leveren voor een opdrachtgevende organisatie. In het strategische kwadrant zou vaker gekozen moeten kunnen worden voor een PPSachtige constructie. Wat er zou moeten gebeuren voor meer vertrouwen tussen markt en Overheid is:


Pagina 113

6

1 1 2

1

1 1 2 1 2


- Overheid: meer openheid; kwetsbaar durven opstellen; Minder juridisch/theoretische benadering (“ivoren toren gedrag”) maar juist veel meer rekening houden met uitvoeringsaspecten in de praktijk; Blijf benaderbaar voor de markt/bedrijven, ook na een Europese Aanbesteding, gedurende de contractduur; meer kennis van zaken; professionaliteit; legitimatie van een vonnis moet niet altijd leidend hoeven zijn om intern iets voor elkaar te krijgen. - Markt/bedrijfsleven: meer kennis van zaken; professionaliteit Betere ondersteunende ICT-systemen voor inkoop- en aanbestedingsproces, met meer en betere mogelijkheden tot kennisdeling. Op basis van expertise plus heldere beoordeling van kwaliteit en prijs de beste leverancier er uit halen. Je kunt nu voor het laagste tarief met heel veel productie-uren de gunning binnen halen. Voorstel: bij bijvoorbeeld 10 inschrijvers: gooi de laagste en de hoogste er uit, middel de acht overgebleven aanbiedingen en gun aan degene die daar het dichts bij zit. Commitment en een zakelijke instelling. Wil Nederland dat eigenlijk wel? Moet de Overheid vergeleken worden met een bedrijf of accepteren we dat maatschappelijke belangen ook ene rol spelen in de afweging. Veel betere inkoopsamenwerking / verminderen van “kolomdenken”. Minder regels (geen nadere aanbestedingsregels voor opdrachten die nu geheel of gedeeltelijk buiten het toepassingsbereik van de Europese aanbestedingsregels vallen) Zaken doen volgens de Europese Richtlijnen is een volkomen normale wijze van het bedrijven van Inkoop, namelijk door te zorgen voor voldoende marktwerking waarbij objectief, transparant en non-discriminatoir wordt gehandeld. Een professioneel werkende inkoopafdeling werkt volgens deze werkwijze


Pagina 114

1

1

1 1 1 1



Pagina 115

Europees Aanbesteden : Onmogelijk, onnodig of anders?!

Recommend Documents