EUROPEES AANBESTEDEN : HAAL PEGELS UIT DIE REGELS !
1 oktober 1999
Discussienota Ministerie van Economische Zaken
COLOFON E-mail
[email protected]
Telefoon / Phone Postbus 51 iedere werkdag bereikbaar van 9.00 tot 21.00 uur onder telefoonnummer 0800 - 646 39 51 of (+31) (0)70 3081986 Het algemene telefoonnummer van het ministerie van Economisch Zaken is 070 - 3798911
Bezoek Economische Zaken / Visit Economic Affairs Het bezoekadres van het ministerie van Economische Zaken is: Bezuidenhoutseweg 30, 2594 AV Den Haag
Postbus Economische Zaken / P.O. Box Het postadres van het ministerie van Economische Zaken is: Postbus 20101, 2500 EC Den Haag
1
INHOUDSOPGAVE
Executive Summary
6
DEEL I: PROBLEEM? 1
2
3
Inleiding
10
1.1
Aanleiding voor het project
10
1.2
Probleemstelling
10
1.3
Werkwijze
11
Aanbesteden en aanbestedingsregels
12
2.1
Wat is aanbesteden?
12
2.2
Hoe groot is de markt?
13
2.3 Waarom aanbestedingsregels? 2.3.1 Theorie 2.3.2 Onderzoek en praktijk
14 14 14
2.4
Nederland en aanbestedingsregels
16
2.5 De Europese aanbestedingsregels 2.5.1 Reikwijdte 2.5.2 Aanbestedingsprocedures 2.5.3 Bekendmaking en Termijnen 2.5.4 Selectie- en gunningcriteria
17 17 18 19 19
De mate van (niet-)naleving 3.1
Inleiding
21 21
3.2 Mate van naleving 3.2.1 Indicator 1 : Benchmark voor Nederlandse gemeenten 3.2.2 Indicator 2 : Europese benchmark 3.2.3 Indicator 3 : Voorgenomen versus daadwerkelijke aanbestedingen
21 21 22 23
3.3
Meningen over naleving Europees aanbesteden
25
3.4
Conclusies
26
DEEL II: OORZAKEN 4
Inleiding
28
5
Inhoud van de Regels
30
5.1.1 5.1.2 5.1.3 5.1.4 5.1.5
30 30 30 31 31
6
7
Scope Transparantie Rigiditeit Controle regels Open normen
Nationale vertaling van de regels 6.1
Implementatie : geen eigen normen
32
6.2
Nationale Regie
33
6.3
Rol Ministerie van Economische Zaken
34
Handhaving van de regels 7.1
Handhavinginstrumenten
7.2 Effectiviteit van handhavingmaatregelen 7.2.1 Civiele rechter 7.2.2 Europese rechtsgang 7.2.3 Arbitrage 7.2.4 Mededingingstoezicht 7.2.5 Publiekrechtelijk toezicht op aanbestedende diensten 7.2.6 Administratieve organisatie en accountantscontrole 8
32
Kosten en Baten
36 36 37 37 38 38 38 38 39 40
8.1 Kosten 8.1.1 Administratieve lasten 8.1.2 Directe kosten
40 40 40
8.2 Baten 8.2.1 Efficiency 8.2.2 Kwaliteit
41 41 42
8.3 Incentives 8.3.1 Het externe begrotingsmechanisme 8.3.2 Het interne begrotingsmechanisme
42 42 43
9
10
Leveranciers 9.1
Interpretatie regels
44
9.2
Ongelijke posities
45
9.3
Weinig kansen voor het MKB
45
De aanbestedende dienst in zijn omgeving 10.1
11
44
Aanbesteden en inkopen.
47 47
10.2 Bedrijfsvoering 10.2.1 Inkoop heeft lage waardering 10.2.2 Expertise 10.2.3 Te sterke decentralisatie, te weinig arbeidsverdeling
49 49 49 49
10.3 Culturele aspecten 10.3.1 Baas in eigen huis 10.3.2 Zo zijn onze manieren 10.3.3 Angst voor het onbekende
50 50 50 51
10.4
Andere organisatiedoelen
51
Beoordeling van de oorzaken.
52
11.1
Cluster regels
52
11.2
Cluster Kosten & Baten
53
11.3
Cluster interne organisatie
54
11.4
Interactie
55
11.5
Weging
55
DEEL III: OPLOSSINGEN 12
13
14
15
16
Brusselse maatregelen
58
12.1
Brussels beleidspakket
58
12.2
Beoordeling van het pakket
60
Nationale regels
62
13.1
Idee 1 – Meer Transparantie
62
13.2
Idee 2 – Aanwijzingen voor de Rijksdienst
63
13.3
Idee 3 – Uniform Aanbestedingsreglement in alle sectoren
64
13.4
Idee 4 - Nederlandse regels
65
13.5
Idee 5 - Pilots om méér te doen dan de Europese regels eisen
65
Handhaving
67
14.1
Idee 1 – Helpdesk Aanbestedingen
67
14.2
Idee 2 - Monitoring
67
14.3
Idee 3 - Accountantsverklaring bij jaarrekening
68
14.4
Idee 4 – Expert toezichthouder : someone is watching you
69
14.5
Idee 5 - Handhaving Mededingingswet – Collusie aanpakken
70
Economische prikkels
71
15.1
Transparantie
71
15.2
Wortels & Stokken
72
De aanbestedende dienst in zijn omgeving
75
16.1
Professionaliteit
75
16.2
Cultuur
77
16.3
Organisatiedoelen
77
BIJLAGE 1 Kwantitatief en kwalitatief onderzoek naar de mate van naleving van de Europese aanbestedingsregels
76
Executive Summary Inleiding Eind 1998 heeft een EZ-projectgroep de opdracht gekregen het tekortschieten van de naleving van de Europese richtlijnen inzake overheidsopdrachten te onderzoeken en voorstellen te doen om deze naleving in zeer belangrijke mate te verbeteren. Bij het uitvoeren van de opdracht is de projectgroep als volgt te werk gegaan. In de eerste plaats is kwantitatieve informatie verzameld over Europese aanbestedingen in Nederland en is onderzocht of de mate van naleving ook kwantitatief is vast te stellen. Vervolgens is door middel van desk research en interviews getracht op kwalitatieve wijze inzicht te krijgen in de oorzaken van een onvoldoende naleving. Aan de hand van analyse van deze oorzaken, heeft de projectgroep een aantal ideeën gepresenteerd die de naleving van de richtlijnen moet verbeteren. Europees aanbesteden in Nederland Het potentieel voor Europees aanbesteden is enorm; op een totale markt van ca. 51 miljard aan overheidsopdrachten wordt thans slechts 6.7 miljard Europees aanbesteed. Zowel uit onderzoek als uit de praktijk blijkt dat besparingen van 15-20% mogelijk zijn. Meer Europees aanbesteden levert voor de overheid efficiency en kostenbesparing op, waarbij ook de belastingbetaler is gediend. Voor het bedrijfsleven wordt een eerlijke en transparante markt gecreëerd. Mate van naleving Kwantitatieve gegevens over Europese aanbestedingen zijn schaars. Uit beschikbare gegevens blijkt dat ondanks het feit dat Europees aanbesteden een grote vlucht heeft genomen sinds de introductie van de richtlijnen in 1992/1993, de richtlijnen onvoldoende worden nageleefd. In het bijzonder lokale overheden blijken de aanbestedingsregels met voeten te treden. Uit onderzoek door de projectgroep blijkt dat de mate van naleving bij gemeenten slechts ca. 25% is. Voorts blijkt dat in Nederland relatief gezien aanzienlijk minder Europees wordt aanbesteed dan in de rest van de Europese Unie.
6
Oorzaken onvoldoende naleving De oorzaken van het tekortschieten van de naleving kunnen in drie clusters worden verdeeld: • De aanbestedingsregels • De kosten en baten • De interne organisatie De aanbestedingsregels De regels worden als onduidelijk en rigide ervaren. Ook is het onduidelijk wanneer ze van toepassing zijn. Gevolg is dat aanbestedende diensten de regels niet of op onjuiste wijze naleven of zelfs proberen te ontduiken. Het feit dat er geen heldere en eenduidige stem is die uitleg geeft aan de regels vergemakkelijkt dit gedrag en leidt tot eigen invulling van de regels door de aanbestedende diensten. Ook de rechtsingang is niet erg effectief. De handhaving berust in dit geval bij de Europese Commissie, het Hof van Justitie EG en de (nationale) civiele rechter. Bedrijven zijn huiverig actie te ondernemen omdat men (potentiële) opdrachtgevers liever te vriend wil houden. De kosten en baten Onvoldoende bekend is dat er kostenbesparingen van 15-20% kunnen worden bereikt door diensten die wel Europees aanbesteden. Daarnaast worden de administratieve lasten van een Europese aanbesteding als hoog ervaren. Een complicerende factor is de budgetstructuur van overheden. Dienstonderdelen hebben vaak wel eigen inkoopverantwoordelijkheid, maar geen budgetverantwoordelijkheid. De besparing door efficiëntere inkoop mag men niet houden waardoor de prikkel om efficiënt in te kopen ontbreekt. De interne organisatie Overheden kennen nauwelijks een professioneel inkoopbeleid. Inkoop heeft bij de aanbestedende diensten over het algemeen een lage waardering. Gevolg is dat men moeite heeft de Europese aanbestedingsregels goed na te leven. Opvallend is dat er ondanks het feit dat overheden jaarlijks voor 50 miljard gulden aan diensten en producten inkopen, geen opleiding voor het vak van overheidsinkoper bestaat. Daarnaast spelen culturele aspecten hier een rol; vergaande decentralisatie binnen de overheid levert een “baas in eigen huis”-gevoel op waarbij het volgen van extern opgelegde aanbestedingsregels bij inkoop niet past. Ook is men gewend te werken met een vast netwerk van leveranciers (“ ons-kent-ons”). Bovendien hebben zowel de Rijksoverheid als lokale overheden last van politieke wensen die kunnen conflicteren met het Europese aanbestedingsregime.
7
Hoe nu verder? De conclusie van deze discussienota is dat het slecht gesteld is met de naleving van de Europese aanbestedingsregels. De oorzaken van dit falen zijn echter complex en hangen sterk met elkaar samen. De projectgroep verkent in het derde deel van het rapport mogelijke ideeën die de naleving zouden kunnen verbeteren. De geconstateerde niet-naleving is geen exclusief EZ-probleem. Elke aanbestedende dienst is zelf verantwoordelijk voor de naleving van de richtlijnen. EZ entameert de discussie en probeert als een van de medeprobleemhouders verbetering te realiseren. Het betreft hier bij uitstek een gezamenlijk probleem wat alleen met elkaar kan worden opgelost. De discussienota heeft als doel om na te denken over verbetering van de naleving van de aanbestedingsregels zowel op centraal als op decentraal niveau en dient ter verdere ontwikkeling van het regeringsbeleid. Partijen van alle overheidslagen worden uitgenodigd om aan deze discussie deel te nemen. Het overleg moet leiden tot uitwerking van de discussienota en de daarin opgeworpen vragen.
8
9
I PROBLEEM?
1 1.1
Inleiding Aanleiding voor het project
Overheden die aanbesteden moeten Europese regels in acht nemen. Het Europese aanbestedingsrecht is, als één van de speerpunten van het Witboek Interne Markt (1985), rond 1992 vervolmaakt: voor alle werken, leveringen, diensten en nutssectoren geldt dat overheden binnen de Europese Unie volgens vaste spelregels moeten aanbesteden. De regels lijken goed, maar .... de praktijk is anders. De Europese Commissie geeft in het Groenboek Aanbestedingen (1996) aan dat de EU-aanbestedingsregels onvoldoende worden nageleefd en vraagt de lidstaten de redenen hiervoor in kaart te brengen, mede omdat dit een indicatie kan zijn dat de regels aanpassing behoeven. Bestaande gegevens wijzen er op dat ook in Nederland de naleving onvoldoende is. Onbekend is in welke mate de naleving van de EU-aanbestedingsregels tekort schiet. Onvoldoende naleving van de EU-aanbestedingsregels betekent dat overheid en bedrijfsleven kansen missen. De overheid besteedt onvoldoende opdrachten aan wat een nadelige invloed heeft op de efficiëntie en kosten van de overheidstaak. Omdat dit allemaal om geld van de belastingbetaler gaat, leidt inefficiëntie in het publiek domein tot onnodig privaat welvaartsverlies. De werking van de markt voor overheidsopdrachten kan door betere naleving van de EU-aanbestedingsregels worden verbeterd. 1.2
Probleemstelling
De probleemstelling valt uiteen in drie delen: 1 Wat is de mate van niet-naleving van de EU-aanbestedingsregels in Nederland? 2 Wat zijn de oorzaken voor onvoldoende naleving van deze EU-regels? 3 Wat zijn oplossingen: hoe kunnen we de naleving verbeteren? Als randvoorwaarde geldt dat oplossingen gevonden worden gegeven de Europese regels. Het gaat er om: wat kunnen we via nationaal beleid doen, anders dan het proberen om de Europese regels zelf te verbeteren.
10
1.3
Werkwijze
De projectgroep heeft een aanpak gekozen waarin het merendeel van de werkzaamheden in eigen beheer is uitgevoerd. Hiervoor is bewust gekozen. Om de problematiek te kunnen analyseren is het zaak om de ingewikkelde materie te doorgronden. Het zelf verrichten van onderzoek, in plaats van uitbesteden, versterkt het leereffect en draagt ertoe bij dat het probleem gaat “leven”. Om te beginnen heeft de projectgroep zich laten voorlichten omtrent de EUaanbestedingsregels door een externe deskundige. De mate van niet-naleving in kwantitatieve zin is door de projectgroep onderzocht aan de hand van statistisch materiaal en kwantitatief onderzoek. De projectgroep heeft daarnaast een beperkt extern onderzoek laten doen. Beide zijn opgenomen in de bijlage. Door middel van deskresearch is schriftelijk materiaal - artikelen, opinies van deskundigen - geanalyseerd. Daarbij zijn zoveel mogelijk antwoorden gezocht op de vragen: mate van niet-naleving (kwalitatief) en oorzaken daarvoor. In het kader van de desk research is tevens de situatie in enkele andere landen in kaart gebracht. Er is een interne oriëntatie uitgevoerd met de vraagstelling “hoe doet EZ het eigenlijk zelf op het gebied van Europese aanbestedingen?” De gedachte achter de interne oriëntatie is, dat het wenselijk is om enig beeld te hebben van de stand van zaken in eigen huis indien we een probleem denken te agenderen waarbij zeer vele externe partijen zijn betrokken. Er is een externe oriëntatie uitgevoerd, door middel van interviews, op de gehele ‘omgeving’ van de EU-aanbestedingsregels. Dit gaat om circa 25 vertegenwoordigers; • aanbestedende diensten op verschillende niveaus (rijksoverheid, andere overheden en publiekrechtelijke instellingen); • deskundigen (wetenschap); • leveranciers; • intermediaire partijen (consulenten, advocatuur); • instanties die een rol spelen bij handhaving. Het conceptadvies van de projectgroep besproken met een klein aantal deskundigen uit de groep die eerder ook onderwerp van de externe oriëntatie was.
11
2 2.1
Aanbesteden en aanbestedingsregels Wat is aanbesteden?
“Aanbesteden” is de term voor een bepaalde manier van inkopen door organisaties. Bij aanbesteden maakt de opdrachtgever (inkoper) vooraf een bestek bestaande uit specificaties van een onroerende, roerende zaak of een dienst. Potentiële leveranciers brengen in reactie schriftelijke offerte uit op dit bestek. Na de gunning wordt de dienst of het product door de uitverkoren ondernemer uitgevoerd en afgeleverd aan de opdrachtgever. Door aanbesteden organiseert de opdrachtgever in feite een markt voor een individuele opdracht. De tegenhanger van aanbesteden is het direct opdragen van een werk/levering/dienst aan een bepaalde leverancier. Aanbesteden is een vorm van inkopen, die niet alleen door overheden, maar ook op grote schaal in het bedrijfsleven wordt uitgeoefend. In de private sector bepaalt een inkopende onderneming zélf de spelregels van aanbesteden. De aanbesteding wordt meestal niet gepubliceerd, maar aan diverse leveranciers wordt een offerte-uitnodiging gezonden. Het aanbesteden wordt alleen gereguleerd door het mededingingsrecht dat zich hier niet op de opdrachtgever maar op de leverancier richt. Samenspanning door leveranciers tegenover de opdrachtgever, in de bouw geen onbekend verschijnsel, wordt zoveel mogelijk voorkomen. Ook in de publieke sector geldt dat de opdrachtgever zelf het liefst de spelregels rond aanbesteden zou bepalen. Het gaat namelijk om de eigen bedrijfsvoering. Schematisch kan de relatie tussen overheidsopdrachten en het Europees aanbesteden als volgt worden weergegeven (figuur I.1). Bij iedere opdracht maakt de overheid een afweging, zelf doen (inbesteden) of uitbesteden? Wanneer een opdracht wordt uitbesteed, rijst de vraag op welke wijze de opdracht aan een externe partij wordt gegund. Dit kan één op één, zonder concurrerende partijen in de gelegenheid te stellen een offerte uit te brengen, of door middel van een aanbesteding. Van aanbesteding is sprake als meerdere partijen in de gelegenheid worden gesteld een offerte voor de opdracht uit te brengen. Europees aanbesteden is een wijze waarop een aanbesteding moet worden georganiseerd. Heeft de overheidsopdracht een waarde beneden een bepaald bedrag dan kunnen andere procedures worden gevolgd (zie § 2.5). In het navolgende wordt met de term “aanbesteden” “Europees aanbesteden” bedoeld, tenzij anders is aangegeven.
12
inbesteden
overheidsopdracht
één op één Europees aanbesteden
uitbesteden aanbesteden
andere procedure Figuur I.1: schema overheidsopdrachten
2.2
Hoe groot is de markt?
De overheidsdiensten en de nutsbedrijven in de Europese Unie besteden jaarlijks ca. 720 miljard ecu aan goederen en diensten. Dit betreft ongeveer 11,5% van het BNP van de 15 Lidstaten (cijfers 1994). Het CBS schat de omvang van de markt voor overheidsopdrachten in Nederland op ruim 51 miljard gulden (zie tabel I.1).1 Dit betreft opdrachten die aan externe partijen worden toegekend. Als percentage van het BNP beslaan deze opdrachten ongeveer 8% (1996). Een onbekend percentage X van de overheidsopdrachten zal verplicht Europees moeten worden aanbesteed. Als de daadwerkelijk aanbestedingen hiervan worden afgetrokken resteren de “verzwegen” aanbestedingen. Uit de opgave die EZ jaarlijks bij de Europese Commissie doet van de Europese aanbestedingen blijkt dat overheden in Nederland tenminste 6,7 miljard aan Europese aanbestedingen verrichten. Dit is ca. 13% van de uitbestede overheidsopdrachten. Omdat niet bekend is welk percentage hiervan verplicht Europees moet worden aanbesteed, kan het percentage verzwegen aanbestedingen niet direct worden bepaald. In hoofdstuk 3 worden een aantal schattingen gepresenteerd om deze percentages te berekenen.
1
CBS, gerealiseerde bestedingen 1996.
13
Tabel I.1: overheidsopdrachten in Nederland Overheidsopdrachten 1996 (aan externe partijen) Gemeenten Rijksoverheid Gemeenschappelijke regelingen Waterschappen Provincies Totaal
Fl. mld.
27,0 (53%) 17,6 (34%) 2,6 (5%) 2,4 (5%) 1,6 (3%) 51,2(100%)
Europees aanbesteden wat moet wat gebeurt verzwegen (1) (2) (1-2) ca. 2,0 ca. 4,7 ?? 6,7* ??
*
Bron: CDIU, Tenderscan 1997.
2.3
Waarom aanbestedingsregels?
2.3.1 Theorie Aanbestedingsregels hebben verschillende functies: • bewerkstelligen transparantie, • stellen eisen van objectiviteit aan het bestek, • stellen gedragsregels over de eisen die aan leveranciers mogen worden gesteld, • en stellen gedragsregels ten aanzien van het gunnen van de opdracht. Deze functies beogen ten eerste de overheidshuishouding efficiënter te maken.2 Het opleggen van aanbestedingsregels is substituut voor de marktpressie die ondernemingen ondervinden. Deze druk op de overheid als inkoper realiseert de beste “value for money”. Ten tweede bieden de aanbestedingsregels het bedrijfsleven als leverancier gelijke kansen; dit is namelijk ook een effect van generiek geldende spelregels voor het overheidsdomein. Ten derde dragen aanbestedingsregels, vanwege de transparante, objectieve en rationele inkoopbeslissingen, bij aan de integriteit van het openbaar bestuur. Omkoping en favoritisme worden bemoeilijkt. 2.3.2 Onderzoek en praktijk Uit diverse bronnen blijkt dat aanbesteding van overheidsopdrachten tot aanzienlijke kostenbesparingen kan leiden. Domberger en Jensen (1997) concluderen aan de hand van 203 empirische studies dat aanbesteding van overheidstaken gemiddeld een kostenbesparing oplevert van 20% tot 30%. In 5% van de door hen onderzochte gevallen
2
Oorspronkelijk zijn de Europese aanbestedingsregels met name ingevoerd vanwege het bevorderen van de
interne markt.
14
was de besparing zelfs meer dan 50%.3 Gradus en Dijkgraaf (1997a) bespreken een aantal buitenlandse ervaringen met aanbesteding van overheidsdiensten en komen tot vergelijkbare cijfers.4 Deze resultaten zijn niet uniek voor het buitenland. De aanbesteding van openbare vervoersnetwerken in Zeeland en Limburg hebben geresulteerd in 15% resp. 30% meer buskilometers bij een gelijkblijvend kostenniveau.5 Dijkgraaf en Gradus (1997b) becijferen dat de winst van aanbesteding bij de vuilophaal 15% tot 20% bedraagt.6 De nieuwsbrief Milieu & Economie rapporteert recentelijk (dec. 1998) dat de introductie van concurrentie in een aantal nutssectoren (openbaar vervoer, drinkwatervoorziening en waterzuivering) een kostenbesparing zal opleveren van liefst 1,8 miljard, gemiddeld ca. 27% van de totale kosten bij instandhouding van het overheidsmonopolie. Het eigen onderzoek levert directe kwantitatieve informatie over de kostenvoordelen van Europees aanbesteden. Zo heeft gemeentewerken Rotterdam berekend dat de besparingen die door middel van openbaar aanbesteden in de periode 1980-1997 zijn gerealiseerd ca. 0.5 miljard bedragen.7 Procentueel gaat het hier om jaarlijkse besparingen van gemiddeld 14,4% (mediaan ca. 20%, max.). 32,6%). Tabel I.2 presenteert een overzicht van buitenlandse en Nederlandse resultaten.
3
Domberger, S. and P. Jensen (1997), “Contracting out by the public sector”, Oxford review of economic
policy, vol. 13:4, pp. 67-73. 4
Dijkgraaf, E. en R.H.J.M. Gradus (1997a), “Uitbesteding in het buitenland”, Economische Statistische
Berichten, vol. 82, p. 146. 5
Damme, E.E.C. van (1997), “Tien misverstanden over veilingen”, Economische Statistische Berichten, vol.
82, p. 24. 6
Dijkgraaf, E. en R.H.J.M. Gradus (1997b), “ Vuilophaal kan goedkoper: de winst van uitbesteding”,
Economische Statistische Berichten, vol. 82, p. 144. 7
Informatie Gemeentewerken Rotterdam.
15
Tabel I.2: kostenvoordelen openbare aanbesteding Land
Activiteit
Potentiële kostenbesparing (%)
Nederland
Inzameling afval
15-20
Openbaar vervoer
15-30, 32
Waterzuivering
30
Drinkwatervoorziening
15
Zweden
Diverse werken R’dam
14,4
Onderhoud openbare ruimte
10-19
Ophalen huisvuil
25
Vrije tijd activiteiten
13-15
*
Kinderopvang
9-15
Waterdistributie*
10 *
Engeland
Openbaar vervoer
5-20
Divers
9-15
Openbaar vervoer* Ophalen huisvuil
15-30
*
20
Verenigde Staten
Divers Goederenvervoer
0-35
Denemarken
Openbaar vervoer*
15
Australië
Waterdistributie
15
*
6
Bron buitenland: R.H.J.M. Gradus (1996), “Naar een aanbestedende overheid”, FinanciënReeks 96-5.
Overig: OECD Economic Outlook 1994. Bron Nederland: zie de tekst.
Deze cijfers geven aan dat een betere naleving van de Europese aanbestedingsrichtlijnen aanzienlijke kostenbesparingen zouden kunnen opleveren. Van de 51 miljard die de overheid inkoopt wordt nu slechts 13% Europees aanbesteed. Dat betekent dat zeer waarschijnlijk een groot deel van deze opdrachten nog steeds onderhands wordt gegund. Maximaal zou dit aandeel 44 miljard kunnen bedragen. Tabel I.2 toont kostenvoordelen bij aanbesteding van overheidsdiensten van gemiddeld 15-20%. Vertaald naar het potentieel in de Nederlandse markt zou dat een winst van 6 tot 9 mld. gulden aan efficiencywinsten opleveren.8 Ieder procent besparing op het potentieel van 44 miljard zou al een winst van 440 miljoen gulden betekenen! 2.4
Nederland en aanbestedingsregels
Het is opvallend dat Nederland m.u.v. de bouwsector geen eigen traditie kent van aanbestedingsregels. Het inkopen van goederen en diensten wordt in de regel beschouwd als ‘gewoon’ onderdeel van de overheidshuishouding, waarvoor elk onderdeel decentraal
8
Zie Haffner en van Hulst (1998) voor dezelfde conclusie.
16
verantwoordelijk is. Zo hebben lokale overheden een grote autonomie bij het inrichten van de eigen huishouding. Kennelijk is onze cultuur dat de overheidsuitgaven met betrekking tot inkopen voldoende worden beheerst door de voor alle overheidsuitgaven geldende begrotingsregels en discipline. Afgezet tegen de grote omvang van de overheidsinkopen is het opmerkelijk dat altijd via budgettaire instrumenten (macro) en niet met concurrentie-instrumenten (micro) is gestuurd op de efficiency van dit deel van de overheidshuishouding. De politieke discussie gaat vooral over de allocatie van het overheidsbudget, niet over de efficiëntie van de overheidshuishouding. Het apart sturen en normeren van de inkoopfunctie en inkoopmarkten om “best value for money” te krijgen is in Nederland nooit belangrijk geweest. Het adagium “baas-in-eigenhuis” dat voor alle overheidslagen geldt heeft tot dusverre overheerst. 2.5
De Europese aanbestedingsregels
Het Europese karakter van deze regelgeving kan, afgezien van de meer algemene redenen, vooral verklaard worden vanwege de positieve invloed op de totstandkoming van de Interne Markt. De Europese aanbestedingsregels zijn vervat in richtlijnen9. Deze regels worden in kort bestek behandeld naar de volgende thema’s • reikwijdte : naar subject, object en drempel • type aanbestedingsprocedures. Er zijn vier: A, B, C, D. • regels aan bestek, aan de selectie van leveranciers en aan de uiteindelijke gunning van de opdracht. 2.5.1 Reikwijdte Subject zijn aanbestedende diensten: • Staat (ministeries, rijksdiensten), provincies, gemeenten, waterschappen. • Publiekrechtelijke instellingen = instelling met rechtspersoonlijkheid + opgericht met doel om algemeen belang te dienen + waarvan de aanbestedende dienst óf >50% financiert, óf toezicht uitoefent, óf >50% bestuur benoemt. 9
De volgende Europese aanbestedingsrichtlijnen zijn van kracht:
Europese richtlijn voor overheidsopdrachten: werken (93/37/EEG);
Europese richtlijn voor overheidsopdrachten: leveringen (93/36/EEG);
Europese richtlijn voor overheidsopdrachten: diensten (92/50/EEG);
Europese richtlijn voor aanbestedingen in de nutssector (93/38/EEG).
Europese richtlijnen ter implementatie van het Government Procurement Agreement (GPA) (97/52/EG) en (98/4/EG).
17
• Verenigingen of samenwerkingsverbanden bestaande uit bovengenoemde lichamen. • Voor richtlijn nutssectoren : Staat etc. en openbare bedrijven = bedrijven waarop overheid dominerende invloed heeft = als overheid >50% aandelen heeft of >50% zeggenschap heeft. Richtlijn nutssectoren geldt voor aanbestedende diensten die op basis van vergunning of exclusief recht relevante activiteit uitoefenen. Object zijn: • werken (bouwproduct, wegenbouwkundig werk), • leveringen (aankoop, leasing, huur of huurkoop van producten), • diensten (restcategorie) Drempel: • voor werken geldt drempel van f 11.101.666,- of f 10.777.171,-; • voor leveringen en diensten f 288,643,- 10 voor het rijk en f 444.067,- of f 431.087,voor andere aanbestedende diensten, • voor de nutssector zijn er afhankelijk van de sector meer drempelbedragen: voor werken twee (laagste f 10.777.171,-): en voor leveringen en diensten drie (laagste f 862.179,-). 2.5.2 Aanbestedingsprocedures Hoofdregel is vrije keuze tussen 2 procedures: A. Openbare procedure • Aanbestedende dienst kondigt opdracht aan met invulling van objectieve selectie- en gunningprocedures • Leveranciers kunnen direct offerte indienen naar aanleiding van publicatie in Publicatieblad EG (PbEG). • Aanbestedende dienst gunt opdracht. of: B. Niet-openbare procedure • Fase 1 : - Aanbestedende dienst maakt vooraf objectieve selectiecriteria bekend. - Leveranciers melden zich als gegadigde naar aanleiding van publicatie. • Fase 2 : - Aanbestedende dienst selecteert gegadigden en maakt vooraf objectieve gunningcriteria bekend. - Aanbestedende dienst gunt de opdracht.
10
Voor bepaalde diensten gelden andere drempelwaarden.
18
In specifieke gevallen (bijvoorbeeld indien A of B louter onaanvaardbare offertes heeft opgeleverd, of het gaat om werken met betrekking tot R&D of de prijs is niet van tevoren vast te stellen) mag gekozen worden voor: C. Onderhandelingsprocedure MET voorafgaande bekendmaking • Aanbestedende dienst stelt vooraf objectieve selectiecriteria vast. • Leveranciers melden zich. • Aanbestedende dienst gaat met één of meer gegadigden onderhandelingen aan. • In onderhandeling worden voorwaarden vastgesteld. Indien onder meer: • A of B geen of geen passende offertes oplevert. • Opdracht kan vanwege exclusieve rechten slechts naar één bepaalde leverancier gaan. • Dwingende spoed dat strikt noodzakelijk maakt. • Aanvullende werken (<=50%) oorspronkelijk werk onvoorzien nodig zijn. • Herhalingsopdracht (<3 jaar na gunning oorspronkelijk werk). Mag gekozen worden voor: D. Onderhandelingsprocedure ZONDER voorafgaande bekendmaking. Aanbestedende dienst onderhandelt met één of meer door hem gekozen gegadigden zonder vooraf in PbEG te publiceren. 2.5.3 Bekendmaking en Termijnen Voor de Bekendmaking gelden modellen per soort procedure. Bekendmaking moet in PbEG, EU betaalt de kosten. Gegadigde leveranciers moeten zich binnen bepaalde termijnen melden: • Bij A : < 52 dagen of < 36 dagen als vooraankondiging is geweest. • Bij B : < 37 dagen of < 15 dagen bij dringende spoed. Na selectie moeten geselecteerden < 40 dagen offerte uitbrengen, of < 26 dagen als vooraankondiging < 10 dagen bij dringende spoed. • Bij C: < 37 dagen of < 15 dagen bij dringende spoed. Aanbestedende diensten kunnen zelf beslissen of en zo ja wanneer ze gunnen. Als de beslissing genomen is moet publicatie van gunning bekend gemaakt worden binnen 48 dagen. Aanbestedende dienst moet proces verbaal maken van de gegunde opdracht. 2.5.4
Selectie- en gunningcriteria
Selectiecriteria zijn bedoeld voor kwalitatieve selectie van leveranciers. Zij moeten objectief zijn. Richtlijn regelt: • uitsluitingsgronden, bijv. faillissement, wanbetaler ter attentie van belastingen/premies, strafblad;
19
• • • •
inschrijving in handelsregister; eisen aan financiële/economische draagkracht van opdrachtnemer; getuigschriften omtrent technische bekwaamheid en kwaliteit van materieel; gelijke behandeling voor alle opdrachtnemers in de EU.
Gunningcriteria gelden voor selectie van de opdracht. Keuze mogelijk uit 2 criteria: • laagste prijs of ; • economisch voordeligste aanbieding . In het tweede geval moeten alle criteria in bestek genoemd worden, zo mogelijk in afnemende volgorde van belang. Criteria kunnen onder meer betrekking hebben om “zuinigheid van bouwproces”, de kwaliteit van technische oplossingen, originaliteit van het ontwerp.
20
3
De mate van (niet-)naleving
3.1
Inleiding
Doel van dit hoofdstuk is het vermoeden dat naleving van de Europese aanbestedingsrichtlijnen onvoldoende is te toetsen aan de hand van kwantitatieve en kwalitatieve gegevens. Concreet staan hierbij de volgende vragen centraal: • hoe is het met de mate van naleving in Nederland gesteld? • is er een verschil in de mate waarin wordt nageleefd tussen verschillende typen aanbestedende dienst (niveau rijksoverheid, medeoverheden, waterschappen, publiekrechtelijke instellingen)? • verschilt de naleving per richtlijn: werken, diensten, leveringen en nutssectoren? • hoe verhoudt zich de naleving bij ons ten opzichte van andere Europese Lidstaten? Deze vragen worden onderzocht met behulp van vrij toegankelijke en bij EZ aanwezige gegevens over Europees aanbesteden. Om een beter inzicht te krijgen in het aanbestedingsgedrag van gemeenten is door Customerselect aanvullend onderzoek verricht. 3.2
Mate van naleving
Sinds de introductie van de richtlijnen heeft het Europees aanbesteden een grote vlucht gemaakt. Desondanks lijkt de naleving ernstig tekort te schieten. De Europese Commissie meent dat van de ongeveer 110.000 aanbestedende diensten die onderworpen zijn aan de richtlijnen, zich naar schatting 85% niet houden aan de verplichting opdrachten aan te besteden of andere bepalingen van de richtlijnen overtreden11. Vooral lokale opdrachtgevers zouden de richtlijnen slecht naleven. In deze paragraaf wordt dit vermoeden cijfermatig getoetst. In Nederland is door Telgen en de Boer (1995) het aanbestedingsgedrag van gemeenten onderzocht. Hun resultaten worden hieronder besproken. Om het aanbestedingsgedrag van gemeenten nader in kaart te brengen is door Customerselect aanvullend onderzoek verricht. Over de mate van naleving in andere lidstaten is weinig bekend. In deze paragraaf wordt aan de hand van een aantal kengetallen een indicatie gegeven van de mate van naleving in Nederland ten opzichte van andere lidstaten. 3.2.1 Indicator 1 : Benchmark voor Nederlandse gemeenten Een van de weinige Nederlandse studies die expliciet de mate van naleving van de Europese aanbestedingsrichtlijnen berekent, is Telgen en De Boer (1995). Telgen en De 11
Groenboek “Overheidsopdrachten in de Europese Unie” (1996), p. 6.
21
Boer vergelijken de Europese aanbestedingen van gemeenten van gelijke grootte (qua inwonertal). Wanneer wordt verondersteld dat gemeenten van gelijke omvang hetzelfde aantal aanbestedingen zullen doen kan per grootteklasse een benchmark worden vastgesteld. Dit is per klasse de gemeente die de meeste aanbestedingen verricht. Via deze benchmark berekenen Telgen en de Boer percentages “verzwegen aanbestedingen”; opdrachten die niet conform de Europese richtlijnen zijn uitgevoerd waar dat wel had gemoeten. Dit percentage schommelt tussen 77% en 83%. Gecorrigeerd voor het grote aantal kleine gemeenten in het onderzoek, die doorgaans slechter presteren op het vlak van Europese aanbestedingen, schommelt dit percentage tussen 69% en 80%. In aantallen: gezamenlijk hadden de 636 Nederlandse gemeenten conform de Europese richtlijnen 1.288 aanbestedingen moeten doen. Van dit aantal worden er naar schatting 1.000 verzwegen.12 3.2.2 Indicator 2 : Europese benchmark Om een indruk te krijgen van de mate van naleving in de Europese Unie kan worden gekeken naar de relatie tussen Europese aanbestedingen en de collectieve uitgaven. Verondersteld mag worden dat de collectieve uitgaven in EU verband een redelijk goede indicator zijn van de overheidsopdrachten die mogelijk onder de aanbestedingsrichtlijnen vallen. Een eenvoudig kengetal voor de mate waarin lidstaten Europees aanbesteden is het quotiënt van Europese aanbestedingen en de overheidsuitgaven van een lidstaat. Voor figuur I.2 is per lidstaat het aantal Europese aanbestedingen in 1995 gedeeld door de overheidsuitgaven in dat jaar.13 Om de Europese aanbestedingen in Nederland af te zetten tegen het aanbestedingsgedrag van andere lidstaten is het quotiënt Europese aanbestedingen/ overheidsuitgaven voor Nederland (=39) op 100 gesteld. Opvallend resultaat van de figuur is dat alle lidstaten per miljard overheidsuitgaven meer Europese aanbestedingen verrichten dan Nederland. Ierland spant de kroon met 108 Europese aanbestedingen per mld. overheidsuitgaven. Dat is liefst 280% van het Nederlandse niveau. Vanzelfsprekend zal het feit dat Ierland veel Europees geld ontvangt uit de structuurfondsen, een verklaring zijn voor deze afwijkingen opzichte van Nederland. Het Europese gemiddelde ligt met 59 aanbestedingen per mld. echter ook 51% boven het Nederlandse niveau. De conclusie lijkt dan ook gerechtvaardigd dat 12
In dit onderzoek waren 211 van de 636 Nederlandse gemeenten betrokken. Voor verdere details, zie L. de
Boer, J. Telgen en A. Woudstra (1995), “Inkoopmanagement bij gemeenten”, Openbare uitgaven, nr. 5, 235240. 13
Voor deze berekening is gebruik gemaakt van OECD cijfers voor overheidsuitgaven. De cijfers zijn in US$
en hebben betrekking op 1995. Het betreft uitgaven voor consumptie en investeringen, exclusief lonen en overdrachtsuitgaven (OECD Economic Surveys 1998: “Current expenditure on goods and services, 1995”.
22
Nederland relatief slecht presteert in de Europese arena als het om het aanbesteden van overheidsopdrachten gaat. Als een alternatieve maatstaf kan worden gekeken naar het aantal aanbestedende diensten in een lidstaat ten opzichte van de overheidsuitgaven. Ook hier kan een quotiënt worden bepaald om een vergelijking tussen lidstaten mogelijk te maken: het aantal aanbestedende diensten die in 1997 ten minste één Europese aanbesteding hebben verricht (volgens publicatieblad EG) gedeeld door de overheidsuitgaven. De resultaten van deze vergelijking (Nederland = 100) zijn in figuur I.2 naast de maatstaf per aantal contracten gezet. Opvallend is dat Nederland nu licht boven het Europese gemiddelde scoort, terwijl Duitsland de laagste verhouding diensten/overheidsuitgaven heeft. 300
250
Legenda # contracten/mrd # diensten/mrd
200
150
100
50
0 Griekenland Italie Engeland Nederland Belgie Duitsland Denemarken EU 15 Portugal Spanje Ierland Finland Frankrijk Oostenrijk Zweden Luxemburg
Figuur I.2: Kengetallen Europees aanbesteden (Nederland = 100) (Bron: OECD Economic Surveys 1998, TED)
3.2.3 Indicator 3 : Voorgenomen versus daadwerkelijke aanbestedingen De benchmarkmethode heeft als nadeel dat het een relatieve schatting geeft van de mate van naleving. Er is geen garantie dat andere landen of gemeenten zelf de regels 100% naleven. Dat zou betekenen dat de absolute percentages verzwegen aanbestedingen nog hoger uitvallen. Om inzicht te krijgen in de absolute mate van naleving is door een extern bureau onderzoek gedaan naar de Europese aanbestedingen van alle Nederlandse gemeenten in 1997 en 1998. In dit onderzoek zijn voor deze gemeenten de voorgenomen opdrachten uit de gemeentebegrotingen vergeleken met de daadwerkelijke Europese aanbestedingen die in Brussel zijn aangekondigd. Vervolgens is een vijftigtal gemeenten benaderd om uit te zoeken of het aldus berekende percentage verzwegen aanbestedingen een goede weergave is van het daadwerkelijke aanbestedingsgedrag.
23
In dit aanvullend onderzoek is gecontroleerd of voorgenomen opdrachten daadwerkelijk zijn uitgevoerd. Ook is nagegaan wat de motieven zijn van een eventueel niet-Europees aanbesteden. De resultaten van dit onderzoek zijn dat de Europese aanbestedingen van gemeenten ver achterblijven bij wat verplicht Europees moet worden aanbesteed. Tabel I.3 geeft de belangrijkste resultaten weer.14 Tabel I.3 Mate van naleving (leveringen-diensten/werken) projecten/gemeenten
Leveringen-diensten
(in aantallen) 1. projecten in gemeente-
1997
Werken
1998
1997
1998
294
463
501
73
79
97
571
63
begrotingen > drempel. 2. waarvan Europees aanbesteed.
2
% niet naleving (= 2/1)
73%
79%
-
14%
3. aantal gemeenten met
129
202
30
37
27
37
8
14
79%
82%
73%
62%
projecten boven de drempel. 4. gemeenten met tenminste één Europese aanbesteding % niet-naleving (=4/3) 1
. Deze opmerkelijke discrepantie laat zien dat de begrotingen het echte aantal projecten onderschatten; het
percentage niet-naleving is waarschijnlijk nog lager. 2
. Aantal aanbestedingen en vooraankondigingen in officiële publicatieblad van EU.
Opvallend is het verschil in naleving tussen de projecten “leveringen” en “werken”: de problemen met de naleving lijken vooral bij de richtlijnen leveringen en diensten te zitten. Door de grotere waarde van werken ligt Europees aanbesteden voor deze projecten eerder in de rede, naast het gegeven dat de aanbestedingsrichtlijn voor werken al veel langer bestaat. Gemiddeld schommelt het percentage voor de mate van niet-naleving rond de 75%. Ter indicatie: op basis van de informatie uit de gemeentebegrotingen wordt geschat dat in 1998 ca. 900 projecten Europees hadden moeten worden aanbesteed. Het aantal daadwerkelijke aanbestedingen van gemeenten blijft hier met 276 ver achter. Opvallend is verder dat van de top 25 gemeenten slechts 5 gemeenten verantwoordelijk zijn geweest voor bijna 50% van het totaal aantal aanbestedingen in 1997 en 1998. Dat duidt erop dat juist in de groep waar de meeste aanbestedingen verwacht mogen worden het daadwerkelijke aantal aanbestedingen opvallend tekort schiet. Kijken we naar alle
14
Lokale overheidsopdrachten en toepassing van de Europese richtlijnen voor overheidsopdrachten,
Ministerie van Economische Zaken, 1999.
24
gemeenten dan valt op dat jaarlijks slechts ca. 20% van alle gemeenten Europees aanbesteedt! 3.3
Meningen over naleving Europees aanbesteden
De kwantitatieve gegevens worden ondersteund door de externe oriëntatie en het onderzoek bij gemeenten. De meningen en commentaren ten aanzien van niet-naleving zijn bij elkaar gezet in Box I.1. BOX I.1: Meningen over naleving Europees aanbesteden. “.....slechts 10% van de opdrachten bij gemeenten wordt aanbesteed”. “.....opdrachten worden in stukken geknipt om onder de drempel te blijven....” “.....wij hoefden niet aan te besteden bij een vuilnisauto omdat wij het chassis en de bak afzonderlijk hebben ingekocht....” “.....ook al passen de aanbestedende diensten de aanbestedingsrichtlijnen wel toe, dan passen ze die niet JUIST toe ...” “.....wij hechten zeer aan vaste leveranciers.” “.....het College stond op een gefaseerde aanschaf. Daardoor kwam de opdracht beneden de drempel....” “.....van de 53 gevallen dat er in een sector sprake was van een aanbesteding, heeft de branchevereniging in 23 gevallen een zaak voor de Raad voor arbitrage gebracht, zo slecht wordt er aanbesteed.....” “.....Gelukkig bestaat er geen verplichting om Europees aan te besteden..................” “.....projecten worden door de dienstleiding toegezegd, de interne procedures worden gewoon niet gevolgd”. “.....In sommige gemeenten staat de overtreding van Europese regels in bestuursbesluiten. Letterlijk staat dan in gemeenteraadsverordeningen dat overheidsopdrachten naar lokale leveranciers gaan”. Provincie en Rijk doen hiertegen niets.....”
25
3.4
Conclusies
Statistische informatie over Europees aanbesteden is schaars. Het is bijvoorbeeld opvallend dat het CBS en Eurostat de ontwikkeling van het Europees aanbesteden niet systematisch bijhouden. Beschikbare gegevens zijn bovendien onbetrouwbaar. Dit heeft enerzijds te maken met het feit dat veel diensten de jaarlijkse enquête van het CDIU niet retourneren. Anderzijds is van belang dat gunningen slecht worden gemeld. Er zijn kennelijk onvoldoende prikkels of belangen om de voor de statistiekverplichting geldende wettelijke regels na te leven. Dit is een van de redenen waarom er geen goed beeld is van de mate van (niet-)naleving door aanbestedende diensten. Duidelijk is wel dat we in Nederland verhoudingsgewijs weinig Europees aanbesteden. In de EU wordt gemiddeld 60% van de Europese aanbestedingen door een lokale overheid gedaan. In Nederland is dit slechts 30%. Dit terwijl het de gemeenten zijn die voor meer dan de helft alle overheidsopdrachten doen. Dit wijst erop dat de mate van naleving van de lokale overheden slecht is. Dit wordt bevestigd door diverse onderzoeksresultaten. In 1998 is door gemeenten slechts ca. 25% van de opdrachten die Europees moeten worden aanbesteed ook daadwerkelijk conform de richtlijnen aanbesteed. De richtlijnen leveringen en diensten worden daarbij aanzienlijk slechter nageleefd dan de richtlijn werken. Een aantal kengetallen zijn een verdere indicatie dat Nederland op dit terrein slecht presteert. Zo is het opvallend dat Nederland gezien de omvang van de collectieve uitgaven relatief weinig Europees aanbesteedt. De verhouding aanbestedingen/uitgaven is in Nederland zelfs de laagste in de Unie. Landen als Engeland, Frankrijk, Ierland, Denemarken en zelfs Italië verrichten aanzienlijk meer Europees aanbestedingen per miljard overheidsuitgaven aan diensten en producten. De onvoldoende naleving van de Europese aanbestedingsregels betekent dat overheid en bedrijfsleven kansen missen. Voor de overheid is van belang dat aanbesteden aanzienlijke winst voor de belastingbetaler kan opleveren. De indicatieve berekening in hoofdstuk 2 laat zien dat kostenbesparingen van 6 tot 8 mld. gulden mogelijk zijn. De waarde voor het bedrijfsleven is gelegen in de verbetermogelijkheden voor de transparantie en de gelijke kansen voor de werving van overheidsopdrachten die dit met zich meebrengt.
26
27
II
4
OORZAKEN
Inleiding
De Europese aanbestedingsregels worden in Nederland onvoldoende nageleefd. In dit tweede deel staat de waaromvraag centraal. Wat zijn de redenen en verklaringen voor het niet conform de regels optreden van de verschillende overheden? De analyse is gebaseerd op vier kwalitatieve onderzoeken: deskresearch, interne en externe oriëntatie en door derden uitgevoerd onderzoek voor kwalitatieve oorzaken van niet-naleving. Het tweede deel is opgebouwd aan de hand van figuur II.1. De figuur geeft de spelers en de onderlinge relaties weer in aanbestedingsland. Figuur II.1
Europese richtlijnen
Nationale regie
Aanbestedende dienst Leveranciers
Politiek Handhaving
28
In de figuur staat de aanbestedende dienst centraal. Externe actoren en interne factoren leiden tot een gedrag van onvoldoende naleven. Er zijn drie externe actoren die het gedrag van de aanbestedende dienst kunnen beïnvloeden. De nationale regie implementeert en interpreteert de Europese aanbestedingsrichtlijnen. Zowel aanbestedende diensten op rijksniveau als bij de lagere overheden worden hierdoor beïnvloed. De tweede actor is de politiek die vooral randvoorwaarden (bijvoorbeeld sociale, milieu en lokale doelstellingen) oplegt aan de aanbestedende dienst. De derde actor die invloed uitoefent zijn de leveranciers. Enerzijds kunnen zij het gedrag beïnvloeden door de aanbestedende dienst te verleiden tot niet-aanbesteden. Anderzijds hebben zij juridische mogelijkheden om de aanbestedende dienst te dwingen zich conform de regels te gedragen. In principe zijn er drie soorten beïnvloedingsmechanismen; juridische, economische en bestuurlijke vervat in regels en prikkels. De externe oorzaken zijn ingedeeld op basis van deze mechanismen: Externe omgeving regels • inhoud van de regels (5). • nationale vertaling van de regels (6) • handhaving van de regels (7) prikkels • kosten & baten aanbestedende diensten (8) • leveranciers (9) Interne omgeving Daarnaast is ook de interne omgeving van de aanbestedende dienst een oorzaak voor het geringe naleven van de Europese aanbestedingsregels. De interne omgeving wordt beschreven in hoofdstuk 10. • Aanbestedende dienst in zijn omgeving (10) Het tweede deel eindigt met hoofdstuk 11 waarin de verschillende oorzaken in onderling verband worden gezien.
29
5
Inhoud van de Regels
De Europese Commissie erkent in de Mededeling van 11 maart 199815 dat het bestaande wettelijke kader complex en de betrokken procedures rigide zijn. De Commissie heeft zich voorgenomen om dit kader te vereenvoudigen en de procedures te versoepelen. De projectgroep heeft als opdracht meegekregen zich te beperken tot de nationale beleidsmogelijkheden. De Europese ontwikkelingen en beleidsmogelijkheden komen dan ook niet aan de orde. Dat neemt niet weg dat veel spelers in het aanbestedingsveld klagen over de inhoud van de Europese aanbestedingsregels. De Europese aanbestedingsregels zijn volgens veel geïnterviewden ingewikkeld, rigide en onduidelijk. Hetzelfde komt naar voren uit de literatuur en de Nederlandse evaluatie naar aanleiding van het Groenboek (1996). Hierbij past één opvallende kanttekening. Het eigen onderzoek toont aan dat overheidsdiensten die professioneel georganiseerd zijn en veel Europees aanbesteden de regels niet als een belemmering zien, maar juist faciliterend voor het verhogen van efficiency en kwaliteit. De klachten over de Europese richtlijnen kunnen in vier categorieën ingedeeld worden. 5.1.1 Scope De scope van de Europese richtlijnen is niet helder. Hierdoor laten de richtlijnen veel ruimte voor interpretatie. Voorbeelden hiervan zijn: • Wanneer zijn de richtlijnen van toepassing? Onduidelijkheid over de uitzonderingsgevallen en het begrip publiekrechtelijke instelling • Welke richtlijn is wanneer van toepassing? • Welk drempelbedrag is wanneer van toepassing? De Europese richtlijnen kennen een veelheid van bedragen, eenheden en categorieën. 5.1.2 Transparantie • De regelgeving wordt als ingewikkeld ervaren. Er ontbreekt een uitgebreide toelichting op de bepalingen van de richtlijnen. • Gebrek aan transparantie door onvoldoende motiveringsplichten bij selectie- en gunningprocedure. 5.1.3 Rigiditeit De richtlijnen bieden een uniforme oplossing voor een gedifferentieerd probleem. 15
Mededeling van de Commissie 11 maart 1998 COM (98) 143, De overheidsopdrachten in de Europese
Unie.
30
• De richtlijnen kennen in de meeste gevallen een onderhandelingsverbod. Slechts in een beperkt aantal uitzonderingen mag worden onderhandeld. • De richtlijnen zijn te regulatoir in dynamische en complexe markten. Voortbouwend op de oude richtlijnen Werken uit de jaren zeventig zijn de Europese richtlijnen niet toegesneden op nieuwe constructies (PPS) en nieuwe vormen van dienstverlening (ICT). • De richtlijnen laten geen aanpassingen toe in de tijd. Bij gewijzigde omstandigheden zal de aanbestedingsprocedure opnieuw doorlopen moeten worden. • Vervolgopdrachten moeten ook bij wederzijdse tevredenheid opnieuw worden aanbesteed. 5.1.4 Controle regels Het betreft regels die voor de organisatie zelf geen meerwaarde hebben, maar voor de overheid of de Commissie noodzakelijk zijn om het gedrag van aanbestedende diensten in kaart te brengen: • De meldingsverplichting; nadat de aanbestedende dienst een keuze heeft gemaakt tussen de offertes, moet de aanbestedende dienst de gegunde opdracht publiceren het Publicatieblad van de EG. • De statistiekverplichting: aanbestedende diensten moeten alle uitgaven boven het drempelbedrag en onderverdeeld naar soort aanschaffing opgeven. Voor de rijksoverheid geld deze verplichting ook onder het drempelbedrag. 5.1.5 Open normen Aanbestedende diensten hebben ruimte om de regels zelf in te vullen. Met name leveranciers ondervinden hiervan de problemen (zie hoofdstuk 8): • open normen (bij selectiecriteria); • de gestelde eisen & verklaringen zijn vaak disproportioneel; • Het bestek wordt meestal heel gedetailleerd gespecificeerd. Er is ruimte voor een functionele omschrijving. Bijvoorbeeld brug: brug moet van dat materiaal, die verbindingen, deze hoogte etc. versus verbinding tussen twee oevers De onduidelijkheid, ingewikkeldheid van en interpretatiemogelijkheden binnen de richtlijnen leiden tot twee typen van gedrag bij aanbestedende diensten. Ten eerste heerst er een grote onzekerheid ten aanzien van de aanbestedingsrichtlijnen. Aanbestedende diensten beschouwen het soms als een groter risico om volgens de EU-regels aan te besteden dan onderhands te gunnen. Ten tweede laten de vele interpretatiemogelijkheden ruimte voor ontwijkgedrag. Binnen de rijksoverheid wordt veel creativiteit gebruikt om door de mazen van de richtlijnen te zwemmen. Werden de richtlijnen in eerste instantie meestal genegeerd of door middel van het knippen van opdrachten ontdoken, sinds de departementale accountantsdiensten zijn gaan controleren is dit ontduikgedrag veel moeilijker geworden.
31
6
Nationale vertaling van de regels
6.1
Implementatie : geen eigen normen
De Europese aanbestedingsrichtlijnen zijn door Nederland geïmplementeerd in de Raamwet EG-voorschriften aanbestedingen (Staatsblad 1993, 212) en de daarop gebaseerde algemene maatregelen van bestuur16. Voor de uitvoering van werken geldt voor de rijksoverheid daarnaast het Uniform Aanbestedingsreglement 1991 (UAR-EG 1991) dat een nadere uitwerking geeft van de bepalingen van de richtlijn werken voor de aanbesteding van werken door de rijksoverheid. Door te kiezen voor de methode van een raamwet heeft Nederland feitelijk gekozen om aan haar EU-verplichtingen te voldoen via implementatie door verwijzing. Hieraan worden geen nationale normen of interpretaties toegevoegd. Dit heeft tot gevolg dat een één-op-één relatie bestaat tussen de Europese en de Nederlandse aanbestedingsregels. Nederland voldoet daarmee volledig aan de implementatieplicht. Als overwegingen voor de keuze van de verwijsmethode zijn aangegeven17: • de verwijsmethode stelt in staat om snel aan de implementatietermijnen te voldoen; • latere wijzigingen in de richtlijnen kunnen ook weer snel worden geïmplementeerd; • er moet niet meer geregeld worden in de nationale rechtsorde dan uit EUverplichtingen voortvloeit; • de richtlijnen laten de nationale wetgever vrijwel geen discretionaire ruimte voor andere of aanvullende normen. Implementatie via algemene maatregelen van bestuur is dan geen bezwaar. Nederland is met Denemarken het enige land in de EU dat via de manier van verwijzing heeft geïmplementeerd. Verschil met Denemarken is dat de Denen aparte voorzieningen hebben getroffen op het gebied van de handhaving. De parlementaire behandeling van het wetsvoorstel was snel en summier. Het wetsvoorstel is in juni 1992 ingediend en in december 1992 door de Tweede Kamer aanvaard. De schriftelijke behandeling beslaat 20 gedrukte pagina’s De Eerste Kamer heeft aan het wetsvoorstel geen inhoudelijk woord gewijd.
16
Besluit overheidsaanbestedingen (Stb. 1993, 305) en het Besluit aanbestedingen nutssector (Stb. 1993,
214). 17
Zie memorie van toelichting bij wetsvoorstel, Kamerstukken II 1991-1992, 22669, nr. 3, pagina 5.
32
6.2
Nationale Regie
Hoewel de minister van EZ ondertekenaar is van de implementatiewet is hij niet verantwoordelijk voor de naleving van de EU-richtlijnen.18 In de toelichting op de Raamwet staat, en ook in de praktijk geldt, dat iedere aanbestedende dienst zelfstandig verplicht is om de aanbestedingsregels na te leven en het daarboven liggende politieke bestuur verantwoordelijk is. Dit geldt voor departementen en binnen de departementen waar de decentralisatie op beheersgebied ver is doorgevoerd. Het geldt helemaal voor andere (lagere) overheden die wettelijk autonomie hebben toegedeeld gekregen, evenals de duizend-en-één zelfstandige bestuursorganen en andere publiekrechtelijke instellingen. Via interne richtlijnen die vaak gekoppeld zijn aan het financieel beheer (administratieve organisatie) worden de aanbestedingsregels binnen aanbestedende diensten opgelegd. Het beeld van toepassing is uiterst divers, ook binnen groepen aanbestedende diensten. Box II.1 en Box II.2 zijn afgeleid uit het onderzoek en geven aan tot welke uitersten een gebrek aan nationale regie kan leiden. Box II.1: De “best practice” •
een leidraad, handleiding die voor de hele dienst geldt. Dit verspreidt uniforme informatie over aanbesteden.
•
een centrale helpdesk-, advies- en beslechtingfunctie die bindend vaststelt wat de uitleg binnen de dienst is. Dit voorkomt dat elk (sub-) dienstonderdeel zijn eigen interpretatie volgt.
•
inbedding van de aanbestedingsregels in het financieel beheer (de AO) met de daarbij behorende controles en koppeling tussen financieel beheer en de helpdesk/advies-functie.
Box II.2: De “worst practice”: •
een handleiding die niet duidelijk, up-to-date en correct is, die niet bij alle aanbesteders bekend is;
•
geen/geringe beschikbaarheid versnippering van helpdeskfunctie;
•
dienstonderdelen die er hun eigen algemene regels en interpretaties op na houden zonder dat die gefiatteerd zijn;
•
geen centraal gezag over de toepassing van de regels in algemene en individuele gevallen;
•
geen/gebrekkige inbedding in financieel beheer en evenmin controle op naleving.
Een belangrijke algemene waarneming die aan bovenstaande “cases” gekoppeld kan worden, is dat aanbestedende diensten de aanbestedingsregels zelf interpreteren. De 18
De Minister van EZ is natuurlijk wel verantwoordelijk voor de aanbestedende diensten binnen zijn domein:
het kernministerie en de buitendiensten.
33
aanbestedende diensten zijn zelf verantwoordelijk voor de interpretatie van de richtlijnen, daarbij echter nadrukkelijk gecontroleerd door de rechter. De positie van de rechter is echter lijdelijk; hij of zij moet natuurlijk wel eerst ingeschakeld worden. In de praktijk gebeurt dit echter mondjesmaat (zie hoofdstuk 4). Uit de interviews komt naar voren dat voor Nederland een coördinerend mechanisme (in welke vorm dan ook) ontbreekt dat heldere en eenduidige uitspraken kan doen over wat nu voor geldend recht moet worden gehouden over artikel x, sub 1, etc. van een aanbestedingsrichtlijn. Zo bestaat er bijvoorbeeld nog steeds onduidelijkheid over de omvang van de groep aanbestedende diensten. Er is in de praktijk behoefte aan iemand die een knoop doorhakt of een bepaald Zelfstandig Bestuursorgaan of stichting die halverwege in het publieke domein zit, nu wel of niet een aanbestedende dienst is. De aanbestedende dienst zelf (wil niet gebonden worden aan regels m.b.t. tot de inkoopactiviteiten) noch de betrokken leveranciers (tevreden over huidige contracten tot angst om slechte naam bij opdrachtgever te verwerven) zullen activiteiten ondernemen om de status van een aanbestedende dienst scherp te krijgen. 6.3
Rol Ministerie van Economische Zaken
De minister van EZ is geen coördinerende minister maar draagt primaire verantwoordelijkheid voor een beperkt aantal taken: implementatie EU-wetgeving en het verschaffen van informatie (statistiekverplichting). Daarnaast ligt in Brussel de woordvoering bij EZ. De directie marktwerking vervult deze taken. Er zijn drie initiatieven die vanuit deze EZ-beleidsfunctie zijn ondernomen. Voorlichting Op het vlak van voorlichting is, in samenwerking met andere departementen, een aantal brochures vervaardigd, die kunnen worden opgevraagd via bureau Nieuwsvoorziening. Deze voorlichting richt zich sterk op de tekst van de richtlijnen, maar is nogal summier qua toelichting en praktische handleiding. Web-site Er is voorts een internet-website gemaakt waarop de aanbestedingsrichtlijnen stap-voorstap doorgelopen kunnen worden. Na enige kinderziekten lijkt deze site nu goed te functioneren. IOEA Enkele jaren geleden is het Interdepartementaal Overlegorgaan Europese Aanbestedingen (IOEA) opgericht. Dit is een platform voor discussie tussen ministeries, waarbij ook het Inter Provinciaal Overleg en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten vertegenwoordigd zijn. EZ voert het voorzitterschap en het secretariaat. Het IOEA bereidt
34
de Nederlandse inbreng bij prejudiciële vragen voor, bespreekt interpretatiekwesties en wisselt daarover visies uit. Het IOEA geeft ook een Nieuwsbrief uit. Volgens de geïnterviewden heeft het IOEA gering aanzien. Er wordt in hun perceptie niet altijd gekozen voor een objectieve juridische invalshoek en er is weinig gevoel voor de realiteit en de praktische toepassing van aanbestedingsregels. Het uiteindelijke compromis, dat door de belangentegenstellingen vaak lang op zich laat wachten, staat een gezaghebbend functioneren in de weg. De IOEA-nieuwsbrief blijkt nauwelijks bekend te zijn bij doelgroepen.
35
7
Handhaving van de regels
Omdat de handhaving van aanbestedingsregels een belangrijke zaak is, zijn voor de rechtsbescherming aparte richtlijnen tot stand gekomen.19 Nederland heeft zich bij de implementatie op het standpunt gesteld dat het Nederlandse civielrecht reeds in de gevraagde rechtsmiddelen voorziet. Afzonderlijke implementatie, enkele uitzonderingen daargelaten, was in deze visie derhalve niet nodig. 7.1
Handhavinginstrumenten
Burgerlijke rechter Omdat het aanbesteden door overheden binnen het Nederlands recht geldt als normaal civielrechtelijk handelen kunnen belanghebbenden die zich tekort gedaan voelen zich wenden tot de burgerlijke rechter met een onrechtmatige daad actie. Europese Commissie Op basis van een - op art. 169 EG-verdrag gebaseerde – inbreukprocedure kan de Commissie de President van het Hof van Justitie EG in kort geding verzoeken voorlopige maatregelen te nemen. De commissie kan een inbreukprocedure inleiden naar aanleiding van een klacht van een belanghebbende of uit eigen beweging. Raad van Arbitrage In de bouwsector geldt dat de Raad van Arbitrage kan worden ingeroepen door betrokken partijen bij problemen met de naleving van aanbestedingsregels. Van 1987 tot en met 1996 zijn ongeveer 100 aanbestedingszaken bij de Raad aanhangig gemaakt. Mededingingswet De vraag- en aanbodkant van de markt kunnen met elkaar een verdelingsstelsel afspreken, zoals bijvoorbeeld een toerbeurtsysteem waarbij verschillende leveranciers aan bod komen.20 Dergelijke afspraken aan de aanbodzijde vormen verboden mededingingsregels en kunnen door de NMa worden aangepakt.
19
Europese richtlijn inzake beroepsprocedures bij overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten.
Europese richtlijn inzake beroepsprocedures voor aanbestedingen in de nutssector. 20
De Mededingingswet staat, zolang de concurrentie niet wordt beperkt, het gezamenlijk offreren niet in de
weg. Het Koninklijk besluit Vrijstelling combinatieovereenkomsten (25 november 1997, stb.592) bepaalt dat samenwerking alleen mag bij concrete aanbestedingen als de samenwerking leidt tot technische of economische vooruitgang en een sneller en beter product waarbij de concurrentie om de opdracht niet wordt beperkt.
36
Publiekrechtelijke controle Ten slotte kan een benadeelde speler zich wenden tot de aanbestedende dienst, het bovenliggende beleidsorgaan of diens controlerende orgaan (minister, burgemeester en wethouders of gemeenteraad, gedeputeerde staten of provinciale staten). Bij lagere overheden zou ook het toezichthoudend politieke lichaam kunnen worden benaderd, omdat die vaak corrigerende bevoegdheden heeft. Budgettaire controle Een meer impliciet handhavinginstrument zijn de interne richtlijnen in de sfeer van administratieve organisatie (AO). In aansluiting hierop wordt door de accountantsdienst bij de departementen sinds 1997 de naleving van de aanbestedingsregels betrokken. 7.2
Effectiviteit van handhavingmaatregelen
Uit het onderzoek van de projectgroep blijkt dat de naleving tekortschiet. Dit klemt des te meer omdat ondernemers huiverig zijn om van de handhavinginstrumenten gebruik te maken, vanwege het mislopen van toekomstige opdrachten. Overheidsdiensten zeggen letterlijk: “Don’t bite the hand that feeds you”. 7.2.1 Civiele rechter Wanneer een aanbestedende dienst ten onrechte niet heeft aanbesteed, biedt een gang naar de burgerlijke rechter veelal weinig soelaas. Een belanghebbende zal wellicht nog wel kunnen aantonen dat de regels geschonden zijn en daarvoor mogelijk schadevergoeding ontvangen, maar dit betekent niet dat de gesloten overeenkomst nietig wordt. Het is immers de vraag of hij de opdracht had gekregen, ware er wel aanbesteed. Wellicht zou een groepsactie een oplossing kunnen bieden, maar hiervan zijn geen gevallen bekend. Indien er tijdens de aanbestedingsprocedure door een aanbestedende dienst fouten worden gemaakt, biedt dit een ondernemer in principe betere mogelijkheden om de rechter in te schakelen. In verschillende gevallen heeft de rechter een verbod tot gunning, een schadevergoeding of het uitschrijven van een nieuwe aanbesteding opgelegd. Sinds de invoering van de EU-richtlijnen zijn er 20 rechtszaken geweest en circa 25 kort gedingen per jaar. Uit de interviews komen de volgende belemmeringen naar voren: • Ten eerste kost een bodemprocedure voor de rechter veel tijd, terwijl de aanbestedingsprocedure relatief kort duurt. • In kort geding is het moeilijk voor de burgerlijke rechter om een oordeel over het bodemgeschil te geven. Enerzijds moet enige terughoudendheid worden betracht om een uitspraak te doen over het bodemgeschil. Het oordeel in kort geding blijft dan ook meestal beperkt tot een oordeel over de vraag of er in afwachting van de uitkomst van de bodemprocedure gegund mag worden of niet. Anderzijds gaat het hier weliswaar
37
om civielrechtelijk handelen, maar tegelijkertijd om marktordeningregels die een economisch proces (inkopen) reguleren. Gezien de open normen en interpretatievragen die zij oproepen zijn de aanbestedingsregels lastig hanteerbaar. • Veel van het (inkoop-)proces is intern en niet zichtbaar voor buitenstaanders, inclusief de klagende aanbiedende partij. Het bewijs dat de regels niet correct zijn toegepast is voor het betrokken bedrijf vaak moeilijk te leveren. 7.2.2 Europese rechtsgang Een klacht bij de Commissie vergt over het algemeen erg veel tijd. Gegeven het tijdsbestek van de aanbestedingsprocedure is deze rechtsgang niet effectief. Bovendien zal in de praktijk de Commissie niet iedere klacht onderzoeken. Het tekort aan menskracht noodzaakt de Commissie ertoe om alleen zaken die een voorbeeldfunctie vervullen of een zeer grote kans van slagen hebben te behandelen. In het Groenboek heeft de Commissie dan ook voorgesteld dat lidstaten onafhankelijke klachteninstanties in stellen. 7.2.3 Arbitrage Het model van arbitrage in de bouw is om een aantal redenen interessant: • dit instrument is geschikt in de fase voor de gunning, als er meer partijen zijn (doch niet als het gaat om de vraag: “had er wel/niet aanbesteed moeten worden?”). • deskundigheid van het forum. Het arbitragemodel kent echter ook bedenkingen. Arbitrage is - althans in de bouw gekoppeld aan een uitgebreid stelsel van aanvullende marktregulering (UAR/UAREG1991) en leidt vaak tot hogere kosten dan een gang naar de rechter. 7.2.4 Mededingingstoezicht De Mededingingswet is nog maar kort geleden in werking getreden. Hierdoor is voor zover bekend nog geen onderzoek gestart, op basis van klachten of ambtshalve, tot het opsporen van eventuele aanbodcollusie in aanbestedingsmarkten. De Mededingingswet biedt, zo dat nodig mocht blijken, voldoende middelen om dergelijke kartelvorming effectief aan te pakken. 7.2.5 Publiekrechtelijk toezicht op aanbestedende diensten Het toezicht van controlerende organen op aanbestedende diensten functioneert niet voldoende. Er zijn voorbeelden van zeer expliciete schendingen van de aanbestedingsregels door gemeenten die in Raadsverordeningen melden dat zij alleen aan lokale ondernemers opdrachten gunnen. De vernietigingsbevoegdheid van hoger liggende organen is nimmer gebruikt om hiertegen op te treden. Het is de vraag of het in politieke organen verankerde toezicht van hogere op lagere overheid een geschikt middel is om te zorgen dat een bepaald normenstelsel door
38
onderliggende overheden wordt nageleefd. De stelregel van functiescheiding tussen uitvoerende en judiciële functies gaat ook hier op. Het “eigen” bestuur van aanbestedende diensten is al helemaal een ongeschikt toezichtorgaan omdat dit is verweven met de betreffende dienst. Direct controlerende organen, zoals de gemeenteraad op b&w en parlement op minister, hebben ook vaak een politieke lading terwijl bij de naleving van marktordeningregels een professioneel oordeel vereist is. Depolitisering is hier dan ook een eerste vereiste. 7.2.6 Administratieve organisatie en accountantscontrole Het instrument van Administratieve Organisatie (AO)-controle is van indirect belang. Derden kunnen geen direct beroep op deze regels doen. Het is hierbij de vraag of alleen een interne accountantscontrole voldoet. Zonder het aanbesteedgedrag te betrekken bij de externe accountantscontrole is de AO-controle kwetsbaarder, omdat er druk binnen de aanbestedende dienst kan worden uitgeoefend op de interne accountant om in “dit ene geval” een oogje toe te knijpen. Het verplicht stellen van een deelverklaring omtrent aanbesteden bij de externe accountantscontrole kan derhalve een goede incentive zijn, die ook de interne accountant een steun in de rug geeft. Het niet-naleven van de aanbestedingsrichtlijnen wordt door dit instrument opeens niet langer een probleem van de inkoper, maar van de leiding. Dit genereert de nodige druk om binnen de organisatie de aanbestedingsregels te gaan naleven.
39
8
Kosten en Baten
In dit hoofdstuk komen de kosten en baten van het Europees aanbesteden aan de orde. Met andere woorden levert het volgen van de Europese aanbestedingsregelgeving wat op? Hierbij wordt het Europese aanbesteden afgezet tegen het één-op-één aanbesteden. Bij één-op-één aanbesteden worden concurrerende partijen niet de mogelijkheid geboden om offertes uit te brengen (zie figuur I.1) Er kan direct gegund worden. De meningen die uit het eigen onderzoek ten aanzien van kosten en baten naar voren komen, kennen een zelfde opvallende indeling als de beoordeling van de regels. Aanbestedende diensten die professioneel zijn georganiseerd en veel Europees aanbesteden beschouwen de procedures als efficiënt en winstgevend. Bij overheden die niet veel met de aanbestedingsregels in aanraking komen overheerst de kostenzijde. 8.1
Kosten
8.1.1 Administratieve lasten De administratieve lasten worden door sommigen als hoog ervaren. • De aanbestedingsprocedure begint met een bekendmaking via een aankondiging in het Supplement op het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen. Hiervoor moeten modellen gehanteerd worden die voorschrijven welke gegevens en inlichtingen een aankondiging moet bevatten. Aan het einde van de procedure moet de gegunde opdracht eveneens volgens vaste modellen worden gemeld in Luxemburg. • De aanbestedende dienst is tevens verplicht, na een schriftelijk verzoek, om iedere afgewezene gemotiveerd uitleg te geven over de keuze. • Ten slotte moet, door middel van het invullen van een jaarlijkse enquête, worden voldaan aan de statistiekverplichting • Aanbestedende diensten moeten een zogenaamd aanbestedingsdossier aanmaken om eventueel op verzoek van rechter of Commissie te kunnen tonen. Procesverbaal bij gunning. 8.1.2 Directe kosten In tegenstelling tot het één-op-één aanbesteden moeten bij het Europees aanbesteden geval minimaal 5 leveranciers op hun merites worden vergeleken. Bij openbare procedures zijn het vaak meer. Onervaren aanbestedende diensten worden dikwijls misleid door de term niet-openbare procedure en kiezen om oneigenlijke redenen voor de openbare procedure. De openbare procedure staat geen limitering toe aan het aantal inschrijvers. Het vergt derhalve een grotere inzet van fte’s aan de kant van de aanbestedende dienst om de verschillende offertes te beoordelen.
40
De ingewikkeldheid van regels en procedures noodzaakt aanbestedende diensten soms om ofwel opleidingstrajecten voor hun medewerkers te verzorgen ofwel externe adviseurs te betrekken. De kosten voor het externe advies kunnen oplopen van f 30.000,- tot f 70.000,-per aanbesteding. De procedures rondom het aanbestedingsproces worden soms als tijdrovend ervaren. Het wordt hierdoor moeilijk om op actuele ontwikkelingen in te springen. Gezien de snelle veroudering in de apparatuur speelt dit probleem vooral in de IT-branche. De prijzen van PC’s dalen gemiddeld twee procent per maand. Overigens kan door het gebruik van vooraankondigingen de periode aanzienlijk worden verkort. Ten slotte zijn er kosten verbonden aan juridische procedures als gevolg van vermeende fouten in de aanbestedingsprocedures. 8.2
Baten
8.2.1 Efficiency Doorgaans leidt het Europees aanbesteden tot het verhogen van de efficiency. Enerzijds is er een direct effect. Aanbestedende diensten kunnen kiezen uit een breder aanbod. De concurrentiestelling leidt tot eliminatie van de monopolie-rents en tot kostenefficiëntie bij leveranciers. Daarnaast is er ook een indirect effect. Dankzij de Europese aanbestedingsrichtlijnen wordt het inkoopproces omgedraaid. Voordat een product wordt ingekocht, moet er veel beter nagedacht worden over wat voor product dat eigenlijk zou moeten zijn. Het volgen van de Europese aanbestedingsrichtlijnen professionaliseert de inkoopfunctie. Er zijn echter aanbestedende diensten die weliswaar onderschrijven dat het openbaar aanbesteden tot lagere prijzen leidt, maar dat deze marge elders op een andere wijze wel weer wordt teruggewonnen door de leverancier. Bijvoorbeeld door slechtere kwaliteit te leveren of bij extra werk hogere prijzen te vragen. Ten slotte leiden volgens sommigen de meest gangbare procedures, de openbare en de niet-openbare, tot prijsnadelen. Ten eerste is er heel weinig ruimte voor overleg tussen opdrachtgever en opdrachtnemer. Hierdoor bestaat er aan de kant van de opdrachtgever een natuurlijke neiging om alles dicht te regelen. Doordat alles op detailniveau wordt bepaald blijft er heel weinig speelruimte voor leveranciers. Ten tweede is er binnen deze procedures geen ruimte voor onderhandeling. Hierdoor is het moeilijk om leveranciers tegen elkaar uit te spelen.
41
8.2.2 Kwaliteit De grotere markt brengt naast prijsvoordelen ook kwaliteitsvoordelen met zich mee. Aanbestedende diensten hebben simpelweg meer keuzemogelijkheden. Automatisch leidt dit ook tot een groter inzicht in de markt. De Europese aanbestedingsregels dwingen een heldere omschrijving van het product af. Het gevolg is dat, in vergelijking met het één-op-één aanbesteden, kwalitatief beter offertes worden opgesteld. Overigens zullen de kosten van de offerte wel worden meegenomen in de uiteindelijke prijs. 8.3
Incentives
Hebben aanbestedende diensten incentives om efficiënt in te kopen? Bijvoorbeeld wat gebeurt er wanneer een aanbestedende dienst dankzij het aanbesteden besparingen op haar budget realiseert? Mag de aanbestedende dienst hiermee extra uitgaven verrichten of is de dienst het geld kwijt? Hoe steekt de incentivestructuur bij de overheid in elkaar. Er wordt onderscheid gemaakt tussen het externe en het interne begrotingsmechanisme. 8.3.1 Het externe begrotingsmechanisme De begrotingssystematiek voor het rijk is op uitgaven gebaseerd. Elk jaar wordt een bepaald budget toegekend op basis van ramingen. Wanneer aan het eind van het jaar blijkt dat het budget niet is opgemaakt, wordt het betreffende departement het daaropvolgende jaar in principe met dit bedrag gekort door het Ministerie van Financiën. Deze weergave is van toepassing indien in de begroting op één artikel maar één aanschaffing wordt geboekt. In de praktijk hebben artikelen vele sub-posten. Binnen hetzelfde artikel kan zonder meer worden gecompenseerd. Dit betekent dat wanneer bijvoorbeeld een directie Interne Zaken met de inkoop van tafels 10% bespaard heeft, deze besparing in hetzelfde jaar ingezet mag worden voor de inkoop van stoelen of pennen. Het overhevelen van het ene begrotingsartikel naar het andere is onder bepaalde voorwaarden eveneens mogelijk. Hier gelden de regels budgetdiscipline. Meevallers mogen dienen als compensatie voor tegenvallers. Meevallers mogen niet gebruikt worden voor beleidsintensiveringen. Alleen wanneer meevallers voortvloeien uit een aanwijsbaar efficiënt gedrag kunnen deze hiervoor worden aangewend. Verschuivingen tussen begrotingsartikelen worden altijd aan de hand van suppletore begrotingen ingediend, die zowel door het ministerie van Financiën als de Kamer moeten worden goedgekeurd. De besparing van de directie Interne Zaken uit het voorbeeld kunnen dus in hetzelfde jaar worden aangewend om bijvoorbeeld tegenvallers op een ander begrotingsartikel te compenseren. Het hangt van de oorzaak van de meevaller af (efficiency door aanbesteden
42
versus simpelweg minder tafels nodig dan gedacht) of de gelden mogen worden besteed aan een nieuwe subsidieregeling. Ten slotte bestaat de mogelijkheid om bij meevallers aan het einde van het jaar, deze mee te nemen naar het volgende jaar, de zogeheten eindejaarsmarge. Het gaat om 1% van het begrotingsartikel. Blijft er na deze mogelijkheden nog steeds geld over op het desbetreffende begrotingsartikel dan moet het worden teruggesluisd naar het ministerie van Financiën. Het bovenstaande geeft de theorie weer. In de praktijk blijkt het erg moeilijk gelden van het ene naar het andere begrotingsartikel te schuiven. Altijd is toestemming van Financiën vereist. Bovendien wordt de laatste suppletore begroting meestal in september ingediend. Het geld dat na deze datum op een artikel blijft staan gaat, afgezien van de eindejaarsmarge, sowieso naar Financiën. Bij andere overheden speelt deze systematiek niet. Gemeenten krijgen bijvoorbeeld een vaste bijdrage uit het gemeentefonds. De hoogte van deze bijdrage hangt af van verdeling binnen het gemeentefonds die wordt bepaald op basis van een aantal vaste kenmerken: inwonertal, oppervlakte, bebouwing et cetera. Macro fluctueert het gemeentefonds met de taakstelling van de rijksbegroting mee. 8.3.2 Het interne begrotingsmechanisme Departementen, gemeenten en provincies hebben allemaal een centrale financiële afdeling. Deze heeft een soortgelijke rol als het ministerie van Financiën maar dan intern. De interne budgethouder verdeelt de gelden over de begrotingsposten. De interne budgethouders hanteren doorgaans nog een stringentere systematiek dan het ministerie van Financiën. Uit het onderzoek blijkt dat deze negatieve financiële incentives zowel op departementsniveau als op gemeenteniveau voorkomen. Iedere beleidsmedewerker is bekend met het verschijnsel dat in december nog snel onderzoeken in de markt worden gezet omdat anders onderuitputting dreigt. Wie efficiënt inkoopt houdt geld over wat niet (altijd) aan hemzelf maar aan anderen (de budgethouder) toevalt. Dit leidt tot twee typen van gedrag. De desbetreffende aanbestedende dienst kan efficiënt blijven inkopen, maar voorkomt onderuitputting door met de winst extra inkopen te plegen. Hierdoor wordt voorkomen dat de budgethouder de winst afroomt. Of de aanbestedende dienst laat het efficiënt gedrag voor wat het is en maakt het budget op met geplande inkopen.
43
9
Leveranciers
Vanuit de aanbodkant wordt het signaal afgegeven dat de aanbestedingsregels niet optimaal zijn. Dit gaat echter niet alleen om de regels maar ook om de manier waarop aanbestedende diensten daarmee omgaan, het gedrag derhalve. Hier speelt de ongelijke machtsverhouding tussen opdrachtgever en leverancier een rol. Het MKB is nauwelijks in beeld bij Europese aanbestedingen. Deze aspecten worden in dit hoofdstuk uitgewerkt. 9.1
Interpretatie regels
De problemen die aanbestedende diensten hebben met de regels gelden vaak evengoed voor de wederpartij, de leveranciers. Neem bijvoorbeeld de onduidelijkheid van de regels. Dat wordt door zowel de aanbestedende diensten als door de leveranciers als hinderlijk ervaren. Het bedrijfsleven heeft vooral last van de manier waarop de regels worden gehanteerd door de aanbestedende diensten. Zij hebben hierin in principe veel vrijheid. Een veel genoteerde klacht is dat er met de aanbestedingsregels veel te mechanisch wordt omgesprongen door aanbestedende diensten. Zo worden de eisen & verklaringen uit de richtlijnen soms allemaal opgenomen, ook al heeft dat niet altijd toegevoegde waarde. Voor de opdrachtbeschrijving geldt dat aanbestedende diensten te veel zoeken naar zekerheden en gefixeerde oplossingen en weinig ruimte bieden voor innovatieve concepten. Gevoed door de gedachte dat men volledig ingedekt wil zijn en zoekend naar garanties worden de beschrijvingen tot in de kleinste details door de aanbestedende dienst geformuleerd. Ook is aanbesteden veelal knip- en plakwerk uit folders en uit andere aanbestedingen met overneming van de fouten. Als voorbeeld zijn in de interviews modelcontracten genoemd. Deze geven een eigen invulling en uitwerking aan de aanbestedingsrichtlijnen. Alle mogelijke gevallen worden in de model-contracten geregeld. Dit betekent echter niet dat bij een specifieke aanbesteding ook alle mogelijke risico’s moeten worden afgedekt. In theorie kan de aanbestedende dienst voor verschillende opdrachten verschillende contracten voorleggen. In de praktijk wordt vanuit een juridische invalshoek voor het zwaarste contract gekozen. Dit gaat gepaard met hoge kosten voor het bedrijfsleven. Transparantie De transparantie van de markt voor overheidsopdrachten is niet optimaal. Het is moeilijk te achterhalen welke opdrachten vergeven worden. Dit doet zich vooral voor bij het MKB.
44
Transactiekosten De aanbestedingsregels leiden voor het bedrijfsleven vaak tot (transactie-)kosten die vooral in de voorfase moeten worden gemaakt. Men moet veelal deskundigen op het gebied van aanbestedingsregels inschakelen voor het opstellen van offertes of zelf gespecialiseerd personeel in dienst hebben of opleiden. Zeker wanneer aanbestedende diensten gebruik maken van een openbare procedure met de mogelijkheid van veel offertes leidt dit tot een slechte match tussen de kosten en de kans dat men de opdracht krijgt. In de interviews zijn voorbeelden gegeven waar de totale offertekosten van alle aanbiedende ondernemers hoger zijn dan het bedrag van de opdracht. Voor de offertes ontvangen de offranten doorgaans geen vergoeding van de aanbestedende dienst. 9.2
Ongelijke posities
Voor het bedrijfsleven is het lastig om tegen de (potentiële) wederpartij in te gaan als er problemen zijn. Steevast wordt in de interviews melding gemaakt van het feit dat men in een afhankelijke relatie staat tot de aanbestedende dienst. Op zichzelf zouden brancheorganisaties een rol kunnen spelen, zeker in die gevallen dat niet aanbesteed wordt terwijl dat wel had gemoeten. Individuele bedrijven kunnen belang hebben bij een dergelijk gedrag. In een enkel geval treedt de branche op namens alle gegadigden (ook de geselecteerden). Hier is dus ruimte voor belangengroepen, maar het vereist toestemming van alle branchegenoten. In de praktijk komt er weinig terecht van een dergelijke rol. 9.3
Weinig kansen voor het MKB
MKB-Nederland heeft herhaaldelijk gemeld dat het midden- en kleinbedrijf te weinig kans krijgt om mee te doen met Europese aanbestedingen. Cijfers over participatiegraad van MKB zijn overigens niet bekend. Voor MKB tikt de schaalfactor flink in het nadeel: • het gaat om grote opdrachten. Kleine bedrijven staan dan vaak op achterstand vanwege continuïteit, zekerheidsgevoel bij opdrachtgever; • kleine bedrijven moeten relatief veel kosten maken, vanwege inhuur expertise om goed mee te kunnen doen bij het aanbesteden. De oplossing die vaak geopperd wordt, het creëren van samenwerkingsverbanden, is niet altijd even gemakkelijk. Er moet namelijk binnen korte tijd een offerte worden gedaan. Grote concurrenten die veel sneller offerte kunnen doen gaan met de buit aan de haal.
45
Het feit dat MKB-bedrijven de facto geen speler zijn op de leveranciersmarkt voor Europese aanbestedingen is geen goede zaak voor de concurrentie op deze markten. Een mogelijkheid om een deel van grote opdrachten aan MKB te gunnen wordt geboden door de zogenaamde percelenregeling. Deze houdt in dat percelen waarvan de waarde minder dan 80.000 euro bedraagt, niet hoeven te worden aanbesteed, zolang de waarde van alle niet aanbestede percelen niet meer bedraagt dan 20% van de totale opdracht. Niet bekend is of deze percelenregeling veel wordt toegepast.
46
10
De aanbestedende dienst in zijn omgeving
Hierboven is met de beschrijving van de regels en de kosten en baten de externe omgeving in kaart gebracht. Thans gaat het erom, nader te verkennen hoe de interne organisatie van aanbestedende diensten er uit ziet. 10.1
Aanbesteden en inkopen.
Aanbesteden is feitelijk een element van het inkoopproces, of dit nu overheid, of bedrijf is. Het is zaak om de materie van aanbesteden niet alleen vanuit de juridische kant van regels te bekijken, maar ook in het perspectief te plaatsen van inkoop. De projectgroep heeft deskundigen geïnterviewd die bekend zijn met het inkoopproces in het bedrijfsleven. Kern van de zaak is dat inkopen een professionele werkzaamheid is waarbij verschillende deskundigheden bijeen moeten worden gebracht voor een goed functioneren. De inkoopfunctie bestaat uit vier dimensies: • technische dimensie die betrekking heeft op de specificaties van de te kopen producten; • commerciële dimensie die betrekking heeft op de condities die met de leverancier moeten worden overeengekomen; • logistieke dimensie die betrekking heeft op het afstemmen van de inkoop respectievelijk de leveringen op de materiaalbehoefteplanning; • een administratieve dimensie die aan de administratieve handelingen raakt die binnen de inkoopfunctie moeten worden verricht teneinde de inkooptaak te kunnen realiseren. Bij inkopen, waarbij derden worden ingeschakeld voor producten die binnen de eigen huishouding nodig zijn, is het zaak dat inkopers functioneel denken en afstand hebben tot zowel hun leidinggevenden als hun opdrachtgevers. De private sector leert dat inkopen geen activiteit is die men conform een uniform kader kan uitvoeren. Afhankelijk van het type product wordt voor een bepaalde inkoopstrategie gekozen (Box II.3). Een belangrijke constatering is dat de aanbestedingsrichtlijnen voldoende flexibel zijn om elke inkoopstrategie te faciliteren.
47
BOX II.3: De inkoopportfoliobenadering van Kraljic
95% vd waarde
5% vd waarde
HEFBOOM
STRATEGISCHE
PRODUCTEN
PRODUCTEN
NORMALE
KNELPUNT-
PRODUCTEN
PRODUCTEN
financiële impact
leveranciersrisico Toelichting Bij inkoopmanagement onderscheiden naar twee dimensies: - heeft een goed/dienst per item veel waarde of weinig? - hoe belangrijk is zekerheid van leverantie, geen gedonder tussen leveranciers. De vier kwadranten kennen alleen een eigen inkoopstrategie: 1. Normale producten (potloden, papier, standaardcomponenten) leveren inkooptechnisch weinig problemen op. Per stuk een lage waarde en kennen veel alternatieven wat de levering betreft. Strategie: Groot volume, dus kosten minimaliseren. Is meer dan de prijs, ook handling (facturen, opslag). 2. Hefboomproducten (PC’s of catering) kunnen van verschillende leveranciers worden betrokken en vertegenwoordigen een relatief hoog aandeel in de kostprijs. Is hefboom omdat prijsvoordeel sterk doorwerkt in totaalresultaat. Strategie is: harde prijsconcurrentie. 3. Knelpuntproducten (reserveonderdelen, producten die als katalysator in een productieproces worden gebruikt) zijn op zich goedkoop, maar één die essentieel is voor bedrijfsvoering: je kunt je niet permitteren dat het item niet beschikbaar is. En: er is maar één of enkele leveranciers die het hebben (monopolie bijv). Strategie: levering zeker stellen, prijs doet er niet toe. 4. Strategische producten (geboorde tunnel, innovatief product ) worden van één leverancier betrokken, de toelevering is niet gegarandeerd en product heeft hoge waarde. Aanbesteder en leverancier zijn hier erg op elkaar aangewezen, van elkaar afhankelijk. Strategie: partnerschap, ontwikkelen van lange termijn relaties.
48
Inkopen in het bedrijfsleven heeft lange tijd (en vaak nog steeds) een mager aanzien gehad. De inkoopfunctie geldt als een “back-office” aangelegenheid. Het gaat vaak om weinig “sexy” producten zoals potloden, papier en wc-rollen. Bovendien heeft inkopen een sterk administratieve, procesmatige, associatie - het afhandelen van inkoopfacturen, beheer van magazijnen en afleveren bij gebruikers. In het bedrijfsleven is de inkoop de afgelopen 15 à 20 jaar veel professioneler geworden. Dit geldt vooral in sectoren waar een grote concurrentiedruk heerst, bijvoorbeeld in de levensmiddelensector. In sectoren waar de concurrentie niet erg ontwikkeld is, wordt aan de inkoop weinig belang gehecht, zoals bijvoorbeeld de financiële sector. Het menselijk kapitaal wat een bedrijf besteed aan de inkoopfunctie weerspiegelt het belang ervan. 10.2
Bedrijfsvoering
Spelers in het aanbestedingsveld geven aan dat men weinig tot geen problemen met de aanbestedingsregels heeft, wanneer de inkoopfunctie goed is georganiseerd. Problemen doen zich vooral voor bij inkopen door decentrale dienstonderdelen die het als één van de vele taken beschouwen. Het beeld over de inkoop van overheidsorganisaties is als volgt samen te vatten, waarbij de verschillende onderwerpen samenhangen: 10.2.1 Inkoop heeft lage waardering In de hiërarchie en de prioriteiten van aanbestedende diensten heeft inkoop veelal een lage waardering. Voor de inkoopfunctie gelden dan ook lage ambtelijke schalen (schaal 9 à 10 BBRA) tegen schaal 11 tot 13 voor beleidsfuncties. In de inkoop maak je geen carrière. 10.2.2 Expertise Rond het inkoopproces is expertise vaak niet systematisch georganiseerd binnen aanbestedende diensten. Inkopen is geen erkend vak, er is geen opleiding voor overheidsinkopers. Een opleiding inkoopmanagement is er wel voor het bedrijfsleven. Waar de inkoopfunctie wel aanzien en belang heeft, speelt een ander probleem: het overbelichten van één enkele discipline; de vakinhoudelijke kant. Bijvoorbeeld de ingenieur die tot in detail het bestek vastlegt van een viaduct. Aspecten van innovatie, maar vooral concurrentie, kosten/baten-afwegingen, alsmede de juridische inkleding van de opdracht dreigen onderbelicht te raken. 10.2.3 Te sterke decentralisatie, te weinig arbeidsverdeling Gezien het vereiste professionaliteitniveau is er sprake van schaaleffecten rond deze functie. Naarmate de aanbestedende dienst groter is, wordt het gemakkelijker om
49
professioneel inkopen te organiseren, ook omdat het absolute financiële belang toeneemt. Vandaar dat aanbesteden in vooral de kleinere gemeenten een probleem is. Hetzelfde geldt voor ver doorgevoerde decentralisatie binnen centrale organen zoals ministeries: ook daar doen zich negatieve schaaleffecten voor. Op het decentrale niveau is er voor de inkoopfunctie geen gespecialiseerde kennis en menskracht beschikbaar. Het inkopen geldt als een te nemen “hobbel”. Anders gezegd er is te weinig arbeidsverdeling. Gemis aan expertise leidt ertoe dat het onderwerp lastig is en de neiging tot probleemreductie ontstaat. Voor de aanbestedingsregels wordt dan de centrale vraag : “Hoe kunnen we vermijden dat we Europees moeten aanbesteden?”. 10.3
Culturele aspecten
Om de manier van opereren en de attitude van aanbestedende diensten ten opzichte van externe signalen te verklaren is het van belang om de “normen & waarden” binnen aanbestedende diensten te bezien. Deze taxatie wordt gedaan aan de hand van de interviews. De projectgroep heeft hier geen uitgebreid onderzoek naar gedaan. 10.3.1 Baas in eigen huis Het idee dat aanbestedende diensten organisaties zijn die zich gemakkelijk door externe regels laten sturen staat op zeer gespannen voet met gevoelens van autonomie. Deze leven sterk binnen overheidsorganisaties en naarmate de organisatie verder van de centrale overheid (“Den Haag”) afstaat wordt dit sterker. Autonomie volgt ook uit decentralisatie, een bestuurlijke notie die vrij diep verankerd is in het overheidsbestuur. Hier komt bij dat inkoop een internhuishoudelijk karakter heeft. Er worden immers producten en diensten gekocht voor de eigen bedrijfsvoering. Men bepaalt zelf wel wat voor producten gekocht worden en op welke wijze dat gebeurt. 10.3.2 Zo zijn onze manieren Aanbestedende diensten hebben (met uitzondering wellicht van de bouw) eigen methoden van inkoop gehanteerd. Zo gold van oudsher vaak het zogenaamde “onderhandelingsmodel” waarin de dienst in één-op-één verhouding met een aanbieder staat. Ook gebruikelijk waren (en zijn…?) vaste netwerken van leveranciers. Deze manier van inkoop spoort niet met het aanbestedingsmodel dat in principe geen onderhandeling met een leverancier toestaat. De onderhandelings/netwerk-aanpak zou je kunnen kenschetsen als een “ons-kent-ons” model waarbij sociale en lokale verwevenheid een grote rol spelen. Dit reduceert ook het kritisch gehalte van inkooprelaties die diensten met hun leveranciers hebben. Zo er al een economische toets is, is die op zijn minst nevengeschikt aan andere doelen en handelingscriteria van de aanbestedende diensten.
50
10.3.3 Angst voor het onbekende Een emotie die het aanbestedingsmodel vaak oproept is de angst voor het onbekende. Er wordt een (professionele, zakelijke) manier van bedrijfsvoering opgelegd die nieuwe vaardigheden vereist. In plaats van direct contact loopt het hele vraag- en aanbod spel via papier en moet de aanbestedende dienst aan vraagarticulatie doen. Vooraf moeten kosten worden gemaakt. De dienst moet ook bedenken hoe zij het toekomstige contract met een onbekende partij moet managen, daarbij onzekerheden ondervangend en garanties inbouwend. 10.4
Andere organisatiedoelen
Voor “Brussel” en vanuit het oogpunt van de wetgever gezien is het simpel: de aanbestedingsregels zijn dwingend van aard en hieraan moet worden voldaan. Als je economisch kijkt naar aanbesteden als deel van de inkoop voor de overheidshuishouding geldt eveneens een duidelijk doel. Inkoop moet efficiënt gebeuren, met het criterium “best value for money”. Beide zienswijzen zijn facetmatige, horizontale manieren om een terrein van overheidsinterventie normatief te bejegenen. De aanbestedende diensten zullen echter vaak met hele andere ogen naar aanbesteden kijken. Zeker als het gaat om generieke overheidsorganisaties zoals gemeenten, de grootste inkopers in ons land. De gemeente kent vele beleidsdoelen; zorg voor werkgelegenheid, lokale doelen, sociale cohesie en milieubeheer. Het is dan begrijpelijk dat zo’n overheidslichaam instrumenteel kijkt naar haar inkoopfunctie en deze niet als puur huishoudelijk-technisch-economische functie ziet, waarop alleen efficiencycriteria worden losgelaten. Het is immers mooi als je via de huishoudinkopen ook lokale werkgelegenheid weet te behouden! Correct aanbesteden is dan geen doel-op-zich, maar één aspect dat nevengeschikt en wellicht ondergeschikt is aan andere doelen van de overheidsorganisatie. Natuurlijk is dit wel de weg van de minste weerstand: niet-aanbesteders weten immers niet hoe groot de efficiencywinst is. Eveneens is onbekend of niet meer effect wordt bereikt door de efficiencywinst via lagere lasten aan de burger terug te geven of via andere overheidsuitgaven aan te wenden. Bijvoorbeeld de wachtrijen in de gezondheidszorg verkorten door efficiënt in te kopen.
51
11
Beoordeling van de oorzaken.
In de hoofdstukken 5 t/m 10 zijn oorzaken van verschillende aard weergegeven. Hoe moeten de oorzaken gewogen worden? Deze vraag moet beantwoord worden voordat de oplossingen aan de orde komen. Eerst worden de drie clusters van oorzaken zoals die uit de gebruikte inputs naar voren zijn gekomen nog eens samengevat: 1. Regels, handhaving en nationale regie 2. Economische factoren : kosten en baten 3. De interne organisatie van de aanbestedende dienst 11.1
Cluster regels
De Europese regels Hoe belangrijk zijn de regels? De EU-regels zijn vooralsnog een gegeven. Zij geven aanleiding tot een viertal problemen: • Interpretatie: onduidelijkheden over scope naar object en subject • Open normen (scope-of-work, selectie- en gunningcriteria) • Rigiditeiten (onderhandelingsverbod) • Red Tape: veel administratieve lasten, melding, rapportageverplichtingen. Het dominante beeld uit de interviews is, dat deze regels hanteerbaar en operationeel zijn als sprake is van een professionele bedrijfsvoering door aanbestedende diensten. De Nederlandse regels In Nederland zijn de richtlijnen geïmplementeerd via verwijzing in een raamwet. Dit in tegenstelling tot sommige andere lidstaten waar de richtlijnen zijn geïmplementeerd door overschrijving van de richtlijnen. Niet duidelijk is in hoeverre de wijze van implementatie van invloed is op de naleving van de aanbestedingsplicht. Dit kan onderzocht worden door rechtsvergelijkend onderzoek te verrichten naar de implementatie door lidstaten en de invloed daarvan op de naleving van de aanbestedingsplicht in de lidstaten. e Nederlandse regelgeving kent geen eigen normen, maar volgt volledig de Europese regels. In Duitsland, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk zijn wel eigen normen. Het is denkbaar dat het in de praktijk voordelen zou opleveren om tot een meer materiële implementatie te komen (d.w.z. een wet die niet naar de Europese normen verwijst); die voordelen zouden dan moeten worden afgezet tegen de nadelen hiervan.
52
Nationale Regie Het systeem in Nederland waarbij de aanbestedende dienst zelf verantwoordelijk is, daarbij gecontroleerd door de rechter levert in de praktijk enkele problemen op. Aanbesteden is, als deel van het beheer, sterk gedecentraliseerd. Er is niet een duidelijke “probleemhebber” aangewezen die moet zorgdragen en aanspreekbaar is voor het correct naleven van de regels. De rol van de rechter is, ondanks enkele belangrijke uitspraken van het Europese Hof van Justitie, in de praktijk immers beperkt. Hiermee is de verantwoordelijkheid voor de naleving praktisch overgelaten aan de eigen actie van aanbestedende diensten. Met andere woorden in de praktijk ontbreekt het aan een duidelijke regiefunctie. Naleving van de regels Voor de naleving zijn er geen speciale regels. Belanghebbenden kunnen naar de rechter en naar de Commissie. Het rijk kent een impliciet handhavingmechanisme wat loopt via de lijnen van de budgettaire command&control. Hier ligt wel een flink probleem, dat verband houdt met de manier waarop de verantwoordelijkheid voor aanbesteden is geregeld. Belangrijke redenen om aan de naleving veel aandacht te besteden zijn er wel degelijk: • het gaat om regels voor de overheid zelf, waarvan de juiste naleving juist buiten twijfel gesteld moet worden; • het gaat om een inhoudelijk ingewikkelde materie - een vorm van marktordeningregels die inkoopprocessen normeert. Dit vraagt expertise bij beoordeling van geschillen; • het gaat om ongelijke posities : de overheid heeft een machtspositie jegens de (potentiële) aanbieder, die voor zijn business vaak zeer afhankelijk is; • snelheid is geboden bij geschillen. 11.2
Cluster Kosten & Baten
Kosten voelbaar In termen van tijd en geld (transactiekosten) worden aanbestedingsregels als forse kostenpost ervaren. Wat de tijdfactor betreft is dit vaak een zaak van tijdig anticiperen, van een goed geoliede inkooporganisatie. Wat betreft directe kosten is er een schaalnadeel voor kleine, decentrale organisaties. Grotere diensten verdienen gemakkelijk de kosten terug door prijs- en kwaliteitseffecten.
53
Baten onzichtbaar De directe baten - lagere uitgaven - zijn vanuit een status quo waarin niet wordt aanbesteed (maar bijv. aan zelfvoorziening wordt gedaan) vaak niet zichtbaar. Dit geldt ook ten aanzien van kwaliteit. Er is vaak onduidelijkheid wat aanbesteden in plaats van inbesteden oplevert. Nieuwe aanbieders, producten, service : dit zijn allemaal elementen van kwaliteit, die niet bekend zijn. Incentives afwezig De budgetsystematiek binnen de overheid houdt in dat er veel (politiek en ambtelijk) gevochten wordt om de verdeling van budgetten. Maar zodra de verdeling vaststaat is er weinig druk om efficiënt om te gaan met budgetten. Eerder is er een prikkel om het budget op te maken. Als een aanbestedende dienst baten genereert, dan kunnen deze zelden door de desbetreffende aanbestedende dienst worden aangewend. Of de interne financiële afdeling roomt de efficiencywinst af, of het ministerie van Financiën gebruikt deze voor de tekortreductie. 11.3
Cluster interne organisatie
Bedrijfsvoering De inkoop staat laag op de ladder van de bedrijfsvoering. Er is weinig aandacht voor. Alleen bij centrale inkoopafdelingen zijn er expertinkopers, als ze er al zijn. Decentraal, zowel bij rijk als andere overheden wordt het inkopen erbij gedaan, is er te weinig arbeidsverdeling. En waar de inkoop wel goed is aangepakt (front office) zijn de techneuten teveel aan het roer en is er weinig aandacht voor value for money. Cultuur Aanbestedende diensten zijn baas-in-eigen-huis, als gevolg van decentralisatie en autonomie. De ontvankelijkheid voor centrale regels is beperkt, zeker als het om de eigen keuken gaat. Tradities binnen de eigen huishouding (“zo zijn onze manieren”) veranderen niet gemakkelijk. Het onderhandelingsmodel geeft uiting aan het feit dat diensten verweven zijn met lokale leveranciers en het werk dat zij bieden. Angst voor de onbekende nieuwe manier van werken is een aparte drempel die genomen moet worden. Andere doelen Overheidsdiensten hebben meer aan hun hoofd dan voldoen aan aanbestedingsregels. Zij verbinden soepel hun inkoopfunctie aan andere doelen die een veel zwaarder lokaal politiek belang vertegenwoordigen, zoals werk en inkomen voor de burgers. De kansen voor outsiders die het aanbesteden met zich meebrengt, leidt tot een lastig spanningsveld tussen efficiency en herverkiezing.
54
11.4
Interactie
Hoe werken de drie clusters van oorzaken op elkaar in? Zeer kort gezegd kunnen we vaststellen dat de regels geen majeur probleem zijn, zolang de inkoop professioneel plaatsvindt. In dit cluster is er wel een probleem voortkomend uit het gebrek aan nationale regie en adequate handhavinginstrumenten. Er is vanuit de instituties geen “drive” om te professionaliseren. Die “drive” wordt evenmin geleverd door de economische structuur. Er zijn te weinig economische incentives om te gaan aanbesteden. Deels gaat het om intransparantie van efficiencykansen en kwalitatieve verbeteropties, deels om simpel gebrek aan belang bij efficiency. Door dit gebrek aan prikkels kan de oude culturele setting voortduren, waarin inkoop van ondergeschikt belang is en een professionele bedrijfsvoering teveel weerstand oproept bij de spelers in de omgeving van de aanbestedende dienst. De feedback van die weerstand is directer dan de druk om aan de aanbestedingsregels te voldoen en dit komt door gebrek aan nationale regie en aan effectieve sancties. Aldus is de kringloop rond. 11.5
Weging
De simplistische kringloop, zoals hierboven geschreven, is in de praktijk erg gedifferentieerd. De betekenis van de clusters regels, kosten & baten, interne organisatie verschilt sterk tussen soorten aanbestedende dienst en soort werk (product/dienst). Hetzelfde geldt binnen aanbestedende diensten voor die inkopen die centraal georganiseerd zijn en de inkopen die decentraal door subonderdelen van de dienst worden verricht. Ook de schaal van de aanbestedende dienst speelt hier een rol. Binnen een zelfde ministerie zijn er centrale inkoopafdelingen die het prima doen, terwijl andere dienstonderdelen (directoraten-generaal) zeer slecht presteren. Er zijn ministeries waar grote aanbestedende diensten grote aanbestedingen doen, geheel in eigen beheer, en er over professionaliteit niet te klagen valt, maar waarbij de efficiency- en de innovatieaspecten volledig onderbelicht zijn. Sommige gemeenten doen het goed, de baten worden ten volle benut, maar er zijn er veel meer waar de aanbestedingsregels, als ze al bekend zijn, terzijde worden geschoven. Het is erg ingewikkeld en waarschijnlijk ondoenlijk om per soort aanbestedende dienst en per soort richtlijn/object een causale analyse te maken om antwoord te krijgen op de vraag welke van de drie clusters dominant en bepalend is voor de mate van (niet-) naleving. De variëteit van de markt en de spelers rond overheidsopdrachten is immers enorm groot, we spreken over een markt van fl. 50 miljard.
55
Het macrobeeld dat uit de oorzakenanalyse wel vrij helder naar voren komt is dat er gewerkt moet worden aan de bevordering van de nakoming (handhaving & de nationale regie), de kosten & baten, de incentives en de professionaliteit. Op deze terreinen lijkt veel winst te boeken. Deel III zal verschillende ideeën in kaart brengen die bij de belangrijkste oorzaken aangrijpen.
56
57
III
OPLOSSINGEN
In het derde deel worden aan de hand van de analyse van de oorzaken ideeën aangereikt om de naleving te verbeteren. De ideeën vormen de aanzet voor een overleg met zowel de rijksoverheid als de medeoverheden. Veel ideeën behoeven nog nadere bestudering en uitwerking. De geconstateerde niet-naleving is geen exclusief EZ-probleem. Elke aanbestedende dienst is immers zelf verantwoordelijk voor de naleving van de richtlijnen. EZ entameert de discussie en probeert als een van de medeprobleemhouders verbetering te realiseren. Het betreft hier bij uitstek een gezamenlijk probleem wat alleen met elkaar kan worden opgelost. Voordat de ideeën aan bod komen wordt eerst het Brusselse beleidspakket behandeld.
12
Brusselse maatregelen
Hoewel de taak van de projectgroep zich beperkt tot het bekijken welke nationale acties kunnen worden genomen ter verbetering van de naleving is het ook van belang een zijdelingse blik te werpen op Brusselse activiteiten. In november 1996 heeft de Commissie een groenboek uitgebracht waarin bediscussieerd is wat de aard en omvang van de problemen met de Europese aanbestedingsregels zijn. Dit heeft tot veel reacties geleid vanuit bedrijfsleven en lidstaten. In maart 1998 heeft de Commissie een Mededeling uitgebracht waarin zij haar plannen met de aanbestedingsregels uiteenzet. 12.1
Brussels beleidspakket
Als algemeen uitgangspunt bij onderstaande acties stelt de Commissie zo min mogelijk wijzigingen te willen aanbrengen in de regels zelf. Als het even kan, wil zij via bekendmakingen, toelichtingen komen tot verduidelijking. Alleen als dat onvoldoende is, komt aanpassing van de regels in beeld. Vrijstelling als nutssectoren onder concurrentie komen
58
De Commissie is van plan om de richtlijnen voor nutssectoren buiten toepassing te laten als het gaat om (voormalige) nutssectoren, waarin inmiddels concurrentiestelling heeft plaatsgevonden, zoals bijvoorbeeld de telecom. Publiek-private samenwerking (PPS) en concessies Er is veel onduidelijkheid wat wel en niet kan en mag bij PPS-constructies. De Commissie is van plan om eerst via een bekendmaking de condities voor PPS nader aan te geven. Later volgt regulering, waarbij de bedoeling is dat partnerkeuze pas mag plaatsvinden na openbare bekendmaking. Onderhandeling zal wél worden toegestaan. Ruimte voor onderhandelingen In specifieke gevallen vervangen van onderhandelingsverbod door nieuwe onderhandelingsprocedure met concurrentie. Doel: meer flexibiliteit creëren in gevallen waarin de reikwijdte van het werk niet precies is vast te leggen, zoals in de IT sector of bij hooginnovatieve bouwprojecten. Ruimte voor raamcontracten Raamcontracten leiden tot een reductie van transactiekosten in gevallen waarin van herhalingsopdrachten sprake is. Dit zal beter mogelijk worden gemaakt. Meer duidelijkheid door toelichting De Commissie zal een interpretatieve toelichting opstellen over de richtlijnen ten aanzien van begrippen en bepalingen die tot veel interpretaties aanleiding geven, zoals de beschrijvingen van aanbestedende diensten en technische aanduidingen.21 Eén enkele tekst voor alle aanbestedingsregels Uiteindelijk wil de Commissie één richtlijntekst vaststellen voor de klassieke sectoren, waarbij alle huidige regels worden geïntegreerd. Dit neemt overlap en afbakening tussen de verschillende soorten opdrachten weg. Statistische verplichtingen De statistiekverplichting wordt beperkt tot “wat minimaal nodig is”. De Commissie overweegt om de statistiekplicht te laten vervallen als aan de verplichte publicatie van gunningen wordt voldaan. Samenwerking bij niet-naleving, onafhankelijke autoriteiten
21
Bijvoorbeeld: “publiekrechtelijk lichaam”, “bijzondere of uitsluitende rechten”, scope met betrekking tot
diensten zoals wetenschappelijk onderzoek, “technische dialoog”, “onregelmatige” offertes, “niet-passende offertes. Ook het al dan niet mogen meewegen van sociale of, milieucriteria bij de selectie zal worden verduidelijkt.
59
De Commissie wil de samenwerking met lidstaten verbeteren bij het niet-nakomen van de richtlijnen. In dit kader roept zij lidstaten o.a. op, voor de naleving onafhankelijke toezichthouders in te stellen. Situatie voor ondernemers, met name het MKB, verbeteren Door de volgende maatregelen zou het aanbesteden voor de ondernemingen minder belastend kunnen worden en worden de kansen voor participatie door het MKB bevorderd: • publicatie via Internet, dit vergemakkelijkt de toegang tot informatie; • onderzoek naar opleidingsbehoeften bij MKB; • erkenningsystemen (lijsten van erkende leveranciers) moeten wederzijds erkend worden, zodat MKB-ers gemakkelijker toegang tot de aanbestedingsmarkt in andere landen hebben; • elektronisch aanbesteden (SIMAP) bevorderen, dit vergroot de kansen voor het MKB; proefprojecten voor elektronisch aanbesteden; • bevorderen van wederzijds gebruik van aanbestedingssystemen tussen lidstaten voor inkopen onder de drempel; • gelijkschakeling van elektronische informatie-uitwisseling met papieren uitwisseling. 12.2
Beoordeling van het pakket
Uit de voornemens van de Commissie blijkt dat men niet van plan is om de regelgeving op korte termijn aan te passen. Enerzijds wil de Commissie van het bestaande wettelijk kader zo veel mogelijk handhaven, anderzijds ziet de Commissie in dat wijziging op bepaalde punten noodzakelijk is. Overigens laten wijzigingen van de regels meestal lang op zich wachten. Bovendien leiden aanpassingen vaak tot extra regulering en niet tot versimpeling. De Commissie is beducht om een beleidsgebied dat binnen het “acquis communautaire” is gebracht te dereguleren. De greep van de lidstaten kan dan wel weer eens te groot worden. De andere wegen die de Commissie wil bewandelen liggen op het gebied van toelichting, pilotprojecten en nieuwe technologie. Opvallend en interessant is wel dat zij aandringt op onafhankelijke toezichthouders op aanbestedingen. Het beleidspakket is breed en divers, aangrijpend op verschillende instrumenten. Aangezien de aanbestedingsmarkten primair nationale markten zijn kunnen vraagtekens worden gezet bij de sturingsmogelijkheden van de Commissie. Er is veel voor te zeggen om de naleving van de aanbestedingsregels vooral via nationale initiatieven te stimuleren en hierbij niet af te wachten op acties vanuit de Commissie.
60
Bovenstaande korte inventarisatie geeft in elk geval een idee van de context van supranationale initiatieven. De nationale beleidsacties moeten hierop worden afgestemd.
61
13
Nationale regels
In dit hoofdstuk worden ideeën ontwikkeld ten aanzien van de nationale normstelling over aanbesteden. Zoals gezegd volgt Nederland momenteel één-op-één de Brusselse regels. De verschillende beleidsmiddelen worden van licht naar zwaar weergegeven. Daarbij wordt steeds eerst het idee beschreven en daarna voor- en nadelen benoemd. 13.1
Idee 1 – Meer Transparantie
Een belangrijk probleem met de Brusselse regels is dat ze op een aantal punten onduidelijk zijn. Dit betreft in de eerste plaats de scope, de reikwijdte van de richtlijnen. Er is al heel wat te winnen door duidelijkheid te scheppen welke instellingen en organisaties als aanbestedende diensten gelden en welke opdrachten onder de regels vallen. Thans is sprake van schuilgedrag: iedereen wacht op elkaar en verschuilt zich achter elkaar. De betreffende instellingen wachten op ‘hun’ moederdepartement, het departement vindt dat de instellingen zelf verantwoordelijk zijn, etc. Het beëindigen van de mogelijkheden tot geschuil achter vermeende verantwoordelijkheden leidt tot helderheid, wat van groot belang is voor de verbetering van de naleving. Naast de scope is er onduidelijkheid over definities en begrippen zoals “inhouse”opdrachten, “technische dialoog”, “abnormaal lage aanbiedingen”, “onaanvaardbare offertes”, “niet-passende offertes” en “varianten”. Ook zijn er onduidelijkheden ten aanzien van wat wel en niet mag bij de eisen & verklaringen, de selectiecriteria, de bestekbeschrijving en de gunningprocedure. Door middel van heldere communicatie over de scope en uniforme toelichtingen kan veel onduidelijkheid worden weggenomen. De regelgeving hoeft hiervoor niet te worden gewijzigd. Daarentegen moet de regie wel worden aangehaald opdat er een heldere en nationaal eenduidige toepassing van de aanbestedingsregelgeving, die natuurlijk in lijn moet zijn met bestaande jurisprudentie en interpretatiedocumenten van de Europese Commissie Idee 1 houdt in dat de (raam-)wet niet wordt gewijzigd. Wel is nodig om te organiseren dat er éénduidige interpretatie-uitspraken worden gedaan en deze te laten volgen door aanbestedende diensten. Dit is een zaak van regie en verbetering van de naleving zie hoofdstuk 14.
62
+ −
13.2
zonder wijziging van de raamwet wordt een belangrijk probleem aangepakt. Dit voorkomt dat je veel energie moet stoppen in regels en het nog lang duurt voordat gedrag zal veranderen het “open” wettelijk kader wordt niet verbeterd. Alles hangt op regie & verbetering van de naleving Idee 2 – Aanwijzingen voor de Rijksdienst
In aanvulling op de transparantie – en interpretatiemaatregelen van idee 1 wordt er binnen het wettelijk kader van de raamwet op twee punten aanvullende regelgeving tot stand gebracht. Beleidslijn Aanbesteden Voor de rijksdienst (de ministeries en de daaronder hiërarchisch vallende diensten) wordt, naar analogie van de “Aanwijzingen voor de rijksdienst inzake het verrichten van marktactiviteiten”, een Beleidslijn Europees Aanbesteden vastgesteld. Daarin worden de volgende zaken geregeld: • Verplicht opvolgen van scope- en interpretatie-uitspraken (zie idee 1). • Functionele en proportionele eisen & verklaringen. • Aanscherpen motiveringseisen. • Betere regels voor monitoring en coördinatie van aanbesteden. Doel van de beleidslijn is om binnen het gebied dat onder hiërarchisch gezag staat van het landelijk bestuur bepaalde interpretaties van de richtlijnen verplicht op te leggen. Daarnaast worden ook andere problemen met de regelgeving zoveel mogelijk ondervangen. De beleidslijn kan verder gaan dan het gebied van Europees aanbesteden, door te bepalen dat de drempel, waarboven aanbesteed moet worden, substantieel wordt verlaagd. Hierbij kan worden gedacht aan bijv. f 100.000,-. De gedachte hierachter is dat Europees aanbesteden vaak een probleem is omdat het gezien de omvang van de opdrachten eerder uitzondering dan regel is. Door “gij zult aanbesteden” tot regel te maken, wordt dit omgedraaid en krijgen de ambtelijke diensten meer routine met aanbesteden. Daardoor zal het ontwijkgedrag afnemen. + zonder wijziging van de raamwet toch steviger kader voor rijksdienst dan idee 1; Rijk brengt eigen huis op orde; vergroting scope van richtlijnen, waardoor meer routine & efficiencywinst − dubbele norm: voor Rijk gelden strengere eisen dan elders, verwarrend voor de aanbodzijde van de markt; en: juist bij andere overheden veel problemen
63
13.3
Idee 3 – Uniform Aanbestedingsreglement in alle sectoren
Wat met de beleidslijn voor een deel kan worden bereikt, zou ook via het instrument van het Uniform AanbestedingsReglement (UAR) kunnen lopen. Een UAR is een uitwerking en invulling van de wettelijke aanbestedingsregels. Momenteel is er alleen voor werken en op rijksniveau een UAR verplicht. Er zouden ook voor de andere opdrachten UAR’s kunnen worden vastgesteld. Dit kan bij amvb. Daarin kan bepaald worden dat het Rijk de UAR altijd hanteert. UAR’s kunnen binnen de huidige regelgeving niet verplicht worden opgelegd aan alle aanbestedende diensten. Indien een UAR echter door het Rijk wordt gehanteerd, dan krijgt het al gauw een normstellende functie en genereert een “zwaan-kleef-aan”-effect. In dit opzicht werkt een UAR enigszins als een certificaat: het is niet verplicht maar zet een “best practice” handelspraktijk in de markt. De functie van een UAR is niet om alles tot in detail te regelen, maar juist om een soort best practice te formuleren. Hierin kan worden aangemoedigd om waar mogelijk efficiënt functioneel aan te besteden en functionele eisen en verklaringen te stellen. Bovendien kan worden geadviseerd over de omgang met lastige wettelijke regels (onderhandelingsverbod). Overigens is een UAR een concreet reglement. Het is dan ook de vraag of het heel geschikt is om als een soort handleiding te dienen. Bovendien is er in de sectoren diensten en leveringen veel variëteit. Zeer veel verschillende opdrachten vallen in deze categorieën. Om die reden kan worden afgevraagd of een UAR überhaupt realiseerbaar is. Pogingen die hiertoe zijn ondernomen vanuit de Nederlandse vereniging voor aanbestedingsrecht hebben tot dusverre nog niet veel opgeleverd. UAR’s zouden als publiekrechtelijke regels moeten worden vastgesteld, omdat gewaakt moet worden voor onnodige marktordening, die het gevolg kan zijn van de betrokkenheid van het bedrijfsleven bij het UAR. De concurrentiestelling moet niet beperkt worden, maar juist zo sterk mogelijk zijn. Het UAR zou in de plaats moeten treden van de BZK modellen, die soms te rigide worden toegepast door aanbestedende diensten en daardoor als sterk knellend worden ervaren door opdrachtnemers. + −
zonder wijziging raamwet best practice introduceren voor de markt, terwijl voor Rijk huis op orde wordt gesteld risico van overregulering en verstarring; risico dat aanbestedende diensten toch te rigide omgaan met uitgewerkte normen voor aanbesteden
64
13.4
Idee 4 - Nederlandse regels
Nederland en Denemarken hebben als enige van de lidstaten gekozen voor implementatie via verwijzing in een raamwet. Niet duidelijk is in hoeverre de wijze van implementatie van invloed is op de naleving van de aanbestedingsplicht, maar dit zou door middel van een rechtsvergelijkend onderzoek onderzocht kunnen worden. Voorts kan gewerkt worden aan het beter benutten van de bestaande regels, bijvoorbeeld waar het gaat om het vragen van verklaringen van de aanbieders en het stellen van technische en overige eisen aan aanbieders in het kader van een aanbesteding. Zo staan de richtlijnen toe dat er bepaalde verklaringen gevraagd worden, maar schrijven niet voor dat deze verklaringen door de aanbestedende diensten altijd gevraagd moeten worden. De aanbestedende diensten beseffen dit echter niet altijd. Dit betekent dat verklaringen soms standaard worden voorgeschreven door een aanbestedende dienst terwijl dit in een specifieke aanbestedingsprocedure niet functioneel is. Hetzelfde geldt voor het stellen van technische en andere eisen. Gevolg van deze handelswijze is dat het met name voor het MKB soms onnodig moeilijk en bezwarend is om aan alle formele eisen in een aanbestedingsprocedure te voldoen. +
-
beter inzicht in de werking van de Nederlandse regels en die van de overige lidstaten; betere benutting van de aanbestedingsregels (en daardoor betere naleving aanbestedingsplicht) onderzoek kost veel tijd
13.5
Idee 5 - Pilots om méér te doen dan de Europese regels eisen
+
Een mogelijkheid om het omgaan met aanbesteden te bevorderen is om wat nu uitzondering is, tot regel te maken. Veel opdrachten vallen nu onder de drempel en hoeven dus niet verplicht Europees te worden aanbesteed. Via pilots met aanbestedende diensten waarbij vér onder de huidige drempels ook wordt aanbesteed zouden nieuwe manieren van tendering kunnen worden beproefd. Denk bijv. aan het melden van alle inkoopopdrachten (boven een lage grens) via internet, waarbij kosten en baten goed gemonitored worden. Dit zou de mogelijkheden voor participatie door het MKB ook verbeteren. Hierbij moet bedacht worden dat dergelijke opdrachten nu wel degelijk aan het MKB gegund worden, zij het zonder competitie. Door de aanbestedingsregels ook onder de drempel toe te passen, worden gelijke kansen gecreëerd voor het hele MKB om opdrachten te verwerven.
65
De participatie aan de pilots wordt openbaar opengesteld voor aanbestedende diensten. Gezien de voorbeeldwerking zou een goed initiatief zijn dat het EZ-kerndepartement in elk geval meedoet aan de pilot. + -
oefening baart kunstprincipe toepassen; goede deelnamekansen MKB lasten van aanbesteden voor lage bedragen kunnen hoog uitvallen
66
14
Handhaving
Hoe worden de aanbestedingsregels nageleefd? Dit is een aparte vraag, naast de kwestie van inhoudelijke regels. In dit hoofdstuk wordt het palet aan ideeën geschetst om de naleving te verbeteren. Dit gebeurt voor dit moment even “los” van de keuze rond de vraag welke regels gesteld moeten worden. Uiteindelijk moeten regels en handhavingmaatregelen onderling goed afgestemd worden. Dit komt later aan de orde. 14.1
Idee 1 – Helpdesk Aanbestedingen
Een lichte vorm om te bevorderen dat de regels beter worden nageleefd is te werken aan goede informatie en voorlichting. Hiervoor wordt een centraal landelijke helpdesk ingesteld met als taken: • Algemene informatie: handleidingen, publicaties, rechterlijke uitspraken. Dit alles wordt maximaal toegankelijk op internet aangeboden, op een landelijke centrale site, met voldoende ondersteuning om dit up-to-date te houden. • Individuele informatie: helpdesk functie aan aanbestedende diensten voor specifieke, individuele vragen, zoveel mogelijk via het internet, maar ook telefonisch. • Bemiddeling bij klachten: bij de helpdesk kunnen klachten worden ingediend over vermeend ten onrechte niet-aanbesteden of over het verloop van de aanbestedingsprocedure. De helpdesk bemiddelt hierbij tussen de aanbestedende dienst en leverancier(s). • Rapportage: de helpdesk maakt een extern verslag en geeft hierin een beeld van het gebruik van haar faciliteiten, signaleert aandachtsgebieden voor beleidsmakers. + −
laagdrempelig en toegankelijk, algemeen + specifiek centraal loket toch op afstand van aanbestedende diensten
14.2
Idee 2 - Monitoring
Eén van de meest opvallende zaken in ons onderzoek is dat niemand in Nederland een idee heeft wat er kwantitatief speelt. Aanbesteden is kennelijk zo onbelangrijk dat er niet of nauwelijks betrouwbare gegevens over zijn. Als tweede - vrij licht - idee geldt dat we de monitoring van aanbesteden in Nederland kunnen verbeteren. Hierbij zou de taak van EZ, nu uitgevoerd door de Centrale Dienst voor In- en Uitvoer (CDIU), om informatie te verzamelen omtrent Europees aanbesteden opnieuw worden ingericht. Het inrichten van een goede monitorfunctie inclusief de statistiekverplichting houdt in:
67
• Organiseren van enquête onder aanbestedende diensten volgens vast format. • Zorgen dat alle aanbestedende diensten dit tijdig en juist invullen (eventueel steekproefchecks). • Het aggregeren van deze gegevens. • Het rapporteren hierover en signaleren van trends. De monitorfunctie kan verder worden uitgebouwd en actiever gemaakt: • Analyseren van andere bronnen zoals begrotingen van aanbestedende diensten, matchen van deze gegevens. • Rapporteren van prestaties van aanbestedende diensten: om benchmarking mogelijk te maken. • Signaleren, rapporteren van anomalieën. De hier geschetste monitoraanpak werkt via een omweg – door signalering en openbaarheid – aan gedragsverandering. + −
eindelijk kwantitatief inzicht in aanbesteden + kapstok voor handhavingacties risico van overmonitoring en administratieve lasten kan dreigen
14.3
Idee 3 - Accountantsverklaring bij jaarrekening
Het betrekken van een juiste toepassing van de aanbestedingsregels bij accountantsverklaringen op ministeries is een effectieve prikkel gebleken. Wanneer er onvoldoende kan worden duidelijk gemaakt dat de aanbestedingsregels zijn nageleefd, kan dit leiden tot aantekeningen bij de accountantsverklaring of uiteindelijk tot het onthouden van een goedkeurende verklaring. Op deze manier wordt een interessant handhavingmechanisme geactiveerd. De leidinggevenden die verantwoordelijk zijn voor het financieel beheer worden stakeholder voor het naleven van de aanbestedingsregels. Via de route van de administratieve organisatie kan zo een effectief handhavingmechanisme totstandkomen. Er zijn op twee punten aanbevelingen te doen: Aanscherpen van de accountantsrol Bekeken kan worden of en hoe de rol van de accountantsverklaring kan worden uitgebreid. Denkbaar is dat bij de controle wordt betrokken: • Een integrale check op de naleving binnen dienstonderdelen met een eigen inkoopverantwoordelijkheid, zoals handleiding, registratie van afwijkingen • Registratie van Europese aanbestedingen. Accountantscontrole op aanbesteden bij alle aanbestedende diensten
68
Het is zaak om de rol van accountantscontrole te betrekken bij het naleven van de aanbestedingsregels bij alle aanbestedende diensten. Dit is aantrekkelijk omdat het opnemen van een check op aanbesteden dan gewoon in het normale kader van budgettaire checks & balances kan worden meegenomen. Accountants controle zal bij alle aanbestedende diensten (gemeenten, provincies en waterschappen, publiekrechtelijke instellingen) verplicht moeten worden gesteld. Waar dit niet binnen de geldende AO-regels kan worden gerealiseerd, zal dit op andere wijze, bijvoorbeeld via wetgeving moeten worden verwezenlijkt. Waar de inhoud van de accountantscontrole op aanbestedende diensten in subsidievoorwaarden is geregeld is aanpassing eenvoudiger. + −
eenvoudig instrument om grote prikkel te veroorzaken. toch wetgeving voor nodig, risico voor autonomiedispuut
14.4
Idee 4 – Expert toezichthouder : someone is watching you
De nadruk bij de handhaving rust op bij de civiele rechter. Is dit, gegeven het moeizame gebruik ervan, de beste plaats? Een nieuwe bestuursrechtelijke voorziening zou een oplossing kunnen zijn. Bijvoorbeeld het instellen van een meer direct, laagdrempelig en op aanbestedingsterrein deskundig orgaan complementair aan de civiele rechter. Dit orgaan kan een zelfde rol vervullen als in het mededingingsrecht. Zo wordt ervoor gezorgd dat aanbestedende diensten ook probleemhebber zijn: someone is watching you. Een bestuursrechtelijke voorziening kan vele gedaantes hebben. Zeven andere EUlidstaten hebben inmiddels een dergelijke voorziening, van een lichte opzet (klachtenloket) tot een zwaardere vorm (rol mededingingsautoriteit). Taken die vervuld zouden kunnen worden zijn : • doen van heldere en eenduidige uitspraken (bijvoorbeeld n.a.v. klachten) over scope en andere interpretaties van de regelgeving • behandelen van klachten en bemiddelen c.q. doorsturen naar rechter • monitoren van aanbesteden, inclusief statistische informatie • doen van ex officio onderzoek bij aanbestedende diensten en publiekelijk rapporteren daarover • op aanvraag adviseren van de rechter in civiele procedures (getuige-deskundige)
69
Vragen die hierbij een rol spelen: • Hoe wordt de zogenaamde dubbele pettenproblematiek voorkomen (depolitisering, op afstand van ministers geplaatst)? • Hoe waarborg je een professionele oordeelsvorming? • Welke sanctiemogelijkheden krijgt de toezichthouder? • Hoe past een centrale toezichthouder bij de bestaande decentrale verantwoordelijkheid? + −
effectief toezicht mogelijk doordat een onafhankelijk & professioneel orgaan daarvoor de taak krijgt risico van teveel centraal toezicht en te weinig decentrale oplossingsmethoden
14.5
Idee 5 - Handhaving Mededingingswet – Collusie aanpakken
Het is denkbaar - en wij hebben hiervoor in de interviews enige signalen gekregen – dat niet alleen aanbestedende diensten soms bewust aanbestedingsregels niet naleven. Het kan zijn dat in niet-naleving een gezamenlijk belang ligt met het bedrijfsleven. Wanneer de opdrachtgever met een kleine kring leveranciers een marktverdeling of toerbeurtregeling afspreekt, is dit in het voordeel van alle betrokkenen. Het is zaak dat dergelijke kartelvorming aan het licht komt. Een idee is om op basis van kwantitatief onderzoek over aanbesteden een eerste indicatie te krijgen van bedrijfssectoren22 waarin weinig of nooit Europees wordt aanbesteed, terwijl er wel grote opdrachten worden vergeven. Dit beeld kan worden verkregen door het matchen van aanbestedingscijfers en begrotingen van aanbestedende diensten. De uitkomsten van dit onderzoek kunnen aan de NMa ter beschikking worden gesteld. Wanneer de NMa daartoe voldoende aanleiding ziet, biedt de Mededingingswet voldoende instrumenten om eventuele kartelvorming effectief aan te pakken. Een dergelijke vorm van handhaving leidt op termijn tot beter aanbestedingsgedrag. + −
marktverdeling met medewerking van opdrachtgever wordt aangepakt via een omweg wordt de aanbestedende dienst gedwongen de regels na te leven
22
Dit kan bijvoorbeeld aan de hand van de gebruikelijke classificaties van aanbestedingen, de zogenaamde
CPV, common procurement vocabulary.
70
15
Economische prikkels
In dit hoofdstuk bezien we alle ideeën die aanhaken op economische prikkels die verband houden met aanbesteding. Dit gaat erom de kosten en baten voor de aanbestedende dienst te beïnvloeden. 15.1
Transparantie
Eerst volgt hier een aantal ideeën die tot doel hebben om inzichtelijk te maken dat hetzij de kosten meevallen, hetzij de baten veel groter zijn dan gedacht. Idee 1 - Harde cijfers: onderzoek om te laten zien hoeveel efficiencywinst is te bereiken. Er zijn slechts beperkt onderbouwde indicaties dat aanbesteden tot veel efficiencywinst kan leiden. Het verdient aanbeveling om op microniveau te onderzoeken wat baten en kosten zijn van Europees aanbesteden. Hiervoor zou een onderzoeksprogramma kunnen worden opgesteld met verschillende soorten aanbestedende diensten en verschillende soorten opdrachten. Idee 2 - Pilots Aan de hand van enkele goed gekozen pilotstudy’s kan inzichtelijk worden gemaakt wat kosten en baten zijn. Hierbij wordt dan ook een nulmeting gedaan. Alle variabelen worden voor en na aanbesteding in kaart gebracht en gemeten. Niet alleen prijseffecten, maar ook kwaliteit en innovatie meten. Voordeel van deze methode is dat het mét de aanbestedende dienst is en niet alleen óver de aanbestedende dienst (zoals in de onderzoeksidee). Idee 3 – Best Practices en benchmarking Met een aantal aanbestedende diensten die veel ervaring hebben en het goed doen, wordt een best practice aanpak vastgesteld, zowel input (instructies, handhavingmaatregelen) als output: kengetallen aan de hand waarvan de prestaties met aanbesteden worden gemeten. Vervolgens kunnen aanbestedende diensten die dat willen, zich laten doorlichten. Dit leidt tot een ranking van prestaties. Zo wordt zichtbaar welke voordelen er blijkens praktische ervaring te behalen zijn, wat naar verwachting navolginggedrag genereert. + −
overtuigen met harde cijfers en praktijkervaringen indirecte prikkel; kost tijd voordat cijfers en ervaringen er zijn
71
15.2
Wortels & Stokken
Aan de volgende zaken kan worden gedacht om veel directere prikkels te geven. Idee 4 – Premie op gunning Een positieve prikkel is, op elke gemelde gunning een premie toe te kennen. Dit is een compensatie voor de lasten die de administratieve rompslomp voor de aanbestedende dienst met zich mee brengt, alsook een zuivere prikkel om de aanbestedende dienst tot aanbesteden aan te zetten. De premie kan worden gesteld op een percentage van de opdrachtsom, bijvoorbeeld 5% en wordt voldaan door degene aan wie het voordeel van de besparing toekomt. De premie is vrij besteedbaar voor de aanbestedende dienst en kan ook worden gebruikt als “bewust belonen”-premie voor de inkoopmedewerkers. + −
zeer directe prikkel kost veel geld; tegenstrijdig om iemand die slechts de regels naleeft te belonen (iedereen die voor rood licht stopt krijgt vijf gulden)
Idee 5 – Efficiencywinst mag je houden Het probleem met de overheidsbudgetsystematiek is dat degene die efficiënt gedrag vertoont daar niet zelf de vruchten van plukt. De efficiencywinst vloeit in het beste geval toe aan een andere afdeling binnen de eigen organisatie en in het slechtste geval aan een externe partij. Het is het klassieke geval van kosten en baten die bij verschillende partijen neerslaan. De remedie is dan ook simpel: sta het aan degene die de voordelen realiseert toe om de voordelen zelf te behouden en vrij te besteden voor andere doelen. + −
directe prikkel lastig vorm te geven; kost geld; efficiencynorm moet ontwikkeld worden
Idee 6 – Financier aanbestedingsteams Reduceer de indirecte en directe transactiekosten voor aanbestedende diensten en subonderdelen door hen expertise ter beschikking te stellen. We denken hier aan zeer servicegerichte aanbestedingsteams, die precies weten hoe je goed kan aanbesteden. Aanbestedingsteams kunnen er zijn binnen een organisatie, bijvoorbeeld met ankerpunt bij een directie Interne Zaken. Deze zijn inroepbaar bij alle dienstonderdelen, op basis van een aantal spelregels. Zulke teams zijn een remedie als er binnen een aanbestedende dienst veel decentrale inkoopbeslissingen worden gedaan door mensen die hier niet professioneel voor zijn opgeleid.
72
Aanbestedingsteams kunnen ook buiten de aanbestedende dienst worden opgericht, namelijk als deze te klein is om professionele inkopers in dienst te nemen. Neem de kleinere gemeenten, zij zouden vliegende aanbestedingsteams kunnen laten langskomen om aanbestedingen goed te organiseren. Hoe dit wordt gefinancierd is een zaak van verdere uitwerking. Dit hangt ook af van de allocatie van baten van aanbesteden. Het zou een goede zaak zijn om hierin niet te krenterig te handelen en Financiën gedurende 2 of 3 jaar alle professionele aanbestedingsteams te laten financieren, waarna de aanbestedende diensten dit vervolgens overnemen. Zo heb je geen drempel maar juist een incentive om teams te formeren, terwijl tegen de tijd dat dit pay-off krijgt, de aanbestedende diensten het nut ervan inzien en dit best zelf willen betalen. + −
directe prikkel; grijpt aan op gebrekkige professionaliteit als kernprobleem kost geld; beschikbaarheid experts pas na enige tijd; overheidsapparaat dijt uit; lastig om pay-off zichtbaar te maken
Idee 7 - Punten voor aanbesteden In het kader van het grote stedenbeleid worden projecten in het kader van de economische structuurversterking door het Rijk beoordeeld. Hierbij wordt getracht een koppeling aan te brengen tussen budgettoekenning en prestaties. Indien hiervoor een puntenwaarderingstelsel wordt bedacht, dan is een idee om het aanbestedingsgedrag van de grote steden hierbij te betrekken. De gedachte is: “als je aanbesteedt, vertoon je efficiënt gedrag t.a.v. de rijksgulden en dat verdient beloning”. + −
instrument om economische invalshoek van beleid richting grote steden te versterken indirecte werking.
Idee 8 - BTW-drempel Het plan voor het instellen van een BTW-compensatiefonds heeft ook voor onderhavig project relevantie. Dat aanbestedende diensten BTW-plichtig zijn als ze aanbesteden betekent dat er minder wordt aanbesteed en meer zélf wordt gedaan dan zonder de BTWplicht. De baten van uitbesteden moeten (veel) méér zijn dan de BTW over (globaal gezegd) de loonkosten, opdat uitbesteden interessant is. Afschaffen van de BTWdrempel leidt ertoe dat de drempel om aan te besteden flink wordt verlaagd. + −
indirecte prikkel, kostendrempel wordt verlaagd verwijderd van nalevingsprobleem; ingewikkeld stelsel met verdelingseffecten.
Idee 9 - Straf bij niet-naleving
73
Behalve wortels moeten er ook stokken zijn. Het niet-aanwezig zijn van de wortel is in zichzelf namelijk nog geen stok. Dit betekent dat er wel winst staat op gedragsverandering, maar er staat geen straf op blijven-doen-wat-we-deden. De projectgroep wil echt snel het gedrag veranderen en daarvoor heb je een dubbele prikkel nodig. De diensten waarvan blijkt dat zij ten onrechte niet de aanbestedingsregels hebben nageleefd krijgen, nadat dit behoorlijk, eventueel met second opinion, is vastgesteld een korting van 10% op het betreffende budget voor jaar t +1. De accountantscontrole wordt hieraan instrumenteel gemaakt. + −
zeer directe prikkel onsympathieke maatregel; prikkel malus leidt tot ontduiken
74
16 16.1
De aanbestedende dienst in zijn omgeving Professionaliteit
Hoe kunnen we de bedrijfsvoering verbeteren? In de eerste plaats gaat het om het bijspijkeren van vaardigheden, het verbeteren van het inkoopmanagement. Idee 1 - Opleiding Een belangrijk gemis is dat er voor overheidsinkopers geen beroepsopleiding is. Die is er wel voor inkopers in de private sector, waar de Nederlandse vereniging voor inkoopmanagement (NEVI) een rol in speelt. Het is zaak om de ervaringen en opleidingen rond inkopen in de private sector zo goed mogelijk te gebruiken in de publieke sector. Een voor de hand liggend onderwerp is hier het ontwikkelen van een beroepsopleiding/ cursus/leergang voor overheidsinkopers. Ook de omgeving zal positief moeten inspelen op een dergelijke opleiding : inkoopunits zullen het moeten stimuleren, het volgen van een beroepsopleiding overheidsinkoopmanagement moet worden ingepast in belonings- en carrièremogelijkheden en dergelijke. + −
inkoopvaardigheden ontwikkelen voorziet in basaal gebrek duurt tijd voordat er pay-off is, vereist investeringsbereidheid
Idee 2 – Specialisatieteams De inkoopfunctie binnen aanbestedende diensten vraagt oriëntatie op een professionele organisatie. De centrale functies – die over het algemeen goed lopen – zijn ankerpunten voor flexibele teams die decentraal op afroep werken. Dit betekent het een en ander voor taakopvatting en service-instelling. Het is niet de bedoeling om opnieuw de inkoopfuncties te centraliseren, maar om service op de plank te leggen voor diensten die zelf mogen inkopen, maar daarvoor niet de nodige routine hebben. Inkoopafdelingen die vroeger autoriteitsgedrag hadden, moeten, om deze draai goed te kunnen maken, vooral een houding van hulpverlening hebben op basis van professionaliteit. + −
specialisatie is antwoord op expertise-eisen, flexibele inzet antwoord op schaalnadelen bij decentrale inkoopafdelingen faciliterend doel kan verworden tot controleren; deel autonomie wordt afgenomen
75
Idee 3 – Opwaardering inkoopmanagement Een aspect van specialisatie is ook de afsplitsing van routinematige, administratieve, en beheerswerkzaamheden van de inkoopfunctie. Het inkopen heeft een vrij lage appreciatie omdat hiermee de hele rompslomp van papier en logistieke behandeling wordt geïdentificeerd. Functiesplitsing filtert de beleidsmatige en commerciële taken eruit en plaatst deze op gelijk niveau met (senior) beleidsfuncties binnen de overheid. Op de arbeidsmarkt kunnen de goede personen worden aangetrokken en wordt aan leveranciers ook goed tegenspel geboden. + −
faciliteert aantrekken expertise formatieaanpassingen altijd omslachtig
Idee 4 – Centraal én decentraal Een stap verder is het om per aanbestedende dienst na te gaan welke opdrachten in de Kraljich-matrix (box II.3) in principe beter centraal zijn in te kopen vanwege schaal- en andere voordelen. Decentrale onderdelen zou vervolgens de idee moeten worden gegeven om toch decentraal in te kopen. Als ze een betere deal weten te bereiken, prima. Zo niet, dan wordt nagegaan wat er is misgegaan. Dit is geen nieuwe autoriteit voor centrale inkopers, maar een interactie die gericht is op verbetering en verdere professionalisering. + −
efficiëntie te bereiken onder condities van decentralisatie moeilijk werkbaar recept, leidt makkelijk tot frictie centraal/decentraal
Idee 5 – Certificering Een extern bureau kan aanbestedende diensten certificeren wanneer zij professioneel inkopen. Onderdeel van de certificering is dat de Europese aanbestedingsregels zijn ingebed in het inkoopproces. De aanbestedende dienst krijgt hiermee het stempel dat op professionele wijze en volgens de regels wordt ingekocht. Aanbestedende diensten zonder certificering hebben iets uit te leggen. + –
professionele inkopers kunnen zich onderscheiden; indirecte prikkel om naleving regels te verbeteren certificering op basis van vrijwilligheid
Idee 6 – Instructies & Naleving Een aspect van professionalisering is ten slotte het organiseren van instructies en naleving ervan door aanbestedende diensten. Vermeden moet worden dat er meerdere doctrines de ronde doen binnen één organisatie over de grenzen van de regels. Dit vereist een heldere, piramidale organisatie, waarin duidelijk is wie er gezaghebbende uitspraken kan doen over de aanbestedingsregels. Het decentraal inhuren van (externe) expertise om na te gaan hoe met onder de regels kan uitkomen is natuurlijk uit den boze.
76
+ −
uniformiteit en discipline risico van bureaucratie; verlies autonomie leidt tot duikgedrag
16.2
Cultuur
De gesignaleerde culturele setting van aanbesteden moeten we niet geforceerd te lijf gaan. Vooral via de weg van professionalisering, maar ook door economische prikkels en deels ook door de dwang van accountantsverklaringen e.d. zal gaandeweg een verandering moeten optreden in de traditionele houding van “waarom moet het anders, het gaat toch goed”. We moeten hier vertrouwen op een goede mix van informatie, vaardigheden, prikkels en plichten, maar moeten niet te geforceerd de culturele omgeving van aanbestedende diensten aanpakken, daarmee raken we al gauw aan autonomiegevoelens. Onder het hoofd cultuur zien wij dan ook geen aparte ideeën voor actie. 16.3
Organisatiedoelen
De vooronderstelling bij aanbestedende diensten is dat 1+1 = 3. Ofwel, door als inkoper te bepalen dat het werk wordt verricht door een lokale werkgever bedien je zowel de eigen consumptieve behoeften als de doelstelling van meer werkgelegenheid. Hiertegenover kan de stelling worden ingebracht dat meerdere doelen het risico inhouden dat geen van de doelen goed wordt bereikt. Als je werk wil creëren kun je niet goedkoop inkopen en omgekeerd. Idee 1 – Onderzoek Het is interessant om te onderzoeken hoe diverse doelen het best kunnen worden bereikt. Hierbij kunnen voor enkele casussen steeds twee hypothesen worden onderzocht: • Scheiding van functies: overheid wil maximaal efficiënt inkopen en beziet apart hoe andere doelen kunnen worden bediend. Hierbij is een idee dat efficiencywinst op inkoop wordt ingezet voor de andere doelen • Menging van functies: overheid koopt in bij lokale bedrijven. Hoe is dan de efficiency en de effectiviteit van instrumenten. • Ook de effecten op lasten voor de burger (Onroerend Zaak Belasting en dergelijke) moeten bij een en ander worden betrokken. Bedoeling van dit onderzoek is om te trachten transparant te maken wat de alternatieven van beleidsvoering kosten en opleveren. Dit maakt meer geïnformeerde keuzes mogelijk en leidt tot verificatie of juist falsificatie van impliciete aannames achter huidige beleidskeuzes.
77
+ −
uitsplitsen doelen en middelen kost tijd, moeilijke causaliteiten
78
BIJLAGE
Kwantitatief en kwalitatief onderzoek naar de mate van naleving van de Europese aanbestedingsregels Ontwikkeling Europees Aanbesteden 1. Europees aanbesteden in de Unie Informatie over de impact van de 4 richtlijnen voor Europees aanbesteden is alleen in aantallen beschikbaar. Op het eerste gezicht hebben de richtlijnen de Europese aanbestedingen in alle Lid-Staten een stevige impuls gegeven. Het aantal Europese aanbestedingen in de Unie nam toe van 34.987 in 1992 tot 119.712 in 1997, een stijging van maar liefst 342%.23 Opvallend is dat de groei van het aantal aanbestedingen na de van krachtwording van de richtlijnen per 1 januari 1994 afvlakt. Gemiddeld ligt het groeipercentage in het jaar na de introductie van de richtlijnen op ca. 46%. In de jaren 1995-1997 is het groeipercentage (ten opzichte van het voorgaande jaar) resp. 25%, 14% en 11%. In Nederland zijn deze cijfers 1995-1997 resp. 24%, 8% en 9%. 2. Europees aanbesteden in Nederland In figuur 1 is de ontwikkeling van het aantal Europese aanbestedingen in Nederland uitgesplitst naar soort contract. De belangrijkste groei heeft zich voorgedaan bij de aanbestedingen op grond van de richtlijn Diensten: van 95 in 1993 tot ca. 1000 in 1997.
23
Correctie voor Oostenrijk, Finland en Zweden, landen die in 1996 tot de Unie toetraden, levert een
groeipercentage van 317%.
79
1992
Diensten
1993 1994
Leveringen
1995 1996
Werken
1997 0
500
1000
1500
aantal contracten
Figuur 1: Europese aanbestedingen in Nederland 1992-1997 (Bron: Tenderscan, ministerie van Economische Zaken 1997)
Per richtlijn kan tevens worden bezien welk type aanbestedende dienst de aanbesteding verricht. Voor de categorieën rijksoverheid, lokale overheid en publiekrechtelijke instellingen kan voor 1996 en 1997 de volgende vergelijking worden gemaakt. 1996
Totaal
1997 publiek r.i. lokale overheid rijksoverheid 0
500
1000
1500
2000
waarde (mln.)
figuur 2: EA uitgesplitst naar type aanbestedende dienst
(Bron: Tenderscan) Uit dit overzicht blijkt dat de rijksoverheid het grootste aandeel heeft in de Europese aanbestedingen die door Nederlandse aanbestedende diensten worden verricht: in 1997 was dit aandeel 52%. Opvallend is het geringe aandeel van de lokale overheden. In de Europese Unie wordt gemiddeld 60% van de Europese aanbestedingen door de lokale overheden gedaan.24 In Nederland is dit ca. 30%.25 Figuur 3 geeft aan dat dit beeld consistent is voor alle richtlijnen.
24
Bron: DataOp Alliance “Regulated procurement in Europe 1997, Type of Awarding Authority”:
.
80
1996
Werken
1997 publiek r.i. lokale overheid rijksoverheid 0
500
1000
1500
2000
waarde (mln.)
1996
Diensten
1997 publiek r.i. lokale overheid rijksoverheid 0
100
200
300
waarde (mln.)
Leveringen
1996 1997 publiek r.i. lokale overheid rijksoverheid 0
100
200
300
400
waarde (mln.)
Figuur 3: EA uitgesplitst naar type aanbestedende dienst en richtlijn (Bron: Tenderscan)
25
NB: deze vergelijking is gebaseerd op het aantal aanbestedingen. Figuur 3 laat zien dat lokale overheden
per contract relatief kleine aanbestedingen doen. In termen van waarde is het aandeel van de lokale overheden nog lager, nl. 15 % in zowel 1996 als 1997 (bron: Tenderscan).
81
Onderzoek “naleving gemeenten” Door Customerselect is in opdracht van EZ onderzoek verricht naar de mate van naleving van de Europese richtlijnen voor overheidsopdrachten door gemeenten. De resultaten van dit onderzoek worden in deze bijlage toegelicht. 1 Opzet Uit alle gemeentebegrotingen 1997 en 1998 zijn de projecten geïnventariseerd die onder de richtlijnen werken en leveringen vallen en boven de drempel van resp. f10.700.000,en f430.000,- uitkomen.26 Deze projecten zijn vergeleken met in het officiële publicatieblad van de EU aangekondigde Europese aanbestedingen. Uit deze match komt een ruwe indicatie van de naleving van de Europese aanbestedingsregels. Tabel B1 Mate van naleving (leveringen/werken) Leveringen 1997 1. 2.
Werken 1998
1997
1998
# projecten
294
463
50
73
# europese
79
97
57
63
aanbestedingen 3.
% niet naleving
73%
79%
-
14%
4.
# gemeenten in GS
129
202
30
37
5.
# gemeenten in TS
27
37
8
14
6.
% niet-naleving
79%
82%
73%
62%
toelichting: 1. aantal projecten in gemeentebegrotingen boven de drempel. 2.aantal aanbestedingen en vooraankondigingen in officiële publicatieblad van EU. 3. mate van naleving (100% minus kolom 1./kolom 2.) 4. aantal gemeenten met projecten boven de drempel. 5. aantal gemeenten met tenminste een Europese aanbestedingen 6. mate van naleving (100% minus kolom 4./kolom 5.)
Opvallend is het verschil in naleving tussen de projecten “leveringen” en “werken”: de problemen met de naleving lijken vooral bij de richtlijnen leveringen en diensten te zitten. Door de grotere waarde van werken ligt Europees aanbesteden voor deze projecten eerder in de rede. Om de mate van niet-naleving verder te onderzoeken kan de volgende onderverdeling naar productcategorie worden gemaakt.
26
Omdat uit projectomschrijvingen vaak niet is op te maken of opdrachten een “levering” of een “dienst”
betreffen, is dit onderscheid niet gemaakt en zijn alle opdrachten die niet betrekking hebben op “werken” onder leveringen geplaatst.
82
Tabel B2: naleving per productcategorie productcategorie
Europees aanbesteden 1. verplicht (#)
kantoormachines/pc’s
2. daadwerkelijk (#)
mate van niet-naleving (100% minus 2./1.)
100
44
56%
informatiesystemen
44
4
91%
data/telecommunicatie
12
5
62%
meubilair
39
13
66%
voertuigen/materieel
141
25
83%
brandweermiddelen
8
0
100%
verkeer/parkeersyst.
35
2
94%
straatmeubilair
35
5
87%
containers/afvalbakken
33
3
92%
utiliteitsbouw
36
19
48%
grond/weg/waterbouw
47
39
17%
spec. bouwwerkzaamh.
49
5
91%
totaal
580
162
72%
2 Aanvullend onderzoek Om de nauwkeurigheid van deze indicaties te onderzoeken is een vijftigtal gemeenten benaderd met een enquête om zicht te krijgen op de reden van de mismatch. Die kan liggen in het feit dat een begroot project niet in het betreffende jaar is uitgevoerd. Voor projecten die wel zijn uitgevoerd is gevraagd naar wijze van aanschaf en de redenen om niet Europees aan te besteden. Uit dit nader onderzoek komen de volgende gegevens over (a) de organisatie van de inkoopfunctie bij gemeenten, (b) de ervaringen met Europees aanbesteden. 3 Procedures • Normale procedures Er is in bijna alle onderzochte gemeenten een officiële nota van richtlijnen voor aanbesteden opgesteld door het College van B&W. Deze bepaalt dat er bijna altijd meervoudig moet worden aanbesteed. Meestal ligt het op te vragen aantal offertes op drie, een enkele keer hoger, zelden lager. Vaak is er ook een bedrag vastgesteld waarboven er openbaar aanbesteed moet worden. • Relatie leverancier Het tijdperk van vaste leveranciers is grotendeels voorbij, wat voortvloeit uit de steeds strenger wordende interne richtlijnen. Veel gemeenten zeggen geen enkel onderscheid te maken tussen nieuwe en bestaande leveranciers. Regionale voorkeuren komen ook weinig naar voren, met uitzondering van de bouwbranche: bijna elke gemeente heeft goede contacten met enkele regionale aannemers. Wel is het zo dat bij het opvragen van offertes
83
in elk geval één lokale/regionale leverancier wordt benaderd. Prijs en kwaliteit spelen dan echter wel een veel belangrijker rol dan sentiment. 4 Europees aanbesteden • Reden niet aanbesteden Een aantal van de 50 nader onderzochten projecten was nog niet uitgevoerd. Van de projecten die wel zijn uitgevoerd, was een aanzienlijk niet Europees aanbesteed. Als belangrijkste reden hiervoor is opgegeven het opknippen van projecten. Een andere reden was dat projecten lager uitvielen dan begroot (en dus beneden drempel). • Ervaring afdeling Nog steeds hebben veel afdelingen geen ervaring met Europees aanbesteden, vooral die afdelingen die alleen met werken te maken hebben; voor leveringen is het iets gebruikelijker. Als een afdeling wel Europees aanbesteed heeft, is het zelden meer dan een keer. Uitzonderingen waren de bouwafdelingen van Almere en Maastricht. • Ervaring gemeente Hierbij is in de eerste plaats een scheiding tussen grote en kleine gemeenten te maken. Zeer veel kleine gemeenten hebben nog nooit de Europese weg gevolgd (bijvoorbeeld Heerjansdam of Wymbritseradiel), maar daarnaast ook het gros van de middelgrote gemeenten (bijvoorbeeld Nijkerk of Doetinchem). Veel grote gemeenten (vanaf 100.000 inwoners, dus Dordrecht en Maastricht) zijn het Europees aanbesteden wel gewend. • Kennisvergaring Er zijn cursussen en seminars; door sommigen worden die ook gevolgd. Hun aandeel op het totaal is echter klein: de ruime meerderheid van de respondent heeft de kennis niet paraat, of heeft hooguit de handboeken eens vluchtig doorgelezen. De gebruikelijke reactie is dat het ‘wel komt als het nodig is’, of dat er wel een extern bureau zal worden ingeschakeld. • Extern advies Van adviezen van buitenaf wordt bijzonder veel gebruik gemaakt, of men is het van plan voor als het nodig zou zijn Europees aan te besteden. Het Nederlands Inkoop Centrum (NIC) is een veelgevraagde partner. Een handjevol gemeenten heeft zelf een aantal deskundigen in huis, die vooral de juridische kanten van het Europees aanbesteden goed kent. • Centrale coördinatie Het komt niet vaak voor dat een gemeente een aparte afdeling heeft die alle aanbestedingen afhandelt. In sommige gevallen wordt dat ook wel problematisch gevonden. Het wekt geen verbazing dat vrijwel alleen grote gemeenten zich de oprichting van dergelijke bureaus kunnen permitteren. Aardig is dat de gemeente Heerlen en Maastricht duidelijk tot de meest professionele gerekend moeten worden. • Tevredenheid met procedure Over het algemeen geldt dat Europees aanbesteden in veel gemeenten te gecompliceerd wordt gevonden, waar vaak bij wordt verzucht dat ‘het nu eenmaal
84
wettelijk niet anders kan’. Veel respondenten die het Europees aanbesteden nog niet hadden leren kennen zagen ook behoorlijk op tegen alle rompslomp die eraan kleeft. Gemeenten die wel ervaring hebben kunnen worden opgedeeld in twee groepen: − de ene helft heeft bemerkt dat de kwaliteit nu navenant is verbeterd − de andere ziet daar juist te weinig van terug, en vindt dat er teveel moeite is gedaan om uiteindelijk op hetzelfde punt uit te komen waar men via onderhandse aanbestedingen ook uitgekomen was. Aansluitend daarop is nog belangrijk dat bij veel Europese aanbestedingen alleen Nederlandse bedrijven inschreven. Respondenten die dat concludeerden vonden ook dat men beter ‘gewoon’ openbaar had kunnen aanbesteden. De totaalconclusie luidt dat een aanzienlijk percentage opdrachten niet Europees wordt aanbesteed. Voor leveringen en diensten ligt dit percentage hoger dan voor werken. Desalniettemin raakt Europees aanbesteden langzaam ingeburgerd bij gemeenten, vooral bij grote gemeenten, maar dat het niet zo snel bemind wordt. Drempelvrees blijft een belangrijke belemmering voor Europees aanbesteden.
85
86
