‘Er is een gemeente nodig om een kind op te laten groeien’ maart 2013 Ben Plandsoen actief in de decentralisaties Jeugd en Passend Onderwijs: lokaal als PvdA-wethouder, regionaal ook als toezichthouder, en landelijk onder andere als lid van de VNG-commissie Jeugd Bianca A. Kaatee organisatie-psycholoog, werkzaam als psycholoog, coach, adviseur en interimmanager in de zorg, tevens toezichthouder jeugdzorg, oudbestuurder jeugdzorg en bureau jeugdzorg, raadslid PvdA, www.bakaatee.nl
-----------------------------------------------------------------------------Vanaf 1 januari 2015 zijn de gemeenten verantwoordelijk voor de jeugdhulp en jeugdzorg in Nederland, voor alle ondersteuning en hulp aan jeugdigen en ouders omdat gemeenten dit beter en efficiënter kunnen doen. In dit artikel willen we ingaan op de achtergronden van deze stelselherziening en aangeven welke rol de gemeenteraad kan spelen. Eerst iets over het woordgebruik. Het gaat over een stelselwijziging jeugdzorg die gebruik maakt van de termen transitie en transformatie. Met transitie wordt het proces rond de overheveling van verantwoordelijkheden en middelen bedoeld. Met transformatie wordt de inhoudelijke verbetering en vernieuwing bedoeld, de nieuwe manier van denken over jeugdhulp, ondersteuning en jeugdzorg. De idee is dat eerst gewerkt wordt aan de eigen kracht van jeugdigen en hun opvoeders en daarmee ook een beroep gedaan wordt op de eigen verantwoordelijkheid. Daarna komen ondersteuning en zorg die zorg op maat is volgens het devies: 'één gezin, één plan, één regie/regisseur'. De transformatie, de paradigmashift, zal plaats moeten vinden tussen de oren van professionals, maar ook bij opvoeders, bij ouders en bij jeugdigen zelf. Overigens is dit vergelijkbaar zo niet hetzelfde als wat er met de Kanteling bedoeld wordt. De transformatie vindt plaats in alle decentralisaties in het sociale domein en geeft tevens het verband aan tussen de decentralisaties; tussen de transitie jeugdzorg, de uitbreiding van de WMO, en de nieuwe participatiewet (die in plaats van de Wet Werken naar Vermogen komt). Wat in dit rijtje niet mag ontbreken is het Passend Onderwijs, hier komen we verderop op terug. Eerst gaan we in op het (gemeentelijk) positief jeugdbeleid en wat dat te maken heeft met de Universele Rechten van het Kind. Daarna benoemen we de essentie van de nieuwe jeugdwet. Dan geven we het verband aan tussen de nieuwe jeugdwet en de wet passend onderwijs. Tenslotte kijken we wat voor een gemeenteraad bij de invoering van de nieuwe jeugdwet relevant is. Wat zijn aandachtspunten voor een gemeenteraad bij het gemeentelijke jeugdbeleid onder de nieuwe Jeugdwet? Positief jeugdbeleid en de Universele Rechten van het Kind Het positieve van dit jeugdbeleid is dat het uitgaat van mogelijkheden. Het jeugdbeleid wordt ontzorgd en genormaliseerd, het gaat niet meer uit van problemen. Opgroeien brengt weliswaar opvoedvragen met zich mee, maar dat zijn niet gelijk opvoedproblemen. De centrale vraag voor een positief jeugdbeleid is dan ook wat kin-
1
deren en opvoeders nodig hebben om te zorgen dat kinderen in veiligheid, gezond, met perspectief opgroeien; en hoe de gemeente daar aan kan bijdragen. Veel kwesties die bij jeugdzorg terecht komen, hebben oorzaken die een kind overstijgen. Hoe woont het gezin van het kind? Hoe is de sociaaleconomische situatie thuis, de gezondheid, de sfeer, de relatie tussen de ouders? Hoe gaat het op school, heeft het kind en het gezin rond de opvoeding een goed informeel netwerk (familie, buren, vrienden) en een goed formeel netwerk (leerkracht, huisarts, buurtagent)? Positief jeugdbeleid erkent het belang van sterke sociale netwerken, erkent de gedeelde verantwoordelijkheid van ouders, opvoeders en hun omgeving voor opgroeien en opvoeden. Positief jeugdbeleid geeft antwoord op vragen als: hoe houden we onze leefomgeving (het dorp, de buurt, de stad) leefbaar en aantrekkelijk voor oude en jong? Hoe zorgen we ervoor dat kinderen en jongeren uit verschillende bevolkingsgroepen elkaar leren kennen? Hoe bevorder je maatschappelijke betrokkenheid en actief (mede)burgerschap. In een pedagogische civil society1, zijn meerdere volwassenen betrokken bij kinderen en jongeren, zijn er rijke sociale netwerken rond het gezin, de opvang, rond en in de school, in de buurt of het dorp, in het verenigingsleven. Daardoor is er gelegenheid voor ontplooiing, mogen er fouten gemaakt worden, wordt enthousiasme en perspectief meegegeven, wordt tolerantie geleerd. Zo geeft positief jeugdbeleid een kader voor opvoeden; dat is iets anders dan gedrag corrigeren. Veel van het huidige jeugdbeleid is namelijk gebaseerd op de angst voor incidenten. Dat heeft er toe geleid dat gewone opvoedvragen verworden zijn tot zorgproblemen. Mede als gevolg daarvan is de zware hulpverlening opgerukt in het gewone leven. Met de nieuwe Jeugdwet kunnen we dat keren en een Positief Jeugdbeleid gaan voeren. In de huidige wet op de jeugdzorg gaat het over het recht op jeugdzorg. Dat recht 'haal je' bijvoorbeeld via een indicatie door Bureau Jeugdzorg (BJZ) nadat je verwezen bent door huisarts, maatschappelijk werk of school, of nadat je je zelf aanmeldt. In de nieuwe jeugdwet verdwijnt het recht op zorg. Dat wordt vervangen door het recht van kinderen om veilig en evenwichtig op te groeien. Dat sluit direct aan bij het positief jeugdbeleid. Dat betekent niet dat de toegang tot jeugdzorg verstopt wordt. Het gaat er om dat de ruimte die er is tussen gewoon opvoeden en jeugdzorg ingevuld wordt volgens de trits versterken, ondersteunen, overnemen, gericht op de 'eigen kracht'. Allereerst door over de opvoeding die je geeft of krijgt met de mensen in je omgeving te praten. Dat kan een gesprek zijn over gewone opvoedvragen zoals hoe laat naar bed en wat doe je als je kind de hele dag zit te gamen. Het kan ook gaan om gesprekken tussen kinderen over hun ouders en opvoeding. Maar het kan ook gaan over lastiger situaties. Als daar in het eigen netwerk geen goede reactie op komt waar je als ouder door wordt gesterkt, is er een lokaal professioneel netwerk in bijvoorbeeld het CJG: het eerste compartiment. In dit netwerk worden preventieprogramma’s aangeboden en wordt voorlichting gegeven. Hieronder valt ook de jeugdgezondheidszorg JGZ, de ambulante basiszorg en de gezinsondersteuning. En nog steeds is de hulp gericht op de versterking van de eigen situatie, op versterking van het zelfoplossend vermogen. In het tweede compartiment wordt die versterking ondersteund door de activiteiten uit het eerste compartiment aan te vullen met bijvoorbeeld ambulante hulp, deeltijd daghulp, deeltijd residentiële hulp, deeltijd plaatsing in pleegzorg en deeltijd plaatsing in onderwijsvoorzieningen buiten de gewone school. In het derde compartiment is er de bovenlokaal georganiseerde specialistische jeugdzorg die waar mogelijk ook in de eigen omgeving gegeven. Het kan ook betekenen dat een kind of jongeren uit zijn of haar eigen omgeving weg gaat; de opvoeding wordt overgeno1
Wie een betere naam weet, mag het zeggen.
2
men. Maar ook dat is tijdelijk, want het traject is gericht op zo spoedig mogelijke terugkeer naar de eigen omgeving. Er moet wel steeds in gedachten gehouden worden dat er altijd situaties zijn waar zware langdurige zorg nodig blijft. De nummering van de compartimenten suggereert overigens ten onrechte dat dit stappen zijn die doorlopen moeten worden. Een onderdeel van deze werkwijze is dat wanneer in het lokale netwerk duidelijk is dat stevige zorg nodig is, het direct door de instellingen in het derde compartiment kan worden overgenomen zonder administratieve rompslomp en door professionals die er vanaf het begin bij betrokken zijn. Door de jeugdzorginstellingen wordt op deze indeling al ingespeeld. Veel innovatieve activiteiten zijn gericht op versterking van de ondersteuning, of aanvulling op de opvoeding in het eerste compartiment. Daarom moet de kennis uit het derde compartiment ook dicht bij huis, in het eerste compartiment aanwezig zijn. Doel is enerzijds het voorkomen dat kinderen onnodig naar zwaardere zorgvormen worden doorgeschoven, maar dat ze zo dicht mogelijk bij de thuissituatie geholpen worden. Anderzijds moet zo vroeg mogelijk onderkent worden dat er wellicht zwaarder zorg nodig is. De rol van de gemeente wordt het organiseren van dat stelsel en zo te zorgen voor een goede omgeving om op te kunnen groeien, een pedagogische civil society zoals bedoeld wordt in de Universele Rechten van het Kind. De nieuwe Jeugdwet De achtergrond van de nieuwe Jeugdwet is het verminderen van het beroep op gespecialiseerde jeugdzorg en het tegengaan van de verkokering binnen de huidige jeugdzorg. Doel hiervan was eerst het beschikbare budget beter in te kunnen zetten voor de zorg voor kinderen voor wie het echt nodig is. Later is daar een bezuinigingsdoelstelling aan toegevoegd. Om de uitvoering van de wet succesvol te maken, moet deze aan drie voorwaarden voldoen: a) gemeenten moeten de verantwoordelijkheid hebben voor alle jeugdhulp, b) de verschillende geldstromen moeten samengevoegd worden, c) er moet één wettelijk kader zijn; de nieuwe Jeugdwet. Op deze punten gaan we verder in. a) De gemeenten zijn en blijven verantwoordelijk voor het preventief jeugdbeleid, de jeugdgezondheidszorg (JGZ), de licht ambulante hulpverlening en de coördinatie van de zorg die meestal binnen de Centra voor jeugd en Gezin (CJG) wordt uitgevoerd. Op 1 januari 2015 krijgen gemeenten daarnaast de regie over de jeugd-GGZ (zowel AWBZ als Zorgverzekeringswet), de provinciale jeugdzorg (waaronder het meldpunt kindermishandeling, de kindertelefoon, de ambulante en residentiële jeugdzorg en pleegzorg), de gesloten jeugdzorg, de jeugdreclassering, de jeugdbescherming, en de zorg voor de jeugd-LVG, de licht verstandelijk gehandicapten (ook wel LVB genoemd, licht verstandelijk beperkt). Om de door de nieuwe Jeugdwet gegeven verantwoordelijkheid te kunnen nemen, moeten gemeenten daadwerkelijk de regie kunnen voeren. Zij moeten de jeugdzaken dus goed kunnen organiseren: in de gemeente een positief jeugdbeleid voeren en waar nodig intergemeentelijk samenwerken. De uitgangspunten van de nieuwe Jeugdwet zijn decentrale sturing, gemeentelijke beleidsvrijheid en horizontale verantwoording. Voor het Rijk geldt een 'systeemverantwoordelijkheid'. Maar met deze nieuwe wet gaat er zo'n drie miljard over van het rijk naar de gemeenten. Dat brengt met zich mee dat de verleiding voor de Tweede Kamer groot is om invloed uit te willen blijven oefenen, bijvoorbeeld onder de vlag van die systeemverantwoordelijkheid van het rijk. Daarmee ontstaat echter een risico van Gemeenteraad en Tweede Kamer als twee kapiteins op één schip.
3
b) De geldstromen van de huidige jeugdzorg lopen via een hele reeks bekostigingssystemen zoals subsidie, doeluitkering, projectfinanciering, trajectfinanciering, financiering per dagdeel, etcetera. Deze moeten worden geharmoniseerd en gebundeld in één financieringsstroom onder één verantwoordelijkheid, die van de gemeenteraad. Wanneer alle jeugdhulp en -zorg vanuit één budget wordt gefinancierd, kan een inhoudelijke afweging gemaakt worden zonder dat daar financiële afwegingen doorheen spelen. In de huidige praktijk wordt wel gesproken van perverse prikkels. Daar wordt mee bedoeld dat een kind zwaardere zorg krijgt dan eigenlijk nodig is, om de bijbehorende financiën in te kunnen zetten. Ook kunnen financiële regels van het ene systeem hulpverlening in een ander deel belemmeren. Er kan bijvoorbeeld besloten worden om vrijwillige ambulante hulpverlening in te zetten in plaats van een zwaar middel als ondertoezichtstelling. Dit kan nu echter niet gefinancierd worden uit de middelen van het Ministerie van Justitie en Veiligheid, maar moet bekostigd worden uit de doeluitkering van de provincie. De verwachting is dat het beroep op zware jeugdzorg al zal afnemen als deze verkeerde prikkels en belemmeringen worden weggenomen. c) Zoals geldt voor de financiering, geldt ook voor het beleid dat er geen integraal en samenhangend beleid gevoerd kan worden als onderdelen van de jeugdhulp en jeugdzorg onder meerdere wetten blijven vallen met afzonderlijke verantwoordingslijnen. Er moet dus één wettelijk kader zijn. Wet Passend Onderwijs De Wet Passend Onderwijs geeft scholen per 1 augustus 2014 de opdracht en de middelen om elk kind onderwijs te bieden dat bij dat kind past, inclusief de specifieke ondersteuning die daarbij nodig is. Om dat te kunnen doen, vormen scholen met elkaar samenwerkingsverbanden, waarvan ook het speciaal onderwijs deel uit maakt. Een school heeft de plicht elke leerling die aangemeld wordt, ook die met een specifieke onderwijsbehoefte, binnen het samenwerkingsverband een passende plek bieden. De samenhang tussen de nieuwe Jeugdwet en de Wet Passend Onderwijs wordt wel spiegelwetgeving genoemd. Deze term ligt voor de hand omdat de achterliggende gedachte dezelfde is, namelijk het werken aan een pedagogische civil society en het sneller en meer op preventie gericht ondersteuning bieden aan kinderen en ouders die hulp nodig hebben. De school speelt een grote rol in het leven van een kind en dus ook van de ouders; is daarmee een belangrijk onderdeel van de pedagogische civil society. En als er ondersteuning of professionele zorg nodig is, is samenwerken noodzakelijk omdat bij een vraag of een probleem heel vaak beide werelden betrokken zijn. Passend Onderwijs is dus alleen mogelijk bij een goede samenwerking met gemeenten. Ook omgekeerd kunnen gemeenten geen sluitende aanpak voor jeugdhulp mogelijk maken zonder het onderwijs. Gemeenten en onderwijs kunnen elkaar versterken. Een goede afstemming is dus nodig. De schoolbesturen binnen een samenwerkingsverband maken samen een ondersteuningsplan. Dat plan laat zien welke ondersteuning de verschillende scholen in het samenwerkingsverband bieden. De samenwerkingsverbanden worden in de wet verplicht om dit ondersteuningsplan in 'op overeenstemming gericht overleg' (OOGO) te bespreken met de gemeenten. Pas na een OOGO mag de onderwijsinspectie het ondersteuningsplan goedkeuren. Om een werkelijk goede afstemming te krijgen, is het logisch dat er niet alleen afstemming plaatsvindt over het ondersteuningsplan van het samenwerkingsverband, maar dat er ook overleg plaatsvindt over het gemeente-
4
lijk jeugdbeleid. Dat kan een breed overleg zijn omdat de gemeente ook verantwoordelijk is voor de leerplicht, de RMC-functie (Regionaal Meld- en Coördinatiepunt voor voortijdig schoolverlaters), het leerlingenvervoer, de onderwijshuisvesting, en de aansluiting van het onderwijs op de arbeidsmarkt. De rol van de gemeenteraad. Wanneer de raad haar standpunt wil ontwikkelen, dan kan onderstaand stappenplan daarbij helpen. 1. visie ontwikkelen; 2. gemeentelijk beleidsplan (laten) schrijven; 3. aandacht voor bovenlokale samenwerking; 4. gewenste effecten formuleren; We zullen hier deze punten uitdiepen om uit te komen bij een overkoepelende visie op het hele sociale domein. In januari 2013 bracht het rijk een aangepaste versie van het wetsvoorstel uit. Hierin krijgt de gemeente de verplichting om een samenhangend beleid te voeren dat eens in de vier jaar is vastgelegd in een beleidsplan. Inhoudelijk wordt er nu nadrukkelijk aangesloten bij het principe van de eigen kracht. Er staat namelijk dat de gemeente een voorziening moet treffen als de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen van de jeugdige en zijn ouders ontoereikend blijken. Hiermee is al een basis voor de visie gelegd. In het algemeen richt de aandacht van een gemeenteraad zich op de resultaten van het beleid en de inzet van de middelen. In het geval van het jeugdbeleid betekent dat de raad zich dus niet buigt over bijvoorbeeld het contracteren van de leveranciers van jeugdzorg. Om hiervoor wel kaders te kunnen stellen en vervolgens te kunnen controleren is een vooral inhoudelijke visie op het gemeentelijk jeugdbeleid nodig. Hiervoor is het positief jeugdbeleid een prima uitgangspunt. De kaderstellende rol van de gemeenteraad bij de nieuwe Jeugdwet kan beginnen met het college van B&W op te dragen het beleidsplan op te stellen. Dit plan beschrijft dan de visie van de gemeente, de uitwerking, verordeningen, en de wijze waarop de toegang tot de jeugdhulp en de jeugdzorg gerealiseerd wordt. Het beleidsplan, inclusief financiële paragraaf en verordeningen worden ter besluitvorming voorgelegd aan de gemeenteraden. Waar de nieuwe Jeugdwet zelf al veel kaders geeft, biedt in ieder geval de financiële kaderstelling de gemeenteraad ruimte een eigen gemeentelijk beleid te voeren. De middelen van de nieuwe Jeugdwet komen namelijk niet als doeluitkering bij de gemeente binnen; jammer is wel dat het budget direct al 15% wordt gekort. Ook verdient de volksvertegenwoordigende rol van de raad aparte aandacht. Hoe geef je jongeren en ouders en opvoeders een stem? De meest voor de handliggende weg is via een jeugdforum, al dan niet digitaal Ook de WMO-adviesraad kan een rol spelen mits zij op hun beurt een achterban op dit terrein opbouwen. Wat zijn nog meer aandachtspunten voor de gemeenteraad bij dit beleidsplan? Er moet aandacht zijn hoe de bovenlokale samenwerking ingevuld wordt. Hierbij helpt het om het onderscheid tussen de verschillende compartimenten in het achterhoofd te houden. De invulling van het eerste compartiment zal vooral een gemeentelijke aangelegenheid zijn rond het CJG en zijn partners. Hierbij is afstemming en samenwerking met bijvoorbeeld de huisarts en het onderwijs niet te onderschatten. Hier kan nadrukkelijk de gemeenteraad een duidelijke rol spelen omdat zij de gemeentelijke samenleving kent. Een pedagogische civil society raakt immers niet alleen het
5
jeugdbeleid en het onderwijsbeleid, maar ook het accommodatiebeleid, de ruimtelijke ordening van een kindvriendelijke wijk, en het sport- en cultuurbeleid. Bij het tweede en derde compartiment is de afstemming en samenwerking met andere gemeenten en een meer gespecialiseerd aanbod belangrijk. Hierbij kan de raad een duidelijke opdracht aan het college geven om samen te gaan werken. Deze bovenlokale samenwerking is niet alleen noodzakelijk voor een goede uitwerking van zaken als kinderbescherming, jeugdreclassering en gesloten jeugdzorg. Bij verreweg de meeste gemeente komen daar ook de andere hulp en zorg uit de drie compartimenten bij. Dat zal veelal verzorgd worden door bovenlokale en bovenregionale aanbieders, zoals ook in de huidige situatie lokaal en regionaal op diverse terreinen al wordt samengewerkt, denk alleen al aan de JGZ. Overigens is de vraag niet of er samengewerkt wordt. Het vastleggen van bovenlokale samenwerking is bij wet geregeld omdat alleen dan gewaarborgd kan worden dat er altijd hulp geboden kan worden als dat nodig is. Daarmee zijn ook de twee belangrijkste gewenste effecten geformuleerd. Eén: positief jeugdbeleid in de gewone opvoeding, gecombineerde met ondersteuning en versterking van het ‘lichte aanbod’, zal moeten leiden tot minder speciale zorg. Twee: als er ondersteuning, hulp of zorg nodig is, wordt die geboden: snel en gericht op de eigen situatie. Onderdeel van het beleidsplan of beter nog onderwerp van een aparte paraplunotitie, is de samenhang in het hele sociale domein. Hier moet de relatie en de afstemming beschreven worden met de domeinen zorg (de decentralisatie AWBZ-WMO), de maatschappelijke opvang (de openbare geestelijke gezondheidszorg OGGZ), werk en inkomen (de decentralisatie Participatiewet), en (Passend) onderwijs. Dit is ook bij uitstek de plaats waar een visie geformuleerd moet worden op de te onderscheiden verantwoordelijkheden van burgers, maatschappelijke organisaties, en gemeentelijke overheid. Dit is een niet te onderschatten onderdeel van de transformatie omdat hier de nieuwe rolverdeling en dus een nieuwe visie op de overheid naar voren moet komen. In een notendop: dit is niet meer een overheid die pendelt tussen marktwerking en overkoepelende verantwoordelijkheid, maar een overheid die weliswaar regisseur is van het hele stelsel maar op veel terreinen allereerst één van de netwerkpartners. Dat geeft gelijk de grotere verantwoordelijkheid van de andere netwerkpartners, de burgers ('eigen kracht') en maatschappelijke organisaties. Er is tenslotte meer dan alleen een gemeente nodig om een kind op te laten groeien tot sterke burgers in een sterke en sociale samenleving.
6
