Energy matters! What about government? Onderweg van een polderende naar een polyandrische overheid

Energy matters! What about government? Onderweg van een polderende naar een polyandrische overheid

Energy matters! What about government? Onderweg van een polderende naar een polyandrische overheid

Colofon Projectnaam

Energy matters! What about government?

Projectnummer EZ-627810 Verschenen

januari 2015

Bijlage(n)

11

Interdepartementale Management Leergang 26, groep B Annet Schukken Danielle Hemels Heike Schröter John van Wijgerden Liesbeth Kooijman Rini van Rootselaar

Foto's:

Shutterstock.com

Vormgeving:

Formzet bv, Zoetermeer

3

Inhoud Energy matters! What about government?

5

Proloog 7 Oproep tot avontuur 9 Drempels en beproevingen 11 De reisvoorbereiding 11 Reisgidsen 11 De Jeugd 12 Medereizigers 13 Kompas/toetsen van ideeën 14 Tussenstop 15 Het Elixer 21 Balancering van vraag en aanbod 21 Internationale samenwerking 22 Eigenaarschap en ruimtelijke ordening 22 Financiën 24 Publieke waarden 24 Urgentiebesef en lange termijn 25 Rol rijksoverheid 26 Terugkeer naar huis Pijlers beleidsstrategie Pijlers implementatiestrategie

29 29 30

Reisevaluatie 37 Epiloog 39 Bijlagen 41 1. Eindopdracht van de Interdepartementale Management Leergang 26 41 2. Energiedroom 2040 42 3. Reisgidsen 44 4. Beoordelingskader initiatieven en beleidsvoornemens 47 5. Reisgenoten bijeenkomst Sancta College Haarlem 54 6. Energiedromen reisgenoten Sancta College Haarlem 55 7. Overzicht geïnterviewde reisgenoten 61 8. Reisgenoten LEF bijeenkomst 62 9. Energiemarkt Nederland 63 10. Stakeholders 67 11. Literatuur 68

4

5

Energy matters! What about government? Onderweg van een polderende naar een polyandrische overheid

Op 30 januari 2014 ontvangen we onze eindopdracht voor de Interdepartementale Management Leergang van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur en Berenschot. “Formuleer een beleidsstrategie voor de terugtred van de rijksoverheid op de domeinen energievoorziening en milieubeheer.”1 De opdracht heeft betrekking op een passage uit de Troonrede 2013 waarin gesproken wordt over de verandering van de klassieke verzorgingsstaat naar een meer participatieve samenleving. Wat ons betreft staat het te bereiken doel van een domein hierbij voorop, en niet wie dat doel bewerkstelligd. Bij de rol van de overheid gaat het ons dus om de juiste rol van de overheid op dit terrein. Wij herformuleren onze eindopdracht naar ons doel als volgt:

“Komen tot meer zelfstandige energievoorziening door burgers en bedrijven. Dit toetsen aan de huidige criteria duurzaamheid, betrouwbaarheid en betaalbaarheid uit het SER energieakkoord en nagaan of dit de publieke belangen zijn of dat er andere (publieke) belangen zijn. Bepalen of de rijksoverheid hier een rol in moet hebben en zo ja welke. Uit deze aanpak wordt helder wat de beleidsstrategie van de terugtred van de rijksoverheid kan zijn.” Wij zijn van mening dat uiteindelijk de overheid slechts een beperkte verantwoordelijkheid heeft in het energiedomein. We starten echter niet vanuit een nulsituatie. De Rijksoverheid borgt op dit moment de publieke waarden duurzaamheid, betaalbaarheid en betrouwbaarheid voor het energiedomein. Wij constateren dat met het veranderen van de samenleving ook de (borging en ordening van) deze publieke waarden veranderen en daarmee dus de verantwoordelijkheid (en rol) van de rijksoverheid. Betaalbaarheid en betrouwbaarheid verschuiven van een publieke naar een private waarde. De waarde duurzaamheid neemt daarentegen gestaag aan waarde toe. Een terugtred van de rijksoverheid uit het energiedomein is mogelijk, maar deze is ingewikkeld, meervoudig (het raakt van alles), zeker geen gebaand pad en kost tijd. Een alomvattende beleidsstrategie is dan ook niet te geven, maar dient volgens ons op tenminste de volgende pijlers gebaseerd te zijn: Lokale burgerinitiatieven, in welke vorm dan ook om zelf energie te produceren en/of de bestaande ordening te wijzigen, moeten ruim baan krijgen. De transitie komt van de maatschappij. Belangrijke 1

Eindopdracht van de Interdepartementale Management Leergang 26, bijlage 1.

6

opgaven voor de Rijksoverheid hierbij zijn de balancering van vraag en aanbod, internationale samenwerking en eigenaarschap bij ruimtelijke ordening (“what’s in it for me”). De rijksoverheid moet “afkicken” van haar financiële “verslaving” aan het energiedomein. De afhankelijkheid van de inkomsten uit energie belemmert de rijksoverheid om mee te bewegen met de transitie naar een duurzame en zelfstandige energievoorziening. Naar onze mening is aanpassing van het huidige financieringsstelsel daarom absoluut noodzakelijk. Tegelijkertijd zien wij een aantal trends en ontwikkelingen die de transitie naar een duurzame samenleving ondersteunen en de gevestigde orde uitdagen. Voorbeelden zijn de verschuiving van de ‘van oudsher’ publieke waarden in het energie domein, de algemene trend van vervlechting tussen sectoren en de veranderende verhouding tussen burger, overheid en markt. Een andere rol van de overheid vraagt een andere invulling van het ambtelijk vakmanschap. Als laatste moet de urgentie van het energievraagstuk benadrukt worden. De transitie naar een duurzame samenleving is er een van lange adem en vraagt om samenwerking tussen burger, markt en overheid. De overheid dient een betrouwbare partner te zijn. Daarvoor mag en kan een bijpassende lange termijn visie niet ontbreken. Deze pijlers hebben wij in de “Terugkeer naar huis” voorzien van een implementatiestrategie, welke zich richt op de volgende thema’s: balancering, internationale samenwerking, eigenaarschap en ruimtelijke ordening, financiën, urgentiebesef en lange termijn visie, publieke waarden en de rol van de overheid. We berichten over deze opdracht als de ‘Reis van de Held’, de metafoor van mensen die vanuit hun vertrouwde omgeving worden geroepen een grens over te stappen, de onbekende wereld in, waar zij gaandeweg uit moeten vinden hoe zij hun doel kunnen bereiken. Wij hebben onze reis zo ervaren en zijn van mening dat het samenbrengen van reisgenoten onderdeel moet zijn van de strategie. We sluiten af met een beschouwing wat voor type overheid de terugtred het beste kan ondersteunen. Dit is geen polderende overheid waarbij alle belanghebbenden compromissen sluiten met het doel om draagvlak te creëren en het eindproduct vaak aan effectiviteit inboet. Maar een polyandrische overheid. Een overheid die de wijsheid niet in pacht heeft, maar optimaal gebruik weet te maken van de ideeën en initiatieven van anderen en deze weet te delen waardoor ze worden getransformeerd tot een betere oplossing. Een overheid die het probleem goed in beeld houdt en (niet zorgt voor, maar zorgt dat) daar een zo effectief mogelijke oplossing voor komt. Kortom een overheid die het avontuur niet schuwt.

7

Proloog Op 30 januari 2014 start onze reis. We ontvangen onze eindopdracht voor de Interdepartementale Management Leergang van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur en Berenschot. “Formuleer een beleidsstrategie voor de terugtred van de rijksoverheid op de domeinen energievoorziening en milieubeheer.”2 De opdracht heeft betrekking op een passage uit de Troonrede 2013 waarin gesproken wordt over de verandering van de klassieke verzorgingsstaat naar een meer participatieve samenleving. Van iedereen die dat kan, wordt gevraagd verantwoordelijkheid te nemen voor zijn of haar eigen leven. De klassieke verzorgingsstaat stuit op grenzen omdat het financiële tekort van de overheid moet worden teruggedrongen. De overheid zal terugtreden. Dat leidt tot vele vragen. Wat betekent die terugtred van de overheid precies: minder of soberder voorzieningen, geen voorzieningen meer, een bodem- of minimumvoorziening, of meer eigen bijdragen? Daarmee zijn wij – Leergroep B van de 26e editie van de Interdepartementale Management Leergang – opgeroepen om aan een gezamenlijke tocht te beginnen. Een tocht door de wereld van energievoorziening en milieubeheer. Tijdens de reis leren we elkaars krachten kennen en waarderen, ontdekken we onze gezamenlijke passie voor het onderwerp en ontstaat de wens om een bijdrage te leveren aan de verduurzaming van de energievoorziening 3 in Nederland. We berichten over deze ontdekkingsreis als de ‘Reis van de Held’, de metafoor van mensen die vanuit hun vertrouwde omgeving worden geroepen een grens over te stappen, de onbekende wereld in, waar zij gaandeweg uit moeten vinden hoe zij met alle krachten om moeten gaan om hun doel te bereiken. De metafoor van de reis van de held hebben we voor het eerst gebruikt bij de LEF-sessie (zie paragraaf medereizigers van hoofdstuk ‘Drempels en beproevingen’). Het gebruik van deze metafoor heeft ons het inzicht gegeven dat de elementen van de reis van de held voortdurend terugkomen in veranderingen. Omdat de energiesector volop in verandering is hebben we ervoor gekozen om deze metafoor ook te gebruiken voor de uitwerking van deze opdracht. Gedurende onze tocht ontmoeten wij reisgenoten uit de werelden van wetenschap, bedrijfsleven, burgers en overheid. Reisgenoten die even met ons meereizen en daarna hun eigen reis vervolgen, en die ons helpen de goede weg te vinden. Die weg is vol hindernissen. Maar er komt ook hulp uit onverwachte hoek en de middelen die ons kunnen helpen zijn steeds verrassend dichtbij en eenvoudig. Een echte ontdekkingstocht met het doel een elixer te vinden om een bijdrage te leveren aan een groter geheel. Bij de terugkeer naar huis schetsen we een beleidsstrategie voor de rijksoverheid om te komen tot duurzame zelfstandige energievoorziening en een passende rol van die rijksoverheid hierin. Hierin proberen we onze ‘oude’ wereld mee te nemen in de werking van het elixer. Ons reisverslag eindigt met een handelingsperspectief voor de rijksoverheid in een samenleving die steeds meer zeggenschap opeist. We danken onze opdrachtgever, dhr. mr. J. van der Vlist, secretaris-generaal van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, en ons responsteam bestaande uit dhr. drs. S. Riedstra, secretarisgeneraal van het ministerie van Infrastructuur en Milieu, dhr. prof. dr. D. Loorbach, Erasmus Universiteit, mw. prof. dr. S. (Simone) Pront-Van Bommel, directeur Centrum voor energievraagstukken Universiteit van Amsterdam, en dhr. prof. mr. dr. S. Zouridis, Universiteit van Tilburg, voor het meedenken over onze aanpak en het voorliggende reisverslag.

2 3

Eindopdracht van de Interdepartementale Management Leergang 26, bijlage 1. Na enig onderzoek hebben we gekozen om onze opdracht te beperken tot duurzame energievoorziening, zie volgend hoofdstuk.

8

9

Oproep tot avontuur Met z’n zessen gaan we op expeditie om de wondere wereld van de energievoorziening te ontdekken. Niemand van ons heeft ervaringen die verder gaan dan een al dan niet weloverwogen keuze van de stroomleverancier. Des te interessanter wordt de ontdekkingsreis. Het gaat ons tenslotte allemaal aan, niet alleen ons, maar ook onze kinderen.

“Wij zijn de eerste generatie die iets merkt van klimaatverandering en we zijn de laatste generatie die er nog iets aan kan doen.” Jay Inslee, gouverneur van de Amerikaanse staat Washington 4.

Wat is onze bestemming? De vergezichten zijn onderdeel van de voorpret. De één wil naar de participatiesamenleving, de ander heeft zelfvoorzienendheid hoog in het vaandel staan, de derde wil vooral duurzaamheid, enzovoort. Zijn dit aparte thema’s of volgt het een als vanzelfsprekend uit het ander? Is de terugtred van de overheid een doel op zich, of gaat het er vooral om welke rol de overheid moet spelen? Daarbij worden stevige discussies gevoerd. Is de participatiesamenleving niet een belediging van de intelligentie van de kiezers? Het gaat toch om bezuinigen; wees er dan ook eerlijk over. Of toont het de emancipatie van de samenleving waarin de burgers meer zelf willen organiseren en dan hopelijk onbelemmerd door de overheid? Op het gebied van milieubeheer blijken veel ontwikkelingen gaande die in de afgelopen decennia hebben geleid tot een grotere betrokkenheid van burgers en bedrijven. Ook is op het milieuterrein de terugtred van de overheid al in gang gezet.5 Op het energiedomein speelt ook veel, maar moet naar ons gevoel meer gebeuren om die betrokkenheid en terugtred vorm te geven. Daarom hebben we ervoor gekozen om onze reis te richten op het energiedomein. Wat zijn de publieke belangen op het terrein van energievoorziening? En welke rol kunnen burgers, bedrijfsleven en overheid innemen om die publieke belangen te borgen? Daarbij staat wat ons betreft het doel voorop, en niet wie dat doel bewerkstelligt. Bij de rol van de overheid gaat het ons dus om de juiste rol van de overheid om de publieke belangen te borgen. Het blijkt geen gemakkelijke opgave. De wereld van energievoorziening is complex. Elk draadje waar je aan trekt, brengt allerlei andere draden in beweging. We bereiken overeenstemming over ons reisdoel: Komen tot meer zelfstandige energievoorziening door burgers en bedrijven. Dit toetsen aan de huidige criteria duurzaamheid, betrouwbaarheid en betaalbaarheid6 uit het SER Energieakkoord en nagaan of dit de publieke belangen zijn of dat er andere (publieke) belangen zijn. Bepalen of de rijksoverheid hier een rol in moet hebben en zo ja welke. Uit deze aanpak wordt helder wat de beleidsstrategie van de terugtred van de rijksoverheid kan zijn.

4

Jay Inslee of Washington State in the Showtime series “Years of Living Dangerously,” Vgl. brief van de Minister van EZ over voortgangsrapportage en audit Green deal aanpak, Kamerstukken II, 2013-2014, 33 043, nr. 26, en brief van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu over modernisering milieubeleid, Kamerstukken II, 2013-2014, 28 663, nr. 55. 6 SER Energieakkoord voor duurzame groei, september 2013. 5

10

Hierbij staat zelfstandige energievoorziening voor het niet afhankelijk zijn van anderen voor je energie­ voorziening op micro (burgers), meso (bedrijven) en macro (Nederland, Europa, mondiaal) niveau. Daarnaast spreken we in ons reisdoel van de publieke waarden duurzaamheid, betrouwbaarheid en betaalbaarheid. Wat houden deze waarden in en zijn ze wel publiek te noemen? Uit gesprekken met onze reisgenoten blijkt dat deze waarden breed gedeeld worden en dat men ook van mening is dat deze waarden publiek zijn. Daarbij staat: • duurzaamheid voor energie waarover de mensheid voor onbeperkte tijd kan beschikken en waarbij, door het gebruik ervan, het leefmilieu en de mogelijkheden voor de toekomstige generaties niet worden benadeeld (ook wel hernieuwbare energie genoemd). • betrouwbaarheid voor de ongestoorde levering van gas en elektriciteit aan afnemers. Hierin is een onderscheid te maken tussen de korte termijn leveringszekerheid (product) en de voorzieningszekerheid (systeem) op lange termijn. • betaalbaarheid voor voorkomen dat energiearmoede bij huishoudens ontstaat. Energiearmoede kan worden omschreven als een situatie waarin een woning niet of nauwelijks warm kan worden gehouden en er evenmin andere essentiële energiediensten tegen een redelijke prijs kunnen worden verkregen.

11

Drempels en beproevingen De reisvoorbereiding Wat zullen we allemaal meenemen op reis en hoe gaan we reizen? Het ene expeditielid pakt van alles in de rugzak om onderweg niets te missen, terwijl de ander liever met weinig bagage op pad wil. Degelijk keuzeproces of ‘pre-reis-stress’? In de voorbereiding van de reis maken we gebruik van elementen uit de veranderkunde zoals de atlas van de belevingswereld7, metaforen, dromen, inspiratiesessies. Het gaat er niet om dat de reis helemaal wordt uitgestippeld, maar dat we nadenken over hoe we de reis zullen maken. Daarbij willen we ons zelf en anderen inspireren. Op reis gaan betekent net als bij veranderen dat je vooraf niet altijd weet waar je uitkomt en dat je soms ook wegen inslaat die soms verkeerd blijken te zijn, waarna je weer teruggaat naar de hoofdweg. Zo is het ook met onze reis. Om onszelf te inspireren bij deze reis hebben we een droom geformuleerd. Die droom schetst het toekomstbeeld van een zelfstandige energievoorziening in 20408 en geeft richting. In de voorbereiding van de reis hebben we nagedacht over de elementen van onze reis. Wat hebben we nodig om een leerzame tocht te maken? Hieruit komen de volgende elementen: • • • • •

Reisgidsen De jeugd Medereizigers Kompas/toetsen van ideeën Tussenstop

Reisgidsen We bestuderen een aantal reisgidsen9 waarin interessante verhalen staan over energievoorziening in Nederland, participatiesamenleving, klimaatbeleid, rol van de overheid, transitieleer, verandermanagement, democratie en het politiek- bestuurlijke speelveld. Voor ons belangrijke reisgidsen op het terrein van energie en veranderende samenleving zijn onder andere: • • • • • • • • •

Het regeerakkoord Bruggen slaan, Het SER Energieakkoord, De wetgevingsagenda STROOM, ‘De volle zaaiershanden…’ Energietransitie, op naar een volgende fase, een handreiking voor een effectief energiebeleid, Loslaten in vertrouwen, Terugtreden is vooruitzien, De energieke samenleving, Leren door doen, Transities.

In bijlage 3 zijn korte samenvattingen van deze documenten opgenomen.

7

Swaaij, L van, & Klare, J. (2003). Atlas van de Belevingswereld. Amsterdam. Zie energiedroom 2040, bijlage 2. 9 Zie aanbevolen literatuur, bijlage 11. 8

12

De Jeugd Onze droom kunnen we niet bereiken zonder de jeugd te betrekken. Tenslotte speelt onze droom in de toekomst. Dan zijn wij met pensioen. Hoe kijkt de jeugd van vandaag, de 40-ers van dan, tegen energievoorziening en de toekomst aan? We faciliteren een dag bij het Sancta College in Haarlem, om daar de dromen, routes en belangen te vernemen van HAVO/VWO-leerlingen.10 Deze bijeenkomst op het Sancta College laat ons zien dat de toekomstige generatie een goed beeld heeft van wat de transitie naar duurzame zelfstandige energievoorziening inhoudt en wat zij daar nu en in de toekomst aan kunnen bijdragen. Wat ons gedurende deze groepsreis vooral is opgevallen, is dat deze reisgenoten: • graag zelf bepalen waar ze hun geld aan besteden (zeggenschap en transparantie in geldstromen), • volwaardige gesprekspartners zijn bij complexe vraagstukken en dit ook graag willen zijn (wens betrokken te zijn bij hun toekomst), • kijken welke lessen uit het verleden zijn te trekken en wat deze kunnen betekenen voor de toekomst (reflectie en lerend vermogen), • enthousiast en betrokken zijn bij maatschappelijke vraagstukken. Zij hebben ook concrete beelden bij de wijze waarop de maatschappij nu is georganiseerd en dat deze anders kan worden ingericht. Daarbij zijn kleinschaligheid en meer zelfvoorziening thema’s voor de jeugd. Hieronder is een energiedroom van een aantal leerlingen weergegeven.11 Deze dag inspireert, geeft energie en smaakt naar meer.

Droom groep 4 leerlingen Sancta College “Wij hebben hier onze ideeën van verleden tot de toekomst die we willen. We zijn begonnen met molens die in de polder stonden, nu auto’s en fietsen en we willen die auto later vervangen door deze voertuigen. Thuis moestuintjes aanleggen zodat we meer uit eigen tuin en eigen voorzieningen doen, zelf dingen maken. In de hoek herinneringen: We willen het verleden niet vergeten want er zijn goede dingen gedaan. Maar we moeten het slechte pad dat we nu volgen doorbreken en leren van het verleden. Met een molen uit het verleden, kunnen we nu met nieuwe technieken altijd beter en meer. We halen inspiratie uit het verleden.”

10 11

Zie reisgenoten bijeenkomst Sancta College Haarlem, bijlage 4. Zie voor de andere dromen: Energiedromen reisgenoten Sancta college Haarlem, bijlage 6.

13

Medereizigers We gaan op zoek naar medereizigers, die ons in interviews veel vertellen over wat er volgens hen gebeurt in het energiedomein en wat zij daarin zelf doen en bijdragen. Mensen uit de wetenschap, het bedrijfsleven, initiatiefnemers van zelfstandige energiecoöperaties, belangenorganisaties en andere overheden.12 Zij blijken een bron van inspiratie. Vervolgens nodigen we een 20-tal mensen uit om ons een stuk op onze reis te vergezellen13(zie bijlage 6 voor deelnemers LEF-sessie). Ook de jeugd betrekken we weer daarbij. Samen gaan we op zoek naar gezamenlijke ambities op het gebied van duurzame energie. Is er sprake van een gezamenlijke ambitie? Voor deze reisetappe strijken we een ochtend neer in het LEF-future center van Rijkswaterstaat. We onderzoeken aan de hand van de metafoor “de reis van de held” waar ambities elkaar raken en waar de spanning en wrijving zit. Immers verandering begint niet in het midden maar aan de rand van maatschappelijke ontwikkeling. Hoe kan dit elkaar versterken? Zo gaan we op zoek naar de beweging die we als maatschappij moeten maken om verder te komen in de richting van onze droom. Deze bijeenkomst in het LEF heeft ons laten zien dat: • Deelnemers enthousiast en betrokken zijn bij maatschappelijke vraagstukken en bereid zijn om hiervoor belangeloos tijd vrij te maken, • Verschillende reisgenoten uit de energiewereld elkaar niet kenden, • Het samenbrengen van reisgenoten heeft geleid tot de idee om de jeugd meer te betrekken (“dat ga ik doen”), het sluiten van lokale energieakkoorden uit te proberen (“ik zie het voor me”) of het onderwerp energie hoger op de ambtelijke agenda te krijgen (“daar ga ik voor”), • Het heeft geleid tot nieuwe contacten, reizen en afspraken.

Daarnaast heeft het gebruik van de metafoor ons het inzicht gegeven dat de elementen van de “reis van de held” voortdurend terugkomen in veranderingen. We realiseren ons dat door de bijeenkomst en het samenbrengen van de reisgenoten al stappen gezet worden in het bereiken van ons reisdoel. Deze werkwijze zal onderdeel gaan uitmaken van onze strategie. En we merken dat we in de goede richting zitten. Er is spanning, er is wrijving en niet iedereen deelt dezelfde ambities. Overigens zien we ook Europa als medereiziger of anders gezegd; wij reizen mee in het gezelschap dat Europa heet. Wat is de ambitie van dat gezelschap en tegen welke spanningen lopen zij aan en wat betekent dat voor ons Nederland? 12 13

Zie overzicht geïnterviewde reisgenoten, bijlage 7. Zie reisgenoten LEF bijeenkomst, bijlage 8.

14

Kompas/toetsen van ideeën Ondertussen zoeken we naar de wijze waarop de overheid, zowel de rijksoverheid als lokale overheden, zich verhoudt tot initiatieven op het terrein van duurzame energie. Wat we zien is een enorme hoeveelheid aan particuliere initiatieven die soms met en vaak zonder de overheid tot stand komen of initiatieven die sneuvelen door de overheid. De overheid erkent dit ook.14 Maar hoe duid je of ontwikkelingen en initiatieven bijdragen aan een meer zelfstandige energievoorziening, danwel hoe bepaal je wat de publieke belangen zijn, of de overheid een rol moet hebben en zo ja, welke rol? Volgens Frissen heeft de overheid als taak om pluraliteit in stand te houden15. Betekent dit ook dat indien er sprake is van pluraliteit, de overheid geen taak heeft en dus kan terugtreden? We constateren dat dit geen nieuw vraagstuk is. We duiken daarom dieper in het energiedomein, maar onderzoeken en luisteren tegelijkertijd naar andere domeinen om te zien wat daar gebeurt. We vinden documenten over een transitie in het energiedomein en theorieën over transities. Transities zijn in de praktijk grillige en meervoudige, complexe processen. Transitiemanagement is het creëren van innovatieruimte voor koplopers, het ontwikkelen van netwerken, het starten van doorbraakprojecten en het creëren van een beweging rondom deze netwerken. Het doel is beweging van onderop te ontwikkelen, die voldoende druk kan uitoefenen op het centrale regime om radicaal te veranderen. Koplopers zijn voorlopers met geheel eigen opvattingen over toekomstige ontwikkelingen in het gebied waar ze werkzaam zijn. Transities bestaan veelal uit een viertal fases; een voorontwikkelingsfase, een kantelfase, een versnellingsfase en uiteindelijk een stabilisatiefase. Om initiatieven te kunnen duiden naar de fase van de transitie gebruiken we een model van Rotmans.16 Verder halen we het rapport ‘Loslaten in vertrouwen’ uit onze reiskoffer. Daarin adviseert de Raad voor Openbaar Bestuur (Rob) om veel meer publieke taken over te laten aan burgers, maatschappelijke organisaties en bedrijven. De Rob stelt vast dat burgers weliswaar publieke taken op zich willen nemen, maar dat de Reguleren overheid zich na het loslaten van een publieke taak niet volledig kan terugtrekken. De overheid moet juist over een Regisseren breder arsenaal van rollen kunnen beschikken. De ideale route Stimuleren is dat wat nodig is ‘vanzelf’ ontstaat vanuit de samenleving en dat dit initiatief vervolgens wellicht behoefte heeft aan Faciliteren ondersteuning van de overheid. Het particulier initiatief is in dat geval leidend bij het expliciet maken van de rol van de Loslaten overheid. Door de Rob ook wel de participatietrap genoemd.17 Ook ontdekken we dat Kruiter een model18 ontworpen heeft om maatschappelijke initiatieven te waarderen. Maatschappelijke initiatieven worden nu vooral nog op juridische (formele) legitimiteit gewaardeerd. Zij moeten in hun uitwerking namelijk voorzien in gelijke behandeling en inclusie (uitsluiting moet zoveel mogelijk worden tegen gegaan), een uitvloeisel van onze representatieve democratie en de verzorgingsstaat. Dit voldoet niet meer. Burgers voelen zich niet meer gerepresenteerd19 en de kosten van de verzorgingsstaat rijzen de pan uit 20. Kruiter onderzocht welke waarden van belang waren bij maatschappelijke initiatieven voordat de verzorgingsstaat een feit was. Door ook deze waarden, effectiviteit en betrokkenheid, toe te laten en te herwaarderen ontstaat als vanzelf de mogelijkheid voor (mede)eigenaarschap door burgers voor de problemen in het publieke domein en de mogelijke oplossingen. Het is dus een manier om de relatie tussen burger en overheid te (her)definiëren.

14 15 16 17 18 19 20

Brief van de Minister van Economische Zaken over voorzienings- en leveringszekerheid energie, Kamerstukken 2014-2015, 29 023, nr. 179. Frissen, P.H.A. (2013), De fatale staat; Over de politiek noodzakelijke verzoening met tragiek. Rotmans, J. (2012), In het oog van de orkaan. Nederland in transitie. Rob (2012), pag. 67. Kruiter, A.J., Blokker, E. (2011), In ons belang, Pamflet. Zie ook In ’t Veld (2010), Kennisdemocratie, pag. 163. Vgl. Bovens, ’t Hart, Van Twist, Openbaar bestuur, pag.41, en RMO 2013, pag. 19 e.v.

15

Het model is een beoordelingskader om te kijken hoe maatschappelijke initiatieven maatschappelijk ge(her)waardeerd kunnen worden.

Tussenstop Na het bestuderen van diverse reisgidsen, het houden van interviews en bijeenkomsten, concluderen we dat de reis naar een meer zelfstandige energievoorziening door burgers en bedrijven een kronkelig pad is. Op dit pad komen wij in elk geval onderstaande drempels en beproevingen tegen. We beschrijven wat we gehoord en gelezen hebben en wat volgens ons belangrijk is om nader te onderzoeken of we daarmee ons doel kunnen bereiken. De beschrijvingen geven dus niet onze mening weer. De zoektocht naar een zelfstandige en duurzame energievoorziening laat zien dat (gegeven de huidige stand van technologie) energiebesparing op dit moment veruit het meeste oplevert. Bij transport van energie naar de eindgebruiker wordt veel energie verloren; om uiteindelijk één eenheid energie te kunnen gebruiken, moet je vier eenheden energie opwekken. 21 Een derde van onze energie gaat naar warmte. Veel van deze warmte gaat verloren. Het is logisch dat de overheid daar op diverse manieren op inspeelt. Communicatiemiddelen worden benut om te overtuigen en om te verleiden (duurzaam is ‘sexy’). Daarnaast worden diverse maatregelen ((fiscale)wetgeving, regels, subsidies) ingezet om fysieke aanpassingen, zoals isolatiemaatregelen en slimmer energiegebruik (bijvoorbeeld via je tablet of smartphone) te stimuleren of af te dwingen. Productie en consumptie van energie moeten in evenwicht zijn; balanceren. Als dat niet het geval is, ‘slaan de stoppen’ van het elektriciteitsnet door. Op kleine schaal speelt dit op wijkniveau. In veel nieuwbouwwijken zijn de netten niet geschikt voor de feed in van particuliere zonnecollectoren. Maar dit speelt ook voor de landelijke hoogspanningsnetten. Veel maatregelen op het gebied van balancering en stimulering van energieopwekking worden genomen met het nationaal kader als uitgangspunt. Hiermee wordt voorbijgegaan aan de internationale afhankelijkheden, waardoor oplossingen gefragmenteerd zijn en op zijn gunstigst suboptimaal. Een voorbeeld van de gevolgen van toenemende productie van duurzame energie betreft het toenemend aantal ‘niet voorziene’ grensoverschrijdende elektriciteitsstromen (zogenaamde loop flows), die kunnen optreden ingeval van veel productie van wind- en zonne-energie in een buurland. Deze ongeplande energiestromen doen een groot beroep op de flexibiliteit die de TSO’s (Transmission System Operators, de nationale netwerkbeheerders) kunnen inzetten; de huidige balanceringsmechanismen lijken niet toereikend in deze situaties. Daardoor hebben deze ongeplande stromen ook voor de Nederlandse transport- en balanceringssystemen grote consequenties en verhogen zij de urgentie van een gemeenschappelijke en eerlijke regulering van internationale balanceringssystemen. Volgens het Centrum voor Energievraagstukken ontbreekt het daar nu aan.22.

21 22

Boekpresentatie Internationale Architectuur Biënnale Rotterdam: ‘Ruimte voor duurzame energie in 2050’, 9 juli 2014. Werkplan 2014-2019 Centrum voor Energievraagstukken, Universiteit van Amsterdam.

16

In België ondervinden ze momenteel problemen met deze balancering. De toelevering van energie uit een paar kerncentrales is uitgevallen, waardoor België voor haar toevoer nu grotendeels afhankelijk is van de internationale markt. Daarom heeft de Belgische regering noodmaatregelen aangekondigd en burgers opgeroepen om zuinig met energie om te gaan. Op het journaal wordt nu samen met de weerverwachting een ’energieverwachting’ getoond. De energiemarkt wordt grotendeels bepaald door internationale afhankelijkheden. De spanningen met Rusland zijn het afgelopen jaar opgelopen.23 Dit kan gevolgen hebben voor de Europese gasvoorziening. Veel Europese landen zijn namelijk afhankelijk van de gasvoorziening uit Rusland; Estland haalt bijvoorbeeld 100% van haar gas uit Rusland, Duitsland 40%. Nederland is met 6% het minst afhankelijk van Rusland.24 Daarnaast wordt de energiemarkt in Nederland gedomineerd door een aantal grote (internationale) marktpartijen.25 Dat komt door de wijze waarop in de jaren na de Tweede Wereldoorlog de wederopbouw is vormgegeven, de maakbaarheidsgedachte en de ontdekking van de gasbel in Slochteren. Vanaf 1997 is de energiemarkt langzaam aan geprivatiseerd en geliberaliseerd. Toch blijft de huidige marktordening en de daarop gebaseerde wetgeving voor kleine, nieuwe spelers een belemmering om zich op de energiemarkt te begeven. Ook leidt liberalisering niet per definitie tot minder overheidsbemoeienis; de keuzevrijheid om de eigen energieleverancier te kiezen heeft tot een vertienvoudiging van regelgeving en extra toezicht geleid26. Liberalisering leidt niet automatisch tot minder bemoeienis van de overheid. We vervolgen onze reis op de route van het geld. Een cruciale factor in het energiedomein, voor alle partijen en op alle niveaus. Het Rijk ontvangt jaarlijks ongeveer € 10 miljard aan aardgasbaten (in 2014: € 10,8 miljard, in 2015: € 9,1 miljard)27 en int daarnaast nog circa € 400 miljoen aan energiebelasting en energieopslag.28 Deze opbrengsten zijn een belangrijke inkomstenbron. Bijzonder is dat de energieopslag ook in rekening wordt gebracht als men duurzaam opgewekte energie inkoopt. Daarnaast worden de energiebaten tevens voor beleidsdoelen buiten het energiedomein aangewend. Door meer zelfstandige energievoorziening op lokaal niveau zullen deze inkomsten uit energie voor het Rijk dalen, bezuinigen op energieverbruik zorgt daarnaast ook voor minder inkomsten, een dilemma. Echter in de Ontwerpbegroting 2015 van Economische Zaken zie je dat de rijksoverheid verwacht dat de inkomsten uit de energieopslag29 zullen oplopen naar €1,7 miljard in 2019.30 Een van onze medereizigers noemde deze financiële afhankelijkheid van de rijksoverheid van de energiebaten een “verslaving”. Daarnaast zijn investeringen in duurzame energie, in vergelijking met fossiele energie, duur en financieel niet aantrekkelijk omdat deze zich langzaam terugverdienen. Om die reden zijn er diverse financiële en fiscale regelingen voor burgers in het leven geroepen om het gebruik van duurzame energie en investeringen te bevorderen.31 In 2015 wordt hier naar verwachting ongeveer € 1,6 miljard voor uitgegeven.32 Zo wordt er bijvoorbeeld een Toekomstfonds voor innovatie opgericht.33 23 24 25

26 27 28 29 30 31

32 33

“Poetin zet zijn ‘gaswapen’ in”, Hubert Smeets, NRC, 11 april 2014. “Nederland is het minst afhankelijk van Russisch gas”, Camil Driessen, NRCQ, 28 juli 2014. Volgens de C3 –index wordt 80% van de retailmarkt voorzien door de drie grote energieleveranciers op holdingniveau. Trendrapportage Marktwerking en consumentenvertrouwen in de energiemarkt, eerste helft van 2014, ACM, Den Haag, November 2014, pag. 25. Uitspraak gedaan tijdens de LEF-sessie. Miljoenennota 2015, Tweede Kamer, vergaderjaar 2014-2015, 34 000, nr. 1. Tweede kamer Vergaderstukken, 2014-2015, 34 000, XIII, nr.1. Rijksbegroting 2015, Economische Zaken De energieopslag is een verplichte opslag op de energierekening van burgers en bedrijven, waarmee met name de Subsidieregeling Duurzame Energieproductie (SDE+) wordt gefinancierd. Miljoenennota 2015, Tweede Kamer, vergaderjaar 2014-2015, 34 000, nr. 1. Om het beleid te verduurzamen zijn een aantal fiscale maatregelen in werking. Zo zijn er regelingen voor duurzaam groen beleggen en milieu-investeringen, zoals de Energie-investeringsaftrek (EIA) en de Vervroegde afschrijving milieu-investeringen (VAMIL). Kleinschalige duurzame energieopwekking wordt gestimuleerd door een lager belastingtarief op lokaal opgewekte duurzame stroom. Anderzijds is ook de regeling Teruggaaf grootverbruik (van fossiele energie) in werking voor ondernemers die meer dan 10 miljoen kWh per jaar verbruiken. Tweede kamer Vergaderstukken, 2014-2015, 34 000, XIII, nr.1. Rijksbegroting 2015, Economische Zaken. Miljoenennota 2015, Tweede Kamer, vergaderjaar 2014-2015, 34 000, nr. 1.

17

Er zijn veel technische ontwikkelingen en innovaties op het gebied van energie. De overheid initieert zelf ook oplossingen. Zo zet de overheid momenteel zwaar in op elektrische auto’s. Maar hoe houdbaar is deze trend? En benadeel je daarmee wellicht betere initiatieven? Zo was minister Zalm er aan de vooravond van dit millennium nog van overtuigd dat we binnen afzienbare tijd op brandstof uit koolzaad zouden rijden. Subsidies worden niet gekoppeld aan het te bereiken doel energiebesparing (bijvoorbeeld vermindering CO2 uitstoot), maar aan het middel (zoals zonnepaneel, HR ketel). Daarnaast zijn er decentrale energie initiatieven die mislukken. Veel initiatieven tot het winnen van biogas mislukken omdat de kennis ontbreekt. Dit leidt tot desinvesteringen van overheden en bedrijven. De vraag is op welke manier je als rijksoverheid wil sturen. Naast stimulering van innovaties zijn er fiscale regelingen voor het bedrijfsleven, waarmee een ’korting’ wordt gegeven op hun fossiele energierekening. Zo krijgen de bedrijven in de glastuinbouw gas tegen een lager tarief dan huishoudens. Dit heeft het perverse effect dat zakelijke grootverbruikers goedkoper uit zijn als zij fossiele energie blijven gebruiken, terwijl huishoudens gestimuleerd worden om over te stappen op duurzame energie. Dit terwijl huishoudens verantwoordelijk zijn voor ongeveer 25% van het directe energieverbruik34. Is dit bewust 2-sporenbeleid van de overheid, of is er sprake van verschillende doelstellingen die met elkaar in tegenspraak zijn? Bovendien worden niet alle maatschappelijke lasten doorberekend in de energieprijs. Hierdoor ontbreken financiële prikkels om duurzame energie interessant te maken voor investeerders. Hoe doorbreek je deze financiële wurggreep? Hoe zorg je ervoor dat iedereen betaalt wat de energieproductie daadwerkelijk kost? En hoe voorkom je dat mensen worden uitgesloten, omdat ze hun energierekening niet meer kunnen betalen? Al reizend komen we nog een belangrijke drempel tegen: het eigenaarschap van de urgentie, maar ook eigenaarschap van de fysieke ruimte waar oplossingen gerealiseerd worden. Onze medereizigers zijn overtuigd van de urgentie van het probleem; dat de ontwikkeling van duurzame zelfstandige energievoorziening achterblijft en dat er iets moet gebeuren omdat de fossiele brandstoffen opraken en het leefmilieu voor toekomstige generaties anders wordt benadeeld. Velen van hen proberen bij te dragen aan de oplossing, maar beseffen ook dat ze het niet alleen kunnen. Is dit een rol voor de overheid? En voelt de overheid dat ook zo? En zo ja, waarom staat het energievraagstuk niet bovenaan de politieke agenda? En wat is er nodig om dat te bereiken? De energievoorziening heeft in het bestaan van de mens diverse stadia doorlopen. In het begin was er ‘eigen vuur voor eigen hut’. In een volgende fase was er sprake van private, meer grootschalige energievoorziening totdat de overheid via nutsbedrijven deze taak overnam. Met de liberalisering van de energiemarkt is de productie van energie weer overgegaan naar private partijen die op grote schaal energie opwekken. Momenteel zien wij een verschuiving van de centraal georiënteerde energiesystemen naar lokale energievoorzieningen die ook bijdragen aan verdere empowerment van verbruikers; van huishoudens en het midden- en kleinbedrijf. Gaan wij hiermee weer terug naar een vorm van eigen vuur voor eigen hut? Door deze lokale initiatieven zal het landschap veranderen; dat is een gevoelig onderwerp en geeft weerstanden. De ruimtelijke impact die decentrale energieopwekking heeft (wind, zon en in de toekomst ook opslag) zal een beroep doen op het bevoegd gezag dat verantwoordelijk is voor de ruimtelijke ordening. Dat bevoegd gezag heeft richtlijnen nodig die op de centraal vastgestelde waarden en normen zijn gebaseerd. Zo is er onlangs door een Commissie van Advies, onder leiding van oudminister Pieter Winsemius, geconstateerd dat er te weinig sturing en ondersteuning is geweest vanuit de

34

“Energietrends 2014”, een uitgave van ECN, Energie-Nederland en Netbeheer Nederland.

18

provincie Friesland en de landelijke overheid voor de plannen voor windenergie in Friesland35. De paradox van dit eigenaarschap is dat er voor burgers, overheden en bedrijven – vanuit wet- en regelgeving – weinig mogelijkheden zijn om zelf decentraal energie op te wekken. Burgers en overheden blokkeren elkaar als ze energie-initiatieven willen ontplooien, zoals wind op land of het (grootschalig) opwekken van zonne-energie in gemeentes. Van wie is de lucht? Van wie zijn de diepere lagen onder je huis, bedrijf of een natuurterrein? Van wie zijn de daken van openbare gebouwen? Van wie is het uitzicht? Belangrijke vragen als je stappen wilt zetten op het gebied van hernieuwbare energie, omdat bij het opwekken hiervan gebruik gemaakt moet worden van deze ruimte. We komen op onze reis ook prachtige routes en vergezichten tegen, die dichterbij toch ook weer hun eigen dilemma’s kennen. Zo zien we dat er veel lokale initiatieven ontluiken op het terrein van duurzame energie. Initiatieven van burgers, wijken, gemeenten en provincies. Bijna net zo divers als er initiatieven zijn; van gedeeltelijk tot geheel zelfvoorzienend, van amateuristisch tot geprofessionaliseerd, van gefinancierd door burgers tot gefinancierd door instellingen, van klein naar groot. Het mooie is dat ze zelfs doorgroeien naar andere beleidsdomeinen zoals de zorg.36 Als we dichterbij komen zien we dat deze initiatieven vaak opgebloeid zijn ondanks de overheid. Een voorbeeld hiervan is VandeBron; een bedrijf dat klanten direct in verbinding brengt met producenten van 100% duurzame energie (een online marktplaats). Voor deze dienst betaal je als klant een vast abonnement (onafhankelijk van de hoeveelheid energie die je afneemt), en de duurzame energieproducenten krijgen een betere prijs voor de door hen geleverde energie dan bij de grote gevestigde energieproducenten.37 Medereizigers vertellen ons hoe belemmerend de overheid is en hoe besluiten worden genomen op basis van op zijn minst twijfelachtige feiten (ingegeven door bijvoorbeeld lobby’s, incidenten, media, verkiezingen).38 Binnen Nederland wordt de overheid als wispelturig en onbetrouwbaar gezien door kortstondige of onduidelijke beleidswijzigingen en wijzigingen in subsidieregelingen. Voorbeelden die medereizigers hebben gegeven van besluiten waarvan zij van mening zijn dat dit op basis van twijfelachtige feiten zijn genomen: • Het Energieakkoord voor duurzame groei.39 Dit wordt gezien als een resultaat van ons Nederlandse poldermodel. Het is een opsomming van al lopende initiatieven, maar mist volgens velen van onze reisgenoten een consistente lijn. • Het bouwen van grote windmolenparken op zee kost de maatschappij € 5 miljard40 meer dan dat het oplevert. Ook als je de effecten op milieu en gezondheid meerekent. • Afgelopen zomer heeft een consortium de haalbaarheid van de afspraken uit het Energieakkoord onderzocht. Daaruit blijkt dat de aangekondigde fiscale regeling waardoor het voor burgers mogelijk moet worden om lokaal energie op te wekken, de zogenoemde ’postcoderoosregeling’41, gedoemd is om te mislukken. En dat er fundamentele aanpassingen in de regeling nodig zijn om de gewenste doorbraak te realiseren.42 • Uit de Nationale Energieverkenning 2014 die het Energieonderzoek Centrum Nederland het Planbureau voor de Leefomgeving, het Centraal Bureau voor de Statistiek en de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland samen hebben opgesteld op verzoek van het Ministerie van Economische Zaken wordt duidelijk dat Nederland de doelstellingen voor hernieuwbare energie en energiebesparing niet haalt.43 35

“Te weinig ondersteuning vanuit provincie en het Rijk voor Friese windmolens”, Groene Courant, 6 oktober 2014. Zie www.soesterkwartier.info. 37 Zie www.vandebron.nl; zie ook “Airbnb voor groene stroom”, NRC (Renée Postma), 11 april 2014. 38 Zie ook In ’t Veld, Kennisdemocratie, over mediapolitiek. 39 Brief van de Minister van EZ ter aanbieding van het SER Energieakkoord voor duurzame groei, Kamerstukken II 2012-2013, 30 196, nr. 202. 40 Een studie in opdracht van het ministerie van Economische Zaken stelt de schade op ongeveer € 5 miljard. Het Centraal Planbureau onderschrijft de uitkomsten van deze kosten-batenanalyse. 41 Brief van de Minister van EZ over aanpassing convenant met de energie-intensieve industrie en de voortgang van de afspraken uit het Energieakkoord, Kamerstukken II, 2014-2015, 30 196, nr. 258, pagina 3. 42 NRP Platform voor transformatie en renovatie (2014, 21 september) Fiscale regeling Energieakkoord gedoemd te mislukken. www.nrp.nl. 43 www.ecn.nl/nl/energieverkenning. 36

19

Door de Europese Unie zijn (duurzame) energiedoelstellingen bepaald die vertaald worden in richtlijnen en beleid waar nationale overheden aan moeten voldoen. De verantwoordelijkheid die de rijksoverheid heeft, is het voeren van regie en het bewaken van deze EU-doelstellingen door middel van monitoren, scheppen van kaders en rapporteren. Dit zijn verplichtingen waar een lidstaat zich niet aan kan onttrekken. Daarnaast zien we op onze reis dat zich meerdere departementen op het energiedomein begeven, onder andere Economische Zaken, Infrastructuur en Milieu, Financiën, Binnenlandse Zaken, Wonen en Rijksdienst en Buitenlandse Zaken (energiediplomatie). Er is geen eenduidige nationale langetermijnvisie. Waar het ene departement zich hard maakt voor het belang van bedrijven en gaat voor lastenverlichting, probeert het andere departement diezelfde bedrijven aan banden te leggen vanuit milieuoverwegingen. Binnen die departementen is ook sprake van belangentegenstellingen, tussen de verschillende directoraten-generaal, directies en afdelingen. Daarnaast komt ieder departement met de instrumenten die zij goed kennen. De afweging over welk instrument het meest effectief zou kunnen zijn, lijkt niet gemaakt. Zo komt Financiën veelal met fiscale maatregelen, Infrastructuur en Milieu introduceert een subsidie of werkt met Green Deals44 en Binnenlandse Zaken zoekt het sneller in regelgeving. Bovendien ontbreekt het aan structurele samenwerking tussen overheden. Zo wordt het emissiehandelsysteem (Emission Trade System, ETS; een marktsysteem om een maximaal uitstootplafond van CO2 te garanderen) onder andere in effectiviteit gefrustreerd door subsidie- en fiscale maatregelen op energie voor grote bedrijven als Tata Steel Europe en doordat de prijs van fossiele brandstoffen laag is. Ook is sprake van een te ruime uitgave van emissierechten op Europees niveau. De verhouding tussen burger en overheid is geen statisch gegeven, maar altijd in beweging. De laatste jaren is de wijze waarop burgers bij overheidstaken betrokken worden èn willen zijn, sterk in de belangstelling komen staan. De overheid erkent deze intrinsieke motivatie van burgers om meer betrokken te willen zijn bij overheidshandelen. Het benutten van de intrinsieke motivatie van burgers in deze energieke samenleving vraagt veel van de overheid. In “Leren door doen” staat dat: “Het benutten van de energieke samenleving vraagt om het vermogen om die inschattingen goed te maken, het juiste repertoire te kiezen, en dat vervolgens op de juiste manier en op de juiste plaats in te zetten. Geen radicale transitie, maar de uitdaging aan de overheid om zich steeds zo goed mogelijk te verhouden tot wat zich in de samenleving afspeelt. Soms door flexibel te zijn, mee te bewegen met of ruimte te bieden aan andere partijen, soms door stevig te sturen en consequent te zijn, en soms door zich terug te trekken en aan andere de ruimte te laten.” 45 In 2013 heeft de rijksoverheid de nota Doe-Democratie uitgebracht waarin onder andere staat dat het responsief vermogen van de overheid vergroot dient te worden.46 De Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) geeft aan dat de rol van de overheid verschuift van ‘zorgen voor’ naar ‘zorgen dat’.47 Deze maatschappelijke ontwikkeling waarin burgers een actieve rol vervullen is niet te stuiten.48 De rol van de overheid wordt voor een groot deel ingevuld door het ambtelijk apparaat. Een andere rol van de overheid vraagt een andere invulling van het ambtelijk vakmanschap. Paul ’t Hart zegt hierover: “De ambtenaar 3.0 is open-minded, creatief, ondernemend, resultaatgericht, nieuwsgierig naar de ander en gericht op samenwerking. Met een neus voor kansen en nieuwe ontwikkelingen en bedreven in het leggen van verbindingen. Tussen bestaande en nieuwe spelers.”49 Of in de woorden van Mark Frequin (directeur-generaal Wonen en Bouwen bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) “Beleid maak je niet vanachter een tekentafel in Den Haag.”50

44 Zie ook brief van de Minister van EZ over Voortgangsrapportage en audit Green deal aanpak, Kamerstukken II, 2013-2014, 33 043, nr. 26. 45 Leren door doen, Overheidsparticipatie in een energieke samenleving, NSOB en PBL, 2014, pag. 12. 46 Ministerie van BZK, De Doe-Democratie, Kabinetsnota ter stimulering van een vitale samenleving, juni 2013. 47 RMO (2013), Terugtreden is vooruitzien, pg 10 en pg 50. 48 Zie ook PBL en NSOB (2014), pag. 16 e.v. 49 ’t Hart, Ambtelijk Vakmanschap 3.0: Zoektocht naar het handwerk van de overheidsmanager. 50 Frequin in: Publieke pioniers, pag. 73.

20

21

Het Elixer In het vorige hoofdstuk hebben we beschreven welke drempels en beproevingen wij zijn tegengekomen. Het energiedomein is, zoals verwacht, een complex veld met veel verschillende opvattingen, die soms tegenstrijdig en zelfs paradoxaal zijn. In dit hoofdstuk geven we weer welke inzichten we eraan ontlenen. We clusteren deze aan de hand van een aantal thema’s die wij meenemen op onze verdere reis: • • • • • • •

Balancering van vraag en aanbod van energie Internationale samenwerking Eigenaarschap en ruimtelijke ordening Financiën Publieke waarden Urgentiebesef en lange termijn Rol van de rijksoverheid

Balancering van vraag en aanbod Er zijn drie aangrijpingspunten voor het balanceringsvraagstuk: vraag, aanbod en opslag. De productie van duurzame energie laat zich moeilijk voorspellen mede doordat productie in toenemende mate verspreid en op kleine schaal (door eindverbruikers/prosumenten) kan plaatsvinden.51 Een goede afstemming tussen vraag en aanbod van energie (balancering) is daardoor noodzakelijk maar ook heel lastig. Opslag, het ’bufferen’ van duurzame energie is nog niet rendabel en daarmee nog geen oplossing voor het balanceringsvraagstuk. Dat betekent dat fossiele brandstof voorlopig nodig is als back-up-systeem, voor de momenten waarop er te weinig duurzame energie geproduceerd wordt. Daarmee gaan we het traject in van twee transities, enerzijds de transitie van fossiele brandstof naar duurzame brandstof en anderzijds de transitie van fossiele naar schonere fossiele brandstof. De meest voor de hand liggende en efficiënte oplossing is beïnvloeding van de energievraag. Zeker beïnvloeding van de vraag door grote industriële afnemers kan in tijden van grote energieproductie helpen om het net in balans te houden52. Zo zijn er al energie-intensieve industrieën die hun productie opvoeren op momenten waarop door veel wind veel duurzaam opgewekte energie het net opkomt. Ook worden burgers door het lagere nachttarief gestimuleerd om bijvoorbeeld wasmachines te laten draaien op momenten waarop de stroom door groter aanbod goedkoper is. Een andere manier van beïnvloeding is het stimuleren van energiebesparing. Dit leidt tot een lager verbruik van vooral fossiele brandstoffen.

Internationale samenwerking Samenwerking op het energiedomein is noodzakelijk voor de volgende aspecten: • Balancering van vraag en aanbod van energie • Energielevering • Duurzaamheidsdoelstellingen Veel van de maatregelen op het gebied van energie voor bovenstaande onderwerpen worden genomen met het nationaal kader als uitgangspunt. Hiermee wordt voorbijgegaan aan de internationale 51 52

Werkplan 2014-2018, Centrum voor Energievraagstukken, UvA . De meerjarenafspraken (MEE en MJA3) vertegenwoordigen gezamenlijk ruim 80% van het industriële energiegebruik en een kwart van het totale energiegebruik in Nederland, zie Brief van de Minister van EZ over aanpassing convenant met de energie-intensieve industrie en de voortgang van de afspraken uit het Energieakkoord, Kamerstukken, 2014–2015, 30 196, nr. 258, pag. 3.

22

afhankelijkheden, waarmee oplossingen gefragmenteerd zijn en op zijn hoogst suboptimaal. Afspraken over duurzaamheidsdoelstellingen worden op Europees niveau gemaakt. De lidstaten voeren het gezamenlijk overleg en maken afspraken waar zij zich op nationaal niveau aan committeren. Ingrepen op de energiemarkt ten gunste van duurzame energie moeten op nationaal niveau worden doorgevoerd en dragen bij aan de internationale doelstellingen. Ook is de levering van energie voor een groot deel afhankelijk van regimes die of instabiel zijn, of waar we liever niet van afhankelijk zijn. Ons nationale beleid is verspreid over meerdere departementen, waardoor standpuntbepaling traag verloopt. Dit heeft consequenties voor de Nederlandse invloed in Brussel waardoor Nederland zich niet in de voorhoede bevindt van de energiediscussie.53 Nederland wordt geconfronteerd met beleid waarbij het in de voorbereiding onvoldoende invloed heeft uitgeoefend. Duitsland zat in het verleden in eenzelfde positie en heeft het energiebeleid gebundeld, waardoor het nu een nadrukkelijke rol in het Europese energiedebat voert.

Eigenaarschap en ruimtelijke ordening Lokale duurzaam opgewekte energie leidt tot een enorme impact op de ruimtelijk ordening in Nederland. De manier waarop de ruimtelijke ordening in Nederland is georganiseerd, leidt bij duurzame energie tot spanningen. De rijksoverheid kan niet zonder meer voorkeurslocaties voor windmolenparken op land aanwijzen aangezien gemeenten en provincies bevoegd gezag zijn in het ruimtelijk domein. De Rijkscoördinatieregeling beoogt dit op te lossen en procedures te versnellen.54 Echter, dit lost het gebrek aan draagvlak bij burgers niet op. Gemeenten en provincies kunnen van hun kant ook niet zonder meer maatschappelijke initiatieven stimuleren omdat ook zij tegen grenzen aanlopen zoals de door het Rijk opgestelde postcoderoosregeling.55 Je kunt alleen maar effectief sturen in ruimtelijke ingrepen als je ook de bevoegdheid hebt om op andere domeinen te sturen. Hierdoor is er onvoldoende sturing op de ruimtelijke impact van duurzame energieprojecten. Ook hebben burgers door de ruimtelijke regels beperkte mogelijkheden om zelf eigenaar te zijn van lokale duurzame energievoorziening. De paradox van het eigenaarschap, leidt nagenoeg tot de onmogelijkheid om grootschalige duurzame energie op land mogelijk te maken of burgers hiervan eigenaar te maken. Mede hierdoor is gekozen voor grootschalige opwekking van energie door windmolenparken op zee. Terwijl dit alleen met subsidie mogelijk is. Uit ervaringen in Nederland en andere Europese landen blijkt dat draagvlak groter is als burgers/lokale gemeenschappen (mede-) eigenaar zijn of voordeel hebben van initiatieven met ruimtelijke consequenties.56 Dit blijkt ook uit een recent artikel in Binnenlands Bestuur.57 Deze paradox van eigenaarschap raakt het fundament van onze democratie. Wie beslist waarover. In de ‘Achterkant van het gelijk’ geeft Ed Nijpels als voorzitter van de commissie voortgang Energieakkoord aan dat we tegen de grenzen aan lopen van de representatieve democratie.58 Loorbach spreekt in dit verband over de mogelijke noodzaak van een fundamentele verschuiving richting een ander type democratie.59 Niet duidelijk is welk ander type dat zou moeten zijn.60 Wij delen deze opvatting niet. Naar onze mening is het niet noodzakelijk de representatieve democratie opzij te zetten voor het behalen van doelstellingen op het gebied van duurzame energievoorziening. De representatieve democratie borgt het wegen van

53 54 55 56 57 58 59 60

Zo aangegeven door een van de deelnemers van de LEF-sessie. http://www.rvo.nl/onderwerpen/duurzaam-ondernemen/duurzame-energie-opwekken/windenergie-op-land/ wetten-en-regels Brief van de Minister van EZ over de gesprekken t.a.v. de postcoderoosregeling, Kamerstukken, 2014–2015, 29 023, nr. 179, pag. 1. Schulz, Van der Steen, Van Twist, De koopman als dominee, pag. 113 e.v. over de dorpsmolen in Pingjum. Binnenlands Bestuur, 10 oktober 2014, week 41, jaargang 35. Ed Nijpels, Achterkant van het gelijk, VARA, 13 november 2014. Prof. Dr. D. Loorbach, feedback responsteam. November 2014. Een interessante ontwikkeling om te volgen is het gebruik van open-source software die internet platforms in staat stelt tot besluitvorming als middel om e-participatie te stimueren, zie Blankena, Online democratieplatform wellicht bruikbaar voor e-participatie, Binnenlands Bestuur, 3 februari 2014, over LiquidFeedback.

23

waarden. De waarden in het energiedomein zien we verschuiven. Volgens Frissen heeft de overheid de taak pluraliteit in stand te houden en minderheidsstandpunten te beschermen.61 Wij zijn van mening dat het ook in de energiediscussie legitiem blijft om een minderheidsstandpunt in te nemen. De vraagstukken over eigenaarschap in relatie tot ruimtelijke ordening en draagvlak (“what’s in it for me?”) zal dus nadrukkelijk onderwerp moeten zijn bij beleidsvorming in het energiedomein.62

Financiering De beprijzing van energie is niet gebaseerd op de werkelijke kosten van energie. Zo worden de maatschappelijke lasten zoals de uitstoot van broeikasgassen bij de opwekking van energie uit fossiele brandstoffen niet doorbelast in de prijs ervan.63 Fossiele energie is hierdoor veel goedkoper in verhouding tot duurzame energie. Zonder de manier van prijsvorming aan te passen zal dit niet veranderen. Er wordt financiële steun gegeven aan projecten voor duurzame energieopwekking omdat de baten nauwelijks tegen de kosten opwegen. Door technologische ontwikkelingen en daling van de productiekosten kunnen financiële regelingen verminderd of overbodig worden. Visie en beleid vanuit de overheid hoe met deze ontwikkelingen om te gaan, ontbreken. Burgers en bedrijven stellen door deze beleidsonzekerheid investeringen uit. Anderen die al hebben geïnvesteerd met de verwachting dat de externe middelen ook op middellange termijn zijn gegarandeerd, kunnen bij het wegvallen daarvan in de problemen komen. De rijksoverheid is sterk afhankelijk van inkomsten uit energie; een groot belang voor de overheid om het bestaande in stand te houden. Ook wij zien dit als een financiële verslaving. Daarnaast worden de energiebaten gebruikt voor beleidsvelden die geen raakvlak hebben met het energiedomein. Door het ontbreken van deze doel-middel relatie, heeft ingrijpen in het financiële stelsel van het energiedomein om de transitie van energie te stimuleren, financiële consequenties voor andere beleidsterreinen. Deze 61

Frissen (2013) De fatale staat; Over de politiek noodzakelijke verzoening met tragiek . Sandee, Participatie moet windmolens acceptabel maken, Staatscourant online, 24 april 2014. 63 Het verdisconteren van deze negatieve effecten in de energieprijs wordt true pricing genoemd. 62

24

financiële afhankelijkheid creëert druk vanuit het ministerie van Financiën naar andere departementen om wijzigingen in het financiële systeem budgetneutraal te laten zijn.64 Hiermee is sprake van conserverende krachten van de rijksoverheid uit de transitieleer.

Publieke waarden De (rijks)overheid blijft verantwoordelijk voor het bewaken van publieke waarden. In de oproep tot avontuur hebben we de in het SER-Energieakkoord genoemde waarden duurzaamheid, betrouwbaarheid en betaalbaarheid als uitgangspunt gehanteerd. Inmiddels zien we een verschuiving optreden. De weging van die publieke waarden verandert mee met veranderingen in de samenleving. We zien dat de waarden duurzaamheid, betaalbaarheid en betrouwbaarheid aan verandering onderhevig zijn. Daar zal de rol van de overheid zich op moeten aanpassen. De waarde duurzaamheid neemt aan belang toe65. Op termijn kunnen burgers en bedrijven zelfstandig voorzien in hun energiebehoefte. De burger kan dan zelf verantwoordelijkheid nemen voor de waarde betrouwbaarheid (energielevering). Dat betekent dat de rol van de overheid bij borging van deze waarde verandert. Deze verschuiving kan ook consequenties hebben voor de betaalbaarheid. Stel dat het een individuele keuze wordt om wel of niet aangesloten te zijn op het elektriciteitsnet in plaats van de nu nog verplichte aansluiting, dan heeft dit verdergaande consequenties voor de waarde betaalbaarheid. Omdat nu iedereen op het elektriciteitsnet is aangesloten, betaalt ook iedereen mee aan de kosten van instandhouding van het elektriciteitsnet. Het is ook mogelijk dat nieuwe publieke waarden worden gedefinieerd of dat waarden een nieuwe invulling krijgen. Voorbeeld hiervan is in- en uitsluiting. Bij de energietransitie zie je nieuw opkomende bewegingen en initiatieven. Kenmerken hiervan zijn dat ze vaak exclusief zijn (voor enkele of groepen mensen). Particuliere initiatieven zijn vaak gesloten initiatieven waar niet iedere burger kan, mag of wil deelnemen. Hiermee kan sprake van uitsluiting zijn. De vraag is echter of dit een onwenselijke situatie is. Het is inherent aan de terugtred van de overheid. Wat geborgd dient te worden is de toegang tot een vorm van energie. We zien dat andere publieke waarden in belang toenemen. Door de oplopende geopolitieke spanningen is er een grotere roep naar onafhankelijk willen zijn van instabiele, of in de ogen van de maatschappij ‘verkeerde’ regimes. Daarmee is het energiebeleid onderdeel van het machtsspel in de internationale betrekkingen. Om die reden zal altijd een rol voor de overheid nodig blijven.

64

Het ministerie van Financiën hanteert de zogenoemde Zalmnorm, die onder andere voorschrijft dat financiële tegenvallers binnen het eigen departement moeten worden opgelost en financiële meevallers niet mogen worden uitgegeven, maar ten gunste van de staatsschuld moeten komen. 65 Duitse energiereus wijzigt koers radicaal; Het ook in Nederland actieve Duitse concern EON wil af van zijn centrales voor kolen, gas en kernenergie, NRC, 1 december 2014; Twee werelden die niet samengaan; Grote Europese stroomproducenten in spagaat tussen fossiele en duurzame bronnen, NRC, 2 december 2014.

25

Urgentiebesef en lange termijnvisie In de drempels en beproevingen is geconstateerd dat Nederland de doelstellingen voor hernieuwbare energie en energiebesparing niet haalt zonder extra inspanningen.66 De, met name nieuwe, spelers (zowel private partijen, lagere overheden en internationale organisaties) hebben behoefte aan een rijksoverheid als partner die betrouwbaar en stabiel is. Daarnaast is het duurzame energiedomein een domein van vernieuwing en innovatie met de ‘vallei des doods’67 als te overwinnen uitdaging. Dit geldt zeker in het energiedomein vanwege een lange terugverdientijd. Voor de terugtred van de rijksoverheid is het van cruciaal belang dat er een gezond investeringsklimaat ontstaat. Essentieel hiervoor is dat de rijksoverheid een lange termijn visie heeft en een stabiel beleid voert op het gebied van duurzame energievoorziening68.

66 www.ecn.nl/nl/energieverkenning. 67

Innovatieve ondernemers lopen tegen problemen aan als zij de zogeheten Research & Development (R&D) fase achter zich laten en zich willen richten op het op de markt zetten van hun product. Financiers zijn schaars, en geld is cruciaal. De fase na het ontwikkelen en voor het op de markt zetten van een product wordt ook wel de ‘vallei des doods’ genoemd, omdat dit de meest risicovolle fase is van de productimplementatie. 68 Zie ook PBL en NSOB (2014), pag. 35 en 44.

26

We zien dat vigerende regelgeving nauwelijks toegespitst blijkt om te kunnen voldoen aan de maatschappelijke behoefte tot zeggenschap en eigen initiatief. De regelgeving werkt vaak belemmerend. Dat zit zowel in de complexiteit, de omvang/veelheid èn tegenstrijdigheid van overheidsmaatregelen, als in het tempo waarin de ontwikkelingen zich afspelen. We hebben hier te maken met een wicked problem.69 Het realiseren van de noodzakelijke extra inspanningen om de doelstellingen voor hernieuwbare energie en energiebesparing te halen, zijn dan ook lastig en ingewikkeld. Urgentiebesef is nodig om de noodzakelijke, maar moeilijke, keuzes te maken. In onze opvatting wordt het gebrek aan urgentiebesef mede veroorzaakt door de verspreiding van het energiedomein over verschillende departementen en overheidslagen. Hierdoor worden voortdurend op verschillende niveaus en onderdelen vanuit eigen urgentiebesef maatregelen getroffen. Deze worden vanuit verschillende perspectieven gestart en zijn daardoor per definitie gefragmenteerd. Dit leidt tot sectorale beleidsstrategieën en niet tot een breed urgentiebesef en daaruit afgeleide beleidsstrategie voor de rijksoverheid.

Rol van de rijksoverheid De inzichten, trends en ontwikkelingen overziend kan naar onze mening de rijksoverheid op het terrein van duurzame energievoorziening terugtreden. De maatschappelijke ontwikkeling waarin burgers een actieve rol vervullen is niet te stuiten. De samenleving is energiek genoeg om kwesties aan te pakken.70 Het aantal initiatieven van zowel burgers als bedrijven op het gebied van lokale duurzame energievoorziening is de afgelopen jaren sterk toegenomen.71 Wel zien wij dat de rol van de rijksoverheid noodzakelijk is en blijft op het terrein van de internationale afstemming en de afhankelijkheden op Europees en mondiaal niveau. De lidstaat Nederland is de enige entiteit die Nederland kan binden aan internationale afspraken en verdragen. Volgens ons is een terugtred van de rijksoverheid op deze internationale taken niet mogelijk. Eerder is al aangegeven dat Nederland nu al achterblijft in het internationale energiedebat. Ook constateren wij dat de terugtred niet in één keer te realiseren is, maar dat dit een groeitraject moet zijn. De energietransitie, waar we middenin zitten, vraagt nu nog om een actieve rol van de overheid om te komen tot urgentiebesef, een lange termijn visie, een integrale aanpak en een ander financieringsmechanisme. Wel zijn wij van mening dat deze ‘actieve’ rol een andere kan zijn dan de overheid tot nu toe hanteert. Terugtred geen doel op zich moet zijn, maar een antwoord op wat de maatschappij een passende rol van de overheid vindt en wat de overheid zelf een passende rol vindt bij de te realiseren doelen. De politiek bepaalt uiteindelijk waar de grenzen van de overheid moeten liggen. In de door de Raad voor Openbaar Bestuur (Rob) geïntroduceerde overheidsparticipatietrap wordt een aantal rollen voor de overheid genoemd die afhankelijk van de gewenste betrokkenheid kunnen worden aangenomen. 72 Loslaten is de laatste trede van de participatietrap. Alleen bij deze trede is er daadwerkelijk sprake van een terugtred van de overheid. In alle andere gevallen is er niet per definitie sprake van terugtred, maar van een andere rolinvulling. Er blijft dan sprake van participatie en kan zelfs tot een intensievere overheidsinzet 73 leiden, bijvoorbeeld bij het creëren van een level playing field, faciliteren en bestrijden van risico’s. We hebben ook onderzocht of het transitiemodel, het afwegingskader van Kruiter (legitimiteit, effectiviteit en betrokkenheid) en de Rob Participatietrap een basis kan zijn waarop overheden hun strategie kunnen bepalen ten aanzien van een initiatief en welke rol van de rijksoverheid daar dan het beste bij past. Kruiter beveelt de overheid aan om het afwegingskader te gebruiken om maatschappelijke initiatieven te (her)waarderen. In essentie wordt de overheid daarmee mede-eigenaar van een maatschappelijk initiatief. Zo kan de overheid de waarden, betrokkenheid en effectiviteit in de bestaande 69

In ’t Veld, Kennisdemocratie, pag. 35. PBL en NSOB (2014), pag. 17. 71 Zie o.a. J. van der Heijden, Energie+, nr. 3, september 2014; en www.hieropgewekt.nl. 72 Raad voor het openbaar bestuur, Loslaten in vertrouwen, pag. 67. 73 Het afdwingen (reguleren) van een ontwikkeling kost vaak minder, in fte/€, dan het faciliteren en stimuleren van een ontwikkeling. 70

27

procedures en protocollen verdisconteren. Wij stellen dat dit ook andersom kan. Door beleidsvoornemens van de overheid langs het afwegingskader te leggen ontstaat de mogelijkheid dat burgers mede-eigenaar worden van het beleidsvoornemen. Het onderscheid tussen maatschappelijk initiatief en beleidsvoornemen verdwijnt in de realisatie waar burger en overheid samen optrekken. De kern is het vergroten van zowel betrokkenheid van burgers als de legitimiteit van het definiëren van onze problemen en het effectief oplossen daarvan.74 De verschillende rollen waar de overheid uit kan kiezen, vraagt om ambtenaren die een breed scala aan vaardigheden bezitten en kunnen schakelen in rol en bijbehorend gedrag. Volgens ons is het een goede ontwikkeling bij de ministeries om bij de medewerkers het gedrag van de ambtenaar 3.0 zoals die door Paul ’t Hart is beschreven te stimuleren.75 In het voorwoord van het al eerder aangehaalde essay ‘Leren door doen’ roept de secretaris-generaal van het ministerie van Infrastructuur en Milieu zijn medewerkers op tot experimenteren, bewust leren van deze experimenten en tot communiceren over ervaringen en resultaten van experimenten zodat anderen er hun voordeel mee kunnen doen.76 Dit onderschrijven wij. Het gaat erom de energie in de samenleving te benutten, aan te boren en aan te jagen, om het mogelijk maken en faciliteren van initiatieven, om durf en lef, om ‘Wat kan ik doen om je te helpen?’ in plaats van ‘Hier ga ik niet over.’ Korte termijn successen om snel publiekelijk te scoren moeten niet het doel zij. Het gaat om het maken van vorderingen bij het oplossen van ingewikkelde maatschappelijke vraagstukken. Het doel wordt bepaald in interactie met burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties. Hiervoor moet de ambtenaar op reis blijven gaan!

74

Dat is onze zaak. Over eigenaarschap in het publieke domein, RMO, pag. 41, 42. Vrij naar’t Hart, Ambtelijk Vakmanschap 3.0: Zoektocht naar het handwerk van de overheidsmanager. 76 PBL en NSOB (2014), pag. 4. 75

28

29

Terugkeer naar huis Na de drempels, de beproevingen en het elixer is het tijd om terug te keren naar huis, onze inzichten met anderen te delen en vast te stellen hoe we een bijdrage kunnen leveren om tot ons doel te komen. We hadden als doel bepaald: “Komen tot meer zelfstandige energievoorziening door burgers en bedrijven. Dit toetsen aan de huidige criteria duurzaamheid, betrouwbaarheid en betaalbaarheid uit het SER Energieakkoord en nagaan of dit de publieke belangen zijn of dat er andere (publieke) belangen zijn. Bepalen of de rijksoverheid hier een rol in moet hebben en zo ja welke. Uit deze aanpak wordt helder wat de beleidsstrategie van de terugtred van de rijksoverheid kan zijn.” Wij constateren dat in het stelsel van het energiedomein veranderingen in de condities plaats vinden op het gebied van politiek, demografie, ecologie en economie. De beleidsarena is lokaal, nationaal en internationaal, met een rol voor de Europese Unie. De belangen binnen het energiedomein zijn groot. De hoeveelheid beschikbare energie bepaalt het welvaartsniveau dat gerealiseerd kan worden. De huidige fossiele energiebronnen zullen bij 50-75 jaar onveranderd gebruik en gedrag opraken. Daarnaast heeft de huidige op fossiele brandstoffen gebaseerde energievoorziening een aantal onwenselijke effecten. Een daarvan is dat CO2 uitstoot leidt tot klimaatverandering. We zien dat er steeds meer particuliere initiatieven zijn met betrekking tot het zelf opwekken van duurzame energie, waardoor burgers meer zeggenschap krijgen over hun energieproductie. Er ontstaan nieuwe bedrijfsvormen op het gebied van energieproductie zoals coöperaties. We zien dat het einddoel te ver weg ligt om dat met deze reis te bereiken. Er zullen nog heel wat reizen ondernomen moeten worden om tot dat einddoel te komen. Een alomvattende beleidsstrategie voor de terugtred van de rijksoverheid op het gebied van energievoorziening is niet te geven. Het energievraagstuk is een te complex probleem om met één set van interventies tot een oplossing hiervan te komen. We noemen voorstellen en richtingen die voor nu of in de nabije toekomst mogelijk en nodig zijn om tot het einddoel te komen. Dit staat nog los van de vraag of deze beweging door de overheid gestuurd moet worden.

Pijlers beleidsstrategie Ons advies voor een beleidsstrategie is op de volgende pijlers gebaseerd: 1. Lokale burgerinitiatieven, in welke vorm dan ook om zelf energie te produceren en/of de bestaande ordening te wijzigen, moeten ruim baan krijgen. De transitie komt van de maatschappij. Belangrijke opgaven voor de Rijksoverheid hierbij zijn de balancering van vraag en aanbod, internationale samenwerking en eigenaarschap bij ruimtelijke ordening (“what’s in it for me”). 2. De rijksoverheid moet “afkicken” van haar financiële “verslaving” binnen het energiedomein. De afhankelijkheid van de inkomsten uit energie belemmert de rijksoverheid om de transitie naar een duurzame en zelfstandige energievoorziening te realiseren. Naar onze mening is aanpassing van het huidige financieringsstelsel daarom absoluut noodzakelijk.

30

3. Tegelijkertijd zien wij een aantal trends en ontwikkelingen die de transitie naar een duurzame samenleving ondersteunen en de gevestigde orde uitdagen. Voorbeelden zijn de verschuiving van de ‘van oudsher’ publieke waarden in het energie domein, de algemene trend van vervlechting tussen sectoren en de veranderende verhouding tussen burger, overheid en markt. Een andere rol van de overheid vraagt een andere invulling van het ambtelijk vakmanschap. 4. Als laatste moet de urgentie van het energievraagstuk benadrukt worden. De transitie naar een duurzame samenleving is er een van lange adem en vraagt om samenwerking tussen burger, markt en overheid. De overheid dient een betrouwbare partner te zijn. Daarvoor mag en kan een bijpassende lange termijn visie niet ontbreken.

Pijlers implementatiestrategie Balancering van vraag en aanbod van energie Een belangrijke voorwaarde voor energievoorziening, dus ook zelfstandige energievoorziening, is een goede match tussen vraag en aanbod van energie. Dit kan door opslag, energiebesparing, energiezuinigere apparaten, gebouwen en energieproductie Omdat zelfstandige energievoorziening, voorlopig nog een instabiel(er) aanbod levert dan fossiel geproduceerde energie en zuinig zijn altijd een deugd is, is het volgens ons belangrijk de vraagkant te blijven beïnvloeden. Opslag is een mogelijkheid om het aanbod op termijn te stabiliseren. Opslag Op dit moment is opslag nog maar zeer beperkt mogelijk in Nederland en zijn de kosten hoog. Wij verwachten dat de mogelijkheden voor energieopslag door innovatie en voortschrijdende technologische ontwikkelingen worden vergroot. Investeren in innovatie om tot betaalbare opslagmogelijkheden te komen blijft essentieel. Een impuls hiertoe kan komen van bedrijven als de kosten van het gebruik van fossiele brandstoffen toenemen of van de overheid. Mogelijke activiteiten: • Door de overheid kan beter aangesloten worden op Horizon 2020 (EU)77 waarin al middelen beschikbaar worden gesteld voor R&D activiteit op het gebied van opslag van energie. Hierbij is van belang dat de overheid geen inhoudelijke keuzes maakt, maar deze overlaat aan de markt. Het is immers nog erg onzeker welke technologische richting de meest optimale is. • Onderzoek hoe meer en betere coördinatie in verticale zin (tussen EU, NL, regio’s/lokale besturen en de netwerkbeheerders) en in horizontale zin (tussen departementen) kan plaatsvinden. Waarbij aandacht is voor optimaliseren van vooraf inschatten van productie (Day Ahead Market) en met marktwerking vraag en aanbod proberen te beïnvloeden. Zuiniger omgaan met energie: Het zuiniger omgaan met energie is een gedragsvraagstuk. Het gaat om vragen als: Doe ik het licht uit als ik ergens niet ben? Koop ik energiezuinige producten? Kan ik met minder elektronische producten leven? Als ik nieuw bouw, doe ik dit dan energieneutraal? De antwoorden worden onder andere bepaald (naast een sterke mate van kosten/baten afweging) door de mate van urgentiegevoel bij burgers en bedrijven; ofwel het besef dat er iets moet veranderen. Besparing is een cruciaal onderdeel van participatie. De rijksoverheid kan hierin een stimulerende en regisserende rol spelen. Paradox is dat besparen van energie de balanceringscomplexiteit weer laat toenemen . Energiezuinigere apparaten, gebouwen en energieproductie: Apparaten en gebouwen gebruiken veel energie. Als deze zuiniger worden, wordt bespaard op het energiegebruik. Dit gaat niet vanzelf, omdat hiervoor (omvangrijke) investeringen nodig zijn. Fossiele 77

Horizon 2020 is het Europese subsidie programma voor Onderzoek en Innovatie in Europa, Interview H. Kraijenbrink, Permanente Vertegenwoordiging NL in Brussel; zie ook Postma, Primeur: gas uit groene stroom. NRC, 3 oktober 2014.

31

energie moet zo schoon en efficiënt mogelijk worden opgewekt. Besparing van energie is belangrijk omdat een veelvoud van energie moet worden opgewekt om in de daadwerkelijke energiebehoefte te voorzien. Dit draagt bij aan de klimaatdoelstellingen. Mogelijke activiteiten: • Ten aanzien van energiebesparing adviseren wij de focus te houden op de ingeslagen weg van de rijksoverheid waarbij niet alleen te bouwen huizen vanaf 2020 bij bouwbesluit (bijna) energieneutraal moeten zijn, maar ook de mogelijkheid om met goedkope leningen bestaande woningen energiezuiniger te maken. Dit geldt voor zowel huiseigenaren als corporaties. • Daarnaast zijn in de markt al veel initiatieven om zuiniger om te gaan met energie door bijvoorbeeld het gebruiken van slimme meters en het op afstand kunnen bedienen van deze meters met je smart Phone. Internationale samenwerking In het elixer is geconstateerd dat Nederland internationaal moet samenwerken om (inter)nationale doelen te bereiken. De milieuopgaven zoals verminderen van CO2 uitstoot, zijn immers internationaal van aard. Deze zijn op lokaal en nationaal niveau alleen niet oplosbaar. Een aantal activiteiten waar de Nederlandse overheid internationaal volgens ons op zou moeten inzetten zijn: • coördineren van ‘vraag en aanbod van energie’ in Europees verband. Alleen al door de huidige netwerken beter te verbinden en te zorgen dat er in iedere lidstaat een identieke spanning (voltage) op de hoogspanningsnetten komt, kan het transport verbeteren en het transportverlies beperkt worden. • investeren in innovatie van (grensoverschrijdende) opslag mogelijkheden en hiervoor de mogelijkheden van Horizon 2020 benutten. • harmoniseren van (fiscale) maatregelen op Europees niveau. En daarmee voorkomen van bijvoorbeeld belastingcompetitie, waardoor bedrijven zich over de grens gaan vestigen. Wij constateren dat de internationale context steeds belangrijker wordt en terugtred van de rijksoverheid op dit gebied niet mogelijk is. Eigenaarschap en ruimtelijke ordening De eerder beschreven paradox van het eigenaarschap en de ruimtelijke ordening leidt tot het inzicht dat de rijksoverheid gevangen is in de rechten en plichten die burgers hebben. Wil je komen tot meer grootschalige duurzame en lokale energieopwekking (met name op land), moet hiervoor een oplossing komen. Dit betekent dat je als overheid diep ingrijpt in regelgeving die burgers en bedrijven raakt. Bijvoorbeeld doordat rechten op het gebied van eigendom van burgers en bedrijven verminderd worden om lokale duurzame energievoorziening mogelijk te maken, bijvoorbeeld door het plaatsen van windmolens en zonnepanelen. Een ingreep kan zijn om de inspraakmogelijkheden van omwonenden te verkleinen. Er moet een nieuwe balans worden gevonden in ruimtelijke mogelijkheden en de rechten van belanghebbenden of omwonenden. Maar omgekeerd kan het ook zo zijn dat overheden regels verruimen om initiatieven van juist burgers en bedrijven mogelijk te maken. Mogelijke activiteiten: • Verruimen van de postcoderoosregeling. • Een grotere bevoegdheid voor overheden in het toewijzen van ruimtelijke mogelijkheden voor decentraal opgewekte energie. • Een koppeling aanbrengen tussen de ruimtelijke ordening en andere regelgeving en beleid die van invloed is op decentraal opgewekte energie. • Maak burgers en bedrijven eigenaar/profiteur van initiatieven. Eerder is geconstateerd dat eigenaarschap leidt tot een groter draagvlak voor ingrepen met ruimtelijke consequenties. Financiën Het huidige financieringsstelsel van de rijksoverheid (financiële ’verslaving’) is een bottle-neck om te komen tot zelfstandige energievoorziening en daarmee tot toename van participatie van bedrijven en burgers binnen het energiedomein. Daarom moet dat stelsel volgens ons worden aangepast. Wij realiseren ons dat een dergelijke stelselwijziging niet eenvoudig is door te voeren omdat er veel

32

onderlinge verbanden en afhankelijkheden zijn en te abrupte wijzigingen onoverkomelijke effecten kunnen veroorzaken op bijvoorbeeld de inkomens van burgers, de arbeidsmarkt, de rijksbegroting en de export. Wijzigingen zullen gefaseerd moeten plaatsvinden. Als compensatie zal een (gedeeltelijke) terugtred van de rijksoverheid leiden tot vermindering van de (apparaats)kosten en te verstrekken subsidies. Kern van die wijziging moet zijn dat het nieuwe stelsel burgers en bedrijven uiteindelijk in staat stelt zonder overheidssteun in hun energiebehoefte te voorzien en bijdraagt aan het realiseren van de klimaatdoelstellingen. Deze marktwerking kan worden gerealiseerd door: • Inzet op true pricing. Bij true pricing worden alle kosten (inclusief de maatschappelijke- en milieueffecten) in de energieprijs verdisconteerd. Dit geldt voor burgers, bedrijven en de overheid. Door toepassing van true pricing zal de prijs van fossiele energie toenemen, energiebesparing worden gestimuleerd en opwekking van schone energie worden versneld. Neveneffect kan zijn dat energiearmoede toeneemt, doordat burgers niet kunnen meekomen in het verduurzamen van hun energievoorziening. Wij zijn van mening dat het sociale zekerheidsstelsel het vangnet hiervoor moet zijn.78 Daarnaast verdient internationaal true pricing aandacht om een level playing field te behouden. • De heldere keuze voor het CO2-emmissiehandelsysteem (ETS). Heldere inzet van de rijksoverheid op ETS betekent op internationaal niveau het verlagen van de toegestane emissierechten/het emissieplafond (wegnemen van het overschot). Voor deze aanpassing van de CO2–emissiehandel is afstemming op EU-niveau noodzakelijk. Daarnaast kan bijvoorbeeld gebruik worden gemaakt van een bodemprijs als de emissieprijs te laag dreigt te worden. 79 Op nationaal niveau betekent de inzet op true pricing en ETS een heldere lijn waarlangs de huidige overheidsmaatregelen kunnen worden gestroomlijnd, zoals afbouw van subsidies voor fossiele en duurzame energievoorziening, afbouw van belastingvoordelen gerelateerd aan energieverbruik voor bedrijven, afbouw van belastingvrijstellingen die niet bijdragen aan een duurzame energievoorziening (zoals belastingvoordelen op leaseauto’s). Hierdoor wordt volgens ons een markt gecreëerd die zelf zorgt voor innovatie en een gezond investeringsklimaat. Zoals eerder aangegeven is bijkomend effect is dat hierdoor ook minder toezicht van de overheid nodig is, met lagere kosten als gevolg. Gezien het complexe karakter van de financieringsstructuren en de internationale context zal een uitwerking getoetst moeten worden op politieke, economische en sociale aspecten. Politiek gezien is het geen eenvoudig opgave. De financiële belangen lijken groot. Echter het gaat om 4% van de totale rijksbegroting. Daarnaast is de lobby van de fossiele energieproducenten en grootgebruikers van energie sterk. Economisch gezien is het noodzakelijk dat het aanpassen van het financieel stelsel geleidelijk gebeurt zodat de markt zich daarop kan aanpassen. Een heldere keuze voor het afbouwen van subsidies met een vastgesteld tempo en termijn, geeft duidelijkheid aan de markt en tijd om te zoeken naar alternatieven en andere manieren van financiering zoals crowdfunding en/of het oprichten van coöperaties.80 De sociale gevolgen van een wijziging in het financieringsstelsel hoeven niet groot te zijn. Omdat wij het uitgangspunt hanteren dat toegang tot energie voor iedereen mogelijk moet zijn en dat eventuele energiearmoede die uit true princing voortvloeit in het sociale domein wordt opgevangen. Het blijft belangrijk een uitwerking goed te toetsten op de diverse politieke, economische en sociale niveaus. Onze conclusie blijft dat aanpassing van het financiële systeem een belangrijk onderdeel is om tot een gezonde ontwikkeling van decentrale duurzame energie te komen.

78

Inkomensbeleid door het kunstmatig laag houden van energiekosten zien wij als vermenging van beleidsdoelen, waardoor perverse effecten ontstaan. 79 In Engeland is daarom onlangs een flat tax ingevoerd. 80 Dag subsidie, hallo crowdfunding; Overheid verkent nieuwe financieringsmodellen, Public Mission 17 juni 2014.

33

Publieke waarden Pluraliteit is de kern van onze representatieve democratie. Daarom is het voeren van het politiek debat over publieke waarden noodzakelijk en waardevol. Eerder is geconstateerd dat de huidige invulling en weging van de publieke waarden betaalbaar, duurzaam en betrouwbaar verandert. Een debat of reeks van debatten op het energiedomein is nodig en wenselijk om te komen tot een nieuwe ordening van de publieke waarden in dit domein. Zo’n debat geeft nieuwe inzichten, maar laat ook zien waar nog wrijving en ongemak is. Dit leidt tot aanpassingen en creëert de grenzen van wat kan en wenselijk is. Urgentiebesef en langetermijnvisie Wat moet de rol van de overheid zijn om het urgentiebesef duidelijk te maken en wat is het effect hiervan op de terugtred van de rijksoverheid? Wij zijn van mening dat de rijksoverheid zou moeten bijdragen aan het verhogen van het urgentiebesef bij burgers en bedrijven en politici (top-down). Maar kan zij dit wel? Dit is erg dubbel omdat de overheid zelf onvoldoende urgentiebesef toont. De invloed van burgers en bedrijven richting overheid is misschien wel groter (bottom-up). De vele kleine (lobby)partijen die zich richten op de ontwikkeling, productie en distributie van duurzame energie zijn voorbeelden die wel urgentiebesef tonen, maar die onvoldoende ruimte krijgen of over onvoldoende middelen beschikken. Mogelijke activiteiten: • gevolgen van energietekorten dusdanig communiceren dat urgentiebesef ontstaat, vergelijkbaar aan hetgeen nu in België gebeurt • meer ruimte geven aan andere en kleinere (lobby)partijen (morrende minderheid81) in het publieke debat om de macht van de gevestigde orde te doorbreken. Stip op de horizon Onze reisgenoten hebben behoefte aan visie op energievoorziening en aan stabiel lange termijnbeleid. Een stip op de horizon en bijbehorend stabiel beleid ontbreekt nu. Een dergelijk stip (eventueel een verzameling stippen) maakt het mogelijk om gezamenlijk naar hetzelfde doel toe te werken.82 De veelheid van mogelijke toekomstscenario’s op basis van technologische ontwikkelingen en meervoudige arrangementen die zich in onze maatschappij ontwikkelen maakt dat de uiteindelijke doelstelling ook moet kunnen blijven schuiven. Een incrementele aanpak van de transitie ondersteunt dit. Bij die incrementele ontwikkeling is de uiteindelijke ambitie, het doel om te komen tot een meer duurzame en decentrale ontwikkeling van energieopwekking. Bij een dergelijke benadering is ons inzien ook een stabiel beleid mogelijk. Mogelijke activiteiten: • Een visie op energievoorziening schetsen inclusief de te realiseren doelen (met voldoende uitvoeringsflexibiliteit). Elementen kunnen zijn: • nieuw te bouwen huizen zijn 100% zelfvoorzienend, • zelfvoorzienendheid op nationaal niveau, • wet- en regelgeving en handhaving via doelvoorschriften83, • toegang voor iedereen tot een vorm van energie, • financiering via de markt. • Regisseren van het vaststellen van die visie op energievoorziening door middel van publiek debat en het regisseren van een beweging om dit tot een continu proces te maken. • Faciliteren van de uitwerking van de visie op energievoorziening in (regionale) energie-akkoorden door (lokale) overheid, ondernemers, burgers en maatschappelijke organisaties. Enerzijds om betrokkenheid bij de doelstellingen uit een energieakkoord te vergroten. Anderzijds om inzicht te krijgen in de belangen en dromen van anderen.

81

R. In’t Veld, Kennisdemocratie, 2010. Zie ook PBL en NSOB (2014), pag. 45. 83 Doelvoorschriften geven de vrijheid om het te organiseren op een manier die bij je past, waarbij het je eigen verantwoordelijkheid is om te voldoen aan de vereisten. 82

34

Rol van de rijksoverheid Er is geen overeenstemming tussen onze reisgenoten over de wijze waarop de rijksoverheid zich moet (in) richten om te komen tot meer coördinatie en het beleid minder speelbal wordt van politieke grillen. Soms wordt een kerndepartement Energie of juist een programmaministerie voor Energie (als netwerkmodel) voorgesteld, terwijl anderen meer een coördinerende rol zien zoals de Deltacommissaris. Deze laatste rol zou mogelijk als voordeel kunnen hebben dat het beleid minder afhankelijk wordt van politieke schommelingen. Aan al deze vormen kleven de nodige voor- en nadelen. Bij het opzetten van een kernministerie onttrek je kennis uit andere ministeries die juist tot ontwikkeling is gekomen in de omgeving van de afstaande ministeries. Bij een programmaministerie krijg je een minister ‘zonder kleren’ die als politiek kansloos wordt gezien.84 Een eenvoudige (structuur)oplossing is dus niet voorhanden. Daarnaast geldt het adagium ‘there is no one way to organize’. Onze aanbeveling is om nader onderzoek te doen op welke wijze de coördinatie op het domein energievoorziening kan worden verbeterd. Gezien de grote financiële belangen in het (huidige) energiedomein zal de (rijks) overheid niet staan te trappelen om dit te veranderen. Ook binnen Europa is dit een onderwerp; in de nieuwe Europese Commissie zijn directoraten-generaal samen gevoegd waardoor de nieuwe commissaris de thema’s klimaat en energie onder zijn hoede heeft. De urgentie om tot een integraal energiebeleid te komen, wordt daar duidelijk gevoeld. De publieke waarden verschuiven en daarmee moeten de randvoorwaarden en kaders om de energiedoelstellingen te halen ook veranderen. Dit heeft consequenties voor maatregelen die je als overheid inzet. Wet en regelgeving zou tegen dit licht bezien moeten worden om zo tegenstrijdigheden te voorkomen en belemmeringen weg te nemen. Beoordeling rol overheid, mogelijke toepassing Wij adviseren om een beoordelingskader te ontwikkelen om maatschappelijke initiatieven en beleidsvoornemens te bezien op of en welke actie van de rijksoverheid nodig is. Wij hebben daarvoor een voorzet gedaan door een beoordelingskader te ontwerpen waarmee de overheid: • enerzijds die initiatieven kan kiezen c.q. haar beleidsvoornemens kan heroverwegen op basis van de bijdragen (van het initiatief/beleidsvoornemen) aan de transitie. • anderzijds haar rol kan definiëren ten aanzien van het initiatief dan wel de betrokkenheid en medeeigenaarschap van de maatschappij bij beleidsvoornemens versterken. Het beoordelingskader zou als volgt opgebouwd kunnen worden: • Draagt het maatschappelijke initiatief of het beleidsvoornemen bij aan de transitie? • Vervolgens wordt bepaald of alle publieke waarden voldoende vertegenwoordigd zijn. • Daarna komt de vraag aan de orde wie dit moet oppakken, wie kan zorgen dat de publieke waarden worden geborgd. Bijvoorbeeld kan de markt een publieke waarde borgen, dan hoeft de overheid geen rol te spelen. Is de overweging dat de overheid een rol heeft, dan is de vraag welke rol van de overheid daar het beste bij past? Door de betreffende waarden leidend te laten zijn in het bepalen van deze rol zal naar onze mening de juiste rol van de overheid eerder opgepakt kunnen worden. In bijlage 3 worden de bijbehorende modellen en de toepassing van het beoordelingskader nader toegelicht.

84

Nieuwenkamp, Schaduwpolitici, bontkragen en blokkendozen, 2013.

35

36

37

Reisevaluatie Aan het einde van een mooie reis kijken we nog eens terug naar de belevenissen van de periode die achter ons ligt. Daarbij concluderen we het volgende: Balancering van vraag en aanbod van energie Zolang een energienet nodig is, is een goede match tussen vraag en aanbod van energie op dit net essentieel. Het aantal producenten neemt (inter)nationaal toe waardoor de balanceringscomplexiteit toeneemt. Dit vraagt om energieopslag en een goede (inter)nationale coördinatie. Energie afkomstig van fossiele brandstoffen zal voorlopig nodig blijven. Dit om de balans tussen vraag en aanbod te reguleren en als back-up voor alternatieve energiebronnen. Fossiele energie moet zo schoon en efficiënt mogelijk worden opgewekt. Verbetering en innovatie op deze energievoorziening is essentieel om uitputting van de fossiele brandstoffen te voorkomen en klimaatdoelstellingen te realiseren. Besparing van energie is belangrijk omdat een veelvoud van energie moet worden opgewekt om in de daadwerkelijke energiebehoefte te voorzien. Dit draagt bij aan de klimaatdoelstellingen. Daarbij ontwaren we een paradox; besparen van energie laat de balanceringscomplexiteit toenemen. Internationale samenwerking In het energiedomein spelen internationale opgaven; energiebalancering, milieuopgaven, Emission Trade System CO2, financiering en regelgeving. Dit vraagt om een internationale aanpak met een tijdige nationale standpuntbepaling. Financiën Een wijziging van het financieringsstelsel van het energiedomein is noodzakelijk, maar zal (vanwege de financiële omvang) geleidelijk moeten plaats vinden. Alle kosten inclusief de maatschappelijke en milieueffecten moeten in de energieprijs worden verdisconteerd (true pricing). Belastingvoordelen en subsidies moeten worden afgebouwd. Het is geen overheidstaak om de energieprijzen voor burgers en bedrijven laag te houden. Daar waar mogelijk uitsluiting plaatsvindt bij huishoudens als gevolg van een hoge energierekening, is het sociale zekerheidstelsel het vangnet. Eigenaarschap en ruimtelijke ordening Eigenaarschap leidt tot een groter draagvlak bij burgers en bedrijven voor initiatieven in het energiedomein met ruimtelijke consequenties (bijvoorbeeld windmolens). Zorg dat burgers en bedrijven mede-eigenaar zijn of voordeel hebben aan deze initiatieven. Publieke waarden Duurzaamheid, betrouwbaarheid en betaalbaarheid worden op dit moment gezien als de publieke waarden binnen het energiedomein. Wij concluderen dat deze waarden verschuiven en dat daarmee de randvoorwaarden en kaders om de energiedoelstellingen te halen ook veranderen. De waarde duurzaamheid blijft publiek en wordt steeds belangrijker. Dit omdat duurzaamheidsdoelen nationaal en internationaal worden bepaald, Nederland zijn doelstellingen niet lijkt te halen en de huidige fossiele brandstoffen opraken.

38

Betrouwbaarheid, in de zin van leveringszekerheid en voorzieningszekerheid, verschuift van publieke naar private waarde door zelfstandige energievoorziening. Betaalbaarheid verschuift van publiek naar privaat door energiebesparing, zelfstandige energievoorziening en true pricing. Andere publieke waarden nemen in belang toe, zoals onafhankelijk willen zijn van instabiele regimes en betrouwbaarheid van overheidshandelen (eenduidige stabiele lijn). Deze waarden moeten worden vertaald in het energiebeleid. Urgentiebesef en lange termijn Er is sprake van onvoldoende urgentiebesef bij de overheid en de politiek. Het publieke debat hierover moet worden gevoerd. Een lange termijn visie en stabiel beleid is noodzakelijk. De overheid moet de doelstellingen (stip op de horizon) en de bijbehorende kaders en randvoorwaarden, passend bij de huidige en toekomstige publieke waarden, geven. De invulling hiervan zal meer dan nu het geval is door de samenleving moeten worden bepaald. Rol van de rijksoverheid Er is sprake van grote financiële belangen van de rijksoverheid en van tegengestelde belangen tussen en binnen verschillende betrokken departementen (versnipperde rijksoverheid) op het energiedomein. Stroomlijnen van die belangen om tot een robuust integraal toekomstbestendig energiebeleid te komen is noodzakelijk. Welk sturingsmodel hier past, behoeft nader onderzoek. Het is zinvol voor de overheid om een beoordelingskader uit te werken. Dit zou gebaseerd kunnen zijn op de eerder genoemde (sturing)modellen: • transitiemanagement/-sturing van J. Rotmans, • het waarderen van maatschappelijke initiatieven van Kruiter (legitimiteit, betrokkenheid, efficiency), • de overheidsparticipatietrap van de Rob. Een terugtred van de overheid, dan wel een veranderende rol van de overheid ten aanzien van het energiedomein is er één van lange adem. De belangen van vooral de gevestigde orde zijn groot, het speelveld is zeer divers en het aantal spelers nog groter. Noodzakelijk is om te erkennen dat de rijksoverheid zelf onderdeel uitmaakt van die gevestigde orde omdat de rijksoverheid te maken heeft met gestolde waarden in regelgeving en instituties. Participatie van burgers en bedrijven is volop aan de gang en zal verder toenemen. De handvatten uit de terugkeer naar huis zullen dit proces versnellen. Duurzame energievoorzieningen zullen eerder gaan renderen. Investeren in innovaties wordt lucratiever. Burgers zijn klaar voor de terugtred, de overheid niet. De overheid heeft het huidige stelsel gecreëerd, inclusief de grote (financiële) belangen voor de staat. Terugtred wordt hierdoor voor de overheid erg ongemakkelijk. Reizen De overheid moet steeds opnieuw op reis gaan met veel verschillende reisgenoten. Dit om elkaar te inspireren, de blik te verruimen en nieuwe inzichten te verwerven.

39

Epiloog Na het uitpakken van onze koffer kijken we nog een keer terug wat we geleerd hebben. We werden aan het begin van onze ontdekkingsreis al gewaarschuwd voor de complexiteit van het energiedomein. En terecht! Gedurende onze reis is helder geworden dat de transitie naar duurzame zelfstandige energievoorziening bijzonder ingewikkeld is en bezaaid met drempels, beproevingen en tegenstrijdige belangen. Daarom is een enkele beleidsstrategie op dit terrein niet te formuleren; er is geen sprake van één enkele juiste oplossing. Dat betekent dat er geen eenvoudig antwoord te geven is op de vraag hoe de terugtred van de overheid moet worden ingezet, of wat de juiste rol van de overheid op dit onderwerp zal zijn. Het energielandschap is gevarieerd, extreem gereguleerd, heeft behoefte aan technische innovaties en kent een enorme financiële bottleneck. We zijn prachtige initiatieven tegen gekomen, die dankzij en vaker zelfs ondanks, overheidsingrijpen zijn ontstaan. Dat bracht ons op de natuur en biologie; water dat ondanks diverse blokkades altijd een weg vindt, dier- en plantsoorten die muteren zodat overleven in een veranderende omgeving mogelijk wordt. De norm bij de meeste diersoorten is polyandrie; eicellen worden door meerdere vaders bevrucht, zodat er genetisch een sterker soort ontstaat. Dat zou een goede beleidsstrategie van de overheid kunnen zijn; leg een probleem op tafel, geef aan welke randvoorwaarden oplossingen moeten voldoen (kaders stellen), treed daarover actief naar buiten, neem contact op met burgers, bedrijven en belanghebbenden, laat ideeën toe en laat ze elkaar “bevruchten” (co-creëren, stimuleren en faciliteren). Kies daarbij niet voor één oplossing, maar laat meerdere oplossingen tot wasdom komen (reguleren of loslaten). Deze aanpak kan tot effect hebben dat je er als overheid achter komt, dat het probleem al door de maatschappij is opgepakt. Dan moet de afweging worden gemaakt of het nodig is om daar als overheid nog een rol in te vervullen. Laat je het dan weloverwogen los? Of zie je dat meerdere initiatieven van elkaar kunnen leren en wellicht elkaar kunnen versterken? En pak je dan bewust de faciliterende rol? De polyandrische overheid heeft de wijsheid niet in pacht, maar weet optimaal gebruik te maken van de ideeën en initiatieven van anderen en deze te delen waardoor ze worden getransformeerd tot een betere oplossing. Voor de duidelijkheid, dit is niet hetzelfde als “polderen”. Bij polderen worden alle belanghebbenden betrokken en compromissen gesloten met het doel om draagvlak te creëren, waardoor het eindproduct vaak aan effectiviteit inboet. Bij de polyandrische overheid heeft de overheid als taak te bewaken dat het probleem in beeld blijft en dat daar een zo effectief mogelijke oplossing voor komt.

40

41

Bijlage 1 Eindopdracht van de Interdepartementale Management Leergang 26 van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur en Berenschot 1. Formuleer een beleidsstrategie voor de terugtred van de rijksoverheid op het maatschappelijk domein van energievoorziening en milieubeheer. De terugtred heeft in de eerste plaats betrekking op de rijksoverheid, maar is daartoe niet beperkt, omdat ook de positie van andere overheden relevant is als het om terugtred gaat. 2. Beredeneer de voorwaarden die moeten worden gerealiseerd om burgers in staat te stellen eigen verantwoordelijkheid te nemen om bestaande, andere of nieuwe voorzieningen op het maatschappelijke domein in stand te houden dan wel te creëren. Denk bijvoorbeeld aan kwesties van financiering, zeggenschap en governance, organisatie en institutionalisering. 3. Geef aan hoe de terugtred van de overheid op het maatschappelijke domein zich dient te verhouden tot al bestaande burgerinitiatieven (oud en nieuw). 4. Geef aan welke grenzen worden gesteld aan de initiatieven die burgers (gaan) nemen in termen van in- en uitsluiting, verschil en ongelijkheid, ‘level playing field’, et cetera. 5. Geef aan welke financieringsmodaliteiten door de overheid mogelijk moeten worden gemaakt, ook in termen van belasting- en premiehoogte. 6. Construeer een systeem van bodemvoorzieningen voor burgers die in het maatschappelijk domein na de terugtred van de overheid en ondanks verschillende burgerinitiatieven tussen de wal en het schip vallen. 7. Formuleer een aantal uitgangspunten voor en elementen van een implementatiestrategie waarin in ieder geval aandacht wordt besteed aan de rol van andere overheden, toezichthouders, Europese regelgeving en bestaande maatschappelijke organisaties (bijvoorbeeld middenveld, verzekeraars, belangenorganisaties).

42

Bijlage 2

Energiedroom 2040

Vandaag heb ik een gesprek met de architect van mijn nieuw te bouwen huis. Het wordt een zelfvoorzienend huis, sinds 2030 is namelijk het uitgangspunt dat iedereen energieneutraal leeft. Je maakt evenveel energie als dat je zelf verbruikt en een beetje meer om te zorgen voor buren, burgers die tijdelijk even minder hebben. Enige uitgangspunt is dat het hernieuwbare energie moet zijn en dat we nationaal minimaal evenveel energie maken als we verbruiken. Je maakt het zelf of je ruilt, koopt, least of huurt van een energie leverancier. Dit kan lokaal van bijvoorbeeld je buren zijn of van een commercieel bedrijf. Zelf doe ik mee in een coöperatie van mijn wijk. Mocht dit op langere termijn niet bevallen dan stap ik er uit en kijk wat me dan het beste past. De belangrijkste taak van commerciële energiebedrijven voor burgers is makelen van energie en zorgen dat er een net is waarover de energie getransporteerd kan worden. Voor het gebruik van het net betaal ik en daar bovenop een kleine toeslag. Deze toeslag is voor innovatie van de energievoorziening. Het energiebedrijf vraagt aan ons aan welke innovaties dit geld besteedt moet worden. Eenmaal toegekend is dit voor de duur van het onderzoek en eventuele implementatie, zodat kan worden bezien of de betreffende innovatie kan renderen. Energieprojecten hebben nu eenmaal lange doorlooptijden. De overheid houdt alleen een vinger aan de pols door toezicht te houden op een eerlijke marktwerking, voorkomen van uitsluiting van burgers en te garanderen dat energie wordt geleverd. Een andere verandering is het opslaan van energie. In mijn nieuwe huis komt een accu waar ik voor 1 week energie kan opslaan. Voor langere perioden zijn nog geen accu’s verkrijgbaar op de particuliere markt. Daarom laad ik als ik veel stroom produceer mijn auto en andere gebruiksgoederen op, zodat ik altijd uit de voeten kan. Voor bedrijven en grote organisaties zijn inmiddels accu’s beschikbaar waarin voor een langere periode energie kan worden opgeslagen. Voor burgers zijn die accu’s nog niet betaalbaar. In uiterste nood wordt een beroep op de overheid gedaan met het verzoek om tijdelijk de gasvoorraad aan te spreken. Gewenst is dit niet vanwege de neveneffecten op de omgeving. Er loopt nog veel onderzoek naar het nog beter en goedkoper opslaan van energie. Energieproductie door commerciële bedrijven voor burgers is nog maar zeer beperkt, voor bedrijven ligt dit nog anders. Maar ook die gaan zelfvoorzienend worden. Zo zijn er bijvoorbeeld al fitnesscentra die 100% zelfvoorzienend zijn, naast de reguliere bronnen is het hen gelukt om alle inspanningen op apparaten om te zetten naar energie. De energiebelasting is afgeschaft. Deze is niet meer nodig als inkomstenbron omdat de subsidies voor (duurzame) energie niet meer bestaan. De ontwikkelingen zijn commercieel rendabel geworden en via fondsen kunnen particulieren en bedrijven een lening krijgen om investeringen te doen. Deze verdienen zichzelf in een aantal jaren terug. Omdat de taak van de overheid sterk is teruggedrongen kost het de overheid minder. De overheidsregel is: nieuw te bouwen huizen zijn 100% zelfvoorzienend. Daarbij moet je zelf aantonen dat je huis zelfvoorzienend is. Hoe? Dat bepaal je zelf. Blijkt dat niet het geval, dan ben je zuur en kun je rekenen op een flinke boete. Het is een flinke investering. Maar nu we minder belasting hoeven te betalen omdat de overheid flink gekrompen is en zich alleen nog op haar kerntaken richt, haalbaar. Er is voldoende betrokkenheid in de samenleving. De markt en burgers kunnen hun energievoorziening efficiënt inrichten. Daardoor is de rol van de overheid die van legitimiteit (wet- en regelgeving en handhaving), toegang (voorkomen van

43

uitsluiting en garanderen van een minimumniveau van energievoorziening) en sociaal vangnet. Het ministerie van Welzijn en Zorg zorgt voor burgers die de inkoop van energie niet kunnen betalen, omdat één financieel probleem vaak een indicatie is voor andere problemen en alleen door het aanpakken van dat het geheel je mensen weer financieel gezond maakt voor volledige deelname aan de maatschappij. En dan gelukkig niet meer van die gedetailleerde middelvoorschriften, nee inmiddels alleen nog doelvoorschriften waardoor je zelf de vrijheid hebt om het organiseren op een manier die bij je past. Voor mijn verhuizing ben ik begonnen met het opruimen van mijn zolder en kwam een oude krant tegen. Dat was wel even schrikken; krantenkoppen over de derde wereldoorlog om energie! Onvoorstelbaar nu, maar ik kan het me nog goed herinneren. Gelukkig hebben de burgers en bedrijven ingezet op zelfvoorzienende energie d.m.v. allerlei initiatieven en de overheid is hierin mee gegaan. Sterker: die zijn de grootste supporter geworden! Ja, niet direct in de begin jaren van de 21ste eeuw. Toen dacht de overheid nog dat ze zelf aan de bak moest om een strategie voor het terugtreden van de overheid te bedenken. Het idee alleen al! Richting de industrie heeft de overheid ook een slag gemaakt. Toen we net uit de crisisjaren klommen en de productie en verkoop weer een beetje aantrokken, begon de industrie (beginnende bij de chemische sector) te klagen over hoge energieprijzen in Nederland en Europa. Die energieprijs is natuurlijk een belangrijk onderdeel van de kostprijs en de overheid heet hier enorm mee geworsteld. Door uiteindelijk geen onderscheid (meer) te maken tussen burgers, bedrijven en particuliere initiatieven is optimale samenwerking en innovatie tot stand gekomen. Langzaam maar zeker namen de lokale energieinitiatieven in omvang èn opbrengst toe waardoor steeds meer bedrijven het aandurfden om deel te nemen. Daardoor kon de overheid zich meer en meer terug trekken. Lokale energieproducenten leren van elkaar door “communities of practice”. Kennis wordt gedeeld waardoor we steeds meer van elkaar leren. We zijn met z’n allen toch een heel eind gekomen. Het delen van onze kennis met Oost-Europa heeft een aantal landen grotendeels onafhankelijk gemaakt van Rusland. Gasdoorvoer was altijd een belangrijk pressiemiddel om bijvoorbeeld de Oekraïne op de knieën te krijgen. Europa liet dat gebeuren omdat ze zelf afhankelijk was van de gasaanvoer uit Rusland. Het feit dat de burgers van Oost-Europa hun eigen energievoorziening op orde hebben en hun eigen economie kunnen draaien, heeft voor zoveel positieve drive gezorgd dat de landen zijn opgebloeid. Europa staat op de kaart. Europa heeft goed gehandeld met haar dubbele strategie, enerzijds investeren in innovatie en anderzijds toepassing stimuleren zodat groei ontstaat en grenzen open kunnen. Europa en Nederland voorop is super innovatief (zolang de overheid zich er maar niet mee bemoeit). Het ouderwetse idee dat de economische lead door Azië of Afrika overgenomen zou worden is van de baan. Ja, arbeid in Europa is duurder, maar daar krijg je veel meer voor terug. Zoals duurzaamheid, innovaties, toekomstbestendigheid en een positief imago.

44

Bijlage 3

Reisgidsen

Het regeerakkoord Bruggen slaan Voor ons is relevant hieruit dat het kabinet Rutte II inzet op een ambitieus internationaal klimaatbeleid, waarbij gestreefd wordt naar een volledig duurzame energievoorziening in 2050. Als tussendoel gaat Nederland voor een aandeel van 14 procent duurzame energie in 2020. Energiebesparing krijgt prioriteit en waar mogelijk worden belemmeringen in wet- en regelgeving weg genomen. Innovatie wordt gestimuleerd door middel van subsidies (SDE+85) en regelgeving. Het kleinschalig, duurzaam opwekken van (zonne-)energie waarvoor geen rijkssubsidie wordt ontvangen, wordt fiscaal gestimuleerd. De kostprijs van windenergie op zee wordt versneld omlaag gebracht. Het SER Energieakkoord In september 2013 sloten meer dan 40 organisaties het Energieakkoord voor duurzame groei. Daarin hebben zij zich verbonden aan de doelstelling van een transparante, concurrerende en duurzame energiehuishouding in 2050, de energietransitie. De wetgevingsagenda STROOM Met de wetgevingsagenda STROOM wordt de wetgeving op het gebied van elektriciteit en gas herzien met als doel een concurrerende economie te faciliteren en de transitie naar een duurzame energiehuishouding optimaal te ondersteunen.86 Relevante thema’s voor ons uit deze agenda zijn onder andere een groter aandeel duurzame energie, meer lokale energieproductie, de toename van elektriciteitsgebruik en uitwisseling tussen energiesystemen. Ook wordt een experimenteerregeling voorgesteld om ruimte te creëren opdat in de praktijk ervaring met innovaties kan worden opgedaan. ‘De volle zaaiershanden …’ Energietransitie, op naar een volgende fase, een handreiking voor een effectief energiebeleid In 2010 constateert de inmiddels opgeheven Raad voor ruimtelijk, milieu- en natuuronderzoek dat het beleid op het gebied van verduurzaming en voorzieningszekerheid onvoldoende is en dat de sense of urgency bij verschillende actoren in het energietransitieproces ontbreekt.87 De opstellers van het rapport ‘De volle zaaiershanden’ doen een aantal aanbevelingen voor een effectief energiebeleid waarvan een aantal nog steeds relevant lijkt: • Het is de hoogste tijd een samenhangende lange termijn visie (inclusief vergunningen en randvoorwaarden) te ontwikkelen, waarin duidelijke prioriteitskeuzes worden bepaald en waarin partijen zich committeren aan nationaal en in EU-kader overeengekomen beleidsdoelstellingen. • Op de lange termijn visie moet de rol van de burger als consument vormgegeven worden. Uiteindelijk is die de eindgebruiker van het energietransitieproces. • Een samenhangende langetermijnvisie zal zowel de bestuurlijke arrangementen moeten bevatten om transities met succes te verwezenlijken, als de beredeneerde grondslag moeten leveren voor de inhoud van het beleid, vooral ten aanzien van de prioritering van doelstellingen.

85

Subsidieregeling Duurzame Energieproductie. Concept Memorie van Toelichting bij wetsvoorstel Stroom zoals aangeboden voor internetconsultatie, versie 3107-2014, http://www.internetconsultatie.nl/wsvstroom/document/1228. 87 De volle zaaiershanden, Eindrapport van het project Energie en Duurzaamheid voor Ruimtelijk, Milieu en Natuuronderzoek, http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/persberichten/2010/10/22/rmnoadviseert-over-energietransitie.html 86

45

• Gezaghebbende ‘oliemannetjes’ dienen vorm te geven aan een procesarchitectuur waarin het onevenredig neerslaan van baten en lasten over uiteenlopende actoren wordt voorkomen en de creatieve competenties van de verschillende actoren optimaal worden aangewend. • Het voorbeeld Duitsland verdient aanbeveling. Gewezen wordt op de consistentie en vasthoudendheid van de Duitse praktijk, de continue input voor innovatie, de financiële garantie van het feed-in-tariefsysteem. Loslaten in vertrouwen De Raad voor het openbaar bestuur (Rob) heeft geadviseerd over de vraag ‘Op welke wijze en onder welke voorwaarden kan het politieke bestuur publieke taken loslaten en overlaten aan andere dan overheidsorganisaties?’ In zijn advies ‘Loslaten in vertrouwen. Naar een nieuwe verhouding tussen overheid, markt en samenleving.’88 stelt de Rob: Verwijten aan het adres van burgers dat zij zich niet betrokken voelen bij de publieke zaak of hun verantwoordelijkheid niet nemen, zijn misplaatst. De vitale samenleving, waarin mensen zich volop inzetten, bestaat al. Het is de overheid die moet veranderen. In de oude situatie hanteert de overheid een participatieladder voor burgers, waarin de overheid aangeeft hoeveel inspraak burgers mogen hebben. In de nieuwe situatie moet er een participatietrap voor de overheid komen. Loslaten is de belangrijkste trede; geef burgers alle ruimte. En reguleer alleen iets, wanneer dat echt nodig is. Terugtreden is vooruitzien Volgens de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling slaagt de terugtred van de overheid alleen wanneer maatschappelijke initiatieven ruimte krijgen om publieke voorzieningen naar eigen waarden en inzicht te organiseren. Dat vereist een fundamentele verandering van de verhouding tussen overheid en samenleving op het gebied van zeggenschap, financiering en rechtsstatelijke waarborgen. Ook vraagt het van overheden, politici én samenleving dat zij accepteren dat er meer verschil ontstaat in identiteit, omvang, keuzeaanbod en kwaliteit van voorzieningen als zorg, onderwijs en welzijn.89 Een overheid die meer aan de samenleving wil overlaten zal moeten erkennen dat maatschappelijk initiatief in de toekomst geen extraatje is voor de organisatie van publieke voorzieningen, maar het uitgangspunt. Gelijke gevallen moet zij immers gelijk behandelen, waardoor het systeem voortdurend uitdijt, weinig ruimte biedt om verschil te maken en ‘loslaten’ in de uitvoering al snel ‘meer monitoring en controle’ betekent. De RMO is van mening dat daadwerkelijk terugtreden van de overheid pas lukt wanneer: • Maatschappelijk initiatief inhoudelijke en financiële zeggenschap heeft. • Nieuwe financieringsarrangementen tot stand komen. • De overheid meer rechtsstaat en minder verzorgingsstaat is. De energieke samenleving Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) adviseert een nieuwe sturingsfilosofie voor een schone economie. De overheid zou zelf met kennis, kunde en regels veelbelovende initiatieven moeten faciliteren en institutionele randvoorwaarden scheppen waardoor burgers, organisaties en ondernemers duurzaam kunnen innoveren.90 Het PBL adviseert een incrementele benadering waarbij de nadruk ligt op het losmaken van dynamiek en leervermogen. De hiërarchische sturing maakt plaats voor een horizontale vorm van sturing in een wereld van samenwerking en concurrentie, wederzijds leren en zoeken naar wat werkt volgens een proces van trial & error’.91 Nederland zou baat hebben bij dit radicale incrementalisme waarbij de rijksoverheid

88

Rob (2012). RMO (2013). 90 PBL (2011), pag. 10 e.v. 91 PBL (2011), pag. 46. 89

46

zich committeert aan het realiseren van een schone economie en daarbij primair stuurt op de juiste richting, het leren van fouten en het versnellen van de dynamiek van verandering.92 Leren door doen In het essay Leren door doen – Overheidsparticipatie in een energieke samenleving geven het PBL en de NSOB de boodschap mee dat de rol van de overheid bepaald wordt op basis van een inschatting van lokale dynamiek en het vraagstuk waarop de sturing is gericht. “Het benutten van de energieke samenleving vraagt om het vermogen om die inschattingen goed te maken, het juiste repertoire te kiezen, en dat vervolgens op de juiste manier en op de juiste plaats in te zetten. Geen radicale transitie, maar de uitdaging aan de overheid om zich steeds zo goed mogelijk te verhouden tot wat zich in de samenleving afspeelt. Soms door flexibel te zijn, mee te bewegen met of ruimte te bieden aan andere partijen, soms door stevig te sturen en consequent te zijn, en soms door zich terug te trekken en aan andere de ruimte te laten.” 93 Op sommige terreinen zonder nadrukkelijk eigen agenda, op andere terreinen juist met grote en uitgesproken ambities.94 Transities Er wordt veel geschreven over en gerefereerd aan een transitie in het energiedomein. In ‘In het Oog van de Orkaan’95 wordt dit nader verklaard als een botsing tussen de oude, centraal geleide, verticale samenleving met een nieuwe, decentrale, horizontale samenleving. Transities96 kenmerken zich door: inspelen op de lange termijn, omgaan met structurele onzekerheden, een integrale aanpak en een multi-actor proces. Duurzaamheid is inmiddels een concrete, haalbare, betaalbare en gewenste richting geworden. Tegelijkertijd verzetten de regimes en bestaande belangen zich steeds heviger: naarmate de onderstroom aanzwelt, neemt ook de conserverende kracht uit het regime toe. In een dergelijke context gaat het niet langer om visies en experimenten, maar om politiek-strategisch schakelen, om opschalen en doorbreken, om afbraak van niet duurzame instituties, om harde confrontaties en om het creëren van onomkeerbaarheid.

92

PBL (2011), pag. 67. NSOB en PBL (2014), pag. 12. 94 NSOB en PBL (2014), pag. 11. 95 Rotmans (2012) In het oog van de orkaan. Nederland in transitie. 96 Loorbach, Rotmans (2012), Transitie & Transitiemanagement, Oorsprong, Status, Toekomst, pag. 4 en 5. 93

47

Bijlage 4

Beoordelingskader initiatieven en beleidsvoornemens

We zijn op zoek gegaan naar de mogelijkheid om een beoordelingskader te ontwikkelen dat de overheid helpt bij het kiezen of en in welke rol zij bij initiatieven in het energiedomein betrokken wil zijn. We zijn daarom op zoek gegaan naar modellen en criteria die a) niet technologisch/technocratisch van aard zijn en b) recht doen aan de complexiteit van de (maatschappelijke) issues, dit waarderen en als vanzelfsprekend in hun model incorporeren (hoe ingewikkeld ook). Wij hebben 3 modellen gevonden, die naar onze mening gezamenlijk een beoordelingskader kunnen vormen: • transitiemanagement/-sturing van Jan Rotmans • het waarderen van maatschappelijke initiatieven van Kruiter (legitimiteit, betrokkenheid, efficiency) • de overheidsparticipatietrap van de ROB Door de combinatie kan de overheid enerzijds die initiatieven of beleidsvoornemens kiezen, die bijdragen aan de transitie en daarmee de transitie (mede)sturen en anderzijds naar aanleiding van de gekozen initiatieven haar rol definiëren ten aanzien van het initiatief dan wel de betrokkenheid en medeeigenaarschap van de maatschappij bij beleidsvoornemens versterken. De rol van de overheid kan daarbij overigens een strategie zijn van afzijdig houden en toch betrokken blijven, omdat het een initiatief is dat bijdraagt aan de transitiesturing en de overheid het daarom wel wil blijven volgen. Wij bevelen aan om bij maatschappelijke initiatieven en beleidsvoornemens het beoordelingskader toe te passen en te bezien of en welke actie van de overheid nodig is. Tevens bevelen wij aan om de geschetste praktische tips in de terugkeer naar huis nogmaals langs de lat van het beoordelingskader te leggen om te bezien of en waar zij aan kracht en scherpte kan winnen.

Toelichting op de modellen: 1. Transitiemanagement Transitiemanagement is het creëren van innovatieruimte voor koplopers, het ontwikkelen van netwerken rond koplopers, het starten van doorbraakprojecten met koplopers en het creëren van een beweging rondom deze netwerken. Het doel is beweging van onderop te ontwikkelen, die voldoende druk kan uitoefenen op het centrale regime om radicaal te veranderen. Koplopers zijn voorlopers met geheel eigen opvattingen over toekomstige ontwikkelingen in het gebied waar ze werkzaam zijn. Vier transitiefasen In het algemeen beschrijven transities de S-curve en zijn vier transitiefasen te onderscheiden (zie ook figuur 1): • een voorontwikkelingsfase van dynamisch evenwicht waarin de status-quo niet zichtbaar verandert; Sturingsaccenten: zoeken en experimenteren • een kantelfase (‘take-off’-fase) waarin het veranderingsproces op gang komt, doordat de toestand van het systeem begint te verschuiven; Sturingsaccenten: selecteren en faciliteren (o.a. belemmeringen wegnemen, slimme financiële arrangementen, coalities, mogelijk maken dat anderen kunnen organiseren)

48

• een versnellingsfase waarin zichtbaar structurele veranderingen plaatsvinden door een cumulatie van op elkaar inspelende sociaal-culturele, economische, ecologische en institutionele veranderingen; in de versnellingsfase is sprake van collectieve leerprocessen, diffusie en processen van inbedding. Sturingsaccenten: opschalen en faciliteren (belemmeringen opruimen, wet- en regelgeving, machtsposities • een stabilisatiefase waarin de snelheid van maatschappelijke verandering afneemt en al lerend een nieuw dynamisch evenwicht wordt bereikt. Sturingsaccenten: inbedden en verankeren

Indicator(en) voor systeemverandering

Figuur 1: fasen van een transitie97

Stabilisatie

Versnelling

Voorontwikkeling

Take-off Tijd

Dit model is een vereenvoudigde weergave van de werkelijkheid zoals ieder model dat is. Transities zijn in praktijk grillige en meervoudige, complexe processen. Om de processen te kunnen duiden naar de fase van de transitie is dit model wel behulpzaam. Transities vinden plaats op 3 niveaus, micro (burger), meso (bestaande regimes), macro (grote maatschappelijke ontwikkelingen, trends). Door interventies kan geprobeerd worden het proces van transitie te beïnvloeden. Voorbeeld zijn: • • • • •

Stimuleren van niches op microniveau (variatie) Verbinden van niches in dezelfde richting (co-evolutie) Ontwikkelen van visies op macroniveau (creëren van attractoren) Stimuleren van vorming van niche-regimes (selectie, opschaling) Bevorderen van afstemming tussen macro-, meso-, microniveau (interacties)

2. Waarderen van maatschappelijke initiatieven Hoe moeten we maatschappelijke initiatieven waarderen? Wat is goed? en wat zou de rol van de overheid moeten zijn? We hebben onderzocht of het afwegingskader van A.J. Kruiter (legitimiteit, effectiviteit en betrokkenheid) een basis kan zijn waarop overheden hun strategie kunnen bepalen ten aanzien van een initiatief en welke rol van de rijksoverheid, de participatietrap, daar dan het beste bij past. Door ook beleidsvoornemens van de overheid langs het afwegingskader te leggen ontstaat de mogelijkheid dat burgers mede eigenaar worden van het beleidsvoornemen. Het onderscheid tussen maatschappelijk initiatief en beleidsvoornemen verdwijnt in de realisatie waar burger en overheid samen optrekken.

97

Rotmans (2012) In het oog van de orkaan. Nederland in transitie. Boxtel.

49

Dit betekent dat de overheid zichzelf de vraag dient te stellen hoe we maatschappelijke initiatieven moeten waarderen, maar ook hoe we beleidsvoornemens van overheden moeten waarderen. Dit model gebruiken we als basis bij het waarderen van de door ons gekozen initiatieven en beleidsvoornemens. Het model bestaat uit het wegen van drie waarden die alle drie bij een initiatief (maatschappelijk en beleid) nodig zijn: • legitimiteit; de overheid kan legitimiteit organiseren door het vanuit kernwaarden formuleren van weten regelgeving en het handhaven daarvan. Hiermee kan de overheid voorkomen dat er onrechtvaardigheid, willekeur en uitsluiting ontstaat; • effectiviteit; de kracht van de markt is dat ondernemers problemen efficiënt, effectief en rendabel kunnen oplossen, efficiënt en effectief gebruik maken van schaarse middelen; • betrokkenheid; mensen komen gezamenlijk in beweging als ze gezamenlijke belangen hebben. De kracht van burgers is dat ze betrokkenheid kunnen organiseren als ze de kans kunnen krijgen om hun eigen problemen te definiëren en op te lossen. Immers: • legitimiteit zonder betrokkenheid en effectiviteit leidt tot bureaucratische excessen en administratieve overlast; • effectiviteit zonder legitimiteit en betrokkenheid leidt tot een kille en onberekenbare wereld; • en betrokkenheid zonder legitimiteit en effectiviteit leidt tot een versnipperde en willekeurige organisatie van het publieke domein.

voorbeelden van een initiatief: • in een buurt die erg betrokken is en heel efficiënt werkt maar mensen uitsluit, kan leiden tot een voorziening door de overheid voor mensen die uitgesloten worden; • dat efficiënt werkt, en legitiem is maar weinig betrokkenheid kent kan leiden tot afzijdig houden van de overheid; • dat niemand uitsluit, veel betrokken burgers kent maar geld te kort komt kan leiden tot een investering van de overheid.

50

3. Overheidsparticipatietrap De Raad voor het openbaar bestuur (Rob) adviseert in het rapport ‘Loslaten in vertrouwen’ om veel meer publieke taken over te laten aan burgers, maatschappelijke organisaties en bedrijven. De Rob stelt vast dat burgers weliswaar publieke taken op zich willen nemen, maar dat de overheid zich na het loslaten van een publieke taak niet volledig kan terugtrekken. De overheid moet juist over een breder arsenaal van rollen kunnen beschikken. De ideale route is dan, dat wat nodig is ‘vanzelf’ ontstaat vanuit de samenleving en dat die vervolgens wellicht behoefte heeft aan ondersteuning van de overheid. Het particulier initiatief is in dat geval leidend bij het expliciet maken van de rol van de overheid. In dit verband introduceert de Rob de overheidsparticipatietrap: de overheid in de rollen van respectievelijk loslaten – faciliteren – stimuleren – regisseren – reguleren.

Reguleren Regisseren Stimuleren Faciliteren

Toelichting op de traptreden

Loslaten

Reguleren ~ Bovenaan de trap staat het zwaarste instrument dat de overheid kan inzetten, namelijk regulering door wet- en regelgeving. Als consequentie van dit middel kan de overheid regels handhaven en overtreding daarvan sanctioneren. Het instrumentarium van reguleren benadrukt dat de overheid daar waar het onder meer gaat over vraagstukken van orde en veiligheid altijd in een verticale verhouding tot haar burgers staat. Regisseren ~ Wanneer de overheid kiest voor regisseren, betekent dat ook andere partijen een rol hebben maar dat de overheid er belang aan hecht wel de regie te hebben. Strategieën die te maken hebben met ‘regisseren’: • Wet- en regelgeving en beleid zoveel mogelijk flexibel toepassen. • Overzicht verkrijgen: actief initiatieven en ‘energie’ in de samenleving in kaart brengen via ketenpartners en bewonersorganisaties. • Een betrouwbare en duidelijke samenwerkingspartner zijn. • In de samenwerking met burgers, bedrijven en organisaties actief zoeken naar win-win situaties. • Met gemeentelijk beleid en projecten actief aansluiting zoeken bij maatschappelijke initiatieven. Stimuleren ~ Een trede hoger heeft de overheid wel de wens dat bepaald beleid of een interventie van de grond komt, maar de realisatie daarvan laat ze over aan anderen. Ze zoekt slechts naar mogelijkheden om die anderen in beweging te krijgen. Strategieën die te maken hebben met ‘stimuleren’: • • • •

Zeggenschap overdragen aan partijen bij belangrijke ontwikkelingen en projecten. Eigen Kracht-conferenties stimuleren, uitvoeren of financieren. Beleid en voorzieningen werving, ondersteuning en deskundigheidsbevordering van vrijwilligers. Aanbestedingsbeleid met ruimte voor meedingen door verrassende coalities ofwel ‘maatschappelijk aanbesteden’.

Faciliteren ~ De overheid kiest een faciliterende rol als het initiatief van elders komt en zij er belang in ziet om dat mogelijk te maken.

51

Strategieën die te maken hebben met ‘faciliteren’: • • • • • •

Initiatiefnemers ondersteunen met tijd en deskundigheid uit de ambtelijke organisatie. Een loket waar maatschappelijke initiatiefnemers ondersteuning kunnen krijgen. Helpen met het oplossen van belangentegenstellingen en –conflicten. Vrij beschikbare middelen ter beschikking stellen als startkapitaal (seed-money). Alternatieve financieringswijzen en bekostigingsmodellen aandragen. Initiatiefnemers verder helpen door verbindingen tussen partijen te leggen.

Loslaten ~ Wanneer de overheid een taak helemaal loslaat, heeft ze inhoudelijk noch in het proces enige bemoeienis.

Stappen beoordelingskader: Stap 1: • Kan het initiatief en beleidsvoornemens onderdeel zijn van de transitie? Stap 2: • Zijn alle waarden (legitimiteit, efficiency en betrokkenheid) in voldoende mate aanwezig bij het initiatief? Zo nee, welke is ondervertegenwoordigd?

Vragen die hierbij kunnen helpen zijn98: Legitimiteit (formele en maatschappelijke): - Is het duidelijk voor wie de voorziening toegankelijk is? (Toegankelijkheid) - Wie sluit het initiatief bewust dan wel onbewust uit? (Uitsluiting) - Draait het om maatschappelijke of formele legitimiteit? (Draagvlak) - Zijn er andere (groepen) burgers met alternatieve oplossingen voor het probleem? (Gelijke behandeling) Effectiviteit - Wat zijn de kosten en (indicatieve) baten van het initiatief? - Is er sprake van een meerwaarde die niet in geld is uit te drukken? Welke? - Wat is de kostenreductie in relatie tot de publieke middelen die nu worden uitgegeven? - Is het initiatief goedkoper dan de oplossing van overheidswege of markt/maatschappij? Betrokkenheid - Welk publiek probleem lost het initiatief op? - Overstijgt het probleem de individuele belangen van de initiatiefnemers? - Zijn de eigenaars van het initiatief ook de eigenaars van het probleem dat wordt opgelost? - Wat is het algemeen belang dat met het initiatief is gediend?

Stap 3: Is er een rol voor de overheid om deze op te pakken? Stap 4: Welke rol van de overheid past hierbij cq. is nodig om het initiatief succesvol te maken? Welke strategie en instrumenten passen bij transitiefase en gedefinieerde waarde om aan te werken?

98 RMO, pag. 40, 41.

52

Toepassing beoordelingskader

+

Verduurzamen fossiele Productie

-

+

+

-

Los laten

-

Faciliteren

-/+

Stimuleren

+

Regisseren

Opslag van Energie

Reguleren

c) Rol van de Overheid

Betrokkenheid

b) Publieke Waarden

Effectiviteit

a) Kan het onderdeel zijn van de transitie?

Legitimiteit

Handreikingen

+ +

+

… a) + ja, kan de transitie vooruit duwen. - nee, draagt niet bij aan vooruit duwen van de transitie. b) - Er is geen vraagstuk voor de maatschappij hoe zij zich verhoudt tot deze publieke waarde. Deze waarde is voldoende vertegenwoordigt. + Deze waarde lijkt ondervertegenwoordigd en is een vraagstuk voor de maatschappij hoe zij zich verhoudt tot deze publieke waarde. c) (meerdere rollen mogelijk): + ja, deze rol moet voor de overheid leidend zijn in haar handelingsperspectief.

Opslag van Energie: Voor het beoordelingskader richten wij ons het beleidsvoornemen aansluiting te zoeken bij Horizon 2020 (EU). De mogelijkheid tot het opslaan van energie zal een structurele verandering van het energiedomein en aanpalende domeinen tot gevolg hebben. Zodra de mogelijkheid van opslag van energie op grotere schaal beschikbaar is, stuwt deze de transitie voorwaarts. Kan het onderdeel zijn van de transitie? Ja. De waarde legitimiteit is voldoende vertegenwoordigd (-) in de zin dat duidelijk is wat de regels en procedures zijn en dat iedereen kan deelnemen aan Horizon 2020. De maatschappelijke legitimiteit kan aan waarde versterkt worden (+). Want kan de beslissing om overheidsgeld beschikbaar te stellen rekenen op voldoende draagvlak? De waarde effectiviteit is voldoende vertegenwoordigt (-). De ontwikkeling van opslag van energie kost veel geld, maar de potentiële baten en meerwaarde (bijv. onafhankelijk van geopolitiek) zijn enorm. Er is echter wel sprake van een zeker risico in de investering. Het beleidsvoornemen is daar ook op gericht om een deel van het risico van de investering over te nemen c.q. af te dekken. De waarde betrokkenheid lijkt ondervertegenwoordigd (+). Voelt de maatschappij zich voldoende eigenaar van het energieprobleem, staat de burger achter het beleidsvoornemen? Legitimiteit

Effectiviteit

-/+

-

Betrokkenheid +

53

Vervolgens is de vraag of naar aanleiding van de waardering de overheid nog iets moet doen? Met als achterliggende vraag, kan de markt of de maatschappij dat niet? Op basis van het afwegingskader is vooral de betrokkenheid in het geding. Maatschappelijke organisaties kunnen hierin iets betekenen. Wel denken wij dat de overheid hierop het initiatief moet nemen en de samenwerking actief moet opzoeken. Uitgaande van de participatietrap zou dat in een rol van stimuleren kunnen zijn. Een verdergaande gedachte is dat maatschappelijke organisaties de rol van de overheid t.a.v. Horizon 2020 overnemen, immers de maatschappij is en voelt zich mede-eigenaar. NB. Zodra opslag van energie mogelijk is, ontstaat een nieuwe situatie. Om hierop voorbereid te zijn, verdient het aanbeveling het beoordelingskader langs te lopen en te bezien welke nieuwe vragen t.a.v. de publieke waarden en rol van de overheid dit oproept. Het nu reeds in gang zetten van het vergroten van alle drie de publieke waarden zou wel eens een strategische zet kunnen blijken in de terugtred van de rijksoverheid.

Verduurzamen fossiele productie Voor het beoordelingskader richten wij ons op het beleidsvoornemen van zuiniger en duurzamere energieproductie. Ervan uitgaande dat fossiele productie voorlopig nog wel even nodig blijft, is het zaak dat deze productie zo duurzaam en energiezuinig mogelijk plaats vindt. Het blijft echter een niet duurzame wijze van produceren en in die zin draagt een duurzamere wijze van produceren niet bij aan de transitie. Nee dus. De waarde legitimiteit lijkt ondervertegenwoordigd (+). In de zin dat de fossiele productie zich lijkt te kunnen uitsluiten, zich te onttrekken aan de maatschappelijke wens om te verduurzamen. Overigens met instemming van de overheid omdat ook de overheid blijft investeren in fossiele energiebronnen. De waarde effectiviteit is ondervertegenwoordigd (+). De fossiele producenten zetten onvoldoende ambitie en realisastie neer om tot een substantiële bijdrage aan de verduurzaming te komen99, extra

inspanningen door de overheid (b)lijken nodig. De waarde betrokkenheid vervolgens lijkt voldoende vertegenwoordigt (-). De publieke belangen die op het spel staan zijn groot en diverse maatschappelijke organisaties oefenen voldoende druk uit om tot herijking van gemaakte afspraken te komen. Legitimiteit +

Effectiviteit +

Betrokkenheid -

Ook nu is weer de vraag aan de orde of, naar aanleiding van de waardering van de publieke waarden, de overheid iets moet doen? Kan de markt of de maatschappij dit zelf niet? Op basis van het afwegingskader is het versterken van de waarden legitimiteit en effectiviteit aan de orde. De inzet van de overheid zal dus vooral gericht op het versterken van de legitimiteit kunnen/moeten zijn. Het is interessant om te zien dat dit ook precies is wat de overheid op dit moment doet:100 “Met de industrie is overeengekomen om het MEE convenant minder vrijblijvend te maken door de kwaliteit van de Energie Efficiëntie Plannen te verbeteren en de naleving van de afspraken beter te borgen. Aan het niet naleven van de EEP’s worden consequenties verbonden.

99

Brochure Resultante meerjaren afspraken met de sectoren Dienst, Industrie en Voeding, behorende bij de brief van de Minister van EZ over Duurzame ontwikkeling en beleid, Kamerstukken II, 2011-2012, 30196, nr. 146, pag. 5. 100 Brief van de Minister van EZ over Duurzame ontwikkeling en Beleid, Industrie efficiency, Kamerstukken II, 20142015, 30196, nr. 258, pag. 2.

54

Bijlage 5

Reisgenoten bijeenkomst Sancta College Haarlem

Anne Floor Lubers

H4B

Lennart Wiekhart

H4B

Anouk Gerritsen

V4A

Linde van der Werf

A3E

Bas Moesbergen

H3E

Lucas Honée

H4F

Bibi Schut

A3A

Martiene Ubbens

A3E

Britt van Poeteren

A3A

Mats Uding

H4D

Bronti Spierings

V4A

Niek Terol

C3A

Daan Boogaard

A3E

Nuri Yilmaz

H3C

Damian van Bakkum

V4C

Paul van Eenennaam

H3A

Frank Mudde

H3B

Rosella Antonius

H3C

Frank Stravers

H4B

Rima van Wijk

H3C

Isabella Stenbrink

H4P

Roy Fillekes

H4D

Job Wierer

C3B

Sirous Amel Gharib

C3B

Jurjen Baas

A3E

55

Bijlage 6

Dromen reisgenoten Sancta College Haarlem

Droom 1 We hebben die puzzel gekozen om een oplossing te bedenken. We moeten veel meer bezig zijn met elektrische auto’s. Dan is minder fossiele brandstof nodig. Zonnepanelen hebben we gewoon nodig, hoe meer zonnepanelen, hoe beter. 2050 wordt het jaar dat we helemaal over moeten zijn op duurzame energie. Noodhulp is noodzaak als we nu niet ingrijpen in energie. Als we met z’n allen meer gaan fietsen helpt ook met de brandstof want als je in Haarlem woont en je werkt in Zandvoort kun je dat gemakkelijk op de fiets doen ipv met de auto. Is ook nog beter voor het milieu. Hier staat dat we op zoek zijn naar een natuurlijke oplossing, dat je in de natuur moet zoeken naar een oplossing. Als we met z’n allen besluiten om duurzaam te doen, wordt de wereld een stuk wijzer en ook beter voor milieu en gewoon goed voor duurzame energie. Deze twee plaatjes hebben ook nog met milieu te maken. Onze conclusie: Wie het duurzaamste is, krijgt de mooiste meiden!

56

Droom 2 Dit is onze poster. We hebben de bast van de boom gemaakt van papier omdat we willen dat alle plastic zakjes verdwijnen en worden vervangen door papieren zakjes. Dat is veel beter en vergaat veel sneller. De trui staat voor dat je minder vaak de verwarming omhoog moet zetten maar gewoon warmere kleren aan kunt trekken, dat spaart ook al veel energie. Dan heb je de wijk voor participatie en samen zorgen voor een groene en veiliger buurt. En ook dat op school les moet worden gegeven over hoe je goed met de natuur om kunt gaan of hoe je je eigen groente kunt kweken. Dit plaatje staat voor klimaat verandering tegen te gaan ......... Dit hert is doodgereden en staat voor dat wij rekening moeten houden voor ruimte voor de natuur en dat de natuur niet alleen voor de mensen moet wijken maar dat we ook moeten samenwerken met de natuur. Geld staat voor dat de gemeente geld verstandiger moet uitgeven aan de belangrijkere dingen zoals energievoorzieningen en dit plaatje staat voor burgerparticipatie – dat buurten meer samen gaan samenwerken aan een betere wijk. Deze plaatjes staan voor dat je minder snel de auto moet pakken, zeker voor dingen die dichtbij zijn bv. maar 5 minuten. Dat moet je niet doen. En die is voor duurzame opwekking van energie, windenergie, zonneenergie en ook meer particulieren om zo aan energie te komen.

57

Droom 3 Dit is onze poster. We hebben voorgesteld dat dit de droom van 2050 is. Van parlement naar dorpspolitiek. Dit staat voor in combinatie met duurzame energie met windmolen. Ook de zon staat voor de zonnepanelen. Hier zie je een foto van een deel van een stad, een deel is 2014 en een deel is 2050. In 2014 zijn er veel minder zonnepanelen dan in 2050. Ook hebben we de V gekozen voor Volk, Vernieuwen en Verbetering. Verbetering van minder auto gebruik, Verbetering van normale auto’s naar elektrische auto’s. Volk: dat volk meer de macht in de hand krijgt, meer burgerparticipatie en Vernieuwing voor vernieuwende ideeën voor burgers die eigen ideeën brengen om hun omgeving en buurt te verbeteren. Dit staat voor de burgers die zelf meer mogen gaan beslissen. Hier staat dat mensen meer zelf mogen doen, in dit geval eigen voorziening qua eten, maar is meer groots bedacht, meer eigen dingen zelf weten dat we niet meer alleen naar de politiek hoeven te luisteren. Het volk heeft meer zeggenschap. En dus de auto als je die moet gebruiken van fossiele brandstof naar meer elektriciteit. .........

58

Droom 4 “Wij hebben hier onze ideeën van verleden tot de toekomst die we willen. We zijn begonnen met molens die in de polder stonden, nu auto’s en fietsen en we willen die auto later vervangen door deze voertuigen. Thuis moestuintjes aanleggen zodat we meer uit eigen tuin en eigen voorzieningen doen, zelf dingen maken. In de hoek herinneringen: We willen het verleden niet vergeten want er zijn goede dingen gedaan. Maar we moeten het slechte pad dat we nu volgen doorbreken en leren van het verleden. Met een molen uit het verleden, kunnen we nu met nieuwe technieken altijd beter en meer. We halen inspiratie uit het verleden.”

59

Droom 5 Wij hebben ons niet echt bezig gehouden met de cliché dingen die jullie allemaal hebben verzonnen over wat we nu doen verbeteren. Dat hebben we al allemaal bedacht, maar het heeft geen effect gehad want we zijn er nog steeds mee bezig. Daarom een andere benadering. Wij hebben dingen bedacht zoals phoneblocks, pb is er al. Alleen, we hebben ons bezig houden met het vernieuwen van die ideeën. Jullie hebben het bijvoorbeeld over... noem eens een voorbeeld? Zonnepanelen. Dat gaat via de zon, maar stel het gaat niet via de zon via wat zou het dan moeten gaan? Jullie denken te veel in een blok. Je moet uit de box denken. Dat hebben wij proberen te doen. Door middel van pb, die zijn al uitgevonden, maar stel je kunt ze verbeteren. Hebben jullie wel een eens van pb gehoord? Het is een mobiel die uit blokken bestaat die je helemaal zelf kan designen. Stel je wilt een grote camera maar weinig internet. Je kan dit zelf samenstellen. Je krijgt als telefoon een soort van basis opstelling, een plaat waarop je dingen kunt plakken. Een grote camera of grote batterij als je bv veel op je mobiel zit. Je kan je eigen mobiel samenstellen. Als we dat over de hele wereld brengen, dan zal dat tegengaan dat iedereen zijn eigen mobiel koopt. Gaat hij stuk, dan koop je een nieuwe. Met pb kun je de dingen die kapot zijn gemakkelijker vervangen. Dit plaatje hier staat voor duurzaam zijn. Dat heeft blijkbaar nog niet uitgepakt omdat jullie dat ook niet doen. Daarom zijn we hier ook allemaal. We moeten een manier gaan verzinnen waarom we dat gaan doen. Ik zeg niet dat er al iets is, maar dat we er iets op moeten verzinnen. Geen cliché dingen verzinnen. Hier gaat het over mars. We zijn al bezig met mars, maar we willen dat het iets sneller gaat. Als we alle ideeën samenvoegen tot een groot idee kunnen we dat misschien stimuleren waardoor het beter gaat. Alles sluit aan, technologie, daar gaat het over. Functional pharmacy, bestaat ook al maar is heel weinig.Iin een groot gebouw wordt alles gedaan koeien, varkens worden gefokt, graan verbouwd etc. Als we meer van dat soort dingen kunnen maken, als we in staat zijn om datte doen, zal dat tot duurzaam leven komen.

60

Droom 6 Wij hebben nagedacht over de energievraag in 2050. Hoe kunnen we de vraag in evenwicht brengen met het aanbod? Dan moet je besparen op sommige dingen. Wij denken dat veel te behalen valt in het vervoer, de auto’s, de vliegtuigen. Zoals mijn collega hier laat zien. Een vliegtuig met zonnepanelen zal veel verder vliegen dan een vliegtuig zonder zonnepanelen. Dat is duidelijk. Verder moeten we meer aan zelfvoorzieningen doen, misschien is het beetje cliché maar noem maar eens mensen in jouw omgeving die zonnepanelen op hun dak hebben of een windmolen op het dak. Ik ken er niet zo veel. Stel als we met z’n allen dat doen, kunnen we het dan wel halen die cliché dingen? Verder kunnen we mensen stimuleren om dit te doen om subsidies op duurzame energie te leggen, aankoop zonnepanelen. Als de staat er een deel van betaalt, zullen mensen dat eerder overwegen om te kopen of accijns leggen op benzine. Zo wordt het voor mensen steeds aantrekkelijker om over te stappen op duurzame energie. Verder vinden wij dat het gebruik van fossiele brandstoffen moet ophouden, want je hebt al meer dan genoeg aan de energie die je hebt. Het is voor een groot deel energieverspilling. We staan hier met z’n allen met de verwarming aan. Maar als je gewoon de muur van de school dikker maakt, krijg je betere isolering waardoor je minder energie nodig hebt. En stel als je het warm hebt en je wilt airco’s aan zetten, is het niet nodig want als je van de ringvaart een waterleiding aanlegt en dit water door de school laat stromen wordt het ook gekoeld en hoef je geen dure airco’s te kopen. Dit zijn dus al de ideeën van ons. Als je die allemaal combineert, kom je uiteindelijk tot een duurzame maatschappij.

61

Bijlage 7

Reisgenoten LEF sessie

Arnout Potze

Provincie Overijssel

Bronti Spierings

Lyceum Sancta Maria, Haarlem

Dennis van Berkel

Urgenda

Friso Coumou

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Frits Otte

Universiteit van Amsterdam

Geert Meeuwessen

Dienst Landelijk Gebied

Gerrie Fenten

Ministerie van Infrastructuur en Milieu

Hans Bolscher

Tripple e consultancy

Henk Doorenspleet

Rabobank

Jan Schouw

De Volharding Breda B.V.

Jim Wiese

Lokale Energie Netwerken en Services

Jurgen van der Heijden

AT Osborne

Nelly Swijnenburg

Gemeente Amersfoort

Stijn Schlatman

Energy Matters

Suze Gehem

De Groene Grachten

Yasmin Schwencke

Lyceum Sancta Maria, Haarlem

62

Bijlage 8

Overzicht geïnterviewde reisgenoten

Alexander

Burger

Anne Mieke v.d. Werf

Triodos bank, Directeur Duurzaam & Klimaat.

Bart Budding

Rebel Groep

Bart Combée

Consumentenbond, Directeur

Bertine Steenbergen

Directie burgerschap en informatiebeleid, ministerie van BZK, Directeur

Derk Loorbach

Erasmus Universiteit, Hoogleraar Transitiekunde,

Dick Jonker

Eneco, Manager Corporate Strategy

Glenn Bijvoets

Eneco, Manager Corporate Strategy

Hans Grünfeld

Vereniging voor Energie, Milieu en Water (VEMW), Directeur

Hans Leeflang

Directie Kennis, Innovatie en Strategie, ministerie van IenM, Directeur

Harm van de Wetering

Nederlandse Emissieautoriteit (NEA), plv. Directeur

Herbert Kraijenbrink

Permanente Vertegenwoordiging NL in Brussel, Counsellor Economic Affairs

Jaco Stremler

Directie Energie en Duurzaamheid, ministerie van Economische Zaken, Plv. Directeur

Jan Andries Wolthuis

Directie burgerschap en informatiebeleid, ministerie van BZK, Hoofd interactie

Joost Vermeulen

Directie ETM, ministerie van Economische Zaken, Clusterleider Energie-innovatie,

Jurgen van der Heijden

AT Osborne

Ludwig Hoeksema

Berenschot, Lid Groepsdirectie Energy and Sustainability

Marc Allessie

Nederlandse Emissieautoriteit (NEA), Directeur

Matthijs Guichelaar

VandeBron, Directeur

Paul de Krom

ECN Petten, Voorzitter Raad van Toezicht

Paula Verhoeven

Gemeente Rotterdam, Directeur Stedelijke Ontwikkeling en Duurzaamheid

Sigrid Hemels

Erasmus Universiteit, Hoogleraar belastingrecht

Simone Pront - Van Bommel Universiteit van Amsterdam, Hoogleraar Energievraagstukken, Directeur Centrum voor Energievraagstukken Werenfried Spit

Rijkswaterstaat

63

Bijlage 9

Energiemarkt Nederland

De Nederlandse energiemarkt is sinds 2004 volledig geliberaliseerd. Sinds dat jaar kunnen consumenten de leverancier van aardgas en elektra kiezen. De energieketen bestaat uit diverse partijen.

Producenten De grootste producenten in Nederland van elektriciteit zijn NUON, Essent, Electrabel, Intergen, Delta, Eneco en E.ON. In 2008 werd in Nederland 104 terra wattuur (TWh) aan elektriciteit opgewekt, waarvan 91.5 TWh door centrales die fossiele (met name steenkool en gas) brandstoffen verstookten en bijna 4 TWh door de kerncentrale bij Borssele. Ten slotte kwam 9 TWh voort uit duurzame energiebronnen zoals wind en biomassa. In 2013 werd in Nederland 11,8 TWh groene stroom geproduceerd, wat ongeveer 10,1% van het totale elektriciteitsverbruik in Nederland was. Dit is een afname van de productie van groene stroom ten opzichte van 2012 (toen 12,5 TWh) en komt voornamelijk doordat er minder bij- en mee-stook van biomassa in kolencentrales plaats vond. De productie van energie uit water, zon en wind nam echter wel toe. Sinds de vondst van de gasbel in Slochteren is de Nederlandse Aardolie Maatschappij (NAM) de grootse producent van het Nederlandse aardgas.

Landelijke netbeheerders TenneT (100% eigendom van de staat) is de landelijke netbeheerder oftewel de Nederlandse Transmission System Operator (TSO). Vanaf 1 januari 2008 beheert TenneT het Nederlandse hoogspanningsnet vanaf 110 kV en hoger. Ze stelt het net op onpartijdige wijze beschikbaar voor elektriciteitstransporten en waarborgt de noodzakelijke balans tussen vraag en aanbod in Nederland. Gas Transport Services (GTS, 100% eigendom van de staat) is een dochteronderneming van de Nederlandse Gasunie. GTS is de beheerder van het landelijk gastransportnet in Nederland. Het transportnetwerk beslaat in Nederland ongeveer 12.000 km. Beide netbeheerders zijn, als enige beheerders van het netwerk in Nederland, monopolist.

Regionale netbeheerders De regionale netbeheerders beheren hoogspanningsdistributienetten (10 t/m 110 kV) en het laagspanningsnet en kennen een geografische indeling. Consumenten hebben geen keuze in de regionale netwerkbeheerder. De postcode van het huisadres bepaalt welke netwerkbeheerder van toepassing is. Hij moet een door de overheid gereguleerd tarief hanteren, het capaciteitstarief. We kennen de volgende partijen: • • • • • • •

Delta netwerkbedrijf Endinet Enexis Liander Rendo Stedin Westland infra

In het kader van de liberalisering van de energiemarkt is de Wet Onafhankelijk Netbeheer opgesteld. In het kader van deze wet moesten energiebedrijven voor 1 januari 2011 de netwerkactiviteiten afsplitsen in aparte ondernemingen.

64

Programmaverantwoordelijke De “programmaverantwoordelijke” of PV-partij is verantwoordelijk voor het in balans houden van de in- en verkoopvolumes van de elektriciteit. De PV-partij kan elektriciteit op verschillende wijzen in- of verkopen: De elektriciteitsbeurs. Nederland heeft twee officiële elektriciteitsbeurzen, de Endex en de APX. Op de Endex worden futures gecleared. Dit zijn contracten met een vaste termijn voor langere tijd. De APX is een spot market: er wordt gehandeld in uur-prijzen. Voor elke dag wordt voor elk uur van de dag een aparte prijs vastgesteld. Onderling. Handelaren in elektriciteit kunnen hun elektriciteit ook onderling verhandelen, buiten de markt om. Dit kunnen zij direct met de tegenpartij doen, of via een broker. Dit wordt over-the-counter (OTC) genoemd. Centrales. Sommige elektriciteitsleveranciers zijn tevens eigenaar van een elektriciteitscentrale. Zij kunnen hun elektriciteit dus intern inkopen. Buitenland. Het Nederlandse elektriciteitsnet staat in verbinding met België, Duitsland, Engeland en Noorwegen. Via deze netten staat het in verbinding met de rest van het Europese elektriciteitsnet. Deze verbindingen hebben slechts een beperkte capaciteit, grenscapaciteit. Deze grenscapaciteit wordt elke dag geveild. Omdat elektriciteitsprijzen grote verschillen kennen in Europa, kan het winstgevend zijn deze in te kopen uit het buitenland, ondanks de extra kosten van de grenscapaciteit. De drie markten, Nederland, België en Frankrijk zijn sinds januari 2007 op de APX aan elkaar gekoppeld, de koppeling met het Duitse net is nog niet gerealiseerd.

Leverancier De leverancier is verantwoordelijk voor de inkoop van deze elektriciteit en levert deze aan de consument. Hij is ook verantwoordelijk voor service naar de klant. De leverancier koopt zijn elektriciteit altijd in bij een programmaverantwoordelijke (PV-partij). Bij de grote energieleveranciers (Essent, Nuon, Eneco) zijn de leverancier en de PV-partij eigendom van dezelfde groep. In Nederland hebben zowel bedrijven als particulieren keuze tussen verschillende leveranciers. De leverancier bepaalt zelf welke PV-partij hij inschakelt. Hier heeft de consument dus geen keuze.

Toezichthouder Autoriteit Consument & Markt (ACM) is een agentschap van het ministerie van Economische Zaken en houdt o.a. toezicht op de energiemarkt. De ACM let als toezichthouder op verschillende aspecten van de energiemarkt • • • •

Transportzekerheid, Veiligheid, Dienstverlening, en Productkwaliteit.

Op deze vier onderdelen worden de prestaties van netbeheerders vergeleken. De overzichten laten vooral de transportzekerheid en veiligheid zien. De totale kwaliteit van de netbeheerders is nog niet zichtbaar.

65

In- en export van elektriciteit Er wordt in Nederland meer dan genoeg elektriciteit opgewekt dan nodig voor binnenlands verbruik. Het land is sinds oktober 2009 netto elektriciteitsexporteur. Het Nederlandse elektriciteitsnet is aangesloten met de netwerken van de buurlanden.

Internationale verbindingen Nederland heeft vijf verbindingen over het land met de buurlanden. Met Duitsland zijn er drie; bij Meeden, Hengelo en Maasbracht. Via twee hoogspanningslijnen bij Maasbracht en Borsele is er aansluiting met het Belgisch net. Er is een elektriciteitsverbinding van 700 MW aangelegd tussen Nederland en Noorwegen, de NorNedkabel. De zeekabel heeft grote voordelen voor de Nederlandse elektriciteitsmarkt, omdat de elektriciteitsprijzen in Noorwegen normaal gesproken lager zijn dan in Nederland. Tussen Nederland en Groot-Brittannië ligt een 1000MW verbinding, de BritNed-kabel.

Terugleververgoeding Bedrijven en particulieren kunnen ook een terugleververgoeding krijgen voor de door hun opgewekte energie die zij terugleveren aan hun eigen energieleverancier. Meestal is het patroon van teruglevering zeer onregelmatig, omdat de consument ook een deel consumeert. Dit maakt het moeilijk om teruglevering te verkopen tegen een goede prijs. Sommige leveranciers staan alleen teruglevering toe als de teruglevering plaats vindt op een aparte aansluiting. Bij een kleinverbruikersaansluiting (max. 3 x 80A) is de terugleververgoeding gelijk aan de prijs die betaald moet worden voor de verbruikte elektriciteit; dit heet salderen. Dit geldt tot een maximum van 5000 kWh (in 2008 was dat nog 3000 kWh). Ligt het eigen verbruik hoger dan deze 5000 kWh, dan wordt toch tot 5000 kWh gesaldeerd. Hierboven is de terugleververgoeding lager, in verband met het doorberekenen van de kosten van transport, netbeheer e.d. door de netbeheerder. Het salderen tot 5000 kWh is geregeld in de elektriciteitswet.

Samenstelling energiekosten consument Leveringskosten Kosten voor de hoeveelheid gas (m3) en elektriciteit (kWh, kilowattuur) die in een jaar is verbruikt. Variabeltarief, tenzij de prijs via een contract is vastgelegd. De Energiekamer controleert of de tarieven redelijk zijn.  Vastrecht levering Jaarlijks vast bedrag voor dienstverlening. De energieleverancier mag de hoogte hiervan zelf bepalen. Er zijn grote prijsverschillen tussen de leveranciers. Energiebelasting Belasting op het gebruik van energie. Een vast bedrag per m3 en per kWh. Opslag Duurzame Energie Met ingang van 1 januari 2013 wordt op de levering van aardgas en elektriciteit de Opslag Duurzame Energie geheven. Deze heffing wordt opgelegd naast de bestaande energiebelasting. Met deze heffing wordt de subsidieregeling SDE+ (Stimulering Duurzame Energieproductie) bekostigd. Heffingskorting Een belastingteruggave die op de jaarnota in mindering wordt gebracht. Het is een vergoeding van de overheid die elk jaar wordt aangepast.

66

Energiebelastingtarieven BTW 21% btw over alle kosten op de energierekening. Netwerkkosten Kosten die de energieleverancier namens de netbeheerder in rekening brengt. Deze bestaan uit: Aansluitkostenvergoeding De kosten voor het in stand houden van uw aansluiting. De kosten verschillen per netbeheerder. Vastrecht transport Een vast bedrag voor gebruik van het energienetwerk. Meettarief/meterkosten Bedrag voor het beheer en onderhoud van de meter. De Energiekamer heeft hiervoor een maximumtarief gesteld. Alleen bij een slimme meter mogen netbeheerders hiervan afwijken. Systeemdienstentarief De kosten voor het onderhoud van het landelijke hoogspanningsnet. Dit is een vast bedrag per jaar. Regiotoeslag Een toeslag voor het transport van gas. De kosten verschillen per regio en energieleverancier. Capaciteitstarief Een vast bedrag voor de transportkosten van energie. Elke netbeheerder hanteert zijn eigen tarief. De Energiekamer controleert of dit tarief onder het maximaal toegestane bedrag blijft.

67

Bijlage 10

Stakeholders

68

Bijlage 11

Literatuur

Autoriteit Consument en Markt. (2014). Trendrapportage Marktwerking en consumentenvertrouwen in de energiemarkt, eerste helft van 2014. Den Haag. Binnenlands Bestuur, 10 oktober 2014, week 41, jaargang 35. Weinig wind? Dan graag een molen. Blankena, F. Online democratieplatform wellicht bruikbaar voor e-participatie. Binnenlands Bestuur, 3 februari 2014, over LiquidFeedback. Bovens, M.A.P., ’t Hart, P., Van Twist,M.J.W. (2012) Openbaar bestuur. Dagevos. J., & Lamoen. F. van. (2009). Handboek toetsingskader voor duurzame ontwikkeling. Tilburg. Nederland: Telo Driessen, C., Nederland is het minst afhankelijk van Russisch gas. NRCQ, 28 juli 2014. “Energietrends 2014”, een uitgave van ECN, Energie-Nederland en Netbeheer Nederland. Frissen, P.H.A. (2013). De fatale staat; Over de politiek noodzakelijke verzoening met tragiek. Hajer. M. (2011). De energieke samenleving. Op zoek naar een sturingsfilosofie voor duurzame energie. Den Haag. Nederland: Planbureau voor de Leefomgeving. Hart, P ‘t. (2014). Ambtelijk Vakmanschap 3.0, zoektocht naar het handwerk voor de overheidsmanager. Heijden, J. van der, (2011). Productie door de burger. Democratischer dan volksvertegenwoordiging. Delft. Eburon. Hekkenberg, M.; Verdonk, M. (2014). Nationale energieverkenning 2014. ECN Beleidsstudies. Hoefsloot. N. (2014). MKBA Windenergie in de 12-mijlszone. Den Haag. Huis, S. (red.) Publieke pioniers: Inspiratie langs gedurfde wegen.(2013) Essaybundel i.s.m. Instituut Maatschappelijke Innovatie, Gemeente Venray en de ministeries van Binnenlandse Zaken, Economische Zaken en Infrastructuur en Milieu. In ’t Veld, R., (2010) Kennisdemocratie, opkomend stormtij. BIM Media BV. Kruiter, A.J., Blokker, E. (2011) In ons belang, Instituut voor Publieke Waarden Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2013). Kabinetsstandpunt inzake doe democratie. Den Haag. Minister van Economische Zaken, Kamerstukken II, 2013-2014. 30 196. Nr. 146. Duurzame ontwikkeling en Beleid, Brochure Resultante meerjaren afspraken met de sectoren Dienst, Industrie en Voeding. Minister van Economische Zaken, aanbieding SER Energieakkoord voor duurzame groei, Kamerstukken II 2012-2013, 30 196, nr. 202. Minister van Economische Zaken, brief over grondstoffenvoorzieningszekerheid, Kamerstukken II, 2012-2013, 32 852, nr. 15.

69

Minister van Economische Zaken, brief over gesprekken over de postcoderoosregeling, Kamerstukken 2014-2015, 29 023, nr. 179. Minister van Economische Zaken, brief over aanpassing convenant met de energie-intensieve industrie en de voortgang van de afspraken uit het Energieakkoord, Kamerstukken II, 2014-2015, 30 196, nr. 258. Minister van Economische Zaken, brief over Voortgangsrapportage en audit Green deal aanpak, Kamerstukken II, 2013-2014, 33 043, nr. 26. Nieuwenkamp, R. (2013). Schaduwpolitici, bontkragen en blokkendozen. NRP Platform voor Transformatie en Renovatie (2014, 21 september). Fiscale regeling Energieakkoord gedoemd te mislukken. www.nrp.nl. Loorbach, D., Rotmans, J. (2012). Transitie & Transitiemanagement, Oorsprong, Status, Toekomst, Rotterdam, Nederland, DRIFT (Dutch Research Instituut For Transitions). Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) en Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB) (2014). Leren door doen, Overheidsparticipatie in een energieke samenleving. Den Haag. Postma, R. Airbnb voor groene stroom. NRC, 11 april 2014. Postma, R. Primeur: gas uit groene stroom. NRC, 3 oktober 2014. Postma, R. Duitse energiereus wijzigt koers radicaal. Het ook in Nederland actieve Duitse concern EON wil af van zijn centrales voor kolen, gas en kernenergie. NRC, 1 december 2014; Postma, R. Twee werelden die niet samengaan; Grote Europese stroomproducenten in spagaat tussen fossiele en duurzame bronnen. NRC, 2 december 2014. Pront-van Bommel. S. (2014). Werkplan 2014-2018, Centrum voor Energievraagstukken, Universiteit van Amsterdam. Raad voor maatschappelijke ontwikkeling (RMO) (2013). Terugtreden is vooruitzien. Maatschappelijke veerkracht in het publieke domein. Den Haag. Raad voor maatschappelijke ontwikkeling (RMO) (2014). Dat is onze zaak. Over eigenaarschap in het publieke domein. Den Haag. Raad voor Openbaar Bestuur (Rob) (2012). Loslaten in vertrouwen. Naar een nieuwe verhouding tussen overheid, markt en samenleving. Den Haag. Raad voor ruimtelijk, milieu- en natuuronderzoek (RMNO) (2010). De volle zaaiershanden, Energietransitie, op naar een volgende fase. Een handreiking voor een effectief energiebeleid. Ringeling. A. (2014, 6 maart). Kan de participatiemaatschappij worden ontworpen? Den Haag. Rotmans, J. (2012) In het oog van de orkaan. Nederland in transitie. Boxtel. Sandee, R. Participatie moet windmolens acceptabel maken. Staatscourant online, 24 april 2014. SER, (2013). Energieakkoord voor duurzame groei. Schulz, M., Van der Steen, M., Twist, M van.(2013). De koopman als dominee. Den Haag.

70

Sijmons, D. (2014) Landschap en Energie, ontwerpen voor transitie. Rotterdam. Smeets, H., Poetin zet zijn ‘gaswapen’ in. NRC, 11 april 2014. Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, Kamerstukken II, 2011-2012. 32 813. nr. 14. Kabinetsaanpak Klimaatbeleid op weg naar 2020. Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, Brief over modernisering milieubeleid, Kamerstukken II, 2013-2014, 28 663, nr. 55. Swaaij, L van, & Klare, J. (2003). Atlas van de Belevingswereld. Amsterdam. “Te weinig ondersteuning vanuit provincie en het Rijk voor Friese windmolens”, Groene Courant, 6 oktober 2014. Toorn, M. van den. Dag subsidie, hallo crowdfunding; Overheid verkent nieuwe financieringsmodellen, Public Mission 17 juni 2014. Tweede kamer. Vergaderstukken, 2012-2013, 33 196, nr. 202. Tweede kamer. Vergaderstukken, 2012-2013, 33 034, nr. 14. Groene economische groei in Nederland Tweede kamer. Vergaderstukken, 2012-2013, 32 852, nr. 15. Grondstoffenvoorzieningszekerheid Tweede Kamer. Vergaderstukken 2013-2014, 30 196, Nr. 146. Duurzame ontwikkeling en Beleid, Brochure Resultante meerjaren afspraken met de sectoren Dienst, Industrie en Voeding Tweede kamer. Vergaderstukken, 2013-2014, 30 196, nr. 258. Duurzame ontwikkeling en Beleid, Industrie efficiency Tweede kamer. Vergaderstukken, 2013-2014, 33 043, nr. 26. Voortgangsrapportage en audit Green deal aanpak Tweede kamer. Vergaderstukken, 2013-2014, 32 813, nr. 14. Kabinetsaanpak Klimaatbeleid op weg naar 2020 Tweede kamer. Vergaderstukken, 2014-2015, 34 000, XIII, nr. 1. Rijksbegroting 2015, Economische Zaken Tweede kamer. Vergaderstukken, 2014-2015, 34 000, nr. 1. Miljoenennota 2015 Van Houwelingen. P., Boele. A., & Dekker. P. (2014). Burgermacht op eigen kracht. Den Haag. Nederland: Sociaal Cultureel Planbureau. www.ecn.nl/nl/energieverkenning www.soesterkwartier.info www.trueprice.org “The Business Case for True Pricing” www.vandebron.nl

Dit is de eindopdracht van de

Interdepartementale Management Leergang 26, groep B Annet Schukken, Danielle Hemels, Heike Schröter, John van Wijgerden, Liesbeth Kooijman en Rini van Rootselaar Januari 2015