Een verkenning van ontwikkelingen in publieke en private uitvoering van veiligheidstaken

Concurrentie in veiligheidsland? Een verkenning van ontwikkelingen in publieke en private uitvoering van veiligheidstaken

Jan Marijnissen in debat met Frits Bolkestein1: “Als u nu zo overtuigd bent van de voordelen van de markt, als u nu zo zeker weet dat het door de markt allemaal beter en efficiënter kan, waarom niet voorgesteld dat ook politie, brandweer en gevangeniswezen worden geprivatiseerd? Dan kunnen de verschillende politiediensten met elkaar concurreren en zul je eens zien hoe het oplossingspercentage omhoog vliegt.” Bolkestein reageert afgemeten: “Kerntaken van de overheid mogen niet worden geprivatiseerd!”

Peter Entius MCDM8 - 71042001 Hoorn, Januari 2007

1

Bron: www.janmarijnissen.nl/boeken/effedimmen

Concurrentie in veiligheidsland?

Pagina 2

Inhoud Inhoud ...................................................................................................................2 Voorwoord ..............................................................................................................4 Samenvatting ...........................................................................................................5 1 Motivatie en Probleemstelling .................................................................................7 1.1 Inleiding ....................................................................................................7 1.2 Centrale vraag ............................................................................................7 1.3 Onderzoeksmethode en opbouw .......................................................................8 2 De rol van de overheid ........................................................................................ 10 2.1 De overheid wil veranderen .......................................................................... 10 2.2 De overheid moet veranderen ....................................................................... 12 2.3 Het begrip veiligheid .................................................................................. 12 2.4 Ontwikkelingen in het veiligheidsbeleid ........................................................... 13 3 Theoretische verkenning ...................................................................................... 16 3.1 Waarom veiligheidszorg publiek organiseren? ..................................................... 16 3.2 Waarom veiligheidszorg privaat organiseren? ..................................................... 19 3.3 Conclusie ................................................................................................. 22 4 Veiligheidsproducten .......................................................................................... 24 4.1 Het veiligheidsproduct-Marktpositie (VPMP)-matrix ............................................. 24 4.2 Veiligheidsproduct 1: Ambulancezorg .............................................................. 26 4.2.1 Positie VPMP-matrix ................................................................................ 26 4.2.2 Ontwikkelrichting ................................................................................... 27 4.3 Veiligheidsproduct 2: Politiezorg .................................................................... 27 4.3.1 Positie VPMP-matrix ................................................................................ 27 4.3.2 Ontwikkelrichting ................................................................................... 28 4.4 Veiligheidsproduct 3: Brandweerzorg ............................................................... 28 4.4.1 Positie VPMP-matrix ................................................................................ 29 4.4.2 Ontwikkelrichting ................................................................................... 29 4.5 Veiligheidsproduct 4: Particuliere beveiliging, recherche, etc. ............................... 30 4.5.1 Positie VPMP-matrix ................................................................................ 30 4.5.2 Ontwikkelrichting ................................................................................... 30 4.6 Veiligheidsproduct 5 en 6: Niet-verplichte en verplichte bedrijfsbrandweer ............... 31 4.6.1 Verplicht of vrijwillig ............................................................................... 31 4.6.2 Positie op de VPMP-matrix ........................................................................ 31 4.6.3 Ontwikkelrichting ................................................................................... 32 4.7 Veiligheidsproduct 7: Privatiseren openbare ruimte / cameratoezicht ...................... 33 4.7.1 Positie VPMP-matrix ................................................................................ 33 4.7.2 Ontwikkelrichting ................................................................................... 34 4.8 Veiligheidsproduct 8: Burgerwacht / Buurtpreventie ............................................ 34 4.8.1 Positie VPMP-matrix ................................................................................ 35 4.8.2 Ontwikkelrichting ................................................................................... 35 4.9 Veiligheidsproduct 9: Beveiliging (grootschalige) evenementen ............................... 36 4.9.1 Positie VPMP-matrix ................................................................................ 36 4.9.2 Ontwikkelrichting ................................................................................... 37 4.10 Veiligheidsproduct 10: Voorzieningen zelfredzaamheid burgers............................... 37 4.10.1 Positie VPMP-matrix ............................................................................. 38 4.10.2 Ontwikkelrichting ................................................................................ 38 4.11 Veiligheidsproduct 11: Bestrijding overlast openbare ruimte .................................. 39 4.11.1 Positie VPMP-matrix ............................................................................. 39 4.11.2 Ontwikkelrichting ................................................................................ 40 4.12 Veiligheidsproduct 12: Acceptatie overschrijding opkomstnormtijden ....................... 40 4.12.1 Positie VPMP-matrix ............................................................................. 41 4.12.2 Ontwikkelrichting ................................................................................ 41 4.13 Veiligheidsproduct 13: Keurmerk veilig wonen / ondernemen ................................. 41 4.13.1 Positie VPMP-matrix ............................................................................. 42 4.13.2 Ontwikkelrichting ................................................................................ 42 4.14 Veiligheidsproduct 14: First responder systemen................................................. 42 4.14.1 Positie VPMP-matrix ............................................................................. 43 4.14.2 Ontwikkelrichting ................................................................................ 43


Pagina 3

4.15 Veiligheidsproduct 15: Beleidsspeerpunten veiligheid .......................................... 43 4.15.1 Positie VPMP-matrix ............................................................................. 44 4.15.2 Ontwikkelrichting ................................................................................ 44 5 Reflectie en conclusie ......................................................................................... 45 5.1 Totaalweergave ontwikkelrichtingen ............................................................... 45 5.1.1 Koppeling theorie en praktijk..................................................................... 45 5.1.2 Politiezorg ............................................................................................ 46 5.1.3 Ambulancezorg ...................................................................................... 47 5.1.4 Brandweerzorg....................................................................................... 48 5.1.5 Terugkoppeling centrale vraag ................................................................... 48 6 Geraadpleegde bronnen ...................................................................................... 50


Pagina 4

Voorwoord “Yes!” Dat was het oprechte gevoel toen ik, met al enkele illegale vuurwerkknallen om mij heen, even voor de jaarwisseling deze laatste woorden van de scriptie aan het papier toevertrouwde. Het is een hele klus geweest. Niet in de laatste plaats door het roerige jaar, dat ik achter de rug heb. De opleiding Master of Crisis and Disaster Management heeft vanaf het begin een flink beslag op mijn agenda gehad, maar alles verliep redelijk volgens schema. Het eerste jaar netjes achter de rug. Met collega’s Ron de Wit en Manon Molenaar naar Polen voor de buitenlandstage, het nodige voorbereidende leeswerk voor de scriptie gedaan, allemaal binnen de planning. Maar toen kwam de wereld een beetje op zijn kop te staan. Op 1 juli mocht ik beginnen aan mijn nieuwe uitdaging: de inrichting van de nieuwe afdeling Veiligheid, Vergunningen en Handhaving binnen de Gemeente Hoorn als afdelingshoofd. De afdeling is een gevolg van de ‘kanteling’ van de gemeentelijke organisatie van het sectoren naar het directiemodel. Uiteraard gaan dergelijke processen gepaard met de nodige ambitie en voor mij in deze rol dus met aardig wat extra uurtjes in de vrije tijd. Maar de wereld veranderde voor ons thuis echt helemaal op 6 juli toen onze eerste dochter Miréya werd geboren. Een fantastische ervaring en velen hebben dat met ons in de weken daarna gevierd. Die weken gaan in een soort roes aan je voorbij. Alles staat in het teken van die kleine en natuurlijk wil je daar zelf maximaal van genieten. En dat heb ik dan ook gedaan! Maar na een paar weken beschuit met muisjes, aanpassen, eerste ervaringen met luiers, de fles geven en in bad doen, begint achter de roze wolk toch weer de scriptie op te duiken. Ik heb gekozen voor een onderwerp, waar ik in mijn nieuwe functie regelmatig mee bezig ben. Naast de inhoudelijke verantwoordelijkheid van de afdeling voor sociale en fysieke veiligheid trekken wij binnen de organisatie ook het gemeentebrede project deregulering. Vanuit deze verantwoordelijkheid ben ik erg bezig met de rol van de overheid, de beperkingen die wij ondervinden bij het uitvoeren van onze taken en de mogelijke oplossingen, die hiervoor bestaan. Het inzicht dat het schrijven van deze scriptie mij heeft opgeleverd, komt goed van pas. Het geeft geen antwoord op alle vragen, maar dat had ik ook niet verwacht. Ik kom er wel een heel eind mee op weg. Ondanks dat het een flinke klus is geweest, heb ik met veel plezier gelezen en geschreven. Ik bedank Farida en Miréya voor de uurtjes, die zij mij aan de PC hebben willen afstaan. Mijn decaan Hans van de Kar bedank ik voor zijn richtinggevende aanwijzingen en opmerkingen tijdens het schrijven van de concepten. En natuurlijk dank aan mijn collega-studenten voor de zinvolle discussies, die mij ook telkens weer een stap verder hebben gebracht.

Hoorn, 29 december 2006 Peter Entius, MCDM 8


Pagina 5

Samenvatting De overheid staat voortdurend voor het maken van keuzes. De afgelopen jaren is deze keuze vaak gevallen op investeren in veiligheidszorg. Toch betekent het maken van keuzes, dat niet altijd datgene in veiligheid kan worden geïnvesteerd, dat nodig is om een optimaal zorgniveau te bereiken. Vaak zullen burgers en bedrijven het geboden zorgniveau ontoereikend vinden en zelf op zoek gaan naar alternatieven om hun behoeften in te kunnen vullen. In deze scriptie is een verkenning gedaan naar ontwikkelingen in ‘veiligheidsland’ ten aanzien van publieke en private uitvoering van veiligheidstaken. De centrale vraag van de scriptie luidt: Welke ontwikkeling kan worden vastgesteld ten aanzien van de keuze tussen publieke of private uitvoering van veiligheidszorg? Om de centrale vraag te kunnen beantwoorden, wordt hier aan de hand van de volgende deelvragen nader op ingezoomd: • • • •

Waarom is de keuze tussen publieke en private uitvoering van veiligheidszorg een relevant vraagstuk? Welke argumenten bestaan er voor of tegen private uitvoering op het terrein van publieke veiligheid? Welke praktijkvoorbeelden bestaan er bij verschillende ‘veiligheidsproducten’? Hoe lijken deze zich te ontwikkelen en kan hieruit een verbindende conclusie voor de centrale vraag worden getrokken?

Rol van de overheid Bij de beantwoording van de eerste deelvraag is gekeken naar de rolopvatting van de overheid ten aanzien van de uitvoering van veiligheidszorg. De kabinetsvisie “Andere overheid” geeft aan, dat de overheid meer ruimte moet bieden aan burgers en hun organisaties. Tegelijk wordt het voorzien in “het recht op veiligheid” genoemd als een onvervreemdbare kerntaak van de overheid. Aan de hand van een vogelvlucht door relevante literatuur en de ontwikkelingen in het veiligheidsbeleid van de afgelopen twintig jaar wordt belicht hoe de overheid met de spanning tussen deze twee onderdelen is omgegaan. Theoretische verkenning In de theoretische verkenning is aan de hand van relevante literatuur in beeld gebracht welke argumenten pleiten voor publieke uitvoering van veiligheidszorg. Vanuit een economische benadering geldt, dat veiligheid de kenmerken heeft van een publiek goed, een natuurlijke monopolie en een basisvoorziening is. Tevens pleiten het risico op ongelijke verdeling en het verschil in preferenties bij burger en overheid, bescherming van publieke belangen en de democratische verantwoording voor publieke uitvoering. In het tweede deel van deze verkenning komen de argumenten aan bod, waaruit blijkt, dat juist private uitvoering voor de hand ligt. Hier wordt gesteld, dat veiligheid niet altijd als publiek goed beschouwd hoeft te worden, dat er verschillen bestaan in individuele preferenties en budgetten en de markt hierop in kan spelen. De markt zou ook beter in staat zijn tot allocatie van middelen en private alternatieven en betrokkenheid stimuleren. Veiligheidsproduct-marktpositie (VPMP) matrix Aan de hand van de VPMP-matrix, die in het kader van deze scriptie is geconstrueerd, wordt een beeld geschetst van de positie van verschillende ‘veiligheidsproducten’ en wordt een uitspraak gedaan over de ontwikkelrichting per veiligheidsproduct. De matrix kent vier kwadranten: Marktsuppletie, Marktvacuüm, Overheidsvacuüm en Overheidssuppletie. Per veiligheidsproduct wordt de actuele positionering in de matrix onderbouwd. De behandelde veiligheidsproducten zijn ambulancezorg, politiezorg, brandweerzorg, particuliere beveiliging, niet-verplichte bedrijfsbrandweer, verplichte bedrijfsbrandweer, privatiseren van de openbare ruimte, buurtpreventie, beveiliging grootschalige evenementen, voorzieningen zelfredzaamheid burgers, aanpak overlast openbare ruimte, overschrijding opkomstnormtijden, keurmerk veilig wonen, First Responder en de veiligheidsspeerpunten van Binnenlandse Zaken.


Pagina 6

Conclusie In de analyse wordt vastgesteld, dat de bewegingen binnen de matrix in de politiezorg c.q. sociale veiligheid het grootste zijn. De politie hanteert een duidelijk beleidslijn om terug te treden tot de kerntaken. Gemeenten en particuliere aanbieders vullen het ontstane vacuüm. De behoefte die bestaat aan aanvullende veiligheid zorgt voor een voortdurende groei in de particuliere beveiligingsbranche. De marktwerking in dit segment neemt dus nog verder toe. In de ambulancezorg heeft de Minister van VWS een (wets)voorstel tot vergroting van de marktwerking gedaan. In de beoogde mate heeft dit voorstel het niet gehaald. Het ziet er naar uit, dat de verhoudingen tussen publieke en private uitvoering vooralsnog onveranderd zullen blijven. Onbedoeld stimuleert de relatief lange opkomsttijd van ambulances burgers en bedrijven tot het nemen van eigen verantwoordelijkheid. Bij de brandweerzorg is het minste sprake van beweging binnen de matrix. Er is nog enige verschuiving geweest bij de bedrijfsbrandweer door de komst van de Arbowet (verschuiving naar bedrijfshulpverlening), maar verder bevindt de brandweerzorg zich in een stabiele, conservatieve toestand. In het algemeen zijn de verschuivingen beperkt en, op een enkele uitzondering na, binnen de kwadranten zelf. Een grote verschuiving van publieke naar private uitvoering (of omgekeerd) van veiligheidstaken valt op basis van deze analyse dan ook niet te verwachten. Het stimuleren van participatie van burgers en ondernemers is bij de politiezorg het grootst. Zij lijkt als overheidshulpdienst dan ook het meest in staat invulling te geven aan de principes van de kabinetsvisie “Andere overheid”.


Pagina 7

1 Motivatie en Probleemstelling 1.1

Inleiding

De overheid heeft een zware taak aan haar ‘verantwoordelijkheid voor veiligheid’. Toenemende technologische en maatschappelijke risico’s als onderdeel van een steeds complexere samenleving maken deze alleen maar zwaarder. Hoewel veiligheid als containerbegrip mag rekenen op de nodige aandacht van burger, bedrijfsleven en politiek blijkt dagelijks in de praktijk dat de beschikbare publieke middelen eigenlijk nooit toereikend zijn. Enerzijds heeft dat te maken met een soort verschuivende norm. Vooral bij de brandweer was dat merkbaar na Enschede en Volendam. Ineens kreeg men gehoor voor de problemen en werden –in ruime mate- middelen beschikbaar gesteld. Dat succes smaakte naar meer en dus werden steeds meer pogingen ondernomen om dichter bij de ‘absolute veiligheid’ te komen. Een streven dat natuurlijk nooit gerealiseerd kan worden. Anderzijds heeft dat simpelweg te maken met het enorme pakket aan taken en verantwoordelijkheden, dat de overheid heeft. Het moeten maken van keuzes bij de inzet van de beschikbare middelen is daarmee een gegeven. En hoewel veiligheid, zeker in de afgelopen jaren, regelmatig als ‘winnaar’ uit de bus kwam, heeft men ook daar een zekere mate van (kosten/baten) afweging moeten maken. Immers, geld uitgegeven aan het één kan niet meer voor het andere, wellicht even noodzakelijke, worden uitgegeven. Monopolie De vraag is, of de noodzaak bij de overheid tot het maken van keuzes in de besteding van middelen ertoe mag leiden, dat hierdoor een lager niveau van veiligheid gerealiseerd wordt, dan door de burger wordt gewenst. Deze vraag gaat er vanuit dat dit hogere niveau mogelijk zou zijn, zonder extra besteding van overheidsmiddelen. Met andere woorden: kan de overheid de monopoliepositie bij het voorzien in veiligheid handhaven c.q. rechtvaardigen als op een andere wijze van organiseren en bekostigen een hoger niveau gerealiseerd kan worden? Ik vind van niet. Sterker nog, het is zelfs de vraag of ‘de markt’ niet gewoonweg om deze ‘monopoliepositie’ heen gaat organiseren. Hiervan zijn immers al de nodige voorbeelden te vinden. Als de overheid de centrale controlepositie ten aanzien van (publieke) veiligheid wil behouden, zal het andere partijen de ruimte moeten bieden om –mede- te voorzien in het door de samenleving gewenste, of misschien wel geëiste veiligheidsniveau. In deze scriptie probeer ik een beeld te schetsen van de ontwikkelingen op dit gebied. Om de ontwikkelingen in samenhang weer te kunnen geven, heb ik voor dit doel de “Veiligheidsproduct-marktpositie-matrix” geconstrueerd.

1.2

Centrale vraag

De centrale vraag van deze scriptie luidt als volgt: Welke ontwikkeling kan worden vastgesteld ten aanzien van de keuze tussen publieke of private uitvoering van veiligheidszorg? Om de centrale vraag te kunnen beantwoorden, wordt hier aan de hand van de volgende deelvragen nader op ingezoomd: • • • •

Waarom is de keuze tussen publieke en private uitvoering van veiligheidszorg een relevant vraagstuk? Welke argumenten bestaan er voor of tegen private uitvoering op het terrein van publieke veiligheid? Welke praktijkvoorbeelden bestaan er bij verschillende ‘veiligheidsproducten’? Hoe lijken deze zich te ontwikkelen en kan hieruit een verbindende conclusie voor de centrale vraag worden getrokken?


1.3

Pagina 8

Onderzoeksmethode en opbouw

Literatuurstudie Voor de beantwoording van de eerste deelvraag heb ik aan de hand van relevante beleidsdocumenten en literatuur in beeld gebracht met welke ‘identiteitscrisis’ de overheid op dit beleidsterrein worstelt, hoe het veiligheidsbeleid zich in de afgelopen twintig jaar heeft ontwikkeld en hoe de overheid haar rol in de toekomst, met name ten aanzien van veiligheid, wil invullen (hoofdstuk 2). De tweede deelvraag is beantwoord aan de hand van een theoretische verkenning. Allereerst worden diverse, in de literatuur aangedragen argumenten belicht om veiligheidszorg publiek te organiseren. Als tegenwicht worden vervolgens argumenten behandeld om dit juist privaat te organiseren (hoofdstuk 3). Veiligheidsproduct-marktpositie (VPMP) matrix Om de derde en vierde deelvraag enige visuele samenhang te geven, heb ik aan de hand van onderstaande matrix vijftien uiteenlopende veiligheidsproducten gepositioneerd (hoofdstuk 4). De matrix kent twee assen. Langs de x-as wordt horizontaal in beeld gebracht of en de mate waarin het product ‘veiligheid’ door de overheid of door andere partijen (de ‘markt’) wordt geleverd. De extremen van deze as zijn “overheidsmonopolie” en “volledige marktwerking”. Als extremen van de y-as gelden “maximale veiligheid” en “maximaal risico”. De positionering van een veiligheidsproduct langs de verticale lijn heeft te maken met de mate waarin burgers of de overheid bereid zijn te investeren in veiligheid of een zekere mate van risico accepteren. De positie van de x-as op de y-as staat voor het veiligheidsniveau, waarin de overheid als basisnorm voorziet. In hoofdstuk 4 worden als referentiepunt voor deze norm de producten ambulancezorg, politiezorg en brandweerzorg gehanteerd. Zij zijn op de x-as gepositioneerd. Plaatsing van andere producten boven de x-as betekent een “suppletie” ten opzichte van de norm en plaatsing eronder een “vacuüm”. De functie van de x-as is dus tweeledig.

Figuur 1 - Het veiligheidsproduct-marktpositie (VPMP)-matrix


Pagina 9

In hoofdstuk 4 wordt aan de hand van vijftien veiligheidsproducten geïllustreerd hoe de matrix gebruikt kan worden om de ‘marktpositie’ van deze producten weer te geven. Tevens wordt beschreven in welke richting de verschillende producten binnen de matrix ontwikkelen. Uiteindelijk wordt aan de hand van deze analyse een verbindende conclusie getrokken.


Pagina 10

2 De rol van de overheid In dit hoofdstuk probeer ik een antwoord te geven op de vraag waarom de keuze tussen publieke of private uitvoering van veiligheidszorg een relevant vraagstuk is. Ik hanteer daarbij de vigerende visie ten aanzien van de rol en verantwoordelijkheden van de overheid in het algemeen, waaruit blijkt dat de overheid haar eigen rol wil veranderen. Om te onderstrepen, dat de overheid ook moet veranderen, verwijs ik naar de theorie van de “Interventiefuik” van Mirko Noordegraaf. De diverse bronnen leveren een aantal relevante vragen op, waarop ik gaandeweg in het hoofdstuk een antwoord probeer te vinden en dit aan het einde van het hoofdstuk, in de vorm van uitgangspunten voor de verdere behandeling in deze scriptie, nader heb geformuleerd.

2.1

De overheid wil veranderen

“Vertrouwen in de overheid zakt naar dieptepunt.” (Volkskrant, 6 september 2005) De kop van het artikel in de Volkskrant staat niet op zich. Het verwijst naar het onderzoek van het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP) “De sociale staat van Nederland” (2005), waaruit blijkt dat nog geen 40 procent van de bevolking tevreden is over de Nederlandse overheid. Veranderde maatschappelijke omstandigheden zijn voor de overheid de afgelopen decennia steeds de aanleiding geweest om zich te bezinnen op haar rol, taken en werkwijze. In de jaren zeventig leidde dit tot het versterken van het sturend vermogen van de overheid, in de jaren tachtig gevolgd door een financiële herbezinning met grootscheepse privatiseringen en verzelfstandigingen. In de jaren negentig werd de nadruk gelegd op marktwerking en efficiency: overheidsorganisaties moesten meer als bedrijven worden beschouwd. Andere overheid Er moet iets veranderen, vond ook het kabinet Balkenende II, en zette een traject van modernisering van de overheid in onder het motto “Meedoen, meer werk, minder regels”. Met het “meedoen” wordt gedoeld op de grotere verantwoordelijkheid van de burger zelf. Het besef is doorgedrongen dat de overheid de problemen in Nederland niet alleen kan oplossen en een andere rolverdeling tussen burger en overheid dus noodzakelijk is. De burger wordt hierbij gezien als onderdeel van de zogenaamde ‘civil society’, dat deels bestaat uit door burgers gedragen maatschappelijke organisaties, maar ook uit meer informele uitingen van burgerzin. Het kabinet denkt dan aan een burger die zelfredzaam, mondig en betrokken is, niet door alleen te eisen, maar door te participeren en verantwoordelijkheid te nemen. De overheid zelf moet meer eigentijdser worden. De moderne overheid dient volgens de kabinetsvisie “Andere Overheid”2 • • • •

terughoudender te zijn in wat zij regelt; meer ruimte te bieden aan burgers en hun organisaties; te voorzien in de borging van publieke belangen en rechtsstatelijke eisen; hoogwaardige prestaties te leveren, daar waar de behartiging van publieke taken niet bij de markt of de civil society kan worden neergelegd, maar daadwerkelijk door de overheid ter hand moet worden genomen.

De verzorgingsstaat moet veranderen in een participatiestaat met gelijkwaardige verhoudingen tussen burgers en overheid. Kerntaken Directe consequentie van bovenstaande visie is, dat de overheid zich concentreert op haar ‘kerntaken’ met als doel daarin betere prestaties te leveren. Als onvervreemdbare kerntaken van de overheid worden als voorbeelden genoemd3 • • • 2 3

de rechtshandhaving; het recht op veiligheid; de zorg voor de zwakkeren in de samenleving.

Kabinetsvisie “Andere Overheid”, versie 15 maart 2004 Kabinetsvisie “Andere Overheid”, versie 15 maart 2004, pagina 12


Pagina 11

De kabinetsvisie laat veel ruimte waar het gaat om de kerntaken, enerzijds ten aanzien van de kerntaken zelf (“Tot die kerntaken horen bijvoorbeeld…”) , anderzijds ten aanzien van de wijze waarin de overheid invulling geeft aan haar kerntaken. In het kader van deze scriptie gaat het vooral om “het recht op veiligheid”, en de mate waarin het programma “Andere Overheid” hierop van invloed is. Dit levert een aantal interessante vragen op, zoals •

•

zijn de principes uit het programma “Andere overheid” ook van toepassing op de kerntaken en zo ja, wat betekent dat dan voor de invulling van de rol van de overheid? En zo nee, wat zijn hiervoor de argumenten? Wat wordt precies bedoeld met “het recht op veiligheid” en hoe ver reikt de verantwoordelijkheid van de overheid bij het voorzien hierin?

Exclusieve verantwoordelijkheid In het “Actieprogramma Andere Overheid”4 worden de activiteiten uitgewerkt, die op rijksniveau worden ondernomen om de in de kabinetsvisie gestelde doelen te bereiken. Ten aanzien van “het recht op veiligheid” wordt hierin gesteld, dat dit een exclusieve verantwoordelijkheid is van de overheid. Het is interessant om dit standpunt te plaatsen naast een eerder beleidsstandpunt. In 1985 zorgde het beleidsplan “Samenleving en Criminaliteit” voor een fundamentele breuk in de benadering van de aanpak van criminaliteit. In dit beleidsplan riep de overheid, die daarvoor zichzelf als primaire verantwoordelijke (voor de uitvoering) zag, burgers, bedrijfsleven en het maatschappelijk middenveld op om een bijdrage te leveren aan de preventie van criminaliteit. Duidelijk was geworden, dat de overheid niet langer alleen verantwoordelijk kon zijn. Het criminaliteitsvraagstuk was te complex geworden. Het onderwerp verbreedde zich van criminaliteitspreventie in de jaren ’80 en begin jaren ’90 naar (integrale) veiligheid. Het beleidsplan stuurde aan op twee belangrijke veranderingen: stimuleren van de eigen verantwoordelijkheid en stimulering van de samenwerking. Voor het laatste werden de concepten “integrale veiligheid” en “publiek-private samenwerking (PPS)” geïntroduceerd. In het rapport “Publiek en Private veiligheidzorg”5, dat in 2000 door het Ministerie van Justitie werd gepresenteerd, wordt een aantal trends besproken, die de noodzaak tot PPS verder onderschrijven, zoals • •

•

• •

“de criminaliteitstijging; de tanende burgerzin: men is steeds minder bereid risico’s te lopen en benarde medeburgers te hulp te schieten. Mede daardoor neemt de behoefte toe die burgers en ondernemingen hebben aan veiligheid; de groeiende ontevredenheid over de onveiligheid. De publieke sector kan door de (gewelddadige) aard van de criminaliteit slechts ten dele voorzien in veiligheid. Bovendien schiet de kwaliteit van de dienstverlening tekort; een toenemend beroep van burgers en bedrijfsleven op de private veiligheidszorg; het monopolieverlies: veiligheidszorg is niet langer het alleenrecht van de publieke sector.”

Deze ontwikkelingen lijken eerder de roep om meer eigen verantwoordelijkheid van de burgers en (publiek-private) samenwerking te vergroten, dan de zorg voor veiligheid (weer) als een exclusieve verantwoordelijkheid voor de overheid te beschouwen. De vervolgvraag die bovenstaande oproept, gelet op de stelling in het programma Andere Overheid oproept, is: •

zijn de inzichten ten aanzien van de invulling (exclusief versus samen) van de kerntaak Veiligheid door de overheid nu veranderd met het programma Andere Overheid?

Recht op veiligheid De kabinetsvisie gaat niet nader in op wat onder het ‘recht op veiligheid’ wordt verstaan. In algemene zin lijkt het bevorderen van veiligheid als kerntaak van de overheid algemeen geaccepteerd. 4

Actieprogramma “Andere Overheid”, pagina 3 Verwijzing naar dit rapport in “Voorbij de dogmatiek, publiek-private samenwerking in de veiligheidszorg” van het COT, december 2002, pagina 19 5


Pagina 12

In dit verband is een uitspraak van hoogleraar staatsrecht D.J. Elzinga relevant, die hij maakte naar aanleiding van een wetsvoorstel van het CDA (2001) om het recht op veiligheid in de Grondwet op te nemen. Elzinga stelde: “Het is vanzelfsprekend dat veiligheid een taak van de overheid is.”6 “Veiligheid behoort al eeuwenlang tot de primaire taken van de staat. Die moet de bevolking beschermen tegen het water, tegen buitenlandse machten, tegen kwaadwillende medeburgers.”7 Het borgen van het ‘recht op veiligheid’ hoeft echter geenszins te betekenen, dat de overheid (uitsluitend) ook zelf de veiligheidszorg dient uit te voeren. Het is juist de regiefunctie, het bewaken van kwantiteit en kwaliteit, waar de overheid zich volgens de kabinetsvisie meer op wil richten. Uit voorbeelden als de gezondheidszorg en onderwijs blijkt, dat de verantwoordelijkheid voor basisrechten en de uitvoering ervan gescheiden kunnen worden gezien. Dit uitgangspunt zal ik verder in de scriptie ook hanteren.

2.2

De overheid moet veranderen

De voorgaande paragraaf beschrijft op hoofdlijnen de nieuwe koers, die de overheid in Nederland wil gaan varen om haar taken (weer) goed uit te kunnen voeren en het vertrouwen van de burger terug te winnen. Dit impliceert dat de overheid hierbij een keuze zou hebben. Daarnaast gaat de kabinetsvisie Andere Overheid uit van het concentreren op het uitvoeren van de kerntaken, waaronder het borgen van het recht op veiligheid. Het actieprogramma noemt dit zelfs een “exclusieve verantwoordelijkheid”. Dit impliceert dat de overheid veronderstelt deze taken ‘exclusief’ uit te kunnen voeren. Interventiefuik De vraag is echter of die keuze bestaat en al helemaal of de overheid de verantwoordelijkheid voor veiligheid wel exclusief aan kan. Noordegraaf8 uit zijn grote twijfels hierover aan de hand van de zogenaamde “interventiefuik: de overheid moet veel, maar er kan weinig. Collectief handelen is nodig, maar de mogelijkheden van collectief handelen zijn beperkt. De verwachtingen zijn hoog, maar nauwelijks waar te maken.” Incidenten en crisisverschijnselen, zoals de Bijlmerramp, MKZ, BSE, Enschede en Volendam, zetten deze paradoxale opgave volgens hem verder op scherp. Deze hebben het ongenoegen over de gedogende overheid aangewakkerd en de roep om een culturele revolutie in het openbaar bestuur versterkt. Zodra de overheid echter probeert in te grijpen of zichzelf te vernieuwen, kan het rekenen op zeer uiteenlopende ideeën over de beste aanpak en (bijbehorend) verzet. De incidenten en crises hebben daarmee een dubbele betekenis. Enerzijds hebben ze de roep om ingrijpen door de overheid versterkt, maar maken tegelijk duidelijk dat ingrijpen moeilijk is. Burgers en bedrijven willen eigenlijk niks van de overheid weten, tenzij het hen uitkomt. Ze verwachten van alles, maar niet dat ze er last van hebben. Het bedrijfsleven moet de ruimte krijgen, maar bedrijven moeten aan banden worden gelegd. Politici en bestuurders klagen over regels en bureaucratie, maar zijn –mede gedreven door media en de logica van het politieke debatvaak de eersten die nieuwe regels en bureaucratie scheppen. De interventiefuik gaat ervan uit, dat de overheid van alles moet, maar weinig kan. Als het de verantwoordelijkheden toch waar wil c.q. moet maken, lijkt het dan ook geen kwestie van willen veranderen, maar van moeten veranderen.

2.3

Het begrip veiligheid

In voorgaande alinea’s is gesproken over “het recht op veiligheid” en “veiligheidszorg”. Dit wekt de indruk, dat de invulling van het begrip veiligheid eenduidig valt uit te leggen. De vraag is of dat in dit verband terecht is. Het begrip veiligheid kan op meerdere wijzen worden onderverdeeld. Zo kent men het onderscheid tussen “objectieve” veiligheid, lees veiligheid uitgedrukt in meetbare factoren, bijvoorbeeld registratie van incidenten naar tijdstip en locatie, en “subjectieve” veiligheid, de beleving van veiligheid door burgers.

6

uit: “CDA: het recht op veiligheid hoort in Grondwet”, Het Parool, 5 september 2001 uit “Veiligheid moet geen grondrecht zijn”, De Volkskrant, 13 september 2001 8 Management in het publieke domein, Mirko Noordegraaf (2004), pagina 24 7


Pagina 13

Een andere verdeling, die kan worden gemaakt is naar de aard c.q. omvang van de dreiging (individuele en collectieve veiligheid) en naar de schaal van het optreden van de hulpdiensten (basiszorg of grootschalig optreden)9. In het kader van deze scriptie is verder het onderscheid tussen “sociale” en “fysieke” veiligheid van belang. De vraag is namelijk of de ontwikkelingen op het gebied van het veiligheidsbeleid voor beide terreinen wel dezelfde zijn. Allereerst daarom een definitie van beide begrippen10. Sociale veiligheid Sociale veiligheid betreft het mogelijke gevaar (of dreiging daarvan) voor mens en dier dat samenhangt met het menselijk gedrag ten aanzien van andermans lichaam, persoonlijke integriteit, eerbaarheid, opvattingen, gewoonten en bezittingen. Sociale veiligheid betreft dus de dreiging die uitgaat van ‘mensen’. Een ander belangrijk kenmerk is, dat het zich richt op dagelijks voorkomende, vaak relatief kleinschalige veiligheidsvraagstukken11. Voorbeelden van sociale onveiligheid zijn agressief gedrag, vandalisme, dreiging, aanvallen, hanggroepen, vervuiling, vernieling, diefstal, moord, aanranding, etc. Een belangrijk deel van deze incidenten vallen onder de noemer “criminaliteit”. Wat niet direct strafbaar is gesteld, valt onder de noemer “overlast”. Fysieke veiligheid Fysieke veiligheid betreft het mogelijke gevaar (of dreiging daarvan) voor mens en dier dat samenhangt met de ontwikkeling, de staat en het gebruik van grond/water/lucht, gebouwen, transportwegen, vervoermiddelen, technische hulpmiddelen, energiebronnen en chemische stoffen. Fysieke veiligheid betreft dus de dreiging die uitgaat van ‘zaken’. Het gaat hier om de zogenaamde ‘flitsrampen’, die een kleine kans, maar een groot gevolg kennen. Kenmerkend is dus dat fysieke onveiligheid wordt veroorzaakt door zaken, zoals gebouwen (brand, explosie), transportmiddelen (gevaarlijke stoffen) of natuurverschijnselen, zoals overstroming. Door de toenemende complexiteit van de samenleving is de afbakening tussen sociale en fysieke veiligheid niet altijd even scherp. Oorzaken in de sociale veiligheidssfeer kunnen fysieke gevolgen hebben, zoals bij opzettelijke brandstichting en terrorisme. Omgekeerd kunnen incidenten van fysieke aard ook sociale gevolgen hebben, zoals de invloed van een risicovol object op het algemeen veiligheidsgevoel in de woonomgeving. Relevante vragen zijn vervolgens: • •

2.4

zijn de inzichten bij het voorzien in veiligheid ten aanzien van de rolverdeling gelijk voor sociale veiligheid en fysieke veiligheid? zo nee, wat zijn dan de verschillen?

Ontwikkelingen in het veiligheidsbeleid

Alvorens tot een verdere beantwoording van de probleemstelling van deze scriptie te komen, lijkt het voor de beeldvorming zinvol een beeld te schetsen van de algemene ontwikkelingen in het veiligheidsbeleid. Allereerst, omdat hier op basis van de schijnbare tegenstelling tussen eerdere standpunten en die in het programma Andere Overheid, enige inconsistentie in lijkt te zijn ontstaan (zie de hierboven gestelde vragen). Voorts om eventuele verschillen in beleid op te sporen, waar het fysieke dan wel sociale veiligheid betreft. Gedeelde verantwoordelijkheid Een belangrijk keerpunt in het veiligheidsbeleid wordt gemarkeerd door het eerder genoemde beleidsplan “Samenleving en Criminaliteit”(1985). Aanleiding was de toenemende, geregistreerde (objectieve) criminaliteit in Nederland. 9

Zelfredzaamheid en fysieke veiligheid van burgers, Nibra (2005), pagina 13 Er bestaan vele definities van deze begrippen. Hier worden de definities gehanteerd uit de opleiding Integrale Veiligheidskunde van de Hogeschool Utrecht (Hans van Geffen), omdat deze zowel sociale als fysieke veiligheid in dezelfde stijl definieert, waardoor het beste een onderlinge vergelijking mogelijk is. 11 Onderscheid gehanteerd in “Zelfredzaamheid van burgers bij rampen en zware ongevallen” (2004) van Ruitenberg en Helsloot, pagina 117 10


Pagina 14

Ook de toenemende onveiligheidbeleving leidde tot de wens van een meer samenhangende aanpak van criminaliteit. Voor het eerst werd onderkend, dat de overheid niet exclusief verantwoordelijk kan zijn, maar ook andere overheidsinstanties, burgers, bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties betrokken moeten worden. Hiermee veranderde het strafrecht als primair instrument om ‘kleine’ criminaliteit aan te pakken in een sluitstuk. Andere maatregelen, buiten het strafrecht om, moesten zorgen voor meer effectiviteit. Deze maatregelen waren vooral gericht op het aanpassen van de bebouwde omgeving, het versterken van sociale bindingen in de samenleving en het intensiveren van het functioneel toezicht. Scheiding Met het beleidsplan “Recht in Beweging”(1990) verschoof de aandacht bij Justitie van de kleine criminaliteit naar de zwaardere vormen van criminaliteit. Dit kwam onder andere tot uiting in een taakverschuiving bij de Ministeries van Justitie en Binnenlandse Zaken. Justitie ging zich meer richten op dadergerichte preventie met gebruikmaking van de justitiële organen. Binnenlandse zaken zou zich meer gaan richten op situationele preventie en de werkzaamheden richten op de lokale overheid. De grotere verantwoordelijkheid van Binnenlandse Zaken (BZK) bleek onder andere uit de nota “Veiligheidsbeleid 1995-1998”(1994) die door dit ministerie werd uitgebracht. Met deze nota werd het begrip onveiligheid verbreed van criminaliteit naar ook andere, fysieke onderwerpen, zoals brand, verkeersonveiligheid, transport van gevaarlijke stoffen en overstromingen. Ook in dit beleidsplan werd de lokale verantwoordelijkheid en de noodzaak tot samenwerking benadrukt. Met het eerste “Integraal Veiligheidsprogramma” (1999) werd de tendens tot samenwerking tussen overheid, burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties voortgezet. Versterken handhaving In de gezamenlijke nota van BZK en Justitie “Criminaliteitsbeheersing” (2001) werden deze principes nogmaals benadrukt. Expliciet wordt gesteld dat de gemeente de verantwoordelijkheid draagt voor het lokale veiligheidsbeleid. Versterking van het toezicht wordt vooral ingevuld door meer politie. Het project met de stadswachten lijkt te zijn mislukt en het kabinet acht het onwenselijk dat particuliere beveiligingsorganisaties toezicht houden in het publieke domein. Intensivering van toezicht en handhaving staat ook centraal in het veiligheidsprogramma “Naar een veiliger samenleving”(2002). Eén van de concrete uitwerkingen hiervan zijn de prestatie-afspraken, die met ieder politiekorps zijn gemaakt. Voor de periode 2007-2010 zullen de beide ministeries een nieuw Veiligheidsprogramma opstellen. Belangrijkste thema’s hierin zijn de aanpak van achterstandswijken, verdere vermindering van overlast en criminaliteit, verbetering van crisisbeheersing en het tegengaan van radicalisering. Uiteindelijk moet in 2008-2010 de onveiligheid, criminaliteit en verloedering met 20-25% zijn gedaald12. Integraal Waar in 1994 de sociale en fysieke veiligheid in landelijk beleid enigszins bij elkaar werden gebracht, is die lijn in de jaren daarna niet expliciet doorgezet. Uit het voornemen voor het nieuwe Veiligheidsprogramma 2007-2010 blijkt wel een duidelijke link met het relatief nieuwe terrein “Crisisbeheersing”. Dit terrein is op zichzelf weer zodanig breed, dat hieronder zowel sociale veiligheidsaspecten, zoals radicalisering en terrorisme, als fysieke veiligheidsaspecten, zoals rampenbestrijding te plaatsen zijn. Een andere parallel die in de beleidsontwikkeling sociale en fysieke veiligheid te trekken valt, is de nadruk op het versterken van toezicht en handhaving. Met name de rapporten van de commissie Oosting over de Vuurwerkramp en de commissie Alders over de cafébrand Nieuwjaarsnacht 2001 hebben voor een kwaliteitsimpuls ten aanzien van de fysieke veiligheid gezorgd. Onderscheid is gemaakt in verbetering op de terreinen Integrale veiligheid, Brandveiligheid, Externe Veiligheid en Rampbestrijding. Het actieprogramma “Bewust veiliger, actieprogramma brandweer en rampenbestrijding 2002-2006” is één van de concrete resultaten van het rapport Alders en de ‘fysieke veiligheidstegenhanger’ van de sociale veiligheidsnota “Naar een veiliger samenleving”. Het programma kende drie prioriteiten: de totstandkoming van de veiligheidsregio’s. Dit om de hulpverlening bij rampen en grote ongevallen efficiënter te laten plaatsvinden. De tweede is de integratie van de meldkamers van politie, brandweer en ambulance om een betere samenwerking te bereiken. 12

Bron: website MinBZK.nl (Veilige samenleving)


Pagina 15

De derde is het vergroten van veiligheidsbewustzijn in het algemeen: overheid, instanties, bedrijven, scholen, maar ook van de individuele burger. In het kader van deze scriptie is vooral de integrale benadering van veiligheid interessant. De “Handreiking Kernbeleid Veiligheid” geeft een nadere invulling aan de invalshoeken van deze integraliteit, t.w. • • • • •

“de oriëntatie op alle gemeentelijke veiligheidsthema’s en de samenhang daartussen; de oriëntatie op zowel problemen als op lopend beleid en de lacunes daarin; benutting van mogelijkheden van alle lokale partijen, publiek en privaat; benutting van alle schakels van de veiligheidsketen; bakens voor inhoud en organisatorische borging van het beleid.” 13

De handreiking verwijst bovendien naar een aantal actuele veiligheidsthema’s, waaronder publiekprivate samenwerking. Het stelt, dat integraal veiligheidsbeleid per definitie impliceert dat publieke en private partners zoveel mogelijk gezamenlijk optrekken. Omtrent de rol van ondernemers bij de lokale veiligheidszorg bestaat brede overeenstemming dat die veelzijdig is en geprofileerd kan en behoort te worden. Ondernemers hebben belang, zijn bereid en beschikken over middelen. Mogelijkheden doen zich bij voorbeeld voor rondom de beveiliging van bedrijventerreinen, preventie bij bestaande en nieuwbouw, toezicht in uitgaansgebieden en stadscentra en veiligheidszorg rondom grootschalige evenementen. Al met al kunnen ten aanzien van de rol van de overheid bij de invulling van de veiligheidszorg aan de ‘sociale’ en ‘fysieke’ kant vergelijkbare ontwikkelingen worden gesignaleerd. Uitgangspunten scriptie Op basis van de beschrijving van deze ontwikkelingen kunnen een aantal eerder gestelde vragen worden beantwoord en daarmee kan een kader worden gecreëerd, waarbinnen de centrale vraag van deze scriptie moet worden bezien. Ik ga er bij de verdere behandeling van deze scriptie vanuit, dat • •

•

• •

met “het recht op veiligheid”, zowel het recht op sociale als fysieke veiligheid wordt bedoeld; de overheid het als haar verantwoordelijkheid c.q. kerntaak ziet om hier als primaire partij in te voorzien. Echter, het voorzien in c.q. het borgen van het recht op veiligheid houdt op zich niet in, dat de overheid hier ook zelf de (uitvoerings)maatregelen neemt (vergelijk de gezondheidszorg, recht op onderwijs, etc. Uitvoering is hier veelal privaat, wel ziet de overheid toe op kwantiteit en kwaliteit); de principes uit het programma “Andere Overheid” hierop van toepassing zijn, wat onder andere betekent, dat er een grotere verantwoordelijkheid voor burgers, ondernemers en maatschappelijke organisaties ontstaat en zij, eventueel als partner van de overheid, meer in veiligheidszorg kunnen en moeten voorzien; de inzichten c.q. ontwikkelingen ten aanzien van participatie ook bij de kerntaak Veiligheid niet zijn veranderd, sterker nog, verder worden onderschreven en uitgebouwd; bij het “recht op veiligheid” wellicht het zwaartepunt ligt bij de sociale veiligheid, maar onder andere via de stimulering van integraal veiligheidsbeleid ook (voldoende) aandacht bestaat voor fysieke veiligheid. Dit geldt tevens voor de inzichten op deze terreinen. In het kader van deze scriptie is het onderscheid dus niet van belang.

13 Deze is ontwikkeld door het platform “Slagen voor Veiligheid” als hulpmiddel voor gemeenten voor het ontwikkelen van Integraal Veiligheidsbeleid, pagina 18 e.a.


Pagina 16

3 Theoretische verkenning 3.1

Waarom veiligheidszorg publiek organiseren?

In dit hoofdstuk vindt een theoretische verkenning plaats naar inzichten rond de privatisering van de zorg voor veiligheid. Allereerst wordt ingegaan op argumenten, die ervoor pleiten om veiligheidszorg publiek te organiseren. Dit is overwegend de huidige situatie in Nederland. In het tweede deel kunnen de argumenten voor de private organisatie van veiligheidsmaatregelen hier tegenover worden geplaatst. Economische aspecten In “Privatisering van veiligheid: economische aspecten14” gaat H.O. Kerkmeester in op de economische argumenten die pleiten voor een publieke aanpak van veiligheidszorg (in dit geval vooral benaderd vanuit de rechtshandhaving): • • •

veiligheid heeft de kenmerken van een “publiek goed”; veiligheid is een “natuurlijk monopolie”; veiligheid is een “basisvoorziening”.

Kenmerken publiek goed In economische zin bestaan er voor publieke goederen twee bepalende criteria: nietuitsluitbaarheid en non-rivaliteit. Niet-uitsluitbaarheid betekent, dat het niet of nauwelijks mogelijk is om iemand van het genot van een bepaald product uit te sluiten. Een veel gebruikt voorbeeld hierbij is de nationale defensie. Ook voor de voorziening in veiligheid lijkt dit criterium op te gaan. Als iemand niet aan publieke veiligheid (in algemene zin) zou willen meebetalen, is het niet of nauwelijks mogelijk om hem van het gebruik uit te sluiten. Non-rivaliteit wil zeggen, dat het ‘gebruik’ van het product door de ene persoon, dit gebruik door een ander niet uitsluit. Naast het eerdere voorbeeld van de nationale defensie, wordt genoemd het gebruik van vuurtorens door schepen. Het wordt niet ‘opgebruikt’, ook dit geldt voor veiligheid in algemene zin. Denk hierbij bij voorbeeld aan de paraatheid / preparatie van de hulpdiensten. Op het moment, dat een hulpdienst in actie moet komen, is er wel degelijk sprake van (mogelijk) rivaliserend gebruik (zie ook paragraaf 3.2). Kerkmeester stelt dat de meeste economen er vanuit gaan, dat de overheid het beste in staat is om in publieke goederen te voorzien. De overheid kan belasting heffen en daardoor iedereen laten meebetalen voor een goed dat door de markt niet of te weinig wordt geproduceerd. Hiermee kan het zogenaamde “free rider” gedrag, iemand die wel wil profiteren, maar niet wil meebetalen aan het product, worden beteugeld. Private partijen hebben deze mogelijkheden in het algemeen niet. Natuurlijk monopolie Naast het voldoen aan de kenmerken van publieke goederen, stelt Kerkmeester, dat veiligheid zich bij uitstek manifesteert als overheidsmonopolie. Het zou zich daarmee per definitie niet lenen voor de vrije markt. Hij noemt hiervoor een aantal argumenten. Een belangrijke succesfactor in met name de rechtshandhaving, is de beschikbaarheid over zo volledig mogelijke informatie. Dit vraagt om koppeling van zoveel mogelijk gegevensbestanden. De opbouw van informatie is, zeker in de dienstensector, echter een belangrijke concurrerende, onderscheidende waarde. Koppeling van dergelijke bestanden ligt, volgens Kerkmeester, bij vrije concurrentie niet voor de hand. Een ander, vergelijkbaar argument waaruit de voorkeur voor overheidsmonopolie blijkt, is dat hevige concurrentie, onder bepaalde marktomstandigheden, kan uitmonden in het overblijven van één overwinnaar, waarmee een monopolie en dus een economische machtspositie ontstaat. De omstandigheden waaronder een dergelijk ‘natuurlijk’ monopolie zich kan voordoen, betreffen vooral in geval van de noodzakelijke aanwezigheid van een uitgebreide en kostbare infrastructuur (elektriciteitsnet, spoorwegnet, maar ook ICT-infrastructuur politie). 14

“Privatisering van veiligheid: economische aspecten” van H.O. Kerkmeester (Privatisering van veiligheid, BJU 2005, p. 8092).


Pagina 17

In het algemeen geldt, dat monopolies kunnen leiden tot (onevenredige) prijsstijgingen. Voor publieke goederen met de bovengenoemde kenmerken is dat uiteraard onwenselijk. In het rapport “Particuliere beveiliging, nationale en internationale trends15” wordt nog gewezen op het punt, dat publieke veiligheidszorg zover kan achterblijven (t.a.v. innovatief vermogen en productiviteit) bij de private veiligheidszorg, dat de kans toeneemt, dat niet de publieke veiligheidszorg de private aanstuurt, maar omgekeerd. Aanvullend wordt in dit rapport gesteld, dat er contraproductieve concurrentie tussen de publieke en private sector kan ontstaan. De overheidssector kan op de opmars van de private veiligheidszorg reageren door samenwerking tegen te gaan. Dit kan de effectiviteit van de veiligheidszorg als geheel weer aantasten. Dit zal zeker het geval zijn als private partijen een (economische) machtspositie (zij wijzen op het groeiend aantal multinationals binnen de private veiligheidszorg) hebben gecreëerd. Om niet in een model van de glijdende schaal tot een dergelijke contraproductiviteit te komen, zal expliciet voor de overheidsmonopolie gekozen moeten worden. Het laatste punt dat Kerkmeester noemt voor publieke monopolisering van veiligheid, is dat het in economische zin een “vertrouwensgoed” is. Vertrouwen in de verschaffer is essentieel, aangezien de kwaliteit van het product (meestal) niet uit gebruikservaring kan blijken. Dat maakt het maken van een rationele keuze vooraf tussen meerdere aanbieders vrijwel onmogelijk. Minder geredeneerd vanuit de economische invalshoek, maar daarom niet minder legitiem, pleit ook het ‘geweldsmonopolie’ als argument voor veiligheid als overheidsmonopolie. De staat, als de hoogste rechtsbevoegdheid, is volgens deze leer als enige bevoegd om met geweld op te treden om recht en orde te handhaven. Volgens de Duitse socioloog Max Weber is dit één van de definiërende kenmerken van een soevereine staat. Staten verbieden in principe het gebruik van geweld door hun onderdanen en plaatsen het recht om geweld toe te passen bij instituten als de politie en de krijgsmacht16. Basisvoorziening Het derde argument voor publieke voorziening is volgens Kermeester de verantwoordelijkheid van de overheid om in de primaire behoeften van burgers te voorzien, het verschaffen van veiligheid is daar een voorbeeld van. Hij verwijst naar de beroemde piramide17 van A.H. Maslow, waarin veiligheid als basisbehoefte direct komt na de primaire fysiologische behoeften. Veiligheid heeft volgens Kerkmeester daarmee de status van een grondrecht en vraagt dus om waarborging door de overheid (zie ook paragraaf 2.1). Ongelijke verdeling Figuur 2 - De Maslow-piramide Een belangrijk, zwaarwegend argument voor publieke voorziening van veiligheid noemt J.M. Piret in “Privatisering van veiligheid: rechtstatelijke aspecten18”: het gevaar van een ongelijke verdeling van veiligheid bij private voorziening. Hij noemt hierbij het voorbeeld van de zogenaamde ‘gated communities’ in de Verenigde Staten, waarbij welgestelde burgers hun woonwijk laten omheinen en bewaken door particuliere beveiligingsdiensten en private politie. Zij organiseren daarmee voor zichzelf een hoger veiligheidsniveau dan het algemene basiszorgniveau waarin door de overheid wordt voorzien. Kerkmeester gaat hier ook op in, maar stelt dat het onvermijdelijk is, dat verschillen in inkomen ook zullen leiden tot verschillen in veiligheid. Ter illustratie noemt hij de mogelijkheid voor rijkeren om een auto met airbags en allerlei andere veiligheidsvoorzieningen te kopen, terwijl de minder bedeelden deze mogelijkheid financieel niet hebben. Zo kan men ook in een veiligere, maar duurdere buurt te gaan wonen en een alarminstallatie voor het huis te installeren. Hij stelt dat het geen probleem hoeft te zijn, dat rijkeren er in veiligheid op vooruit gaan, zolang dat maar niet betekent dat de minder rijken er op achteruit gaan; hij noemt dit “verdelende rechtvaardigheid”. Hierbij moet ook rekening worden gehouden met verplaatsing van criminaliteit door het (particulier) treffen van additionele veiligheidsmaatregelen. 15

Verwijzing in “Voorbij de dogmatiek, publiek-private samenwerking in de veiligheidszorg” van B. Hoogenboom en E. Muller (COT) i.o.v. Programma Politie en Wetenschap, 2002, p. 52 16 zie ook “geweldsmonopolie” in Wikipedia en Encarta Winkler Prins Encyclopedie 17 Afbeelding: www.angelfire.com 18 “Privatisering van veiligheid: ideologische en rechtsstatelijke eisen” van J.M. Piret (Privatisering van veiligheid, BJU 2005, p. 40-53).


Pagina 18

Preferenties Een ander punt, dat door Piret wordt aangehaald, is het verschil tussen keuzes van de overheid en preferenties van individuen. De overheid investeert bij voorbeeld in de verbetering van de veiligheid in een buurt waar de inwoners het geld liever aan iets anders hadden uitgegeven. Verbetering van de veiligheid in de buurt kan leiden tot stijging van de huizenprijzen en de huren. De bewoners, niet zijnde huiseigenaren, die wellicht toch al niet veel waarde hechten aan de verbetering van de veiligheid, gaan er in deze visie per saldo op achteruit. In het vrije marktsysteem waren de bestedingen dus anders gedaan, wat uiteraard de vraag oproept in hoeverre daarmee het algemeen belang zou zijn gediend, ervan uitgaande dat dat prevaleert. Privatisering lijkt aantrekkelijker naarmate er grote individuele verschillen in behoefte aan en bereidheid om te betalen voor veiligheid, aldus Kerkmeester. Tegelijk dient er juist in die gevallen extra aandacht te zijn voor de bescherming van publieke belangen. Bescherming publieke belangen Vanuit een meer rechtsstatelijke invalshoek zijn ook diverse argumenten voor publieke voorziening in veiligheid te noemen. In “Voorbij de dogmatiek, publiek-private samenwerking in de veiligheidszorg19” identificeren de auteurs een aantal publieke belangen: • • • • • • •

rechtsbescherming; privacy; democratische controle; rechtshandhaving; openbare orde handhaving; hulpverlening aan hen die dat behoeven; gedragsbeïnvloeding.

Een fundamentele vraag bij de verschuiving van publieke naar private uitvoering van veiligheidzorg, inclusief bepaalde bevoegdheden, is hoe deze publieke belangen geborgd kunnen worden20.

21

Democratische verantwoording Kerkmeester gaat in zijn publicatie ook nog in op het verschil in publieke en private verantwoording. De overheid wordt aangesproken op het naleven van (rechtsstatelijke) normen via het systeem van democratische legitimatie en controle. Bij private organisaties ontbreekt dit. Volgens Kerkmeester staat daar echter de grotere invloed van financiële prikkels tegenover. Private organisaties zijn gevoeliger voor negatieve publiciteit, vanwege het effect, al dan niet door schadeclaims, hiervan op de winst. Bestuurders van beursgenoteerde bedrijven kunnen, in tegenstelling tot bestuurders in het openbaar bestuur, dagelijks worden afgerekend op hun prestaties. Over een eventuele verslechtering van de verantwoording door privatisering kan dus verschillend worden gedacht.

19

“Voorbij de dogmatiek, publiek-private samenwerking in de veiligheidszorg” van B. Hoogenboom en E. Muller (COT) i.o.v. Programma Politie en Wetenschap, 2002, p. 24 en p. 78-81 20 Zie hiervoor o.a. “Borging van het publieke belang” van de Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid (WRR) 21 Bron: Noord-Hollands Dagblad, 2 november 2006


3.2

Pagina 19

Waarom veiligheidszorg privaat organiseren?

Economisch liberalisme Het belangrijkste argument om veiligheidszorg privaat te organiseren is het (vermeende) positieve effect van marktwerking. Het verst gaan, volgens J.M. Piret in “Privatisering van Veiligheid: ideologische en rechtsstatelijke aspecten22”, de aanhangers van het economisch liberalisme, waarvan het uitgangspunt is, dat de overheid zelf geen diensten levert, maar er uitsluitend op toeziet dat deze geleverd worden. Het belang van aandeelhouders zorgt er in deze visie vanzelf voor, dat bedrijven economisch zo efficiënt mogelijk gerund worden. Bij overheidsinstellingen zou dit niet het geval zijn. Uitbreiding van macht en status van directeuren en zekerheid van werk en loon zouden hier de voornaamste drijfveren zijn en leiden tot immobilisme. In de publicatie wordt een pleidooi van de Amerikaanse professor Bruce Benson23 aangehaald. Hij is een van de grootste voorstanders van volledige privatisering van het gehele systeem van misdaadbestrijding, inclusief politie, opsporing, vervolging, berechting en strafuitvoering. Economische aspecten In de eerder aangehaalde publicatie “Privatisering van veiligheid: economische aspecten24” geeft H.O. Kerkmeester ook een aantal (tegen)argumenten, waarom veiligheid niet publiek, maar juist privaat georganiseerd kan worden: • • • •

Veiligheid hoeft niet altijd als zuiver “publiek goed” beschouwd te worden; Individuele preferenties en budgetten kunnen verschillen; Betere allocatie van middelen; Stimuleren private alternatieven.

Veiligheid niet altijd publiek goed In de voorgaande paragraaf werden de kenmerken van publieke goederen in economische zin toegelicht, t.w. niet-uitsluitbaarheid en non-rivaliteit. Tevens werd gesuggereerd dat deze kenmerken van toepassing zijn op veiligheid in algemene zin. Meer specifiek hoeft dit niet altijd op te gaan. In theorie, schetst Kerkmeester, is het mogelijk om bij voorbeeld politie-inzet te beperken tot bepaalde buurten. Los van de vraag of het wenselijk is, is uitsluiting daarvan wel een mogelijkheid. Het criterium rivaliteit ligt daarbij meer voor de hand. Een agent, die in de ene buurt surveilleert, laat daarmee per definitie een andere onbewaakt. Kerkmeester stelt dat er mechanismen in werking kunnen treden, waardoor in buurten waar meer belasting (voor veiligheid) wordt betaald, meer middelen voor politietaken worden ingezet. De mogelijkheid tot het inhuren van particuliere beveiliging voor het verhogen van de buurtveiligheid toont aan dat deze vorm van veiligheid uitsluitbaar en rivaal zou kunnen zijn. Volgens de economische benadering zou het zich daarmee lenen voor private productie. Verschillen in individuele preferenties en budgetten Volgens Maslow is veiligheid een basisbehoefte. Waar Kerkmeester dat eerder gebruikte als argument voor een publieke voorziening, stelt hij dat er desondanks aanzienlijke, individuele verschillen kunnen bestaan in de behoefte aan veiligheid. Waar de één een zeker risico voor lief neemt, zal de ander dit risico willen afdekken. Bovendien zijn veiligheidsrisico’s per definitie van persoon tot persoon verschillend door factoren als leefomstandigheden, leeftijd, bezit, geslacht, etc. Uiteraard is de mate van risico-acceptatie ook bepalend voor de bereidheid om wel of niet (extra) voor veiligheid te betalen. Dit geldt dan met name voor de preventieve voorzieningen, zoals extra sloten, alarminstallaties, rookmelders, etc. Verzekeringsmaatschappijen dragen hun steentje bij door bij toepassing van dergelijke voorzieningen een korting op de premie toe te passen of zelfs in de acceptatie mee te laten spelen. Naast de bereidheid om extra te betalen, is uiteraard ook de (financiële) mogelijkheid hiertoe van belang. De ene burger is rijker dan de andere en heeft daardoor meer mogelijkheden om te investeren in aanvullende veiligheid. Binnen de verkeersveiligheid is dit volgens Kerkmeester al lang het geval, denk aan airbags, antiblokkeersysteem, etc. Kerkmeester waarschuwt ervoor, dat de overheid middels het innen en besteden van belastingen, een bestedingspatroon oplegt, dat vaak niet met de individuele preferenties overeenkomt. 22

“Privatisering van veiligheid: ideologische en rechtsstatelijke eisen” van J.M. Piret (Privatisering van veiligheid, BJU 2005, p. 40-53). 23 Verwijzing in bovenstaande publicatie naar “To serve and to protect” van Bruce L. Benson (New York, 1998). 24 “Privatisering van veiligheid: economische aspecten” van H.O. Kerkmeester (Privatisering van veiligheid, BJU 2005, p. 8092).


Pagina 20

Het geld dat via belastingen aan veiligheid is uitgegeven, kan immers niet meer aan de huur worden besteed. Bij private voorziening ligt de keuze nadrukkelijk bij de burger. Afhankelijk van de gekozen ideologie kan dit argument dus zowel voor als tegen privatisering pleiten. Allocatie van middelen Kerkmeester stelt dat de overheid veelal niet in de positie is om goed in te schatten hoe middelen volgens de belastingbetaler moeten worden besteed. Doordat er bij politieke besluitvorming geen sprake is van ‘vraag en aanbod’ bestaat het risico op “allocatieve inefficiëntie”. Het prijsmechanisme, dat op de markt functioneert, slaagt er volgens Kerkmeester het beste in om goederen terecht te laten komen bij hen die deze het hoogste waarderen. Aangezien er bij publieke voorziening meestal geen doorberekening van de werkelijke prijs plaatsvindt, ontstaat er ‘overvragen’ van het product. Daarnaast realiseert de markt betere “productieve efficiëntie”. Private bedrijven zullen vanuit hun winstdoelstelling maximaal efficiënt moeten opereren. Inefficiënte bedrijven zullen de strijd verliezen en op den duur verdwijnen. Kerkmeester noemt het in 2-tallen surveilleren door de politie als voorbeeld van inefficiëntie van de overheid.

25

Vanuit economisch perspectief dienen investeringen in maatschappelijke veiligheid meer op te leveren dan te kosten. De “public choice”-theorie, de economische theorie van de publieke besluitvorming, toont volgens Kerkmeester echter aan, dat publieke besluitvorming veelal meer plaatsvindt op basis van mogelijke electorale consequenties, dan op basis van kosten/batenafweging. Kerkmeester verwijst ter onderbouwing naar berekeningen26 waaruit blijkt dat tegenover 10 miljoen investering in de politie slechts 2 tot 3 miljoen baten staan. Ondermijnen private alternatieven Kerkmeester stelt tenslotte, dat hoe meer de overheid investeert, des te minder zullen burgers zelf initiatieven ontplooien. Dit is uiteraard deels ook het doel, met name om zogenaamde ‘eigenrichting’ te beperken. Ook hij verwijst naar een studie van Bruce Benson27, waarin een vergelijking wordt gemaakt tussen criminaliteit in Zweden en Zwitserland. Het aanzienlijk lagere criminaliteitscijfer in Zwitserland wordt in deze studie verklaard door de zwakkere centrale overheid, het vertrouwen dat dit meebrengt in individuele activiteiten, inclusief het voorzien in politiediensten door de private sector. Stimuleren betrokkenheid In het inleidende hoofdstuk is een schets gegeven van de beleidsontwikkelingen op het gebied van veiligheid in de afgelopen twintig jaar. Volgens het COT in “Voorbij de dogmatiek”28, zijn twee belangrijke pijlers te ontdekken. Enerzijds is dit het stimuleren van de eigen verantwoordelijkheid en anderzijds het stimuleren van de samenwerking. Om de samenwerking te stimuleren werden de concepten “Integrale veiligheid” en “Publiek-private samenwerking” geïntroduceerd. Het COT stelt dat het vergroten van de eigen verantwoordelijkheid zich vooral heeft geuit in het door burgers en ondernemers inschakelen van de markt. 25

Bron: www.jessecartoons.com Verwijzing naar “Van misdaad tot straf: een economische benadering van de strafrechtelijke keten” van F.P. van Tulder (1994). 27 Verwijzing naar: “The enterprise of law: Justice without the state” van B.L. Benson, San Francisco (1990) 28 “Voorbij de dogmatiek, publiek-private samenwerking in de veiligheidszorg” van B. Hoogenboom en E. Muller, COT (2002), pagina 17 26


Pagina 21

Toenemende eisen aan de overheid en de perceptie, dat deze daaraan onvoldoende kan voldoen, resulteert in een stap naar de markt als alternatief. Zij verwijzen naar het rapport “Publiek en private veiligheidszorg” van het Ministerie van Justitie uit 2000, waarin de volgende trends worden geconstateerd: • •

•

• •

“stijging van de criminaliteit; de tanende burgerzin: men is steeds minder bereid risico’s te lopen en benarde medeburgers te hulp te schieten. Mede daardoor neemt de behoefte toe die burgers en ondernemingen (winkels en bedrijven) hebben aan veiligheid; de groeiende ontevredenheid over de onveiligheid. De publieke sector kan door de (gewelddadige) aard van de criminaliteit slechts ten dele voorzien in veiligheid. Bovendien schiet de kwaliteit van de dienstverlening tekort; een toenemend beroep van burgers en bedrijfsleven op de private veiligheidszorg; het monopolieverlies: veiligheidszorg is niet langer het alleenrecht van de publieke sector.

Zij sommen een aantal private diensten op, die illustreren dat het overheidsmonopolie is uitgehold door de private veiligheidsmarkt (zie tabel). Het aantal medewerkers in de veiligheidssector in Nederland groeide in de periode 1981-1998 met ruim 250%, de omzet met 325%. En Nederland is daarmee in Europees verband nog maar een kleine speler. Het zullen met name de snelle technologische ontwikkelingen zijn, die het voor de overheid moeilijk maken om de private sector bij te benen. Private veiligheidsdiensten • geüniformeerde bewakers • gelden waardetransport • alarmcentrales en meldkamers • advies en training • inbraakvertragend hang- en sluitwerk • elektronische beveiligingssystemen • software voor detectie van fraude • particuliere recherche • forensische dienstverlening • aanleveren van informatie (business intelligence)

Publiek-private samenwerking Eén van de concepten van de overheid om de betrokkenheid van het maatschappelijk krachtenveld te vergroten, is ‘publiek-private samenwerking’. Voorbeelden bestaan op verschillende beleidsterreinen, zoals infrastructuur, milieubeheer, elektriciteitsproductie en –distributie, onderwijs, openbaar vervoer en gezondheidszorg. Als motieven voor PPS-constructies worden genoemd29: • • • • • •

“synergie; de mogelijkheden tot een gebiedsgeoriënteerde, multifunctionele ontwikkeling; de combinatie van de bestuurlijke cultuur en de bedrijfsmatige cultuur, waarmee een effectieve mix gevonden kan worden voor een bepaald project; de versnelling van het proces door bundeling van de krachten; tot op een acceptabel niveau terugbrengen van onzekerheden en risico door ze te verdelen; private partijen stimuleren die door maatschappelijke en rendabele investeringen hun bijdrage leveren aan de oplossing van maatschappelijke problemen.

Het COT maakt onderscheid in publiek-private samenwerking op drie niveaus: • 29

politiek-bestuurlijke overlegstructuren (consultatie), zoals in het kader van Integraal Veiligheidsprogramma;

Verwijzing in “Voorbij de dogmatiek, publiek-private samenwerking in de veiligheidszorg” van B. Hoogenboom en E. Muller (COT) i.o.v. Programma Politie en Wetenschap, 2002, p. 22 naar “Publiek-private samenwerking, de krachten gebundeld” van Kenniscentrum PPS (2000)


•

•

Pagina 22

samenwerkingsafspraken (coördinatie en coöperatie) tussen bijvoorbeeld politie, bedrijfsleven en particuliere beveiligingsbedrijven ten aanzien van toezicht en controle op bedrijventerreinen of bij voetbalwedstrijden; uitwisseling van informatie (formeel/informeel), bijvoorbeeld in het kader van opsporing.

De auteurs van het COT verwijzen meer specifiek naar Van Dijk en De Waard (2000)30 voor kansen bij privatisering van veiligheid en toenemende PPS-constructies: • • • • • • •

3.3

“de capaciteit van de veiligheidszorg als geheel neemt toe; deze uitbreiding kan bij gerichte inzet resulteren in een aanzienlijke reductie van criminaliteit (onveiligheid); kennisuitwisseling tussen publieke en private partijen (best practices) leidt tot kwaliteitsverbetering; concurrentie tussen private en publieke sector leidt tot verbetering van prestaties; problemen kunnen gelijkmatiger worden verdeeld door publiek te investeren, waar dat privaat (financieel) niet mogelijk is; bundeling van expertise door samenwerking; compensatie van bureaucratie bij grensoverschrijdende samenwerking.”

Conclusie

Op basis van bovenstaande paragrafen kan worden geconcludeerd, dat er zowel argumenten zijn die pleiten voor (meer) privatisering van veiligheid, als argumenten die pleiten voor een publieke voorziening van veiligheid. De mate waarin voldaan wordt aan de economische criteria voor publieke goederen speelt hierbij een rol. Economen zijn het over eens, dat diensten die aan deze criteria voldoen, het beste door de overheid geleverd kunnen worden. Een tweede factor is de mate waarin een privaat monopolie dreigt te ontstaan. Omwille van bestrijding van “free rider” gedrag (via belastingen) en ongewenste prijsopdrijving ligt het voor de hand om veiligheid publiek te organiseren. Tegelijk kan de conclusie worden getrokken, dat een volledig overheidsmonopolie in de voorziening van veiligheid niet realistisch is. De overheid zou zich slechts moeten richten op het voorzien in een basisniveau. Burgers met behoefte aan meer veiligheid en de middelen om daarin te voorzien, benutten deze mogelijkheden, ook al zou je als overheid daar uit ideologische overwegingen geen voorstander van zijn. Belangrijke rol van de overheid hierbij is wel om te bewaken dat verplaatsing van onveiligheid door investeringen in een beperkt gebied zoveel mogelijk wordt voorkomen. Een minder vanzelfsprekend argument voor privatisering is de filosofie, dat burgers en ondernemers beter in staat zijn om te bepalen waar hun (belasting)geld aan besteed moet worden, dan de overheid. Dit roept uiteraard een discussie op over de grens tussen individueel belang en algemeen belang. Naast deze vraag zou per product kunnen worden bepaald of het een dermate politieke gevoeligheid kent, dat besteding meer op basis van mogelijke electorale consequenties wordt bepaald of op basis van rationele, kosten-/batenafwegingen. Hierbij is dan het uitgangspunt, dat de rationele afwegingen zouden leiden tot een beter veiligheidsniveau. Bij een (meer) private uitvoering van veiligheid dient de overheid, als systeemverantwoordelijke, te waken over de bescherming van de publieke belangen. Aangezien deze per situatie verschillen, dient per geval een analyse te worden gemaakt van de (bedreigde) publieke belangen en hoe in de borging daarvan kan worden voorzien. Tenslotte is het stimuleren van de betrokkenheid van burgers en ondernemers c.q. het vergroten van hun verantwoordelijkheidsbesef als een belangrijk argument genoemd voor meer privatiseren. Een belangrijke voorwaarde om meer ruimte voor ‘de markt’ te bieden, is dat de overheid bereid is in zekere mate terug te treden en dat ook doet. En daar komt dan weer direct het dilemma van Noordegraaf om de hoek, want is de overheid daartoe bereid, zolang er als eerste naar haar wordt gekeken op het moment ‘dat het fout gaat’. Om deze “interventiefuik” te kunnen doorbreken, zullen alle betrokken een andere houding en verantwoordingsvisie aan dienen te nemen.

30

Verwijzing in “Voorbij de dogmatiek, publiek-private samenwerking in de veiligheidszorg” van B. Hoogenboom en E. Muller (COT) i.o.v. Programma Politie en Wetenschap, 2002, p. 51


Pagina 23

In het volgende deel van de scriptie wordt aan de hand van een aantal veiligheidsproducten een koppeling met bovenstaande gelegd. Dat gebeurt door verschillende veiligheidsproducten te toetsen aan de volgende vragen: • • • • • • • •

voldoet dit ‘product’ onlosmakelijk aan de economische criteria van een “publiek goed”? is dit product gevoelig voor een privaat monopolie? wordt met dit product voorzien in een basisniveau of is het te beschouwen als aanvullend? leidt dit product tot verplaatsing van onveiligheid? wat is de kans dat politieke gevoeligheid de rationele besteding op dit product negatief beïnvloedt? kunnen publieke belangen bij privatisering van dit product voldoende worden geborgd? biedt dit product ruimte voor het stimuleren van een grotere verantwoordelijkheid van burger en ondernemer? in welk kwadrant is het product te plaatsen en in welke richting ontwikkelt het zich?


Pagina 24

4 Veiligheidsproducten In dit hoofdstuk zullen vijftien veiligheidsproducten nader worden uitgewerkt. De verschillende veiligheidsproducten zullen in de voor deze scriptie geconstrueerde Veiligheidsproduct-Marktpositie (VPMP)-matrix worden gepositioneerd.

4.1

De Veiligheidsproduct-Marktpositie (VPMP)-matrix

De matrix kent twee assen. Langs de x-as wordt horizontaal in beeld gebracht of en de mate waarin het product door de overheid of door andere (markt)partijen wordt geleverd. De extremen van deze as zijn “overheidsmonopolie” en “volledige marktwerking”. Als extremen van de y-as gelden “maximale veiligheid” en “maximaal risico”. De positionering van een veiligheidsproduct langs de verticale lijn heeft te maken met de mate waarin burgers, ondernemers, instellingen of de overheid bereid zijn te investeren in (aanvullende) veiligheid of een zekere mate van risico accepteren.

Figuur 3 - De VPMP-matrix

In de matrix worden in dit hoofdstuk diverse veiligheidsproducten gepositioneerd, waarbij het basiszorgniveau van de overheid als referentiepunt geldt. De positie van de x-as op de y-as (het scheidingsvlak tussen het bovenste en onderste deel van de matrix) staat voor het veiligheidsniveau, waarin de overheid als basisnorm voorziet. Ter illustratie worden, als referentiepunt voor deze norm de producten ambulancezorg (4.2), politiezorg (4.3) en brandweerzorg (4.4) gehanteerd. Zij zijn op de x-as gepositioneerd. Plaatsing van andere producten boven de x-as betekent een “suppletie” ten opzichte van de norm en plaatsing eronder een “vacuüm”. Verschuiving langs de y-as heeft te maken met politiek/bestuurlijke keuzes ten aanzien van de inzet van schaarse middelen. Verschuiving langs de x-as en dan met name naar links heeft te maken met een terugtredende overheid.


Pagina 25

Ten aanzien van de norm voor het basiszorgniveau (de x-as) geldt, dat deze norm in objectieve zin uiteraard binnen een discipline kan variëren. Zo geldt bij voorbeeld binnen de politiezorg een andere basiszorgnorm voor het dagelijks optreden dan bij evenementen en weer een andere bij de voorbereiding op terrorisme. De norm dient daarom als ‘relatieve norm’ te worden beschouwd. Door de x- en y-as te kruisen ontstaan vier kwadranten: •

•

•

•

Marktsuppletie: de markt voorziet in een aanvullend veiligheidsniveau (ten opzichte van de norm) en de overheid biedt hiertoe de ruimte; Marktvacuüm: De overheid heeft zich teruggetrokken beneden het ‘basisniveau’. De markt heeft de mogelijkheid dit niveau te verhogen, maar heeft daarin niet voorzien; Overheidsvacuüm: De overheid heeft zich teruggetrokken beneden het ‘basisniveau’, maar biedt de markt geen ruimte om in een aanvulling te voorzien; Overheidssuppletie: De overheid volstaat (op onderdelen) niet met het basisniveau en wil zelf in deze aanvulling voorzien.

In dit hoofdstuk wordt aan de hand van vijftien veiligheidsproducten geïllustreerd hoe de matrix gebruikt kan worden om de ‘marktpositie’ van deze producten weer te geven. Enerzijds om de redenering achter de matrix te illustreren, anderzijds om aan de hand van dit veiligheidsproducten een beeld te krijgen hoe de verschillende veiligheidsproducten zich lijken te ontwikkelen ten aanzien van de publieke dan wel private uitvoering. Per veiligheidsproduct wordt het bestaansrecht vastgesteld, waarbij meer specifiek is gekeken naar (wettelijke) redenen voor publieke of juist private uitvoering. De positie in de VPMP-matrix wordt toegelicht en er wordt, waar mogelijk aan de hand van empirisch materiaal, een uitspraak gedaan over de (eventuele) ontwikkelrichting naar een ander of binnen het kwadrant. Het veiligheidsproducten variëren inhoudelijk van aard. In een aantal gevallen betreft het vormen van dienstverlening of een concrete dienst, in een aantal andere gevallen een situatiebeschrijving. In alle gevallen worden de behandelde onderwerpen geplaatst onder de noemer ‘veiligheidsproduct’. De volgende veiligheidsproducten worden behandeld: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15.

Ambulancezorg Politiezorg Brandweerzorg Particuliere beveiliging, recherche, etc. Niet verplichte bedrijfsbrandweer Verplichte bedrijfsbrandweer Privatiseren openbare ruimte / cameratoezicht Burgerwacht / Buurtpreventie Beveiliging (grootschalige) evenementen Voorzieningen zelfredzaamheid burgers Overlast openbare ruimte Overschrijding opkomstnormtijden Keurmerk Veilig Wonen, Ondernemen, etc. First Responder systemen (medisch) Speerpunten BZK veiligheid

De eerste drie veiligheidsproducten zijn vooral bedoeld als ijkpunt voor de overige. Zo kan een vergelijking worden gemaakt met de ontwikkeling van bepaalde veiligheidsproducten ten opzichte van het basiszorgniveau van de overheid. Allereerst worden in onderstaande figuur het veiligheidsproducten in de VeiligheidsproductMarktpositie-matrix geplaatst.


Pagina 26

Leeswijzer U vindt achterin deze scriptie ook een uitklapvel met de onderstaande figuur. Door deze uit te klappen tijdens het lezen van het volgende hoofdstuk kunt u de tekst koppelen aan de visuele weergave.

Figuur 4 - Het veiligheidsproducten in de VPMP-matrix

4.2

Veiligheidsproduct 1: Ambulancezorg

De wettelijke basis van de ambulancezorg ondergaat momenteel een transformatie. De huidige Wet Ambulancevervoer 1973 wordt vervangen door de Wet Ambulancezorg (medio 2007). In deze nieuwe wet krijgen de zorgverzekeraars een centrale rol en wordt vereist, dat de ambulancezorg op de schaal van de veiligheidsregio wordt georganiseerd. Het doel is meer helderheid te creëren in de aansturing en verantwoordelijkheden onder andere door schaalvergroting (terugbrengen aantal tot 25 ambulancediensten). De wettelijk taak van de ambulancezorg is erop gericht “een zieke of gewonde ter zake van zijn aandoening of letsel hulp te verlenen en per ambulance te vervoeren”. Artikel 3 van de Wet Ambulancezorg regelt, dat de Minister van Volksgezondheid voor iedere regio aan één rechtspersoon een vergunning verleent tot het verrichten van ambulancezorg, bestaande uit het instandhouden van een meldkamer en het daadwerkelijk verlenen of doen verlenen van ambulancezorg. Dit impliceert, dat de uitvoering niet is voorbehouden aan de overheid. Sterker nog, in de memorie van toelichting wordt aangegeven met deze wet invulling te geven aan de beleidswens tot “gereguleerde marktwerking”. In artikel 7 wordt vereist dat de uitvoering plaatsvindt door een Regionale Ambulancevoorziening, maar stelt tevens, dat dit middels een overeenkomst kan worden uitbesteed. Hierbij geldt wel de voorwaarde, dat ambulancezorg altijd wordt verleend in opdracht van een meldkamer. 4.2.1 Positie VPMP-matrix Ik heb de basisambulancezorg (1) geplaatst op de X-as, als ijkpunt voor het huidige basisniveau en op de kruising met de Y-as, nog enigszins aan de rechterzijde van de kruising (overheidszijde).


Pagina 27

In vergelijking met de politiezorg (2) en brandweerzorg (3) is de marktwerking in de ambulancezorg het verst toegetreden. In de ambulancezorg zijn volgens het Nationaal Kompas Volksgezondheid ongeveer 3.300 personen werkzaam, waarvan circa 80% als ambulanceverpleegkundige of –chauffeur. Ongeveer de helft daarvan is werkzaam bij een particuliere ambulancedienst. Dit zou een verdere verschuiving over de X-as naar links rechtvaardigen. Ik heb echter voor deze positie gekozen, vanwege de publieke verantwoordelijkheid voor ambulancezorg. Dit verandert, mede door de eis van aansturing door een meldkamer ambulancezorg31, ook met de nieuwe wet niet. 4.2.2 Ontwikkelrichting De inkt van de nieuwe Wet Ambulancezorg is nog nauwelijks droog en vaststelling moet nog plaatsvinden. Het is daarom niet eenvoudig de ontwikkelrichting te voorspellen. De Minister van Volksgezondheid wilde het verlenen van vergunningen voor ambulancezorg laten verlopen via een systeem van openbare aanbesteding. Dit zou wellicht het aandeel van de particuliere diensten hebben kunnen vergroot. De Tweede Kamer heeft dit aspect, na veel onrust in de branche en discussie, uit de wet laten halen. Impliciet heeft men hierbij de weg van publieke naar private uitvoering afgeremd. De wet gaat ervan uit dat de uiteindelijke 25 houders de vergunning behouden, zolang bij de uitvoering aan de kwaliteitseisen wordt voldaan. Is dat naar het oordeel van de Minister niet langer het geval, dan kan deze de vergunning aan een andere partij toewijzen. Welke procedure in dit geval gehanteerd zal worden, is nog niet duidelijk. Daarmee zijn ook de mogelijkheden voor private partijen om hun aandeel te vergroten nog niet in te schatten. Enerzijds bestaat het scenario, dat het aandeel van (de) particuliere diensten in de ambulancezorg zal vergroten. De marktwerking wordt, binnen borgingskaders van het publieke belang, met deze nieuwe wet immers gestimuleerd. Anderzijds wordt aangestuurd op congruentie met de veiligheidsregio. In enkele veiligheidsregio’s wordt dit aangegrepen om de Regionale Ambulancevoorziening binnen de gelederen van de Veiligheidsregio te sluiten. Ook is de ambulancezorg een onderwerp, waar bij uitstek over wordt gediscussieerd in het kader van kerntaken van de overheid. Wethouders Gezondheidszorg worden aangesproken op het ambulancezorgniveau in hun gemeente, maar kunnen daar in geval van particuliere uitvoering, slechts zeer beperkt invloed op uitoefenen. Over de gehele linie verwacht ik dat de Regionale Ambulancevoorzieningen (RAV’s) meer aansluiten bij de veiligheidsregio’s en daardoor in de regie een meer publieke verantwoordelijkheid ontstaat. In de uitvoering verwacht ik dat de particuliere diensten hun sterke marktpositie zullen benutten door zich tenminste te handhaven en wellicht –middels publiek-private samenwerking- het aandeel nog verder uit te breiden. De verschuiving zal dan licht langs de x-as naar links plaatsvinden. De vervolgprocedure na een eventuele intrekking van de vergunning zal hierbij van doorslaggevende betekenis zijn.

4.3

Veiligheidsproduct 2: Politiezorg

De politie ontleent het bestaansrecht aan de Politiewet 2003. Deze wet regelt in artikel 3 welke ambtenaren op grond van de Politiewet mogen optreden. Impliciet is hiermee uitvoering van de wettelijke taken voorbehouden aan ambtenaren en dus aan publieke uitvoering. In de thesaurus van de Politieacademie wordt ten aanzien van de taken onderscheid gemaakt naar de domeinen drugsbestrijding, politiële jeugdtaak, politiële vreemdelingentaak, politiemilieutaak en de politiële verkeerstaak. Daarnaast bestaan de meer generieke activiteiten: arrestantenzorg, fouillering, identiteitsvaststelling, politiële rijtaken, staande houden, verbaliseren. Dit alles wordt geplaatst onder de vlag van de onderdelen Handhaving, Hulpverlening en Opsporing. 4.3.1 Positie VPMP-matrix Ik heb de basispolitiezorg (2) geplaatst op de X-as (grensvlak Overheidsvacuüm en Overheidssuppletie), als ijkpunt voor het basisniveau van de overheid en ongeveer halverwege de rechterhelft (overheidszijde). 31

Ervan uitgaande dat de meldkamers in verband met de integratie met brandweer en politie overwegend publiek zullen blijven of worden.


Pagina 28

Het bevindt zich hiermee tussen de basisbrandweerzorg (3), dat mijn inziens meer als overheidsmonopolie is georganiseerd en de basisambulancezorg (1), dat een meer private invulling kent. De reden om de positie enigszins over de X-as vanuit een overheidsmonopolie (uiterst rechts) naar links te verschuiven, is de uitbesteding van een aantal (generieke) politietaken aan particuliere organisaties, zoals arrestantenbewaking, parketwacht en meldkamerfuncties32. Alhoewel er in aanvullende zin sprake is van een aanzienlijke hoeveelheid particuliere politie-achtige beveiligingstaken (zie hiervoor veiligheidsproduct 4) worden de zuivere politietaken, zoals beschreven in de voorgaande paragraaf vooralsnog uitsluitend door de politie uitgevoerd. Dit rechtvaardigt de gekozen positionering aan de rechterzijde. 4.3.2 Ontwikkelrichting Naast de reeds uitbestede politietaken, zoals genoemd in de voorgaande paragraaf heeft de particuliere markt het oog laten vallen op een aantal andere taken, zoals strandbeveiliging, parkeerbeheer en snelheidscontroles. Voor een aantal van deze taken zal de bereidheid bij de politie om dergelijke taken af te stoten, bepalend zijn of er daadwerkelijk sprake zal kunnen zijn van particuliere overname. Dat hiervoor de deur open wordt gezet, blijkt uit een brief33 van de ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) en Justitie over de taakafbakening van de politie. Zij stellen hierin dat de politie verantwoordelijk is voor Criminaliteitsbestrijding, Ordehandhaving en Noodhulp. Verder worden de volgende uitgangspunten genoemd: • •

• •

• • •

“Niet acute hulpverleningsdiensten dienen zoveel mogelijk te worden gestopt of overgedragen; Het is van cruciaal belang dat de politie voldoende toekomt aan de exclusieve politietaken; namelijk die taken die (mogelijk) gebruik van geweld of van de toepassing van dwangmiddelen met zich meebrengen, zoals opsporing, toezicht en handhaving van de openbare orde; Het is noodzakelijk dat burgers zich medeverantwoordelijk voelen voor de veiligheid; Het concept ‘tegenhouden’ is een effectieve en efficiënte manier om reeds beschikbare middelen in te zetten; het is de taak van de gemeente om de regie te nemen en betrokken partners op het belang van hun bijdrage te wijzen; Veel taken op het gebied van preventie die de politie uitvoert, zouden door het bedrijfsleven overgenomen kunnen worden; Algemene hulpverlening is geen taak voor de politie; Te vaak is het nog de politie die de regierol op een aantal terreinen op zich neemt en/of taken uitvoert, die eigenlijk thuis horen bij de gemeente of andere instanties.”

Deze brief maakt duidelijk dat de politie zich nadrukkelijk zal beperken tot de kerntaken, met name die taken waarvoor het geweldsmonopolie ingezet moet kunnen worden. Een deel van de taken zal hierdoor in kwadrant 4 “Overheidsvacuüm” en in kwadrant 3 “Marktvacuüm” terecht komen. Het onderscheid tussen beide ontwikkelrichtingen is afhankelijk van de taak. Algemene hulpverlening en preventie verschuiven naar particuliere partijen in kwadrant 3, terwijl de regie over de verschillende partners in veiligheidszorg verschuift naar de gemeente in kwadrant 4 (zie hiervoor ook veiligheidsproduct 11).

4.4

Veiligheidsproduct 3: Brandweerzorg

Op grond van artikel 1 van de Brandweerwet 1985 heeft iedere gemeente een gemeentelijke brandweer. Burgemeester en wethouders zijn verantwoordelijk voor de organisatie van de brandweer en de taakstelling, te weten het voorkomen, beperken en bestrijden van brand(gevaar) en ongevallen bij brand en anders dan bij brand. Dit laatste maakt de brandweer behalve voor brandveiligheid ook verantwoordelijk voor hulpverlening bij ongevallen, zoals beknellingen, waterongevallen en ongevallen met gevaarlijke stoffen. In de Brandweerwet wordt geen specifieke uitspraak gedaan over de wijze van uitvoering van de brandweerzorg.

32 33

O.a. uit “Particuliere politie beschermt BV Nederland”, artikel van Jelle van Buuren uit maandblad Transit, nummer 1 Brief van 15 juli 2004, kenmerk EA2004/66699


Pagina 29

Het college van burgemeester en wethouders is hiervoor verantwoordelijk, maar dat hoeft niet automatisch te betekenen, dat de uitvoering hiervan publiek dient te geschieden (zoals dat bij voorbeeld bij de politie wel impliciet wettelijk is geregeld). 4.4.1 Positie VPMP-matrix Van de drie diensten in de ‘zwaailichtsector’ heb ik de brandweerzorg het meest rechts op de X-as geplaatst. In vergelijking met ambulancezorg (1) en politiezorg (2) is de brandweerzorg (3) het meest als overheidsmonopolie georganiseerd. In de afgelopen jaren is, met name op preventief gebied, sprake geweest van enige mate van terugtreding. Denk hierbij aan het afschaffen van brandwacht lopen bij theatervoorstellingen en evenementen. Repressief gezien is de “Gezamenlijke brandweer” van bedrijven en gemeente Rozenburg en Rotterdam een tamelijk uniek voorbeeld van publiek/private samenwerking in de brandweerzorg. Over het algemeen is de brandweerzorg in Nederland sterk als overheidsmonopolie georganiseerd. Dat rechtvaardigt deze positie in de matrix. 4.4.2 Ontwikkelrichting Alhoewel er in toenemende mate binnen de brandweer gebruik wordt gemaakt van particuliere adviesbureaus, met name op het terrein van Proactie, Preventie en Preparatie, zijn er in ons land nog nauwelijks initiatieven bekend van taakoverheveling naar particuliere organisaties. De publiekprivate samenwerkingsverbanden beperken zich over het algemeen tot afspraken tussen gemeentelijke brandweerkorpsen en bedrijfsbrandweerorganisaties en dan veelal ook tot activiteiten bij deze eerste drie P’s van de veiligheidsketen. Samenwerkingsconvenanten tussen brandweer en private organisaties op het gebied van Preventie hebben veelal tot doel een beter niveau van brandveiligheid te realiseren en door samenwerking tot een efficiëntere toezicht en handhaving hierop te komen. In diverse gemeenten zijn bijvoorbeeld in het kader van Keurmerk Veilig Ondernemen dergelijke convenanten met het bedrijfsleven gesloten (zie ook veiligheidsproduct 13). In een meer internationaal perspectief blijkt, dat er zeker mogelijkheden zijn voor particuliere uitvoering van brandweertaken. Het Deense bedrijf Falck is hiervan een duidelijk voorbeeld. In Denemarken verzorgt het bedrijf in 60% van de gemeenten de (repressieve) brandweerzorg. In Nederland heeft Falck wel enkele brandveiligheidstaken in het pakket, zoals het leveren van brandwachten. Volgens de website van het bedrijf34 zijn de ontwikkelingen op de Europese brandweermarkt vooral gericht op industriële bedrijven en luchthavens. Ook van andere beveiligingsbedrijven zijn geen initiatieven bekend, die gericht zijn op particuliere verzorging van gemeentelijke brandweertaken. Wellicht dat het grote aandeel vrijwilligers bij de Nederlandse brandweer commerciële exploitatie niet interessant maakt. De conclusie is derhalve, dat er bij brandweerzorg nauwelijks tot geen sprake is van verschuiving (in de matrix over de x-as) richting de markt. Langs de y-as lijkt wel een zekere verschuiving zichtbaar, namelijk enigszins afzakkend naar het kwadrant “Overheidsvacuüm”. De kwaliteitsnorm voor de basisbrandweerzorg is neergelegd in de Handleiding Brandweerzorg van het Ministerie van BZK. Momenteel wordt aan een herziening hiervan gewerkt. Het belangrijkste criterium in deze handleiding is de opkomsttijd. Dit is het aantal minuten, dat verstrijkt tussen het moment van melding bij de alarmcentrale en het ter plaatse komen van het brandweervoertuig. De opkomsttijd kan per type object verschillen. In de laatste jaren is er meer aandacht voor de toetsing van de brandweerzorg aan de Handleiding. Hierbij blijkt het niet uitzonderlijk, dat er sprake is van een (aanzienlijke) overschrijding van de opkomsttijden. Niet altijd leidt dit tot de noodzakelijke investeringen, hetzij in de repressieve organisatie, hetzij in compenserende preventieve maatregelen (een brandbeveiligingsinstallatie, zoals een sprinkler, zou een langere opkomsttijd kunnen rechtvaardigen). In diverse gevallen wordt de overschrijding ‘bestuurlijk geaccepteerd’. Alhoewel de Handleiding Brandweerzorg geen wettelijk karakter kent en het bestuur de ruimte heeft om een lager niveau te accepteren, is er bij acceptatie van een structurele overschrijding zonder compenserende maatregelen sprake van een verlaagd zorgniveau. In de matrix betekent dit een verschuiving naar kwadrant 4. In dit geval ontstaat de positie van veiligheidsproduct 12.

34

www.falck.com


4.5

Pagina 30

Veiligheidsproduct 4: Particuliere beveiliging, recherche, etc.

Het bestaansrecht van particuliere beveiligings- en recherchebedrijven is gelegen in het voorzien in een marktbehoefte. Deze behoefte is enerzijds ontstaan, doordat bij bedrijven en burgers een grotere behoefte aan beveiliging bestond, dan waarin door de overheid als basisniveau wordt voorzien (marktsuppletie). Anderzijds is de behoefte gecreëerd door het terugtreden van de overheid tot een minimaal zorgniveau, waardoor een overheidsvacuüm ontstond. De ontwikkeling van de ‘particuliere politie’ in Nederland begon medio jaren tachtig, waarin met name bedrijven, die actief waren in wapen- of kernenergieproductie of in de handel met apartheidregimes te maken kregen met politieke actievoerders. Om zich hiertegen te wapenen, werd door bedrijven op grote schaal ‘politie-expertise’ ingekocht of ingehuurd. De aandacht verschoof hierna al snel naar het bredere terrein van criminaliteitsbestrijding. De voortrekkersrol werd vervuld door verzekeringsbedrijven, die vaker zelfstandig onderzoek verrichtten naar kunstroof, diefstallen en fraude. Vanaf 1990 werd de branche ook door de politie ‘geaccepteerd’ in de vorm van overleg tussen de Vereniging van Particuliere Beveiligingsorganisaties en de Raad van Hoofdcommissarissen.35 De branche36 onderscheidt vier hoofdtaken: als eerste manbewaking, de grootste activiteit, waar diverse beveiligingsactiviteiten onder vallen, zoals objectbewaking, receptiediensten, winkel- en mobiele surveillance bij winkelcentra, bedrijventerreinen, ziekenhuizen, scholen, vliegvelden, havens en evenementen. Ten tweede particuliere alarmcentrales. Ten derde gelden waardetransport en als laatste Advies-, recherche- en schade-expertisebureaus. Alhoewel het bestaansrecht van de particuliere beveiliging niet wettelijk is vastgelegd, kent de branche sinds 1 april 1999 wel een wettelijk kader met de “Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus” (Wpbr). Deze wet stelt eisen aan het oprichten en instandhouden van een beveiligingsbedrijf of recherchebureau, de waarborgen voor de betrouwbaarheid en opleiding van het personeel, afstemming met het werk van de politie, behandeling van klachten en specifieke bepalingen voor particuliere alarmcentrales en gelden waardetransport. 4.5.1 Positie VPMP-matrix Alhoewel de taken van particuliere beveiligingstaken (4) in twee kwadranten geplaatst zouden kunnen worden, heb ik ervoor gekozen het te plaatsen in kwadrant 1 “Marktsuppletie”. Het merendeel van de activiteiten deze branche is toch bedoeld als aanvulling op het basisniveau van beveiliging c.q. politiezorg van de overheid. Daarnaast ligt er wel een sterke relatie met veiligheidsproduct 11, de sociale veiligheid, kleine ergernissen, die in kwadrant 4 “Overheidsvacuüm” is geplaatst. In toenemende mate maken gemeenten gebruik van private toezichthouders voor de uitvoering van hun publieke veiligheidstaak, met name waar het gaat om toezicht in de openbare ruimte. De beveilingsbranche levert reeds diensten als strandwachten, parkeerbeheer en snelheidscontroles. Volgens het Centraal Bureau voor de Statistiek37 (CBS) kwam 4% van de omzet in 2003 van ordediensten bij openbare evenementen en 20% van beveiligingsactiviteiten, niet zijnde bedrijfs- of persoonsbeveiliging. 4.5.2 Ontwikkelrichting Volgens het CBS kent de omzet in de beveiligingsbranche sinds 2004 een sterk stijgende lijn. De omzet in het eerste kwartaal van 2005 kwam 5 procent hoger uit, dan dezelfde periode in 2004. Deze groei zette zich in de rest van 2005 voort. Het aantal bedrijven groeide tussen 2000 en 2005 explosief met meer dan 70 procent tot zo’n 1.250. Volgens de branche-informatie van de Kamer van Koophandel waren er in Nederland op 1 januari 2006 al 2.390 vestigingen, wat een groei van meer dan 90% betekent. Er zijn geen redenen om aan te nemen dat de groei van de branche stagneert. Op de website van de VPB staan een aantal relevante doelstellingen vermeld: • • • 35

Meer (publieke) toezichtstaken voor particuliere beveiligers; Meer buitengewone opsporingstaken voor particuliere beveiligers: beveiligers kunnen prima worden ingezet bij het beboeten van lichte overtredingen; Een convenant met de politie over de inzet van particulieren (is vrijwel gereed).

O.a. uit “Particuliere politie beschermt BV Nederland”, artikel van Jelle van Buuren uit maandblad Transit, nummer 1 Bron: website Vereniging Particuliere Beveiligingsorganisaties. 37 CBS Webmagazine “Omzet beveilingsbranche stijgt met 7 procent in 2005”, 10 april 2006 36


Pagina 31

Kijkend naar de ontwikkelingen rond het toezicht in het openbare gebied en de terughoudendheid bij de overheid (gemeenten) om structureel in formatie hiervoor te investeren, ziet het ernaar uit dat bovenstaande doelen gerealiseerd kunnen worden. In de matrix betekent het bovenstaande, dat door toename van het aantal bedrijven een verschuiving naar links (meer marktwerking) plaatsvindt. Door een aantrekkende economie zal ook een grotere behoefte bestaan aan een hoger niveau van veiligheid, met name bij hen die daarin zelf kunnen en willen investeren. Concrete voorbeelden van gemeenten waar particuliere beveiligers rond de klok have en goed in woonwijken bewaken, zijn al eenvoudig te vinden. Hiermee verschuift dit veiligheidsproduct dus behalve naar links ook naar boven in het eerste kwadrant. Voor de invulling van het overheidsvacuüm, zoals bedoeld in veiligheidsproduct 11, zal mogelijk concurrentie ontstaan tussen publieke of private uitvoering. Dit is vooral afhankelijk van principiële standpunten ten aanzien van de uitvoerende partij in de betreffende gemeenten. Met andere woorden, is men bereid om de uitvoering van toezicht in de openbare ruimte, openbaar aan te besteden, of is men principieel van mening, dat dit publiek uitgevoerd dient te worden. Ik verwacht dat hier publieke partijen meer hun intrede zullen doen. Een aanwijzing hiervoor zou de situatie in de Verenigde Staten kunnen zijn, waar meer particuliere dan ‘normale’ politiemensen actief zijn.

4.6

Veiligheidsproduct 5 en 6: Niet-verplichte en verplichte bedrijfsbrandweer

4.6.1 Verplicht of vrijwillig In juridische zin is er alleen sprake van een bedrijfsbrandweer, als deze is aangewezen door Burgemeester en Wethouders op grond van artikel 13 van de Brandweerwet 1985. Zij kunnen hiervan gebruik maken als een inrichting een bijzonder gevaar kan opleveren voor de openbare veiligheid. Vervolgens kunnen eisen worden gesteld aan personeel en materieel. Een en ander is nader geregeld in de AMvB “Besluit Bedrijfsbrandweer”. Opvallend is dat diverse bedrijven niet zijn aangewezen tot het hebben van een bedrijfsbrandweer, maar toch tot het instellen van een dergelijke organisatie zijn overgegaan. In juridische zin is hiermee sprake van een (uitgebreide) Bedrijfshulpverleningsorganisatie op grond van de Arbeidsomstandighedenwet. Er wordt in technische zin vaak over een bedrijfsbrandweer gesproken, als de organisatie en het materieel overeenkomt met die van de overheidsbrandweer. 4.6.2 Positie op de VPMP-matrix De verplichte bedrijfsbrandweer (6) is een noodzakelijke aanvulling op het basiszorgniveau, waarin door de overheid wordt voorzien. Het zijn veelal de bijzondere risico’s, die de bedrijfsvoering met zich meebrengt, die in een aanwijzing resulteren. Alhoewel de wijze waarop de aangewezen onderneming invulling geeft aan de bedrijfsbrandweerplicht vrij is, is de invloed van de vrije markt hierop zeer beperkt. Het is immers een verplichting en kan daarmee als een vorm van verlengde overheidszorg worden beschouwd. Om deze reden heb ik de verplichte bedrijfsbrandweer uiterst rechts in het eerste kwadrant “Marktsuppletie” geplaatst. Het is een aanvulling op de basisbrandweerzorg, vandaar de hogere positie langs de Y-as, maar de invloed van de markt is beperkt, dus op het snijvlak “Marktsuppletie/Overheidssuppletie”. Bij de niet-verplichte bedrijfsbrandweer (5) ligt dit duidelijk anders. In die gevallen, waar in technische zin sprake is van een bedrijfsbrandweer (dus geen BHV-plus), zonder dat deze door de overheid wordt vereist, zijn het veelal marktbelangen, die tot deze situatie hebben geleid. Hierbij valt te denken aan het beperken van schade door snel en deskundig optreden van de eigen bedrijfsbrandweer, waardoor een productieproces korter wordt onderbroken. De opkomsttijd van de overheidsbrandweer is in de regel langer en daarmee dus ook de aanvang van de respons later. De expertise van een bedrijfsbrandweer is daarnaast specifiek gericht op het productieproces van de onderneming. Beide factoren zorgen voor een effectiever optreden, dan bij (uitsluitend) een overheidsbrandweer. Een andere overweging voor een eigen bedrijfsbrandweer is de volledige zeggenschap over de beschikbaarheid. Bij een grotere brand of ramp kan de overheid andere prioriteiten stellen, dan die voor de bedrijfsvoering van belang zijn. Hierdoor wordt wellicht minder ondersteuning geleverd, dan gewenst38.

38

Zie ook “Van bedrijfsbrandweer naar bedrijfshulpverlening” van Arthur Zanders in BHV magazine, oktober 2006


Pagina 32

Collega-student Bas van den Hemel heeft onderzoek gedaan naar argumenten van bedrijven om voor een niet-verplichte bedrijfsbrandweer te kiezen39. Uit een enquête onder de bedrijfsbrandweerkorpsen in Nederland (43% respons) kwamen aflopend de volgende argumenten naar voren: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13.

minder gevolgschade; continuïteit processen; zorg personeel; voldoende kennis bedrijf aanwezig; onvoldoende kennis lokale brandweer; verlaging verzekeringspremie; ondersteuning lokale brandweer; eisen verzekering; brandweer te traag; lagere eisen weten regelgeving; goodwill bestuur; goodwill bevolking; traditie.

De twee meest genoemde argumenten hebben een directe relatie met de marktpositie van de organisatie. Alhoewel er bij een niet-verplichte bedrijfsbrandweer niet direct sprake hoeft te zijn van marktwerking tussen onderlinge marktpartijen in de uitvoering (waar het om draait in de matrix), is de motivatie dus sterk ingegeven door (het behoud van) de marktpositie van de organisatie. Aangenomen dat een eigen bedrijfsbrandweer het gevolg is van een kosten-batenanalyse, is doorgang van bedrijfsprocessen dus essentieel en resulteert in de ‘vrijwillige’ investering in een bedrijfsbrandweer. Daarmee is er sprake van een directe koppeling tussen de marktpositie c.q. ondernemingsdoelen van het bedrijf en de verticale positionering van de bedrijfsbrandweer in de matrix. Immers, de behoefte aan het hogere veiligheidsniveau bestaat op grond van de kwetsbare marktpositie van het bedrijf. De reden dat ik dit veiligheidsproduct van alle voorbeelden het meest links in het eerste kwadrant “Marktsuppletie” heb geplaatst, is dat de bedrijfsbrandweer geen onderdeel van het primaire proces uitmaakt. De concurrentie is voor betreffende organisaties (blijkbaar) zo sterk, dat het risico op verstoorde bedrijfsprocessen maximaal moet worden afgedekt. De invloed van de overheid is minimaal, de behoefte komt, zoals hierboven reeds beschreven, voort uit de marktpositie van de organisatie. Dit rechtvaardigt de positie links in het kwadrant. 4.6.3 Ontwikkelrichting Met de komst van de Arbeidsomstandighedenwet en de bijbehorende verplichting tot het hebben van een bedrijfshulpverleningsorganisatie hebben veel bedrijven hun bedrijfsbrandweer opgedoekt en vervangen door een beperktere bedrijfshulpverleningsorganisatie. In zekere zin heeft dit voor de niet-verplichte bedrijfsbrandweer in de matrix (5) een verschuiving naar rechtsonder betekend. Het veiligheidsniveau werd minder en het effect van de markt was niet sterk genoeg om een bedrijfsbrandweer op vrijwillige basis in stand te houden. In het onderzoek van Bas van den Hemel worden enkele mogelijke kansen benoemd voor een toekomstige toename van het aantal niet-verplichte bedrijfsbrandweren. Hij noemt het verplaatsen van gemeentelijke brandweerkazernes, wat leidt tot langere opkomsttijden, publiek-private samenwerking tussen overheids- en bedrijfsbrandweer en een groter inzicht in nut en noodzaak. Daar tegenover worden echter ook enkele bedreigingen geïdentificeerd, ten eerste de toenemende kosten van opleidingen, kosten door verlet in verband met uitruk en oefenen, versterkt door de noodzaak tot bezuinigen. Ten tweede wordt door veel directies de noodzaak niet meer gezien nu met een BHV (plus) kan worden volstaan. Ten derde hebben veel bedrijfsbrandweerkorpsen te maken met onvoldoende vrijwillig personeel. De kansen en bedreigingen tegen elkaar afwegend, lijkt mij de conclusie gerechtvaardigd, dat het aantal niet-verplichte bedrijfsbrandweerorganisaties in de toekomst verder gematigd zal afnemen. Dit onderbouwt de verwachting van de verplaatsing naar rechtsonder in het kwadrant “Marktsuppletie”.

39

De bedrijfsbrandweer, een onderzoek naar wettelijke noodzaak en bedrijfsmatig nut, Bas v.d. Hemel, augustus 2006, p. 44-45


Pagina 33

Ten aanzien van de verplichte bedrijfsbrandweer steekt momenteel regelmatig de discussie op of deze organisatievorm nog wel bestaansrecht heeft (zie bij voorbeeld discussie BHV-magazine40, Alert41). Het zijn juist de specifieke risico’s van een bedrijfsproces, die aanvullende repressieve voorzieningen nodig maken. Het is sterk de vraag of een afgeleide van de overheidsbrandweer, ten aanzien van opleidingen en middelen, wat veel ‘officiële’ bedrijfsbrandweren toch zijn, voldoende op deze specifieke risico’s is toegerust. Het (concurrentie)belang van doorgang van het bedrijfsproces zal organisaties, die een groot afbreukrisico kennen, om die reden intrinsiek aanzetten tot het organiseren van een effectief ‘Emergency Response Team’. De noodzaak om dit wettelijk te regelen is in veel gevallen dan overbodig. Overigens blijkt uit een evaluatie42 van het Besluit Bedrijfsbrandweer, dat nut en noodzaak van het besluit en daarmee van de verplichte bedrijfsbrandweer nog steeds wordt onderschreven. De verplichte bedrijfsbrandweer kent qua positie in de matrix een status quo, die –zo blijkt uit de actuele discussies- wel enigszins onder druk staat.

4.7

Veiligheidsproduct 7: Privatiseren openbare ruimte / cameratoezicht

Het inzetten van cameratoezicht om criminaliteit te voorkomen en te bestrijden wint in Nederland flink aan populariteit. De wetgever heeft deze trend als aanleiding gezien om een wettelijk kader voor meer structureel cameratoezicht in de publieke ruimte vast te stellen. Hiertoe is de Gemeentewet gewijzigd en artikel 151c toegevoegd. De kern van dit artikel is dat de raad aan de burgemeester de bevoegdheid kan verlenen om vaste camera’s voor een bepaalde tijd in te zetten, indien dit voor handhaving van de openbare orde noodzakelijk is. Kenmerkende voorwaarden voor de inzet van cameratoezicht in de openbare ruimte zijn: • • • •

Er moet sprake zijn van een openbare orde probleem; Het is voor een bepaalde tijd; De politie is verantwoordelijk voor de ‘operationele regie’; De beelden mogen alleen worden gebruikt voor doelen die vooraf zijn vastgesteld.

Dergelijke voorwaarden kunnen belemmerend zijn, wanneer cameratoezicht wenselijk is voor de beveiliging en bescherming van particuliere of publieke eigendommen. Zolang cameratoezicht zich beperkt tot dit doel zijn de voorwaarden uit de Gemeentewet (nog) niet van toepassing. Dit is het geval, zolang het bewaakte gebied zich beperkt tot het ‘eigen terrein’. Op het moment dat het gewenst bewaakte gebied zich uitstrekt tot de openbare ruimte is de Gemeentewet, met bijbehorende voorwaarden, wel van toepassing. Hierbij valt te denken aan het beveiligen van winkelgebieden, bedrijventerreinen, parkeergarages en dergelijke. Een ontsnappingsmogelijkheid is de onttrekking van dergelijke gebieden aan de openbare ruimte en deze in private handen te geven. In het kader van deze scriptie is dit uiteraard een interessante situatie, waarbij het doel de middelen lijkt te heiligen; een verschuiving van publiek naar privaat beheer van de ‘openbare’ ruimte. Naast inzet op basis van de Gemeentewet is het ook mogelijk om camera’s in te zetten op grond van de Politiewet, artikel 2. Dit betreft de inzet voor korte duur en in het kader van dit veiligheidsproduct minder relevant. 4.7.1 Positie VPMP-matrix Uit onderzoek43 is gebleken, dat de resultaten van de inzet van cameratoezicht nog erg uiteenlopen. Bij de verbetering van de objectieve veiligheid laten evaluaties in het ene geval zien dat het aantal incidenten is toegenomen en in het andere dat het is afgenomen. Een mogelijke oorzaak van deze verschillen kan liggen in de betere registratie van incidenten en het verhogen van de meldingsbereidheid. Het is daarom nog te vroeg om de conclusie te trekken, dat cameratoezicht leidt tot een verhoging van het veiligheidsniveau in objectieve zin. Ik heb dit veiligheidsproduct (7) in de matrix daarom iets boven de Y-as geplaatst in het kwadrant “Marktsuppletie”.

40

zie voetnoot 24 Bedrijfsbrandweer afschaffen?, Alert, 6 juni 2006 42 Eindadvies evaluatie Besluit Bedrijfsbrandweren, SAVE, juni 2005 in het kader van het Project “Actualisatie Besluit Bedrijfsbrandweren” in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken 43 Evaluatie cameratoezicht op openbare plaatsen, Regioplan, mei 2006 in opdracht van Ministerie van BZK 41


Pagina 34

De keuze voor plaatsing in het linker ‘marktgedeelte’ heeft te maken met het overwegend toepassen van cameratoezicht door private partijen. De opkomst van inzet van cameratoezicht door politie en/of gemeente is nog in een zeer vroeg stadium. 4.7.2 Ontwikkelrichting Cameratoezicht wordt steeds vaker ingezet voor toezicht in de openbare ruimte. Het aantal camera’s in cameragebieden is uitgebreid, de helft van de gemeenten heeft plannen om cameratoezicht uit te breiden en 14% van de gemeenten zonder cameratoezicht heeft plannen om cameratoezicht in te voeren (6% in 2003)43. Of dit betekent, dat er ook meer sprake zal zijn van meer onttrekking van bewaakte gebieden aan de openbare ruimte laat zich nog raden. Wellicht dat een blik op enkele internationale ontwikkelingen enig vooruitzicht biedt44. Gating Een herkenbaar voorbeeld, dat in Londen bekend staat als “gating” is het afsluiten van de openbare ruimte van voorzieningen voor het Openbaar Vervoer met toegangspoortjes. In Nederland bestaat bij de spoorwegen ook belangstelling voor een dergelijk systeem onder de naam “beheerste toegangscontrole”. Enclave Een meer extreme vorm van “gating” is te vinden in Figuur 5 - Gating Johannesburg, Zuid-Afrika. De openbare ruimte als geheel is hier teloor gegaan en het enige dat nog rest, is het creëren van veilige enclaves, een beproefd recept in de Zuid-Afrikaanse steden. Overigens ook een garantie voor verplaatsingseffecten: de problemen zijn elders in de stad. Figuur 6 - Enclave

Mall De meest gebruikte en effectieve manier om de openbare ruimte aan de stad te onttrekken is de Amerikaanse uitvoering van het winkelcentrum: de ‘mall’. In dit geval in San Diego is een deel van de stad geprivatiseerd en zijn allerlei attractieve voorzieningen gerealiseerd voor stedelijke consumenten. Armoede wordt ‘weggeorganiseerd’.

Figuur 7 Mall San Diego

Particulier park Een andere vorm van privatiseren van de openbare ruimte is het afsluiten van stadsparken. Veel parken in de Verenigde Staten zijn niet (langer) openbaar, maar gecontroleerd door private bewakingsdiensten en beperkt toegankelijk. Zoals gezegd, de ontwikkelrichting van de inzet van cameratoezicht en in het bijzonder de koppeling met het onttrekken van gebieden aan de openbare ruimte, is nog moeilijk voorspelbaar. Het ligt echter, mede op basis van internationale ontwikkelingen, in de verwachting dat hierin een toename te zien zal zijn. Een verschuiving in de matrix naar links (meer marktwerking) zal het gevolg zijn. Zodra op langere termijn meer onderzoeksgegevens bekend zijn over de effecten van de inzet van cameratoezicht en privatisering van de openbare ruimte, zal ook blijken of een verhoging van het veiligheidsniveau wordt gerealiseerd en daarmee een eventuele verschuiving naar boven in de matrix.

4.8

Veiligheidsproduct 8: Burgerwacht / Buurtpreventie

Buurtpreventie is een kleinschalig misdaadpreventieprogramma, waarbij buurtbewoners in nauwe samenwerking met politie, justitie en gemeentebestuur geselecteerde voorzorgsmaatregelen treffen. De oorsprong van de Burgerwacht of Buurtpreventie, zoals het in Nederland beter bekend staat, ligt in de Verenigde Staten. De vloedgolf aan criminaliteit in de zestiger jaren oversteeg de beschikbare capaciteit van het politie-apparaat veruit. 44

Bron: www.veiligwonen.nl, special “Openbare Ruimte”


Pagina 35

Hieruit ontstond het concept om het grote potentieel aan slachtoffers te betrekken bij de preventie van criminaliteit in de directe omgeving. In Nederland stak Buurtpreventie begin jaren tachtig de kop op, toen het Landelijk Bureau Voorkoming Misdrijven een internationale verkenning had gedaan naar de initiatieven in het buitenland om burgers bij Criminaliteitspreventie te betrekken. Als doelen van Buurtpreventie worden genoemd45 • • • •

Verminderen criminaliteit in de buurt; Creëren / stimuleren gemeenschapszin; Vergroten geloof in eigen kunnen van de buurt; Bijdrage leveren door de buurt aan de veiligheid van hun directe leefomgeving.

Het Wetenschappelijk Onderzoeks- en Documentatiecentrum (WODC) van het Ministerie van Justitie verwijst in dit verband naar de sociale controletheorie (bindingentheorie)46 en stelt dat één van de oorzaken van (gestegen) criminaliteit de afgenomen sociale controle is. “De individualisering van de samenleving en de hoge mobiliteit hebben de sociale controle sterk doen afnemen. Het zo ontstane tekort aan spontane sociale controle kan worden aangevuld met formele sociale controle”. Het adviseert de overheid om programma’s te stimuleren, die de sociale bindingen versterken. Gemeenschapsorganisaties, zoals buurtpreventie, worden daarbij als voorbeeld genoemd. 4.8.1 Positie VPMP-matrix Alhoewel in Nederland de gemeente of de politie veelal het initiatief neemt om te komen tot een Buurtpreventieproject en daarmee de suggestie wordt gewekt, dat er sprake is van een aanvulling op het basiszorgniveau (Overheidssuppletie), is het mijns inziens toch veelal een gevolg van gevoelens van onveiligheid in een bepaalde buurt. Overigens blijkt uit het eerder aangehaalde Engelse onderzoek, dat dit vooral het geval is in buurten waar het (al) relatief veilig is. Ondanks dat het in strikte zin geen voorbeeld is van Buurtpreventie, is de villawijk Craïlo in het Gooi in dit verband toch een relevante casus. De bewoners van deze wijk schakelden zelf een particulier beveiligingsbedrijf in, nadat een politiepost was wegbezuinigd, de frequentie van de politiesurveillance daalde en het aantal woninginbraken toenam47. Ik heb dit veiligheidsproduct (8) geplaatst aan de vacuümzijde van de matrix, omdat er sprake is van een grotere behoefte dan waarin door het basiszorgniveau wordt voorzien. De overheid biedt de markt ruimte om in deze behoefte te laten voorzien en stimuleert dat zelfs. In dit verband moet ‘de markt’ ruim worden opgevat, zodat ook burgerinitiatieven hieronder kunnen worden geschaard. Vanuit deze redenering heb ik het veiligheidsproduct Buurtpreventie geplaatst in het derde kwadrant “Marktvacuüm”. 4.8.2 Ontwikkelrichting Het onderzoek naar de Engelse ‘Neigbourhood Watch’ toont een aantal opmerkelijke bevindingen. Naast de constatering, dat het vooral in veilige buurten ontstaat en in buurten met hoge criminaliteitscijfers moeilijker valt op te zetten, blijkt de aanpak niet tot significant lagere criminaliteitscijfers te leiden. Ook zorgt het niet meteen significant voor een groter gevoel van veiligheid bij de deelnemers. Wel wordt geconcludeerd, dat een grotere gemeenschapszin wordt bereikt. Overigens wordt hierbij wel vermeld, dat de activiteiten sterk afhankelijk zijn van bewoners en bepaalde mensen, die zich geroepen voelen iets te organiseren. De uitkomsten van het onderzoek hoeven niet direct representatief te zijn voor de Nederlandse situatie. Ze roepen echter wel de vraag op of verdere ontwikkeling van het concept Buurtpreventie zinvol is. Als onderdeel van de discussie over de herverdeling van verantwoordelijkheden tussen overheid en burger lijkt mij dit zeker een relevant onderwerp. Rondkijkend naar nieuwe initiatieven ten aanzien van Buurtpreventie lijkt de opkomst enigszins te stagneren en de prioriteiten van gemeenten en politie te verschuiven naar bij voorbeeld veilig ondernemen en veilig uitgaan. Recent is een meer technische uitvoering van betrokkenheid van bewoners bij de veiligheid in hun leefomgeving geïntroduceerd: Burgernet. 45

Uit onderzoek naar Neighbourhood Watch Engeland (2002) publicatie op www.hetkenniscentrum.nl Elektronische publicatie “Versterking van de sociale omgeving” op www.wodc.nl 47 Casus ingebracht door MCDm-decaan Hans van de Kar 46


Pagina 36

Met dit telefonische netwerk schakelt de politie bewoners en ondernemers in, zodra de politie een zoekactie begint naar een verdachte in een bepaalde buurt. De Burgernetdeelnemer ontvangt van de politiemeldkamer telefonisch een bericht om uit te kijken naar een duidelijk omschreven persoon of voertuig. De ontwikkeling van buurtpreventie-achtige initiatieven zal afhankelijk zijn van de ontwikkelingen bij de politie ten aanzien van het verder terugtrekken tot de kerntaken (zie ook paragraaf 4.3) en de mate waarin de overheid (gemeente) en/of marktpartijen in staat zijn hierin te voorzien. Vooralsnog verwacht ik een zekere status quo in de ontwikkeling van de strikte vorm van Buurtpreventie.

4.9

Veiligheidsproduct 9: Beveiliging (grootschalige) evenementen

De beveiliging bij (grootschalige) evenementen is een verantwoordelijkheid van diverse partijen, zoals de organisator van het evenement, ingehuurde beveiligingsbedrijven en overheidshulpdiensten. Het juridisch kader voor de beveiliging bij grootschalige evenementen wordt over het algemeen gevormd door specifiek voor het evenement geformuleerde voorwaarden in een Evenementenvergunning op basis van de Algemeen Plaatselijke Verordening (A.P.V.). Ten aanzien van de ontwikkelingen rond de betrokkenheid van overheidsdiensten bij de beveiliging van evenementen zie ik twee belangrijke trendbreuken. De eerste is ontstaan naar aanleiding van de afloop van het dansevenement Dance Valley in 2001. Na afloop van dit dansfeest raakten vele bezoekers onderkoeld, mede door de schaarse kleding. Ook ontstond een enorme verkeerschaos. De (publieke) belangstelling voor de afloop van dit incident, en meer in het bijzonder de rol van de overheid daarbij, heeft de aandacht voor veiligheidsmaatregelen rondom publieksevenementen verscherpt. Ook zijn diverse publicaties verschenen met als doel een nadere uitwerking van het normenkader, dat van toepassing is bij publieksevenementen, zoals het “Handboek Evenement en Veiligheid” van de Vereniging van Evenementenmakers (VVEM) en de “Leidraad Veiligheid Publieksevenementen” van het Nederlands Instituut voor Brandweer en Rampbestrijding (Nibra). De consequentie van de afloop van dit evenement is een grotere betrokkenheid van de overheid bij veiligheid rond publieksevenementen. Een andere trendbreuk is de beleidsspeerpunt van het Ministerie van Binnenlandse zaken gericht op de bestrijding van voetbalvandalisme en dan meer in het bijzonder het terugdringen van de politie-inzet rondom voetbalwedstrijden. Medio 2003 trad het eerste beleidskader in werking, sindsdien is de politie-inzet met 20 procent afgenomen48. De consequentie van dit beleid is juist een beperktere betrokkenheid van de overheid bij de veiligheid rond publieksevenementen. 4.9.1 Positie VPMP-matrix Ik heb van alle veiligheidsproducten in het kwadrant “Marktvacuüm” deze (9) het meest links geplaatst, omdat het marktmechanisme bij de beveiliging van evenementen het verst doorgevoerd lijkt te zijn. Er is in algemene zin, veelal als gevolg van een kerntakendiscussie, een duidelijke terugtreding van de overheidshulpdiensten waarneembaar. Bij de brandweer werd al eerder het voorbeeld genoemd van het verdwijnen van de brandwachtfunctie in theaters en bij evenementen, uitgevoerd door de lokale brandweer. Deze taak is grotendeels overgenomen door automatische detectiesystemen (in theaters) of particuliere brandwachten bij tijdelijke inrichtingen. Bij evenementen waar vroeger een ‘officiële’ ambulance paraat stond, is deze vervangen door goedkopere, commerciële para-ambulances49, vrijwillige rode kruis, ehbo- of bedrijfshulpverleningorganisaties. Een voorbeeld van terugtreding bij politie is in de vorige paragraaf genoemd. De particuliere diensten voorzien in het vacuüm dat door de overheid is gecreëerd. Het doel is (veelal) voldoen aan de door de overheid gestelde norm tegen minimale investering. Ik heb het veiligheidsproduct op de verticale as daarom net onder de x-as geplaatst, die als norm geldt voor het overheidsoptreden.

48 49

Rapport “Politie-inzet bij voetbalwedstrijden” (2006), Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Zie bij voorbeeld de diensten van het bedrijf Event Medical Services te Uden


Pagina 37

4.9.2 Ontwikkelrichting Er is een aantal indicaties, waaruit ik de conclusie trek dat de beveiligingstaak bij evenementen verder naar de markt zal opschuiven. Een eerste indicatie is de steeds professionelere organisatie van de (evenementen)beveiligingsbranche. De branche heeft zich verenigd in de VBE, de Vereniging van Begeleidingsbedrijven voor Evenementen. De VBE heeft zich ontwikkeld tot een volwaardig gesprekspartner van bij voorbeeld de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, het Landelijk Overleg Bijzondere Wetten, het Ministerie van Justitie en het Nibra. In samenwerking met het normalisatieinstituut NEN zijn kwaliteitseisen voor de evenementenbeveiliging50 opgesteld, die het bestaansrecht van de particuliere evenementenbeveiliging verder versterken. Met het Ministerie van Justitie is een opleiding “Event Security Officer” ontwikkeld voor borging van de kwaliteit van medewerkers in de branche. Een tweede aanwijzing is het wetsvoorstel van Minister Remkes51 om organisatoren van grote publieksevenementen, waarbij veel politie nodig is, de helft van de kosten van de politie te laten betalen. Dit naar voorbeeld van Engeland, Duitsland, België, Italië en Frankrijk, waar dit volgens de werkgroep Mans al langer gebruikelijk is. Volgens het wetsvoorstel komt er een lijst van evenementen en festiviteiten (AMvB), waarbij de organisator voor de helft van de politiekosten opdraait. In eerste instantie zal dit zich beperkten tot voetbalwedstrijden, waarbij meer dan 200 uur politie-inzet nodig is, maar de mogelijkheid om dit in de toekomst uit te breiden voor bij voorbeeld grote muziekfestivals of feesten wordt nadrukkelijk open gehouden. Het doel hiervan is tweeledig. Enerzijds is het doel “te voorkomen, dat de balans tussen publieke lasten en private baten wordt verstoord”. Met andere woorden: het mag niet zo zijn dat de organisator een grote winst boekt en de kosten, die hiervoor mede gemaakt worden voor rekening van de overheid zijn. Anderzijds zal een bijdrage voor politiekosten “organisatoren stimuleren zelf meer preventieve maatregelen te nemen, waardoor de inzet van de politie kan verminderen”. Er wordt dus aangestuurd op een grotere verantwoordelijkheid c.q. aandeel van de markt in deze. Het ligt in de verwachting dat ook andere partijen dan de politie in deze taak zullen (willen) voorzien, waardoor (meer) marktwerking ontstaat. Een verdere terugtreding van de overheid en een daarmee samenhangende opkomst van de markt zal een (sterke) verschuiving naar links en wellicht enigszins naar onder in de matrix tot gevolg hebben. De beperkte verschuiving naar beneden heeft te maken met het voorzieningenniveau van commerciële aanbieders, dat vanwege een grotere noodzaak kostenefficiënt te opereren, vaak iets lager is dan bij de overheidsdiensten52.

4.10 Veiligheidsproduct 10: Voorzieningen zelfredzaamheid burgers Na projecten ter versterking van de rampbestrijding lijkt de komende periode in het teken te staan van het versterken van zelfredzaamheid van burgers. Onderzoek toonde eerder aan, dat overheden nauwelijks aandacht besteden aan het faciliteren van zelfredzaamheid53. Reden voor het Ministerie van BZK om na 13 jaar “Wat te doen als de sirene gaat” (1993-2006) met een nieuwe campagne te komen. Het doel van de nieuwe campagne onder de naam “(Rampen vallen niet te plannen, voorbereidingen wel.) Denk vooruit” is het vergroten van het bewustzijn van risico’s in de woonomgeving, de kennis ter voorbereiding op rampen, de benodigdheden in huis te laten hebben en aan te geven welke handelingen men tijdens een ramp zou moeten verrichten. Op termijn moet de campagne de burger informeren over alle mogelijke ramptypen in de eigen omgeving54. Figuur 8 - Campagne "Denk vooruit" 50

NTA 8020-30 Evenementenbeveiliging en publieksbeveiligingsdiensten Zie brief aan de Tweede Kamer betreffende wetsvoorstel bijdrage politiekosten bij publieksevenementen, d.d. 5 april 2006 52 Een relevante waarneming in deze is de constatering van collega-MCDm-studenten Martin Smeekes en Jos Stierhout tijdens de buitenlandstage, dat ambulances van het Noorse Falck een duidelijk lager voorzieningenniveau (m.n. oudere materialen) hebben dan de ambulances van de overheid. 53 Zelfredzaamheid van burgers bij rampen en zware ongevallen, A.G.W. Ruitenberg en I. Helsloot, COT 2004, pagina 112 54 Zie ook Postbus 51 en de Nieuwsbrief Crisisbeheersing, september 2006 51


Pagina 38

Bij de aftrap van de campagne overhandigde Minister Remkes twee inwoners van Velsen een ‘survival kit’ met daarin eenvoudige attributen, zoals een opwindradio, zaklamp en houdbare voeding. Met de nieuwe campagne is in eerste instantie voor overstromingen, grote branden, stroomuitval, terroristische aanslagen en het vrijkomen van gevaarlijke stoffen uitgewerkt in informatiemateriaal wat de overheid doet om beter voorbereid te zijn en wat burgers zelf kunnen doen. Tot dat moment was er weinig professionele informatie voor het verbeteren van de zelfredzaamheid beschikbaar. 4.10.1 Positie VPMP-matrix Uit bovenstaande tekst blijkt de beperkte aandacht voor het faciliteren van zelfredzaamheid binnen de overheid tot nu toe. Er zou daarmee sprake kunnen zijn van een vacuüm. In dit geval zijn hierbij echter een aantal bedenkingen te plaatsen. De eerste bedenking geldt ten aanzien van de norm. Er is sprake van een vacuüm in de matrix, als de overheid zich beneden ‘het basisniveau’ heeft teruggetrokken. Maar wat is in dit verband het basisniveau? De aandacht voor zelfredzaamheid begint zich net enigszins te ontwikkelen, maar van een norm is nog geen sprake. Het gegeven, dat voor nog slechts vijf ramptypen informatiebrochures zijn uitgewerkt, kan worden gehanteerd als ‘beneden de norm’. Dit zou echter wel een zeer enge normstelling zijn. De tweede bedenking heeft te maken met de perceptie van burgers. Ervaren zij de beperkte aandacht voor zelfredzaamheid wel als een vacuüm? Een aantal conclusies uit het onderzoek naar zelfredzaamheid van burgers bij rampen door Ruitenberg en Helsloot (2004)53 is hierbij relevant: • • •

Burgers bereiden zich niet voor op rampen met een kleine kans (ook al hebben ze een groot effect); Burgers bereiden zich voor op de vorige ramp; Indien burgers een dreiging als reëel ervaren, komen ze in actie.

Dit houdt in, dat de beperkte aandacht voor zelfredzaamheid vanuit de overheid door burgers niet als een tekortkoming wordt ervaren. Dit zal pas het geval zijn op het moment dat zich een ramp heeft voorgedaan. Bij de voorbereiding op een herhaling van deze ‘vorige’ ramp zal men naar de overheid kijken, nog los van het verwijt dat deze niet eerder in de voorbereiding heeft ondersteund. Pas als een dreiging concreet wordt, zoals bij de zogenaamde ‘flitsrampen’, komen burgers in actie. “Instructies van de overheid worden opgevolgd, wanneer deze zinvol lijken.”, aldus Ruitenberg en Helsloot. Het is dus geenszins vanzelfsprekend, dat burgers zich op rampen zullen (willen) voorbereiden. Dit is dan ook het veelgehoorde kritiekgeluid op de nieuwe campagne. Rekening houdend met bovenstaande heb ik dit veiligheidsproduct (10) in het kwadrant “Marktvacuüm” geplaatst. Ondanks dat de ‘klant’ zich er wellicht nog onvoldoende van bewust is, is de geleverde prestatie op het gebied van faciliteren van zelfredzaamheid nog onder de norm. Dat deze norm nog niet objectief bepaald is, doet daar niet aan af. Ik heb gekozen voor plaatsing aan de marktzijde van de matrix, omdat de overheid niet persé zelf in het ‘product’ wil voorzien. Sterker, de participatie van burgers en bedrijven wordt aangemoedigd. Dat ook marktpartijen deze ‘markt’ nog niet hebben ontdekt, blijkt uit het resultaat van een eigen speurtocht naar een ‘survival pakket voor rampen’. Als goedwillende burger heb ik een dergelijk pakket nergens als 55 pakket kunnen vinden . Hebben potentiële aanbieders het gat in de markt nog niet ontdekt of bestaat dit gat niet? 4.10.2 Ontwikkelrichting Voortbordurend op de bovengenoemde conclusies uit het onderzoek van Ruitenberg en Helsloot zal er zeker belangstelling bestaan bij vragers en aanbieders om het bestaande vacuüm in te vullen, zodra zich een concrete dreiging voordoet of ramp heeft voorgedaan. Diverse burgers hebben maatregelen getroffen ter voorbereiding op ‘al wat komen zou’ na de Millenniumjaarwisseling. En na de ingesneeuwde automobilisten en stroomstoring in het oosten van het land in november 2005 stond de voorbereiding van zelfredzaamheid heel even flink in de belangstelling.

55

Overigens was de opwindradio die de studenten van de MCDm-opleiding van het NIFV/Nibra ontvingen hierop de positieve uitzondering.


Pagina 39

Een aardig voorbeeld van hoe een dergelijk vacuüm kan leiden tot burgerinitiatieven is de 56 handleiding “Rampen ABC” van de Leidse arts Jan de Nooij , die de Amerikaanse publicatie “Talking about disaster” heeft omgezet in een Nederlandstalige versie en deze vrij op internet beschikbaar stelt. Het is dus een illusie om ervan uit te gaan, dat burgers met initiatieven zullen wachten tot de overheid hierin voorziet. De ontwikkelrichting zal op basis van bovenstaande sterk afhankelijk zijn van de risicoperceptie van burgers. De overheid probeert hier met het instrument ‘risicocommunicatie’ enigszins op te sturen, maar zolang dit gaat over de zware risico’s (kleine kans, groot effect), zoals bij de risicokaart, valt het positieve effect op de voorbereiding van burgers te betwijfelen. Ik verwacht in normale omstandigheden, dat dit veiligheidsproduct in de matrix nauwelijks zal verschuiven. De overheid worstelt nog te veel met het vinden van de juiste aanpak en het bedrijfsleven ziet het blijkbaar niet als een interessante markt. Wellicht dat een ramp in Nederland of een relevante dreiging (zoals terrorisme dat dichterbij komt) zorgt voor een snelle verschuiving in verticale richting. Een voorbeeld ter onderbouwing viel te lezen in De Telegraaf van 28 december 2006, waarin adjunct-directeur Edwin Rovers van het Oranje Kruis meldt, dat sinds jaren weer een toename in het aantal aanmeldingen voor een EHBO-opleiding te zien is. Hij legt een relatie met de evaluatie van de Schipholbrand en de neiging tot zelfredzaamheid: “Je ziet momenteel de tendens, dat steeds duidelijker wordt dat de overheid er bij calamiteiten niet altijd in slaagt tijdig hulp te bieden”. Weinig wetenschappelijk, maar toch een signaal.

4.11 Veiligheidsproduct 11: Bestrijding overlast openbare ruimte Er bestaat een directe en strakke koppeling tussen dit veiligheidsproduct en die beschreven in paragraaf 4.3 “Politiezorg”57. Met dit veiligheidsproduct wordt namelijk het vacuüm bedoeld, dat is en verder zal ontstaan door het terugtreden van de politie tot de kerntaken, zoals deze in paragraaf 4.3 nader zijn uitgewerkt. Een instrument, dat het kabinet wil inzetten om dit vacuüm te dichten, is de bestuurlijke boete (overheveling van strafrecht naar bestuursrecht). Hiermee kunnen gemeenten gaan handhaven op veel APV-overtredingen, waar de politie niet langer tegen optreedt, zoals wildplassen, hondenpoep, graffiti, fout parkeren, zwerfafval, negeren van rood licht door fietsers en voetgangers, etc. De kamer heeft per amendement gepleit voor uitbreiding met het rijden door rood licht en snelheidsovertredingen van auto’s, maar dit blijft vooralsnog voorbehouden aan de politie. Het wetsvoorstel vloeit voort uit het veiligheidsprogramma “Naar een veiliger samenleving”58. De bestuurlijke boete kan voor deze toepassing momenteel echter nog niet worden ingezet, vanwege vertraging in het traject door een adviesaanvraag aan de Raad van State. Met het vergelijkbare wetsvoorstel “OM-afdoening” wordt het onder andere voor buitengewoon opsporingsambtenaren (BOA) van de gemeente mogelijk om langs het strafrechtelijke spoor op te treden. Boa’s van de gemeente krijgen met deze wet de bevoegdheid om zelfstandig strafbeschikkingen buiten de rechter om op te leggen. Dit zal met name het geval zijn bij overlast in de openbare ruimte. De politie blijft wel bevoegd om strafrechtelijk op te treden tegen deze feiten, maar zal hieraan niet stelselmatig aandacht besteden, volgens de tekst in de Memorie van Toelichting. 4.11.1 Positie VPMP-matrix Het veiligheidsproduct (11) is in het kwadrant “Overheidsvacuüm” geplaatst. Binnen het kwadrant bevindt het zich aan de linkerzijde, omdat een deel van het vacuüm mogelijk door de markt ingevuld zou kunnen worden (zie de ambities van de particuliere beveiligingsbranche in paragraaf 4.4). In alle officiële documentatie over de bestuurlijke boete en de OM-afdoening wordt echter gesproken over de gemeente als de beoogde partij om het vacuüm, dat vooral door terugtreding van de politie ontstaat, in te vullen. Het veiligheidsproduct behoort daarom vooralsnog aan de overheidszijde in de matrix.

56

“Rampen ABC”, Jan de Nooij, Leiden, december 2001, gebaseerd op “Talking about disaster, guide for standard messages” van de National Disaster Education Coalition, Washington 1999 57 En daarmee ook met paragraaf 4.8 58 Memorie van Toelichting “Wet bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte”, vergaderjaar 2004-2005


Pagina 40

4.11.2 Ontwikkelrichting De ontwikkelrichting van dit veiligheidsproduct is afhankelijk van een aantal andere ontwikkelingen. De implementatie van de OM-afdoening en de komst van de bestuurlijke boete maken het voor gemeenten mogelijk om het vacuüm in te vullen. De mate waarin gemeenten dit zelf doen of aan private partijen overlaten, bepaalt of het veiligheidsproduct zich in de matrix recht omhoog of naar linksboven zal verplaatsen. Gezien de grote maatschappelijke en politieke belangstelling voor dit onderwerp ligt het in de verwachting dat het vacuüm binnen enkele jaren zal verdwijnen. Zie ook de ontwikkelingen bij 4.5 en 4.8.

4.12 Veiligheidsproduct 12: Acceptatie overschrijding opkomstnormtijden Een belangrijke factor bij het effectief kunnen optreden door hulpdiensten wordt bepaald door de mate waarin zij tijdig ter plaatse kunnen zijn. Bij brandweer, ambulance en politie bestaan hiervoor normtijden. Zo stelt de “Handleiding Brandweerzorg (1992/1996)” van het Ministerie van BZK per objecttype eisen aan de opkomsttijd van de brandweer en stelt het “Landelijke referentiekader Spreiding en Beschikbaarheid (2005)” dat in 95% van de gevallen het aantal inwoners binnen de 15-minutennorm door een ambulance moet worden bereikt. Bij de politie wordt het begrippenkader uit het document “Bedrijfsarchitectuur politie59” gebruikt, dat uitgaat van het percentage van 10 minuten aanrijtijd voor noodhulp prio 1 en 30 minuten voor prio 2 gevallen. De nadere definitie van deze twee prioriteitscategorieën vindt per regio plaats. De normtijden hebben het karakter van ‘pseudo-wetgeving’, dat wil zeggen dat het geen wettelijke kaders zijn, maar wel bij het beoordelen van het optreden van de diensten door de rechterlijke macht als toetsingsinstrument worden gehanteerd. Een bekend voorbeeld hiervan is de claim van verzekeraar ABN-AMRO richting de Gemeente Hilversum naar aanleiding van een aanzienlijke overschrijding van de opkomsttijd (melding 11.47 uur, eerste autospuit ter plaats 12.05 uur) bij een brand te Hilversum op 16 januari 199760. Het tussenvonnis van de rechtbank Amsterdam d.d. 18 december 2002 bevat de volgende relevante opmerking: “…de overschrijding van de aanbevolen opkomsttijd op zichzelf hoeft niet onrechtmatig te zijn. Of de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld, moet in samenhang met de planning en de organisatie van de brandweer worden beoordeeld.” De rechtbank oordeelde in dit geval dat de gemeente Hilversum toerekenbaar onzorgvuldig heeft gehandeld, aangezien de noodzakelijke organisatorische maatregelen niet waren getroffen. Echter, de verzekeraar moest aantonen of de schade minder zou zijn geweest, als de brandweer wel op tijd was geweest. De normtijd heeft daarmee het karakter van een streefwaarde, waarbij door het verantwoordelijke bestuur gefundeerd van de norm kan worden afgeweken (planning en organisatie). Indien deze afwijking leidt tot een structureel hogere opkomsttijd, kan echter later met de hulpverlening worden aangevangen en is er daarmee sprake van een verlaagd veiligheidsniveau ten opzichte van de norm. De overschrijding van de opkomsttijden is in veel gemeenten en regio’s onderwerp van bestuurlijke discussie. De mate waarin een bestuur voldoet c.q. wil voldoen aan de vigerende norm, is een kwestie van besteding van schaarse middelen. Het risico bij het niet voldoen aan de norm, ligt daarmee bij het verantwoordelijk bestuursorgaan. De Nationale Kompas Volksgezondheid61 geeft aan dat in 2005 het percentage Nederlanders dat niet binnen 15 minuten kan worden bereikt 5,6% bedraagt (900.000 mensen). Veel brandweerregio’s hebben in de afgelopen jaren een regionaal dekkingsplan onderzoek laten doen, waaruit in veel gevallen bleek dat niet aan de opkomstnorm werd voldaan. Een reportage van RTL Nieuws62 bracht het onderwerp in de publieke belangstelling.

Figuur 9 - Overschrijdingen ambulancezorg 2001 59

In dit geval versie 2003.60 van de RBP-groep (Referentiemodel Bedrijfsprocessen Politie) Zie verder de nota van de Bestuursdienst Gemeente Hilversum, registratienummer 0308510 d.d. 9 augustus 2005. 61 Zie “Ambulancezorg en ziekenvervoer, zijn er regionale verschillen in het aanbod” van A. Pijenborg en G.J. Kommer op www.rivm.nl 62 “Meer dan helft brandweerauto’s komt te laat”, RTL Nieuws, 20 oktober 2006 60


Pagina 41

Op basis van cijfers van het Centraal Bureau van de Statistiek werd gemeld, dat het percentage waarin de brandweer binnen de normtijd arriveert van 1990 tot 2005 is gedaald van 78 naar 45%. Het onderwerp is daarmee voor de diverse diensten expliciet op de bestuurlijke agenda komen te staan en ter besluitvorming tot investering of acceptatie voorgelegd. Het accepteren van een overschrijding van de opkomstnormtijd is uiteraard geen concreet veiligheidsproduct, zoals de anderen in dit hoofdstuk. Het kan gezien worden als de tegenhanger van de basiszorg ambulance, politie en brandweer, waarbij deze als communicerende vaten tot elkaar staan (zie ter vergelijking ook de relatie tussen paragraaf 4.3 en 4.11). Het bestuurlijke besluit een overschrijding te accepteren, beschouw ik als een veiligheidsproduct in (wiskundig) negatieve zin. Dit om het kwadrant “Overheidsvacuüm” te kunnen illustreren. 4.12.1 Positie VPMP-matrix Op het moment dat door structurele oorzaken, zoals spreiding en beschikbaarheid (verhouding parate eenheden versus benodigde eenheden) de opkomstnormtijden niet worden gehaald, is er sprake van een verlaagd veiligheidsniveau ten opzichte van de norm. In de matrix leidt tot een positie (12) in het kwadrant “Overheidsvacuüm”. De invloed van de markt hierop zal beperkt zijn tot de mate waarin deze betrokken is bij de uitvoering van de hulpverleningstaak. In Nederland zal dit zich derhalve beperken tot de particuliere ambulancediensten. Vanwege deze beperkte invloed is dit veiligheidsproduct aan de rechterzijde in het kwadrant geplaatst. 4.12.2 Ontwikkelrichting Zoals reeds eerder geschetst, staan overschrijdingen van opkomstnormtijden de laatste jaren meer in de bestuurlijke belangstelling. Enerzijds leidt dit bij bestuurders tot een groter besef van de, naar deze norm gemeten, kwaliteit van de hulpdiensten. Anderzijds legt het ook de kwetsbaarheid van de betreffende organisaties bloot en vraagt het om soms aanzienlijke investeringen om aan de normen te kunnen voldoen. De transparantie heeft ervoor gezorgd, dat er ten opzichte van een aantal jaren geleden een vacuüm is ontstaan. In veel gevallen zal de feitelijke situatie niet slechter zijn geworden, het is echter nooit eerder expliciet aan het verantwoordelijk bestuursorgaan gecommuniceerd. Met het bereiken van deze bewustwording zijn er twee scenario’s ten aanzien van de ontwikkelrichting mogelijk. Het bestuur kan kiezen voor investeren in verbetering van de situatie. Dit kan door in de dekking van de hulpdienst te investeren (meer posten, meer eenheden). Maar ook wordt steeds vaker vanuit de gedachte van de veiligheidsketen gezocht naar preventieve oplossingen. Zo kan door woningen in een nieuwe woonwijk van sprinklers te voorzien, een (tenminste) gelijkwaardig niveau van brandweerzorg worden bereikt, als met een brandweerpost op acht minuten afstand. De kosten/baten afweging zal hierbij uiteraard een doorslaggevende factor zijn. Het andere scenario is dat het bestuur op basis van een risico- c.q. belangenafweging besluit de overschrijding van de normtijd te accepteren. Zoals in Hilversum is gebleken, hoeft dit bij incidenten niet persé tot een onrechtmatige daad te leiden. De compenserende planmatige en organisatorische maatregelen zijn onderdeel van de rechterlijke afweging. Ook dient aangetoond te worden, dat er sprake is van een negatievere uitkomst door de hogere opkomsttijd. Beide scenario’s zijn momenteel zichtbaar. In diverse gemeenten worden bij voorbeeld brandweerposten opgeheven en daarmee een nieuwe situatie met overschrijding van opkomsttijden bewust gecreëerd en bestuurlijk gedragen63. In de ambulancezorg is de afgelopen jaren daarentegen fors geïnvesteerd (mede door herallocatie) om de opkomst binnen de 15-minutennorm te verhogen. Ik verwacht dat op lange termijn het vacuüm zal verkleinen, echter met name doordat investeren in preventieve en/of compenserende voorzieningen als oplossingsrichting aan terrein lijkt te winnen en een duurzame waarborg voor het beoogde veiligheidsniveau vormt.

4.13 Veiligheidsproduct 13: Keurmerk veilig wonen / ondernemen Het Politiekeurmerk Veilig wonen (PKVW) is een initiatief van de politie, gebaseerd op het Engelse “Secured by Design”. Het keurmerk stelt sinds 1999 veiligheidseisen op planologisch en stedenbouwkundig niveau aan de openbare ruimte, kavels, het complex en aan de woningen daarbinnen. Deze eisen lopen uiteen van eisen aan verlichting, groen- en parkeervoorzieningen tot eisen aan het fysieke object, zoals type sloten op deuren en ramen. Het gehele pakket aan maatregelen leidt tot een veiliger buurt, gebouw en woning. 63

Zie bijvoorbeeld het raadsvoorstel van de Gemeente Drechterland (nr. 5.1) d.d. 23 mei 2006


Pagina 42

Sinds januari 2002 is het beheerinstituut Politiekeurmerk Veilig Wonen een verzelfstandigd onderdeel van het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV) te Den Haag. Het keurmerk kent geen wettelijke basis en is bedoeld ter preventie van woninginbraken. Daarnaast blijkt het een argument, dat meespeelt bij de keuze om een huis te kopen. Daarnaast levert het certificaat een premiekorting op op de inboedelverzekering. De bedrijfsmatige variant van het bovengenoemde is het Keurmerk Veilig Ondernemen (KVO) met een variant voor bedrijventerreinen en een voor winkelcentra. Een belangrijk onderscheid met het PKVW is dat bij het KVO de basis wordt gevormd door een samenwerking tussen ondernemers, politie en gemeente. Daarmee wordt via privaatpublieke samenwerking gestreefd naar een integrale veiligheidsbenadering. Het CCV, dat de inzet van deze producten stimuleert, is een initiatief van de ministeries van Justitie en BZK, het Verbond van Verzekeraars, werkgeversorganisatie VNO-NCW, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en de Raad van Hoofdcommissarissen. Het stimuleert en ondersteunt private partners bij de realisatie van criminaliteitspreventie en veiligheid. 4.13.1 Positie VPMP-matrix De diverse keurmerken hebben tot doel om langs preventieve weg tot een hoger veiligheidsniveau te komen. Het hogere niveau is in dit geval ten opzichte van de norm, die wordt gerealiseerd uitsluitend met (repressieve) politie-inzet (in de matrix de y-as). Het veiligheidsproduct (13) is daarom geplaatst in het kwadrant “Overheidssuppletie”. Vanwege het sterk integrale karakter bij de totstandkoming van het keurmerk en de betrokkenheid van diverse (markt)partijen hierbij, is het veiligheidsproduct geplaatst op het grensvlak met het kwadrant “Marktsuppletie”. Het initiatief komt van de Nederlandse politie, maar gemeenten en bedrijfsleven zijn nauw betrokken. 4.13.2 Ontwikkelrichting Bij veiligheidsproduct 2 over Politiezorg werd reeds gemeld, dat het beleid erop gericht is om steeds meer terug te treden tot de kerntaken. In het document “Veiligheid in ontwikkeling”64 van het Ministerie van BZK wordt het Keurmerk Veilig Wonen expliciet genoemd als één van de activiteiten om over te dragen. Dit is nog niet in alle gemeenten doorgevoerd. In de regio NoordHolland-Noord is een programmabureau Integrale Veiligheid met een directe relatie naar het politiebestuur opgericht. Zij hebben tegen marktconforme voorwaarden de verantwoordelijkheid voor het PKVW overgenomen. Er is dus voor dit veiligheidsproduct een duidelijke verschuiving zichtbaar in horizontale richting naar links, zodat het in het kwadrant “Marktsuppletie” terecht komt. De diverse keurmerken worden door de partijen nog steeds onderschreven, sterker het wordt als instrument steeds vaker ingezet (zie de introductie van de Kwaliteitsmeter Veilig Uitgaan – KVU). De positie als hoger veiligheidsniveau in de matrix zal derhalve voorlopig blijven bestaan.

4.14 Veiligheidsproduct 14: First responder systemen Het fenomeen “First responder” deed in Nederland zijn intrede op 1 februari 2000 toen in de regio Zuidoost-Brabant het gelijknamige project startte. Het project was ontstaan, omdat binnen enkele brandweerkorpsen in deze regio een mogelijkheid werd gezien om, dankzij het fijnmazige netwerk van de brandweer sneller met de eerste spoedeisende medische hulpverlening aan te kunnen vangen, dan wanneer op de ambulance moest worden gewacht. De gemiddelde opkomsttijd van een brandweereenheid in Nederland is circa acht minuten, een ambulance heeft volgens de norm vijftien minuten om ter plaatse te komen. In levensbedreigende medische spoedgevallen kan dat te lang zijn en zoals gesteld in paragraaf 4.12 wordt dit zelfs regelmatig overschreden. De zogenaamde BLS (Basic Life Support) teams moeten worden gezien als een aanvulling op de reguliere ambulancezorg. De First Responders verrichten alleen basale medische handelingen, zoals reanimatie, opheffen van verstikkingen en het stelpen van bloedingen. In alle gevallen waar de First Responders optreden, rukt er ook een ambulance uit. De BLS-teams zijn niet zonder slag of stoot tot stand gekomen. In de eerste jaren van het bestaan heeft het Ministerie van VWS en de Inspectie voor de Volksgezondheid de teams verboden. Het uitgangspunt hierbij was, dat medische zorg alleen verantwoord kon worden verleend door ambulance of ander medisch personeel.

64

Veiligheid in ontwikkeling, een overzicht voor gemeenten van nieuw en lopend rijksbeleid, 11 november 2005, pagina 30


Pagina 43

De voortdurende steun van de bestuurders in de regio en de interventie van minister Remkes van Binnenlandse Zaken in de richting van minister Hoogervorst van Volksgezondheid was nodig om de beleidslijn in augustus 2004 te laten wijzigen65. Dit is samen met het Ministerie van BZK vastgelegd in de “Beleidsvisie First Responders door de brandweer”66. Het algemeen bestuur van Ambulancezorg Nederland (AZN) heeft de nadere uitwerking vastgelegd in een beleidsdocument67. Sindsdien is bij diverse brandweerkorpsen in Nederland het First Responder-systeem geïntroduceerd. Het standpunt in de uitwerking van AZN luidt: • • • • •

“de inzet van first responders vormt een aanvulling op de reguliere ambulancezorg vanuit de RAV; gezondheidswinst voor de patiënt staat voorop, dit staat boven de wijze waarop de first responder wordt georganiseerd; de toepassing van de first responder dient wel ingebed te zijn binnen de BLS en ALS68, er dient altijd sprake te zijn van een combinatie met opleiding / training; indien niet-professionele hulpverleners (leken) op verzoek van de RAV optreden als first responder, dienen zij ook te voldoen aan de vastgestelde kwaliteitscriteria; aansturing van de first responder vindt plaats via de Meldkamer Ambulancezorg.”

4.14.1 Positie VPMP-matrix Je zou kunnen stellen, dat de First Responders zijn ontstaan uit onvrede bij (brandweer) hulpverleners over te lange opkomsttijden van de ambulance. Vanuit de matrix geredeneerd, zou dit een “Overheidsvacuüm” betekenen. Echter, de ontevredenheid is in dit geval ten opzichte van de overheidsnorm, de geldende opkomsttijd van 15 minuten. Het sneller voorzien in medische hulpverlening, ook al is dat op een ‘basic’ niveau, is derhalve een aanvulling (suppletie) op het normniveau. Het is de brandweer, die met gemeenschapsgeld in deze aanvulling voorziet. Er zijn bij deze voorziening geen particuliere partijen bekend. Het veiligheidsproduct (14) is om deze redenen in het kwadrant “Overheidssuppletie” geplaatst en binnen het kwadrant aan de rechterzijde, richting het “Overheidsmonopolie”. 4.14.2 Ontwikkelrichting Zoals eerder gesteld is het aantal First Responder teams in Nederland sinds de vaststelling van de beleidslijn enigszins toegenomen. Tegelijk is ook in veel regio’s geïnvesteerd om de overschrijding van de normopkomsttijden (zie ook paragraaf 4.11) van de ambulance terug te dringen, waardoor de noodzaak voor First Responders is afgenomen (dit los gezien van het gegeven dat de brandweer meestal eerder ter plaatse kan zijn). Het aantal First Responders is in het kader van de horizontale positie in de matrix overigens niet relevant, dat zorgt immers niet voor een verschuiving in de markt (geen onderlinge concurrentie). In verticale zin zorgen de First Responders voor een verhoging van de veiligheid ten opzichte van de norm. De verwachting is dat het aantal First Responders nog marginaal zal toenemen, daarmee is er binnen de VPMP-matrix sprake van een status quo.

4.15 Veiligheidsproduct 15: Beleidsspeerpunten veiligheid De laatste paragraaf betreft de beleidsspeerpunten op het terrein van veiligheid, in dit geval van het Ministerie van Binnenlandse zaken. Deze verzamelcategorie is als ‘veiligheidsproduct’ toegevoegd om te illustreren, dat beleidsspeerpunten, gezien hun aard, per definitie in het kwadrant “Overheidssuppletie” worden geplaatst. In het document “Het beleid voor 200669” worden de speerpunten verwoord. Zichtbare veiligheid maakt prominent deel uit van de beleidsvoornemens. Voor 2006 sprongen de prestatie-afspraken met de politie en de terrorismebestrijding eruit als speerpunten. Met de politie zijn afspraken gemaakt ter verbetering van de dienstverlening (beantwoorden oproepen en tevredenheid laatste contact), aantal staande houdingen en boetes (1.658.133) en voorgeleiding van verdachten (260.512).

65

Zie diverse persberichten op de website van de brandweer Gemert-Bakel Beleidsvisie “First responders door de brandweer in relatie tot ambulancezorg”, augustus 2005 67 “First Responder, beleidsdocument en landelijke richtlijn” van AmbulanceZorg Nederland, d.d. 28 september 2005 68 Advanced Life Support, medische hulpverlening door medisch geschoolde professionals, red. 69 “Het beleid voor 2006”, Ministerie van BZK, september 2005 66


Pagina 44

Voor verbetering van terrorismebestrijding werd de AIVD uitgebreid met 200 personen, werd ingezet op de aanpak van radicalisering, biometrische kenmerken op het paspoort ingevoerd en werd grootschalig geoefend. Voor de periode 2007-2010 wordt door de minister van BZK samen met de minister van Justitie een nieuw Veiligheidsprogramma opgesteld. De belangrijkste thema’s hierin zijn de aanpak van achterstandswijken, verdere vermindering van overlast en criminaliteit, verbetering van crisisbeheersing en tegengaan van radicalisering. 4.15.1 Positie VPMP-matrix Aangezien beleidsspeerpunten per definitie een extra of meer specifieke inzet van middelen betekenen, is dit veiligheidsproduct (15) in het kwadrant “Overheidssuppletie” geplaatst. De plaatsing rechts in het kwadrant is vanzelfsprekend, aangezien marktpartijen uiteraard niet in deze beleidsspeerpunten kunnen voorzien. De overheid kiest er bewust voor deze onderwerpen zelf uit te voeren. 4.15.2 Ontwikkelrichting Het ziet ernaar uit, dat veiligheid ook in de komende jaren op de status van ‘beleidsspeerpunt’ mag rekenen. Een concrete aanwijzing is het voornemen tot een nieuw Veiligheidsprogramma 2007-2010. De formatie voor een nieuw kabinet is bij het schrijven van deze scriptie in volle gang, maar ongeacht de uitkomsten ligt het in de verwachting dat het investeren in de –met name- sociale veiligheid bij iedere coalitie een speerpunt zal zijn. Of dat meer is, dan in de afgelopen jaren het geval was, valt te bezien. De signalen wijzen vooral op een verdere voortzetting van reeds ingezet beleid. In de matrix verwacht ik ten aanzien van de positie van dit veiligheidsproduct daarom een status quo.


Pagina 45

5 Reflectie en conclusie 5.1

Totaalweergave ontwikkelrichtingen

In het voorgaande hoofdstuk is aan de hand van vijftien veiligheidsproducten een verkenning gedaan van publieke of private uitvoering van veiligheidstaken. Gerelateerd aan de normen die daarvoor bestaan, zijn de ‘producten’ ondergebracht in vier kwadranten. Per veiligheidsproduct is tevens een voorspelling gedaan over de ontwikkelrichting, binnen de matrix bezien, van het betreffende product. In onderstaande figuur worden alle ontwikkelrichtingen nog eens visueel weergegeven.

Figuur 10 - Ontwikkelrichtingen veiligheidsproducten

In dit laatste hoofdstuk wordt een verbindende conclusie getrokken op basis van de verschillende ontwikkelrichtingen. Daartoe wordt eerst een koppeling gelegd met de relevante aspecten uit het hoofdstuk “Theoretische verkenning”. 5.1.1 Koppeling theorie en praktijk Aan het einde van de theoretische verkenning is een aantal vragen gesteld, die relevant zijn voor de beoordeling of de verschillende taken zich lenen voor publieke of voor private uitvoering. De gestelde vragen waren: • • • • • • • •

voldoet dit ‘product’ onlosmakelijk aan de economische criteria van een “publiek goed”? is dit product gevoelig voor een privaat monopolie? wordt met dit product voorzien in een basisniveau of is het te beschouwen als aanvullend? leidt dit product tot verplaatsing van onveiligheid? wat is de kans dat politieke gevoeligheid de rationele besteding op dit product negatief beïnvloedt? kunnen publieke belangen bij privatisering van dit product voldoende worden geborgd? biedt dit product ruimte voor het stimuleren van een grotere verantwoordelijkheid van burger en ondernemer? in welk kwadrant is het product te plaatsen en in welke richting ontwikkelt het zich?


Pagina 46

x

x

2. Politiezorg

x

x

3. Brandweerzorg

x

x

4. Particuliere beveiliging 5. Niet verplichte bedrijfsbrandweer 6. Verplichte bedrijfsbrandweer 7. Privatiseren openbare ruimte 8. Burgerwacht

x

9. Beveiliging evenementen 10. Voorzieningen zelfredzaamheid 11. Overlast openbare ruimte 12. Overschrijding opkomsttijden 13. Keurmerk Veilig Wonen 14. First Responder 15. Speerpunten BZK

x

x

x

Stimulans betrokkenheid

Veiligheidsproduct 1. Ambulancezorg

Borging publieke belangen

Politieke gevoeligheid

Verplaatsing

Privaat monopolie

Publiek goed

In onderstaande tabel wordt een koppeling gelegd tussen het veiligheidsproducten en de bovenstaande vragen, waarbij een markering (x) is aangebracht als de betreffende vraag in mijn ogen bevestigend beantwoord dient te worden.

? x

x

x

x

?

x

x

x

x

x

?

x

x

x

x

x

x

x

x

?

x x

x

x x

x

x

x

x

x

x

x

x

Figuur 11 - Relatietabel veiligheidsproducten / theorie

In de VPMP-matrix heb ik de normen voor de drie hulpdiensten, ambulance, politie en brandweer als ijkpunt voor de overige veiligheidsproducten gehanteerd. De conclusie zal ik daarom vooral voor de gebieden Politiezorg, Ambulancezorg en Brandweerzorg trekken. 5.1.2 Politiezorg De grootste bewegingen in de VPMP-matrix zijn te vinden bij het veiligheidsproducten, die een relatie hebben met politiezorg c.q. met sociale veiligheid. De politie trekt zich, als gevolg van expliciete beleidskeuzes, terug tot de kerntaken. De hulpverleningstaken, die overblijven worden deels opgepakt door de gemeenten (bestuurlijke boete/OM-afdoening, veiligheidsproduct 11), maar ook door burgerinitiatieven (Buurtpreventie, veiligheidsproduct 8) en marktpartijen (Beveiliging evenementen, veiligheidsproduct 9). Waar burgers of bedrijven behoefte hebben aan een hoger niveau van veiligheid is het vooral de particuliere markt, die hierin voorziet. Dit sluit aan bij de focus op kerntaken van de politie. Relevante veiligheidsproducten hierbij zijn de ontwikkeling van beveiligingsbedrijven (veiligheidsproduct 4), het privatiseren van de openbare ruimte (veiligheidsproduct 7) en het afstoten van keurmerken aan de markt (veiligheidsproduct 13). Op het gebied van politiezorg c.q. sociale veiligheid is dus een duidelijke verschuiving richting de markt waarneembaar. Alle ontwikkelrichtingen wijzen in de matrix naar de marktzijde.


Pagina 47

Primaire politiezorg, gerelateerd aan het geweldsmonopolie, voldoet mijns inziens aan de kenmerken van een publiek goed en verdient het ook dit te blijven. Het aantal bedrijven in de particuliere beveiligingssector is zeer aanzienlijk en nog stijgende. Een privaat monopolie, met de bijbehorende ongewenste machtspositie, ligt daarom vooralsnog niet voor de hand. Een belangrijke drempel in een dergelijke ontwikkeling kan worden gevormd door de uitvoering van de bestuurlijke boete en OM-afdoening in gemeentelijke hand te houden. Deze taak ligt zo dicht tegen de primaire politiezorg aan, dat publieke uitvoering de publieke belangen, die hierbij spelen, het meest lijkt te borgen. De politieachtige activiteiten, die in het kwadrant “Marksuppletie” zijn geplaatst, brengen het risico van verplaatsing van onveiligheid met zich mee. Feitelijk is dit zelfs het doel van de maatregelen. Aandachtspunt bij dergelijke producten dient daarom te zijn, dat de verplaatsing niet leidt tot een niveau onder de norm elders. De politieke aandacht voor sociale veiligheid is blijvend hoog. Het is daarbij vooral de beleving van (on)veiligheid, die zich uit in electorale consequenties. De neiging van politici om op subjectieve veiligheid te sturen is groot. De relatie tussen subjectieve en objectieve veiligheid is echter slechts beperkt te leggen. Het is zeker niet vanzelfsprekend, dat investeren in aspecten van subjectieve veiligheid tot positieve effecten in objectieve veiligheid leidt70. De beleidslijn tot terugtreding tot de kerntaken heeft in ieder geval gezorgd voor een grotere betrokkenheid van burger en ondernemer (zie veiligheidsproduct 8, 9, 13). Het overheidsbeleid in brede zin (Andere Overheid) is erop gericht deze betrokkenheid nog verder te vergroten. 5.1.3 Ambulancezorg De beweging in de ambulancezorg is moeilijker voorspelbaar. Zoals gesteld zal de nieuwe wet Ambulancezorg en de procedure bij het verstrekken van de vergunningen de kansen voor nieuwe (private) partijen bepalen. Ook in de ambulancezorg is een beperkte mate van terugtreding tot kerntaken zichtbaar (zie beveiliging evenementen, veiligheidsproduct 9). Er zijn diverse private partijen, die in ambulancezorg ‘op afroep’ kunnen voorzien. Een aanzienlijke verschuiving in de huidige marktverdeling valt echter niet te verwachten. Er bestaat al lang een discussie over een eventuele scheiding tussen spoedeisende en nietspoedeisende ambulancetaken (besteld ziekenvervoer), maar het ziet er niet naar uit, dat dit zich binnen afzienbare termijn zal voordoen. De publieke verantwoordelijkheid zal derhalve gehandhaafd blijven. Een eventueel privaat monopolie is in de huidige context in het geheel niet aan de orde, maar op zichzelf wel goed voorstelbaar. De aard van het product ambulancezorg sluit het risico op verplaatsing van onveiligheid per definitie uit. Een hoger zorgniveau in het ene gebied, zorgt immers niet voor verplaatsing van hen die die zorg nodig hebben uit of naar een ander gebied. De opkomsttijd van ambulances geldt vooralsnog als het meest harde kwaliteitscriterium. Investeringen zijn de afgelopen jaren daarom vooral gericht geweest op het verhogen van het percentage, waarbij de ambulance binnen de normtijd ter plaatse kan zijn. De opkomsttijd van ambulances kent weliswaar een hoge politieke gevoeligheid, maar de kans dat dit de rationele besteding op dit product negatief beïnvloedt, is gering. De dekking c.q. spreiding binnen het ambulancenetwerk bepaalt immers een belangrijk deel van de effectiviteit van de ambulancezorg. De relatief lange opkomsttijd van ambulances in Nederland stimuleert burgers en ondernemers (min of meer gedwongen) tot het nemen van eigen verantwoordelijkheid. De overlevingskansen bij een hartstilstand zijn zonder ingrijpen binnen vijftien minuten nihil te noemen. Volledig vertrouwen op de ambulance zal in deze dan ook niet volstaan. Mede hierom is in de Arbeidsomstandigheden-wet de verplichting tot Bedrijfshulpverlening opgenomen, zodat de BHV-ers de zogenaamde voorpostfunctie kunnen vervullen. De First Responder (veiligheidsproduct 14) is een ander voorbeeld, dat is ontstaan vanwege de relatief lange opkomsttijd van ambulances. Onbedoeld wordt de betrokkenheid van burgers en bedrijven door de opkomsttijd dus gestimuleerd.

70

Een interessante lezing hierover is “Private onveiligheid en publiek wantrouwen” van R. Pieterman in “Privatisering van veiligheid”, pagina 55-76


Pagina 48

Over het geheel gezien lijkt er binnen de ambulancezorg sprake van een redelijk stabiele situatie ten aanzien van de verschuiving tussen particuliere of private uitvoering. 5.1.4 Brandweerzorg Van de drie veiligheidsdiensten is er binnen de brandweerzorg sprake van de minste beweging. De komst van de Arbeidsomstandighedenwet heeft bij de bedrijfsbrandweer voor enige verschuiving gezorgd (omzetting naar Bedrijfshulpverlening, veiligheidsproduct 5 en 6). Binnen de overheidsbrandweer zelf is er nauwelijks tot geen sprake van marktwerking of concrete aanwijzingen van ontwikkeling hiervan. Acceptatie van overschrijding van normtijden wordt niet opgepakt door burgers of bedrijven om in dit vacuüm te voorzien, zoals dat bij voorbeeld bij de First Responders voor de ambulance wel is gebeurd. Ook een relatie met het versterken van zelfredzaamheid (veiligheidsproduct 10) in dit geval is (nog) niet waarneembaar (denk aan het vrijwillig plaatsen van rookmelders, aanschaffen van brandblussers, etc.). Uit het Deense voorbeeld blijkt, dat de markt in brandweerzorg zou kunnen voorzien. Het huidige overheidsmonopolie maakt de kans op een privaat monopolie niet aan de orde, maar evenals bij ambulancezorg is dit in theorie wel voorstelbaar. De kans op verplaatsing van onveiligheid is bij brandweerzorg niet relevant. De investering in een hoger niveau op de ene plaats resulteert immers niet in een lager niveau elders. De politieke gevoeligheid beperkt zich veelal tot de momenten, waarop het bij de brandbestrijding niet goed is gegaan. In het oog springende voorbeelden als Volendam en Schiphol onderbouwen dit. Het jarenlange ‘gevecht’ tegen de Rijksgebouwendienst om de brandveiligheid in penitentiaire inrichtingen te verbeteren, blijkt ineens een peulenschil na de evaluatie van de Schipholbrand71 en vele (grotere) gemeenten smullen bij de investeringen in en de opzet van de afdeling Preventie van de sector Brandweer en Veiligheid Volendam. De brandweerzorg bevindt zich, geredeneerd vanuit de matrix, in een stabiele, conservatieve toestand. 5.1.5 Terugkoppeling centrale vraag De centrale vraag van deze scriptie luidt: Welke ontwikkeling kan worden vastgesteld ten aanzien van de keuze tussen publieke of private uitvoering van veiligheidszorg? In brede zin kan aan de hand van de behandelde veiligheidsproducten worden vastgesteld, dat er in veiligheidsland de nodige bewegingen plaatsvinden. De meeste activiteit is waarneembaar bij de producten, die binnen het beleidsveld van de sociale veiligheid vallen. Gezien de maatschappelijke en politieke belangstelling voor dit onderwerp geen grote verrassing. Verschuivingen van het ene naar het andere kwadrant zijn uitzonderlijk. Een grote verschuiving van publieke naar private uitvoering (of omgekeerd) van veiligheidstaken ligt in Nederland op basis van deze analyse daarom niet voor de hand. De behoefte aan meer veiligheid c.q. een hoger veiligheidsniveau lijkt te groeien, met name afgeleid van de groei van de particuliere beveiligingssector (veiligheidsproduct 4). De (verwachte) groei van de economie zal deze behoefte naar alle waarschijnlijkheid alleen maar verder doen toenemen. De participatie van burgers en ondernemers bij de invulling van veiligheidszorg lijkt vooral geprikkeld te worden door terugtreden van de overheidsdiensten naar hun ‘kerntaken’. De ‘concurrentie in veiligheidsland’ tussen publieke en private partijen, als je dat al zo mag noemen, beperkt zich tot de wens van de particuliere beveiligingsbranche om een aantal (hulpverlenings)taken van de politie over te nemen. Als en zodra de politie deze ‘secundaire’ taken afstoot, zou een vorm van concurrentie tussen gemeenten en particuliere organisaties kunnen ontstaan bij de invulling van deze taken. Vooralsnog ligt het beoogde primaat voor de uitvoering van deze taken bij gemeenten en zullen zij derhalve de keuze hebben de taken zelf uit te voeren of uit te besteden. 71

Op donderdag 27 oktober 2005 woedde een brand in het cellencomplex op Schiphol. Het cellencomplex was een detentieen uitzetcentrum voor illegaal in Nederland verblijvende personen gelegen in Schiphol-Oost. Door de brand kwamen elf gedetineerde illegalen om het leven en vielen er vijftien gewonden, onder wie ook enkele bewaarders. De brand woedde in de K-vleugel met 24 tweepersoonscellen, waar in totaal 43 gevangenen vastzaten.


Pagina 49

Lukt het de overheid om te voldoen aan de principes uit de kabinetsvisie “Andere Overheid”? Bij de politiezorg wordt daar met de kerntakendiscussie serieus werk van gemaakt. De beleidslijn stuurt aan op terugtreden en het afstoten van taken naar gemeenten en de private markt. De borging van publieke belangen en rechtsstatelijke eisen is en blijft hierbij een belangrijk uitgangspunt, maar voor de toezichttaken zou hiervoor voldoende vertrouwen in de gemeentelijke overheid moeten bestaan. Bij de ambulancezorg is door minister Hoogervorst van VWS een poging ondernomen met de beoogde privatisering van de ambulancemarkt, maar zijn wetsvoorstel heeft het in die verstrekkende vorm niet gehaald. Het resultaat is, dat de situatie qua verhouding publieke / private uitvoering niet veel zal veranderen. Bij de repressieve brandweerzorg zijn in dit kader nauwelijks tot geen initiatieven waarneembaar. De introductie van de AMvB “Besluit Gebruik Bouwwerken”, dat de brandveiligheidsvoorschriften uit de lokale bouwverordeningen vervangt, is nog het meest te koppelen aan de kabinetsvisie “Andere Overheid”. Dit is echter geïnitieerd door het Ministerie van VROM en wordt slechts in beperkte mate binnen de brandweer toegejuicht, zoniet bekritiseerd. Een ‘andere overheid’ is de brandweer vooralsnog dus niet. Uiteraard is het een interessante discussie of de overheid voor de uitvoering van veiligheidszorg meer zou moeten terugtreden c.q. ruimte bieden aan de markt of dat dergelijke taken vallen onder het laatste punt van de kabinetsvisie (zie paragraaf 5.1), waarbij de overheid de taken niet bij de markt of de civil society kan neerleggen, maar deze daadwerkelijk zelf ter hand moet nemen. Ik ben er na het schrijven van deze scriptie nog niet helemaal uit. De verkenning heeft mijn inzicht in het vraagstuk wel vergroot. Ik hoop dat dat voor de lezers ook geldt.


Pagina 50

6 Geraadpleegde bronnen Ambulancezorg Nederland

First Responder, beleidsdocument en landelijke richtlijn

september 2005

Andere overheid, website

Actieprogramma “Andere Overheid”

Den Haag, 2004


Kabinetsvisie “Andere Overheid”

Den Haag, 2004


VNG actieprogramma “Andere Overheid”

Den Haag, 2006

Brand, R. van den, e.a. Nibra

Zelfredzaamheid en fysieke veiligheid van burgers Verkenningen

Arnhem, augustus 2005

Brandweer Gemert-Bakel, website

First responders Gemert-Bakel, div. persberichten

2006

Buuren, Jelle van, in Transit, nummer 1

Particuliere politie beschermt BV Nederland

1996

BZK en Justitie, Minister van Brief van

Taakafbakening politie

Den Haag, 2004

BZK, Minister van Brief van

Politiekosten bij publieksevenementen

Den Haag, april 2006

BZK, Ministerie van

Beleid voor 2006

Den Haag, september 2005

BZK, Ministerie van

Crisisbeheersing, nieuwsbrief

Den Haag, september 2006

BZK, Ministerie van

First responders door de brandweer, beleidsvisie

augustus 2005

BZK, Ministerie van

Politie-inzet bij voetbalwedstrijden

Den Haag, 2006

BZK, Ministerie van

Veiligheid in ontwikkeling

Den Haag, november 2005

BZK, Ministerie van Website

Veiligheid - Veilige samenleving

Den Haag, 2006

Centraal Bureau Statistiek – webmagazine

Beveiligingsbranche omzet

2006

Consument en Veiligheid, Stichting

Manual Publiek Private Samenwerking

Amsterdam, Januari 2004

Drechterland, Gemeente

Opheffen brandweerpost Drechterland, raadsvoorstel

Drechterland, mei 2005

Enthoven, Mr. Guido, NRC Handelsblad

Veiligheid, meer dan blauw alleen

November 2002

Handhaven op Niveau, Programmabureau

Keurmerk Veilig Ondernemen

Den Haag, 2006


Pagina 51

Hemel, Bas van de, MCDm8

Bedrijfsbrandweer, onderzoek naar wettelijke noodzaak en bedrijfsmatig nut

Maarssen, augustus 2006

Het kenniscentrum, website

Neigbourhood watch, onderzoek naar

2002

Hilversum, Gemeente

Hilversum, nota bestuursdienst brand 160197

Hilversum, augustus 2005

Hoogenboom, Bob, Muller, Erwin, COT, Politie & Wetenschap

Voorbij de dogmatiek, PPS in de veiligheidszorg

Den Haag, Apeldoorn, 2002

Huysmans, Frank, Steenbekkers Anja Sociaal en Cultureel Planbureau

Kijken naar gevaren, over maatschappelijke percepties van externe veiligheid

Den Haag, december 2002

Kerkmeester, H.O. en anderen

Privatisering van veiligheid

Den Haag, 2005

Lünnemann, Katinka, Verweij-Jonker instituut

Schaarste en veiligheid; het onverzadigbare verlangen naar veiligheid

Februari 2003

Nooij, Jan de

Rampen ABC

Leiden, december 2001

Noordegraaf, Mirko

Management in het Publieke Domein - Issues, Instituties en Instrumenten

Bussum, 2004

RBP-groep

Bedrijfsarchitectuur Politie

2003

Regioplan

Cameratoezicht op openbare plaatsen, evaluatie

mei 2006

RIVM, website

Ambulancezorg en ziekenvervoer

2006

RTL Nieuws

Brandweerauto’s te laat

Hilversum, oktober 2006

Ruitenberg, A.G.W., Helsloot, I. COT / RBW Amsterdam e.o.,

Zelfredzaamheid van burgers bij rampen en zware ongevallen

Den Haag, 2004

SAVE

Besluit Bedrijfsbrandweren, eindadvies evaluatie

Den Haag, juni 2005

Schrooten, Ferdi, Wegener Dagbladen

Veiligheid te koop

Februari 2000

Slagen voor veiligheid / VNG, Platform

Handreiking Kernbeleid Veiligheid

Den Haag, 2003

Trigion, website

Falck strategie Europa

2006

Veilig wonen, website

Openbare ruimte, special

2006

Vereniging Particuliere Beveiligingsorganisaties, website

Beveiligingsbranche taken

2006


Pagina 52

Vries, Jouke de, Partij van de Arbeid

Om de kwaliteit van de publieke dienstverlening en de publieke sector

Den Haag, mei 2006

Wetenschappelijk Onderzoeks- en Documentatiecentrum, website

Versterking van de sociale omgeving

2006

Wetenschappelijke raad voor het regeringsbeleid

Het borgen van publiek belang

Den Haag, 2000

Wetsvoorstel

Bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte, memorie van toelichting

2005

Zanden, Arthurs in BHV magazine

Bedrijfsbrandweer naar bedrijfshulpverlening

oktober 2006

Een verkenning van ontwikkelingen in publieke en private uitvoering van veiligheidstaken

Recommend Documents