Een verkenning van een nieuw model voor de uitvoering van pensioenregelingen
1. Inleiding en probleemstelling Het Nederlands pensioenstelsel is een groot goed. Het is uniek binnen Europa. Het is een stelsel waarbinnen sociale partners de centrale rol spelen, de overheid waarborgen creëert en faciliteert en de pensioenfondsen zijn uitgegroeid tot grote spelers op diverse markten. Het stelsel maakt het mogelijk dat sociale partners met behulp van het instituut pensioenfonds zelf invulling kunnen geven aan de arbeidsvoorwaarde pensioen en zelf kunnen bepalen hoe de onderlinge solidariteit wordt vormgegeven. Deze verkenning gaat niet over de inhoud van de pensioenregeling maar over de uitvoering van die regeling. In actuele discussies over het pensioenstelsel spelen onderliggende vragen over de verhouding tussen solidariteit en marktwerking een hoofdrol. Het gaat hierbij in de eerste plaats om de vraag naar het wezenskenmerk van een pensioenfonds: is het primair een instituut met een sociale functie en een beschermde positie dat, onder maatschappelijk bestuur, solidariteit organiseert, of is het vooral een bedrijf dat pensioenregelingen uitvoert (eventueel ook voor derden) en dat als institutioneel belegger opereert op de financiële markten? In de tweede plaats is hier ook de vraag aan de orde hoe bij de uitvoering van pensioenregelingen (administreren, beleggen) de verantwoordelijkheden worden ingekleed. Deze discussie is van directe betekenis voor de verplichtstelling van pensioenfondsen. Immers wanneer het pensioenfonds primair als een institutionele belegger op de financiële markten wordt gezien dan zal marktwerking voorop staan. Marktwerking en verplichtstelling verhouden zich slecht tot elkaar. De verplichtstelling levert naar de mening van de overheid een belangrijke bijdrage aan het in standhouden van het huidige pensioenstelsel. Dankzij de verplichtstelling is er in de tweede pijler bijna een volledige dekking van alle werknemers. In het geval pensioenfondsen onbelemmerd op de markt optreden, is de kans op oneerlijke concurrentie en misbruik van de machtspositie die diverse pensioenfondsen (dankzij de verplichtstelling) hebben reëel. Als dat gebeurt, zal de bijzondere positie van pensioenfondsen en ook de verplichtstelling risico lopen. Het kabinet voert dan ook een beleid gericht op het beperken van de vrijheid van pensioenfondsen op de vrije markten. Dossiers als taakafbakening en Staatsen zijn daarvan voorbeelden. Zoals gesteld is ons pensioenstelsel uniek. Binnen Europa kent het zijn gelijke niet. Op Europees niveau wordt de sociale functie van pensioenfondsen erkend. Dat pensioenfondsen een bijzondere status hebben, blijkt onder meer uit het feit dat ze expliciet worden uitgezonderd van de Europese levensrichtlijnen. Ook in de toekomst zal op Europees niveau de sociale functie van de pensioenfondsen naar verwachting weinig omstreden zijn. Wel is waarneembaar dat de uitzonderingspositie voor pensioenfondsen zich steeds meer gaat beperken tot louter die elementen die wezenlijk zijn voor het vervullen van de sociale functie. Kortom het mogelijk maken voor werkgevers en werknemers om in eigen kring de solidariteit inzake het arbeidsgerelateerde ouderdomspensioen, arbeidsongeschiktheidspensioen en nabestaandenpensioen vorm te geven. De aan pensioenfondsen gerelateerde zaken die niet direct het solidariteitselement omvatten worden op 1
Europees niveau steeds meer richting de vrije markt “geduwd”. Een eerste uiting hiervan is de Richtlijn betreffende de werkzaamheden van en het toezicht op instellingen voor bedrijfspensioenvoorzieningen (verder te noemen de Pensioenfondsenrichtlijn) die als doel heeft een vrije markt voor bedrijfspensioen-voorzieningen af te dwingen. Niets voor niets luidt de eerste overweging van deze richtlijn: “Een echte interne markt voor financiële diensten is voor de economische groei en schepping van de werkgelegenheid in de Europese Unie van wezenlijk belang”. En overweging zes begint met: “Deze richtlijn vormt aldus een eerste stap op de weg naar een op Europese schaal georganiseerde interne markt voor bedrijfspensioenvoorziening”. Zeker op de wat langere termijn, zullen de nationale stelsels de dynamiek ervaren van de ene Europese markt voor pensioenen die de richtlijn beoogt te creëren. Dit kan betekenen dat de domeinen (werkingssferen) van Nederlandse pensioenfondsen door grensoverschrijdend deelnemerschap geleidelijk flexibeler zullen worden en dat bij de uitvoering (het administreren en beleggen) Nederlandse pensioenfondsen hun expertise zullen willen verhuren aan buitenlandse ondernemingen of fondsen, resp. dat buitenlandse fondsen of uitvoerende organisaties gaan optreden als uitvoerder voor Nederlandse pensioenfondsen. Het huidige beleid, gericht op de beperking van de marktvrijheid van pensioenfondsen verhoudt zich moeilijk met de doelstelling om op Europees niveau een vrije markt voor bedrijfspensioenvoorziening te creëren. Dat maakt dat concrete beleidsinstrumenten als taakafbakening lastig in de vereiste implementatiewetgeving zijn te verwerken. De kern van de Pensioenfondsenrichtlijn is het bevorderen van een interne markt voor financiële dienstverleners, waarbij de focus ligt op die kant van de activiteiten van een pensioenfonds die gelijk zijn aan die van financiële dienstverleners als bijvoorbeeld banken en verzekeraars. Daar waar SZW aanknopingspunten in de richtlijn ziet om beperkingen (in de sfeer van taakafbakening) op te leggen aan pensioenfondsen, wijzen anderen dit af met een beroep op strijdigheid met de doelstelling van de richtlijn. Externe juristen hebben in ieder geval aangetoond dat de SZW-uitleg van de richtlijn met juridische argumentatie kan worden bestreden. We kunnen er voor kiezen om nu dit gevecht aan te gaan en we zijn er zelfs van overtuigd dat we voldoende argumenten in huis hebben om ten overstaan van het Europees Hof aan te tonen dat het wel degelijk mogelijk is om de taakafbakening in Nederland te behouden zonder strijdig te zijn met de Pensioenfondsenrichtlijn. We moeten ons echter de vraag stellen of dat geen korte termijn overwinning zal zijn. Immers op de lange termijn zal vanuit Brussel steeds meer druk worden uitgeoefend om de Nederlandse pensioeninstellingen vrij op de markt te laten opereren. Belemmeringen als gevolg van de taakafbakening zal Brussel opgeruimd willen zien. Er wordt vervolgens wel een heel groot beroep op de zelfdiscipline van de fondsbesturen gedaan om weg te blijven van die markt. De verleiding om toch andere producten (in de ogen van fondsen pensioengerelateerd) zoals levensloopregeling, andere spaarproducten, verzekeringen te gaan aanbieden en om daarvoor steeds meer klanten te gaan werven, zal moeilijk kunnen worden weerstaan.
2
Inmiddels wordt ook duidelijk dat het in de huidige discussies steeds moeilijker wordt om het hoe en waarom van taakafbakening uit te leggen. Daarbij komt dat SZW zelf met het starten van de discussie over goed pensioenfondsbestuur en het dragen en afleggen van verantwoordelijkheden de deur heeft opengezet naar een algehele bezinning op de huidige institutionele vormgeving van de uitvoering van pensioenregelingen. Er is een relatie tussen de medezeggenschap van ouderen, de discussie over ‘pension fund governance’, Staatsen en taakafbakening. Het is nu de gelegenheid, nu al deze dossiers tegelijk in discussie zijn, om te bezien of een andere institutionele vormgeving mogelijk en wenselijk is. We zoeken dan naar een model dat past bij de ontwikkelingen van deze tijd, aansluit bij wat we vanuit Europa en de Angelsaksische landen op ons af zien komen en dat de mogelijkheid biedt de essentiële elementen uit het huidige pensioenstelsel te behouden. De essentialia van het huidige pensioenstelsel houden het volgende in: a. pensioen is een arbeidsvoorwaarde; b. een pensioenfonds heeft als wezenskenmerk dat werkgevers en werknemers in staat zijn om zelf een collectiviteit te vormen en te besturen en om – zonder winstoogmerk – inhoud te geven aan de solidariteit binnen die collectiviteit; c. de verplichtstelling is een belangrijk middel om die solidariteit ‘dekkend’ te kunnen realiseren en de vormgeving van het stelsel dient erop gericht te zijn dat ook in de toekomst deze verplichtstelling mogelijk blijft; d. een pensioenfonds kan zijn sociale taak slechts vervullen via kapitaaldekking, met behulp van een passende beleggingsportefeuille in combinatie met professioneel vermogensbeheer. Het effectief opereren als marktpartij op de financiële markten is een noodzakelijke voorwaarde om de solidariteit betaalbaar te houden. Hierbij mag niet uit het oog worden verloren dat de belegde middelen langs de weg van collectiviteit en solidariteit, via premieheffing, bijeen zijn gebracht en weer terugvloeien naar de individuele pensioenuitkeringen; beleggingen dienen daarom te allen tijde in het belang van de deelnemers te zijn; e. de Pensioenwet zal (evenals nu de PSW) alle aspecten van de tweede pijler omvatten. De minister van SZW is, in overeenstemming hiermee, verantwoordelijk voor alle aspecten van de aanvullende pensioenen (materieel, prudentieel, governance, communicatie en transparantie), ongeacht of de uitvoerder een pensioenfonds of een verzekeraar is. (Uitzondering is het prudentieel toezicht op verzekeraars die pensioenregelingen uitvoeren). Hierna wordt, als denkrichting, een ten opzichte van de huidige situatie, alternatief model verkend, waarin de zojuist vermelde essentialia overeind blijven. 2. Centrale vraagstelling Is het mogelijk en verstandig om het uitvoeringsmodel van pensioenregelingen om te bouwen tot een “opdrachtgever-opdrachtnemer model” om zo de collectieve en solidaire kenmerken van de pensioenregeling enerzijds te behouden en de anderzijds de uitvoering over te laten aan de markt? 3. Kenmerken Globaal komt een “opdrachtgever-opdrachtnemer model” neer op het volgende. Er is een collectief instituut (een pensioenfondsbestuur met eventueel een relatief kleine ondersteunende staforganisatie) dat fungeert als “opdrachtgever” voor de administratieve uitvoering en het vermogensbeheer van een of meer pensioenregelingen (de solidariteitskring). Als opdrachtgever is dit pensioenfondsbestuur verplicht om alle uitvoerende taken uit te besteden. Uitbesteding geschiedt vrij op de markt, elke
3
bonafide onderneming met voldoende professionaliteit kan in principe als ‘opdrachtnemer’ fungeren, hoewel te verwachten is dat de bestaande gespecialiseerde organisaties in het pensioenveld een belangrijke rol zullen blijven spelen. Beide partijen worden hierna aangeduid met de termen ‘pensioenfonds’ (of ‘fondsbestuur’) en uitvoeringsbedrijf. De verplichting tot uitbesteden betekent dat het zelf administreren van de eigen pensioenregeling niet langer is toegestaan. Het pensioenfonds blijft uiteraard wel volledig eigenaar van de activa en passiva, draagt het verzekeringsrisico en behoudt al zijn verantwoordelijkheden daarvoor. Dit model heeft als grote voordeel dat door de verplichting alles uit te besteden tegemoet wordt gekomen aan het beleid van Brussel om een vrije concurrerende markt voor de activiteiten van instellingen voor bedrijfspensioenvoorzieningen te organiseren. Immers, behoudens dat wat in essentie het wezen van een pensioenfonds is, te weten het zelf organiseren van solidariteit door werkgevers en werknemers, vindt alles op de vrije markt plaats. Bijkomend punt is dat uit een oogpunt van pension fund governance een heldere scheiding van verantwoordelijkheden tot stand komt, waarbij het fondsbestuur zich volledig kan concentreren op de beleidsmatige en bestuurlijke leiding van het pensioenfonds, zonder tevens de directe verantwoording te moeten dragen voor het management van allerlei uitvoerende werkzaamheden. Vermeden wordt dus dat het fondsbestuur tevens ondernemingsbestuur is. Dit model vertoont overeenkomst met het model waar het overgrote deel van de bedrijfstakpensioenfondsen al vrijwillig voor heeft gekozen door het uitbesteden van de uitvoering aan grote administratiekantoren zoals PVF, Interpolis pensioenbeheer of MN Services. Ook enkele grote ondernemingspensioenfondsen besteden de administratie uit (zij het aan een dochter): KLMpensioenfondsen met de Blue Sky Groep en Philips-pensioenfonds met Schootse Poort. Bij de grootste pensioenfondsen (ABP en PGGM) zal het geschetste model leiden tot een ontvlechting (ook in financiële zin), zodanig dat het pensioenfonds (fondsbestuur) en het uitvoerend/beleggend apparaat (uitvoeringsbedrijf) volledig gescheiden entiteiten worden, waartussen alleen een zakelijke opdrachtgever-opdrachtnemer relatie bestaat. Hierdoor zullen, naast het fondsbestuur (eventueel plus kleine staf), - de pensioenfondsen ABP en PGGM -, twee zuivere marktorganisaties ontstaan: uitvoeringsbedrijven die op de markt concurreren om opdrachten van fondsbesturen. De markt bepaalt hoe groot het marktaandeel is van deze uitvoeringsbedrijven (er is geen limiet voor het aantal fondsbesturen waarvoor men als opdrachtnemer mag werken). Voor beide voorbeelden geldt dat de term ‘pensioenfonds’ uitsluitend mag worden gebruikt door de afzonderlijke bestuurlijke entiteit die als opdrachtgever fungeert. Het is op dit moment niet te voorspellen in welke richting de markt voor uitvoeringsbedrijven zich uiteindelijk zal ontwikkelen. We kunnen constateren dat de relatief nieuw ontstane uitvoeringsbedrijven zoals MN services, Blue Sky Group en Schootse Poort die allen voortkomen uit een pensioenfonds, de eerste jaren hun klantenkring hebben beperkt tot het pensioenfonds waar het uit voort kwam. Nu is waarneembaar dat deze uitvoeringsbedrijven langzaam de markt op komen en meer in concurrentie treden met traditionele uitvoeringsbedrijven zoals PVF/Achmea en AZL-beheer. Overigens is de indruk dat de laatste vijf jaar sneller door pensioenfondsen van uitvoerder wordt gewisseld dan voorheen. Het wordt steeds minder een automatisme dat het contract bij de huidige uitvoerder wordt verlengd. Van het ABP-uitvoeringsbedrijf is bekend dat het duidelijke ambities heeft om diensten aan te gaan bieden aan opf’en. Gezien de omvang en de
4
aanwezige kennis is het waarschijnlijk dat de uitvoeringsbedrijven van ABP en PGGM zich sneller actief op de markt gaan begeven. Dit zal ongetwijfeld leiden tot gedragsreactie van de huidige marktpartijen. Momenteel wordt alleen nog op de Nederlandse markt geopereerd. Verwacht mag worden dat om te kunnen overleven in de toekomst ook acquisitie binnen de EU zal worden gedaan. Wellicht zal er op den duur een consolidatieslag op deze markt komen. Tegelijkertijd is het ook zeer wel mogelijk dat er bedrijven ontstaan die zich duidelijk specialiseren op een deel van de markt (ict, communicatie, beleggingen, e.d.) en die via een onderaannemerconstructie hun diensten verrichten. Gezien het feit dat de overgrote meerderheid van de pensioenfondsen sinds jaar en dag hun uitvoering hebben uitbesteed, is er geen reden om te verwachten dat deze reeds lang bestaande vrije markt in de toekomst niet tegemoet zal kunnen komen aan de wensen van de vragers op de markt. Hoewel het nog verder moet worden uitgezocht, wijst een eerste verkenning er op dat voor geen van de pensioenfondsen in dit nieuwe model een Europese aanbestedingsplicht zal gelden. Verder kent dit model (het nieuwe institutionele stelsel) de volgende hoofdkenmerken: A. De definitie van wat we onder een “pensioenfonds” verstaan wordt eenduidiger. Het fonds is een door werkgevers en werknemers bepaalde collectiviteit die uitsluitend tot doel heeft de in de arbeidsrelatie overeengekomen afspraken inzake de risico’s van ouderdom, arbeidsongeschiktheid en overlijden te verzekeren. Het pensioenfonds is een rechtspersoon. Kenmerkend voor een fonds blijft het gezamenlijk dragen van risico via één financieel vermogen. Door de plicht tot uitbesteden worden de huidige apparaten en dochterondernemingen, die gericht zijn op de uitvoering, aparte entiteiten die niet langer deel uitmaken van het pensioenfonds. B. De individuele werkgever blijft verplicht zijn pensioenovereenkomst onder te brengen bij een pensioenfonds of bij een verzekeraar (dus hij kan niet zelf kiezen voor een uitvoeringsbedrijf). In het geval van een verplichtstelling is de werkgever verplicht aangesloten bij het bedrijfstakpensioenfonds. Het is het bestuur van het pensioenfonds (opf of bpf) dat de keuze maakt met welke pensioenbedrijf in zee wordt gegaan. C. Het fondsbestuur is, als opdrachtgever, uitsluitend verantwoordelijk voor de volgende zaken: a. de ‘pension fund governance’; b. de omzetting van de pensioenovereenkomst naar het pensioenreglement; c. de prijs/premie; d. de omvang van het eigen domein (solidariteitskring); e. de invulling van de solidariteit en collectiviteit en dus van wie er tot de regelingen mogen toetreden, wie er een eigen regeling krijgen en welke risico’s worden gedeeld; f. de beleggingsbeginselen en het algemene beleggingsbeleid; g. het beleid t.a.v. informatievoorziening en transparantie; h. het contract met de opdrachtnemer, met daaraan gekoppeld een dienstverleningsovereenkomst; i. de jaarverantwoording (jaarverslag, jaarrekening e.d.). Deze beleidsverantwoordelijkheden mogen niet worden uitbesteed. Essentieel is dat het fondsbestuur over voldoende professionaliteit beschikt om de genoemde verantwoordelijkheden volledig te kunnen dragen. Wel kan het fondsbestuur bij de voorbereidende werkzaamheden zich
5
laten ondersteunen door deskundigen uit het uitvoeringsbedrijf. Zolang maar duidelijk blijft dat de verantwoordelijkheid bij het fondsbestuur ligt. D. Elk pensioenfondsbestuur dient te zijn samengesteld uit vertegenwoordigers van werkgevers en werknemers en wel zodanig dat het de belangen van het merendeel van de bij het betreffende domein ‘aangeslotenen’ representeert. Het oprichten van een fonds blijft, evenals nu het geval is, voorbehouden aan: § óf georganiseerde werkgevers en werknemers in een bedrijfstak met als doel de op bedrijfstakniveau overeengekomen pensioenovereenkomst uit te voeren, § of aan een individuele werkgever die zijn op ondernemingsniveau overeengekomen pensioenovereenkomst wil uitvoeren. Vanuit die startsituatie kan vervolgens een pensioenfonds bepalen of het domein wordt uitgebreid of niet. Als regel gaat gelden dat een uitbreiding van het domein altijd de instemming vereist van de representatieve organisaties van werkgevers en werknemers in de bedrijfstak (als oorspronkelijke aanvragers van de verplichtstelling). Het besluit over zo’n uitbreiding is dus geen zaak voor alleen het bestuur, aangezien een uitbreiding belangrijke gevolgen kan hebben voor het te dekken risico. Met het oog daarop zal er dus ook een rol voor de deelnemersraad zijn. E. In het huidige model kennen we ondernemingspensioenfondsen (opf’en) die in principe gelieerd zijn aan een onderneming, bedrijfstakpensioenfondsen (bpf’en) die in principe gelieerd zijn aan een of meer bedrijfstakken en bedrijfstakpensioenfondsen die eveneens zijn gelieerd aan een of meer bedrijfstakken maar als bijzonderheid hebben dat de deelname aan het fonds voor de werkgevers en werknemers in die bedrijfstak verplicht is gesteld. In het nieuwe model zal dat laatste fenomeen niet veranderen. Ook in het nieuwe model zullen representatieve organisaties van werkgevers en werknemers uit een bedrijfstak kunnen verzoeken de deelname aan het fonds voor de werkgevers en werknemers uit hun bedrijfstak verplicht te stellen. Wat wel zal veranderen is dat een dergelijk bpf buiten die verplichte deelname ook andere werkgevers, ongeacht de bedrijfstak waartoe ze behoren, tot z’n collectiviteit kan toelaten. Dit kunnen individuele ondernemingen zijn. Ook zal een bpf waar geen verplichtstelling voor geldt, iedere onderneming toe kunnen laten al heeft deze geen band met de bedrijfstak. Ondernemingspensioenfondsen worden niet meer beperkt tot hun binding met een onderneming en kunnen bijvoorbeeld verschillende soorten ondernemingen toelaten tot een en hetzelfde fonds. In de nieuwe wetgeving zal het onderscheid tussen een opf en een bpf dus verdwijnen. Alleen bij de oprichting van een pensioenfonds zal dat nog relevant zijn. Wellicht is het gewenst om in dit model onder strikte voorwaarden de figuur van het zelfadministrerend opf in stand te houden. Het moet dan om een opf gaan dat zich uitdrukkelijk beperkt tot pensioenactiviteiten voor die ene onderneming (of beter gezegd ondernemingsgroep). In de praktijk gaat het hier om opf’en die hun beleggingsactiviteiten vrijwel altijd hebben uitbesteed en die hun administratie hebben ondergebracht bij de personeels- en salarisadministratie van de betreffende onderneming. Hun “uitvoeringsbedrijf” is geen zelfstandige activiteit doch een onderdeel van de bedrijfsvoering van de onderneming waaraan het opf gelieerd is. Het opleggen van een verplichting om de uitvoering uit te besteden zou dan, afgezet tegen de relatieve eenvoud van de taak, disproportioneel kunnen zijn. Belangrijk argument hierbij is dat in zo’n geval slechts de pensioenverplichtingen van één werkgever in het geding zijn en het veelal niet om een losstaande activiteit gaat. Alleen zolang aan de voorwaarde van verbintenis aan slechts één onderneming (of ondernemingsgroep) is voldaan, kan zelfadministratie door een opf worden toegestaan. Zodra het betreffende opf deelname vanuit een andere onderneming (uit Nederland of een andere EU-lidstaat)
6
toestaat, zal de administratie alsnog moeten worden uitbesteed. Voor bpf’en is een dergelijke uitzondering niet te maken. Immers er is geen band met één onderneming maar met vele ondernemingen, het uitvoeringsbedrijf is dan ook per definitie een zelfstandige activiteit. F. Het is elk fondsbestuur toegestaan om binnenlandse en buitenlandse toetreders te accepteren (dus toe te laten tot de collectiviteit) mits er sprake blijft van één fonds (één financieel geheel) met één fondsbestuur en gemeenschappelijke risicodeling. Bepalend is of de voor het domein representatieve organisaties van werkgevers en werknemers met zo’n toetreding kunnen instemmen. Zij bepalen de omvang van het domein (zie punt D). Twee varianten zijn te onderscheiden: § de nieuwe toetreder neemt deel aan een al bestaande regeling en sluit zich aan bij het bestaande premie- en indexatiebeleid e.d.; § de nieuwe toetreder krijgt een eigen pensioenregeling waarin de pensioenovereenkomst wordt vastgelegd. In dat laatste geval zal er veelal ook sprake zijn van een eigen premie- en indexatiebeleid. De solidariteit met de overigen van het fonds beperkt zich dan dus tot het delen van het risico bij onderdekking van het fonds. G. Een uitvoeringsbedrijf is een vrije onderneming die haar diensten aanbiedt op de (internationale) markt. Deze uitvoeringsbedrijven concurreren met elkaar. Fondsbesturen kunnen dus een kostenvoordeel behalen of een rendementsvoordeel, al naar gelang ze een gelukkige keuze voor een bepaald uitvoeringsbedrijf maken of niet. Aan de huidige ordening van de markt voor pensioenuitvoerders wordt niets veranderd. H. Het object van toezicht is de uitvoering van de PSW en straks de Pensioenwet. In de Pensioenfondsenrichtlijn is vastgelegd hoe het toezicht op pensioenregelingen van werkgevers van buiten het gastland is geregeld. Waar het om gaat is dat de toezichthouder toegang heeft tot alle benodigde bescheiden. Wellicht dat in de Pensioenwet apart aandacht nodig is voor de rol van de toezichthouder jegens het uitvoeringsbedrijf voor zover dat nodig is om het toezicht op de Pensioenwet goed te kunnen uitvoeren. Ook zal de toezichthouder bijzondere aandacht besteden aan de dienstverleningsovereenkomst als belangrijk document waarin de uitbesteding van de uitvoering wordt geregeld. In overleg met de DNB/PVK zal moeten worden bezien hoe het toezicht zal moeten worden aangepast aan het nieuwe model. De hoofdlijn zal dus zijn dat het pensioenfonds de DNB/PVK als toezichthouder van volledige informatie moet voorzien over de uitbestede taken. De uitvoerende pensioenbedrijven zijn onderworpen aan markttoezicht. De NMa zal verantwoordelijk zijn voor het toezicht op de eerlijke mededinging tussen deze bedrijven. Het effectentypisch gedragstoezicht van de AFM zal zich zowel uitstrekken tot de pensioenfondsen (die volledig verantwoordelijk blijven voor het beleggingsbeleid) als tot de pensioenbedrijven die optreden als vermogensbeheerder. De verantwoordelijkheid voor informatievoorziening en transparantie ligt in het geschetste model volledig bij de fondsbesturen (de uitvoeringsbedrijven zijn hier slechts uitvoerend). Het toezicht op deze aspecten richt zich dus op de pensioenfondsen. I. Voor de uitvoeringsbedrijven gelden de bestaande fiscale regels zoals BTW-plicht en vpb heffing. De bestaande regels voor de fondsen zullen niet worden gewijzigd. Bij de verdere uitwerking van dit model zal apart aandacht voor het kostenaspect nodig zijn.
7
4. Een uniform model of een keuze model Onderzocht is of het bovenstaande model kan worden omgevormd tot een keuzemodel. Dat houdt in dat een pensioenfonds de vrijheid heeft om een keuze te maken tussen: 1. het model waar binnen de scherpe grenzen van taakafbakening (zowel domein als product) gelden, er sprake is van een ‘Staatsen’ bestendige governance, en pensioenfonds en uitvoeringsbedrijf één geheel vormen, en 2. het opdrachtgever-opdrachtnemer model zoals hierboven geschetst. Een dergelijke keuze is echter niet wenselijk. Het model dat het mogelijk maakt dat pensioenfonds en uitvoeringsbedrijf één geheel blijven vormen, loopt dan tegen de grenzen op die in de eerder gegeven analyse is beschreven. Het risico is aanwezig dat een fonds dat in eerste instantie kiest voor dat model uiteindelijk toch een beroep gaat doen op de Europese ontwikkelingen om ruimte te krijgen voor activiteiten buiten de taakafbakening. Overigens komt die dreiging niet alleen vanuit deze pensioenfondsen. Ook vanuit Brusselse burelen kan uiteindelijk de Nederlandse wetgeving bij het Europees Hof worden “gewraakt”. Ook nu geldt weer dat dit op korte termijn echt niet zal gebeuren. Maar wanneer duidelijk wordt dat zelfs op de langere termijn de grootste Europese spelers op de markt voor pensioenen niet die markt opkomen, dan zal Brussel zich wel degelijk gaan beraden op stappen om dit wel te laten gebeuren. Overigens is een keuzemodel uit oogpunt van handhaving en wetgeving evenmin gewenst. In feite vergt het namelijk twee wetten. Een voor het ene model en een voor het andere model. Daarbij komt dat ook voor andere (financiële) instituties niet de mogelijkheid wordt geboden een keuze te maken tussen diverse ordeningsmodellen. Een keuzemodel zou binnen Europa uniek zijn waarmee wederom de problemen kunnen gaan ontstaan. Verder is een praktisch punt dat een eventueel keuzemodel in de praktijk weinig soelaas zal bieden voor de grote fondsen die nu geen scheiding kennen tussen uitvoeringsbedrijf en fonds. Juist deze fondsen zullen, als ze kiezen voor het model waarbinnen die scheiding achterwege kan blijven, veel problemen hebben om aan de domeineisen van de taakafbakening te voldoen en de gelanceerde plannen inzake uitbreiding van de activiteiten van het uitvoerende bedrijf zullen moeten worden teruggenomen. 5. De relatie met de Pensioenfondsenrichtlijn. De richtlijn beoogt stappen te zetten in de richting van een op Europese schaal georganiseerde interne markt voor bedrijfspensioenvoorziening, ter versterking van de interne markt van financiële diensten én ter versterking van het Europese sociale model. Ook hier zijn de beide ‘polen’ solidariteit en markt dus duidelijk aanwezig. Het is in het belang van deze Europese ambitie dat de kracht van het Nederlandse pensioenstelsel volledig wordt bewaard (via het beginsel van subsidiariteit) en dat desgewenst vanuit Nederland een bijdrage kan worden geleverd aan de verdere uitbouw van de pensioenvoorziening in andere EUlanden. De richtlijn omvat het belangrijke principe dat voor het toestaan van grensoverschrijdende activiteiten de nationale sociale en arbeidswetgeving aangaande de organisatie van de nationale pensioenstelsels (“daaronder begrepen verplichte deelneming en het resultaat van collectieve arbeidsovereenkomsten”) als toetssteen blijft fungeren. Dit geldt zowel in de situatie dat een Nederlandse onderneming wenst aan te sluiten bij een buitenlands (EU) pensioenfonds, als in de
8
situatie dat een Nederlands pensioenfonds pensioenbijdragen van een onderneming in een andere lidstaat wenst te aanvaarden (zie artikel 20 in combinatie met overweging 36). De richtlijntekst dwingt Nederland dan ook niet tot een hervorming van zijn stelsel. Wel zien we dat veel lidstaten worstelen met de implementatie van de richtlijn en dat de spanning tussen het subsidiariteitsbeginsel en het beoogde doel van de richtlijn merkbaar wordt. Bij die ene Europese pensioenmarkt gaat het om drie dimensies: a. De mogelijkheid voor ondernemingen en sectoren uit andere EU-landen om toe te treden tot Nederlandse pensioenregelingen en pensioenfondsen (gezamenlijke solidariteit) en de mogelijkheid voor Nederlandse ondernemingen om toe te treden tot een pensioenfonds in een andere EU-lidstaat. b. De vrijheid om binnen de EU dienstverlening (die aan pensioenvoorziening verbonden is) aan te bieden. c. Geen restricties om ‘over de grens’ te beleggen (vrij kapitaalverkeer). Deze ‘drie vrijheden’ zijn verenigbaar met het huidige Nederlandse pensioenstelsel. Door in de verhouding tussen pensioenfondsbestuur en uitvoeringsbedrijf enkele aanpassingen aan te brengen overeenkomstig het voorgestelde model, kan worden bereikt dat ons stelsel nog beter op deze punten aansluit: a. Door de ontvlechting van fondsbestuur en administratie wordt voorkómen dat de huidige aanvaarding vanuit Europa van de verplichtstelling alsnog op losse schroeven komt te staan. De ondernemende activiteiten komen immers los te staan van het pensioenfonds als zodanig (in aparte uitvoeringsbedrijven). Het pensioenfonds wordt een solidariteitskring, een organisatievorm voor het collectieve belang. De verplichtstelling heeft zuiver betrekking op het pensioenfonds als collectiviteit van sociale partners. b. De administratie en het vermogensbeheer worden voortaan ‘gecontracteerd’ door een pensioenfonds. Er is hierbij dus sprake van mededinging via aanbesteding. Dit is meer in lijn met Europees beleid gericht op één interne vrije markt. Zodra een uitvoeringscontract eindigt, kan een fondsbestuur desgewenst overstappen op een andere uitvoerder. c. De uitvoeringsbedrijven kunnen volledig vrij worden gelaten om hun diensten in heel Europa aan te bieden (vrijheid van dienstenverkeer). De verplichtstelling blijft in het stelsel een centrale plaats innemen, maar is in het voorgestelde model beperkt tot het pensioenfonds als solidariteitskring. 6. De relatie met het dossier ‘Staatsen’ De aanbevelingen van de Commissie Staatsen zijn gericht op het voorkómen van oneerlijke concurrentie en het bevorderen van een goede ‘pension fund governance’. Het concurrentieaspect is in het nu voorliggende model niet meer van belang. Immers de uitvoerders opereren op gelijke voet in een concurrerende markt. Het governance-aspect blijft aanwezig. De brief die op 8 september door de Minister van SZW aan de Tweede Kamer is gestuurd inzake de verder stappen op het terrein van de governance in relatie met het dossier ‘Staatsen’ past in de bestaande situatie, maar ook geheel in het beschreven alternatieve model. Langs de weg van de governance zal ook een oplossing moeten worden gevonden voor de verhouding tussen het pensioenfonds en het uitvoeringsbedrijf. Het past in het alternatieve model niet
9
dat er, naast een eigendomsverhouding, ook nog een directe bemoeienis is van het bestuur van het pensioenfonds met de bedrijfsvoering van het uitvoeringsbedrijf. Gezocht moet worden naar oplossingen waarbij het enerzijds mogelijk is dat pensioenfondsen eigenaar zijn van het uitvoeringsbedrijf en anderzijds gegarandeerd kan worden dat de bestuurders van die fondsen op afstand staan van dat uitvoeringsbedrijf. Gedacht moet worden aan een constructie waarbij verplichtend wordt voorgeschreven dat er sprake is van een deskundige Raad van Bestuur en een onafhankelijke Raad van Commissarissen, er geen personele unies zijn met het fondsbestuur en uit de governance voldoende blijkt dat het fonds als aandeelhouder gepaste afstand houdt.
7. Nadere uitwerking van het geschetste model naar bijzondere aspecten 7.1. De verplichtstelling De verplichtstelling blijft gehandhaafd conform de wijze waarop dat nu in de Wet Bpf 2000 is geregeld. Wel is een aantal wijzigingen noodzakelijk die samenhangen met het feit dat er straks geen zuivere bedrijfstakpensioenfondsen meer zijn. Ook in de toekomst zijn het de representatieve organisaties van werkgevers en werknemers uit een bedrijfstak die een verzoek doen tot verplichte deelname aan een fonds. Er verandert dus niets aan de eis dat de reikwijdte van de verplichtstelling (dus de bedrijfstak) moet worden omschreven. De solidariteitseisen die momenteel in de Wet Bpf 2000 zijn opgenomen blijven eveneens gehandhaafd. Immers, de argumentatie voor die extra solidariteitseisen (waarvan de eis tot doorsneepremie de belangrijkste is) is dat een verplichtstelling alleen wordt opgelegd indien daarmee een solidariteit tot stand komt die anders niet tot stand had kunnen komen. 7.2. De taakafbakening De taakafbakening is grosso modo te splitsen in twee belangrijke onderdelen. Het eerste deel raakt de producten die een pensioenfonds mag “aanbieden” en het tweede deel betreft het domein dat een pensioenfonds mag bestrijken. Het is duidelijk dat in het nu voorliggende model de restricties op het domein kunnen verdwijnen. Tevens kunnen de extra eisen die nu aan de “producten” van een pensioenfonds worden gesteld (zie de regeling taakafbakening) komen te vervallen. De algemene eis is nog slechts dat een pensioenfonds alleen producten “aanbiedt” die zijn opgenomen in de pensioenovereenkomst (op die manier is gegarandeerd dat het product voortvloeit uit de arbeidsrelatie) en die óf het ouderdomsrisico óf het nabestaandenrisico óf het arbeidsongeschiktheidsrisico betreffen, kortom “pensioen” in de zin van de Pensioenwet. De beperkingen ten aanzien van de vrijwillige voortzetting blijven wel gehandhaafd. Immers op die manier blijft de arbeidsrelatie centraal staan. 7.3. Pension fund governance, resp. bestuurlijke inrichting De komende jaren zal de betekenis van ‘pension fund governance’ sterk toenemen. Het gaat hierbij niet alleen om het stellen van eisen aan de bestuurlijke kwaliteit en aan de zorgvuldigheid en transparantie van het bestuurlijk handelen, maar ook om het zo helder mogelijk inrichten van verantwoordelijkheden. Vooral vanwege dit laatste aspect vergt pension fund governance een heldere ordening van taken, verantwoordelijkheden en rollen. In deze paragraaf zijn slechts op hoofdlijnen wat voorzichtige contouren geschetst.
10
Bij de governance-discussie is een centrale vraag: wie is verantwoordelijk, hoe kunnen de verantwoordelijkheden worden gedragen en aan wie wordt verantwoording afgelegd? Het geschetste “opdrachtgever-opdrachtnemer”-model leidt in principe tot heldere en zakelijke lijnen qua taaksplitsing en bestuurlijke efficiency, tot het optimaal inschakelen van professionele expertise op het vlak van administreren, beleggen en beheren en tot het behalen van schaalvoordeel (het uitbesteden van de uitvoering biedt schaalvoordeel t.o.v. zelfadministratie). Dit model kan dus een goed antwoord zijn op de vraag hoe de verantwoordelijkheden kunnen worden gedragen. Overigens wordt in het model, evenals nu het geval is, het pensioenfondsbestuur verantwoordelijk gehouden. Tegelijk stelt dit model hogere eisen aan de transparantie van en het draagvlak voor het bestuurlijk handelen van een pensioenfonds: a. Doordat het domein flexibeler wordt, is er een belang bij alle direct betrokken vertegenwoordigers van werkgevers, werknemers en gepensioneerden om in de toelating van nieuwe Nederlandse toetreders te worden gekend. b. Hetzelfde geldt bij een eventuele toetreding vanuit andere EU-landen. c. Het (aanbestedings)proces dat leidt tot de uitbesteding van de uitvoering via een dienstverleningsovereenkomst is eveneens der mate belangrijk dat de belanghebbenden daarin moeten worden gekend. Door ervoor te zorgen dat het pensioenfondsbestuur over deze strategische beslissingen verantwoording dient af te leggen, wordt bevorderd dat het bestuur hier optimaal handelt. Op deze manier wordt benadrukt dat het fondsbestuur de volledige bestuurlijke verantwoordelijkheid blijft dragen over de uitbestede taken en dat de hoofdbeslissingen over het aangaan van een uitbestedingscontract actieve inbreng van de vertegenwoordiging van de leden en deelnemers vergen. In de komende discussie zullen wellicht nog andere vormen naar voren komen.
11
