Editoriaal. Gemeenten Provincies. Inhoud. Gemeentefinanciën. Provinciefinanciën. Bank

Juni

2005

Résumé et conclusion

Gemeenten Provincies

Inhoud

Gemeentefinanciën

Wat is de financiële toestand van de lokale overheden?

Gewone werking Financieringsbronnen van de gewone begroting Courante uitgaven Financiële toestand

3 3 13 19

Vermogensverrichtingen Investeringen Schuld

29 30 33

Provinciefinanciën Gewone werking Financieringsbronnen van de gewone begroting Courante uitgaven Financiële toestand

37 37 40 43

Om deze vraag nog beter te kunnen beantwoorden, publiceert Dexia Bank een nieuwe driemaandelijkse analysenota die uitsluitend gewijd is aan de financiën van de lokale overheden. In de loop van de kwartalen zal in deze brochure, op basis van de meest recente cijfers, achtereenvolgens aandacht worden besteed aan de financiële toestand van de gemeenten, de provincies, de OCMW’s, de politiezones en de intercommunales, voor de drie gewesten van het land. Dit eerste nummer behandelt de financiële toestand van de gemeenten en de provincies in 2004 en 2005. Wat zijn de voornaamste trends waardoor de gemeentefinanciën worden gekenmerkt?

Een eerste opmerkelijke trend is de zwakke stijging van de gemeenteontvangsten. Over 2005 zullen deze vermoedelijk slechts met 2,9 % toenemen, wat overeenkomt met een historisch zeer geringe reële groei (minder dan 1 %), die afsteekt tegen de sterke stijging van de ontvangsten in 2002 en 2003. Deze zwakke groei vloeit voort uit enerzijds een gevoelige vertraging van de dynamiek van de lokale belastingheffing en anderzijds de vermindering van de energiedividenden die de Vlaamse gemeenten ontvangen als gevolg van de volledige liberalisering van deze markt sedert 1 juli 2003. De vertraging van de lokale belastingheffing is te wijten aan een erosie van de belastinggrondslag van de aanvullende belastingen als gevolg van de toenemende impact van de hervorming van de

Editoriaal

Bank

2

inkomstenbelasting en de onroerende voorheffing (voor de Waalse gemeenten), samen met een stabilisering van de aanslagvoeten. Om het financieel evenwicht te vrijwaren, lijken de gemeenten ernaar te hebben gestreefd om de stijging van hun uitgaven onder controle te krijgen. In de huidige context is de speelruimte zeer klein. De personeelsuitgaven, die ongeveer 50 % van de lopende uitgaven vertegenwoordigen, staan immers onder grote opwaartse druk (de indexering met 2 % na het overschrijden van de spilindex van het Openbaar Ambt, de impact van de geleidelijke stijging van het vakantiegeld, de baremaherwaarderingen of de verhoging van de bijdragen voor het pensioenstelsel van de nieuwe leden van de RSZPPL (pool 2)). In 2005 zal de gemiddelde stijging van de personeelsuitgaven wellicht 4,0 % bedragen. De inspanningen om de uitgaven terug te dringen, hebben zich dus toegespitst op de overdrachten, die over 2005 vermoedelijk slechts 1,8 % zullen stijgen, tegen een gemiddelde van 6 % tijdens de laatste tien jaar. Zo stijgt de tegemoetkoming van de gemeente ten gunste van het OCMW en de politiezone respectievelijk (gemiddeld) slechts 1,3 % en 1,1 % in 2005, wat een contrast vormt met de zeer sterke toename van de jongste jaren. De iets grotere toename van de uitgaven (+3,3 %) ten opzichte van de ontvangsten (+2,9 %) in 2005 resulteert in een lichte verslechtering van het begrotingssaldo eigen dienstjaar voor de gezamenlijke gemeenten van het land (-125 miljoen EUR, of -0,9 % van de gewone ontvangsten). Wegens een uitzonderlijk goed resultaat voor de rekeningen 2003 vertoont het overschot algemeen totaal in 2005 daarentegen een verbetering en komt uit op 858 miljoen EUR, wat overeenkomt met 5,8 % van de gewone ontvangsten. Terwijl de Vlaamse en Waalse gemeenten een vrij gelijklopende evolutie te zien geven, met een stabilisering van het saldo eigen dienstjaar en een verbetering voor het algemeen totaal, is de toestand van de Brusselse gemeenten in 2005 zorgwekkender, met een nieuwe verslechtering van het tekort eigen dienstjaar maar vooral een tekort algemeen totaal. Zes Brusselse gemeenten hebben immers een begroting met een deficit voor het algemeen totaal, waarvan het samengevoegd tekort (-78,3 miljoen EUR) groter is dan het overschot van de 13 overige gemeenten van het gewest (+73,3 miljoen EUR).

Behalve de financiële problematiek die verband houdt met de gewone werking van de gemeenten, beheren de gemeenten een zeer aanzienlijk vermogen, dat volgens hun balansen op ongeveer 50 miljard EUR wordt geraamd. Door hun belangrijke investeringsinspanning dragen ze rechtstreeks bij tot de verbetering van het leefklimaat van de bevolking. Hoewel de investeringen in de eerste plaats gefinancierd worden met leningen, blijkt het schuldpeil van de gemeenten globaal redelijk te zijn, zowel wat hun vermogen als wat het schuldpeil van de overige lokale overheden betreft. Volgens onze ramingen zal de schuld van de gemeenten eind 2004 wellicht 14,3 miljard EUR bedragen, een stijging van +0,9 %. Relatief gezien, bedraagt de schuld van de gemeenten slechts 4,8 % van de totale overheidsschuld en 27,3 % van het balanstotaal van de gemeenten. Dit bijzondere kenmerk verdient te worden onderstreept wanneer men weet dat de gemeenten elk jaar bijna 50 % van de totale overheidsinvesteringen van het land voor hun rekening nemen. Deze investeringen zullen de komende twee jaar, d.w.z. tot het verstrijken van de gemeentelijke bestuursperiode, vermoedelijk sterk toenemen. Kortom, de gemeenten beleven in 2004 en 2005 globaal gezien een adempauze en bevinden zich op financieel vlak in een overgangsfase. Na de plotselinge financiële verslechtering in 2001, vlak na de laatste gemeenteraadsverkiezingen, hebben de gemeenten een geleidelijk financieel herstel meegemaakt dankzij een belangrijke herfinanciering door de toezichthoudende overheden (hervorming van het Gemeentefonds in Vlaanderen, gemeentelijke Tonusplan in Wallonië) en een stijging van de lokale belastingheffing. Meteen na de volgende gemeenteraadsverkiezingen (oktober 2006) zullen de lokale bestuurders vooral worden geconfronteerd met de herziening van de wet op de financiering van de politiezones, de hervorming van de brandweer, de mogelijke stijging van de pensioenlasten en, voor de Waalse en Brusselse gemeenten, de impact van de volledige liberalisering van de energiemarkt op de dividenden. Gelet op de krappe speelruimte dreigen al deze uitdagingen niet zonder gevolgen te blijven voor de gemeentefinanciën en ze zullen de toekomstige beheerders er moeten toe aanzetten om blijk te geven van waakzaamheid en creativiteit.

3

Gemeentefinanciën Gewone werking

1. Financieringsbronnen van de gewone begroting 1.1. Algemene evolutie en structuur van de ontvangsten Uit de samengevoegde initiële begroting van de 589 gemeenten blijkt, dat voor 2004 een totaal bedrag van 12 915 miljoen EUR aan gewone ontvangsten werd uitgetrokken voor het eigen dienstjaar, wat overeenkomt met 1 242 EUR per inwoner. In vergelijking met het bedrag dat in 2003 in de begroting werd ingeschreven, vertoont de stijging van de gewone ontvangsten voor het tweede opeenvolgende jaar een vertraging (tabel 1). Nadat deze ontvangsten in 2002 en 2003 respectievelijk 5,5 % en 4,2 % gestegen waren, vertonen ze in 2004 immers een nominale groei van slechts 3,1 %. Dit stijgingspercentage ligt bovendien onder het gemiddelde dat voor de periode 1995-2004 werd vastgesteld (3,7 %). De enquête over de begrotingen 2005, die Dexia Bank bij de gemeenten heeft gehouden, geeft aan dat de stijging van de gewone ontvangsten verder vertraagt, met een groei die beperkt is tot 2,9 %. Rekening houdend met de inflatie (2,1 % in 2004 en een prognose van 2,0 % voor 2005), laten de gemeenten dus een historisch zeer zwakke groei in reële termen zien, die een contrast vormt met de

forse toename van de ontvangsten in 2002 en 2003. De hoge groei was weliswaar toe te schrijven aan de sterke stijgingen van de opcentiemen en diverse herfinancieringsinspanningen door de gewesten (Gemeentefonds in Vlaanderen en Brussel en het gemeentelijke Tonusplan in Wallonië). De uitsplitsing per gewest toont aan dat de ontvangsten, zowel in 2004 als in 2005, niet dezelfde evolutie laten zien tussen de gemeenten van de drie gewesten. Terwijl de stijging van de ontvangsten in 2004 sterk vertraagt in Vlaanderen (+1,4 %), vooral door de gevoelige daling van de energiedividenden, stellen wij een versnelling vast voor de Waalse gemeenten (als gevolg van de toekenning van gewestelijke steun in het kader van het gemeentelijke Tonusplan) en de Brusselse (respectievelijk +5,6 % en +3,8 %). Dit is een niveau dat hoger ligt dan het gemiddelde dat voor de laatste tien jaar werd opgetekend. Over 2005 blijkt de vastgestelde versnelling voort te duren voor de Brusselse gemeenten, met een groei die op 4,3 % wordt geraamd. De ontvangsten van de Waalse gemeenten zullen, na twee jaar van sterke groei, vermoedelijk aanzienlijk vertragen (+1,6 %), terwijl de ontvangsten van de Vlaamse gemeenten (+3,4 %) wellicht weer zullen aanknopen bij een evolutie die het gemiddelde van de laatste tien jaar sterk benadert (+3,7 %). Tabel 1

Totale gewone ontvangsten eigen dienstjaar – Begrotingen 2004 en 2005 Niveau (EUR/inw.)

Groei

2004

2004

Raming 2005

Gemiddelde 1995-2004

Rijk

1 242

3,1 %

2,9 %

3,7 %

Vlaanderen

1 158

1,4 %

3,4 %

3,7 %

Wallonië

1 262

5,6 %

1,6 %

4,0 %

Brussel

1 682

3,8 %

4,3 %

3,3 %

Gemeentefinanciën | Gewone werking

4

De financiële middelen van de gemeenten kunnen in drie grote categorieën worden ingedeeld: de belastingontvangsten (d.w.z. de belastingen van de gezinnen en de bedrijven), de fondsen en de ontvangen toelagen (d.w.z. de financiële middelen afkomstig van de hogere overheden) en, ten slotte, de eigen middelen van de gemeente (d.w.z. de opbrengsten die gegenereerd worden door de activiteit of het onroerend en financieel vermogen van de gemeente). Op het niveau van het Rijk vormen de belastingontvangsten de belangrijkste financieringsbron (46,2 %), van nabij gevolgd door de fondsen en toelagen (44,6 %), terwijl de eigen middelen gemiddeld slechts 10,4 % van de totale gewone ontvangsten vertegenwoordigen. Hoewel de eigen middelen zeer stabiel zijn naar gelang de gewesten, toont de uitsplitsing per gewest (grafiek 1) aan dat het overwicht van de belastingontvangsten niet blijkt op te gaan voor de Waalse gemeenten. De ontvangsten die afkomstig zijn van de overheid (gewesten, gemeenschappen en de federale overheid) dragen immers voor meer dan 50 % bij tot de gewone ontvangsten, tegen 39,7 % voor de belastingheffing. Het reeds bestaande overwicht van de toelagen in de structuur van de ontvangsten van de Waalse gemeenten is nog toegenomen in 2004 door de aanzienlijke geweste-

lijke steun die tijdens dit jaar werd toegekend in het kader van het gemeentelijke Tonusplan.

Statistische bronnen Deze analyse is gebaseerd op gegevens die afkomstig zijn van de begrotingen 2004 en de enquête over de begrotingen 2005 (afgesloten eind april 2005). Voor het begrotingsjaar 2004 hebben 586 gemeenten ons hun initiële begroting toegestuurd. Voor de drie ontbrekende begrotingen werd een extrapolatie uitgevoerd. Voor 2005 ontvingen wij 474 ingevulde enquêteformulieren, wat overeenkomt met 86,9 % van de bevolking van het Rijk. De 115 gemeenten die op deze enquête niet hebben geantwoord, werden aan een extrapolatie onderworpen. De gegevens van de rekeningen 2003, die voornamelijk worden gebruikt voor de analyse van de saldi, zijn afkomstig van 554 gemeenten, die 93,2 % van de landelijke bevolking vertegenwoordigen. Representativiteit: In % waarnemingen Rekeningen 2003

In % bevolking

95,8

95,7

Vlaanderen

93,1

93,2

Wallonië

78,9

77,7

Brussel

94,1

93,2

Rijk

99,0

99,4

Vlaanderen

100,0

100,0

Wallonië

100,0

100,0

Brussel

99,6

99,6

Rijk

90,6

92,5

Vlaanderen

90 %

72,1

78,3

Wallonië

80 %

84,2

82,5

Brussel

82,2

86,9

Rijk

Begrotingen 2004

Grafiek 1

Structuur van de financieringsbronnen – Begrotingen 2004

100 %

Begrotingen 2005 10,4 %

70 %

44,6 %

10,5 %

10,5 %

40,3 % 50,2 %

60 %

10,3 %

44,1 %

50 %

1.2. Belastingontvangsten

40 % 30 % 20 %

46,2 %

49,3 % 39,7 %

45,7 %

10 % 0% Rijk

Vlaanderen

Belastingontvangsten Fondsen & ontvangen toelagen

Wallonië Eigen middelen

Brussel

De belastingontvangsten worden gekenmerkt door het overwicht van de opcentiemen op de onroerende voorheffing en de aanvullende belasting op de personenbelasting. Beide belastingen zorgen samen voor ongeveer 80 % van de belastingontvangsten. Deze twee soorten belastingen vertonen verschillen in aandeel naar gelang de gewesten en de categorieën van gemeenten (grafieken 2a en 2b). Zo zijn de opcentiemen op de onroerende voorheffing relatief veel belangrijker in de Brusselse gemeenten. Voorts


blijkt uit grafiek 2b dat het aandeel van de opcentiemen op de onroerende voorheffing toeneemt naar gelang de grootte van de gemeenten, maar dat de toestand totaal anders is voor de aanvullende belasting op de personenbelasting. Voor 2004 hebben 589 gemeenten een bedrag van 5 895 miljoen EUR aan belastingontvangsten uitgetrokken op hun initiële begroting, of 567 EUR per inwoner. Dit stemt overeen met een nominale stijging van 4,4 % ten opzichte van het bedrag dat in 2003 in de begroting werd ingeschreven, of een groei die vergelijkbaar is met die van 2003. Daar de opcentiemen op de onroerende voorheffing en de aanvullende belasting op de personenbelasting de voornaamste belastingontvangsten vormen, is de groei ervan grotendeels bepalend voor de stijging van de totale belastingontvangsten. De opbrengst van deze twee belastingontvangsten vertoont in 2004 een verschillende evolutie. De ontvangsten uit de opcentiemen op de onroerende voorheffing geven in 2004 een lichte vertraging te zien (3,6 % tegen 4,0 % in 2003). Omgekeerd is de opbrengst van de aanvullende belasting op de personenbelasting sterk gestegen (+7,6 %) voor de gemeenten van de drie

5

gewesten. De reden voor deze uitzonderlijk hoge groei moet niet worden gezocht in de stijging van de aanslagvoeten (cf. hoger) maar zou toe te schrijven zijn aan een technische factor (bijsturing van de prognoses die door het Ministerie van Financiën werden doorgegeven). Het dienstjaar 2005 zal wellicht worden gekenmerkt door de eerste effecten van de belastinghervorming (cf. artikel in kader p. 7-8). Zo zullen de aanvullende belastingen op de personenbelasting slechts 0,8 % stijgen. Deze vertraging geldt voor de drie gewesten van het land (+1,1 % voor Vlaanderen, +0,5 % voor Wallonië en -0,9 % voor Brussel). Uit een meer gedetailleerde analyse blijkt dat vrijwel 50 % van de gemeenten hun opbrengst van de aanvullende belasting in absolute waarde zien dalen ten opzichte van 2004. De opcentiemen op de onroerende voorheffing zullen vermoedelijk licht stijgen (+3,8 %), maar met grote contrasten tussen Vlaanderen (+5,5 %) en Wallonië (+1,6 %). Deze geringe stijging voor de Waalse gemeenten is toe te schrijven aan de gewestelijke belastinghervorming die in 2003 werd aangenomen (cf. artikel in kader p. 7-8).

Grafieken 2a en 2b

Structuur van de belastingontvangsten – Begrotingen 2004

100 % 90 % 80 %

100 % 17,9 % 1,9 %

16,2 % 2,1 %

17,6 % 1,2 %

1,8 %

70 % 60 %

21,5 %

23,0 % 36,8 %

39,6 %

90 % 80 %

50 %

50 %

40 %

40 %

30 % 20 %

58,2 % 43,3 %

42,1 %

10 %

2,3 %

17,1 % 2,1 %

19,7 % 1,4 %

36,8 %

44,0 %

39,8 %

37,0 %

40,9 %

29,4 %

30 % 20 %

39,1 %

1,9 %

16,8 %

70 % 60 %

37,6 %

17,9 %

43,3 %

49,6 %

10 %

0%

0% Rijk

Vlaanderen

Wallonië

Brussel

Rijk

Minder dan Tussen 10 000 en Meer dan 10 000 inwoners 50 000 inwoners 50 000 inwoners

Opcentiemen op de onroerende voorheffing

Overige aanvullende belastingen

Aanvullende belastingen op de personenbelasting

Lokale belastingen


6

De lokale belastingen zullen wellicht sterk toenemen voor het Brusselse Gewest (+8,8 %), licht stijgen voor Wallonië (+1,7 %) en licht dalen voor Vlaanderen (-0,2 %). Verschillende elementen (de aanslagvoet, de economische groei, de inflatie, de inkohiering en de inning van deze belastingen ...) hebben een impact op de opbrengst van de opcentiemen op de onroerende voorheffing en op die van de aanvullende belasting op de personenbelasting. Om de evolutie van de opbrengst van deze twee belastingen beter te begrij-

pen, is het nuttig om de evolutie van de aanslagvoeten na te gaan. Uit de grafieken 3 en 4 blijkt dat de vertraging van de stijging van de aanslagvoeten, die in 2003 werd ingezet, in 2004 voortduurt en zich volledig stabiliseert in 2005. Deze evolutie is merkbaar in de gemeenten van de drie gewesten en wordt vastgesteld voor de twee voornaamste aanvullende belastingen. In 2004 stijgen het gemiddelde aantal opcentiemen op de onroerende voorheffing en de gemiddelde

Tabel 2

Evolutie van de belastingontvangsten – Begrotingen 2004 en 2005 Niveau (EUR/inw.)

Groei

2004

2004

Raming 2005

Rijk

567

4,4 %

2,2 %

Vlaanderen

571

4,5 %

2,5 %

Wallonië

501

4,7 %

1,2 %

Brussel

768

3,5 %

3,2 %

Opcentiemen op de onroerende voorheffing

246

3,6 %

3,8 %

Aanvullende belastingen op de personenbelasting

209

7,6 %

0,8 %

Andere lokale belastingen

112

0,7 %

1,6 %

Grafiek 3

Evolutie van het gemiddeld aantal opcentiemen op de onroerende voorheffing per gewest voor de periode 1996-20051

3 000 2 900 2 800 2 700 2 600

2 683

2 674

2 611

2 602

2 444

2 444

2 513 2 500 2 400 2 299

2 300 2 200

2 151

2 100 2 000 1996

1997 Vlaanderen

1998

1999

2000 Wallonië

2001

2002

2003

2004

2005

Brussel

1 Gemiddelde aanslagvoet berekend vanaf de verdubbeling van de opcentiemen van de Vlaamse gemeenten om de gemeenten van de drie gewesten te kunnen vergelijken (verschil tussen de gewesten wat de aanslagvoet van de onroerende voorheffing betreft).


Evolutie van de gemiddelde aanslagvoet van de aanvullende belasting op de personenbelasting per gewest voor de periode 1996-2005

8%

7,47

7,48

7,16

7,19

7,16

6,71

6,72

6,72

7,5 %

7%

6,5 %

6,59

6% 1996

1997 Vlaanderen

1998

1999

2000 Wallonië

aanslagvoet van de aanvullende belasting op de personenbelasting minder sterk dan in 2003. Zo neemt het gemiddelde aantal opcentiemen voor alle gemeenten van het Rijk in 2004 met 16 centiemen toe (tegen 51 in 2003) en komt het uit op 2 539 centiemen. De uitsplitsing per gewest toont bovendien aan dat het gemiddelde aantal opcentiemen het sterkst toeneemt in Vlaanderen terugloopt voor Brussel. In 2005 blijft het gemiddelde aantal opcentiemen voor Brussel dalen, terwijl het in Wallonië op hetzelfde niveau blijft als in 2004. De Vlaamse gemeenten van hun kant, vertonen een lichte terugval tot 2 602 centiemen (dit is in werkelijkheid 1 301 centiemen, op basis van een voorheffing van 2,5 % door de Vlaamse overheid). De aanslagvoet van de aanvullende belasting op de personenbelasting stijgt in 2004 voor het Rijk met 0,05 % (tegen 0,11 % in 2003). De toename is ongeveer even groot in Vlaanderen en Wallonië, terwijl de aanslagvoet van de aanvullende belastingen op de personenbelasting in de Brusselse gemeenten op hetzelfde peil blijft als in 2003. Voor het dienstjaar 2005 blijft de aanslagvoet van de aanvullende belasting op de personenbelasting voor de gemeenten van Wallonië en Brussel op hetzelfde niveau als het vorige dienstjaar. Wat Vlaanderen betreft, is er een lichte daling tot 7,16 %. Het feit dat de aanslagvoeten vrijwel stabiel blijven in 2005, een jaar waarin de fiscale hervorming een belangrijke impact heeft op de gemeentebegrotingen, zou kunnen aantonen dat bepaalde gemeenten

2001

2002

2003

2004

2005

Brussel

beslist lijken te hebben om vooruit te lopen op de impact van de belastinghervorming door de aanslagvoeten tussen 2001 en 2003 te verhogen (cf. grafiek 4), terwijl andere gemeenten in dit stadium niet hebben beslist om de impact van de belastinghervorming integraal te neutraliseren.

Impact van de belastinghervormingen op de “aanvullende belastingen” Ongeveer 80 % van de belastingheffing door de gemeenten bestaat uit zogenaamde aanvullende belastingen. Kortom, de gemeenten beslissen jaarlijks over de toepassing van een aanslagvoet op een belasting, waarvan de grondslag zelf gevormd wordt door een belasting die op een ander gezagsniveau wordt betaald (federale overheid, gewesten). Voor deze belastingen beslissen de gemeenten dus niet zelf over de belastinggrondslag maar ze ondergaan daarentegen de weerslag (opwaarts en neerwaarts) van alle wijzigingen die door de staat of de gewesten worden aangebracht aan de parameters van deze basisbelasting (aanslagvoeten, voorwaarden inzake vrijstelling, beperking van de belastinggrondslag ...). De wet van 10 augustus 2001 op de hervorming van de personenbelasting die door de federale staat werd aangenomen, omvat heel wat maatregelen inzake vermindering van de belastingheffing op de inkomsten uit arbeid voor een totaal bedrag van

7

Grafiek 4

8


3,3 miljard EUR (berekend op basis van de inkomsten van 2001). Deze hervorming leidt dus tot een wijziging van de belastinggrondslag (vermindering van ± 10 %) waarop de gemeente de aanvullende belasting op de personenbelasting heft. Rekening houdend met het tijdschema van de belastinghervorming (maatregelen die betrekking hebben op de inkomsten van 2001 tot 2004) en het tijdverschil tussen de periode waarin de inkomsten worden ontvangen en de periode waarin de belastingen door de administratie van Financiën worden ingekohierd, zal de financiële impact voor de gemeenten vooral voelbaar zijn vanaf 2005. In theorie hebben de gemeenten de vrijheid om de aanslagvoeten te verhogen teneinde de impact van deze daling van hun belastinggrondslag voor hen te neutraliseren. In dit licht heeft het Waalse Gewest, dat een maximumtarief oplegt in het kader van het pact inzake fiscale vrede, deze aanbevolen maximumgrondslag tweemaal herzien sinds 2001 (van 8 % tot 8,8 % nu). Ook de gewesten hebben herhaaldelijk de onroerende voorheffing gewijzigd. In 1991 heeft het Vlaamse Gewest de aanslagvoet van de onroerende voorheffing op het kadastraal inkomen verdubbeld (van 1,25 % tot 2,5 %). Om een verdubbeling van de gemeentebelasting te vermijden, werden de Vlaamse gemeenten destijds verzocht om hun aantal opcentiemen in dezelfde verhouding te verminderen. Meer recentelijk heeft het Waalse Gewest een belastinghervorming aangenomen, die vooral betrekking heeft op de mechanismen inzake vrijstelling en vermindering van de onroerende voorheffing (forfaitaire aftrek voor kinderen ten laste, verhoging van de vrijstellingsdrempel en bevriezing van de index voor materieel en uitrusting ...). Eind 2004 heeft het Waalse Gewest beslist om de impact van de forfaitaire aftrek voor personen ten laste financieel te compenseren (namelijk 24,3 miljoen EUR voor de gemeenten en 15,4 miljoen EUR voor de provincies). Ook het programmadecreet tot aanzwengeling van de economie bevat nieuwe maatregelen die vanaf 2005 vooral een weerslag zullen hebben op materieel en uitrusting. Het Brusselse Gewest heeft tot dusver nog geen belangrijke wijzigingen aangebracht in de parameters voor de berekening van de onroerende voorheffing.

1.3. Fondsen en ontvangen toelagen De ontvangsten uit fondsen en de toelagen afkomstig van de hogere overheden vormen samen de tweede belangrijkste financieringsbron van de gemeenten. De ontvangsten uit fondsen worden gekenmerkt door een geheel van niet toegewezen algemene dotaties (waaronder het Gemeentefonds), die zijn opgenomen in de begrotingen van de hogere overheden. De toelagen van hun kant, zijn grotendeels bestemd voor de financiering van vele specifieke uitgaven (zoals de openbare bibliotheken, het beleid van de grote steden of de lonen van het onderwijzend personeel). In 2004 hebben 589 gemeenten in hun initiële begroting een geaggregeerd bedrag van 5 687 miljoen EUR aan ontvangsten uit fondsen en toelagen ingeschreven, een stijging van 6,6 % ten opzichte van het vorige dienstjaar. Op het niveau van het Rijk gaan deze ontvangsten voor 49,3 % naar het Gemeentefonds, voor 23,0 % naar de lonen van het onderwijzend personeel en voor 27,6 % naar andere specifieke toelagen. Deze structuur is niet homogeen voor de drie gewesten van het land. Wat de Vlaamse gemeenten betreft, ligt het gewicht van de ontvangsten uit fondsen (57 %) gemiddeld hoger dan dat van de toelagen, in tegenstelling tot de Waalse en de Brusselse (grafiek 5). De omvang van de toelagen voor het onderwijzend personeel is niet te verwaarlozen en varieert ook volgens het gewest. Zo is Vlaanderen het gewest met het zwakste aandeel aan toelagen voor het onderwijzend personeel (18,4 %). Brussel van zijn kant, is het gewest waar dit type van toelagen het sterkst vertegenwoordigd is (32,4 %), met een aandeel dat veel groter is dan dat van de overige toelagen (24 %). Wallonië neemt een tussenpositie in. Het gewicht van 33,1 % aan specifieke toelagen voor de Waalse gemeenten is echter vrij uitzonderlijk in 2004 omdat het onder meer toe te schrijven is aan de aanzienlijke gewestelijke steun die tijdens dit dienstjaar werd toegekend in het kader van het gemeentelijke Tonusplan. Uit tabel 3 blijkt dat, ten opzichte van 2003, Vlaanderen en Wallonië de sterkste stijging vertonen inzake fondsen en toelagen, met een totale groei van respectievelijk 7,0 % en 6,9 % in 2004, tegen 6,6 % voor het Rijk. De Brusselse gemeenten laten voor hun begrotingen 2004 een stijging van 4,6 % zien.


De groei voor de drie gewesten over 2004 ligt tussen 1995 en 2004 duidelijk boven het gemiddelde. In 2005 zullen de ontvangsten uit fondsen en toelagen vermoedelijk minder snel stijgen en uitkomen op 3,9 %. Deze daling van de groei op het niveau van het Rijk moet vooral in verband worden gebracht met de uitgesproken vertraging van dit type van ontvangsten in Wallonië (+1,0 %). De Brusselse gemeenten zullen wellicht hun positieve trend voortzetten (+4,9 %), terwijl voor Vlaanderen vermoedelijk een lichte vertraging zal worden opgetekend in vergelijking met 2004 (+6,4 %). Uit tabel 3 blijkt eveneens dat de zeer sterke stijging van de andere toelagen aan de basis ligt van de krachtige evolutie van deze categorie van ontvangsten in 2004.

9

elektriciteitsintercommunales (cf. artikel in kader p. 10-11). Deze nieuwe heffing, die is ingeschreven als specifieke toelage vanwege de hogere overheden, bedraagt 47,1 miljoen EUR in 2004 en 108,5 miljoen EUR volgens onze enquête over de begrotingen 2005. Gelet op de vele onzekere factoren die aan de langzame goedkeuring van dit compensatiemechanisme ten grondslag liggen, hebben echter heel wat gemeenten geen ontvangsten voor deze heffing ingeschreven. In 2004 heeft slechts 30 % van de Vlaamse gemeenten gebruikgemaakt van de speelruimte die de toezichthoudende overheid heeft toegekend om Grafiek 5

Structuur van de fondsen en ontvangen toelagen – Begrotingen 2004

100 %

In Wallonië heeft deze evolutie te maken met de aanvullende steun die in het kader van “As 2” van het gemeentelijke Tonusplan door het Centre Régional d’Aide aux Communes (CRAC) aan sommige gemeenten wordt toegekend. Dit plan beoogt enerzijds het wegwerken van het onvermijdelijke gedeelte van de tekorten voor het eigen dienstjaar en anderzijds het oplossen van de problemen in verband met het dekken van de ziekenhuistekorten en de onderfinanciering van de lokale pensioenkassen. Het Waalse Gewest heeft deze steun afhankelijk gemaakt van de goedkeuring van een beheersplan door de begunstigde gemeenten.

90 %

33,1 %

70 % 60 %

24,0 %

24,5 %

27,6 %

80 % 18,4 % 23,0 %

32,4 % 25,9 %

50 % 40 % 30 %

57,0 %

49,3 % 20 %

41,0 %

43,6 %

Wallonië

Brussel

10 % 0% Rijk

In Vlaanderen is deze evolutie voornamelijk toe te schrijven aan de boeking van de “Elia-heffing”, die werd ingesteld in het kader van het mechanisme ter compensatie van het verlies aan dividenden van de

Vlaanderen

Andere toelagen

Fondsen Toelagen onderwijzend personeel

Tabel 3

Evolutie van de fondsen en ontvangen toelagen – Begrotingen 2004 en 2005 Niveau (EUR/inw.)

Groei

2004

2004

Raming 2005


Rijk

547

6,6 %

4,2 %

3,9 %

Vlaanderen

466

7,0 %

6,4 %

4,3 %

Wallonië

634

6,9 %

1,0 %

4,2 %

Brussel

741

4,6 %

4,9 %

1,8 %

Fondsen

267

3,5 %

3,5 %

3,7 %

Toelagen onderwijs

125

4,3 %

niet beschikb.

2,9 %

Andere toelagen

155

14,8 %

niet beschikb.

5,2 %


10

een gedeeltelijke compensatie in hun begroting in te schrijven. Het Brusselse Gewest heeft besloten om 1 % (dit is de helft) van de baremaverhoging die in 2005 aan de ambtenaren van de lokale overheden wordt toegekend voor zijn rekening te nemen. 1.4. Eigen middelen (prestaties en financiële opbrengsten) De eigen ontvangsten, zijnde de ontvangsten die voortvloeien uit activiteit of het gemeentelijke patrimonium, omvatten de ontvangsten uit prestaties en de schuldontvangsten. De ontvangsten uit prestaties bestaan uit de weerkerende ontvangsten uit gemeentegoederen (huurgelden, houtkap …) en diensten die door de gemeente worden verleend (aansluitingen op het rioleringsnet, opzoekingen in de bevolkingsregisters ...). De financiële opbrengsten (schuldontvangsten) omvatten de opbrengsten van financiële activa, zoals de participaties van de gemeenten in diverse intercommunales alsook de terugbetalingen van leningen die door de gemeente ten gunste van derden werden aangegaan. In de initiële begrotingen 2004 belopen de ontvangsten uit prestaties en de schuldontvangsten, respectievelijk 576,4 en 756,4 miljoen EUR. Dit komt overeen met een gedeelte van de ontvangsten uit

Grafiek 6

Evolutie van de eigen middelen – Begrotingen 2000-2005

1 800 1 600 1 400 1 200 1 000

72 %

53 %

800 600 400 47 % 200

28 %

0 2000

2001

2002

2003

Schuld (financiële opbrengsten)

2004

2005

Prestaties

prestaties in het totaal van de eigen ontvangsten voor 43,2 %, tegen 56,8 % voor de financiële opbrengsten. Grafiek 6 geeft aan dat voor de periode 20002004 de ontvangsten uit prestaties voortdurend gestegen zijn (namelijk +27,6 %) terwijl de financiële opbrengsten gedaald zijn (-33,8 %). Globaal zijn de eigen middelen tijdens de betrokken periode verminderd (-16,6 %). Voor 2004 zijn de eigen middelen van alle gemeenten samen sterk gedaald, namelijk met -13,9 % (tabel 4), terwijl de toestand zich lijkt te stabiliseren in 2005 (-0,2 %). Deze evolutie vertoont grote verschillen naar gelang de gewesten. De daling in 2004 is in hoofdzaak toe te schrijven aan de inkrimping van de eigen middelen van de Vlaamse gemeenten (-24,2 %), die zelf het gevolg is van de sterke vermindering van de elektriciteitsdividenden (-51,0 %) na de volledige liberalisering van de energiemarkt. In een zeer gedeeltelijk geliberaliseerde markt blijven de Waalse en Brusselse gemeenten een lichte groei van hun eigen middelen van respectievelijk +3,2 % en +1,9 % vertonen. Voor 2005 laten de Waalse gemeenten opnieuw een stijging (+5,9 %) zien, terwijl de Brusselse gemeenten een lichte daling (-0,4 %) vertonen. De Vlaamse gemeenten van hun kant, zullen in 2005 vermoedelijk veel minder sterk dalen dan in 2004, namelijk met -3,8 %.

De impact van de liberalisering van de energiemarkt op de gemeentefinanciën Verscheidene Europese richtlijnen (96/92/EG en 2003/54/EG voor elektriciteit en 98/30/EG voor gas) hebben de voorwaarden van de liberalisering van de energiemarkt in de verschillende lidstaten vastgelegd. Deze teksten hebben vooral tot doel een grote binnenlandse energiemarkt tot stand te brengen, d.w.z. de energiekosten te verminderen door een eind te maken aan de diverse nationale markten, die meestal gedomineerd worden door één traditionele operator. In België heeft de omzetting van deze richtlijnen door zowel de federale overheid als de gewesten (volgens hun respectieve bevoegdheden) reeds belangrijke gevolgen voor de organisatie van de elektriciteitsmarkt en ze veroorzaakt een herverdeling van de rol van de actoren die momenteel op deze markt aanwezig zijn.


Traditioneel hebben de gemeenten, voornamelijk via de intercommunales, een centrale rol gespeeld in het vervoer en de distributie van energie. De gemeenten, die aandeelhouder zijn in de intercommunales voor elektriciteits- en gasdistributie en in die hoedanigheid belangrijke dividenden opstrijken (ongeveer 750 miljoen EUR in 2002, dus vóór de liberalisering), zullen rechtstreeks en geleidelijk bij deze evolutie betrokken worden. In de vrijgemaakte markt spitst de rol van de gemeenten zich voortaan toe op de activiteit van netbeheerder, een activiteit waarvan de vergoeding strikt geregeld wordt door de Commissie voor de Regulering van Elektriciteit en het Gas (CREG) (tariefrichtlijnen). De uitdagingen van de liberalisering verschillen echter naar gelang de gewesten door volgende factoren.

• Het gewicht van de dividenden in de gemeente-

begrotingen: in het vroegere tariefsysteem werden de prijzen over het hele grondgebied eenvormig vastgelegd (door het Controlecomité voor de Elektriciteit en het Gas), zodat de winsten van de intercommunales (en dus de dividenden van de gemeenten) zeer sterk verschilden volgens de rentabiliteit van het net. Zo vertegenwoordigden de energiedividenden vóór de liberalisering (begrotingen 2002) gemiddeld 7,9 % van de totale gewone ontvangsten in Vlaanderen, 4,6 % in Brussel en slechts 4 % in Wallonië.

• Het tijdschema voor de openstelling dat door de

gewesten werd beslist: in Vlaanderen is de liberalisering volledig sinds 1 juli 2003, terwijl ze in Wallonië en in Brussel beperkt is tot de zogenaamde professionele cliënteel en slechts in 2007 volledig zal zijn.

11

• De ingevoerde mechanismen voor financiële

compensatie: de decreten van het Waalse en het Brusselse Gewest m.b.t. de organisatie van de liberalisering van de elektriciteitsmarkt, leggen de invoering van een retributie voor het wegennet op ten laste van de netbeheerders en ten gunste van de gemeenten. De Vlaamse gemeenten daarentegen, mikken op een gedeeltelijk compensatiemechanisme dat op federaal vlak werd ingevoerd (Elia-heffing) en dat wellicht vanaf 2005 inkomsten zal genereren, weliswaar degressief tot in 2010.

Het gecombineerde effect van deze factoren heeft erg tegengestelde financiële gevolgen voor de Vlaamse gemeenten (aanzienlijk gewicht van de dividenden, volledige liberalisering, late invoering van een compensatiemechanisme) en de Waalse gemeenten (gering gewicht van de dividenden, gedeeltelijke liberalisering, invoering van een compensatiemechanisme vanaf 2003).

De grafieken 7a, 7b en 7c (p. 12) geven voor de gemeenten van de drie gewesten van het land een meer gedetailleerde uitsplitsing van de eigen middelen, hetgeen de evolutiefactoren verduidelijkt. Zoals verwacht, is de forse daling van de eigen middelen van de Vlaamse gemeenten te wijten aan de gevoelige vermindering van de energiedividenden in 2003 en 2004 na de liberalisering van de energiemarkt sinds 1 juli 2003. Het compensatiemechanisme dat werd ingevoerd in de vorm van de zogenaamde Elia-heffing, wordt boekhoudkundig verrekend als een toelage die afkomstig is van de hogere overheden (cf. hoger). Deze ontvangst bedraagt 47,1 miljoen EUR in de begrotingen 2004 en 108,5 miljoen EUR Tabel 4

Evolutie van de eigen middelen – Begrotingen 2004 en 2005 Groei

Niveau (EUR/inw.) 2004

2004

Raming 2005

Rijk

128

-13,9 %

-0,2 %

0,5 %

Vlaanderen

121

-24,2 %

-3,8 %

-0,5 %

Wallonië

127

3,2 %

5,9 %

2,3 %

Brussel

173

1,9 %

-0,4 %

1,1 %


Prestaties

55

6,3 %

7,3 %

2,7 %

Schulden (financiële opbrengsten)

73

-24,8 %

-6,0 %

-0,8 %


12

volgens onze enquête over de begrotingen 2005. Ze zal in 2006 vermoedelijk uitkomen op een bedrag van 172 miljoen EUR en daarna geleidelijk afnemen naar 129 miljoen in 2007, 86 miljoen in 2008 en 2009, 43 miljoen in 2010 … en verdwijnen op 1 juli 2010. Laten wij tot slot niet vergeten dat deze Elia-heffing enkel betrekking heeft op de elektriciteit. Grafieken 7a, 7b en 7c

Evolutie van de eigen middelen – Begrotingen 2000-2005 – Vlaanderen

1 200 1 100 1 000 900 800 700 600 500 400 300 200 100

De stijging van de andere financiële opbrengsten in 2002 is te verklaren door de inning van uitzonderlijke dividenden die afkomstig zijn van de intercommunales uit de kabeldistributiesector na de verkoop van hun Telenet-aandelen. Er dient ook op gewezen dat de ontvangsten uit prestaties tussen 2000 en 2004 sterk en regelmatig gestegen zijn en dat de financiële opbrengsten in 2005 hun stabiliteitsdrempel lijken te hebben bereikt. De evolutie van de eigen middelen van de Waalse en de Brusselse gemeenten vormt een sterk contrast met de evolutie vastgesteld voor Vlaanderen. Zowel in Wallonië als Brussel is de openstelling van de energiemarkt momenteel slechts beperkt tot de professionele cliënteel. Dat vertaalt zich in een zwakke weerslag op het niveau van de energiedividenden. Tevens konden deze gemeenten reeds rekenen op de geleidelijke boekhoudkundige verwerking van de opbrengst van de retributie op het wegennet, die precies werd ingevoerd om het verlies aan energiedividenden te compenseren. Wat de Waalse gemeenten betreft, moet worden benadrukt dat de opbrengst van de retributie op het wegennet (die voor 2004 op 35 miljoen EUR wordt geraamd) regelmatig het voorwerp is van een financiële pooling via de financieringsintercommunales, zodat een gedeelte van deze opbrengst aan de gemeenten wordt

0 2000

2001

2002

2003

2004

20051

Evolutie van de eigen middelen – Begrotingen 2000-2005 – Wallonië

Evolutie van de eigen middelen – Begrotingen 2000-2005 – Brussel-Hoofdstad

500

200

450

180

400

160

350

140

300

120

250

100

200

80

150

60

100

40

50

20 0

0 2000

2001

Financiële opbrengsten 1

2002

2003

2004

Andere financiële opbrengsten

2000

20051 Dividenden elektriciteit

2001

2002

Dividenden gas

2003

2004 Prestaties

Voor 2005 zijn de rubrieken andere financiële opbrengsten, dividenden elektriciteit en dividenden gas gegroepeerd onder financiële opbrengsten.

20051


afgestaan in de vorm van dividenden (financiële opbrengst) en niet in de vorm van ontvangsten uit prestaties (opbrengst van een concessie van het openbare domein). Wat de evolutie van het Brusselse Gewest betreft, is de gevoelige daling van de ontvangsten uit prestaties in 2003 vooral toe te schrijven aan de oprichting door de stad Brussel van de “Grondregie van de Stadseigendommen”. Daardoor verdwijnt een belangrijk gedeelte van de ontvangsten en de uitgaven van de functie Privaat patrimonium uit de begroting van de stad. De ontvangsten van deze functie omvatten vooral ontvangsten uit prestaties (voornamelijk huurgelden). In tegenstelling tot Wallonië blijkt evenwel dat de Brusselse gemeenten de eerste effecten voelen van de liberalisering van de energiemarkt in 2005, aangezien de financiële opbrengsten globaal met 7 % verminderen.

13

gemeenten zien hun uitgaven met eenzelfde ritme oplopen als het nationale gemiddelde. De Waalse gemeenten daarentegen stuwen samen hun uitgavenniveau in 2004 sneller op, nl. met 4,5 %, om volgens de ramingen in 2005 fors af te remmen tot een groei van 1,6 %. Voor de 19 Brusselse gemeenten daarentegen stijgen de uitgaven met een sprong van 3,4 % en 4,8 % sneller dan de voorbije jaren. Als een gemiddelde Belgische gemeente 1 252 EUR uitgeeft per inwoner, gaat het grootste deel daarvan naar personeels- en werkingsuitgaven, samen goed voor ongeveer 60 % van het budget (grafiek 8). Grafiek 8

Structuur van de lopende uitgaven – Begrotingen 2004

100 %

2. Courante uitgaven

90 %

2.1. Evolutie van het uitgavenniveau en structuur

15,7 %

14,5 %

26,0 %

26,0 %

24,7 %

59,6 %

58,3 %

60,8 %

62,4 %

Nationaal

Vlaanderen

Wallonië

Brussel

80 % 70 %

8,5 %

14,4 %

29,1 %

60 %

In 2004 schreven de 589 Belgische gemeenten op hun oorspronkelijke begroting een bedrag in van 12 995 miljoen EUR , dus bijna 13 miljard EUR. In 2005 komt daar nog bijna een half miljard bij. Dit betekent twee jaar na elkaar een stijging van de uitgaven met 3,3 %, wat echter slechts een matige stijging is in vergelijking met de gemiddelde groei van 3,7 % die het uitgavenniveau kende tijdens de laatste 10 jaar (tabel 5).

50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0%

Personeels- en werkingskosten

Voor de gemeenten uit de verschillende gewesten loopt de globale evolutie niet parallel. De Vlaamse

Overdrachten

Evolutie van de uitgaven voor het eigen dienstjaar – Begrotingen 2004 en 2005 (in EUR/inw.) Niveau (EUR/inw.)

Tabel 5

Groei

2004

2004

Raming 2005

Rijk

1 252

3,3 %

3,3 %

3,7 %

Vlaanderen

1 175

3,1 %

3,5 %

3,7 %

Wallonië

1 258

4,5 %

1,6 %

3,9 %

Brussel

1 663

3,4 %

4,8 %

3,2 %

Personeels- en werkingskosten

746

3,8 %

3,5 %

4,0 %

Overdrachten

326

4,4 %

1,8 %

6,0 %

Schuld

180

0,6 %

3,0 %

0,0 %

1

Impact van de samenstelling van de politiezones geneutraliseerd.

Schuld

Gemidd. 1995-20041


14

De gemeenten staan rechtstreeks in voor de bijkomende financiering van lokale instanties zoals politiezones, kerkfabrieken, vzw’s, openbare ziekenhuizen en OCMW’s. Al deze overdrachten samen nemen 26 % van het budget in beslag. De schulduitgaven, voornamelijk de financiële lasten van leningen vergen nog slechts 14,4 % van de totale uitgaven. Deze uitgavenstructuur is vrij gelijklopend voor de gemeenten uit het Vlaamse en Waalse Gewest. In de sterk verstedelijkte gemeenten van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest is het aandeel van de personeels- en werkingskosten belangrijker (62,4 %), net zoals het aandeel van de overdrachten (29,1 %), maar stellen de schulduitgaven slechts 8,5 % voor. Aan welke diensten besteden gemeenten hun middelen? Herleid tot de nettolasten, uitgedrukt in euro per inwoner, zijn het de drie rubrieken algemeen bestuur, veiligheid en sociale hulp-gezondheidszorg die de meeste middelen naar zich toetrekken (grafiek 9). Onderwijs hoort in deze rangschikking bij de kleinere rubrieken omdat de uitgaven door het nettoconcept worden verminderd met de

ontvangen subsidies voor de werking en de lonen voor het onderwijzend personeel. De uitgaven namen in 2004 voor alle rubrieken lichtjes toe ten opzichte van het vorige begrotingsjaar. Economie kent als enige een negatieve nettolast, wat wil zeggen dat de ontvangsten de uitgaven overtreffen. De uitgesproken daling met meer dan een kwart, van de ontvangsten uit deze rubriek, houdt verband met de geleidelijke liberalisering van de energiemarkt. De gemeenten als aandeelhouder van de energie-intercommunales verliezen immers inkomsten uit dividenden (cf. tekstkader over deze ontvangsten op p. 10 en 11). Een evolutie die zich de komende begrotingsjaren wellicht nog zal herhalen omdat de liberalisering in 2004 niet in alle gewesten van het land volledig afgerond was. 2.2. Personeels- en werkingskosten Het zijn mensen en middelen die ervoor zorgen dat de gemeentelijke dienstverlening en het beleid gerealiseerd kunnen worden, zowel bijvoorbeeld voor de bevolkingsadministratie, de sociale hulp,

Grafiek 9

Evolutie van de nettolasten per inwoner per activiteit – Begrotingen 2003 en 2004 (EUR/inw.)

Openbare reinheid - Stedenbouw +2,5 % Sociale hulp - Gezondheidszorg +1,7 % Cultuur - Erediensten +5,8 % Onderwijs +1,9 % Economie -27,6 % Verkeer +1,8 % Veiligheid +2,0 % Algemeen bestuur +4,6 % -150,0

-100,0 2004

-50,0 2003

0,0

50,0

100,0

150,0

200,0


het jeugdbeleid of op vlak van cultuur, onderwijs, veiligheid of stedenbouw.

het sterkst door in de cijfers.Er zijn verschillende verklaringen voor de loonstijging.

Op hun oorspronkelijke begrotingen 2004 schreven de gemeenten hiervoor samen een bedrag in van 7 760 miljoen EUR, wat bijna 60 % is van de totale lopende uitgaven. Het budget voor personeel en werking nam de voorbije tien jaar jaarlijks toe met gemiddeld 4,0 % (tabel 5, p. 13). Op de laatste begrotingen noteren de gemeenten een stijging van 3,5 % en meer.

Eerst is er de overschrijding einde 2004 van de spilindex voor het Openbaar Ambt, waardoor ook bij

Grafiek 10 toont dat de werkingskosten slechts een beperkt deel van deze lopende uitgaven vertegenwoordigen en de personeelskosten zwaar doorwegen. De personeelskosten kunnen we uitsplitsen over twee verschillende categorieën: lonen voor het onderwijzend personeel en lonen voor het gemeentepersoneel. Tabel 6 geeft de bedragen per inwoner weer van de indirecte of door de centrale overheid gesubsidieerde loonkosten voor onderwijs (125 EUR) en de directe personeelskosten voor gemeentepersoneel (430 EUR). Indien de loonmassa van de rubriek onderwijs uit de uitgaven van de gemeenten wordt geweerd, dan zou voor alle regio’s het zuivere aandeel van de personeels- en werkingskosten die rechtstreeks ten laste van de gemeenten vallen, uitkomen op een stabiele 55 % van de lopende uitgaven. Volgens de begrotingsvooruitzichten voor 2005 verwachten de gemeenten in elk van de drie gewesten een uitgesproken stijging van de personeels- en werkingskosten met gemiddeld 3,5 %. De stijging van de personeelskosten weegt gezien hun belang

Grafiek 10

Structuur van de personeels- en werkingskosten – Begrotingen 2004 en 2005 (EUR/inw.)

1 200 1 064 1 000

171

800

746

600

191

400

685

166

209

653 436

430

390

200 0

762

125

86

Rijk

Vlaanderen

Onderwijzend personeel

160

240

Wallonië

Brussel

Gemeentepersoneel

Werkingskosten

1 200

1 106

1 000

225

800

746

600

191

400

582

613

185

177

300

345

125

97

91

Rijk

Minder dan 10 000 inwoners

Tussen 10 000 en 50 000 inwoners

430

200 0

Evolutie van de personeels- en werkingkosten uitgaven – Begrotingen 2004 en 2005 Niveau (EUR/inw.)

Groei 2004

Raming 2005

Gemidd. 1995-20041

Rijk

746

3,8 %

3,5 %

4,0 %

Vlaanderen

685

3,9 %

3,5 %

4,3 %

Wallonië

762

3,9 %

3,5 %

3,9 %

1 064

3,2 %

3,7 %

4,0 %

125

4,3 %


430

3,2 %

Werkingskosten

191

4,7 %

1

Personeelskosten zonder politie.

2,6 % 3,7 %

Gemeentepersoneel

673

208 Meer dan 50 000 inwoners

Tabel 6

2004

Brussel

15

4,3 % 3,1 %

4,5 %


16

de gemeenten in 2005 het volle effect zal te voelen zijn van een loonstijging met 2 %. Daarnaast is er een gefaseerde verhoging van het vakantiegeld voor het gemeentepersoneel voorzien tegen ten laatste 2009, om gelijke tred te kunnen houden met de verloning van het overheidspersoneel. De toekenning van deze verhoging gebeurt volgens de modaliteiten vastgelegd in sectorale akkoorden door de gewestregeringen en de gemeenten van de verschillende regio’s. Een derde reden waarom de personeelskosten geleidelijk dreigen te zullen toenemen is de geplande verhoging van de bijdragevoet voor de pensioenen van de gemeenten die zijn toegetreden tot het stelsel van de nieuwe leden van het RSZPPO (Rijksdienst voor Sociale Zekerheid van de Provinciale en Plaatselijke Overheidsdiensten) (pool 2). De bijdragevoet, berekend op de loonmassa van het statutair personeel, loopt voor die besturen op van de gebruikelijke 27,5 % naar 29,5 % in 2005 tot 34,5 % in 2007. Voor de Brusselse gemeenten ten slotte stijgt in 2005 de loonmassa daarenboven nog als gevolg van een baremaverhoging van de lonen met 2 %. De Brusselse gewestregering kent de gemeenten echter, ter ondersteuning van deze loonmaatregel, een subsidie toe ten belope van de helft van deze loonsingreep. Omdat het effect van de gefaseerde verhoging van het vakantiegeld en de opgetrokken bijdragen in het pensioenstelsel (pool 2) nog niet volledig is uitgewerkt, zal dit de volgende jaren nog verder druk zetten op de personeelsuitgaven.

2.3. Dotaties of overdrachten Dotaties of overdrachten zijn de bedragen die de gemeente overmaakt aan andere spelers in het publieke of private domein, om hun budget in evenwicht te brengen of ter ondersteuning van hun werking. De gemeenten zijn volgens de wet immers verplicht rechtstreeks in te staan voor de financiering van lokale instanties zoals politiezones, kerkfabrieken, openbare ziekenhuizen en OCMW’s; daarnaast kunnen ze beslissen om naar eigen inzicht lokale verenigingen financieel te steunen. Al deze overdrachten samen nemen, met 3 397 miljoen EUR in 2004, gemiddeld meer dan een kwart (26 %) van de gebudgetteerde lopende uitgaven in beslag. Daarmee stijgen ze met 4,8 % ten opzichte van het vorige jaar (tabel 7). Gemiddeld groeiden de dotaties met meer dan 6 % aan tijdens de voorbije tien jaar, en dit zonder rekening te houden met de voelbare toename van de dotaties door de vrij recente financiering van de politiezones. Met de hervorming van de politie worden sinds 2002 de uitgaven en ontvangsten voor politie namelijk apart genoteerd in de begroting van de politiezones. Rechtstreeks gevolg voor de gemeentebegrotingen is dat de directe werkingskosten voor veiligheid, voortaan geregistreerd worden in de vorm van een overdracht. De dotaties zijn een uitgavenrubriek die ondanks de omvang van de bedragen niet rechtstreeks kan worden bepaald door de gemeenten. Doordat de gemeenten verplicht zijn om het exploitatietekort bij te passen, dragen ze de uiteindelijke financiële

Tabel 7

Evolutie van de dotaties (uitgaven) – Begrotingen 2004 en 2005 Niveau (EUR/inw.)

Groei

2004

2004

Raming 2005

Gemidd. 1995-20041

Rijk

326

4,8 %

1,8 %

6,0 %

Vlaanderen

306

3,8 %

4,1 %

6,4 %

Wallonië

314

6,9 %

-4,2 %

5,8 %

Brussel

497

3,7 %

6,1 %

5,2 %

Politiezone

120

1,4 %

1,1 %

niet beschikb.

OCMW

108

0,9 %

1,3 %

5,1 %

Overige

98

14,2 %

3,4 %

7,2 %

1

Zonder politiezone.


verantwoordelijkheid maar het beheer van de gelden gebeurt door de lokale instanties zoals OCMW’s en politiezones, die de wettelijke bevoegdheid hebben om de dienstverlening op het gebied van sociale hulp en veiligheid te organiseren. Van oudsher was het de bijdrage van de gemeenten in het OCMW-tekort die de grootste hap nam uit de transfers aan andere lokale instanties. De globale cijfers voor 2004 en 2005 bevestigen echter dat de dotatie aan de politiezones intussen de dotatie aan het OCMW overtreft: de Belgische gemeenten ramen de politiedotatie op gemiddeld 120 EUR per inwoner, tegenover 108 EUR voor de OCMWtoelage (tabel 7). Vooral in de grotere gemeenten en steden weegt van beide uitgavenrubrieken de politiedotatie het sterkst door. Dit valt voornamelijk op in het Brusselse Gewest: deze gemeenten registreren hogere cijfers voor de politiedotatie. Ze noteren gemiddeld 229 EUR per inwoner, tegenover 172 EUR per inwoner voor de OCMW-toelage (grafiek 11). Terwijl de gemeentetoelage aan het OCMW lichtjes blijft toenemen in de totale cijfers (+ 0,9 % in 2004 en + 1,3 % in 2005), lijkt het of de dotatie aan de politiezone in 2005 stabiliseert (+1,1 % in 2005). Voor beide overdrachten voorzien twee op de drie gemeenten in 2005 een hoger bedrag voor hun dotatie. De overige verminderen de dotatie. Er is geen significant verschil tussen gemeenten van verschillende bevolkingsgrootte. De algemene verwachting volgens dewelke de gemeenten die in het verleden minder geïnvesteerd hebben in de politie – doorgaans de kleinere gemeenten – financiële inspanningen zouden moeten leveren voor de werking van de lokale politie, komt in 2005 niet tot uiting. De belangrijkste reden hiervoor is dat de federale financiering van de politiezones voorlopig bevroren werd, in afwachting van een nieuwe financieringswet in 2007. Intussen blijven de in 2003 geldende financieringsnormen behouden en worden deze bedragen enkel geïndexeerd in de daaropvolgende begrotingen.

grotere gemeenten en steden. Het bedrag van 12 EUR per inwoner zoals vermeld in grafiek 11 geeft dan ook geen realistisch beeld weer, gezien slechts één op drie gemeenten met meer dan 50 000 inwoners ook effectief een openbaar ziekenhuis heeft met een te financieren tekort. De gemeenten die deze dotatie inschrijven, noteren gemiddeld een bedrag van 36 EUR per inwoner, een bedrag waarachter dan weer grote individuele verschillen schuilgaan. In vergelijking met eind jaren negentig stegen de uitgaven ter dekking van de tekorten van de publieke ziekenhuizen aanzienlijk. In het verleden moesten deficits vaak pas na definitieve goedkeuring van de jaarrekening van het ziekenhuis door het ministerie van Volksgezondheid worden aangevuld, wat meestal pas met enkele jaren vertraging gebeurde. De laatste jaren werden de gemeenten echter door de toezichthoudende overheden verzocht de nodige middelen uit te trekken om onmiddellijk de ziekenhuistekorten aan te zuiveren op basis van de

Grafiek 11

Categorieën van overdrachten : de dotaties aan lokale instanties – Begrotingen 2004 (EUR/inw.)

600 497 78 17

500 400 300 200

326 86 5 6 108

306 82 3 6 103

310 95 5 8 98

120

111

104

Rijk

Vlaanderen

Wallonië

100

Politiezone

Publieke ziekenhuizen

OCMW

Kerkfabrieken

172

229

Brussel Overige

600 512

500

139 12

300 200

326 86 5 6 108

100

211 3 61 9

120 0 Rijk

De dekking van de tekorten van de openbare ziekenhuizen daarentegen loopt vrij hoog op voor de

1

0

400

De dotatie aan de kerkfabrieken en de publieke ziekenhuizen is met zo’n 5 à 6 EUR per inwoner vrij beperkt in vergelijking met andere categorieën van transfers. Vooral de toelagen aan de kerkfabrieken stellen slechts een marginaal bedrag voor.

17

264 2 66

5 144

6 99

77 61

91

Minder dan 10 000 inwoners

Tussen 10.000 en 50 000 inwoners

212

Meer dan 50 000 inwoners


18

jaarrekening zoals die door de Raad van Bestuur van het ziekenhuis is goedgekeurd. De komende jaren dreigen de te begroten bedragen daardoor tijdelijk aan te zwellen.

De gevoelige daling van de interestvoeten sedert begin jaren negentig, samen met de impact van de diverse beursgangen van Dexia, heeft een gunstige invloed gehad op de intrestlast van de gemeentelijke schuld (grafiek 12). Hierdoor kwam er de laatste jaren meer budgettaire ruimte vrij voor de algemene werking van de gemeenten. In absolute cijfers is de gemiddelde schuldenlast van de gemeenten vandaag dezelfde als tien jaar geleden.

2.4. Schulduitgaven Ter financiering van hun investeringsuitgaven gaan de gemeenten leningen aan op lange termijn, onder meer voor openbare werken en gebouwen. De terugbetaling van deze leningen (contractuele aflossingen) en de ermee gepaard gaande interestlasten zijn de belangrijkste component van wat men de schulduitgaven of financiële lasten noemt. Met 1 865 miljoen EUR in de begrotingen 2004 nemen deze uitgaven nog slechts 14,4 % van de totale uitgaven in beslag.

In Vlaanderen groeiden de schulduitgaven niet elk jaar aan. Integendeel, bekeken over het voorbije decennium, daalden ze zelfs gemiddeld per jaar (tabel 8). De stijging in de andere gewesten is echter gering en wordt voornamelijk door de toename van de laatste jaren beïnvloed. Deze toename van de schulduitgaven bedraagt gemiddeld voor het geheel

Grafiek 12

Evolutie van de schulduitgaven – Begrotingen 1995-2005

10 %

25 %

9% 8%

20 %

7% 15 %

6% 5%

10 %

4% 3%

5%

2% 1%

0%

0% 1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

in % van de totale uitgaven

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Intrestvoet (OLO 5 jaar)

Tabel 8

Evolutie van de schulduitgaven – Begrotingen 2004 en 2005 Niveau (EUR/inw.)

Groei

2004

2004

Raming 2005

Gemidd. 1995-2004

Rijk

180

0,6 %

3,0 %

0,0 %

Vlaanderen

184

-1,2 %

2,3 %

-0,7 %

Wallonië

182

3,1 %

3,1 %

1,3 %

Brussel

146

4,0 %

7,9 %

1,4 %


van de Belgische gemeenten 3,0 % en meer in de laatste begrotingen. De sterke toename in 2005 (+7,9 %) van de schulduitgaven in het Brusselse Gewest wordt voornamelijk door enkele gemeenten gedragen en stelt geen veralgemeend fenomeen voor.

3. Financiële toestand In de begrotingsboekhouding wordt de financiële gezondheid van een gemeente meestal beoordeeld door het berekenen van de begrotingssaldi, d.w.z. het verschil tussen de ontvangsten en de uitgaven. De algemene boekhouding vult de begrotingsboekhouding aan via analyse-elementen waarmee de impact van het gemeentebeleid op het vermogen kan worden beoordeeld (cf. Vermogensverrichtingen p. 29-36). Traditioneel worden de saldi zowel op basis van de rekeningen als aan de hand van de begrotingen geanalyseerd. Bij de interpretatie van deze gegevens dient men dus goed te beseffen dat er tussen beide soorten documenten een fundamenteel verschil bestaat. De saldi van de rekeningen hebben betrekking op een concrete financiële realiteit, terwijl de begrotingssaldi verkregen worden op basis van ramingen van wat de ontvangsten en uitgaven zullen zijn. Aangezien een voorzichtig financieel beleid meestal uitgaat van een lichte onderschatting van de ontvangsten en een lichte overschatting van de uitgaven, geven de begrotingssaldi doorgaans een pessimistischer beeld dan de rekeningsaldi.

Specificiteit van de saldi van de lokale overheden De boekhouding van de lokale overheden vertoont twee grote specifieke kenmerken die belangrijk zijn voor een goede interpretatie van de begrotingssaldi.

• Onderscheid gewone/buitengewone dienst

In tegenstelling tot de staat en de deelentiteiten hebben de lokale overheden niet het systeem van één enkele begroting aangenomen, maar een begrotingsboekhouding behouden waarin een onderscheid wordt gemaakt tussen de gewone en de buitengewone dienst. In deze studie komen enkel saldi voor die betrekking hebben op de gewone dienst, d.w.z. saldi verkregen op basis van de courante ontvangsten en uitgaven (noodzakelijk voor de normale en dage-

lijkse werking van het bestuur). Hierbij wordt dus geen rekening gehouden met de buitengewone ontvangsten en uitgaven (leningen, investeringen), die een impact hebben op de toestand van het gemeentevermogen. Een zeer bijzonder element van de gemeenteboekhouding is dat de contractuele terugbetalingen van de leningen (aflossing van het kapitaal) niet als buitengewone uitgaven worden beschouwd, maar bij de gewone dienst worden ondergebracht, hoewel ze betrekking hebben op het vermogen. Deze specificiteit heeft twee gevolgen. Enerzijds kunnen de saldi van de gewone begrotingen van de lokale overheden niet worden beschouwd als netto te financieren saldi. Anderzijds vloeit hieruit voort dat de verplichting tot evenwicht, voor de gemeentefinanciën dwingender is, vermits de gemeenten al hun gewone uitgaven (met inbegrip van de terugbetaling van de leningen) met courante ontvangsten (belastingheffing, fondsen, toelagen ...) moeten dekken.

• •

• Onderscheid tussen het eigen dienstjaar en

de vorige dienstjaren Terwijl de staat en de deelentiteiten gebruik maken van een boekhoudsysteem dat gericht is op het beheer (de verrichtingen worden geboekt op de datum waarop ze worden uitgevoerd, ongeacht de datum waarop ze ontstaan zijn), beroepen de lokale overheden zich op het systeem waarbij de verrichtingen bij het dienstjaar worden geboekt, bijvoorbeeld de vastgestelde rechten en de uitgaven die tussen 1 januari en 31 december van dat dienstjaar werden aangegaan. In de boekhouding van de lokale overheden wordt dus een onderscheid gemaakt tussen de verrichtingen van het eigen dienstjaar en de verrichtingen die betrekking hebben op de vorige dienstjaren. Er zijn twee soorten saldi: het saldo eigen dienstjaar slaat enkel op de ontvangsten en uitgaven van het betrokken dienstjaar, terwijl het saldo algemeen totaal ook rekening houdt met de verrichtingen van de vorige dienstjaren en met de overboekingen. De Waalse en Brusselse toezichthoudende overheden maken sinds kort een onderscheid tussen “functionele” en “algemene” overboekingen. Eerstgenoemde zijn voorzieningen voor risico’s en kosten met betrekking tot zekere en duidelijk

19


20

geïdentificeerde toekomstige uitgaven (ziekenhuistekort, juridisch geschil enz.) en worden geboekt op het eigen dienstjaar van de begroting. De “algemene” overboekingen zijn niet toegewezen reserves, vergelijkbaar met algemene spaartegoeden, en worden niet ondergebracht bij het eigen dienstjaar, zodat ze enkel een invloed hebben op het saldo algemeen totaal. Ontvangsten eigen dienstjaar (+) Uitgaven eigen dienstjaar (-) Saldo van de functionele overboekingen (+/-)1

• Evolutie van de begrotings-

rekeningen 20032 Uit de analyse van de rekeningen 2003 blijkt dat de saldi van zowel het eigen dienstjaar als het algemeen totaal duidelijk verbeterd zijn. Het overschot voor het eigen dienstjaar stijgt immers van 154,3 miljoen EUR in 2002 tot 663,9 miljoen EUR in 2003, terwijl het overschot voor het algemeen totaal klimt van 1 233,3 miljoen EUR in 2002 naar 1 574,0 miljoen EUR in 2003. Deze gunstige evolutie in 2003 geldt voor de meerderheid van de gemeenten, aangezien 86 % ervan een overschot voor het eigen dienstjaar vertoont, tegen 73 % in 2002.

Saldo eigen dienstjaar Deze verbetering is echter niet even sterk in de drie gewesten van het land en is grotendeels te danken aan de Vlaamse gemeenten (cf. infra voor een meer gedetailleerde verklaring van de evolutiefactoren).

Saldo van de algemene overboekingen (+/-) Ontvangsten van de vorige dienstjaren (+) Uitgaven van de vorige dienstjaren (-) Overgedragen resultaat van de vorige dienstjaren (+/-)

• Evolutie van de begrotingen 2004 en

vooruitzichten 2005 De saldi van de begrotingen zijn veel minder hoog dan de begrotingen die uiteindelijk voorkomen in de rekeningen, wat bevestigt dat de begrotingsvooruitzichten gewoonlijk pessimistischer zijn.

Saldo algemeen totaal

3.1. Gemeenten van het Rijk Tabel 9 geeft de evolutie van de saldi eigen dienstjaar en algemeen totaal voor alle gemeenten van het land, waarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen de gemeenten met een overschot en die met een tekort, zowel voor de begrotingsrekeningen als voor de recentste begrotingen.

Uit de initiële begrotingen 2004 blijkt dat, voor alle gemeenten van het land, het tekort eigen dienstjaar vermindert (van -138,6 miljoen EUR in 2003 tot

1

Enkel Brusselse en Waalse gemeenten. Niet geëxtrapoleerde gegevens gebaseerd op 554 rekeningen 2003, die ongeveer 95 % van de bevolking vertegenwoordigen. 2

Tabel 9

Evolutie van de gewone saldi – Rekeningen 2002-2003 en begrotingen 2003-2005 (in duizenden EUR) Rekeningen Rijk

Begrotingen

2002

2003

2003

2004

2005

381 812

109 194

113 614

Eigen dienstjaar Gemeenten met een overschot Gemeenten met een tekort Totaal

723 656

143 052

-227 498

-59 777

-281 627

-218 911

-238 705

154 313

663 879

-138 576

-109 718

-125 091

1 338 015

835 836

941 508

Algemeen totaal Gemeenten met een overschot Gemeenten met een tekort Totaal

1 643 375

642 914

-104 727

-69 389

-111 031

-76 137

-83 293

1 233 287

1 573 986

531 883

759 699

858 214


Evolutie van de begrotingssaldi 2000-2005 (in % van de gewone ontvangsten)

21

Grafiek 13

8,0 % 6,0 %

5,8 %

5,3 %

5,3 % 3,7 %

4,0 %

3,9 %

3,6 %

2,0 % 0,0 % -0,6 %

-0,8 %

-1,1 %

-2,0 %

-0,9 %

-1,8 % -2,8 %

-4,0 % 2000

2001

Eigen dienstjaar

2002

2003

2004

2005 (raming)

Algemeen totaal

Grafiek 14

-109,7 miljoen EUR in 2004) en het overschot algemeen totaal stijgt (van 531,9 miljoen EUR in 2003 tot 759,7 miljoen EUR in 2004). Volgens onze enquête betreffende de begrotingen 2005 zou de evolutie van de begrotingssaldi een contrast vormen tussen het eigen dienstjaar en het algemeen totaal. Terwijl het tekort eigen dienstjaar licht verslechtert (van -109,7 miljoen EUR in 2004 tot -125,1 miljoen EUR in 2005), vertoont het overschot algemeen totaal andermaal een verbetering (van 759,7 miljoen EUR in 2004 tot 858,2 miljoen EUR in 2005). Grafiek 13 geeft de evolutie van de begrotingssaldi over een grotere periode (2000-2005). De saldi zijn weergegeven in percent van de gewone ontvangsten om een relevante vergelijkingsbasis te kunnen bieden. De grafiek illustreert het geleidelijke herstel van de gemeentefinanciën na de aanzienlijke verslechtering in 2001. In 2005 stabiliseert het tekort eigen dienstjaar zich ietwat onder 1 %, terwijl het overschot algemeen totaal uitkomt op 5,8 % van de gewone ontvangsten.

Evolutie van het percentage gemeenten met een overschot en met een tekort voor het eigen dienstjaar – Begrotingen 2000-2005

100 % 90 % 80 %

245 296

70 %

261

241

328

348

2003

2004

289

363

60 % 50 % 40 % 30 %

344 293

20 %

300

226

10 % 0% 2000

2001

Gemeenten met een overschot

2002

Gemeenten met een tekort

Tijdens diezelfde periode (grafiek 14) schommelt het aantal gemeenten met een tekort eigen dienstjaar tussen 40 % en 60 %.

gemeenten met een tekort eigen dienstjaar (363 tegen 245 in 2000). Het aantal gemeenten met een tekort is vervolgens geleidelijk gedaald tussen 2002 en 2004 en liet in 2005 weer een stijging zien.

Het dienstjaar 2001, het eerste jaar van de nieuwe bestuursperiode voor de gemeenten, werd gekenmerkt door een forse stijging van het aantal

Deze evolutie, die werd vastgesteld voor alle gemeenten van het land verschilt echter sterk volgens de gewesten, met name door de verschillende fasering

2005 (raming)


22

van de herfinancieringsmaatregelen die door de toezichthoudende overheden werden aangenomen en het tijdschema voor de openstelling van de energiemarkt. 3.2. Vlaamse gemeenten


rekeningen 20033 De analyse van de rekeningen 2003 van de Vlaamse gemeenten (tabel 10) toont aan dat de saldi voor zowel het eigen dienstjaar als het algemeen totaal sterk verbeterd zijn. Het overschot eigen dienstjaar is vervijfvoudigd, namelijk van 108,6 miljoen EUR in 2002 tot 541,7 miljoen EUR in 2003. Deze verbetering heeft in mindere mate haar terugslag op het algemeen totaal, waarvan het overschot toeneemt van 808,0 miljoen EUR in 2002 tot 1 121,6 miljoen EUR in 2003. Deze gunstige evolutie in 2003 geldt voor de meerderheid van de gemeenten aangezien 91 % van de gemeenten een overschot eigen dienstjaar hebben, terwijl alle gemeenten een evenwicht voor het algemeen totaal vertonen. Deze sterke verbetering is toe te schrijven aan een lichte daling van de gemeente-uitgaven (-0,3 %), samen met een gevoelige klim van de ontvangsten (+6,4 %). De stijging van de ontvangsten is zelf het resultaat van de forse toename van het Gemeentefonds (+18,8 %) en van de twee voornaamste aanvullende belastingen (+6,6 % voor de personenbelasting en +5,4 % voor de onroerende voorheffing). Deze indrukwekkende groei is te verklaren door de hervorming van het Gemeentefonds in Vlaan-

deren. In het nieuwe Gemeentefonds zitten de middelen van het vroegere Gemeentefonds, het Sociaal Impulsfonds en het Investeringsfonds, vermeerderd met 4,5 %. Het nieuwe Gemeentefonds is echter meer dan een gewone fusie van de bestaande fondsen. Vanaf 2003 zijn evenwel nieuwe verdelingscriteria van toepassing en beschikken de gemeenten over meer autonomie vermits ze zelf mogen beslissen over de middelen die ze aanwenden in hun gewone begroting en de middelen die ze naar hun buitengewone begroting overhevelen om hun investeringen te financieren. De ontvangsten uit fondsen omvatten sedert 2003 ook de middelen die afkomstig zijn van het Stedenfonds, dat door de Vlaamse Gemeenschap, in het kader van haar stedenbeleid, werd opgericht ten gunste van Antwerpen, Gent en elf “centrumsteden”4.

• Evolutie van de begrotingen 2004

en vooruitzichten 2005 De recente evolutie zoals ze tot uiting komt in de begrotingen 2004 en 2005 is daarentegen minder gunstig voor de Vlaamse gemeenten. Het saldo eigen dienstjaar evolueert namelijk van een licht overschot naar een tekort van 97,2 miljoen EUR in 2004, dat nog lichtjes verslechtert in 2005 en volgens onze ramingen uitkomt op 104,9 miljoen EUR. Dat is vooral te verklaren door de sterke daling van de dividenden van de energie-intercommunales als gevolg van de volledige liberalisering 3

Niet geëxtrapoleerde gegevens gebaseerd op 295 rekeningen 2003, die meer dan 95 % van de bevolking vertegenwoordigen. Namelijk Aalst, Brugge, Hasselt, Genk, Kortrijk, Leuven, Mechelen, Oostende, Roeselare, Sint-Niklaas en Turnhout.

4

Tabel 10

Vlaamse gemeenten – Evolutie van de gewone saldi – Rekeningen 2002-2003 en begrotingen 2003-2005 (in duizenden EUR) Rekeningen Vlaanderen

Begrotingen

2002

2003

2003

2004

2005

224 602

73 472

Eigen dienstjaar Gemeenten met een overschot

563 092

117 049

68 794

-115 966

-21 415

-104 287

-166 050

-178 341

108 636

541 677

12 762

-97 257

-104 869


826 943

1 121 564

373 838

472 425

541 253


-18 902

0

-12 873

-470

-1 575

Totaal

808 040

1 121 564

360 965

471 955

539 678

Gemeenten met een tekort Totaal Algemeen totaal


Vlaamse gemeenten – Evolutie van de begrotingssaldi 2000-2005 (in % van de gewone ontvangsten)

23

Grafiek 15

8,0 % 6,5 %

6,0 %

6,0 % 5,0 %

4,5 %

4,8 %

4,4 %

4,0 % 2,0 % 0,2 %

0,0 % -2,0 %

-0,6 %

-0,9 %

-1,4 %

-1,5 %

-2,9 %

-4,0 % 2000

2001

Eigen dienstjaar

2002

2003

2004

2005 (raming)

Algemeen totaal

Grafiek 16

van de markt sedert 1 juli 2003 (cf. deel 1.4. Eigen Middelen).

Vlaamse gemeenten – Evolutie van het percentage gemeenten met een overschot en met een tekort voor het eigen dienstjaar – Begrotingen 2000-2005

Over een langere periode (grafiek 15) blijkt duidelijk dat de Vlaamse gemeenten in 2002 en 2003 hun financiën sterk zagen verbeteren na de gevoelige verslechtering in 2001. Het jaar 2004 vormt een breuk, met een nieuwe verslechtering, terwijl de toestand zich in 2005 lijkt te stabiliseren. Voor deze laatste twee dienstjaren noteren wij tegelijkertijd een verslechtering voor het eigen dienstjaar en een verbetering voor het algemeen totaal.

100 % 90 % 80 % 70 %

119 153

159

170

177

203

60 % 50 %

Deze verslechtering voor het eigen dienstjaar gaat logischerwijs gepaard met een stijging van het aantal gemeenten met een tekort (153 in 2004, 177 in 2005, tegen slechts 119 in 2003) (grafiek 16).

40 % 30 % 20 %

189 155

149

138

131

105 10 %

3.3. Waalse gemeenten 0% 2000


rekeningen 20035 De Waalse gemeenten vertonen een verbetering van de rekeningsaldi 2003, zowel voor het eigen dienstjaar als voor het algemeen totaal, hoewel ze veel kleiner was dan die van de Vlaamse gemeenten (cf. 3.2, p. 22-23). Het overschot eigen dienstjaar (tabel 11, p. 24) komt in 2003 uit op 98,1 miljoen EUR, tegen 54,7 miljoen EUR tijdens het vorige dienstjaar. Deze verbetering heeft een nog grotere terugslag op het

2001


2002

2003


algemeen totaal, waarvan het overschot stijgt van 339,4 miljoen EUR in 2002 naar 414,3 miljoen EUR in 2003. De meeste Waalse gemeenten hebben nog een rekening in evenwicht, vermits 82 % van de 5

2004

Niet geëxtrapoleerde gegevens gebaseerd op 245 rekeningen 2003, die 93 % van de bevolking vertegenwoordigen.

2005 (raming)


24

gemeenten een overschot voor het eigen dienstjaar en 93 % van de gemeenten een overschot voor het algemeen totaal hebben. De verbetering van de rekeningen 2003 is vooral het gevolg van de aanvullende steun die aan sommige gemeenten door het Waalse Gewest wordt toegekend in het kader van “As 2” van het Tonusplan. Dit plan is in feite gericht op het wegwerken van het onvermijdelijke deel van de tekorten voor het eigen dienstjaar “veroorzaakt door beslissingen die tijdens vorige bestuursperioden op lokaal vlak werden genomen of door beslissingen die op andere gezagsniveaus werden genomen”. Deze steun wordt geboekt bij het eigen dienstjaar via “functionele” overboekingen (cf. artikel in kader, p. 19-20 over de specificiteit van de saldi van de lokale overheden). Er dient echter op gewezen dat het Waalse Gewest deze steun afhankelijk heeft gemaakt van de goedkeuring van een beheersplan door de begunstigde gemeenten, zodat ± 85 Waalse gemeenten momenteel onder saneringsplannen vallen. Eind 2003 heeft de Waalse Regering trouwens “As 2” van het Tonusplan uitgebreid om de gemeenten te helpen bij de aanzuivering van hun aandeel in de ziekenhuistekorten en een oplossing te bieden voor de onderfinanciering van de lokale pensioenkassen. Deze tegemoetkomingen hebben echter in principe geen invloed op het saldo aangezien de verleende steun als tegenwaarde uitgaven van dezelfde omvang heeft.


en vooruitzichten 2005 De evolutie van de begrotingen 2004 en 2005 komt tot uiting in een herstel van de saldi van de Waalse gemeenten, zowel voor het eigen dienstjaar als voor het algemeen totaal. Voor het eigen dienstjaar laat het saldo een licht overschot zien, zowel voor 2004 (12,5 miljoen EUR) als 2005 (13,2 miljoen EUR), wat een duidelijke verbetering is ten opzichte van het tekort in 2003 (-122,0 miljoen EUR). Voor het algemeen totaal is de verbetering nog duidelijker merkbaar, omdat het overschot geleidelijk toeneemt van 156,4 miljoen EUR in 2003 tot 323,5 miljoen EUR in 2005. Deze verbetering moet echter worden genuanceerd gelet op de omvang van de gewestelijke steun die wordt toegekend in het kader van “As 2” van het Tonusplan. De steun bedraagt immers 70,3 miljoen EUR in de begrotingen 2004 en 47,5 miljoen EUR in onze enquête 2005 en draagt dus bij tot de verbetering van het eigen dienstjaar. Afgezien van deze uitzonderlijke en tijdelijke steun zouden de begrotingen een tekort eigen dienstjaar te zien geven, zowel voor 2004 als 2005. Grafiek 17 illustreert de begrotingsevolutie van de Waalse gemeenten tussen 2000 en 2005. Uitgaand van een vrij gunstige toestand in 2000 beleefden de gemeenten in 2001 een gevoelige verslechtering, die lichtjes voortduurde in 2002. Het herstel verliep zeer schuchter in 2003, veel meer uitgesproken in 2004, en stabiliseert zich in 2005. De steun vanwege de gewesten, die aan dit herstel ten grondslag

Tabel 11

Waalse gemeenten – Evolutie van de gewone saldi – Rekeningen 2002-2003 en begrotingen 2003-2005 (in duizenden EUR) Rekeningen

Begrotingen

2002

2003

2003

2004

2005


129 583

127 582

22 072

39 580

39 709


-74 869

-29 509

-144 077

-27 086

-26 525

54 715

98 073

-122 005

12 494

13 185


374 327

444 829

209 304

285 329

326 927


-34 918

-30 538

-52 952

-1 764

-3 408

Totaal

339 409

414 291

156 353

283 565

323 519

Wallonië Eigen dienstjaar

Totaal Algemeen totaal


Waalse gemeenten – Evolutie van de begrotingssaldi 2000-2005 (in % van de gewone ontvangsten)

25

Grafiek 17

8,0 % 6,8 % 6,1 %

6,0 %

6,0 % 4,3 %

4,2 %

4,0 %

3,6 %

2,0 % 0,4 %

0,3 %

0,3 %

0,0 % -2,0 %

-1,9 % -3,1 %

-4,0 % 2000

2001

Eigen dienstjaar

-3,1 %

2002

2003

2004

2005 (raming)

Algemeen totaal

Grafiek 18

lag, was grotendeels nog niet in de initiële begrotingen 2003 opgenomen, vanwaar het grote verschil tussen de saldi in de begrotingen en de rekeningen voor datzelfde dienstjaar. Tevens is het aantal gemeenten met een tekort eigen dienstjaar tijdens de betrokken periode gedaald (grafiek 18). In 2001 waren er 147 gemeenten (56 %) met een tekort eigen dienstjaar en slechts 78 (30 %) in 2004. Het aantal gemeenten met een tekort (98) zal in 2005 vermoedelijk opnieuw toenemen, niettegenstaande een lichte verbetering van het saldo van de gezamenlijke gemeenten voor het eigen dienstjaar. 3.4. Brusselse gemeenten

Waalse gemeenten – Evolutie van het percentage gemeenten met een overschot en met een tekort voor het eigen dienstjaar – Begrotingen 2000-2005

100 % 90 %

66

78

80 % 123 147

70 % 60 % 50 % 40 %

196

rekeningen 20036 Voor de gemeenten van het Brusselse Gewest (tabel 12, p. 26) wijst de analyse van de 15 beschikbare rekeningen 2003 op een vrij tegengestelde evolutie. Zo wordt het saldo eigen dienstjaar, na een vermindering van het tekort in 2002 te hebben vertoond (en uit te komen op een bedrag van -9,0 miljoen EUR), in 2003 ruimschoots positief met een bedrag van 24,1 miljoen EUR, wat overeenkomt met 2,0 % van de totale gewone ontvangsten. Het overschot algemeen totaal daarentegen, daalt fors, namelijk van 85,8 miljoen EUR in 2002 tot 38,1 miljoen EUR in 2003 (tabel 12). In 2002 had-

184

30 % 139

131

2002

2003

115

20 %


98

131

164

10 % 0% 2000

2001


2004


den zes van de negentien gemeenten een tekort algemeen totaal. In 2003 lieten vijf van de vijftien gemeenten uit de steekproef nog een tekort algemeen totaal zien. 6 Niet geëxtrapoleerde gegevens gebaseerd op 15 rekeningen 2003, die ongeveer 79 % van de bevolking vertegenwoordigen.

2005 (raming)


26

De gunstige evolutie van het saldo eigen dienstjaar in 2003 is vooral te danken aan een betere perceptie van de inkohiering van de aanvullende belasting op de onroerende voorheffing.

(van -29,3 miljoen EUR in 2003 tot -24,9 miljoen EUR in 2004), maar een nieuwe verslechtering van het overschot algemeen totaal (van 14,6 miljoen EUR in 2003 naar 4,2 miljoen EUR in 2004). Uitgedrukt in percent van de gewone ontvangsten komt het gebudgetteerde saldo eigen dienstjaar voor 2004 uit op 1,0 % (tegen 2,0 % in 2003).


en vooruitzichten 2005 Zoals in de andere gewesten zijn de saldi in de begrotingen minder gunstig dan die welke in fine in de rekeningen voorkomen. In vergelijking met 2003 geven de initiële begrotingen 2004 echter een lichte daling van het tekort eigen dienstjaar weer

Grafiek 19

De cijfers uit onze enquête voor de begrotingen 2005 wijzen op een nieuwe verslechtering van de begrotingssaldi, zowel voor het eigen dienstjaar als voor het algemeen totaal. Het tekort eigen dienstjaar

Brusselse gemeenten – Evolutie van de begrotingssaldi 2000-2005 (in % van de gewone ontvangsten)

8,0 % 6,0 % 4,5 % 4,0 % 2,0 % 0,9 % 0,2 %

0,0 %

-0,3 % -2,0 %

-1,3 %

-1,4 % -2,2 %

-4,0 %

-1,8 %

-1,5 %

-1,9 %

-3,5 % -4,1 %

-6,0 % 2000

2001

2002

2003

2004

2005 (raming)

Algemeen totaal

Eigen dienstjaar

Tabel 12

Brusselse gemeenten – Evolutie van de gewone saldi – Rekeningen 2002-2003 en begrotingen 2003-2005 (in duizenden EUR) Rekeningen Brussel

Begrotingen

2002

2003

2003

2004

2005

27 626

32 981

3 931

820

433

Eigen dienstjaar Gemeenten met een overschot Gemeenten met een tekort

-36 664

-8 853

-33 264

-25 775

-33 840

-9 037

24 128

-29 333

-24 955

-33 406


136 745

76 982

59 771

78 082

73 328


-50 907

-38 852

-45 206

-73 903

-78 310

85 838

38 130

14 565

4 179

-4 983

Totaal Algemeen totaal

Totaal


zal wellicht toenemen en -33,4 miljoen EUR belopen, of 2,0 % van de gewone ontvangsten, terwijl het saldo algemeen totaal ook een tekort zou vertonen, namelijk -5,0 miljoen EUR of 0,3 % van de gewone ontvangsten. Grafiek 19 schetst de evolutie van de begrotingssaldi voor de periode 2000-2005 en wijst op de vrij hachelijke financiële situatie van de Brusselse gemeenten. Vertrekkend van een relatief gunstige situatie in 2000 (vooral wat het algemeen totaal betreft), vertonen de Brusselse gemeenten, net als alle gemeenten van het land, een aanzienlijke verslechtering in 2001. Het dienstjaar 2003 knoopt weer aan bij een licht overschot algemeen totaal (0,9 % van de gewone ontvangsten). De opeenvolgende tekorten voor het eigen dienstjaar tussen 2003 en 2005 helpen echter geleidelijk het zwakke overschot algemeen totaal tenietdoen en resulteren over 2005 in een tekort. Deze evolutie van het algemeen totaal in 2005 zou meer bepaald te wijten zijn aan het feit dat het saldo van de 13 gemeenten met een overschot (73,3 miljoen EUR) geen tegengewicht vormt voor het belangrijke saldo van de zes gemeenten met een tekort (-78,3 miljoen EUR). Er dient op gewezen te worden dat exact zes Brusselse gemeenten momenteel onderworpen zijn aan een saneringsplan dat door de toezichthoudende overheden is opgelegd.

27

Tijdens diezelfde periode ten slotte, heeft meer dan de helft van de Brusselse gemeenten ook een tekort eigen dienstjaar (grafiek 20). Dat zijn er veertien of ongeveer 75 % in 2005. Grafiek 20

Brusselse gemeenten – Evolutie van het percentage gemeenten met een overschot en met een tekort eigen dienstjaar – Begrotingen 2000-2005

100 % 90 % 80 % 9

10

11

70 % 13 60 %

14

14

50 % 40 % 30 % 10

9

8

20 % 6 10 %

5

5

0% 2000

2001


2002

2003

2004


2005 (raming)

29

Gemeentefinanciën Vermogensverrichtingen

Sinds de invoering van de algemene boekhouding in 1995 beschikken de gemeenten over een balans, die hun vermogenstoestand op een welbepaalde datum weergeeft. Het actief omvat alle tegoeden en rechten van de gemeente, terwijl het passief betrekking heeft op de middelen die haar ter beschikking worden gesteld (eigen vermogen en schulden). Op basis van onze steekproef bedroeg eind 2003 het balanstotaal van de gemeenten 49 746 miljoen EUR of 4 804 EUR per inwoner.

net, de ruimtelijke ordening, de waterdistributie en dus voorzieningen van openbaar nut vereisen die belangrijk zijn in verhouding tot het aantal inwoners. Aan de andere kant kan een hoge bevolkingsdichtheid aanvullende nutsvoorzieningen vergen Grafiek 21

Vereenvoudigde structuur van de gemeentebalansen 2003 Activa

Passiva

100 %

De structuur van de gemeentebalansen is op de lange termijn gericht (grafiek 21). De vaste activa vertegenwoordigen gemiddeld 86,5 % van de totale activa, terwijl de vlottende activa goed zijn voor de overige 13,5 %. De passiefzijde wordt gekenmerkt door het overwicht van het eigen vermogen (68,8 % van het balanstotaal), terwijl de overige 31,2 % schulden zijn. Deze verhouding kan wijzen op een sterke financiële onafhankelijkheid van de gemeenten. Het beginkapitaal (36,0 %) is grotendeels de rekenkundige tegenwaarde van het nettoactief dat in de inventaris werd opgenomen bij het opmaken van de beginbalans in 1995. Het mag dus niet worden beschouwd als vrijgemaakt kapitaal, zoals dat vaak het geval is bij ondernemingen, maar moet veeleer gezien worden als het vermogen dat de gemeente in de loop der jaren heeft opgebouwd. Het gewicht van het gemeentelijke vermogen (actief in EUR per inwoner) varieert aanzienlijk volgens de gemeenten. Zoals voor de gewone uitgaven, vertonen de kleinste (minder dan 5 000 inwoners) en de grootste gemeenten (meer dan 100 000 inwoners) een atypisch vermogensniveau. Voor deze categorieën van gemeenten vertegenwoordigt het actief in EUR per inwoner bijna 150 % van het nationale gemiddelde (dit is ongeveer 7 000 EUR per inwoner, tegen een gemiddelde van 4 804). Deze vaststelling houdt gedeeltelijk verband met de bevolkingsdichtheid. Versnippering van de bevolking kan meerkosten veroorzaken voor het wegen-

90 % 80 % 70 % 68,8 % 60 %

86,5 %

50 % 40 %

Vaste activa

30 %

Vlottende activa

20 % 31,2 % 10 %

13,5 %

0%

Eigen vermogen Schulden

Tabel 13

Gemeentebalansen 2003 – Voornaamste rubrieken (in miljoenen EUR)

Vaste activa

Patrimonium en materiële vaste activa Investeringstoelagen en toegestane leningen Financiële vaste activa

Vlottende activa

Vorderingen op hoogstens één jaar Financiële rekeningen

Totaal actief

36 083 1 944 5 024 3 088 3 606 49 746

Eigen vermogen

(Begin)kapitaal Overgedragen resultaten en reserves Ontvangen investeringstoelagen, giften en legaten

17 915 9 727 6 600

Schulden

Schulden op meer dan één jaar Schulden op hoogstens één jaar

12 614 2 889

Totaal passief

49 746

30

Gemeentefinanciën | Vermogensverrichtingen

door de bevolkingsconcentratie en de sterke aantrekkingskracht van centrumsteden. In financieel opzicht ging onze aandacht naar twee aspecten die betrekking hebben op het vermogen van de gemeenten, namelijk hun investeringen en schulden. In de evolutie van beide bestaat er overigens een duidelijke link gezien de investeringen grotendeels via leningen worden gefinancierd.

Statistische bronnen In tegenstelling tot de weerkerende (gewone) uitgaven geven de begrotingen geen zeer getrouw beeld van de gedane investeringen. Heel wat verschuivingen naar latere datum om technische, juridische en financiële redenen, verklaren waarom niet alle investeringen die in de begrotingen gepland werden in de praktijk worden uitgevoerd. De begrotingsboekhouding verschaft enkel informatie over de stromen (nieuwe investeringen en leningen) maar zegt niets over de voorraad (uitstaande schuld, waarde van het vermogen). Een dergelijke analyse berust bijgevolg op de balansen en rekeningen van de gemeenten. Voor het dienstjaar 2003 beschikken wij in onze database over 554 rekeningen en balansen, die 93,2 % van de nationale bevolking vertegenwoordigen. De ontbrekende gegevens werden geëxtrapoleerd op basis van de documenten van de voorgaande jaren. Om een zo recent mogelijk financieel beeld te kunnen ophangen, hebben wij voor 2004 ook een raming van de rekeningen en enkele balansgegevens gemaakt op basis van de historische en interne gegevens van de bank (schuldinventaris).

1. Investeringen De lokale overheden, en de gemeenten in het bijzonder, zijn de voornaamste investeerders van de overheidssector. Volgens de cijfers van de nationale boekhouding dragen de lokale overheden (sector S-1313 van de boekhouding ESR95) voor 50 % bij tot de brutovorming van vast kapitaal voor alle lokale overheden samen. Deze analyse wil een antwoord geven op drie elementaire vragen over de gemeentelijke investeringen:

• In welke mate hebben de gemeenten geïnvesteerd? • In welke domeinen hebben ze geïnvesteerd? • Hoe worden de investeringen gefinancierd? 1.1. Evolutie en niveau van de investeringen Op basis van de rekeningen 2003 beliepen de investeringsuitgaven van de gemeenten (verbintenissen van het eigen dienstjaar) 1 879 miljoen EUR, dit is een lichte daling van 2 % in vergelijking met 2002. Relatief vertegenwoordigen de investeringen van de gemeenten 0,7 % van het bbp en een bedrag van 181 EUR per inwoner. De evolutie van de investeringen over een langere periode vestigt duidelijk de aandacht op het cyclische effect van de gemeentelijke bestuursperiode (grafiek 22). Het maximumniveau wordt bereikt het jaar dat aan de verkiezingen voorafgaat (dit komt overeen met ± 1 % van het bbp). Dit bijzondere feit valt te verklaren doordat, in boekhoudkundig opzicht, de vastlegging van de uitgaven gebeurt met de formele beslissing van het college om een investering te doen die gewoonlijk pas veel later effectief zal worden gerealiseerd. In het verkiezingsjaar volgt er dan een lichte daling van de investeringsuitgaven en het jaar na de verkiezingen gaan ze zelfs flink naar omlaag. De andere jaren van de cyclus worden gekenmerkt door een meer gematigde en geleidelijke stijging van deze uitgaven. Grafiek 22 onderstreept eveneens de goede correlatie tussen de begrotingen en de rekeningen en vooral de zwakke realisatiegraad (± 60 %) van de investeringen die aanvankelijk in de begroting van het eigen dienstjaar werden ingeschreven. Over 2004 zullen de investeringen van de gemeenten, op basis van de historische realisatiegraad van de begrotingen, vermoedelijk uitkomen op 2 150 miljoen EUR, een stijging van 14,4 % ten opzichte van 2003. Deze forse groei, twee jaar vóór de verkiezingen, volgt de lijn van de “investeringscyclus” (+21 % in 1998). De groei verschilt echter sterk naar gelang de gewesten (tabel 14). De Vlaamse gemeenten hebben over 2004 wellicht 1 277 miljoen EUR geïnvesteerd, dit is een stijging van 17,1 % vergeleken met 2003. In het Brusselse Gewest zullen de investeringen vermoedelijk op 281 miljoen EUR uitkomen, wat neerkomt op een klim van 26,1 %. Deze evolutie moet


worden gerelativeerd omdat het voorgaande jaar een daling van de investeringen werd vastgesteld (-27,6 %) en dit gewest traditioneel een grote volatiliteit van de investeringen kent, gelet op het beperkte aantal gemeenten waaruit het bestaat.

31

Dit percentage bedraagt gemiddeld 1,76 voor de Vlaamse gemeenten en 2,03 voor de Waalse. Voor de Brusselse gemeenten komen wij slechts uit op 1,5 %. Grafiek 22

De investeringen van de Waalse gemeenten zullen wellicht op 592 miljoen EUR uitkomen, een stijging van slechts 4,8 %. Deze minder sterke evolutie zou het resultaat kunnen zijn van de beperkingen van de beheersplannen (die inzake investeringen maximumbedragen voorschrijven), die aan talrijke gemeenten worden opgelegd in ruil voor de gewestelijke steun die ze verkrijgen in het kader van as twee van het gemeentelijke Tonusplan.

Evolutie van de investeringen van de gemeenten (verbintenissen – eigen dienstjaar)

3 500

1,0 %

3 000 0,8 %

2 500

De reële investeringen van de gemeenten kunnen worden belicht via de analyse van enkele elementaire ratio’s (tabel 15).

2 000

Een eerste indicator bestaat erin het volume van de investeringen te vergelijken met het volume van de reële weerkerende ontvangsten (d.w.z. exclusief de ontvangsten die niet echt door de gemeenten worden geïnd, zoals de toelagen voor het onderwijzend personeel).

500

Deze indicator (% van de “reële” gewone ontvangsten), die berekend wordt op basis van de rekeningen 2003, bedraagt 17,2 %. Op basis van deze indicator liggen de investeringen voor het betrokken dienstjaar hoger in Vlaanderen (18,5 %), lager in Brussel (15,7 %) en rond het nationale gemiddelde voor Wallonië (17,3 %). Deze vaststelling moet echter worden genuanceerd door de volatiliteit van de investeringen en de soms sterk tegengestelde structuur van de financieringsbronnen (subsidies, leningen, zelffinanciering).

1,2 %

4 000

0,6 %

1 500

0,4 %

1 000 0,2 % 0,0 %

0 1996

1997

1999 2000

2001

2002

2003 2004

Investeringen – Rekeningen - in % bbp

Investeringen – Begrotingen Investeringen – Rekeningen Investeringen – Rekeningen raming 2004

Tabel 14

Evolutie 2002-2003 van de investeringen van de gemeenten (verbintenissen) – Verdeling per gewest

Vlaanderen Wallonië

Via een andere benadering (investeringsgraad) wil men nagaan in welke mate de investeringsuitgaven de waardevermindering van het gemeentelijke patrimonium compenseren. Op boekhoudkundig vlak bestaat deze indicator erin het volume van de netto-investeringen, d.w.z. de stijging van de vaste activa dankzij de reële vermogensstromen, te vergelijken met de afschrijvingen (waardevermindering van het vermogen). Een percentage groter dan één wijst erop dat de vernieuwing van het gemeentelijke patrimonium de boekhoudkundige veroudering ervan overtreft en dat de gemeente dus “rijker” wordt.

1998

Brussel-Hoofdstad Rijk

2003

Verschil 2002-2003

Raming 2004

Verschil 2003-2004

1 091

3,0 %

1 277

17,1 %

565

2,7 %

592

4,8 %

223

-27,6 %

281

26,1 %

1 879

-2,0 %

2 150

14,4 %

Tabel 15

Investeringsratio’s (rekeningen 2003)

Vlaanderen

Wallonië

BrusselHoofdstad

Rijk

In % van de “reële” gewone ontvangsten

18,5

17,3

15,7

17,2

Investeringsgraad

1,76

2,03

1,5

1,83


32

Deze ratio neemt zeer tegengestelde waarden aan in tijd en ruimte (grafiek 23). In 2003 hadden 32 % van de gemeenten van het land een investeringsgraad die kleiner was dan één. Voor deze gemeenten compenseren de investeringen dus niet de waardevermindering van het gemeentelijk patrimonium, wat op lange termijn een indicator van financiële kwetsbaarheid kan zijn.

Grafiek 23

Evolutie van de spreiding van de gemeenten met een investeringsgraad die kleiner of groter is dan één (rekeningen)

100 %

63 % 82 % 50 %

18 % 0% 1999

73 %

68 %

90 %

37 %

32 %

2002

2003

27 %

Dit percentage van gemeenten die “verarmen”, verandert in de loop der jaren, afhankelijk van de verkiezingscyclus. Zo hadden in 2000 slechts 10 % van de gemeenten een investeringsgraad die kleiner was dan één. 1.2. Aanwending van de investeringen Met meer dan 50 % van de gemeentelijke investeringen vormen de verkeerswegen (31 %) en de culturele voorzieningen en ontspanning (20 %) de twee geliefkoosde investeringsdomeinen van de gemeenten (grafiek 24). Het belang van het gemeentelijke wegennet verklaart het overwicht van de rubriek verkeer in de investeringen van de gemeenten. De plaats die deze rubriek inneemt, verandert nogal naar gelang de gemeente. De investeringen voor verkeerswegen wegen nog zwaarder door (37,7 %) in de begrotingen van de gemeenten met minder dan 10 000 inwoners, terwijl ze in de grote steden slechts 21,5 % vertegenwoordigen. Omgekeerd zijn de investeringen in culturele, sportieve en recreatieve voorzieningen in de grote steden (28,1 %) verhoudingsgewijs belangrijker dan in de kleine gemeenten (14,3 %).

10 % 2000

2001

netto-investeringsgraad > 1 netto-investeringsgraad < 1

Grafiek 24

Functionele verdeling van de gemeentelijke investeringen – Rekeningen 2003 Openbare Reinheid Stedenbouw 15 % Sociale Hulp Gezondheidszorg 2%

Algemeen Bestuur 13 % Veiligheid 3%

Erediensten 2% Cultuur - Ontspanning 20 %

Verkeer 31 %

Onderwijs 9%

Economie 5%

De overige prioritaire sectoren inzake investeringen zijn in afnemende orde van belangrijkheid de rubriek openbare reinheid - stedenbouw, die onder meer de investeringen voor het rioleringsnet (15 %) omvat, de rubriek algemeen bestuur, zijnde de investeringen voor de administratieve gebouwen van de gemeente maar ook haar privaat vastgoedpatrimonium (13 %) en de rubriek onderwijs, die vooral betrekking heeft op de vernieuwing en de bouw van scholen, voornamelijk voor het lager onderwijs. De rest van de investeringen ten slotte, gaat naar de rubriek economie (5 %) en heeft met name betrekking op de inrichting van industrieparken, de rubriek veiligheid (3 %), die vooral de investeringen voor de brandweer omvat, de erediensten (2 %) en sociale hulp - gezondheidszorg (2 %). Het zwakke percentage investeringen voor deze verschillende rubrieken is te verklaren door het feit dat deze aangelegenheden aan gespecialiseerde lokale actoren werden toevertrouwd, namelijk respectievelijk de intercommunales voor economische expansie, de politiezones, de kerkfabrieken en de OCMW’s.


1.3. Financieringsmodaliteiten De leningen vormen ongetwijfeld de belangrijkste financieringsbron van de gemeentelijke investeringen (grafiek 24). Gemiddeld dragen ze voor 51,2 % bij tot de totale financiering. Lenen betekent dat men de betaling van een uitrusting wil spreiden zonder dat men onmiddellijk de totale last ervan op de lokale belastingplichtige wil afwentelen. Aangezien de gedane investeringen de inwoners gedurende jaren ten goede komen, is het logisch dat de last ervan over de hele levensduur van de uitrusting wordt gespreid. De tweede financieringsbron zijn de diverse kapitaaltoelagen (23,0 %), die voornamelijk door de gewesten en gemeenschappen worden toegekend. Zelffinanciering, d.w.z. de opnemingen uit het reservefonds of de gewone dienst, zorgt voor 19,5 % van de financieringsbronnen. De overige financiële middelen (6,2 %) ten slotte, komen van de opbrengst van de verkoop van patrimonium (deze verkoop mag worden beschouwd als een vorm van desinvestering). Deze gemiddelde financieringsstructuur van alle gemeenten van het land verschilt in feite gevoelig van gemeente tot gemeente, afhankelijk van hun financieringsmogelijkheden en de subsidiëringsmechanismen die door de gewesten werden ingesteld. Zo krijgen de Vlaamse gemeenten verhoudingsgewijs minder subsidies (20,2 %) dan de Waalse gemeenten (29,9 %), maar maken eerstgenoemde meer gebruik van zelffinanciering (25,2 %) dan hun Waalse tegenhangers (12,2 %). Deze gewestelijke ongelijkheid is vooral te verklaren door het feit dat het investeringsfonds in Vlaanderen werd opgenomen in het Gemeentefonds en het elke gemeente vrij staat om deze middelen van de gewone naar de buitengewone begroting over te hevelen voor de financiering van investeringen. In Wallonië daarentegen, berust de essentie van het mechanisme van de gewestelijke subsidiëring nog altijd op het systeem van de driejaarlijkse investeringsplannen.

33

2. Schuld 2.1. Brutoschuld Op basis van de (geëxtrapoleerde) balansen 2003 beloopt de schuld van de gemeenten 14 217 miljoen EUR, een stijging van 4,9 % in vergelijking met 2002. Volgens onze ramingen zal de schuld van de gemeenten in 2004 vermoedelijk beperkt blijven tot 0,9 % en op het einde van het dienstjaar uitkomen op 14 345 miljoen EUR. Relatief vertegenwoordigt de schuld van de gemeenten 4,8 % van de totale overheidsschuld en 27,3 % van het totale passief van de gemeenten. De schuld van de gemeenten blijkt dus globaal redelijk te zijn, Grafiek 25

Financieringsstructuur van de gemeentelijke investeringen – Rekeningen 2003 Verkoop patrimonium 6,2 % Zelffinanciering 19,5 %

Kapitaaltoelagen 23,0 %

Leningen 51,2 %

Grafiek 26

Schuld van de gemeenten in de totale overheidsschuld – 2004 Schuld federale overheid 89,6 %

Schuld deelentiteiten 5,0 % Schuld lokale sector 5,5 %

Schuld gemeenten 4,9 % Schuld “andere actoren van lokale sector” 0,6 %


34

zowel ten opzichte van hun patrimonium als in verhouding tot de schuld van de andere overheden. Zeker als men weet dat de gemeenten bijna 50 % van de overheidsinvesteringen realiseren, verdient dit een bijzondere vermelding. 2.2. Categorieën van schulden en financiële activa – nettoschuld De brutoschuld waarvan hierboven sprake is, omvat in feite diverse componenten (tabel 16), die men moet onderscheiden om de analyse te verfijnen en de reële schuld van de gemeenten te benaderen. Een eerste onderscheid slaat op de schuld op lange termijn en de schuld op korte termijn. De langetermijnschuld overweegt sterk omdat ze 88,7 % van de totale schuld vertegenwoordigt, tegen 11,3 % voor de kortetermijnschuld. Behalve de financiële kosten van de leningen en de financiële schulden op rekening-courant omvat de kortetermijnschuld vooral de jaarlijkse terugbetaling van het kapitaal, namelijk de langetermijnschuld die in de loop van het jaar vervalt. Wat de langetermijnschuld betreft (grafiek 27), vormen de leningen eigen aandeel, d.w.z. de schulden die door en voor de gemeente zelf werd aangegaan, het leeuwendeel (71,7 %). Deze schuld werd door

de gemeenten aangegaan om de investeringen te financieren en heeft dus vaste activa als tegenwaarde. De saneringsschuld daarentegen, die 21,6 % van de langetermijnschuld vertegenwoordigt, werd door de gemeenten aangegaan om een financieel tekort van de gemeente zelf of van een derde instelling (ziekenhuis, intercommunale enz.) aan te zuiveren. Deze handelwijze is theoretisch in strijd met de principes van de gemeenteboekhouding, en meer algemeen van een gezond beheer, waardoor geen middelen van de buitengewone begroting (namelijk leningen) mogen worden gebruikt om het evenwicht van de gewone begroting (d.w.z. de recurrente werking van de gemeente) te handhaven of te herstellen. De gevoelige verslechtering van de financiën van bepaalde gemeenten, in het bijzonder van talrijke grote steden, vergde echter het herhaaldelijke invoeren (in het verleden door de staat en nu door de gewesten) van mechanismen inzake saneringsleningen. Hoewel de uitstaande “Saneringsschuld” grotendeels is toe te schrijven aan de grote steden van het land, worden momenteel eveneens een honderdtal andere gemeenten hiermee geconfronteerd. De saneringsleningen halen gewoonlijk voordeel uit het feit dat de toeziende overheid tegemoetkomt in de financiële lasten of minstens een waar-

Tabel 16

Samenstelling van de schuld van de gemeenten – Balansen 2003 Passiva

Activa in miljoenen EUR

in %

Financiële activa

3 568

7,2

Schulden op meer dan één jaar

Kas & thesauriebeleggingen

3 491

7,0

Leningen ten laste van de gemeenten

76

0,2

Saneringsleningen

Terugvordering van terugbetaling van leningen

in miljoenen EUR

in %

12 614

25,4

9 046

18,2

2 724

5,5

Leningen staatsaandeel

236

0,5

Leningen voor derden

148

0,3

Leasing

325

0,7

13

0,0

122

0,2

Financiële schulden op minder dan één jaar

1 603

3,2

Afschrijvingen

1 311

2,6

210

0,4

82

0,2

Overheidsleningen Diverse schulden

Financiële kosten van de leningen Schuld op rekening-courant Andere activa

46 178

92,8

Totaal actief

49 746

100,0

Andere passiva

37 132

74,6

Totaal passief

49 746

100,0


borg toekent. In ruil daarvoor moeten de betrokken gemeenten een beheersplan naleven. De rest van de langetermijnschuld bestaat uit de leasingschuld (2,6 %), de zogenaamde leningen staatsaandeel (1,9 %), de zogenaamde leningen voor derden (1,2 %), een stukje overheidslening (0,1 %) en diverse schulden (1,0 %). De leningen staatsaandeel zijn leningen die door de gemeenten werden aangegaan maar waarvan de lasten volledig of grotendeels door de subsidiërende overheid (staat, gewesten, gemeenschappen) worden gedragen. Van deze formule, die in feite een debudgetteringsmechanisme was, werd enkele jaren geleden afgestapt, zodat het uitstaande bedrag in kwestie geleidelijk vermindert. Leningen voor derden zijn leningen die door de gemeenten werden aangegaan ten gunste van een andere lokale entiteit (OCMW, regie, kerkfabriek enz.), waarbij deze laatste alle financiële lasten draagt door ze terug te betalen aan de gemeente. De gemeenten bezitten eveneens financiële activa die lang niet te verwaarlozen zijn, vermits ze 3 568 miljoen EUR belopen, dit is 7,2 % van het totale actief. Tot deze financiële activa behoren de thesauriebeleggingen op hoogstens één jaar, de kasmiddelen en de middelen bij de financiële instellingen (met inbegrip van de beschikbare lijnen op de kredietopeningen op lening) alsook de terugvorderingen van terugbetalingen van leningen (lasten van de leningen staatsaandeel en de leningen voor derden enz.). Gelet op deze beschouwingen kan de nettoschuld van de gemeenten worden bepaald door op de totale brutoschuld de uitstaande leningen staatsaandeel en leningen voor derden alsook de financiële activa in mindering te brengen.

35

Een elementaire indicator bestaat erin om de uitstaande brutoschuld van de gemeenten (zonder de leningen staatsaandeel en de leningen voor derden) af te wegen tegen het bevolkingsaantal. Op basis van deze indicator komt de schuld van de gemeenten uit op gemiddeld 1 402 EUR per inwoner in Vlaanderen, 1 175 EUR per inwoner in Wallonië en 1 078 EUR per inwoner voor het Brusselse Gewest. Grafiek 27

Componenten van de langetermijnschuld van de gemeenten – Balansen 2003 Saneringsleningen 21,6 % Leningen door de staat 1,9 % Leningen voor derden 1,2 % Leasing 2,6 % Overheidsleningen 0,1 %

Leningen eigen aandeel 71,7 %

Diverse schulden 1,0 %

Grafiek 28

Nettoschuld van de gemeenten – Balansen 2002-2004 (in miljoenen EUR)

16 000 14 000 12 000 10 000 8 000 6 000 4 000

De nettoschuld van de gemeenten blijft tussen 2002 en 2004 stabiel rond 10 000 miljoen EUR (grafiek 28), waarbij de zwakke stijging van de nettoschuld geneutraliseerd wordt door de forse groei van de financiële activa (+21,9 % in 2003 en +6,8 % in 2004).

2 000 0 -2 000 -4 000 -6 000

2.3. Schuldratio’s Net als voor de investeringen kan de relatieve schuld van de gemeenten worden gewaardeerd via de berekening van enkele ratio’s (tabel 17, p. 36).

2002

2003

2004 (raming)

Brutoschuld

Leningen staatsaandeel en voor derden

Financiële rekeningen

Nettoschuld


36

Gezien de onderlinge diversiteit van de gemeenten, is het relevanter om hun uitstaande schuld te vergelijken met een ander financieel aggregaat van de gemeente (gewone ontvangsten, totaal actief, cashflow). Een tweede indicator bestaat erin de totale schuld te vergelijken met het volume van de werkelijk geïnde gewone ontvangsten (d.w.z. zonder de subsidies voor het onderwijzend personeel bijvoorbeeld). Deze verhouding bepaalt het aantal jaren die een gemeente nodig heeft om haar schuld volledig terug te betalen, wanneer men er theoretisch van uitgaat dat ze al haar jaarlijkse ontvangsten daarvoor kan aanwenden. De indicator geeft aan dat de schulden van de Vlaamse en Waalse gemeenten elkaar dichter bena-

Tabel 17

deren en bevestigt het zwakke schuldniveau van de Brusselse gemeenten. Deze ratio geeft namelijk een gemiddelde waarde aan die groter is dan één voor de Vlaamse (1,28) en Waalse gemeenten (1,20) en een gemiddelde waarde die kleiner is dan één voor de Brusselse gemeenten (0,73). De relatief geringe schuld van de Brusselse gemeenten is enerzijds te verklaren door de aanwending voor de terugbetaling van de schuld van belangrijke opbrengsten uit de beursgang van Dexia (in 1997 en 2000) en anderzijds door de overname van bepaalde saneringsschulden van de gemeenten (fonds voor de herfinanciering van de gemeentelijke thesaurieën) door het gewest. Het gaat hier echter om gewestelijke gemiddelden waarachter soms erg tegengestelde individuele situaties kunnen schuilgaan.

Schuldratio’s1 – Rekeningen en balansen 2003

In EUR per inwoner Ten opzichte van de reële gewone ontvangsten 1

Vlaanderen

Wallonië

Brussel-Hoofdstad

Rijk

1 402

1 175

1 078

1 218

1,28

1,20

0,73

Brutoschuld volledig of gedeeltelijk ten laste van de gemeenten.

1,07

37

Provinciefinanciën Gewone werking

De analyse van de provinciefinanciën heeft betrekking op de aanvankelijke begrotingen die door de provincieraden voor de dienstjaren 2004 en 2005 werden goedgekeurd. Deze studie werd gerealiseerd vanuit het oogpunt van de gewone ontvangsten en uitgaven en is gebaseerd op een uitsplitsing per gewest, zodat men een beeld krijgt van de keuzen die de Vlaamse en Waalse provincies hebben gemaakt. Het Brussels Hoofdstedelijk Gewest werd niet in aanmerking genomen omdat het als gevolg van de splitsing van de provincie Brabant in 1995 aan het provinciesysteem werd onttrokken. Door de overschakeling naar de nieuwe provincieboekhouding moeten de provincies ook jaarlijks een resultatenrekening en een balans goedkeuren, wat een vermogensanalyse van de provinciefinanciën mogelijk maakt.

betreft, onderscheidt Vlaanderen zich door een groter aandeel van de belastingen in de totale ontvangsten (63,0 %) dan Wallonië (42,0 %). Zo hebben de Vlaamse provincies een bedrag van 473 miljoen EUR aan belastingontvangsten op hun begroting uitgetrokken, wat overeenkomt met 78,7 EUR per inwoner. De Waalse provincies hebben voor 465 miljoen EUR in hun begroting ingeschreven, dit is 137,5 EUR per inwoner. Er zijn ook belangrijke verschillen tussen de provincies binnen eenzelfde gewest. Voor 2005 varieert het aandeel van de belastingontvangsten in de gewone ontvangsten in Vlaanderen immers van 48,4 % tot 78,6 % naar gelang de provincie, terwijl het in Wallonië tussen 38,8 % en 47,7 % schommelt. In vergelijking met 2004 stijgen de belastingontvangsten in 2005 met 3,3 %, met een groei van 2,5 % voor Vlaanderen en 4,2 % voor Wallonië.

1. Financieringsbronnen van de gewone begroting Voor het dienstjaar 2005 hebben de gezamenlijke provincies een bedrag van 1 868 miljoen EUR aan gewone ontvangsten begroot, wat overeenkomt met 198,7 EUR per inwoner. Op het niveau van de gewesten, zijn de gewone ontvangsten van de Waalse provincies (1 116 miljoen EUR, of 330,2 EUR per inwoner) groter dan die van de Vlaamse provincies (751 miljoen EUR, zijnde 124,9 EUR per inwoner). Ten opzichte van 2004 stegen de ontvangsten in 2005 met 2,8 % en de stijging is groter in Wallonië (3,3 %) dan in Vlaanderen (2,2 %). Grafiek 29 illustreert de omvang van de bijdrage van elke categorie van middelen aan de totale gewone ontvangsten. 1.1. Belastingontvangsten

Grafiek 29

Structuur van de totale gewone ontvangsten eigen dienstjaar – Begrotingen 2005 (in % van de totale gewone ontvangsten)

90 %

Vlaanderen

11,3 %

10,1 %

2,7 %

3,7 %

80 % 70 %

18,9 % 36,4 %

4,3 %

60 % Provinciefonds

50 % 7,6 %

Schuldontvangsten

40 % 63 %

30 % 20 %

In 2005 vormen de belastingen nog steeds een niet te verwaarlozen bron van ontvangsten voor de provincies, aangezien ze 50,2 % van de gewone ontvangsten vertegenwoordigen. Wat de gewesten

Wallonië 100 %

10 % 0%

42 %

Toelagen Ontvangsten uit prestaties Belastingontvangsten

Provinciefinanciën | Gewone werking

38

De provincies halen ontvangsten uit diverse soorten belastingen, waarvan de opcentiemen op de onroerende voorheffing de belangrijkste zijn. Deze laatste nemen nationaal in 2005 83,7 % van de totale belastingontvangsten voor hun rekening. In Wallonië vertegenwoordigt deze belasting 90,1 % van de belastingontvangsten, tegen 77,7 % in Vlaanderen. Tussen de provincies bestaan grote verschillen inzake fiscaliteit. Zo ligt de gemiddelde aanslagvoet van de opcentiemen op de onroerende voorheffing veel hoger voor Wallonië, namelijk 1 499,8, tegen slechts 324,4 voor Vlaanderen (dit is 654,8 centiemen als men geen rekening houdt met de verdubbeling van de aanslagvoet van de onroerende voorheffing in Vlaanderen (2,5 % in plaats van 1,25 %). Hoewel de opcentiemen de voornaamste bron van belastingontvangsten vormen, schommelt hun aandeel in de belastingontvangsten

tussen 68,0 % en 95,0 %. Vergeleken met 2004 geeft de evolutie van de opbrengst van de opcentiemen op de onroerende voorheffing over 2005 een stijging van ongeveer 3,6 % aan (tabel 18). Op intergewestelijk vlak bedraagt de groei 2,8 % voor Vlaanderen en 4,2 % voor Wallonië. De overige categorieën van belastingontvangsten vertonen grote structurele verschillen tussen provincies en gewesten. Voor Vlaanderen weegt in 2005 de algemene provinciebelasting in de totale belastingontvangsten immers het zwaarst door voor OostVlaanderen (32,0 %) en het minst voor Antwerpen (21,0 %). In 2005 neemt de categorie diverse belastingen (omvat onder meer de belasting op jachtvergunningen, het plaatsen van krantenkiosken ...) in de Vlaamse provincies slechts een zeer gering deel van de totale belastingontvangsten voor haar reke-

Tabel 18

Voornaamste belastingontvangsten van de provincies – Begrotingen 2005 (in EUR/inw. en ten opzichte van het begrotingsjaar 2004) Vlaanderen

Wallonië

Niveau (EUR/inw.)

Groei 2005

Niveau (EUR/inw.)

Opcentiemen op onroerende voorheffing

61,10

2,8 %

123,93

4,2 %

Algemene provinciebelasting

17,52

1,2 %

1,04

-1,8 %

Compenserende belasting op industrie

0,00

0,0 %

3,95

4,8 %

Belasting op drijfkracht

0,00

0,0 %

2,75

0,5 %

Belasting op oppervlakte

0,00

0,0 %

1,60

0,0 %

Belasting op drankgelegenheden en verkooppunten van tabaksartikelen

0,00

0,0 %

0,69

-0,2 %

Milieubelasting

0,00

0,0 %

2,45

6,9 %

Belasting op het gebruik van het openbaar domein

0,00

0,0 %

0,00

0,0 %

Diverse belastingen

0,07

12,7 %

1,05

22,1 %

78,69

2,5 %

137,46

4,2 %

Totaal

Groei 2005

Tabel 19

Ontvangsten uit fondsen en toelagen – Begrotingen 2005 (in EUR/inw., in % van de totale gewone ontvangsten en ten opzichte van het begrotingsjaar 2004) Vlaanderen

Wallonië

Niveau (EUR/inw.)

Niveau

Groei 2005

Niveau (EUR/inw.)

Niveau

Groei 2005

Provinciefonds

12,62

10,1 %

1,0 %

37,28

11,3 %

2,2 %

Toelagen

23,59

18,9 %

12,2 %

121,65

36,8 %

2,8 %

waarvan toelagen voor lonen onderwijzend personeel

16,56

13,3 %

10,4 %

86,42

26,2 %

0,8 %


ning. De Waalse provincies van hun kant, globaliseren hun belastingen niet, maar heffen specifieke belastingen. Zo zijn in Wallonië, na de opcentiemen, de compenserende belasting op industrie, de belasting op drijfkracht en de diverse belastingen – voor vrij geringe bedragen – de voornaamste belastingontvangsten. Het gewicht van deze soorten belasting verschilt eveneens volgens de provincies. 1.2. Fondsen en toelagen De ontvangsten uit het Provinciefonds voor alle provincies samen vertegenwoordigen in de begrotingen 2005 een bedrag van 202 miljoen EUR, wat neerkomt op een stijging van 1,8 % in vergelijking met het vorige dienstjaar. Op het niveau van de gewesten, is de stijging van de ontvangsten uit het Provinciefonds groter in Wallonië, met 2,2 %, tegen 1,0 % in Vlaanderen(tabel 19). Het gewicht van dit fonds in de ontvangsten van de provincies over 2005 komt uit op 10,8 % van de totale gewone ontvangsten en bedraagt respectievelijk 10,1 % en 11,3 % in Vlaanderen en Wallonië. Sedert het decreet van 21 maart 2002 is het Provinciefonds in Wallonië niet meer uitsluitend bestemd voor de algemene financiering van de provincies. 20 % van dit fonds gaat immers naar de financiering van een partnership met het Waalse Gewest. In 2005 vertegenwoordigen de toelagen 29,6 % van de werkmiddelen van de provincies, wat overeenkomt met een bedrag van 553 miljoen EUR. Op het niveau van de gewesten, vertegenwoordigen de toelagen 18,9 % van de gewone ontvangsten in Vlaanderen, tegen 36,8 % in Wallonië (tabel 19). De toelagen die de provincies genieten, zijn grotendeels toelagen die door de gemeenschappen worden toegekend om de uitgaven voor het onderwijzend personeel te financieren. Zo zijn de toelagen voor de lonen van het onderwijzend personeel vrij belangrijk in Wallonië, met niveaus die 31,4 % van de totale ontvangsten in de provincie Henegouwen en 29,0 % in Waals-Brabant vertegenwoordigen. Voor Vlaanderen liggen de toelagen die aan lonen worden besteed veel lager (6,0 % en 8,1 % voor respectievelijk de provincies Antwerpen en Vlaams-Brabant). De enige uitzonderingen zijn de provincies Limburg en Oost-Vlaanderen, die respectievelijk 24,5 % en 23,9 % van de totale gewone ontvangsten voor hun rekening nemen. In vergelijking met 2004 geeft het totaal van de ontvangsten uit toelagen een stijging van 5,1 % te zien.

Deze toename is groter voor de Vlaamse provincies (12,2 %) dan voor de Waalse (2,8 %). In stijgende volgorde van belangrijkheid vormen de inkomsten uit belastingen, de dotaties van het Provinciefonds en de toelagen samen de voornaamste financieringsbron van de provincies. Deze inkomsten uit overdrachten vertegenwoordigen immers 90,6 % van de totale ontvangsten en vormen 92,0 % van de totale gewone ontvangsten in Vlaanderen, tegen 89,7 % voor Wallonië. In vergelijking met het begrotingsjaar 2004 stijgen de ontvangsten uit overdrachten in 2005 met 3,7 %. 1.3. Eigen middelen De eigen ontvangsten, zijnde de ontvangsten die door de activiteit of het provinciepatrimonium worden gegenereerd, omvatten de ontvangsten uit prestaties en de schuldontvangsten.

Ontvangsten uit prestaties •Deze ontvangsten zijn afkomstig van diensten die door de provincie worden geleverd, zoals retributies, opbrengsten van verkopen en de verhuring van roerende en onroerende goederen. Dit type van ontvangsten vertegenwoordigt 6,3 % van de totale ontvangsten in 2005. In Wallonië belopen de ontvangsten uit prestaties 25,0 EUR per inwoner, tegen 5,3 EUR per inwoner in Vlaanderen, terwijl het aandeel van de ontvangsten uit prestaties in het totaal 4,3 % bedraagt voor Vlaanderen en 7,6 % voor Wallonië. Er zijn ook verschillen tussen de gewesten, met ontvangsten uit prestaties die gevoelig hoger liggen voor de provincies Luxemburg, Luik en Oost-Vlaanderen. Ten opzichte van 2004 zijn de ontvangsten uit prestaties in 2005 met -3,4 % gedaald.

•DeSchuldontvangsten schuldontvangsten omvatten de ontvangsten uit schuldvorderingen of financiële activa van de provincies, zoals rente uit belegd kapitaal, dividenden van intercommunales, interest en aflossingen op leningen aan derden. Dit type van ontvangsten vormt 3,1 % van de totale gewone ontvangsten. Het aandeel van de schuldontvangsten bedraagt 3,7 % van het totaal voor Vlaanderen, tegen 2,7 % voor Wallonië, terwijl de schuldontvangsten 4,7 EUR per inwoner in Vlaanderen vertegenwoordigen, tegen 8,9 EUR per inwoner voor Wallonië. In vergelijking met het dienstjaar 2004 dalen de schuldontvangsten

39


40

met -7,8 %. De laatste jaren heeft deze categorie van ontvangsten geleidelijk aan belang ingeboet, zowel in Vlaanderen als in Wallonië.

2. Courante uitgaven Voor 2005 hebben de tien Belgische provincies in hun begroting een bedrag ingeschreven van 1 919 miljoen EUR aan weerkerende uitgaven voor het eigen dienstjaar, wat neerkomt op 204,2 EUR per inwoner. De Waalse provincies begroten gewone uitgaven ten belope van 1 113 miljoen EUR, dit is

Ten opzichte van 2004 stijgen de gewone uitgaven met 3,9 %. Op gewestelijk vlak vertonen Vlaanderen en Wallonië ongeveer dezelfde groei. De evolutie van de gewone uitgaven tussen 2004 en 2005 blijkt ook op verschillen tussen provincies van eenzelfde gewest te wijzen. In Vlaanderen blijkt de groei immers tussen 1,7 % en 6,3 % te schommelen, terwijl hij in Wallonië tussen 2,0 % en 4,0 % ligt. Grafiek 30 geeft een beeld van de omvang van het aandeel van elke uitgavencategorie in het totaal van de gewone uitgaven.

Grafiek 30

Structuur van de totale gewone uitgaven voor het eigen dienstjaar – Begrotingen 2005 (in % van de totale gewone uitgaven)

Wallonië

Vlaanderen

100 % Schulduitgaven 90 %

Schulduitgaven

Overdrachten

80 %

Werkingsuitgaven

Overdrachten

70 % 60 %

Administratief personeel

329,1 EUR per inwoner, terwijl de Vlaamse provincies, die nochtans dichter bevolkt zijn, slechts 807 miljoen EUR op hun begroting uittrekken, dit is 134,1 EUR per inwoner. De voornaamste reden van deze ongelijkheid tussen de gewesten houdt verband met de verschillen in organisatie en omvang van het provinciale onderwijs. Er bestaan ook belangrijke verschillen tussen provincies binnen eenzelfde gewest. In 2005 schommelt het niveau van de gewone uitgaven per inwoner voor de Vlaamse provincies van 99,6 tot 196,7 EUR, terwijl de schommelingen voor de Waalse provincies tussen 258,7 en 352,5 EUR liggen.

2.1. Algemene werkingskosten Werkingsuitgaven

50 %

De algemene werkingskosten kunnen worden uitgesplitst in personeelsuitgaven en eigenlijke werkingsuitgaven. Ze wegen het sterkst door in de totale gewone uitgaven en vertegenwoordigen respectievelijk 61,1 % en 14,3 % van de totale gewone uitgaven van de provincies in de begrotingen 2005.

40 % 30 % 20 %

Administratief personeel Onderwijzend personeel

10 %


0%

Tabel 20

Personeels- en werkingsuitgaven – Begrotingen 2005 (in EUR/inw., in % van de totale gewone uitgaven en wat de evolutie ten opzichte van het begrotingsjaar 2004 betreft) Vlaanderen

Wallonië

Rijk

Niveau (EUR/inw.)

Niveau

Groei 2005

Niveau (EUR/inw.)

Niveau

Groei 2005

Niveau (EUR/inw.)

Niveau

Groei 2005

60,71

45,3 %

6,9 %

238,37

72,4 %

4,1 %

124,6

61,1 %

5,0 %

waaronder uitgaven voor onderwijzend personeel

19,10

14,2 %

5,5 %

135,49

41,2 %

1,2 %

60,96

29,8 %

2,6 %

waaronder uitgaven voor provinciaal administratief personeel

41,61

31,1 %

7,5 %

102,88

31,2 %

7,1 %

63,64

31,2 %

7,3 %

24,14

18,0 %

4,2 %

38,47

11,7 %

1,8 %

29,29

14,3 %

3,1 %

Personeelsuitgaven

Werkingsuitgaven


•OpPersoneelsuitgaven het niveau van het Rijk zijn de prestatiekosten voor onderwijs en algemeen bestuur de belangrijkste rubrieken in de totale gewone uitgaven. Nagenoeg 48,9 % van de personeelsuitgaven gaan naar het onderwijzend personeel maar ook naar het ondersteunend personeel dat in de provinciale scholen werkt (begeleidend personeel, administratief personeel, onderhoudspersoneel enz.). Wat de gewesten betreft, bedragen de personeelsuitgaven voor Wallonië ongeveer 72,4 % van de gewone uitgaven, tegen 45,3 % voor Vlaanderen. Zo schreven de Waalse provincies voor 2005 een bedrag in hun begroting in van 805,8 miljoen EUR, wat overeenkomt met 238,4 EUR per inwoner, tegen 365 miljoen EUR voor de Vlaamse provincies of 60,7 EUR per inwoner (tabel 20). Dit verschil tussen de gewesten is vooral te verklaren door de uitgaven voor het personeel dat in het provinciale onderwijs is tewerkgesteld. Ook binnen de gewesten bestaan er verschillen tussen de provincies. Zo schommelt het niveau van de personeelsuitgaven in Vlaanderen, afhankelijk van provincie tot provincie, tussen 34,9 % en 49,0 % van de gewone uitgaven, terwijl het voor Wallonië tussen 57,4 % en 77,7 % ligt. In vergelijking met het begrotingsjaar 2004 gaan de personeelsuitgaven 5,0 % omhoog, met een uiteenlopende evolutie naar gelang de gewesten (tussen 2004 en 2005 laten de Vlaamse provincies een groei van hun personeelsuitgaven van 6,9 % optekenen, tegen 4,1 % voor de Waalse provincies). De groei die in tabel 20 is weergegeven voor de rubriek provinciaal administratief personeel is onnatuurlijk groot omdat sommige provincies in hun begrotingen 2005 de bijdragen aan de pensioenfondsen (die niet werden meegerekend in de aanvankelijke begrotingen 2004) hebben ingecalculeerd.

•DeWerkingsuitgaven werkingsuitgaven vormen de tweede belangrijkste categorie van gewone uitgaven, na de personeelsuitgaven. Ze vertegenwoordigen 14,3 % van de gewone uitgaven. Op het vlak van de gewesten zijn de werkingsuitgaven van de Vlaamse provincies groter, met 18,0 % van de gewone uitgaven, tegen 11,7 % voor de Waalse provincies (tabel 20). Vergeleken met het begrotingsjaar 2004, gaan de begrotingen uit van een stijging van de werkingsuitgaven met 3,1 %.

2.2. Toelagen tot dekking van tekorten De provincies verlenen toelagen die kunnen worden toegewezen aan culturele en sociale verenigingen of dienen om economische problemen aan te pakken. Deze overdrachten vertegenwoordigen 12,9 % van de gewone uitgaven en variëren sterk naar gelang het gewest. Voor de Vlaamse provincies belopen de uitgaven inzake overdrachten immers 22,0 % van de gewone uitgaven, terwijl ze voor de Waalse provincies slechts 6,3 % vertegenwoordigen. Dit verschil tussen de gewesten is voornamelijk toe te schrijven aan het verschillend aandeel van de personeelsuitgaven in de totale uitgaven. De Vlaamse provincies maken meer gebruik van subsidiëring van externe instellingen en besteden 29,6 EUR per inwoner aan overdrachten, tegen 20,7 EUR per inwoner in Wallonië. De uitgaven voor overdrachten zijn in Wallonië echter sterk toegenomen tot 2004. In 2005 bedraagt de groei van dit type uitgaven nog slechts 6,4 %. De Vlaamse provincies van hun kant, gaan licht vooruit, met in 2004 een groei van 1,7 % en in 2005 een stijging van 6,0 %. 2.3. Financiële lasten De financiële lasten of schulduitgaven omvatten de lasten inzake kapitaalaflossing en de interest van leningen die de provincies hebben aangegaan, maar ook de eventuele financiële tegemoetkomingen in het tekort van de intercommunales of de instellingen van provinciaal belang. Voor 2005 vertegenwoordigen de financiële lasten 11,7 % van de gewone uitgaven die in de begroting zijn ingeschreven. Wat de gewesten betreft, weegt dit type van uitgaven voor de Vlaamse provincies zwaarder door in het totaal (14,7 %), terwijl de Waalse provincies 9,6 % begroten. Ten opzichte van 2004 daalt het bedrag van de financiële lasten in 2005 met 2,2 %. Wat de gewesten betreft, verminderen de financiële lasten met 6,8 % in Vlaanderen, terwijl ze in Wallonië met 3,5 % stijgen. 2.4. Functionele indeling van de gewone uitgaven De functionele indeling van de gewone uitgaven hangt een beeld op van de domeinen die op een financiële tegemoetkoming vanwege de provincies kunnen rekenen en aan de basis kunnen liggen van verschillen tussen de gewesten.

41


42

De rubrieken onderwijs en algemeen bestuur zijn verreweg de belangrijkste functionele groepen, zowel in Vlaanderen als in Wallonië. Op het niveau van de gewesten, is het aandeel van de onderwijsuitgaven in de totale uitgaven veel groter in Wallonië (47 %) dan in Vlaanderen (17 %). Zo schreef Vlaanderen in 2005 een bedrag van slechts 135 miljoen EUR in, dit is 22,4 EUR per inwoner, terwijl dat voor Wallonië 528 miljoen EUR bedraagt, of 156,3 EUR per inwoner. Het is nuttig de aandacht te vestigen op het verschil tussen Vlaanderen en Wallonië inzake onderwijsuitgaven. In Vlaanderen hebben bepaalde provinciale scholen immers de vorm van autonome provinciebedrijven, waardoor sommige categorieën van uitgaven, ontvangsten en toelagen niet in de provinciebegrotingen worden ingeschreven (bijvoorbeeld de werkingsuitgaven, de ontvangsten uit prestaties en de toelagen voor de lonen van het onderwijzend personeel die door de gemeenschappen worden betaald). Om een beter beeld van het gewicht van de onderwijsuitgaven tussen Vlaanderen en Wallonië te krijgen, is het wenselijk de nettolasten als een referentiepunt te beschouwen. Op die manier vinden wij ook dezelfde verschillen als voordien terug: de onderwijsuitgaven in Vlaanderen bedragen 26 miljoen EUR, d.w.z. 4,3 EUR per inwoner, terwijl op de begroting van de Waalse provincies een bedrag van 164 miljoen EUR wordt uitgetrokken voor het provinciaal onderwijs, wat overeenkomt met 48,4 EUR per inwoner.

De uitgaven voor algemeen bestuur van hun kant, vormen in 2005 de belangrijkste uitgavencategorie in Vlaanderen, met een bedrag van 279 miljoen EUR, zijnde 35 % van de gewone uitgaven. Wallonië heeft een bedrag van 229 miljoen EUR begroot, dit is 21 % van de totale uitgaven. Er bestaan verschillen tussen provincies van eenzelfde gewest. Zo kan het gewicht van de uitgaven voor algemeen bestuur in de totale uitgaven in Vlaanderen variëren van 17 % tot 53 % naar gelang de provincie, tegen 8 % en 69 % voor de Waalse provincies. In vergelijking met 2004 stijgen de uitgaven voor algemeen bestuur met 8 % in Vlaanderen, tegen 10 % in Wallonië. De volgende drie functionele categorieën zijn niet te verwaarlozen maar wel minder belangrijk dan de twee vorige rubrieken. Voor 2005 haalt de uitgavenrubriek cultuur - erediensten een bedrag van 73 miljoen EUR in Wallonië (dit is 7 % van de totale uitgaven), tegen 126 miljoen EUR in Vlaanderen (zijnde 16 % van de totale uitgaven). De bedragen die in EUR per inwoner zijn uitgedrukt, zijn echter identiek voor het Vlaamse en het Waalse Gewest. Voor 2005 vertoont de rubriek gezondheid voor de Waalse provincies een totaal bedrag van 101 miljoen EUR (dit is 9 % van de totale gewone uitgaven), tegen een bedrag van 6 miljoen EUR voor Vlaanderen (dit is 1 % van de totale uitgaven). Zo wordt voor Wallonië een bedrag van 30,0 EUR per inwoner opgetekend, tegen slechts 1,0 EUR per inwoner voor Vlaanderen. Dit houdt verband met

Grafiek 31

Functionele indeling van de gewone uitgaven voor het eigen dienstjaar – Begrotingen 2005 (in % van de totale gewone uitgaven) Vlaanderen

Wallonië

Milieuzorg 2 %

Niet-toewijsbare uitgaven 2 %

Niet-toewijsbare uitgaven 11 %

Gezondheid 9 % Algemeen bestuur 21 % Sociale voorzieningen 3 % Cultuur-Erediensten 7%

Veiligheid 1 % Verkeer 3 % Economie 5 %

Milieuzorg 5 % Gezondheid 1 % Sociale voorzieningen 5%

Algemeen bestuur 35 %

Cultuur-Erediensten 16 % Veiligheid 0 % Verkeer 4 %

Onderwijs 47 %

Onderwijs 17 %

Economie 6 %


43

Begrotingssaldi 2003-2005 voor het Rijk (in duizenden EUR en in % van de totale gewone ontvangsten) 2004

2003

Tabel 21

2005

in duizenden EUR

in % van de gewone ontvangsten

in duizenden EUR


in duizenden EUR


Eigen dienstjaar

-33 815,3

1,9

-30 650,3

1,7

-51 711,4

2,8

Algemeen totaal

46 937,7

2,6

40 522,5

2,2

61 014,9

3,2

Grafiek 32

het feit dat de provincies vaker voorkomen als aandeelhouder van ziekenhuisinrichtingen in het Waalse Gewest. De rubriek niet-toewijsbare uitgaven van zijn kant, weegt voor 2005 zwaarder door in de totale uitgaven van het Vlaamse Gewest (11 %) dan in die van het Waalse Gewest (2 %). Voor Wallonië wordt een bedrag van 25 miljoen EUR opgetekend, d.w.z. 7,3 EUR per inwoner, tegen 91 miljoen EUR in Vlaanderen, dit is 15,1 EUR per inwoner.

Begrotingssaldi van de Vlaamse provincies 2003-2005 – Eigen dienstjaar en algemeen totaal (in duizenden EUR)

80 000 60 000 40 000 20 000 0 -20 000 -40 000

3. Financiële toestand

-60 000 2003

De financiële toestand van de tien provincies van het Rijk kan worden weergegeven door de evolutie van de begrotingssaldi. Er zijn twee types van saldi, namelijk het saldo eigen dienstjaar, dat enkel betrekking heeft op de ontvangsten en uitgaven van het betrokken dienstjaar, en het saldo algemeen totaal, waarin ook de verrichtingen van de voorgaande dienstjaren en de overboekingen zijn opgenomen. Tabel 21 geeft een beeld van het niveau en het gewicht van de begrotingssaldi van het Rijk.

2004

2005

Eigen dienstjaar

Overboekingen

Vorige dienstjaren

Algemeen totaal

Grafiek 33

Begrotingssaldi van de Waalse provincies 2003-2005 – Eigen dienstjaar en algemeen totaal (in duizenden EUR)

80 000

3.1. Eigen dienstjaar

60 000 40 000

Zoals voor 2004 is het geaggregeerde saldo eigen dienstjaar van de tien provincies negatief en laat het een verslechtering zien (tabel 21). Het saldo eigen dienstjaar vertoonde in 2004 immers een bedrag van -31 miljoen EUR (dit is 1,7 % van de gewone ontvangsten voor het eigen dienstjaar), tegen -52 miljoen EUR voor 2005 (zijnde 2,8 % van de gewone ontvangsten voor het eigen dienstjaar). Op het vlak van de gewesten sluiten vier van de vijf Vlaamse provincies het dienstjaar 2005 af met een tekort eigen dienstjaar. Een enkele provincie heeft

20 000 0 -20 000 -40 000 -60 000 2003

2004

2005

Eigen dienstjaar

Overboekingen

Vorige dienstjaren

Algemeen totaal

44


een licht overschot eigen dienstjaar van 0,6 miljoen EUR. In vergelijking met 2004 is het geaggregeerde saldo verslechterd en beloopt het -55 miljoen EUR (dit is 7,4 % van de gewone ontvangsten eigen dienstjaar), zijnde een toename van het tekort met 35 % (Grafiek 32). In Wallonië is er één provincie met een tekort voor 2005 (namelijk -1,9 miljoen EUR). In tegenstelling tot Vlaanderen laat Wallonië een positief geaggregeerd saldo voor het eigen dienstjaar zien (Grafiek 33). Ten opzichte van 2004 vertoont dit positieve saldo evenwel een daling van 7 miljoen EUR (-63,7 %) en het komt uit op een bedrag van 4 miljoen EUR.

Lokale financiën – Juni 2005

Banque

3.2. Algemeen totaal Zowel voor 2004 als 2005 vertonen de tien provincies een begrotingsoverschot algemeen totaal. Voor 2005 komt het geaggregeerde begrotingsoverschot algemeen totaal uit op 61 miljoen EUR (dit is 3,2 % van de gewone ontvangsten algemeen totaal), wat een verbetering betekent van 50,6 % ten opzichte van 2004. De Waalse provincies dragen sterk bij tot deze evolutie en nemen niet minder dan 94,7 % van het geaggregeerde overschot algemeen totaal voor hun rekening. Zoals weergegeven in grafiek 33 (p. 43) voor 2005 is het begrotingsoverschot met 49,1 % gestegen in Wallonië en komt daarmee uit op 58 miljoen EUR (dit is 4,9 % van de gewone ontvangsten algemeen totaal). Deze evolutie wordt gedeeltelijk gerechtvaardigd door het verloop van de resultaten voor de vorige dienstjaren. Zo laat deze rubriek voor 2005 een stijging van 54,7 % zien voor een niveau van 68 miljoen EUR. De overboekingen blijven vrij stabiel over de periode 2003-2005. Voor Vlaanderen is het overschot algemeen totaal zeer zwak en het vertegenwoordigt 0,4 % van de totale ontvangsten algemeen totaal. Zoals blijkt uit grafiek 32 (p. 43), stijgt het begrotingsoverschot voor 2005, namelijk met 81,9 % ten opzichte van 2004. Deze positieve evolutie voor 2005 is het resultaat van een groei met 48,4 % van de vorige dienstjaren (die voor 2005 een totaal bedrag van 72 miljoen EUR laten zien), hoewel de overboekingen, die in 2005 een bedrag van -13 miljoen EUR vertegenwoordigen, met 134 % zijn toegenomen.

Deze studie werd gerealiseerd door de Directie Research van Dexia Bank België Pachecolaan 44 - 1000 Brussel

Bijkomende informatie In verband met de verspreiding van deze brochure: Directie Communicatie - Tel.: 02 222 45 50 In verband met de inhoud: Directie Research - Tel.: 02 222 56 10

De trimestriële studie “Lokale financiën ” alsook de bijhorende statistieken kunnen geraadpleegd worden op PubliLink en

op het internet: www.dexia.be Volgend nummer “Lokale financiën”: De OCMW’s en de politiezones Uitgave voorzien september 2005

Concept en opmaak Plume Production - Brussel

Druk Chauveheid - Stavelot

Editoriaal. Gemeenten Provincies. Inhoud. Gemeentefinanciën. Provinciefinanciën. Bank

Recommend Documents