Vysoká škola ekonomická v Praze

Vysoká škola ekonomická v Praze Fakulta financí a účetnictví

DIPLOMOVÁ PRÁCE

2013

Bc. Daniel Fišer

Vysoká škola ekonomická v Praze Fakulta financí a účetnictví Katedra veřejných financí Studijní obor: Finance

Název diplomové práce:

Efektivnost obecních obchodních společností v závislosti na využití „in-house“ výjimky

Autor diplomové práce: Bc. Daniel Fišer Vedoucí diplomové práce: doc. Ing. Jan Pavel, Ph.D. Rok obhajoby: 2013

Čestné prohlášení: Prohlašuji, že diplomovou práci na téma „Efektivnost obecních obchodních společností v závislosti na využití „in-house“ výjimky“ jsem vypracoval samostatně a veškerou použitou literaturu a další prameny jsem řádně označil a uvedl v přiloženém seznamu. V Praze dne .................... ........................................

Poděkování: Rád bych poděkoval zejména doc. Ing. Janu Pavlovi, Ph.D. za ochotu a odborné vedení při realizaci této diplomové práce. Dále děkuji všem obcím za poskytnutí informací potřebných pro zpracování empirické části a Filipu Šimsovi za pomoc se zpracováním těchto dat. V neposlední řadě bych chtěl poděkovat své rodině za trvalou podporu a umožnění studia na Vysoké škole ekonomické v Praze.

Abstrakt Práce se zabývá srovnáním různých způsobů zajištění služeb veřejného zájmu, jež obce poskytují svým občanům, a to z pohledu výdajové efektivnosti. Speciální pozornost je věnována uplatnění in-house výjimky, kterou zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách dává možnost obcím za jistých podmínek zadávat zakázky přímo, tedy bez výběrového řízení. Teoretická část práce pokrývá současnou světovou literaturu zabývající se podobnou či přidruženou problematikou a následná empirická část testuje pomocí metody podmíněných průměrů hypotézy vycházející právě z teoretických poznatků. Testování je provedeno na datech pěti služeb veřejného zájmu z let 2005 a 2010. Především na základě výsledků empirické části jsou formulována doporučení, jejichž uvedení v praxi by mohlo vést k vyšší efektivnosti zajišťování služeb veřejného zájmu obcemi.

Abstract This diploma thesis focuses on the comparison of different ways of municipal public service provision from efficiency point of view. Special attention is paid to so-called in-house exception by which the Act No. 137/2006 Coll., on Public Contracts gives municipalities the right to award public contracts without tender under certain conditions. Theoretical part summarizes current world literature on similar or associated topics. The following empirical part tests main hypotheses by using conditional averages method (those hypotheses are based on facts discussed in theoretical part). Data set which is being tested is formed by information about five public services provision in years 2005 and 2010. Mainly on the empirical results basis, recommendations are formulated. If those were put in place, higher efficiency of municipal public service provision could be achieved.

Obsah ÚVOD .............................................................................................................................................. 8 1. VEŘEJNÉ FINANCE ............................................................................................................ 10 1.1. Fiskální federalismus ......................................................................................................... 10 1.2. Státní rozpočet ................................................................................................................... 11 1.3. Územní rozpočty ................................................................................................................ 12 1.3.1. Územní rozpočty celkem ............................................................................................... 12 1.3.2. Rozpočty obcí a dobrovolných svazků obcí .................................................................. 13 2. SLUŽBY POSKYTOVANÉ V RÁMCI MUNICIPALIT ..................................................... 15 2.1. Vymezení pojmu veřejný statek......................................................................................... 15 2.2. Zajišťování služeb veřejného zájmu .................................................................................. 17 2.3. Geografický princip zajišťování služeb veřejného zájmu .................................................. 18 2.4. Význam municipalit na poli veřejných statků ................................................................... 19 2.4.1. Působnost obce .............................................................................................................. 19 2.4.2. Municipalitami zajišťované služby veřejného zájmu .................................................... 20 3. MOŽNOSTI OBCÍ PŘI ZAJIŠŤOVÁNÍ SLUŽEB VEŘEJNÉHO ZÁJMU ........................ 22 3.1. Celkový obraz .................................................................................................................... 22 3.2. Interní poskytování služeb ................................................................................................. 23 3.3. Obchodní společnosti ......................................................................................................... 24 3.3.1. Obecní obchodní společnosti ......................................................................................... 24 3.3.2. Výhody a problémy obecních obchodních společností ................................................. 25 3.3.3. Soukromé obchodní společnosti .................................................................................... 26 4. VEŘEJNÉ ZAKÁZKY .......................................................................................................... 28 4.1. Obecná charakteristika ....................................................................................................... 28 4.2. Charakteristika jednotlivých způsobů zadávání veřejných zakázek .................................. 30 4.2.1. Otevřené řízení............................................................................................................... 31 4.2.2. Užší řízení ...................................................................................................................... 31 4.2.3. Jednací řízení s uveřejněním .......................................................................................... 32 4.2.4. Jednací řízení bez uveřejnění ......................................................................................... 32 4.3. In-house výjimka ............................................................................................................... 33 4.4. Vliv vlastnictví ................................................................................................................... 35 4.5. Vliv konkurence ................................................................................................................. 40 5. ASPEKTY OVLIVŇUJÍCÍ ZPŮSOB ZAJIŠŤOVÁNÍ SLUŽEB VEŘEJNÉHO ZÁJMU .. 46 5.1. Vhodnost služby veřejného zájmu ke kontrahování .......................................................... 46 5.1.1. Kvalita v případě externího zajištění ............................................................................. 49 5.1.2. Transakční náklady ........................................................................................................ 51 5.2. Úspory z rozsahu ............................................................................................................... 52 6. EFEKTIVNOST OBECNÍCH OBCHODNÍCH SPOLEČNOSTÍ V ZÁVISLOSTI NA VYUŽITÍ „IN-HOUSE“ VÝJIMKY ............................................................................................. 55 6.1. Sběr dat .............................................................................................................................. 55 6.1.1. Šetření mezi zástupci obcí ............................................................................................. 55 6.1.2. Databáze ARIS a ÚFIS .................................................................................................. 56 6.2. Informace o datovém souboru ........................................................................................... 57 6.2.1. Vypovídací schopnost dat .............................................................................................. 58 6.2.2. Základní statistiky .......................................................................................................... 61

6.3. Modely ............................................................................................................................... 66 6.3.1. Veřejné osvětlení ........................................................................................................... 66 6.3.2. Pohřebnictví ................................................................................................................... 69 6.3.3. Sběr a svoz komunálního odpadu .................................................................................. 72 6.3.4. Pozemní komunikace ..................................................................................................... 75 6.3.5. Péče o vzhled obce a veřejnou zeleň ............................................................................. 77 7. ZÁVĚR A DOPORUČENÍ .................................................................................................... 80 SEZNAM TABULEK .................................................................................................................... 83 SEZNAM OBRÁZKŮ ................................................................................................................... 84 SEZNAM GRAFŮ ......................................................................................................................... 85 SEZNAM PŘÍLOH ........................................................................................................................ 87 SEZNAM LITERATURY ............................................................................................................. 88 SEZNAM ELEKTRONICKÝCH ZDROJŮ .................................................................................. 91 SEZNAM LEGISLATIVNÍCH ZDROJŮ ..................................................................................... 92 PŘÍLOHY ....................................................................................................................................... 93

Úvod Tématem této práce je efektivnost obchodních společností vlastněných obcemi v závislosti na využití in-house výjimky. Tato zákonem č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách stanovená výjimka povoluje za určitých okolností přidělení veřejné zakázky přímo bez výběrového řízení, čímž dochází k potlačení soutěžního prostředí. Problém, který práce zkoumá, spočívá ve zjištění, jaké faktory mohou mít vliv na efektivní zajišťování služeb, jež obce poskytují svým občanům a zda právě uplatnění zmíněné in-house výjimky není jedním z faktorů, který efektivnost zhoršuje. Pokud by tomu tak bylo, nelze považovat ustanovení v zákoně, které tuto výjimku povoluje, za ekonomicky racionální. Jakkoli by se mohlo zdát, že zkoumaná problematika výdajů na služby zajišťované obcemi je pouze záležitostí s marginálním významem na úrovni celkových veřejných výdajů České republiky, skutečnost ukazuje na poněkud odlišnou situaci. Ostatně při velikosti výdajů státního rozpočtu 1 156 794 milionů Kč v roce 2010 dosahovaly výdaje obcí a dobrovolných svazků obcí po konsolidaci výše 291 507 milionů Kč, tedy přibližně čtvrtiny veřejných výdajů státu. Již z této jednoduché úvodní ilustrace je zřejmé, že dokonce pouze drobná relativní úspora na straně výdajů obcí při zajišťování služeb pro občany může vést k významným úsporám v absolutních hodnotách celostátních veřejných výdajů. Cílem práce je tudíž na základě hodnocení současné světové literatury zabývající se podobnou problematikou jako práce samotná a na základě vlastního empirického testování definovat doporučení, která mohou vést k dosažení efektivního způsobu zajišťování služeb veřejného zájmu. Vzhledem k faktu, že obce zajišťují často širokou škálu služeb, což zkoumání všech z nich jednotlivě činí nereálnou záležitostí, je vybráno pět základních služeb, které jsou testovány v rámci empirické části práce. Jedná se o: veřejné osvětlení, pohřebnictví, sběr a svoz komunálního odpadu, pozemní komunikace a péči o vzhled obce a veřejnou zeleň. Při hodnocení efektivnosti zajišťování těchto pěti služeb jsou brány v úvahu především dva vlivy, které jsou považovány za možné hybatele efektivnosti, a na něž odkazuje také Pavel (2007, s. 683); jsou jimi změna vlastnictví a existence konkurence. Metoda, která by měla vést ke zjištění efektivnosti obecních obchodních společností v závislosti na in-house výjimce, je analýza podmíněných průměrů. Problémem, na nějž se při zkoumání podmíněných průměrů naráží, spočívá v nedostatku pozorování pro jednotlivé způsoby zajištění dané služby veřejného zájmu.1 Z tohoto důvodu jsou provedeny určité agregace v rámci datového souboru, případně se usuzuje o implikacích in-house výjimky na efektivnost způsobu zajištění na základě podmíněných průměrů dvou již zmíněných klíčových vlivů vlastnictví a konkurence.

1

Ačkoli databáze ARIS a ÚFIS Ministerstva financí České republiky použité pro zjištění velikosti výdajů poskytují údaje pro všechny obce České republiky v dostatečné kvalitě, dotazníkové šetření mezi zástupci obcí dosáhlo 28,3% návratnosti v roce 2010 a navíc musel být získaný vzorek zúžen s ohledem na kvalitu odpovědí.

8

Základním stavebním kamenem, z něhož práce ve své praktické části vychází je hodnocení současné světově literatury zabývající se tématem vlivu konkurence a vlastnictví. Co se týče vlivu vlastnictví, jsou hlavními zdroji publikace Bel, Fageda, Warner (2010); Hall, Lobina (2005); McDavid (1985); Ohlsson (2003); Stevens (1978) a Szymanski (1996), pro hodnocení vlivu konkurence se jedná o studie Bel, Costas (2006); Bel, Hebdon, Warner (2007); Dijkgraaf, Gradus (2007); Frederick (1994) a Hodge (2007). Shrnutí této literatury je zároveň rozšířeno o několik dalších témat, která mají na celou záležitost efektivnosti zajišťování služeb veřejného zájmu také vliv a jsou rozebírána v rámci páté kapitoly Aspekty ovlivňující způsob zajišťování služeb veřejného zájmu. Jedná se především o kvality služeb v případě externího zajištění, transakčních nákladů a úspor z rozsahu.

9

1. Veřejné finance Pro vysvětlení pojmu veřejné finance je zásadní definice veřejného sektoru. Ochrana (2001, s. 11) tento termín vysvětluje následovně: „Veřejným sektorem rozumíme tu oblast společenské reality, resp. podsystém jednotlivých sfér společenského života, která se nachází ve veřejném vlastnictví, v níž se z politického hlediska rozhoduje veřejnou volbou a uplatňuje se v ní veřejná kontrola, přičemž účelem fungování veřejného sektoru je naplňování veřejného zájmu a správa věcí veřejných.“ K naplnění veřejného zájmu dochází prostřednictvím veřejných financí. Ty v sobě skrývají všechny finanční vztahy mezi ekonomickými subjekty, jejichž účastníkem je stát. Prakticky se jedná o objem prostředků, s nimiž veřejný sektor hospodaří. Na straně jedné jde o veřejné příjmy a na straně druhé o veřejné výdaje. Oběma pojmům a jejich vyčíslení se věnují detailněji subkapitoly 1.2. Státní rozpočet a 1.3. Územní rozpočty. Nejdříve se ale zaměříme na to, na jakých úrovních jsou příjmy a výdaje veřejných financí spravovány.

1.1.

Fiskální federalismus

Problematikou „vládních úrovní“ se zabývá tzv. fiskální federalismus2, který řeší otázky optimálního uspořádání z hlediska pravomocí ústřední a lokálních vlád. Z teoretického pohledu existují především tři důvody existence víceúrovňových veřejných financí, potažmo veřejných rozpočtů sestavovaných na více úrovních. Císařová, Pavel (2008, s. 13 – 15) je vyjmenovávají: 1) historické, sahající na území současné České republiky až do 17. století; 2) ekonomické, vycházející z principu subsidiarity, dle něhož rozhodnutí a odpovědnost musí být na tom stupni politického systému, který je nejblíže občanům; 3) snižující riziko vysokých deficitů veřejných rozpočtů, jelikož občané vnímají deficity týkající se vlastní obce osobněji, než deficity na centrální státní úrovni. Na opačné straně lze samozřejmě nalézt i důvody, které stojí proti decentralizaci veřejných financí. Jaká je ale praxe z pohledu fiskálního federalismu v České republice v současnosti? Dle Peková (1995, s. 39) můžeme definovat tři základní3 vládní úrovně: státní, krajskou a obecní; v této stupňovité struktuře jsou definované pravomoci a kompetence a samozřejmě s tím úzce souvisí financování4 a hospodaření jednotlivých úrovní veřejného sektoru. Význam nižších úrovní veřejného sektoru rozhodně není zanedbatelný. Z hlediska výzkumu, teorie a statistiky naopak jeho role vzrůstá. Peková (1995, s. 35) k tomuto uvádí: „Zejména v posledních deseti letech se věnuje v teorii i praxi intenzivnější pozornost analýze postavení 2

Teoretické aspekty fiskálního federalismu lze nalézt v Hamerníková, Maaytová (2010, s. 187 – 215).

3

Slovo „základní“ je v tomto kontextu užito z důvodu existence dalších vládních úrovní, které de facto spadají do těchto tří úrovní, ale svou podstatou jsou někde mezi nimi. Jedná se např. o regionální rady regionů soudržnosti nebo dobrovolné svazky obcí. 4

Pro financování jednotlivých vládních úrovní je důležité tzv. daňové určení, které rozhoduje, do jakého rozpočtu se daně budou odvádět. Daně a jejich ekvivalenty představují pro veřejné rozpočty podstatnou část příjmů.

10

územní samosprávy a úkolů, které mají jednotlivé stupně územní samosprávy zajišťovat v oblasti veřejných statků a finanční stránce tohoto procesu, často označované termínem fiskální federalismus.“ Postavení jednotlivých vládních úrovní v České republice z finančního hlediska poodkryjí následující dvě subkapitoly.

1.2.

Státní rozpočet5

Státní rozpočet je rozpočtem centrální vládní úrovně.6 Následující tabulka ukazuje velikost jeho příjmů a výdajů. Tabulka 1: Bilance příjmů a výdajů státního rozpočtu v letech 2005 – 2010 (v milionech Kč).

Příjmy Výdaje Schodek

2005 866 460 922 798 56 338

2006 923 060 1 020 640 97 580

2007 1 025 883 1 092 275 66 392

2008 1 063 941 1 083 944 20 003

2009 974 615 1 167 009 192 394

2010 1 000 377 1 156 794 156 416

-

6,5% 10,6%

11,1% 7,0%

3,7% -0,8%

-8,4% 7,7%

2,6% -0,9%

Meziroční růst příjmů Meziroční růst výdajů

Zdroj: Státní závěrečné účty 2005 – 2010, vlastní výpočty.

Při pohledu na tabulku plnění státních rozpočtů je patrná tendence růstu objemu veřejných příjmů, které mezi lety 2005 a 2008 každoročně stoupají. Zlom v roce 2009 znamená zásah ekonomiky hospodářskou krizí, který zapříčinil právě propad na příjmové straně státního rozpočtu. Situace výdajů je poněkud odlišná, kdy naopak rok 2009 a počátek hospodářské krize vedl ke zvýšení objemu výdajů, čímž se vláda snažila o rychlé oživení ekonomického růstu České republiky. Podstatná informace, kterou nám tabulka poskytuje je fakt, že hladina výdajů státního rozpočtu je dlouhodobě nad příjmy. Financování deficitu je zabezpečeno emisí státních dluhopisů a úvěry. Jednoznačně tak dochází k růstu zadlužení veřejného sektoru. Tuto skutečnost detailněji zobrazuje následující tabulka. Tabulka 2: Vývoj státního dluhu a placených úroků v letech 2005 – 2010 (v milionech Kč).

2005 Státní dluh Akruální úroky státního dluhu Meziroční růst státního dluhu Meziroční růst akruálních úroků státního dluhu

2006

2007

2008

2009

2010

691 176 25 110

802 493 28 238

892 346 33 084

999 808 1 178 244 1 344 057 35 715 44 826 48 882

-

16,1%

11,2%

12,0%

17,8%

14,1%

-

12,5%

17,2%

8,0%

25,5%

9,0%

Zdroj: Státní závěrečné účty 2005 – 2010, vlastní výpočty.

Trend vývoje státního dluhu je jednoznačný. Růst zadlužení od roku 2005 v žádném roce nedosáhl nižších hodnot než 11,2 %. Od roku 2009 dokonce objem státního dluhu převyšuje

5

Údaje prezentované v této subkapitole a v subkapitole 1.3. Územní rozpočty jsou pouze v rozmezí let 2005 – 2010 z důvodu, že empirická analýza této práce se zaměřuje právě na roky 2005 a 2010. 6

V rámci této subkapitoly se soustředíme pouze na státní rozpočet, odhlížíme tak od vlivu fondů sociálního zabezpečení.

11

roční příjmy státního rozpočtu. Stejně znepokojující je údaj o vývoji úroků placených ze státního dluhu, které taktéž každoročně rostou, a to tempem ne menším než 8 %. Všechna výše zmíněná fakta poukazují na skutečnost, že státní rozpočet je dlouhodobě deficitní a státní dluh roste, což je situace dlouhodobě neudržitelná. Informaci o postavení rozpočtů nižších vládních úrovní v tomto nepříliš lichotivém kontextu státních financí poskytuje následující subkapitola.

1.3.

Územní rozpočty

Do kategorie územních rozpočtů spadají čtyři kategorie rozpočtů. Jedná se o rozpočty krajů, obcí, dobrovolných svazků obcí a regionálních rad regionů soudržnosti.

1.3.1. Územní rozpočty celkem Tabulka 3: Bilance příjmů a výdajů územních rozpočtů po konsolidaci7 (v milionech Kč).8

Příjmy celkem Daňové příjmy Nedaňové příjmy Kapitálové příjmy Přijaté transfery Výdaje celkem Běžné výdaje Kapitálové výdaje Saldo příjmů a výdajů Meziroční růst příjmů Meziroční růst výdajů

2005 334 706 326 907 -

2006 359 506 363 429 -

2007 371 484 187 430 27 349 13 083 143 628 362 069 273 078 88 991

2008 396 852 204 238 29 476 16 281 146 874 381 836 288 369 93 467

2009 396 633 180 335 30 415 14 411 171 466 422 576 305 684 116 892

2010 424 707 187 984 32 184 13 946 190 389 425 896 313 541 112 355

7 799 -

-3 923 7,4% 11,2%

9 414 3,3% -0,4%

15 016 6,8% 5,5%

-25 943 -0,1% 10,7%

-1 188 7,1% 0,8%

Zdroj: Státní závěrečné účty 2005 – 2010, vlastní výpočty.

Na straně příjmů je patrná dominance příjmů daňových a přijatých transferů. Císařová, Pavel (2008, s. 17) uvádějí k této skutečnosti, že tento typ struktury příjmů místních rozpočtů je v souladu s tzv. kombinovaným modelem fiskálního federalismu, kde subjekty nižších vládních úrovní obhospodařují vlastní daňové příjmy a zároveň jsou dotovány z vyšších vládních úrovní. Detailnější popis modelu kombinovaného fiskálního federalismu nabízí obrázek.

7

V rámci konsolidace dochází k očištění údajů rozpočtu o přesuny peněžních prostředků daných jednotek mezi jednotlivými rozpočty. 8

Tabulka není úplná z důvodu změny struktury informací poskytovaných ve Státních závěrečných účtech Ministerstva financí.

12

Obrázek 1: Současný model kombinovaného fiskálního federalismu v České republice Svěřené a sdílené daně Ostatní nedaňové příjmy

Vlastní výdaje

Státní rozpočet Dotace Vlastní příjmy

Státní fondy Dotace

Svěřené a sdílené daně

Svěřené a sdílené daně Ostatní nedaňové příjmy

Místní rozpočet

Ostatní příjmy

Vlastní výdaje

Rozpočet kraje Vlastní výdaje

Dotace Zdroj: Provazníková, Sedláčková (2009, s. 43).

Na straně výdajů tvoří stabilně přibližně tři čtvrtiny výdaje běžné. Stejně jako u státního rozpočtu, i na místní úrovni dochází k růstu objemu finančních prostředků spravovaných veřejným sektorem. Zásadní odlišnost ale spočívá v tom, že místní rozpočty nedosahují výrazných deficitů. V některých letech jsou dokonce v přebytku. To je zapříčiněno především růstem přijatých transferů, které plynou převážně ze státních rozpočtů, tedy k vyrovnanosti místních rozpočtů dochází de facto na úrok státního rozpočtu. Jaký je vzájemný vztah z pohledu objemů spravovaných veřejných financí územními rozpočty a státním rozpočtem? Odpověď poskytuje následující tabulka. Tabulka 4: Poměr finančních prostředků územních rozpočtů a státního rozpočtu (v %).

2005 2006 2007 2008 2009 2010 Poměr příjmů územních rozpočtů a státního rozpočtu 38,6 38,9 36,2 37,3 40,7 42,5 Poměr výdajů územních rozpočtů a státního rozpočtu 35,4 35,6 33,1 35,2 36,2 36,8 Zdroj: vlastní výpočty.

Poměr příjmů místní úrovně ke státní úrovni rozpočtu je od roku 2007 rostoucí. To je zapříčiněno pokračujícím růstem příjmů územních rozpočtů, což není ve shodě s vývojem státního rozpočtu. Obdobný je i vývoj poměru výdajů, ale růst poměru není tak výrazný jako na příjmové straně. Lze tedy tvrdit, že význam územních rozpočtů je značný a v současnosti stále dochází k jeho růstu.

1.3.2. Rozpočty obcí a dobrovolných svazků obcí Jak bylo uvedeno výše, územní rozpočty se rozpadají do čtyř kategorií. Jedná se o rozpočty krajů, obcí, regionálních rad regionů soudržnosti a dobrovolných svazků obcí. Tato práce se věnuje pouze rozpočtům obcí.9 Velikost a struktura těchto rozpočtů má následující podobu.

9

Ačkoli předmětem zkoumání této práce jsou pouze rozpočty obcí, v této subkapitole se pracuje se sloučenou skupinou rozpočtů obcí a dobrovolných svazků obcí, které nicméně vzhledem ke své velikosti nemají přílišný vliv na uváděné celkové hodnoty.

13

Tabulka 5: Bilance příjmů a výdajů rozpočtů obcí a dobrovolných svazků obcí po konsolidaci (v milionech Kč).

Příjmy celkem Daňové příjmy Nedaňové příjmy Kapitálové příjmy Přijaté transfery

2005 228 548 128 910 22 952 13 468 63 266

2006 245 606 130 673 23 505 16 012 75 419

2007 253 984 141 350 24 680 12 253 75 701

2008 272 881 154 423 26 296 15 660 76 514

2009 264 860 136 559 27 207 14 003 87 091

2010 288 114 142 886 27 892 12 835 104 500

Výdaje celkem Běžné výdaje Kapitálové výdaje

221 708 149 655 72 053

247 357 162 646 84 711

245 661 170 128 75 534

256 903 180 416 76 487

283 215 189 828 93 387

291 507 199 934 91 573

6 840 -

-1 751 7,5% 11,6%

8 323 3,4% -0,7%

15 978 7,4% 4,6%

-18 355 -2,9% 10,2%

-3 394 8,8% 2,9%

Saldo příjmů a výdajů Meziroční růst příjmů Meziroční růst výdajů

Zdroj: Státní závěrečné účty 2005 – 2010, vlastní výpočty.

Struktura příjmové strany rozpočtů obcí a dobrovolných svazků obcí je velmi podobná celkovým územním rozpočtům. Znovu je patrný trvalý růst složky přijatých transferů, což prakticky znamená stále větší dotace ze státního rozpočtu, které tvoří naprostou většinu zmíněné části příjmů obecních rozpočtů. Na straně výdajů dosahují běžné výdaje nižších hodnot v poměru k celkovým výdajům, než tomu je u územních rozpočtů celkem, ale i tak jsou hnacím motorem celkových výdajů. Výdaje obcí a dobrovolných svazků obcí se pohybují v průběhu sledovaného období na stabilní úrovni přibližně 68 % výdajů územních rozpočtů. Tabulka 6: Poměr výdajů rozpočtů obcí a dobrovolných svazků obcí a územních rozpočtů (v %).

2005 Poměr výdajů rozpočtů obcí a dobrovolných svazků obcí a územních rozpočtů

67,8

2006

2007

2008

2009

2010

68,1

67,8

67,3

67,0

68,4

Zdroj: vlastní výpočty.

Trendy zjednodušeně načrtnuté v této kapitole poukazují ve svém souhrnu na skutečnost, že velikost veřejných rozpočtů je značná a stále rostoucí. Nemalý podíl na těchto projevujících se trendech má i hospodaření územní samosprávy, potažmo obcí. Je nesporným faktem, že stav veřejných financí je dlouhodobě neudržitelný a v určitý moment nastane situace, kdy bude muset dojít k razantnímu snížení výdajů či navýšení příjmů. Obě tyto cesty vedou ve svém důsledku de facto ke zhoršení životní situace občanů. Určitou třetí variantou, která může být nejméně bolestivá, ale z hlediska proveditelnosti je pravděpodobně náročnější, je efektivnější hospodaření s veřejnými financemi. To je právě zaměřením této práce, která se zaměřuje na efektivnost veřejných financí, a to na konkrétní tematiku obecních výdajů. Ve své empirické části pak přímo na pět vybraných služeb veřejného zájmu zajišťovaných na nejnižší samosprávní úrovni (veřejné osvětlení, pohřebnictví, sběr a svoz komunálního odpadu, pozemní komunikace a péče o vzhled obce a veřejnou zeleň).

14

2. Služby poskytované v rámci municipalit Vedle otázek týkajících se veřejných rozpočtů, souvislostí mezi nimi a zjišťování výdajů veřejného sektoru, zejména obcí, kterým se věnovala předchozí kapitola, je nutné si položit zcela základní otázku: kam tyto výdaje směřují? Jaké statky obce zajišťují? Tato kapitola se zabývá právě těmito a podobnými otázkami. Ve svých prvních částech se zjednodušeně zaměřuje na problematiku teoreticky vymezených veřejných statků10 a postupně přechází směrem k praktické stránce věci, tedy ke statkům veřejným sektorem skutečně zabezpečovaným.11

2.1.

Vymezení pojmu veřejný statek

Hamerníková, Maaytová (2010, s. 51) uvádějí základní vymezení statků v ekonomii, které odpovídá statkům volným a ekonomickým. Zatímco prvně jmenovaná skupina má nulovou tržní cenu, je volně k dispozici a nemusí být produkována ani distribuována v rámci spotřebitelského spektra, druhá skupina statků je předmětem alokačních, produkčních a distribučních rozhodování. V rámci skupiny ekonomických statků se vyčleňují tři základní typy statků, tedy čisté veřejné, smíšené a čisté soukromé. Pro pochopení rozdílu je vhodné se nejdříve podívat na oba extrémy čistých statků. Jak uvádí Samuelson (1954, s. 387 – 389), čisté soukromé statky (X1, …, Xn) mohou být ve své spotřebě děleny mezi různé jednotlivce (1, 2, …, i, …, s) a jejich celková spotřeba odpovídá vztahu . Na opačné straně stojí čisté veřejné12 statky (Xn+1, …, Xn+m), které všichni spotřebovávají společně ve slova smyslu, že spotřeba tohoto statku jakýmkoli jednotlivcem nevede ke snížení spotřeby tohoto statku jiným jedincem, což lze matematicky zapsat pro každého i-tého jednotlivce. Z uvedeného vyplývá jedna ze základních vlastností čistých veřejných statků: jejich spotřeba je nedělitelná, zároveň fakt, že spotřeba statku jedincem nesnižuje spotřebu ostatních uživatelů, vede k nerivalitě ve spotřebě. Jedinci tudíž „nesoutěží“ o užívání veřejného statku, selhávají tak tržní a cenové mechanismy. Nelze tedy určit cenu, kterou by spotřebitelé měli platit za jeho spotřebu daného statku, ačkoli pro každého jednotlivce má daný veřejný statek jinou hodnotu na jeho preferenční stupnici.

10

Rozpracování této problematiky nabízejí Hamerníková, Maaytová (2010), Bénard (1989), Musgrave, Musgraveová (1994). 11

Pro tyto služby budeme užívat termínu služby veřejného zájmu, ačkoli ne všechny služby zajišťované veřejným sektorem jsou služby veřejného zájmu. Služby veřejného zájmu jsou ty, pro něž je charakteristické, že pokud by nebyly finančně podporovány veřejným sektorem, trh by je neposkytoval vůbec nebo v nižší kvalitě či rozsahu. Všech pět služeb testovaných v empirické části práce spadá do kategorie služeb veřejného zájmu, i proto je tento termín užíván napříč touto kapitolou. 12

Při doslovném překladu Samuelsova článku by měl být užit termín „kolektivní“, avšak v české literatuře bývá statkem kolektivní spotřeby označován jak čistý veřejný, tak smíšený statek. Viz např. Peková (2004, s. 24).

15

Nerivalita ve spotřebě vede ještě k jedné z charakteristik veřejných statků. Prakticky totiž nezáleží na tom, kolik jedinců statek užívá, mezní náklady dodatečného spotřebitele jsou nulové. Neexistuje žádná motivace pro spotřebitele platit jakoukoli cenu za statek dobrovolně. Žádný jedinec není vylučitelný ze spotřeby, čímž zároveň vzniká tzv. problém černého pasažéra. Tento problém je odstranitelný zavedením uživatelského poplatku.13 Provazníková, Sedláčková (2009, s. 17) uvádějí charakteristiky čistého soukromého statku, které jsou zcela opačné k čistému veřejnému statku. Mezní náklady soukromého statku nejsou nulové a jedinec, který požívá vlastnického práva k soukromému statku, může zcela vyloučit všechny ostatní jedince z užívání tohoto statku. Příkladem14 čistých veřejných statků jsou statky (služby) jako národní obrana či bezpečnost. Na straně čistých soukromých statků se jedná de facto o cokoli, co si lze koupit za peníze např. v obchodě. Dále existují statky jako např. městská hromadná doprava, které bývají často zařazeny doprostřed obou krajních variant a označovány termínem smíšené statky. Ty „vyplňují svou definicí vzniklý prostor“ mezi čistými veřejnými a čistými soukromými statky. Provazníková, Sedláčková (2009, s. 18) o nich tvrdí: „V odborné literatuře neexistuje zcela jednotný přístup k vymezení těchto statků. Přesto lze v rozdílných přístupech nalézt typické vlastnosti smíšeného statku, které J. Bénard15 definuje takto: „smíšený statek je ve své spotřebě nedělitelný, kvantita může být rozdělena mezi individuální spotřebitele, avšak kvalita zůstává nedělitelná až po kapacitní omezení. Za daného stavu spotřebované kvantity je kvalita poskytovaného statku pro všechny spotřebitele stejná.“ Se zvyšováním počtu uživatelů však kvalita poskytované služby klesá, a to pro všechny uživatele, a dochází k jevu přetížení. Na rozdíl od čistého veřejného statku již mezní náklady na dodatečného uživatele nulové nejsou a spotřebitele lze vyloučit ze spotřeby prostřednictvím cenového, nebo přídělového systému.“ Mechanismus vyloučení spotřebitele je v praxi pozorovatelný při sledování zdrojů, z nichž je daný statek financován. Jedná se často o spojení financování např. z daní a uživatelského poplatku. Je to právě uživatelský poplatek, který zajišťuje, že nedochází k přetížení spotřeby. Jeho užití je možné zejména u smíšených statků fakultativní spotřeby. Peková (2004, s. 25) doplňuje, že vedle smíšených statků fakultativní spotřeby existují smíšené statky, jejichž spotřeba je vynucována zákonem. Bývají označovány termínem preferované (paternalistické, poručnické či upřednostněné) veřejné statky. Celkové shrnutí v této subkapitole vymezených statků nabízí následující tabulka.

13

Uživatelský poplatek bývá uplatňován nejen u čistých veřejných statků, ale i u smíšených statků. Problematika uživatelského poplatku souvisí s tzv. transakčními náklady, jimž je věnována subkapitola 5.1.2. Transakční náklady. Teoretické rozpracování uživatelského poplatku je možné nalézt v Ochrana (2007, s. 67 – 69). Zmínku o jejich praktických efektech v Provazníková, Sedláčková (2009, s. 96). 14

Vymezení konkrétních příkladů pro jednotlivé skupiny statků je často záležitostí subjektivní.

15

Bénard (1989, s. 46).

16

Tabulka 7: Kritéria členění ekonomických statků.

Ekonomické statky Kritéria členění podle P. A. Samuelsona Úplná dělitelnost Úplná nedělitelnost Rivalita (soutěživost) spotřebitelů Nerivalita (nesoutěživost) spotřebitelů Vylučitelnost ze spotřeby cenovým systémem Nevylučitelnost ze spotřeby a nulové mezní náklady na spotřebu každého dalšího spotřebitele Ekonomické statky nesplňující Čisté soukromé statky (neboli veškerá Samuelsonova kritéria (nebo Čisté veřejné statky (neboli statky soukromé spotřeby) splňující tato kritéria částečně) statky kolektivní spotřeby) Zdroj: Hamerníková, Maaytová (2010, s. 58).

2.2.

Zajišťování služeb veřejného zájmu

Jak z výše uvedeného vymezení vyplývá, veřejný sektor zajišťuje zejména čisté veřejné, (případně smíšené) statky. Toto tvrzení ovšem není úplné, protože dalšími skupinami statků, které zajišťuje veřejný sektor, jsou ty, o něž soukromý sektor nejeví zájem, hrozí využití monopolního postavení soukromou společností, či v případech, kdy stát bere poskytování daného statku za své z důvodu zabránění vzniku negativních externalit. Provazníková, Sedláčková (2009) nabízejí shrnutí služeb, které jsou všeobecně uznávány, že by měly být financovány veřejným sektorem.16 Jedná se o tyto čtyři, leckdy překrývající se kategorie: -

-

-

čisté veřejné statky, z nichž plyne užitek všem bez rozdílu, což znemožňuje jejich zpoplatnění (např. obecní policie, veřejná zeleň); služby pro jednotlivce, které však vykazují širší přínos pro společnost, zpravidla jde o nezbytné služby, u nichž je nutno zajistit absolutní spolehlivost a daný standard (např. upřednostněné statky jako vzdělávání, lékařská péče či svoz odpadu); služby spojené s výraznými investicemi a zároveň nezbytné pro kvalitu života, kde hrozí využití monopolního postavení soukromou firmou (např. zásobování vodou); nákladné služby pro nízkopříjmové obyvatele, jejich veřejným financováním se zajišťuje určitá úroveň sociální spravedlnosti (např. služby pro využití volného času).

Podstatnou otázkou týkající se poskytování veřejných statků obyvatelstvu je nejen jejich věcná definice, ale také stanovení velikosti společenství, pro nějž jsou zajišťovány. Spotřebitelská společenství vznikají na technickém, právním či geografickém principu. Peková (1995, s. 217) je vymezuje následovně. Technické společenství vzniká za předpokladu, že pro zapojení mezi spotřebitele je nezbytné vlastnictví určitého přístroje (např. televizní přijímač). Právní princip znamená omezení spotřeby veřejných statků na vymezené jednotlivce (např. sportovní areál určený pro obyvatele určité obce). A konečně

16

Stejně jako v případě rozdělení statků do skupin, i při tomto dělení se jedná o subjektivní dělení a lze nalézt více variant rozdělení statků financovaných veřejným sektorem. Alternativně např. Peková (1995, s. 43 – 46).

17

geografickému principu, který je z hlediska předmětu zkoumání této práce nejpodstatnějším, je věnována samostatná subkapitola.

2.3.

Geografický princip zajišťování služeb veřejného zájmu

Jednou z charakteristik veřejných statků je prostorové vymezení dopadu jejich užitků. Je jednoznačné, že čím větší vzdálenost spotřebitelů od místa poskytování veřejného statku, tím nižší užitek, který obyvatelé požívají. Pro konkrétní představu lze uvažovat dvě služby veřejného zájmu. Na jedné straně celostátně zajišťovaná národní obrana je společná všem obyvatelům žijícím v daném státě. Na druhé straně služby veřejné knihovny v určité obci jsou benefitem především pro obyvatele dané obce a ostatní obyvatelé daného státu již užitek z této služby nemají. Provazníková, Sedláčková (2009, s. 19) dodávají ke geografickým aspektům statků: „Rozhodnutí o veřejné či soukromé produkci statků, o jejich poskytování nižšími vládními úrovněmi, lze z hlediska alokační efektivnost posuzovat podle toho, do jaké míry splňují vlastnosti veřejného statku a podle rozsahu externalit s nimi spojených. Existují čisté veřejné statky, které zajišťuje zpravidla národní nebo nadnárodní vláda a místní a regionální statky, u nichž stupeň nedělitelnosti má prostorový dopad.“ Grafické zobrazení tohoto členění nabízí obrázek, když určuje pět kategorií statků dle geografického určení.

Úroveň spotřeby

Obrázek 2: Hierarchie statků podle prostorové omezenosti užitků

Sousedský statek Lokální statek Regionální statek Národní statek Mezinárodní statek

Vzdálenost Zdroj: Provazníková, Sedláčková (2009, s. 19)

Z obrázku je patrné, že v případě obcí jde především o zajišťování lokálních statků. Ovšem celkové spektrum obcemi zajišťovaných služeb je širší. Dle Peková (1995, s. 217) obce nezajišťují pouze lokální statky, které spotřebovávají obyvatelé dané municipality, ale některé regionální či národní statky (v přenesené působnosti), které svým významem přesahují obecní území a jsou využívány obyvatelstvem jiných regionů (i když třeba nepravidelně). Vzhledem k tomu, že obce zajišťují rozmanitou strukturu veřejných statků, je nutné si uvědomit i způsob financování obcí, který pro účely této práce dostatečně naznačil obrázek v subkapitole 1.3.1. Územní rozpočty celkem.

18

Ačkoli výše uvedené charakteristiky mohou naznačovat, že otázka zajišťování služeb na centrální či lokální úrovni je teoreticky odpovězenou, opak je pravdou. Jedná se o velmi živou polemiku dvou stran. Jak diskutují Boettke, Coyne a Leeson (2011, s. 209 – 224) ve svém příspěvku, existují skupiny zastánců konsolidace („konsolidisté“) a její odpůrci („polycentralisté“). Zatímco první skupina považuje lokální zajišťování za chaotické, plýtvající, způsobující externality a ztrácející výhodu úspor z rozsahu, skupina stojící na straně lokálního zajišťování služeb veřejného zájmu opírá své argumenty o rozdílné potřeby různých regionů a tím pádem i nutnost řešení na lokální úrovni a zároveň možnost uplatnění konkurenčního chování mezi lokálními vládami. Oba směry samozřejmě mají své racionální zdůvodnění a je spíše předmětem dalšího zkoumání dané problematiky, který z názorů se prokáže jako relevantnější.

2.4.

Význam municipalit na poli veřejných statků

Po obecném vymezení charakteristik veřejných statků a jejich členění dle geografického dopadu a tím určení, které statky jsou zajišťovány na lokální úrovni, shrnuje tato subkapitola praktickou stránku fungování obcí a zejména ve své druhé části je zaměřena na činnosti spojené se zajišťováním statků pro veřejnost na úrovni obcí. Nejedná se o úplný výčet, ačkoli snahou je zmínit maximum konkrétních služeb veřejného zájmu zajišťovaných obcemi v České republice.

2.4.1. Působnost obce Na úvod je podstatné určit si působnost obcí, abychom vymezili prostor, v němž se obecní aktivity mohou pohybovat. Působnost obcí v České republice definuje § 7, zákona č. 128/2000 Sb., o obcích: „(1) Obec spravuje své záležitosti samostatně (dále jen „samostatná působnost“). Státní orgány a orgány krajů mohou do samostatné působnosti zasahovat, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem, který zákon stanoví. Rozsah samostatné působnosti může být omezen jen zákonem. (2) Státní správu, jejíž výkon byl zákonem svěřen orgánu obce, vykonává tento orgán jako svou přenesenou působnost (§ 61 a násl.).“ Působnost obcí je tedy českým právem vymezena na dvojí úrovni, tzv. samostatná a přenesená. Postupně jsou vysvětleny obě. Dle § 84 a § 85 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, patří do samostatné působnosti obce záležitosti:17 -

17

schvalování programu rozvoje obce; schvalování rozpočtu obce, závěrečného účtu obce a účetní závěrky obce; zřizování a rušení příspěvkové organizace, organizační složky obce; rozhodování o založení nebo rušení právnických osob, rozhodování o účasti v již založených právnických osobách; zřizování a zrušování obecní policie; rozhodování o spolupráci s jinými obcemi a o formě této spolupráce;

Jedná se pouze o dílčí výčet záležitostí pro účely této práce.

19

-

rozhodování o zřízení, sloučení, splynutí, rozdělení a zrušení veřejného neziskového zdravotnického zařízení; poskytování darů a dotací, např. občanským sdružením, humanitárním organizacím, dalším osobám působících v oblasti mládeže, tělovýchovy a sportu, sociálních služeb, podpory rodin, požární ochrany, kultury, vzdělávání a vědy, zdravotnictví, protidrogových aktivit, prevence kriminality a ochrany životního prostředí.

Do samostatné působnosti obcí dále spadá dle § 35 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, také péče o vytváření podmínek rozvoje sociální péče a pro uspokojování potřeby bydlení, ochrany a rozvoje zdraví, dopravy a spojů, potřeby informací, výchovy a vzdělávání, celkového kulturního rozvoje a ochrany veřejného pořádku. Co se týče přenesené působnosti, Provazníková, Sedláčková (2009, s. 30 – 31) konstatují, že orgány všech obcí vykonávají přenesenou působnost ve věcech, které stanoví zvláštní zákon, což je pro laika nic neříkající právnická formule. Autorky proto dodávají, že se jedná např. o rozhodování o místních a účelových komunikacích nebo o ochranu přírody a ovzduší. Základní rozdíl mezi samostatnou a přenesenou působností je snadno pochopitelný v Císařová, Pavel (2008, s. 20 – 21), kdy zatímco v případě samostatné působnosti obec koná vše na vlastní jméno a svou odpovědnost, přenesená působnost je vykonávána jménem státu, nikoli jménem obce, s čímž souvisí i povinnost obce respektovat vůli státu a dodržovat státem určenou kvalitu činností. Působnost obce je dále rozšířena v případech obcí s rozšířenou přenesenou působností a statutárních měst.

2.4.2. Municipalitami zajišťované služby veřejného zájmu Po vysvětlení působnosti obcí České republiky, které z pohledu této práce ukazuje na záležitosti, jimiž se obce zabývají a které nějakým způsobem souvisí se službami veřejného zájmu, nebo se způsobem jejich zajištění, se tato subkapitola věnuje obecním činnostem. Pro členění konkrétních služeb veřejného zájmu, které obce zajišťují pro své občany je vhodné užití odvětvového členění struktury výdajů, které rozděluje výdaje do šesti skupin a dále pak do oddílů a pododdílů, které de facto definují jednotlivé činnosti (služby ve veřejném zájmu) zajišťované obcemi. Následující členění je vytvořen na základě Kameníčková, Pirohanič (2008, 14 – 17) a Provazníková, Sedláčková (2009, s. 211 – 214). Základní skupiny výdajů a příklady činností pod ně spadajících jsou: 1) Zemědělství a lesní hospodářství (obhospodařování půdního fondu a obecních lesů, veřejné útulky pro domácí zvířata, deratizace); 2) Průmysl, doprava, vodní hospodářství (provoz veřejné silniční dopravy, správa, údržba, opravy a výstavba silnic, chodníků, parkovišť a cyklistických stezek, údržba veřejných prostranství, zajišťování pitné vody, odvod a čištění odpadních vod, sběr surovin a podpora rozvoje podnikání); 3) Služby pro obyvatelstvo (školství, kultura, tělovýchova, zdravotnictví, komunální služby, bydlení, odpady a životní prostředí);18 18

Konkrétní aktivity spadající do skupiny služby pro obyvatelstvo jsou: zajištění činnosti základních a mateřských škol a jeslí, divadla, sdělovací prostředky, knihovny, muzea, galerie, kina, výstavy, ochrana

20

4) Sociální věci a politika zaměstnanosti (dávky sociálního zabezpečení, sociální zařízení jako domovy důchodců, domovy pro zdravotně postižené občany, pečovatelská služba, domovy pro matky s dětmi, dětské domovy); 5) Bezpečnost státu a právní ochrana (civilní obrana, obecní policie, požární ochrana); 6) Všeobecná veřejná správa (zastřešení celého obecního fungování, zajištění činnosti obecního úřadu, finanční operace, zastupitelské orgány). Česká samospráva zajišťuje většinu funkcí, které jsou považovány za shodné či společné samosprávám v evropských zemích. Z mnoha uvedených příkladů služeb veřejného zájmu a činností zajišťovaných municipalitami se empirická část této práce sice věnuje pouze nepatrnému zlomku (5 služeb, vzorek 112 obcí), nicméně pro zjištění nákladové efektivnosti jednotlivých způsobů zajišťování služeb veřejného zájmu by měl být daný vzorek dostačující.19

památek, sportoviště, tělocvičny, plavecké bazény, dětská hřiště, činnosti domů dětí a mládeže, zábavní parky, pronájem obecních domů, výstavba nových bytů, výstavba a údržba místních inženýrských sítí, lokální zásobování templem, veřejné osvětlení, veřejná zeleň, čistota obce, nakládání s odpady, péče o přírodu a krajinu, ochrana živočišných a rostlinných druhů. 19

Ostatně v souhrnu daný vzorek obsahuje celkové běžné výdaje o velikosti 911 172 220 Kč.

21

3. Možnosti obcí při zajišťování služeb veřejného zájmu Po přečtení předchozích dvou kapitol je nesporné, že obec je jedním ze základních prvků společnosti, jehož aktivity jsou spojeny s obrovskými veřejnými výdaji. Téma efektivnosti vynakládání těchto výdajů je tudíž podstatnou otázkou, na níž ale není jednoduché odpovědět. Před hledáním odpovědi, jemuž jsou věnovány kapitoly 4. Veřejné zakázky, 5. Aspekty ovlivňující způsob zajišťování služeb veřejného zájmu a empirická část této práce, jsou v této kapitole shrnuty možnosti, jaké obce v České republice mají při zajišťování služeb veřejného zájmu se zvláštní pozorností věnovanou obchodním společnostem, zejména obcí vlastněným.

3.1.

Celkový obraz

Možnosti obcí při zajišťování služeb lze spatřovat ve třech základních variantách, jak uvádí Peková (2004, s. 127). Jedná se o zajištění uvnitř veřejného sektoru (např. prostřednictvím organizační složky obce [dříve označovaná jako rozpočtová organizace], či příspěvkové organizace), veřejnou zakázkou20 (na základě výběrového řízení a smlouvy), nebo partnerstvím veřejného a soukromého sektoru. Detailnější rozdělení možností nabízí Pavel (2007, s. 682), který vymezuje celkem devět variant, které se obcím nabízejí. Tabulka 8: Možné způsoby zajištění služeb na obecní úrovni. Interní Zaměstnanci obecního úřad

Rozpočtová organizace

Externí

Příspěvková organizace

Organizační vydělení v rámci sektoru

Obchodní společnost vlastněná společně s jinou obcí / obcemi Organizační vydělení s využitím obchodního práva

Obchodní společnost vlastněná obcí

Obchodní společnost s majoritním vlastnictvím obce

Obchodní společnost s minoritním vlastnictvím obce

Externí zajištění se zachovaným majetkovým vlivem

PPP Klasické projekty zadání přesun soukromému některých subjektu rizik Klasické externí zajištění

Zdroj: Pavel (2007, s. 682).

Na straně jedné stojí klasické externí zajištění, které zahrnuje zadání soukromému subjektu (pomocí institutu veřejné zakázky) a PPP projekty. Tuto část spektra doplňují ještě další dvě možnosti externího zajištění, kdy si obec zachovává alespoň část majetkového vlivu, řeč je o obchodních společnostech s minoritním či majoritním vlastnictvím obce. Nicméně již druhá z těchto variant je relativně hraniční, co se týče svého zařazení a nejinak je tomu i u obou případů organizačního vydělení s využitím obchodního práva, tedy využití obchodní společnosti vlastněné obcí nebo obchodní společnosti vlastněné společně s jinou obcí či obcemi pro zajištění dané služby veřejného zájmu. V těchto případech se jedná de facto o interní zajištění, které ale má odlišný charakter z hlediska právního, což má podstatné implikace pro obecní hospodaření. Na zcela opačné straně ke klasickému externímu zajištění stojí interní zajištění, tedy za užití vlastních zaměstnanců obecního úřadu, organizační složky (rozpočtové organizace) či příspěvkové organizace. Zcela mimo vyjmenované možnosti stojí

20

Institutu veřejné zakázky je věnována kapitola 4. Veřejné zakázky, a to s ohledem na zkoumání vlivu in-house výjimky.

22

varianta, kdy se obec rozhodne pro externí zajištění soukromou neziskovou organizaci. Ty jsou užívány především pro oblast sociálních služeb a kulturní činnosti.

3.2.

Interní poskytování služeb

Interní poskytování služeb je úzce napojeno na rozpočet obcí. V případě zajišťování zaměstnanci obecního úřadu je toto napojení zcela patrné, proto je pozornost věnována možnostem využití organizační složky a příspěvkové organizaci. Společným znakem těchto dvou je, že nejsou zřizovány za účelem generování zisku, ale pro zajišťování statků (služeb) pro občany a uspokojování potřeb obyvatel. V případě organizační složek obce se jedná o organizace bez právní subjektivity, které vznikají rozhodnutím zastupitelstva obce, zakládají se zřizovací listinou, nejsou účetní jednotkou a podléhají finanční kontrole zřizovatele. Peková (2004, s. 132 – 133) uvádí, že k užití této formy by mělo docházet především v případech, kdy vykonávané činnosti nevyžadují vysoký počet zaměstnanců (a s ním spojené složité organizační struktury), významné strojní nebo technické vybavení a organizační složky obce by neměly vstupovat do složitých ekonomických nebo právních vztahů. Výhoda tohoto způsobu zajišťování služeb je nasnadě, obec má plnou kontrolu nad hospodařením organizační složky. Na druhé straně však neexistuje výrazná motivace k nákladovým úsporám či efektivitě, což může vést k plýtvání veřejnými zdroji. Příspěvkové organizace mají samostatnou právní subjektivitu, hospodaří s vlastním rozpočtem, jsou zakládány zřizovací listinou a o jejich vzniku, rozdělení, sloučení, splynutí nebo zrušení rozhoduje zřizovatel svým rozhodnutím. Peková (2004, 132 – 133) nabízí následující charakteristiku finančního fungování těchto organizací. Příjmy, které generují, si ponechávají pro financování své činnosti, avšak tyto příjmy nebývají dostatečné, a proto jsou provoz či investice příspěvkových organizací sponzorovány zřizovatelem. V ne příliš častém případě, kdy příspěvková organizace hospodaří se ziskem, musí svůj zisk odvádět zpět zřizovateli. Dalším klíčovým aspektem je fakt, že zřizovatel může své příspěvkové organizaci vymezit rozsah vedlejší činnosti, která by ovšem měla být vždy zisková. Tento zisk by měl být použit k financování neziskové činnosti organizace. Skutečnost, že vedlejší příjmy příspěvkových organizací jsou předmětem daně, vede k tomu, že není celý zisk z této činnosti odváděn do obecního rozpočtu, jelikož část zaplacená na daních je odváděna do celostátních výnosů, což může být v některých případech značně demotivující prvek pro zastupitele obce směrem k zakládání příspěvkových organizací. Podstatné je zmínit positivní prvek spojený s příspěvkovými organizacemi, kdy na rozdíl od organizačních složek nesou náklady své činnosti a případné úspory mohou být použity k výplatám odměn zaměstnanců, což je motivační prvek, který by měl vést k vyšší efektivitě těchto organizací. V obecné rovině lze hospodaření obou organizací shrnout jako „pokus“ o simulaci prodeje služeb obci, nicméně k reálnému prodeji těchto služeb dochází u skutečných obchodních společností či PPP projektů.

23

3.3.

Obchodní společnosti

V § 56 zákona č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, je taxativně vyjmenováno, jaké společnosti je v České republice možno zakládat. Jedná se o tyto: veřejná obchodní společnost, komanditní společnost, společnost s ručením omezeným, akciová společnost, evropská společnost a evropské hospodářské zájmové sdružení. Obchodní společnost je právnická osoba založená za účelem podnikání,21 pokud není stanoveno právem Evropského společenství nebo zákonem jinak. Pro účely této práce lze širokou paletu obchodních společností omezit na společnost s ručením omezeným a akciovou společnost, které jsou buď veřejným, nebo soukromým sektorem zakládány a využívány pro oblast poskytování služeb veřejného zájmu. Postupně jsou představeny obecní a soukromé obchodní společnosti.

3.3.1. Obecní obchodní společnosti Obec má dle § 35a, odstavce 1, zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, právo zakládat právnické osoby. Díky tomuto právu vzniká na trhu služeb veřejného zájmu automaticky potenciální hráč, který může být zapojen do výběrového řízení. Taková situace zní jako ideální, jelikož prostřednictvím účasti obecní obchodní společnosti ve výběrovém řízení by docházelo ke zvýšení konkurence v případě, že se obec rozhodne danou službu kontrahovat.22 Realita je ovšem poněkud odlišná, jak ukazuje především subkapitola 4.3. In-house výjimka. Zákon totiž prostřednictvím výjimky v § 18, odstavci 1, písmeni e), zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, umožňuje obcím zadávání veřejných zakázek obecním obchodním společnostem přímo bez výběrového řízení po jejich založení za účelem poskytování dané služby veřejného zájmu. Jaké možnosti potom obec má při zakládání obchodní společnosti? Především ji může založit sama, případně ve spojení s dalšími obcemi, a to i na mezinárodní úrovni. Další variantou je spolupráce se soukromým sektorem, kdy se obec stává majoritním či minoritním vlastníkem této společnosti a soukromá osoba vlastní zbývající podíl.23 Při uvažování o obecních obchodních společnostech narážíme na jistý spor, kdy zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, určuje, že obchodní společnosti jsou zakládány za účelem tvorby zisku, což pro obecní obchodní společnosti zní poněkud zvláštně, když uvážíme, že důvodem jejich vzniku a existence je poskytování služeb veřejnosti, tedy nezisková činnost. Provazníková, Sedláčková (2009, s. 241) vystihují tento rozpor, když tvrdí, že obec se stává v jeden moment vlastníkem majetku (obchodní společnosti) a zaměstnavatelem, jež má za snahu dosahovat zisku a zároveň je v postavení poskytovatele služby, jehož snahou je poskytování této služby s minimálními náklady, tedy i s nulovou ziskovou přirážkou. Jak je patrné, o obecních obchodních společnostech lze vést určité polemiky. Kromě výše

21

S výjimkou společnosti s ručením omezeným a akciové společnosti, které mohou být založeny i za jiným účelem, pokud to zvláštní předpis nezakazuje. 22

Více o vlivu konkurence na nákladovou efektivnost zajišťování služeb veřejného zájmu v subkapitole 4.5. Vliv konkurence. 23

Uvedená in-house výjimka se nevztahuje na obchodní společnosti, v nichž vlastní částečně majetkový podíl soukromá osoba, tedy za obecní obchodní společnosti tyto nejsou považovány.

24

uvedené týkající se finanční motivace, můžeme uvažovat i další výhody a nevýhody spojené s jejich zakládáním a využíváním při zajišťování služeb veřejného zájmu.

3.3.2. Výhody a problémy obecních obchodních společností Pavel (2007, s. 683 – 685) rozebírá tři základní výhody obecních obchodních společností 1) zachování kontroly obecních představitelů nad chodem firmy; 2) jiná právní úprava účtování; 3) ovlivnění sídla obchodní společnosti. K první z těchto výhod lze dodat zejména tu skutečnost, že obec při využití vlastní obchodní společnosti má nadále (stejně jako při klasickém interním zajišťování služby) rozhodující vliv na to, jaké množství poskytované služby a v jaké kvalitě bude poskytováno, a to nejen z krátkodobého pohledu, kdy se jedná o běžné výdaje spojené s existencí společnosti, ale i v dlouhodobém horizontu, kdy hovoříme o investičních výdajích. Tím odpadá riziko spojené se zajišťováním dané služby veřejného zájmu soukromou obchodní společností. Druhou výhodu již nelze v současnosti považovat za relevantní, jelikož česká právní úprava dostála zásadní změny v roce 2010, kdy se účetnictví veřejného sektoru výrazně přiblížilo účetnictví aplikovanému v soukromém sektoru. Zákon č. 563/1991 Sb., o účetnictví, byl novelizován a od 1. ledna 2010 dává také územním samosprávným celkům povinnost vést podvojné účetnictví a dodržovat tak aktuální princip, tedy účtování o příjmech a výdajích se mění na účtování o výnosech a nákladech. Určující je § 9, odstavec 1 tohoto zákona, jež tvrdí, že nestanoví-li tento zákon nebo zvláštní právní předpis jinak, účetní jednotky jsou povinny vést účetnictví v plném rozsahu. Této povinnosti jsou v § 9, odstavci 3, písmeni c), zbaveny příspěvkové organizace, jež mohou nadále účtovat zjednodušeně, pokud o tom tak rozhodne jejich zřizovatel. Zároveň nabyla 1. ledna 2010 účinnosti vyhláška č. 410/2009 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, která pro územní samosprávné celky, příspěvkové organizace, státní fondy a organizační složky státu definuje obsah položek účetní závěrky a způsob užívání jednotlivých účetních metod. Uvedení těchto dvou předpisů v platnost mělo vést ke zvýšení transparentnosti veřejného sektoru a zbavit tak obecní obchodní společnosti určité výhody. Nicméně stále platí fakt, který zmiňuje Pavel (2007, s. 683 – 685), že obchodní společnosti vlastněné či majoritně ovládané veřejnou organizací nejsou klasickou součástí veřejných rozpočtů a nadále jsou specifika oproti internímu zajištění významná v daňové otázce. Obecní obchodní společnosti nemusí odděleně sledovat příjmy a výdaje z hlavní a vedlejší činnosti, jako je tomu u neziskových organizací, jakými jsou např. příspěvkové organizace. Obecní obchodní společnost tak může krýt ztráty z hlavní činnosti přímo výnosy z ostatních činností. Třetí výhoda, kterou Pavel (2007, s. 683 – 685) rozvádí ve své práci, souvisí s možností ovlivnit sídlo firmy, což přináší positivní efekt pro zaměstnanost v regionu a zvyšuje příjmy obce např. díky daňovému určení daně z nemovitosti, která bude placena na území obce.

25

Mimo tyto ekonomické výhody využívání obecních obchodních společností dále zmiňuje Pavel (2008 A, s. 13 – 14) dva neekonomické důvody, které jsou výhodou spíše pro zastupitele obce, zatímco pro společnost jako celek se jedná spíše o nevýhody. Jedná se o fakt, že zastupitelé obce mohou do statutárních orgánů vlastněných obcí dosazovat spřízněné osoby či osoby, jimž je „třeba“ se zavděčit, a zároveň lze při využití obecní obchodní společnosti snadněji schovat informace, které si zastupitelé nepřejí zveřejnit. Lze tudíž vyloučit širší možnost laické kontroly. Uvedením těchto poznatků se plynule dostáváme k problémům spojeným s obecními obchodními společnostmi. Pavel (2007, s. 683 – 685) se věnuje i třem problematickým oblastem, které jsou svázány s obecními obchodními společnostmi. Jedná se o: 1) snížení transparentnosti toku veřejných financí; 2) schopnost zastupitelů obce ovlivňovat rozhodování obecní obchodní společnosti; 3) způsob přidělování zakázek těmto společnostem. První z nich je zapříčiněna skutečností zmíněnou v závěru předchozí subkapitoly, tedy že hospodaření obecních obchodních společností není zcela veřejné, jako je tomu v případě interního zajištění, a tak ačkoli došlo ke změně účtování územních samosprávných celků a organizačních složek obcí, stále přetrvává netransparentní stav vztahující se k obecním obchodním společnostem. Slabá úroveň transparentnosti je samozřejmě lehce zneužitelná a může vést ke korupčnímu jednání. Druhý problém souvisí s možnostmi, jaké manažeři obecních obchodních společností mají při ovlivňování rozhodování zastupitelů obce. Manažeři mohou i v rámci zákonných norem pomocí své interpretace údajů předurčovat rozhodnutí vlastníků, tedy v tomto případě právě obecních zastupitelů. Problematice veřejných zakázek je věnovaná samostatná kapitola 4. Veřejné zakázky, jejich přidělování potom zejména subkapitola 4.3. In-house výjimka.

3.3.3. Soukromé obchodní společnosti Další možností, kterou obce mají při zajišťování služeb veřejného zájmu je užití externího dodavatele, soukromé obchodní společnosti. Předpokladem tohoto způsobu zajišťování služeb je samotná existence soukromých obchodních společností. Jakkoli se splnění tohoto předpokladu může zdát samozřejmé, v rámci své elektronické komunikace se zástupci obcí jsem byl často upozorněn, že v daném regionu neexistuje žádná, která by danou službu byla schopna a ochotna poskytovat. Kromě této potenciální překážky existují i další problémy. Na jeden z nich, související se samotným kontrahováním služeb, upozorňují Císařová, Pavel (2008, s. 50 – 51), když tvrdí: „Pokud pomineme problém korupce, jehož analýza není předmětem této studie, je hlavním problémem příliš formalizované uplatňování zákona o veřejných zakázkách. Obce a kraje jej ve většině případů chápou jako procesní normu a často vynechávají krok jedna, kterým je porovnání efektivnosti interní a externí produkce. Tuto povinnost jim však implicitně stanovuje zákon o finanční kontrole, který požaduje v rámci ex-ante řídící kontroly posouzení hospodárnosti, účelnosti a efektivnosti vynakládaných prostředků. Obce/kraje by tak v první fázi měly vždy provést podrobnou nákladově užitkovou analýzu dosažení stanoveného cíle, přičemž by se měly srovnávat všechny možné cesty vedoucí k jeho naplnění (v obecné rovině 26

lze hovořit o variantě interní produkce, veřejné zakázky a tzv. PPP projektu). V případě, že tedy opravdu existují v daném regionu soukromé obchodní společnosti, které by měly zájem o danou veřejnou zakázku, měla by obec provést zmíněnou ex-ante analýzu a až na jejím základě se rozhodnout o kontrahování. Vyjma samotného rozhodnutí o způsobu zajištění služby v rámci ex-ante analýzy vyvstává také otázka, jakým způsobem obec za dané služby platí? Existují v zásadě tři základní možnosti, které uvádí Peková (2011, s. 189). V první z nich se obec s dodavatelem domluví na placení předem stanovené fixní ceny na základě nabídkové ceny. Tato varianta s sebou nese problém objektivního zvyšování nákladů soukromé obchodní společnosti v důsledku inflace, čemuž lze předejít valorizací např. na roční bázi. Tento způsob placení motivuje dodavatele k efektivitě, aby dosáhl chtěné ziskové přirážky, k čemuž ovšem nesmí docházet na úkor definované kvality poskytované služby. Druhou možností je, že obec platí skutečné celkové náklady na službu veřejného zájmu, což samo sebou nevede k požadované motivaci úspory nákladů. A konečně třetí možností je sdílení nákladů či úspor, kdy z efektivnosti těží soukromý i veřejný sektor či naopak na neefektivnosti oba tratí, jelikož zisk nebo ztráta ze zabezpečování jsou sdíleny. Zejména v případě, kdy se jedná o zabezpečení smíšených statků, může se na úhradě za služby podílet také spotřebitel sám, uživatelským poplatkem. Vzhledem k faktu, že jeho výše v naprosté většině případů nedosahuje ekonomických nákladů na zajištění služby, musí se stále obec podílet na nákladech dodavatele prostřednictvím dotací. Na problematiku uživatelského poplatku bylo již odkazováno v subkapitole 2.1. Vymezení pojmu veřejný statek a její širší rozvedení je mimo rozsah této práce. Jak z obsahu této kapitoly vyplývá, celkově je možností, které obec má k dispozici, mnoho.24 Některé jsou využíváno často, jiné spíše sporadicky. Některé lze označit za klasický způsob zajišťování služeb veřejného zájmu, jiné jsou moderní technikou.

24

Kromě možností uvedených, mohou obce volit i užší formu spolupráce se soukromým sektorem, tou je tzv. Public Private Partnership (PPP). Více o tomto způsobu zajištění služeb lze nalézt v Peková (2011, s. 192 – 194), Peková (2004 s. 150) nebo na http://www.asociaceppp.cz.

27

4. Veřejné zakázky Se zapojením soukromého sektoru do zajišťování služeb veřejného zájmu či využívání obecních obchodních společností pro tuto činnost velmi úzce souvisí problematika veřejných zakázek, která je jednou z možností, jíž obce mohou využít, proto je tomuto tématu věnována celá kapitola. Po zběžném shrnutí charakteristik jednotlivých způsobů zadávání je pozornost věnována zejména dvěma aspektům, které jsou právě s tímto institutem spojeny, a které vyvstávají při analýze efektivnosti obecních obchodních společností v závislosti na využití inhouse výjimky. Zaprvé se jedná o otázku, zda a do jaké míry je zajišťování služeb veřejného zájmu ekonomičtější při užití soukromého nebo veřejného sektoru, tedy zda soukromé obchodní společnosti jsou schopny dosahovat vyšší nákladové efektivnosti než společnosti vlastněné veřejným sektorem, potažmo veřejný sektor samotný při interním zajištění. Druhým aspektem je zapojení konkurence, s čímž by veřejné zakázky obecně měly být spojeny. Ne vždy tomu tak ve skutečnosti je, jelikož některé způsoby zadávání tento prvek výrazně omezují a in-house výjimka samotná tento prvek dokonce zcela potlačuje. To by v případě, že by skutečným hybatelem nákladové efektivnosti bez ohledu na vlastnictví byla právě existence konkurence, znamenalo, že uplatnění in-house výjimky logicky vede k neefektivnosti.25 Dříve než se otázkám efektivnosti budeme věnovat detailně, je třeba vymezit, jaké možnosti obce mají při užití veřejných zakázek.

4.1.

Obecná charakteristika

Oblast veřejných zakázek má v České republice relativně krátkou praxi, jelikož novodobá historie uplatňování tohoto institutu sahá pouze do porevolučního období. V dobách komunismu byly veřejné zakázky přidělovány na základě jiného než tržního principu, svou roli hrála centrálně řízená ekonomika, a tak nelze o veřejných zakázkách de facto hovořit. Od roku 1989 se veřejné zakázky vyvíjejí tržním směrem a jejich aktuální úprava je definována zákonem č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, jehož nejnovější změny a doplnění přinesl zákon č. 55/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách. V rámci zkoumání této práce se ovšem vychází z úpravy, která platila v roce 2010, jelikož na tento rok je zaměřena empirická část práce, proto poslední zvažovanou novelou zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách je zákon č. 179/2010 Sb. ze dne 18. května 2010. Obce v rámci zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, spadají do kategorie veřejných zadavatelů, kteří jsou vedle dotovaných a sektorových zadavatelů26 vymezeni v § 2 tohoto zákona. Odstavec 2, písmena c) a d), tohoto paragrafu říkají, že „veřejným zadavatel je územní samosprávný celek nebo příspěvková organizace, u níž funkci zřizovatele vykonává

25

Celkově s problematikou veřejných zakázek a jejich efektivnosti souvisí i další otázky, jimž je věnována kapitola 5. Aspekty ovlivňující způsob zajišťování služeb veřejného zájmu. 26

Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, § 2, odstavce 8 a 9, definují i tzv. „sdružení zadavatelů“, které vzniká v případě spojení více zadavatelů nebo zadavatele a fyzické či právnické osoby. Novela zákona č. 258/2011 přečíslovává tato ustanovení, která jsou tak v § 2, odstavce 9 a 10.

28

územní samosprávný celek nebo jiná právnická osoba, pokud byla založena či zřízena za účelem uspokojování potřeb veřejného zájmu, které nemají průmyslovou nebo obchodní povahu, a je financována převážně státem či jiným veřejným zadavatelem nebo je státem či jiným veřejným zadavatelem ovládána nebo stát či jiný veřejný zadavatel jmenuje či volí více než polovinu členů v jejím statutárním, správním, dozorčím či kontrolním orgánu.“ Z praktického pohledu takto definovaný veřejný zadavatel znamená, že obecní obchodní společnost založená za účelem poskytování služeb veřejného zájmu, jakožto obchodní společnost vlastněná obcí (veřejným zadavatelem), se také stává veřejným zadavatelem a např. při výběru svých subdodavatelů by měla postupovat dle zákona o veřejných zakázkách. Vzhledem k definicím použitým v zákoně se v některých případech může stát, že obecní obchodní společnost bude zároveň spadat i do kategorie dotovaný zadavatel, v tom případě ovšem postupuje stejně, jako kdyby byla pouze veřejným zadavatelem. Vedle charakteristiky veřejného zadavatele je podstatné rozdělení veřejných zakázek, které nabízí zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, v § 7, odstavci 2, když tvrdí, že „veřejné zakázky se podle předmětu dělí na veřejné zakázky na dodávky, veřejné zakázky na služby a veřejné zakázky na stavební práce.“ V této práci zkoumané služby (veřejné osvětlení, pohřebnictví, sběr a svoz komunálního odpadu, pozemní komunikace a péče o vzhled obce a veřejnou zeleň) v drtivé většině spadají do kategorie veřejných zakázek na služby. Jiný způsob dělení nabízí tento zákon v odstavci 3, tedy „veřejné zakázky se podle výše jejich předpokládané hodnoty27 dělí na nadlimitní veřejné zakázky, podlimitní veřejné zakázky a veřejné zakázky malého rozsahu.“ Toto dělení je důležité z důvodu nutnosti užití konkrétního postupu při zadávání veřejné zakázky. Následující tabulka uvádí limity pro jednotlivé druhy veřejných zakázek týkající se všech tří typů zadavatelů – pro možnost srovnání mezi jednotlivými zadavateli není tato tabulka omezena pouze na limity týkající se obcí.

27

Definici pojmu předpokládaná hodnota veřejné zakázky a způsob jejího stanovení lze nalézt v zákoně č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, § 13 – 16.

29

Tabulka 9: Dělení veřejných zakázek (částky jsou bez DPH; v Kč).28 Veřejná zakázka

Zadavatel

Dodávky

Česká republika a státní příspěvková organizace Územní samosprávný celek nebo příspěvková organizace jím zřízená; jiná právnická osoba (za splnění zákonem definovaných podmínek) Sektorový zadavatel

Služby

Česká republika a státní příspěvková organizace (s nařízením vyjmenovanými výjimkami) Územní samosprávný celek nebo příspěvková organizace jím zřízená; jiná právnická osoba (za splnění zákonem definovaných podmínek); dotovaný zadavatel Sektorový zadavatel

Nadlimitní

Podlimitní

nad 3 236 000

3 236 000 - 2 000 000

nad 4 997 000

4 997 000 - 2 000 000

nad 10 020 000

10 020 000 - 2 000 000

nad 3 236 000

3 236 000 - 2 000 000

Malého rozsahu

pod 2 000 000

pod 2 000 000 nad 4 997 000

4 997 000 - 2 000 000

nad 10 020 000

10 020 000 - 2 000 000

Stavební nad 125 451 000 125 451 000 - 6 000 000 pod 6 000 000 Všichni práce Zdroj: Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, § 12. Nařízení vlády č. 474 účinné ode dne 1. ledna 2010, o stanovení finančních limitů pro účely zákona o zadávání veřejných zakázkách, o vymezení zboží pořizovaného Českou republikou – Ministerstvem obrany, pro které platí zvláštní finanční limit, a o přepočtech částek stanovených v zákoně o veřejných zakázkách v eurech na českou měnu, a nařízení vlády č. 78/2008 Sb., kterým se stanoví finanční limity pro účely koncesního zákona, § 2.

4.2.

Charakteristika jednotlivých způsobů zadávání veřejných zakázek

Po obecném úvodu věnovanému veřejným zakázkám je pozornost přesunuta k jednotlivým způsobům zadávání veřejných zakázek, jež povoluje zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, v § 21. Ten povoluje několik typů zadávacích řízení. Jedná se o otevřené řízení, užší řízení, jednací řízení s uveřejněním, jednací řízení bez uveřejnění, soutěžní dialog a zjednodušené podlimitní řízení. Následující subkapitoly jsou zaměřeny na první čtyři uvedené varianty zadávacích řízení. Nejedná se ovšem o zkoumání právního stavu věci, ale spíše o pohled z hlediska konkurence, což je jeden ze dvou důležitých aspektů zkoumaných později v rámci této kapitoly.

28

Stejně jako zákon č. 127/2006 Sb., o veřejných zakázkách dostal novou podobu několika novelizacemi, z nichž zásadní je především ta poslední, zákon č. 55/2012 Sb., která snižuje limity pro zakázky malého rozsahu na 1 000 000 Kč z 2 000 000 Kč a na 3 000 000 Kč z 6 000 000 Kč, tak i Nařízení vlády č. 474 účinné ode dne 1. ledna 2010 bylo nahrazeno Nařízením vlády č. 447/2011 s účinností od 1. ledna 2012, které zvyšuje limity z 3 236 000 Kč na 3 256 000 Kč, z 4 997 000 Kč na 5 010 000, z 10 020 000 Kč na 10 021 000 Kč a snižuje limit ze 125 451 000 Kč na 125 265 000 Kč. Všechny tyto změny se ovšem dotýkají období následujícího po zkoumaném roce 2010, proto jsou uvedeny pouze poznámkou.

30

4.2.1. Otevřené řízení V § 27 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, je toto řízení definováno takto: „V oznámení otevřeného řízení oznamuje zadavatel neomezenému počtu dodavatelů svůj úmysl zadat veřejnou zakázku v tomto zadávacím řízení; oznámení otevřeného řízení je výzvou k podání nabídek dodavatelů a k prokázání splnění kvalifikace.“ Jak již název tohoto způsobu zadávání veřejných zakázek napovídá a legislativní definice dokazuje, jedná se o řízení, v němž není konkurence žádným způsobem potlačena. Počet dodavatelů není nijak omezen, aspekt konkurence je tedy tímto zadávacím řízením plně podpořen. Jedinou podmínkou, která v určité míře může tento fakt oslabit je nutnost splnění kvalifikace. Nicméně pokud není kvalifikace stanovena diskriminujícím způsobem, což by bylo i v rozporu se zásadami postupu zadavatele, nejedná se o negativní vlastnost otevřeného řízení, ale pouze o zaručení toho, že dodavatel bude opravdu schopen splnit předmět plnění.

4.2.2. Užší řízení V § 28 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, je užší řízení vymezeno následovně: „V oznámení užšího řízení oznamuje zadavatel neomezenému počtu dodavatelů svůj úmysl zadat veřejnou zakázku v tomto zadávacím řízení; oznámení užšího řízení je výzvou k podání žádosti o účast v užším řízení a k prokázání splnění kvalifikace.“ Ačkoli tato definice zní velmi podobně té otevřeného řízení, existují dva základní rozdíly mezi těmito způsoby zadání veřejné zakázky. Krenk (2005, s. 93) je shrnuje tak, že zatímco v otevřeném řízení dochází k posuzování kvalifikace a hodnocení nabídek ve stejný moment, v užším řízení se jedná o dvě oddělené a relativně samostatné fáze. Nejdříve je posouzena kvalifikace zájemců a posléze vybraným zájemcům dána výzva k podání nabídky. Druhou odlišností je fakt, že počet uchazečů může být po první fázi zadávacího řízení omezen, pokud tak zadavatel rozhodne v oznámení užšího řízení.29 Vzhledem k tomu, že při užším řízení může dojít k omezení konkurenčního prostředí, nelze již tento způsob zadávání považovat za stejně konkurenční jako otevřené řízení. Na druhou stranu konkurenci je i při užití tohoto zadávacího řízení možné pozorovat (za předpokladu, že projeví zájem dostatečný počet uchazečů). Konkurence je zároveň podpořena tou skutečností, že v případě omezení počtu uchazečů musí při jejich výběru veřejný zadavatel postupovat v souladu s § 61 a užít tzv. objektivní kritéria pro výběr. Nemělo by tedy docházet k nahodilé selekci zájemců. Pro veřejného zadavatele v roce 2010 dále platilo ustanovení § 28, odstavce 3, jež tvrdí, že je povinen vyzvat k podání nabídky nejméně pět zájemců a bylo-li veřejnému zadavateli podáno méně než pět žádostí o účast v užším řízení nebo méně žádostí o účast, než veřejný zadavatel uvedl v oznámení užšího řízení, může

29

Za zmínku stojí fakt, že úprava užšího řízení nabyla nově významných změn s platností zákona č. 55/2012. Veřejný zadavatel tak může počet uchazečů omezit pouze v případě, že se jedná o zakázky v oblasti obrany nebo bezpečnosti, čímž s výjimkou těchto dvou případů dochází k vyšší podpoře konkurence při užití tohoto způsobu zadávání veřejných zakázek.

31

vyzvat k podání nabídky všechny zájemce, kteří podali žádost o účast a prokázali splnění kvalifikace v požadovaném rozsahu.

4.2.3. Jednací řízení s uveřejněním Jednací řízení s uveřejněním by se dalo označit za odvozenou variantu užšího řízení. Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách v § 22, odstavci 1, definuje, kdy je možné tento způsob zadání veřejné zakázky použít: „Zadavatel může zadat veřejnou zakázku v jednacím řízení s uveřejněním, jestliže v předchozím otevřeném řízení, užším řízení zjednodušeném podlimitním řízení nebo soutěžním dialogu byly podány pouze neúplné nebo nepřijatelné nabídky,30 podstatně nezmění zadávací podmínky a zahájí jednací řízení s uveřejněním bezodkladně po zrušení předchozího zadávacího řízení.“ Důvod pro označení této varianty jako odvozené od užšího řízení je ten, že první fáze (posouzení kvalifikace) je zcela shodná pro oba způsoby zadání veřejné zakázky a zároveň veřejný zadavatel může omezit počet uchazečů de facto stejným způsobem jako v případě užšího řízení. Odlišnost je v druhé fázi, kdy po otevření obálek s nabídkami a jejich posouzení dojde k informování uchazečů o předběžném výsledku hodnocení nabídek a zároveň s touto informací zadavatel vyzve uchazeče k jednání o nabídkách. Toto jednání může mít i více fází a jeho předmětem mohou být všechny podmínky plnění obsažené v nabídkách.31

4.2.4. Jednací řízení bez uveřejnění Jednací řízení bez uveřejnění je méně formální způsob zadávací řízení a nelze k němu přistoupit jen tak. Pro užití tohoto způsobu je nutno splnit podmínky definované zákonem č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, § 23, nejrelevantnější z nich jsou tyto dvě:32 -

-

v předchozím otevřeném řízení, užším řízení, zjednodušeném podlimitním řízení či jednacím řízení s uveřejněním nebyly podány žádné nabídky nebo byly podány pouze nevhodné nabídky; jde o dodatečné dodávky od téhož dodavatele, s nímž již byla uzavřena smlouva; tyto dodávky jsou určeny jako částečná náhrada původní dodávky nebo jako rozšíření stávajícího rozsahu dodávky.

Jurčík (2006, s. 248) poukazuje na skutečnost, že zatímco podmínky pro užití jednacího řízení bez uveřejnění jsou stanoveny velmi striktně, průběh samotného řízení má stanovena pravidla spíše vágně. Jedná se o nejjednodušší a nejméně formální způsob zadávání veřejné zakázky. Namísto podávání nabídek jde de facto o dialog s jednotlivými dodavateli, který je zaměřen zejména na vyjednávání podmínek plnění veřejné zakázky. Zadavateli totiž zákon

30

Vymezení pojmu neúplné a nepřijatelné nabídky a další případy pro užití jednacího řízení s uveřejněním definuje zákon ve stejném paragrafu dále. 31

Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, § 30 – 32, upravují průběh těchto jednání.

32

Vzhledem k množství a složitosti nejsou další podmínky, které stanovuje § 23, zahrnuty v textu této práce.

32

č. 137/2006 Sb. o veřejných zakázkách, § 34, odstavec 4, dává možnost, aby byly dohodnuty i jiné podmínky, než které byly uvedeny ve výzvě k jednání či v zadávací dokumentaci. Podstatnější z pohledu této práce je ale odstavec 1 téhož paragrafu, v němž je specifikováno, že zadavatel oznamuje svůj úmysl zadat veřejnou zakázku tímto způsobem zájemci či omezenému počtu zájemců. To prakticky znamená výrazné omezení konkurence, ba dokonce až absolutní neexistenci konkurenčního prostředí v případě, že se jedná s jediným zájemcem. Na druhou stranu vzhledem k podmínkám, které umožňují užití jednací řízení bez uveřejnění, by se mělo jednat o okrajový způsob zadávání, který je užit v momentě, kdy na daném území neexistuje dostatek zájemců, kteří by byli schopni či ochotni danou veřejnou zakázku plnit.

4.3.

In-house výjimka

Po definování jednotlivých možností, které obce, jakožto veřejný zadavatel, na poli veřejných zakázek mají, se tato subkapitola věnuje výjimce, kterou umožňuje zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách a která fungování celého institutu veřejných zakázek zásadním způsobem nabourává, jelikož potlačuje jejich zásadní princip, jímž je konkurence. Jedná se o § 18, v němž jsou taxativně vymezeny obecné výjimky z působnosti zákona. V rámci tohoto paragrafu se objevují některé pravděpodobně více a některé možná méně logické výjimky. Je například jednoznačně pochopitelné, že v rámci zadávání veřejné zakázky nesmí dojít k vyzrazení utajované informace, musí být chráněny bezpečnostní zájmy České republiky, a proto jsou některé nákupy osvobozeny od povinnosti postupovat dle zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách. Méně pochopitelná a hůře logicky odůvodnitelná je ale výjimka v § 18, odstavci 1, písmeno e), jež je označována jako tzv. in-house a je předmětem zkoumání této práce: „Zadavatel není povinen zadávat podle tohoto zákona veřejné zakázky, jestliže jejich předmětem je poskytnutí dodávek, služeb nebo stavebních prací veřejnému zadavateli osobou, která vykonává podstatnou část své činnosti ve prospěch tohoto veřejného zadavatele a ve které má veřejný zadavatel výlučná majetková práva; veřejný zadavatel má výlučná majetková práva v určité osobě, zejména pokud disponuje sám veškerými hlasovacími právy plynoucími z účasti v takové osobě, nebo pokud taková osoba má právo hospodařit s majetkem veřejného zadavatele, nemá vlastní majetek a výlučně veřejný zadavatel vykonává kontrolu nad hospodařením takové osoby.“ Pavel (2008 A, s. 22) se zaměřuje na zkoumání, kdy vlastně tuto výjimku skutečně lze použít a jaké to má implikace pro samotnou obecní obchodní společnost. Na základě judikátů Evropského soudního dvora doplňuje podmínky, které musí splňovat obchodní společnost, aby nemusela procházet konkurenčním testem institutu veřejných zakázek. Vyjma zákonem definovaných podmínek, že obchodní společnost musí vykonávat podstatnou část své činnosti ve prospěch veřejného zadavatele, který zároveň vlastní výlučná majetková práva k této obchodní společnosti, se jedná o tyto skutečnosti: -

společnost je řízena stejně jako organizační složky zadavatele;

33

-

společnost podniká pouze v jurisdikci zadavatele a nemůže tak ohrozit fungování jednotného trhu Evropské unie; a zároveň tato společnost není z jakékoli části vlastněna soukromým kapitálem.

Při splnění těchto podmínek může veřejný zadavatel (obec) zadat zakázku mimo zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, obchodní společnosti (obecní obchodní společnosti). V případě užití in-house výjimky nedochází k přesunu vlastnictví na soukromý sektor a zároveň obchodní společnost neprochází konkurenčním testem, proto je otázkou, do jaké míry může uplatnění výjimky vést ke zvýšení nákladové efektivnosti zajišťování služeb veřejného zájmu.33 In-house výjimka může mít další implikace pro fungování obecních obchodních společností. Pavel (2008 A, s. 23) velmi dobře popisuje situace, k nimž může při uplatnění či neuplatnění výjimky docházet: „Pokud je daná společnost založena za účelem poskytování služeb a je ovládána obcí (zadavatelem), smluvní vztah mezi nimi nemusí podléhat zákonu o veřejných zakázkách. Zároveň se však tato obchodní společnost stává veřejným zadavatelem a musí při nákupech svých vstupů (s výjimkou zaměstnanců a dalších přesně vymezených výjimek) postupovat podle zákona. Druhou možností je situace, kdy obec vyhlásí na určitou zakázku soutěž podle zákona o veřejných zakázkách, kterou vyhraje obchodní společnost vlastněná danou obcí. V tomto případě je smlouva mezi obcí a firmou uzavřena na základě zákona o veřejných zakázkách. Obchodní společnost získala své příjmy na základě konkurenčního testu a není tedy nutné, aby při nákupech svých vstupů používala zákon o veřejných zakázkách. Firma tak není veřejným zadavatelem.“ Následující obrázek popsané varianty graficky dokresluje.

33

Této problematice se věnují subkapitoly 4.4. Vliv vlastnictví a 4.5. Vliv konkurence.

34

Obrázek 3: Dvě metody umístění tržního testu při použití obecní obchodní společnosti k poskytování služby veřejného zájmu

A

B

Obec

Obec

Aplikace výjimky – obecní obchodní firma je jinou formou „in-house“ produkce. Obecní obchodní společnost

Zakázka na poskytování služby byla soutěžena podle zákona o veřejných zakázkách. Tržní test.

Pokud se uplatní výjimka, obecní obchodní firma se stává veřejným zadavatelem.

Obecní obchodní společnost

Nákupy vstupů probíhají podle zákona o veřejných zakázkách. Tržní test. Dodávky

Stavební práce

Služby

Dodávky

Obecní obchodní firma není veřejným zadavatelem. Nákupy vstupů probíhají mimo zákon o veřejných zakázkách.

Stavební práce

Služby

Zdroj: Pavel (2008 A, s. 24).

Aby in-house výjimka v zákoně byla ekonomicky racionální, muselo by veřejné vlastnictví a působení v monopolním prostředí být nejefektivnější možností poskytování služeb veřejného zájmu. V slabší verzi lze tvrdit, že by vliv soukromého vlastnictví ani konkurence neměl vést ke snížení nákladů zajišťování služeb veřejného zájmu. V případě, že by byl vliv konkurence pro dosažení maximální efektivnosti podstatný, nestála by výjimka v zákoně na ekonomických základech. Stejně tak v případě, že by soukromý sektor dosahoval vyšší nákladové efektivnosti než veřejný sektor, neměla by ani samotná existence obecních obchodních společností své ekonomické opodstatnění.34 Následující dvě subkapitoly se pokusí na otázky vlivu vlastnictví a konkurence na efektivnost odpovědět.

4.4.

Vliv vlastnictví

Základní otázkou posuzování efektivnosti zajišťování služeb veřejného zájmu při zkoumání vlivu vlastnictví je, zda soukromé vlastnictví dosahuje vyšší nákladové efektivnosti než veřejné vlastnictví. Pokud tomu tak je, existence obecních obchodních společností by neměla svůj ekonomický význam.

34

Toto tvrzení je nutno vnímat za uplatnění určitých zjednodušujících předpokladů, zejména nulových transakčních nákladů.

35

Frederick (1994, s. 1) popisuje nyní již historickou situaci ve Velké Británii, kde bylo zajišťování služeb veřejného zájmu a zapojení soukromého sektoru upraveno především dvěma zákony (od roku 1980 platný Local Government Planning and Land Act; od roku 1988 platný Local Government Act). Společně dávaly tyto dvě normy místním autoritám (obcím) za povinnost užití institutu povinného veřejného soutěžení (Compulsory Competitive Tendering – CCT). Tento institut byl sice v roce 2000 za vlády labouristů zrušen, avšak závěry studií zaměřujících se na jeho ekonomický dopad samozřejmě na své relevantnosti neztratily. Zákony udávaly za povinnost, aby služby, které jsou jimi vymezeny, byly soutěženy. Tím došlo k vystavení obecních organizací (nazývány Direct Service Organization – DSO, nebo Direct Labour Organization – DLO) konkurenčnímu testu. Local Government Planning and Land Act stanovoval tuto povinnost zejména pro zakázky spojené s výstavbou, údržbou budov a některé dálniční práce. Tento okruh dále rozšířil Local Government Act, který povinné veřejné soutěžení zavedl například pro svoz komunálního odpadu, čištění silnic, školní stravování, opravy a údržbu vozů. V roce 1992 byl Local Government Act dokonce rozšířen na služby jako bezpečnost, správa vozového parku, právní služby, školní doprava a další. Jedním z autorů zkoumajících vliv povinného veřejného soutěžení na nákladovou efektivnost byl Szymanski (1996, s. 5 – 7). Ten si ze široké škály služeb veřejného zájmu spadajících pod tento institut zvolil pro svou analýzu svoz komunálního odpadu (zkoumá celkem 365 místních autorit zodpovědných za svoz komunálního odpadu v období let 1984 až 1994). Jaké jsou závěry autorova testování? Tím prvním je skutečnost, že v prvním roce aplikace povinného veřejného soutěžení dochází ke snížení nákladů na svoz komunálního odpadu v průměru o 19,5 % (v 71 % se vítězem soutěže stala DSO). V metropoli Londýna je snížení dokonce o 24,4 % (v 54 % se vítězem soutěže stala DSO). Na druhé straně stojí venkovské obce, u nichž dochází „pouze“ k 17,2% snížení nákladů (v 71 % se vítězem stala DSO). Tento závěr lehce naznačuje, že soukromé obchodní společnosti by mohly být efektivnější než DSO (in-house poskytovatelé), jelikož soukromé obchodní společnosti byly vybrány zejména v Londýně, kde dosáhla nákladová úspora nejvyšších hodnot.35 Na druhou stranu v případě metropolitních oblastí, které jsou další skupinou zkoumaných obcí, je výsledek snížení nákladů o 22,7 % (v 85 % se vítězem soutěže stala DSO), což předběžnému závěru o vyšší efektivnosti soukromých obchodních společností odporuje. K jednoznačnému závěru ohledně vlivu vlastnictví je tak bezpochyby potřeba další zkoumání. Szymanski (1996, s. 8 – 12) v něm ostatně také pokračuje. Před existencí institutu povinného veřejného soutěžení měly obce možnost dobrovolně se rozhodnout pro vypsání výběrového řízení na dodavatele dané služby. Toto období testuje autor taktéž a pomocí regresní analýzy dochází k výsledku, že v případě kontrahování soukromé obchodní společnosti bylo dosaženo nákladové úspory ve výši 25,8 % a při užití DSO ve výši 25,1 % oproti stavu bez veřejného soutěžení. To naznačuje neexistenci rozdílu mezi soukromým a veřejným poskytovatelem. Nicméně po zavedení CCT se situace mění. Pokud v soutěži zvítězila soukromá obchodní 35

Avšak tyto výsledky souvisí spíše s problematikou subkapitoly 4.5. Vliv konkurence, když proukazují na skutečnost, že zavedením CCT došlo obecně ke snížení nákladů.

36

společnost, dosahovala nákladové úspory v následujících pěti letech v průměru 19,6 %, u DSO je to 10,1 %. Následující tabulka ukazuje časový vývoj těchto úspor. Tabulka 10: Časová struktura vlivu CCT na úsporu nákladů dle poskytovatele.

Soukromý poskytovatel

DSO

Nákladová úspora Počet pozorování Nákladová úspora Počet pozorování 19,6% 322 10,1% 763 Celkový vliv 20,3% 101 11,6% 232 1 Počet 19,2% 96 8,6% 227 2 let od 15,6% 70 3,7% 193 3 veřejné 9,7% 42 4,0% 105 zakázky 4 15,9% 13 -2,4% 6 5 Zdroj: Szymanski (1996, s. 10).

Pro období před i po zavedení CCT je shodné, že dochází k nákladové úspoře při využití veřejné zakázky, nicméně po jeho zavedení se mění velikost úspor dle dodavatele. V případě soukromé obchodní společnosti je úspora téměř dvojnásobná ve srovnání s poskytovatelem vlastněným veřejným sektorem. V obou případech velikost úspor v průběhu let od výběrového řízení postupně klesá,36 nicméně soukromý poskytovatel je ve všech letech nákladově efektivnější. Důvodem výrazného poklesu nákladové efektivnost ve čtvrtém roce u soukromých poskytovatelů je fakt, že ve většině případů musí municipalita po čtvrtém roce znovu vypsat výběrové řízení. Pokud dáme do spojitosti výsledky této analýzy se skutečností uvedenou výše, že v 71 % případů to byla DSO, která kontrakt na služby svozu komunálního odpadu po zavedení CCT vyhrála, dostáváme se k závěru, že veřejný sektor ve Velké Británii nedosahoval tak velkých nákladových úspor, jakých potenciálně mohl.37 Bohužel, k jednoznačnému tvrzení chybí v analýze uvedení skutečností souvisejících s danými výsledky. Například v některých případech nemusel soukromý sektor jevit zájem o zajišťování služby pro danou obec, a tak nemusela být podána žádná nabídka soukromým poskytovatelem a DSO se stala jedinou nabízející organizací. I přes tuto pochybnost lze na základě výsledků Szymanského zkoumání formulovat závěr, že vliv vlastnictví na efektivnost poskytování služeb veřejného zájmu je významný a že soukromí poskytovatelé jsou ve své činnosti efektivnější. Tento závěr potvrzují i další studie. McDavid (1985, s. 603 – 604) se zaměřuje na svoz komunálního odpadu v Kanadě a ve své analýze dospívá dokonce k ještě vyšší nákladové efektivnosti soukromých obchodních společností, než Szymanski (1996). McDavidův testovaný soubor obsahuje data o 126 obcích (26 používalo in-house produkci, 53 soukromého poskytovatele, 47 mix obou možností). Tato data prokazují, že soukromé

36

Výsledky pátého roku jsou stavěny na malém vzorku a nelze je proto považovat za zcela relevantní.

37

I s ohledem na výsledky této analýzy soukromí poskytovatelé vinili místní autority z nadržování DSO. Avšak tato obvinění nestála na pevném základě a byla spíše pouhým diskusním argumentem.

37

obchodní společnosti hospodaří o 50,9 % nákladově efektivněji než jejich veřejní konkurenti. I při uvažování nákladů na monitoring, které musí obce vynaložit při užití externího dodavatele a dalších faktorů, které snižují efektivnost tohoto způsobu zajišťování služeb veřejného zájmu, vychází nadále soukromý dodavatel o 40,1 % nákladově efektivnější. McDavid (1985, s. 603 – 604) dále zkoumá příčiny tohoto rozdílu. Za všechny jmenujme alespoň tři hlavní. Jedná se o rozdílný způsob motivace zaměstnanců, kdy chování zaměstnanců soukromých obchodních společností je stimulováno bonusy a podíly na zisku, i přes to dosahují veřejní poskytovatelé vyšších osobních nákladů než soukromí konkurenti. Další odlišnost je v technickém vybavení, kdy soukromé obchodní společnosti např. využívají vysokokapacitní vozy, což jim umožňuje optimalizovat trasu svozu. Výsledek, k němuž McDavid (1985, s. 608) dochází je jednoznačně ve prospěch soukromých dodavatelů, nicméně autor se neomezuje pouze na toto konstatování a v závěru své práce dodává, že dalším významným hybatelem nákladové efektivnosti je pravidelné opakování výběrového řízení na dodavatele služeb, což je skutečnost taktéž v souladu s prací Szymanského, u něhož byla patrná tendence postupného poklesu efektivnosti s vyšším počtem let uplynulých od výběrového řízení. Po bok obou zmíněných studií se staví i Stevens (1978, s. 443 – 447) zkoumající taktéž svoz komunálního odpadu. Ve své studii prokazuje pro americké obce s počtem obyvatel převyšujícím 50 000 obyvatel, že užití soukromého dodavatele je nákladově efektivnější než užití veřejného konkurenta. Příčiny nachází podobné jako McDavid (1985, s. 603 – 604): způsob řízení obchodních společností a způsob produkce. Soukromé obchodní společnosti užívají spíše menší počet zaměstnanců a větší vozy pro svoz odpadu, což vede k nákladovým úsporám 27 – 37 %. Dalo by se namítnout, že výsledky uvedených studií mohou být ovlivněny zkoumáním shodné služby (svoz komunálního odpadu), nicméně i např. Boardman, Vining (1989, s. 11 –13) ve své práci docházejí k závěru, že státem vlastněné obchodní společnosti hospodaří hůře než soukromé obchodní společnosti, pokud existují společně na konkurenčním trhu. Jejich studie obsahuje data za 489 obchodních společností, z nichž je 409 soukromých, 57 státních a 23 společně vlastněných. Autoři měli původně v úmyslu testovat soubor 500 největších společností na světě se sídlem mimo USA, vybraných na základě žebříčku sestaveného časopisem Fortune v roce 1983, ale pro 11 z těchto společností se nepodařilo získat všechna data, proto byl vzorek zmenšen. Ačkoli obchodní společnosti obsažené v datovém souboru často nezapadají do kategorie zaměřené na služby veřejného zájmu,38 přínos Boardman, Vining (1989) pro tuto práci je ve velikosti testovaného souboru a široce pojatém spektru zkoumaných hospodářských odvětví. Zkoumáno je celkem 22 sektorů určených na základě dvouciferného kódu přiřazeného těmto společnostem dle klasifikace Standard Industrial Classification. Tvrzení o efektivnějším hospodaření soukromého sektoru podporují Boardman, Vining (1989, s. 17) prokázáním skutečnosti, že státní obchodní společnosti dosahují o 12 % nižší rentability vlastního kapitálu (ROE) než soukromé obchodní

38

Soubor obsahuje např. obchodní společnosti jako Nissan, Nestlé, British Petroleum.

38

společnosti, rentabilita celkového kapitálu (ROA) je sice pouze o 3,5 % nižší ve státních obchodních společnostech, ale stále horší než v soukromém sektoru. Na základě doposud uvedených studií, výsledků a závěrů by se mohlo zdát, že soukromé vlastnictví je efektivnější bez ohledu na testovaný stát či hospodářský sektor. Zmiňovanými faktory, které vedou k nadřazenosti soukromého nad veřejným vlastnictvím, jsou zejména způsob řízení společnosti, motivace zaměstnanců, jejich platové hodnocení a rozdílné technické vybavení. Mohlo by se tak zdát, že existence obecních obchodních společností není opodstatněná. Tento závěr by byl možná mylný. Hall, Lobina (2005, s. 2) si uvědomují poněkud jednostranné zaměření, které obecně v literatuře převládá, když je poukazováno na vyšší efektivnost soukromého sektoru a na základě toho vyvozováno, že by zajišťování služeb mělo být kontrahováno. Nicméně existuje i mnoho empirických studií, které tento závěr vyvracejí. Ty se tak staví na opačnou stranu názorového spektra a prokazují, že změna vlastnictví z veřejného na soukromé nevede nutně k zajištění vyšší efektivnosti. A právě Hall, Lobina (2005, s. 3 – 4) patří ke členům alternativního názorového spektra. Ve své práci týkající se poskytování pitné vody a kanalizačních služeb shrnují výsledky empirických studií, které byly provedeny napříč kontinenty. Poukazují tak na skutečnost, že bez ohledu na to, zda se jedná o země Latinské Ameriky, Afriky či Asie, neexistuje rozdíl v nákladové efektivnosti poskytovatelů, který by bylo možné přisoudit jejich rozdílnému vlastnictví soukromým nebo veřejným sektorem. Hall, Lobina (2005, s. 5) tak v závěru své práce upozorňují na skutečnost, že je třeba přistupovat k soukromým i veřejným obchodním společnostem při posuzování jejich efektivnosti rovnostranně, tedy neupřednostňovat soukromé poskytovatele. Pokud by k upřednostňování docházelo dlouhodobě, mohlo by to mít své ekonomické a sociální důsledky. Pokud přijmeme závěry práce Halla, Lobina (2005) za své, shledáme existenci obecních obchodních společností žádoucí, jelikož se stávají dalším subjektem na trhu, který může zvýšit konkurenci, a pokud ta je skutečným hybatelem efektivnosti, je jejich existence přínosná.39 Dalším případem, kdy selhává teze o vyšší efektivnosti soukromého sektoru je studie Liu (1995, s. 264), která se zaměřuje na hospodaření britských přístavů. Ve Velké Británie v době zkoumání existovalo přes 300 přístavů různé velikosti a zaměření, což dává vzorku dostatečnou kvalitu pro ekonometrické zkoumání. Zároveň je nutno podotknout, že všechny tyto přístavy, i přes své určité monopolní postavení v dané lokalitě, fungují na stejném konkurenčním trhu, tedy jejich srovnání je relevantní. Liu (1995, s. 273) zkoumá období let 1983 až 1990 a ve svých závěrech se shoduje s Hall, Lobina (2005), nenachází totiž statisticky významný důkaz pro tvrzení, že soukromé vlastnictví je efektivnější než veřejné nebo naopak. Velkým přínosem do celé této diskuse je práce Bel, Fageda, Warner (2010, s. 562 – 571), v níž autoři použitím meta-regresní analýzy testují 27 empirických studií, které sledují právě

39

Vlivu konkurence na efektivnost se bude věnovat subkapitola 4.5. Vliv konkurence.

39

vliv vlastnictví na efektivnost. Tyto práce se zaměřují na období mezi lety 1960 a 2005. Soubor studií se zabývá dvěma službami, a to svozem komunálního odpadu a distribucí pitné vody. Výsledky ukazují na dva významné faktory, které ovlivňují samotné závěry jednotlivých analyzovaných prací. Prvním z nich je rok publikování. Autoři prokazují, že aktuálnější práce poukazují na nerozdílnost nákladové efektivnosti v závislosti na vlastnictví. Druhým faktorem je velikost vzorku, kdy obecně práce docházejí k výsledkům, že soukromé obchodní společnosti jsou efektivnější, avšak při vzetí v úvahu velikosti vzorku, jež jednotlivé práce analyzují, není již vyšší nákladová efektivnost soukromých obchodních společností patrná. Svůj závěr tudíž Bel, Fageda, Warner (2010, s. 571) publikují jednoznačně: „Naše analýza poskytuje empirický důkaz, že soukromé zabezpečování místních služeb není systematicky méně nákladné než veřejné zabezpečování.“40 V posledních letech se dokonce objevují studie, které prokazují vyšší nákladovou efektivnost obchodních společností vlastněných veřejným sektorem. Příčinou může být například skutečnost, že veřejný sektor se již ve svém hospodaření prostřednictvím obchodních společností přiblížil soukromému sektoru. Jednou z prací poukazujících právě na vyšší nákladovou efektivnost veřejným sektorem vlastněných obchodních společností je Ohlsson (2003). V ní autor testuje vzorek 170 obchodních společností poskytujících služby svozu komunálního odpadu 115 švédským obcím. Ohlsson (2003, s. 451 – 454) nejdříve diskutuje způsob měření jejich výkonnosti. Často jsou za tímto účelem sledovány buď ziskovost, nebo nákladovost. Autor se jednoznačně v případě obchodních společností dodávajících služby veřejného zájmu staví na stranu hodnocení nákladovosti, jelikož smyslem jejich existence není dosahování zisku, ale poskytování služeb občanům, jak již bylo zmíněno v subkapitole 3.3.1. Obecní obchodní společnosti. Výsledky Ohlssonovy práce ukazují na vyšší nákladovou efektivnost obchodních společností vlastněných veřejným sektorem, a to o 6 % oproti soukromým konkurentům. Jednou z příčin tohoto výsledku jsou vyšší kapitálové náklady soukromých obchodních společností, které jsou vystaveny vyššímu riziku úpadku. Druhý závěr práce je možná ještě překvapivější, když autor dochází k tvrzení, že rozdílná nákladovost neovlivňuje rozhodnutí obce o dodavateli, jinak řečeno obce nevolí nákladově nejvýhodnější variantu. Pod vlivem všech uvedených studií lze konstatovat, že neexistuje jednoznačný vztah mezi nákladovou efektivností a vlastnictvím. Tento závěr ovšem spíše než k řešení problematiky efektivnosti vede k otázce, kde lze hledat možnosti jejího dosažení při zajišťování služeb veřejného zájmu? Lundsgaard (2002, s. 95) je pro „přírodní výběr“, tedy ať konkurence sama rozhodne o tom, zda soukromé či veřejné vlastnictví je vhodnější.

4.5.

Vliv konkurence

Proč je konkurence při zajišťování služeb veřejného zájmu obcemi často skloňovaným faktorem? Frederick (1994, s. 1) vysvětluje, že na tomto trhu neexistují „standardní“ tržní

40

V originálním anglickém jazyce: „Our analysis provides empirical evidence that private production of local services is not systematically less costly than that of public production.“

40

podmínky, v nichž si spotřebitelé volí z nabídky produktů ty, které chtějí zakoupit a při nákupu těchto produktů volí výrobce, kteří nabízejí nejvyšší hodnotu za peníze (Value for Money – VfM). Pokud některý výrobce dlouhodobě tuto hodnotu nenabízí, je z trhu vytlačen. Zajišťování služeb veřejného zájmu je odlišným případem. Nákupy těchto služeb jsou financovány většinou z daní a občané v drtivé většině nemají možnost rozhodnout se o nákupu konkrétních služeb od konkrétních dodavatelů.41 Pokud má být zajištěna VfM, je nutné zavést určitý dodatečný mechanismus, který zabezpečí efektivní zajišťování služeb veřejného zájmu. Tímto mechanismem byl např. výše zmíněný institut povinného veřejného soutěžení ve Velké Británii, díky němuž bylo do zajišťování služeb zavedeno alespoň určitým způsobem tržní prostředí. Samozřejmě existuje potenciálně i stinná stránka tohoto přístupu, jíž je věnována především subkapitola 5.1.2. Transakční náklady. Pokud tyto náklady převýší úspory spojené se zavedením „tržního mechanismu“, není racionální tento mechanismus zavádět. Nejdříve se ale zaměříme na otázku potenciálních úspor, které s sebou nese konkurence při zajišťování služeb veřejného zájmu. Bel, Hebdon, Warner (2007, s. 507 – 513) tvrdí, že existence konkurence je faktorem, který vysvětluje příčinu nerozdílné efektivnosti mezi soukromým a veřejným vlastnictvím. Řízení nebo spíše udržování konkurenčního prostředí je jedním z úkolů místních vlád. Musí se starat o to, aby určité subjekty trhu nebyly zvýhodňovány nebo znevýhodňovány, čímž by mohlo dojít k narušení tržního mechanismu. Obce při zakládání svých obchodních společností mohou jen přispět k intenzitě konkurenčního prostředí, jelikož jejich obchodní firma se také stává součástí trhu. V momentě, kdy se trh chová „spravedlivě“ ke všem subjektům, není důvod k rozdílné nákladové efektivnosti obchodních společností při jejich rozdílném vlastnictví. Důležité je uvědomit si, že obecní obchodní společnosti přispívají ke kvalitě tržní struktury pouze v případě, že je k nim přistupováno stejně jako k ostatním účastníkům. Valkama, Anttiroiko (2009, s. 16) dokumentují, jak může být zvolen rozdílný přístup k jednotlivým subjektům trhu na případě Finska. Zástupci soukromého sektoru tam poukazují na skutečnost,

že podmínky nejsou rovné pro všechny účastníky výběrových řízení. Obchodní společnosti vlastněné veřejným sektorem benefitují při výběrových řízeních z mnoha výhod. Pro služby veřejného zájmu stojí za zmínku například výjimka z placení daně ze zisku právnických osob při svozu komunálního odpadu. Zcela extrémní je situace v České republice, kde obecní obchodní společnosti požívají v subkapitole 4.3. In-house výjimka popsané výhody, kdy mohou dokonce získat zakázku na zajišťování určité služby, aniž by prošly jakýmkoli konkurenčním testem. Jak dále text ukáže, existence výjimky je fakticky neopodstatnitelná. Vraťme se nejdříve zpět k vlivu konkurence na nákladovou efektivnost. Dijkgraaf, Gradus (2003, s. 152 – 159) ve své studii zabývající se svozem komunálního odpadu

41

Určitou možnost jim nabízí veřejná volba, nicméně ani tak občané nejsou těmi, kdo ve finále rozhoduje o nákupu služeb, ačkoli povinnost platit za ně prostřednictvím daní zůstává.

41

v Holandsku zjistili na vzorku 85 obcí 15 – 20% úsporu nákladů při užívání výběrového řízení oproti přímé produkci. Zároveň není statisticky významný rozdíl mezi volbou soukromé nebo obecní obchodní společnosti, což vede k závěru, že vliv konkurence jednoznačně převyšuje vliv vlastnictví. Ve svém zkoumání autoři pokračují v dalším článku. Dijkgraaf, Gradus (2007, s. 574 – 582) zkoumají vzorek 496 obcí, z nichž 183 využívá soukromou obchodní společnost, 85 obchodní společnost vlastněnou veřejným sektorem, 95 spolupracuje s ostatními obcemi v regionu a 133 zajišťuje svoz komunálního odpadu v rámci svých interních kapacit. Tento soubor je sestaven na základě dat z roku 2002. Po jeho analýze konstatují o trhu svozu komunálního odpadu v Holandsku, že je vysoce koncentrovaný. To znamená, že malý počet dodavatelů obsluhuje velkou část trhu.42 Výsledky testování poukazují na skutečnost, že nižší náklady jsou spojeny s nižší tržní koncentrací. Zajímavý výsledek autorského testování je, že trhy, na nichž působí obce prostřednictvím své obchodní společnosti, vykazují nižší koncentraci, což může být významným argumentem pro existenci obecních obchodních společností. Ty tak svou přítomností na trhu způsobují růst konkurence a v momentě, kdy konkurenci uvažujeme za klíčovou pro dosažení nákladové efektivnosti, je jejich přítomnost velmi positivním faktorem. To podporuje i další závěr Dijkgraaf, Gradus (2007, s. 574 - 582), který odkazuje na případ, kdy obchodní společnost vlastněná veřejným sektorem na trhu nefiguruje. V tomto případě totiž soukromé obchodní společnosti mohou spíše využívat koluzních praktik. Z úhlu tohoto pohledu je existence obecních obchodních společností taktéž velmi přínosnou. Pokud se zaměříme zpět na vliv konkurence, zjistíme, že závěry ohledně úspor spojených se zavedením soutěžního prostředí mají obecnou platnost. Reeves, Barrow (2000, s. 147) dokonce prokazují na vzorku 51 obcí až 33,5% nákladovou úsporu při zajišťování svozu komunálního odpadu v Irsku mezi lety 1993 a 1995. Tento údaj je poměrem, o nějž se snížily celkové náklady v roce, kdy obec poprvé užila výběrového řízení oproti roku předchozímu. Ještě výraznějšího výsledku dosahují obce při srovnání nákladů na jednotku svezeného odpadu, kdy je úspora v průměru dokonce 46 %. Jedná o srovnání jednotkových nákladů obcí využívajících výběrového řízení s jednotkovými náklady obcí, které službu zajišťují svými interními kapacitami. Tato studie je dalším důkazem, který prokazuje význam užití veřejných zakázek pro účely služeb veřejného zájmu, nicméně vzhledem k velikosti testovaného vzorku je třeba brát výsledky Reeves, Barrow (2000) s určitým respektem. Ve zmíněných empirických studiích se vždy jednalo o analýzu služby svozu komunálního odpadu, nicméně stejně jako při zkoumání vlivu vlastnictví i při zkoumání vlivu konkurence v současné době již lze pracovat s literaturou, která shrnuje výsledky více studií v rámci jedné práce. Jednou z těchto prací je Privatisation: An International Review of Performace od Hodge z roku 2000, jejíž výsledky shrnuje Hodge (2007, s. 21 – 24). V rámci těchto metaanalýz nedochází k výraznému subjektivnímu hodnocení, jelikož podkladová data nejsou

42

Tento jev může být způsoben existencí úspor z rozsahu, jimž se detailněji věnuje subkapitola 5.2. Úspory z rozsahu. Tyto úspory se projevují zejména ve venkovských oblastech (méně než 20 000 obyvatel).

42

zpracovávána autorem samotným, což je jejich velká výhoda. Na druhou stranu samozřejmě autor může záměrně vybrat pouze určitý okruh studií. Hodge (2007, s. 21 – 24) poukazuje na podstatnou skutečnost, kterou je si třeba uvědomit při zkoumání vlivu konkurence na efektivnost. Pod vlivem mnoha studií ostatních autorů se došlo k obecnému závěru, že kontrahování vede k úspoře nákladů v rozsahu přibližně 20 %, nicméně většina těchto studií se zabývala zejména svozem komunálního odpadu. Hodge (2007, s. 21 – 24) upozorňuje na fakt, že nelze považovat závěry provedené pro určitou službu veřejného zájmu za závěry aplikovatelné a platné pro širší spektrum služeb. Pro své zkoumání použil 129 studií43 a kvantitativní meta-analýzu provedl pro 28 z nich. Do analýzy zařadil pouze studie, které vykazovaly dostatečnou integritu výzkumu. Získal tak vzorek celkem 20 131 pozorování. Autorovy závěry jednoznačně ukazují na skutečnost, že aplikace 20% pravidla je chybná. Výsledky meta-analýzy prokazují obecně dosahovanou úsporu o velikosti 6 %. Vyšší nákladová efektivnost je dosahována v oblastech svozu komunálního odpadu a úklidových služeb, tam se velikost úspory pohybuje mezi 19 a 30 %. Pro ostatní služby, zejména pro služby s těžko definovatelnými a měřitelnými výstupy, se čísla pohybují mezi 8% úsporou nákladů a 24% zvýšením nákladů. Na základě výsledků Hodge (2007, s. 21 – 24) je zjevné, že charakter služby má výrazný vliv na potenciální velikost nákladových úspor. Hodgeův výzkum nekončí u testování nákladových vlastností, ale zabírá širší oblast. V tomto směru jsou podstatné dva další výstupy. Stejně jako Bel, Fageda, Warner (2010) dochází k závěru, že není rozdíl mezi použitím soukromé obchodní společnosti nebo obchodní společnosti vlastněné veřejným sektorem jako dodavatele. Podstatná je konkurence dodavatelů. Je nutno si uvědomit, že vznik konkurence není dán pouze užitím institutu veřejné zakázky, ale že je více než žádoucí, aby jeho aplikace byla zároveň spojena s kvalitní zákonnou úpravou a morálními hodnotami, které povedou k omezení korupčních praktik, jelikož ty mohou vést k naprostému potlačení potenciální nákladové efektivnosti. Druhý závěr se týká kvality poskytovaných služeb, kdy autor tvrdí, že v průměru je kvalita při užití externího dodavatele shodná s kvalitou při zajišťování v rámci kapacit dané obce.44 Při pominutí faktoru korupce, na nějž upozorňuje Hodge (2007) lze de facto určit konkurenční prostředí na základě počtu uchazečů o poskytování dané služby veřejného zájmu. Prakticky se jedná o počet dodavatelů přihlášených do výběrového řízení. Gómez-Lobo, Szymanski (2001, s. 108) testují hypotézu vlivu počtu uchazečů na vysoutěženou cenu ve výběrovém řízení. V rámci datového souboru testovali celkem 175 kontraktů v Anglii týkajících se svozu komunálního odpadu.45 Výsledek je v souladu s předpokladem, že počet uchazečů

43

Při výběru tohoto vzorku vycházel z přibližně 1 400 odborných časopisů a zhruba 6 000 nepravidelně vydávaných publikací. 44

Více informací o této problematice nabízí subkapitola 5.1.1. Kvalita v případě externího zajíštění.

45

Ve všech případech tvořících datový soubor se jednalo o výběrová řízení dle institutu povinného konkurenčního soutěžení.

43

má významný a negativní vztah k nákladům, tedy růst počtu uchazečů znamená pokles finální ceny. Již v případě konkurence dvou dodavatelů dochází ke snížení ceny o 12 – 13 %. Obecně je vysoutěžená cena nižší o 20 – 22 % oproti stavu bez výběrového řízení. Právě tento výsledek studie autorů Gómez-Lobo, Szymanski (2001, s. 108) je jedním z těch, které vedou k obecnému názoru, že v konkurenčním prostředí lze dosáhnout nákladové úspory o velikosti kolem 20 %, tedy názoru, který Hodge (2007, s. 21 – 24) vyvrací. Důležitou otázkou týkající se vlivu konkurence je také délka kontraktů, potažmo frekvence opakování výběrových řízení. Již v subkapitole 4.4. Vliv vlastnictví byly uvedeny závěry dvou studií věnujících se této problematice. Szymanski (1996, s. 8 – 12) poukazuje na skutečnost, že ve čtvrtém roce od uplynutí výběrového řízení klesá nákladová úspora na méně než polovinu své velikosti v roce následujícím po výběrovém řízení. Stejně tak McDavid (1985, s. 608) konstatuje, že efekt výběrového řízení není trvalý a doporučuje opakování výběrového řízení. Bel, Costas (2006, s. 9 – 10) provádějí svůj výzkum služby svozu komunálního odpadu pro rok 2000 na vzorku 186 katalánských municipalit, což pokrývá 75 % celkové populace tohoto španělského regionu. Bel, Costas (2006, s. 2 – 3) na těchto datech mimo jiné dokazují, že není rozdíl mezi soukromým a veřejným vlastnictvím, a že konkurence je významná, ale zároveň nahraditelná spoluprácí obcí při svozu komunálního odpadu. Spolupráce obcí totiž může vést k dosažení úspor z rozsahu pro obce s nízkým počtem obyvatel, což prakticky znamená mimotržní způsob dosažení nákladové úspory.46 Testovaný vzorek studie Bel, Costas (2006, s. 17 – 20) vykazuje vysokou míru tržní koncentrace. Největší společnost vlastní 30 % kontraktů a zajišťuje svoz 50 % celkového množství odpadu. Druhá největší společnost vlastní 12 % smluv a sváží 16 % odpadu. Na opačné straně 25 % kontraktů je vlastněno unikátními dodavateli. Autoři regresní analýzou vzorku zúženého na 125 obcí za pomoci dummy proměnné rozdělují vzorek na dvě poloviny dle toho, zda bylo první výběrové řízení provedeno před rokem 1990 nebo v roce 1990 a později. Jejich zkoumání se tak zaměřuje na poněkud jinou problematiku, než Szymanski (1996, s. 8 – 12) a McDavid (1985, s. 608). Autoři prokazují, že v případě, kdy první výběrové řízení proběhlo před méně než deseti lety, je patrná nákladová úspora, zatímco pokud první výběrové řízení proběhlo před více než deseti lety, nákladová úspora zcela mizí.47 Nicméně s ohledem na průměrnou délku kontraktu 6,67 lze konstatovat, že není dostatečná frekvence výběrových řízení, proto Bel, Costas (2006, s. 17 – 20) doporučují častější výběrová řízení, která by znovu vystavila dodavatele konkurenčnímu tlaku. Za současného stavu může být právě skutečnost, že obce, v nichž bylo užito kontrahování služby od soukromé společnosti poprvé před delší dobou, se dostaly do stavu závislosti na daném dodavateli, a tudíž soukromá produkce služby svozu komunálního odpadu nedosahuje nákladové efektivnosti ve srovnání s veřejnou produkcí.

46

Tento závěr je rozvinut v subkapitole 5.2. Úspory z rozsahu.

47

Výsledek nebere ohled na počet proběhlých výběrových řízení.

44

Vliv konkurence na nákladovou efektivnost je současnou světovou literaturou celkem jednoznačně uznávaný, a to bez ohledu na to, zda ve výběrovém řízení zvítězí veřejným sektorem vlastněná (obecní) nebo soukromá obchodní společnost. Vzhledem k faktu, že již existence dvou zájemců o veřejnou zakázku má významný dopad na cenu, lze tvrdit, že obecní obchodní společnosti mají své místo v ekonomice. Jejich fungování je o to přínosnější, že pokud figurují na trhu jako nabízející služby veřejného zájmu, přinášejí s sebou další positivní efekty pro fungování celého trhu. Avšak konkurence nesmí být potlačována zvýhodněním jakéhokoli subjektu působícího na trhu. Zároveň je nutné, aby konkurenční test dodavatelů probíhal s několikaletou frekvencí, v opačném případě totiž kladný efekt konkurence postupně mizí. Stejně tak je třeba ke službám veřejného zájmu přistupovat jednotlivě s ohledem na jejich charakteristiky, protože nelze nákladovou efektivnost vyplývající z existence konkurence pozorovat u všech z nich. Úhlem pohledu uvedených výsledků a závěrů se jeví existence in-house výjimky v české legislativě jako ekonomicky iracionální a neopodstatněná. Její aplikování má za následek nabourání účinnosti hnací síly nákladové efektivnosti zajišťování služeb veřejného zájmu v podobě konkurence.

45

5. Aspekty ovlivňující způsob zajišťování služeb veřejného zájmu Předchozí dvě subkapitoly se dotkly některých oblastí, které jsou spojeny s dalšími aspekty problematiky nákladové efektivnosti zajišťování služeb veřejného zájmu na úrovni obcí. Tato kapitola je rozebírá do většího detailu, když se zabývá vhodností služeb veřejného zájmu ke kontrahování48 a vlivem úspor z rozsahu na nákladovou efektivnost.

5.1.

Vhodnost služby veřejného zájmu ke kontrahování

Dříve než se zaměříme na dva základní prvky, které determinují vhodnost dané služby veřejného zájmu ke kontrahování, podíváme se na výsledky studie Levin, Tadelis (2010, s. 518 – 521). Autoři ve spolupráci se zástupci 23 amerických měst provedli výzkum služeb veřejného zájmu, v rámci něhož se zaměřili na čtyři otázky: 1) náročnost měření a monitorování kvality; 2) potřeba flexibility (nízká míra rutiny a vyšší možnost existence nepředvídatelných situací při zajišťování služby); 3) vzácnost dodavatele; 4) citlivost obyvatel na změnu v kvalitě. Zástupci obcí obdrželi seznam 29 služeb veřejného zájmu a ke každé z nich se vyjadřovali v rámci těchto čtyř otázek za užití číselné škály od 1 do 5.49 Odpovědi byly poté standardizovány tak, aby jejich průměr byl nulový. Na základě výzkumu byla sestavena škála služeb dle náročnosti jejich kontrahování.50 Tato škála odpovídá ose x na grafech 1 – 3. Spolu s tímto autorským průzkumem využili autoři informací International City / County Management Association (ICMA) z let 1997 a 2002, která nabízí přehled způsobu zajišťování služeb veřejného zájmu v amerických obcích. Jedná se o vzorek 1 043 obcí, které v průměru zajišťují 39,5 služeb.51 Jedná se tudíž o komplexní pokrytí služeb veřejného zájmu v USA. Levin, Tadelis (2010, s. 508 – 509) staví na předpokladu, že služby, jež je náročné kontrahovat (jsou spojené zejména s obtížným definováním a monitorováním standardů), by měly být zajišťovány interními kapacitami obce, zatímco služby s nízkou náročností kontrahování jsou vhodné pro aplikaci institutu veřejné zakázky. Zároveň poznamenávají,

48

Jedná se o otázky udržení požadované kvality v případě externího zajištění (viz subkapitola 5.1.1. Kvalita v případě externího zajištění) a transakčních nákladů, které jsou s kontrahováním spojeny (viz subkapitola 5.1.2. Transakční náklady). 49

Například pro otázku potřeby flexibility znamenalo číslo 5 vysokou a číslo 1 nízkou potřebu flexibility.

50

Pro sestavení této škály byly použity odpovědi týkající se náročnosti měření a monitorování kvality služby, potřeby flexibility a vzácnosti dodavatele. Odpovědi týkající se citlivosti obyvatel na změnu v kvalitě dané služby veřejného zájmu byly použity v rámci studie k jinému měření. 51

Celkový seznam služeb sledovaných asociací ICMA čítá 64 služeb, autoři, jak již bylo výše uvedeno, vybrali 29 z nich.

46

že je třeba zvážit také velikost obce, jelikož pro některé služby veřejného zájmu, které by bylo ideální zajišťovat interně, může být obec příliš malá. V tomto případě autoři doporučují využití kontrahování obchodní společnosti vlastněné veřejným sektorem, pomocí něhož mohou obce udržet určitou kontrolu nad kvalitou a zároveň využít úspor z rozsahu, pokud daná obchodní společnost dodává své služby více obcím zároveň. Výsledky analýzy shrnují následující tři grafy. Na první grafu je vidět negativní vztah mezi náročností kontrahování a poskytováním služby soukromým dodavatelem. Graf 1: Vztah náročnosti kontrahování a frekvence kontrahování soukromého dodavatele.52

Frekvence kontrahování soukromého dodavatele

0,6 0,5

Odtah vozidel

0,4 Právní služby 0,3

Sadba a péče o stromy Svoz rezidenčního Oprava silnic odpadu Svoz pevných odpadů

0,2 0,1 0

-0,1 -0,2 -0,3

Provoz muzeí Údržba budov a hřišť Odečty měřidel v Provoz dětských domech Programy pro Péče o parky domovů Čištění silnic a Čištění vody Kontrola zvířat alkoholiky a drogově parkovišť Domovní ostraha závislé Kontrola hmyzu a Pohotovost Provoz rekreačních Progamy pro důchodce hlodavců zařízení Požárnictví Zdravotní inspekce Prevence kriminality Provoz knihoven Provoz parkovišť -1,5

-1

-0,5

0

0,5 1 Náročnost kontrahování

1,5

2

2,5

Zdroj: Levin, Tadelis (2010, s. 526).

Druhý a třetí graf zobrazují positivní vztah mezi náročností kontrahování a poskytováním služby obchodní společností vlastněnou veřejným sektorem, potažmo interní produkcí.

52

Uvedeny jsou pouze vybrané služby.

47

Graf 2: Vztah náročnosti kontrahování a frekvence kontrahování veřejně vlastněného dodavatele.53

Frekvence kontrahování veřejně vlastněného dodavatele

0,25 0,2

Programy pro Zdravotní inspekce alkoholiky a drogově Provoz knihoven závislé Kontrola hmyzu a Progamy pro důchodce hlodavců

0,15

Kontrola zvířat

0,1

Provoz rekreačních Pohotovost zařízení Svoz pevných odpadů Péče o parky 0 Čištění vody Oprava silnic Údržba budov a hřišť Sadba a péče o stromy -0,05 Čištění silnic a Provoz muzeí Svoz rezidenčníhoparkovišť Právní služby -0,1 odpadu Domovní ostraha Provoz parkovišť Odtah vozidel -0,15 Odečty měřidel v Provoz dětských domech domovů -0,2 0,05

-1,5

-1

-0,5

0

0,5 1 Náročnost kontrahování

Prevence kriminality Požárnictví

1,5

2

2,5

Zdroj: Levin, Tadelis (2010, s. 527). Graf 3: Vztah náročnosti kontrahování a frekvence interní produkce. 54

0,5 Provoz parkovišť

0,4

Frekvence interní produkce

0,3 0,2 Odečty měřidel v Domovní ostraha domech 0,1 0

-0,1 -0,2 -0,3

Požárnictví Provoz dětských Prevence kriminality domovů Provoz rekreačních Provoz knihoven Čištění vody zařízení Zdravotní inspekce Čištění silnic a Progamy pro důchodce Péče o parky Kontrola hmyzu a parkovišť Pohotovost Programy pro hlodavců Kontrola zvířat Údržba budov a hřišť alkoholiky a drogově Provoz muzeí závislé Svoz rezidenčního Svoz pevných odpadů odpadu Oprava silnic Sadba a péče o stromy Právní služby Odtah vozidel

-0,4 -1,5

-1

-0,5

0

0,5 1 Náročnost kontrahování

Zdroj: Levin, Tadelis (2010, s. 527).

53

Uvedeny jsou pouze vybrané služby.

54

Uvedeny jsou pouze vybrané služby.

48

1,5

2

2,5

Výsledek Levin, Tadelis (2010, s. 525 – 530) naznačuje, že obce v USA využívají veřejně vlastněné dodavatele spíše jako substitut interní produkce. Tento závěr je nutno doplnit o skutečnost, že jsou to většinou menší obce, které využívají právě veřejně vlastněné dodavatele. V průměru se malé obce uchylují k tomuto způsobu zajišťování služeb veřejného zájmu o zhruba 20 % častěji než obce s větším počtem obyvatel. Práce Levin, Tadelis (2010) poodkrývá určité souvislosti mezi způsobem zajišťování a kvalitou služeb, potažmo transakčními náklady skrze otázky spojené s náročností kontrahování jako například náročnost měření a monitorování kvality služby. Smyslem kontroly je samozřejmě udržení kvality, jaké je dosahováno při interní produkci obce a neméně zřejmé je, že s touto kontrolou jsou spojené další náklady. Právě kvalitě v případě externího zajištění a transakčním nákladům jsou věnovány následující dvě subkapitoly.

5.1.1. Kvalita v případě externího zajištění Problém spojený s kvalitou spočívá v tom, že ji nelze jednoduše měřit. Jedná se o abstraktní pojem vypovídající o vlastnostech dané služby veřejného zájmu. Z tohoto důvodu se pro definování kvality používají tzv. standardy. Je nutné si uvědomit, že při různém způsobu zajišťování služeb veřejného zájmu se mohou měnit nejen náklady na zajišťování, ale i kvalita služby, proto se také mnoho studií věnuje této problematice. A ačkoli bývá obecně očekáváno, že při kontrahování služby klesá její kvalita, empirické důkazy hovoří spíše pro nezměněnou kvalitu. Jedním z nich je studie Domberger, Hall, Li (1995, s. 1455 – 1457). Autoři v ní rozlišují kvalitu na dvou úrovních (ex ante a ex post). Ex ante kvalita je definována ve smluvních podmínkách mezi veřejným zadavatelem a dodavatelem. Ex post kvalita je opravdu dodaná. Odlišnosti mezi těmito dvěma úrovněmi jsou dány nedodržením smluvních podmínek. Studie je zaměřena na ex post kvalitu, když autoři zavádějí předpoklad, že dodaná kvalita je shodná s ve smluvních podmínkách definovanou. Tento předpoklad teoreticky odůvodňují vztahem mezi cenou a kvalitou. Cena je uvedena již v nabídce podané do výběrového řízení a ex post kvalita je tak de facto následnou proměnou, což znamená, že cena ovlivňuje kvalitu, nikoli zpětně kvalita cenu. Pokud by tedy ex post kvalita byla nižší než ex ante kvalita, služba by byla poskytována s vyššími náklady (vztaženými ke kvalitě) než je ve smlouvě uvedeno, a efektivnost připisovaná vlivu konkurence by nebyla pozorovatelná. Je samozřejmě možné, že dodavatel uvede ve výběrovém řízení úmyslně nižší cenu, než by odpovídalo kvalitě specifikované ve smluvních podmínkách, tedy již dopředu zamýšlí dodat méně kvalitní služby veřejného zájmu. V tom případě by ovšem obec měla právo smluvenou kvalitu vymáhat, což by vedlo ke zvýšení produkčních nákladů dodavatele a nákladová efektivnost by nebyla dosažena. Autoři proto za těchto předpokladů tvrdí, že hledisko ex post kvality je dostatečné. Domberger, Hall a Li (1995, s. 1459 – 1468) zkoumají soubor 61 kontraktů na úklidové služby zejména škol v australském Sydney Metropolitan regionu a kvalitu posuzují na základě 364 pozorování. Každé jednotlivé pozorování bylo získáno na základě inspekce, při níž se sledovalo, jestli hodnocená instituce je či není znečištěna. Nešlo tedy o zjišťování, zda proběhl úklid či nikoli. Inspekce probíhaly během devíti měsíců mezi říjnem 1992 až červnem 1993. Výsledky testování prokazují, že kontrahování úklidových služeb nemělo 49

žádný vliv na kvalitu zajišťované služby. Důležité je zmínit, že od určitého bodu není ani patrná závislost mezi počtem inspekcí a kvalitou, což prakticky znamená, že dodavatelé vykonávali svou činnost v podmínkách časté kontroly stejně jako v případě nízkého počtu kontrol. Můžeme tak tvrdit, že častá kontrola, která vede k vysokým monitorovacím nákladům, není nutná. Jako významná se projevila proměnná určující sektor, v němž byly úklidové služby prováděny. Například kvalitativní aspekty úklidu škol se totiž pod vlivem konkurence dokonce výrazně zlepšily, totéž ale nelze konstatovat o úklidových službách v nemocnicích. V obou případech ale došlo ke snížení nákladů oproti původnímu stavu interní produkce veřejným sektorem. Szymanski (1996, s. 15 – 16) zkoumá mimo problematiky vlivu vlastnictví i změnu kvality související s institutem povinného veřejného soutěžení v oblasti svozu komunálního odpadu ve Velké Británii. V jeho případě se ovšem jedná o zkoumání ex ante kvality. Ve svých výsledcích tvrdí, že negativní vliv využití institutu povinného veřejného soutěžení na kvalitu není patrný. Tento závěr staví na argumentech, že zahrnutí proměnných charakterizujících kvalitu do ekonometrického modelu, kde vysvětlovanou proměnnou je cena, nevede ke snížení velikosti ani významnosti proměnných charakterizujících vliv konkurence. Je nutno podotknout, že existují také autoři, kteří naopak považují pokles kvality za jev spojený s kontrahováním služeb veřejného zájmu. Sám Szymanski (1996, s. 13) ve své studii zmiňuje některé z nich. Jedná se například o výsledky Walsh, Davis (1993),55 v níž autoři konstatují, že ačkoli kvalita ve smluvních podmínkách byla po zavedení institutu povinného veřejného soutěžení stejná jako před ním, reálně dodané služby veřejného zájmu nesplňovaly tyto charakteristiky (argumentují tedy za rozdílnost ex ante a ex post kvality), což je v rozporu s Domberger, Hall, Li (1995). Zároveň ale Szymanski (1996, s. 13) uvádí, že právě jím zkoumaný svoz komunálního odpadu je natolik jednoduše smluvně upravitelný (což koresponduje s výše uvedenými závěry Levin, Tadelis (2010), kteří prokazují nízkou náročnost kontrahování této služby), že využití institutu povinného veřejného soutěžení nevede ke snížení kvality.56 Udržení kvality nelze brát tedy jako samozřejmost při kontrahování služeb veřejného zájmu obcemi a je nutno se dívat na každou ze služeb zvlášť, než se obec rozhodne k vypsání výběrového řízení.57 Vzhledem k tomu, že pokles kvality pravděpodobně není zásadním hybatelem nákladové efektivnosti, kterou s sebou konkurence přináší, je třeba hledat příčiny i v jiných oblastech, např. úspory v oblasti lidských zdrojů, reorganizace pracovních aktivit

55

WALSH, K., DAVIS, H. Competition and Services: The Impact of the Local Government Act 1988, 1993.

56

Významným faktorem je v tomto slova smyslu i určitý automatický mechanismus, kdy samotní občané, pro něž je svoz komunálního odpadu zajišťován, fungují jako monitorovací prvky, které v případě nespokojenosti upozorní obec na problémy spojené se svozem. 57

U všech služeb jsou samozřejmě k zajištění kvality nápomocné kontroly prováděné k tomu pověřenými orgány obce. Aplikace kontrol ovšem zvyšuje transakční náklady.

50

a využití úspor z rozsahu při kontrahování služby veřejného zájmu58 nebo změnou poměru využití kapitálu a práce.

5.1.2. Transakční náklady Vedle požadované kvality je dalším podstatným faktorem, který by měl ovlivňovat rozhodnutí obce o způsobu zajištění služby veřejného zájmu a zároveň jednoznačně ukazuje na vhodnost dané služby ke kontrahování, velikost transakčních nákladů. Při diskusi o transakčních nákladech máme na mysli zejména náklady spojené s procesem nákupu služeb od dodavatele (náklady na vypsání výběrového řízení, jeho administraci, obnovování výběrového řízení v dalších letech a náklady na právní dokumentaci spojenou s kontraktem), náklady na kontrolu plnění smluv dodavatelem (monitoring) a de facto i náklady spojené se zbavením se vybavení, které již není dále potřeba či propouštěním zaměstnanců, kteří dříve interně danou službu zabezpečovali (v tomto případě se ale spíše jedná o jednorázové náklady na změnu způsobu poskytování služby veřejného zájmu).59 Industry Commission (1996, s. 134) odkazujíce na výsledky studie Walsh, Davis (1993)60 upozorňuje na skutečnost, že velikost těchto nákladů na přechod od interní produkce k soutěžení dosahuje v průměru 1,8 % nákladů zaplacených dodavateli za celou dobu průměrné existence kontraktu, alternativně lze tyto náklady vyjádřit jako 7,5 % roční ceny kontraktu. Na druhé straně potenciální dodavatel, který má zájem o veřejnou zakázku, vynakládá výdaje na účast ve výběrovém řízení, tedy na přípravu nabídky, což pro něj vyvolává také transakční náklady. Nicméně potenciální dodavatel může zahrnout tyto náklady do ceny své nabídky, proto je v dalším textu od tohoto typu nákladů abstrahováno a výklad je zúžen pouze na transakční náklady veřejného zadavatele, obce. Industry Commission (1996, s. 135 – 137) dále upozorňuje na skutečnost, že transakční náklady mohou výrazně měnit celkový pohled na nákladovou efektivnost při užití výběrového řízení a kontrahování služeb veřejného zájmu a jako takové by měly být zahrnuty do propočtů při rozhodování o způsobu zajištění. Existence těchto nákladů hovoří ve prospěch interní produkce, nicméně pokud bychom v nákladových kalkulacích chtěli být opravdu precizní, je třeba na druhé straně počítat i s manažerskými náklady v případě interní produkce (režijní náklady), které naopak zhoršují efektivnost interní produkce a při kontrahování jsou ušetřeny. Kalkulace velikosti transakčních nákladů není nejjednodušším úkolem, i přes to se Industry Commission (1996, s. 135 – 137) podařilo několik statistických výstupů shromáždit. Jejich závěry ukazují, že variabilita transakčních nákladů je vysoká, od 0,6 %, do 11,5 % hodnoty kontraktu. Nutno poznamenat, že vyšší hodnota byla zjištěna v případě, kdy s danou zakázkou byly spojeny soudní spory, což výrazně zvýšilo transakční náklady. Celkově

58

Tato problematika je předmětem subkapitoly 5.2. Úspory z rozsahu.

59

S případným prodejem vybavení, jež již není potřeba, jsou spojeny taktéž výnosy, které by do kalkulace o efektivnosti měly být zahrnuty, obdobně s propouštěním zaměstnanců jsou spojené dlouhodobé úspory, jichž lze dosáhnout na osobních nákladech. 60

WALSH, K., DAVIS, H. Competition and Services: The Impact of the Local Government Act 1988, 1993.

51

lze konstatovat, ani odhad nákladů na změnu způsobu zajišťování či interních manažerských nákladů není jednoduché provést, avšak alespoň v určité míře je nutno s nimi kalkulovat. Zároveň je třeba vzít v úvahu charakter těchto nákladů. K tomu Industry Commission (1996, s. 135 – 137) dodává, že již z povahy nákladů na změnu způsobu zajišťování služby veřejného zájmu je zřejmé, že se jedná o jednorázové náklady. O ostatních transakčních nákladech soudí, že se v průběhu času budou snižovat tak, jak se manažeři ve veřejném sektoru naučí řídit celý proces spolupráce s dodavateli. Brown, Potoski (2003, s. 442 – 445) k transakčním nákladům shrnují důležité poznatky. Pro obce stejně jako pro jakéhokoli zadavatele veřejné soutěže je podstatné uvědomění si, z čeho vlastně transakční náklady vyplývají. Dle Williamsona existují v zásadě tři kritéria ovlivňující transakční náklady. Jedná se o specifičnost aktiv, měřitelnost výstupu a frekvenci kontrahování. Specifičnost aktiv se vztahuje ke skutečnosti, zda jsou nutné konkrétní (jedinečné) investice, aby daná služba mohla být dodávána. Existence vysokých fixních nákladů znamená riziko vzniku monopolu, a tedy potenciální závislosti na dodavateli. Tato závislost může být problematická v případech, kdy zadavatel chce při opakování výběrového řízení v dalších letech změnit dodavatele či při případných budoucích konfliktech, kdy je pozice dodavatele silnější ve srovnání se zadavatelem. Měřitelnost výstupu souvisí s monitorovacími náklady, které jsou vyšší v případě náročně měřitelného výstupu. Brown Potoski (2005, s. 330) k tomu dodávají, že v případě, kdy není měřitelný výstup, může být jeho měření nahrazeno měřením aktivit vykonávaných dodavatelem, pokud mají přímou vazbu na výstup. V případě, že ani tyto aktivity nejsou měřitelné, je daná zakázka těžko kontrolovatelná. A konečně vyšší frekvence kontrahování s sebou nese náklady na administraci častých výběrových řízení. Zároveň ale nižší frekvence kontrahování může mít za následek vznik závislosti na jednom dodavateli. Kombinace uvedených tří faktorů vede ve svém výsledku ke vzniku transakčních nákladů, které mají za následek problémy při specifikaci, monitorování a vynucování smluv a navíc faktor obtížné měřitelnosti výstupu může vést k nekompletnosti smluvních ujednání. Přitom právě precizně připravený kontrakt, jasně vyložitelný a pochopený jak zadavatelem, tak dodavatelem, je základním předpokladem společného bezproblémového fungování obou stran po dobu trvání kontraktu. Některé služby tedy nejsou příliš vhodné ke kontrahování. Ačkoli totiž může docházet k výrazné úspoře produkčních nákladů, transakční náklady mohou být natolik vysoké, že převýší úspory z potenciální efektivní produkce. Brown, Potoski (2003, 442 – 445) jednoduše shrnují, že vysoká specifičnost aktiv, náročná měřitelnost výstupu a dlouhá doba trvání kontraktů dávají možnost dodavateli chovat se oportunisticky, využívat své pozice a pro obce je proto vhodnější danou službu veřejného zájmu zajišťovat z interních kapacit.

5.2.

Úspory z rozsahu

Vedle vhodnosti dané služby ke kontrahování, která byla analyzována na úrovni kvality služby veřejného zájmu a transakčních nákladů, jsou dalším podstatným hlediskem úspory z rozsahu, které mohou ovlivnit úvahy obcí o způsobu zajištění dané služby. Úspory z rozsahu jsou fenoménem, který do značné míry ovlivňuje obchodní politiku, rozvoj a růst soukromých 52

obchodních společností. Ostatně jsou také jedním z důvodů, proč jsou soukromí dodavatelé schopni dosahovat nižších nákladů při poskytování služeb veřejného zájmu více obcím zároveň. Nicméně obce samy mají možnost využít úspor z rozsahu také, ačkoli jiným způsobem. Názorný příklad přebraný z Ochrana (2007, s. 70 – 71) jednoduchým způsobem osvětluje možnost, jakou obce mají, aby využily úspor z rozsahu. Ochrana uvažuje dvě obce, se shodným počtem 25 000 obyvatel, které dosahují průměrných nákladů na svoz komunálního odpadu 180 peněžních jednotek na osobu při odděleném poskytování této služby. Pokud by poskytovaly službu ve stejné kvalitě v rozsahu 50 000 obyvatel, tedy společně, klesly by náklady na 150 peněžních jednotek na osobu. Následující graf ilustruje popsanou situaci názorněji.

Průměrné náklady (peněžní jednotky)

Graf 4: Průměrné náklady na poskytování služby veřejného zájmu při různé úrovni municipalit.

Náklady

180 150

25 Zdroj: Ochrana (2007, s. 70)

50

Počet obyvatel (v tisících)

Ačkoli se jedná pouze o ilustrativní příklad, paralely lze nalézt samozřejmě v praxi a právě možnost realizace úspor z rozsahu by měla být motivací pro zástupce obcí, aby se pokusili najít řešení např. v podobě společného poskytování služby svozu komunálního odpadu společně vlastněnou obchodní společností. Pro demonstraci úspor z rozsahu a jejich empirické prokázání může posloužit příklad ze španělského Katalánska, jež byl testován autory Bel, Costas (2006). Ti, mimo výsledků shrnutých v subkapitole 4.5 Vliv konkurence prokazujících nerozdílnost soukromého a veřejného vlastnictví a obsahujících doporučení pro vyšší frekvenci výběrových řízení, konstatují, že na celkovém datovém souboru nejsou úspory z rozsahu prokazatelné. Tento závěr je zcela v souladu s dřívější studií Callan, Thomas (2001, s. 556 – 557), v níž autoři taktéž nenacházejí statisticky významné úspory z rozsahu na celkovém souboru dat získaných ze 110 obcí amerického státu Massachusetts z roku 1997 pro službu svozu komunálního odpadu. Zároveň ale Callan, Thomas (2001, s. 556 – 557) poukazují na 53

skutečnost, že s rostoucí hustotou obyvatel v dané obci roste nákladová efektivnost, což je samozřejmě dáno kratší vzdáleností mezi jednotlivými místy sběru. Autoři zkoumají nejen svoz komunálního odpadu, ale i jeho následnou recyklaci, kde docházejí k opačným výsledkům, tedy empiricky prokazují úspory z rozsahu při rostoucím objemu zpracovávaného odpadu a zároveň neexistenci vztahu rostoucí hustoty obyvatel k nákladovým úsporám. Bel, Costas (2006, s. 13 – 14) se nespokojují pouze s konstatováním na úrovni celého datového souboru, ale uvažují hlubší analýzu a dodávají, že pro obce s méně obyvateli je efekt úspor z rozsahu statisticky významný (klesající s velikostí obce). Pro obce s počtem obyvatel do 10 000 je tento efekt nejsilnější, pro obce s počtem 20 000 a méně obyvatel tento efekt stále existuje a pro větší obce již není statisticky významný. Tyto závěry potvrzují ve své práci Dubin, Navarro (1988, s. 232), kteří zkoumají svoz komunálního odpadu ve 261 obcích v USA a docházejí taktéž k závěrům o existujících úsporách z rozsahu v obcích s 20 000 obyvateli a méně. Důvodem existence úspor z rozsahu pro obce s méně obyvateli je skutečnost, že nedosahují tzv. optimální velikosti. Spolupráce je tak pro ně výhodným řešením, které může nabývat podoby založení společné obchodní společnosti či společného kontrahování externího dodavatele. Bel, Costas (2006, s. 14 – 17) prokazují, že obce spolupracující při zajištění služby jakýmkoli způsobem dosahují v průměru o 19,5 % nižších nákladů na jednotku produkce (kilogram svezeného komunálního odpadu) oproti obcím nespolupracujícím. Je třeba dodat, že při rozdělení souboru na obce s vyšším a nižším počtem obyvatel než 20 000, nedosahuje první skupina statisticky významného rozdílu v nákladovosti, naproti tomu druhá skupina dosahuje průměrné úspory 19,6 %. Při zkoumání obcí s počtem obyvatel do 10 000 je dokonce statisticky významná úspora spolupracujících obcí v průměru 21,9 %. Lze tedy konstatovat, že spolupráce obcí je důležitým faktorem ovlivňujícím nákladovou efektivnost menších obcí při zajišťování služeb veřejného zájmu. Využívání obecních obchodních společností založených společně několika obcemi jako jedna z variant spolupráce mezi obcemi je z pohledu úspor z rozsahu odůvodnitelná a má svůj ekonomicky racionální základ, pokud dokážou realizovat potenciální úspory z rozsahu.

54

6. Efektivnost obecních obchodních společností v závislosti na využití „in-house“ výjimky Po prozkoumání velikosti veřejných výdajů v České republice, teoretické části zaměřené zejména na pojmy veřejný statek a služby veřejného zájmu a hlavní části, která je věnována způsobům zajišťování služeb veřejného zájmu a faktorům ovlivňujícím jejich nákladovou efektivnost se v této kapitole nabízí empirický pohled na tuto problematiku. V rámci praktické části jsou zpracovány tři subkapitoly týkající se sběru dat, informací o datovém souboru a statistických modelů. Praktická část je zaměřena na srovnání jednotlivých způsobů zajištění z hlediska nákladové efektivnosti,61 tedy určení statisticky nejefektivnějšího způsobu zajištění služeb veřejného zájmu pomocí metody podmíněných průměrů.

6.1.

Sběr dat

Testována jsou data pěti služeb veřejného zájmu: veřejné osvětlení, pohřebnictví, sběr a svoz komunálního odpadu, pozemní komunikace a péče o vzhled obce a veřejnou zeleň. Vzhledem k potřebě informací o způsobu zajišťování těchto služeb a zároveň o nákladech na jejich zajištění a skutečnosti, že tato data nejsou společně nikde zveřejněna, bylo třeba provést sběr dat ze dvou zdrojů: 1) šetření mezi zástupci obcí; 2) databáze ARIS a ÚFIS.

6.1.1. Šetření mezi zástupci obcí Dotazníkové šetření mezi zástupci obcí pro účely této práce bylo provedeno pouze pro získání dat za rok 2010. Toto šetření se uskutečnilo formou elektronické komunikace, kdy v rozmezí 12. ledna 2012 a 2. března 2012 byl celkem 799 obcím, které jsou předmětem Přílohy 1: Seznam dotazovaných obcí (řazení abecedně dle kraje),62 zaslán dotazník ve struktuře Přílohy 2: Dotazník pro zástupce obcí. Na těchto 799 poslaných dotazníků přišlo v období od 13. ledna 2012 do 17. dubna 2012 celkem 226 e-mailových odpovědí. Bohužel, i přes tuto 28,3% návratnost, musel být vzorek výrazně zúžen až na konečný počet 110 pozorování. Důvodem zásadního snížení počtu odpovědí je fakt, že i přes snahu zástupcům obcí dané otázky v případě nutnosti lépe vysvětlit telefonicky nebo další elektronickou komunikací, mnoho odpovědí zástupců obcí končilo u jednoho z následujících (či obdobných) konstatování: -

„Odpovídám na Váš dotazník. Otázky, které obsahoval, se naší obce netýkají.“ „Naše obec nemá účast v žádné s.r.o.“

61

V rámci subkapitol 6.2. Informace o datovém souboru a 6.3. Modely je namísto termínu nákladová efektivnost užíván termín výdajová efektivnost s ohledem na častější označení nákladů územních samosprávných celků jako výdaje. 62

Tučně vyznačené jsou ty obce, jejichž data byla použita v konečném datovém souboru. Vzhledem ke svému slibu, jež jsem uvedl při rozesílání dotazníků, že nebudu zmiňovat jména obcí ve své práci, nezveřejňuji odpovědi zaslané obcemi, ale pouze seznam obcí obeslaných a odpovivších.

55

-

-

„Najděte si jiný obecní úřad, který Vám poměrně rozsáhlé otázky zodpoví. My nemáme čas. Pokud něco děláte, bylo by dobré navštívit a zodpovědět si sám. Nejsme žádná obchodní společnost, ale pouze malý obecní úřad.“ „Na obci pracuji až od konce roku 2010 a z důvodu obtížného dohledávání informací se Vaší ankety nezúčastním.“

Bohužel, tento typ odpovědí není příliš možné dále rozvinout dalšími otázkami, aby se mi podařilo zajistit více odpovědí. Druhým důvodem snížení počtu relevantních odpovědí byly nekompletní odpovědi, kdy na další e-mail s dodatečnými otázkami již zástupce obce nereagoval. Ostatně zcela bez reakce zůstalo dokonce 573 ze 799 dotazníků, tedy 71,7 %. Toto číslo je tristní, zejména přihlédneme-li k existenci zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, který dává územním samosprávným celkům za povinnost požadované informace poskytnout. Pro možnost určitého meziročního srovnání byla použita také data za rok 2005, ovšem tato nebyla předmětem mého dotazníkového šetření rozeslaného na jednotlivé zástupce obcí. Soubor je převzat z původního výzkumu autorů Ochrany, Rouska a Fantové Šumpíkové, kteří se dotazovali v jedné části svého dotazníku stejných otázek, a tudíž data mohla být převzata. Vzhledem k faktu, že při rozesílání svého dotazníku jsem vycházel ze seznamu obcí, který byl použit právě pro práci Ochrany, Rouska a Fantové Šumpíkové, jsou datové soubory shodné z hlediska zkoumaných obcí.

6.1.2. Databáze ARIS a ÚFIS Po zjištění, jakým způsobem jednotlivé obce zajišťují dané služby veřejného zájmu a zkompletování seznamu obcí, jsem do seznamu doplnil informaci o běžných výdajích za každou z pěti testovaných služeb veřejného zájmu. Pro tyto účely jsem užil dvou databázových zdrojů Ministerstva financí České republiky přístupných přes internet. Jedná se o starší databázi ARIS a aktuálně užívanou databázi ÚFIS. Počínaje rokem 2010 byla totiž databáze ARIS uzavřena a nová data jsou zveřejňována právě v databázi, která tuto nahradila, tedy ÚFIS. V obou případech se jedná o účetní a finanční údaje státu. Ze všech dostupných statistik jsem využíval pro rok 2005 Výkaz 40: Výkaz pro průběžné hodnocení rozpočtu ÚSC a pro rok 2010 Výkaz 50: Finanční výkaz pro hodnocení plnění rozpočtu. Tyto výkazy nabízí dělení obecních výdajů.63 Údaje o veřejných výdajích jsou členěny do šesti tříd (dále seskupení položek, podseskupení položek a položek) druhového třídění rozpočtové skladby dle Přílohy k vyhlášce č. 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě. Služby veřejného zájmu zkoumané v této práci mají následující číselné označení: -

veřejné osvětlení 3631; pohřebnictví 3632; sběr a svoz komunálního odpadu 3722; pozemní komunikace 221;

63

Jedná se o výkazy zobrazující totožné informace, pouze se změnou databáze v roce 2010 došlo i ke změně pojmenování.

56

-

péče o vzhled obce a veřejnou zeleň 3745.

Druhé členění, které bylo pro výdaje užito, je na výdaje běžné a kapitálové. Běžnými výdaji jsou především výdaje na platy, ostatní platby za provedenou práci a pojistné, neinvestiční nákupy a související výdaje, neinvestiční transfery a převody a ostatní neinvestiční výdaje. Investiční výdaje zahrnují investiční nákupy a související výdaje, nákupy akcií a majetkových podílů, investiční transfery a převody, investiční půjčené prostředky a ostatní kapitálové výdaje.64 Vzhledem k charakteru kapitálových výdajů, jež jsou výdaje investiční povahy („jednorázové“), nebyly tyto zařazeny do zkoumání a práce se soustředí pouze na výdaje neinvestičního charakteru, tedy běžné, které jsou každoročně vynakládány na danou službu veřejného zájmu. Tabulka shrnující běžné výdaje obcí datového souboru je obsahem Přílohy 3: Výdaje testovaných obcí.

6.2.

Informace o datovém souboru

Informace o datovém souboru jsou rozděleny do dvou částí. První z nich se týká vypovídací schopnosti těchto dat, laicky řečeno, jak velký je vzorek ve srovnání s celorepublikovými údaji. V tomto směru je na soubor nahlíženo ze tří úhlů pohledu: -

jak velkou část populace soubor pokrývá; geografické rozložení obcí napříč Českou republikou; velikost výdajů pěti služeb veřejného zájmu ve srovnání s celkovými výdaji na tyto služby.

Druhá část této subkapitoly se zaobírá základními statistickými výstupy. Ještě před jejich komentářem je ale uvedeno krátké zdůvodnění, proč je za bázi pro přepočet výdajů brán počet obyvatel. Ze samotných základních statistických výstupů se pak jedná zejména o: -

64

četnosti jednotlivých způsobů zajištění služeb veřejného zájmu; četnosti užití jednotlivých druhů zadávacích řízení; srovnání průměrných výdajů na zkoumané služby za celý datový soubor; srovnání průměrných výdajů v letech 2005 a 2010.

Podrobnější členění lze nalézt v Příloze k vyhlášce č. 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě.

57

6.2.1. Vypovídací schopnost dat Prvním hlediskem pro hodnocení vypovídací schopnosti datového souboru je jeho velikost dle počtu obyvatel. Tabulka 11: Počet obyvatel žijících ve zkoumaných obcích a v České republice.

Počet obyvatel žijících ve zkoumaných obcích Celkový počet obyvatel České republiky Poměr počtu obyvatel žijících ve zkoumaných obcích a celkového počtu obyvatel České republiky

2005 2010 344 304 343 843 10 251 079 10 532 770 3,4%

Zdroj: Český statistický úřad, Počet obcí a obyvatel podle velikostních (http://vdb.czso.cz/vdbvo/tabparam.jsp?voa=tabulka&cislotab=RSO5032PU_OK&vo=tabulka); statistika.

3,3%

skupin

obcí vlastní

Datový soubor ve svém podkladu zahrnuje 3,4 %, respektive 3,3 % celkového počtu obyvatel žijících na území České republiky. Toto konstatování příliš neodhalí relevantnost datového vzorku, nicméně poskytuje přinejmenším relativní zobrazení velikosti zkoumaného souboru. Informačně zajímavější je následující statistika zaměřená na počty obcí. Tabulka 12: Rozdělení zkoumaných obcí a obcí České republiky dle počtu obyvatel. Počet obyvatel v obci Kategorie65 Počet zkoumaných obcí Počet obcí České republiky

2005 2010 2005 2010

1 – 199 200 - 999 1 000 - 4 999 5 000 - 9 999 10 000 a více Celkem 1 2 3 4 5 7 51 38 9 5 110 5 53 38 9 5 110 1 614 3 318 1 047 138 131 6 248 1 524 3 331 1 123 140 132 6 250

Poměr počtu zkoumaných 0,4% 1,5% 3,6% 6,5% 2005 obcí a počtu obcí České 0,3% 1,6% 3,4% 6,4% republiky 2010 Zdroj: Český statistický úřad, Počet obcí a obyvatel podle velikostních (http://vdb.czso.cz/vdbvo/tabparam.jsp?voa=tabulka&cislotab=RSO5032PU_OK&vo=tabulka); statistika.

3,8%

1,8%

3,8% 1,8% skupin obcí vlastní

Z tohoto úhlu pohledu lze o vzorku tvrdit, že je relativně vychýlený směrem k větším obcím. Zastoupení obcí s počtem obyvatel mezi 5 000 – 9 999 dosahuje např. v roce 2010 6,4 % celkového počtu obcí České republiky, zatímco nejmenší obce s počtem obyvatel mezi 1 – 199 představují 0,3 %. Tento závěr potvrzuje i fakt, že vzorek obsahuje 1,8 % celkového počtu obcí České republiky, zatímco z hlediska počtu obyvatel pokrývá, jak již bylo výše zmíněno, 3,4 %, respektive 3,3% populace. V absolutních číslech tento fakt potvrzuje následující tabulka.

65

Kategorie jsou určeny dle počtu obyvatel.

58

Tabulka 13: Průměrný počet obyvatel.

2005

2010

Průměrný počet obyvatel obcí České republiky

1 641

1 685

Průměrný počet obyvatel zkoumaných obcí

3 130

3 126

Zdroj: Český statistický úřad, Počet obcí a obyvatel podle velikostních (http://vdb.czso.cz/vdbvo/tabparam.jsp?voa=tabulka&cislotab=RSO5032PU_OK&vo=tabulka); statistika.

skupin

obcí vlastní

Obce datového souboru jsou větší při pohledu na průměrný počet obyvatel ve srovnání s obcemi celé republiky. Druhé hledisko pro charakteristiku vypovídací schopnosti datového souboru je spojeno s geografickým rozmístěním zkoumaných obcí. Názorné zobrazení nabízí následující obrázek, který pro každý kraj určuje počet obcí, jež jsou zahrnuty v datovém souboru. Obrázek 4: Geografické rozmístění zkoumaných obcí na území České republiky (dle krajů)

Ústecký (9) Karlovarský (2)

Plzeňský (2)

Liberecký (5) Královéhradecký (7) Praha (0)

Pardubický (2)

Středočeský (12) Vysočina (9)

Moravskoslezský (20) Olomoucký (13) Zlínský (7)

Jihočeský (10)

Jihomoravský (12)

Zdroj: vlastní statistika.

Obrázek ukazuje, že každý kraj je zastoupen ve vzorku minimálně dvěma obcemi, zkoumání by tak nemělo být ovlivněno specifiky určitého regionu. Relativní vyjádření počtu zkoumaných obcí k celkovému počtu obcí v daném kraji zobrazuje následující tabulka.

59

Tabulka 14: Geografické rozmístění zkoumaných obcí na území České republiky (dle krajů, 2010).66

Počet zkoumaných Celkový počet obcí Poměr zodpovězených dotazníků obcí v daném kraji k celkovému počtu obcí 10 623 1,6% Jihočeský 12 673 1,8% Jihomoravský 2 132 1,5% Karlovarský 7 448 1,6% Královéhradecký 5 215 2,3% Liberecký 20 299 6,7% Moravskoslezský 13 399 3,3% Olomoucký 2 451 0,4% Pardubický 2 501 0,4% Plzeňský 0 1 0,0% Praha 12 1 145 1,0% Středočeský 9 354 2,5% Ústecký 9 704 1,3% Vysočina 7 305 2,3% Zlínský 110 6 250 1,8% Celkem Zdroj: vlastní statistika; Český statistický úřad, (http://www.czso.cz/csu/2010edicniplan.nsf/p/1302-10).

tabulka

Kraje

a

okresy

ČR

k 1. 1. 2010

Na obrázku i v tabulce je na první pohled patrné, že ze zkoumání byla vynechána Praha, což je positivní, jelikož hlavní město by mohlo ve svém důsledku ovlivnit výsledky vzhledem ke svému specifickému postavení. Ostatně největší obcí, která se v souboru vyskytuje, je Karviná, jejíž počet obyvatel dosahuje 65 431 v roce 2005, respektive 63 155 v roce 2010, tedy žádné české velkoměsto není v datovém souboru zahrnuto. Další dvě skutečnosti, které jsou z tabulky zřejmé, jsou vyšší zastoupení Moravskoslezského (6,7 %), Olomouckého (3,3 %) a Ústeckého (2,5 %) kraje, a nižší zastoupení Pardubického a Plzeňského (shodně 0,4 %) kraje. Toto určité „geografické“ vychýlení není třeba považovat za významné, jelikož z celkového pohledu je především důležité, že celkově jsou zastoupeny alespoň v určité míře všechny regiony, a dokonce žádný z nich nepřesahuje relativní četností ani 7 %. Koncentrace určitého kraje tudíž není vysoká. Třetím hlediskem pro hodnocení vypovídací schopnosti datového souboru je velikost výdajů na pět služeb veřejného zájmu ve zkoumaných obcích ve srovnání s výdaji všech obcí České republiky.67

66

Statistika je uvedena pouze pro rok 2010 z důvodu minimální proměnlivosti zobrazovaných skutečností.

67

Stejně jako ve všech předchozích i následujících případech se jedná pouze o běžné výdaje.

60

Tabulka 15: Velikost běžných výdajů (v tisících Kč). Výdaje Výdaje všech obcí České Poměr výdajů zkoumaných obcí a zkoumaných obcí republiky výdajů všech obcí České republiky 2005

2010

2005

2010

2005

Veřejné osvětlení

70 934

99 009

2 361 555

3 200 253

3,0%

3,1%

Pohřebnictví Sběr a svoz komunálního odpadu

16 545

25 946

424 363

522 858

3,9%

5,0%

195 138 245 639

4 976 247

6 263 976

3,9%

3,9%

2,2%

2,9%

4,1%

3,4%

181 522 350 512 8 129 061 12 104 258 Pozemní komunikace Péče o vzhled obce a 152 806 190 309 3 725 678 5 626 348 veřejnou zeleň Zdroj: Ministerstvo financí České republiky, databáze ARIS a ÚFIS; vlastní statistika.

2010

Tabulka podává tři hlavní informace. Tou první je, že výdaje na všech pět služeb veřejného zájmu mezi lety 2005 a 2010 rostou (jak pro zkoumaný vzorek, tak na celorepublikové úrovni). Zadruhé, výdajově se těchto pět služeb od sebe výrazně liší. Zatímco celorepublikové výdaje na pozemní komunikace v roce 2010 jsou 12 104 258 tisíc Kč, na pohřebnictví jsou „pouze“ 522 858 tisíc Kč. Zatřetí, zkoumaný vzorek dosahuje poměru celorepublikových výdajů od 2,2 % (pozemní komunikace v roce 2005) do 5,0 % (pohřebnictví v roce 2010). Samozřejmě se tedy jedná o malou část výdajů všech obcí České republiky, nicméně s ohledem na fakt, že se jedná pouze o vzorek, lze tuto relativní velikost považovat za dostatečnou a mající vypovídací schopnost.

6.2.2. Základní statistiky Dříve než se pozornost upne k samotným základním statistikám, je uvedeno zdůvodnění, proč je nákladovost uvažována jako výdaje na obyvatele. Při zvažování možností, jakým způsobem výdaje relativizovat na společnou základnu tak, aby byly srovnatelné napříč různě velkými obcemi, byly zvažovány tři varianty: provést přepočet na rozlohu obce, nebo na počet obyvatel, případně užít obě srovnávací báze. Vítěznou variantou se stal přepočet výdajů na počet obyvatel z důvodu patrné závislosti mezi rozlohou obce a počtem obyvatel, jež dokumentuje graf.

61

Graf 5: Vztah rozlohy a počtu obyvatel.

10000

Rozloha (ha)

8000

6000

4000

2000

0 1

2

3 Kategorie

4

5

Zdroj: vlastní statistka.

Tento graf ukazuje, že s růstem počtu obyvatel68 roste i medián rozlohy obcí v dané kategorii. Stejně tak jsou v jednoznačném vztahu i všechny ostatní popisné statistiky týkající se počtu obyvatel a rozlohy, jež graf zobrazuje, tedy horní a spodní kvartil i minimální a maximální hodnoty. V momentě rozhodování byla taktéž zohledněna skutečnost, že rozloha obce není de facto v čase proměnná, zatímco počet obyvatel se může měnit, a je tudíž pro účely rozhodování o výdajové efektivnosti relevantnější proměnnou. Ze samotných základních statistik popisujících datový soubor jsou v této subkapitole vyzdviženy čtyři, které se bezprostředně týkají průměrných výdajů. Jedná se o četnosti jednotlivých způsobů zajištění, četnosti užití jednotlivých druhů zadávacích řízení, průměrné výdaje na obyvatele za celý datový soubor a srovnání průměrných výdajů v letech 2005 a 2010. Četnosti jednotlivých způsobů zajištění služeb veřejného zájmu číselně shrnují následující tabulky, v nichž je stejně jako v celé této kapitole termín „obecní obchodní společnost“ využit pro označení obchodní společnosti s majoritním podílem obce.

68

Obce zařazeny pro účely tohoto grafu do jednotlivých kategorií.

62

Tabulka 16: Četnost způsobů zajištění služeb veřejného zájmu v roce 2005. Interní Obecní produkce / Obecní obchodní Interní obchodní Externí Externí společnost / Externí Služba / Zajištění produkce společnost dodavatel dodavatel69 dodavatel70 Neznámo71 Veřejné osvětlení 13 10 68 11 0 8 Pohřebnictví 24 8 22 11 0 45 Sběr a svoz komunálního odpadu 0 6 85 8 3 8 Pozemní komunikace 23 8 27 36 2 14 Péče o vzhled obce a veřejnou zeleň 56 8 9 21 2 14 116 40 211 87 7 89 Celkem Celkem (relativní 21,1% 7,3% 38,4% 15,8% 1,3% 16,2% vyjádření) Zdroj: vlastní statistika. Tabulka 17: Četnost způsobů zajištění služeb veřejného zájmu v roce 2010. Obecní Interní obchodní Externí Služba / Zajištění produkce společnost dodavatel Neznámo72 Veřejné osvětlení 45 11 50 4 Pohřebnictví 59 8 13 30 Sběr a svoz komunálního odpadu 13 17 79 1 Pozemní komunikace 59 11 37 3 Péče o vzhled obce a veřejnou zeleň 81 12 14 3 257 59 193 41 Celkem Celkem (relativní 46,7% 10,7% 35,1% 7,5% vyjádření) Zdroj: vlastní statistika.

Modře podbarvené četnosti jsou hodnoty vyšší nebo rovny 5 (mají vypovídací schopnost při modelování výdajů), rudě podbarvené hodnoty jsou nižší než 5 (nemají přílišnou vypovídací schopnost při modelování výdajů, jelikož jedno pozorování má výrazný vliv na celkový výsledek). Je patrné, že mezi lety 2005 a 2010 došlo k určitému příklonu k interní produkci služeb veřejného zájmu (zajištění vlastními zaměstnanci, prostřednictvím

69

„Interní produkce / Externí dodavatel“ zahrnuje případy, kdy obec využila možnosti „Kombinace uvedených způsobů (vepište jakých)“, jež nabízel dotazník autorů Ochrany, Rouska a Fantové Šumpíkové. 70

„Obchodní společnost s majoritním podílem obce / Externí dodavatel“ zahrnuje případy, kdy obec využila možnosti „Kombinace uvedených způsobů (vepište jakých)“, jež nabízel dotazník autorů Ochrany, Rouska a Fantové Šumpíkové. 71

„Neznámo“ obsahuje případy, kdy obec nevyplnila danou položku v dotazníku, službu nezajišťuje (potažmo nemá pro ni uvedenou velikost výdajů ve výkazech zveřejněných v databázi ARIS), případně využila možnosti „Jiné (uveďte jaké)“, jež nabízel dotazník autorů Ochrany, Rouska a Fantové Šumpíkové. 72

„Neznámo“ obsahuje případy, kdy obec nevyplnila danou položku v dotazníku, službu nezajišťuje (potažmo nemá pro ni uvedené hodnoty ve výkazech zveřejněných v databázi ÚFIS).

63

organizační složky obce, či příspěvkové organizace). Zdaleka méně výraznému zvýšení četnosti užití se dostalo obecním obchodním společnostem, nicméně určitý růst hodnot je ve statistikách patrný. Naopak četnost kontrahování externího dodavatele mezi lety 2005 a 2010 poklesla (to je zjevné nejen na datech pro externí dodavatele, ale i na dvou kombinacích uvedených v roce 2005). Je otázkou, jaké mohou být příčiny tohoto vývoje. Jednou z nich může být snaha obcí získat zajišťování služeb veřejného zájmu zpět pod svou přímou kontrolu, samozřejmě se může ale jednat i o ekonomické či politické příčiny. Ve všech případech, kdy obec nezajišťuje danou službu veřejného zájmu interně, musí využít jednoho ze způsobů zadávání veřejných zakázek, nebo tuto službu nakoupit přímo bez výběrového řízení. Následující dvě tabulky shrnují četnosti využívání těchto variant. Tabulka 18: Četnost užití jednotlivých druhů zadávacích řízení v roce 2005. Jednací Jednací Užší řízení / Jednací řízení Služba / Zadávací Otevřené Užší řízení s řízení bez Přímý Přímý bez uveřejnění řízení řízení řízení uveřejněním uveřejnění nákup nákup73 / Přímý nákup74 Veřejné osvětlení 4 17 3 10 42 0 1 Pohřebnictví 4 5 0 7 15 0 0 Sběr a svoz komunálního odpadu 10 21 6 9 36 0 0 Pozemní komunikace 3 19 2 2 30 2 1 Péče o vzhled obce a veřejnou zeleň 4 9 0 0 22 2 1 25 71 11 28 145 4 3 Celkem Celkem (relativní 8,7% 24,7% 3,8% 9,8% 50,5% 1,4% 0,5% vyjádření) Zdroj: vlastní statistika. Tabulka 19: Četnost užití jednotlivých druhů zadávacích řízení v roce 2010. Jednací Služba / Zadávací Otevřené Užší Jednací řízení řízení bez Přímý řízení řízení řízení s uveřejněním uveřejnění nákup Veřejné osvětlení 7 10 2 5 37 Pohřebnictví 5 1 0 0 15 Sběr a svoz komunálního odpadu 10 22 3 5 56 Pozemní komunikace 5 14 1 2 27 Péče o vzhled obce a veřejnou zeleň 4 3 0 1 18 31 50 6 13 153 Celkem Celkem (relativní 12,3% 19,8% 2,4% 5,1% 60,5% vyjádření) Zdroj: vlastní statistika.

Stejně jako u způsobů zajištění služeb veřejného zájmu, i v těchto statistikách modře podbarvené četnosti označují hodnoty vyšší nebo rovny 5 a rudě podbarvené hodnoty jsou nižší než 5. I z důvodu častého výskytu hodnot pod 5, je v tomto případě přínosnější sledovat

73

„Užší řízení / Přímý nákup“ zahrnuje případy, kdy obec využila obou možností zároveň.

74

„Jednací řízení bez uveřejnění / Přímý nákup“ zahrnuje případy, kdy obec využila obou možností zároveň.

64

data o četnostech „souhrnně“, kdy se ukazuje, že roste podíl zakázek zadaných přímo bez výběrového řízení. Relativní četnost v tomto případě roste z 50,5 % na 60,5 % mezi lety 2005 a 2010, což znamená, že stále menší objem zakázek skutečně prochází konkurenčním testem, který byl v teoretické části prokázán jako klíčový pro dosažení efektivnosti. K posouzení vlivu způsobu zajištění a druhu zadávacího řízení na výdajovou efektivnost se vyjadřuje následující subkapitola, která shrnuje a komentuje výsledky všech zpracovaných modelů. Ještě dříve jsou ale uvedeny hodnoty vyjadřující průměrné výdaje na zajištění daných služeb veřejného zájmu za celý datový soubor, které z jejich povahy lze považovat za jistý benchmark, který může být určujícím pro tvrzení, zda určitý způsob zajištění je výdajově efektivní (v případě překonání benchmarku) či neefektivní (v opačném případě).

Průměrné výdaje na obyvatele (tisíc Kč)

Graf 6: Průměrné výdaje (a jejich směrodatná odchylka) na zajištění služby veřejného zájmu v letech 2005 a 2010 (v tisících Kč na obyvatele). 1,75 1,50 1,25 1,00 0,75 0,50 0,25 0,00 -0,25 2005

2010

Veřejné osvětlení

2005

2010

Pohřebnictví

2005

2010

Sběr a svoz komunálního odpadu

2005

2010

Pozemní komunikace upraveno

2005

2010

Péče o vzhled obce a veřejnou zeleň

Zdroj: vlastní statistika.

Graf znázorňuje, v jakých hodnotách se pohybují průměrné výdaje (rozhraní modrého a rudého sloupce) v letech 2005 a 2010. Rudé pole nad tímto průměrem a modré pole pod tímto průměrem označují směrodatnou odchylku výdajů v daných letech. V případě hodnot služby pozemní komunikace se jedná o upravený vzorek, z něhož byly vyčleněny dvě obce, jejichž výdaje dosahovaly extrémních hodnot v roce 2010 (13 311 Kč a 60 641 Kč na obyvatele). Příčinou těchto hodnot jsou opravy, které byly na komunikacích v roce 2010 prováděny, jelikož obě obce byly předchozí rok postiženy povodněmi. Vysoká míra vlivu této skutečnosti je patrná v další tabulce, kde jsou uvedeny průměrné výdaje pro původní i upravený soubor. Celkově je z grafu patrný růst výdajů v období mezi lety 2005 a 2010. Zda výdaje skutečně statisticky rostou, zkoumá tabulka taktéž. Ve sloupci Hypotéza je testováno tvrzení: „Výdaje jsou v roce 2005 shodné jako v roce 2010.“

65

Tabulka 20: Srovnání průměrných výdajů na služby veřejného zájmu v letech 2005 a 2010 (v Kč na obyvatele).

Veřejné osvětlení Pohřebnictví Sběr a svoz komunálního odpadu Pozemní komunikace Pozemní komunikace – upraveno Péče o vzhled obce a veřejnou zeleň Zdroj: vlastní statistika.

Počet P-hodnota obcí75 párového testu Hypotéza 106 0,000 Zamítnuta 77 0,049 Zamítnuta

Průměr Absolutní Relativní 2005 2010 růst výdajů růst výdajů 194 279 85 43,7% 48 91 43 89,7%

109 102

0,000 Zamítnuta 0,117 Nezamítnuta

528 635

645 1 341

118 707

22,3% 111,4%

100

0,450 Nezamítnuta

639

662

23

3,6%

104

0,000 Zamítnuta

339

557

218

64,4%

Stanovená hypotéza je ve všech případech s výjimkou služby pozemní komunikace zamítnuta na 95% hladině spolehlivosti, jelikož p-hodnota párového testu pouze v tomto případě převyšuje 0,05. Výdaje v roce 2005 a 2010 nelze tedy považovat za statisticky shodné na úrovni celého datového souboru. Svou roli v růstu výdajů hraje jednoznačně inflace, jelikož výdaje jsou na nominální úrovni. Na druhou stranu např. růst výdajů služeb péče o vzhled obce a veřejnou zeleň (64,4 %) a pohřebnictví (89,7 %) nebude zcela kompenzovatelný pouze inflací.

6.3.

Modely76

Klíčovou subkapitolou celé empirické části je tato. Zabývá se modely postavenými na metodě podmíněných průměrů. Modely testují v teorii uvedené závěry, které vedou k formulaci dvou hypotéz. Hypotéza 1 se týká vlivu vlastnictví a testované tvrzení zní: „Vliv vlastnictví není podstatný pro dosažení výdajové efektivnosti.“ Hypotéza 2 testuje vliv konkurence a tvrzení zní: „Vliv konkurence je podstatný pro dosažení výdajové efektivnosti.“ Tato dvě tvrzení budou testována napříč všemi pěti zkoumanými službami veřejného zájmu. Na základě jejich samostatného a kombinovaného hodnocení je pro každou službu definován závěr týkající se efektivnosti obecních obchodních společností v závislosti na in-house výjimce.

6.3.1. Veřejné osvětlení S ohledem na velikost výdajů se jedná o druhou nejlevnější službu ze zkoumaného vzorku. Levnější se ukazuje v obou letech shodně služba pohřebnictví. Průměrné výdaje všech obcí na službu veřejného osvětlení ve zkoumaném vzorku dosahují 194 Kč na obyvatele v roce 2005 a 279 Kč na obyvatele v roce 2010. Tyto hodnoty jsou ve všech následujících grafech považovány za benchmark pro dané roky, který umožňuje srovnání zobrazovaných možností zajištění na určité relativní škále.

75

Pro párový test jsou užity pouze průměrné výdaje obcí, které zajišťovaly danou službu v obou letech.

76

Ze všech modelů jsou vždy vyřazeny podmíněné průměry pro proměnné, které dosahují méně než pěti pozorování z důvodu jejich nízké výpovídací schopnosti.

66

Při hodnocení způsobů zajištění docházíme ve zkoumaných letech k rozdílným výsledkům. Zatímco obě varianty veřejného vlastnictví jsou v roce 2005 výdajově méně efektivní než kontrahování externího dodavatele, tedy soukromé vlastnictví, v roce 2010 je situace odlišná. Ačkoli je varianta zajištění služby za užití obecní obchodní společnosti stále výdajově nejnáročnější variantou, užití externího dodavatele se jí velmi přibližuje, a naopak interní produkce se jeví relativně nejefektivněji a jako jediná dosahuje pod hodnoty benchmarku v roce 2010. Graf 7: Průměrné výdaje na službu veřejného osvětlení dle způsobu zajištění (v Kč na obyvatele). 304

296

259 222

211

197 151

Interní produkce

Interní produkce / Externí dodavatel

Obecní obchodní společnost

Externí dodavatel

2005

Interní produkce

Obecní obchodní společnost

Externí dodavatel

2010

Zdroj: vlastní statistika.

Za zmínku stojí kombinace interní produkce a externího dodavatele v roce 2005, tedy možnost, kdy obec využívá zároveň obou způsobů zajištění. Tato varianta dosahuje jednoznačně nejnižších průměrných výdajů na obyvatele. Jen těžko můžeme odhadnout, co může být příčinou dosahování efektivnosti tímto způsobem, nicméně lze spekulovat např. nad tím, že obce v tomto případě využívají externího dodavatele pro konkrétní činnosti vhodné ke kontrahování,77 zatímco činnosti vhodné k interní produkci zajišťují z vlastních kapacit. Každopádně službu veřejného osvětlení lze pohledem hypotézy 1 hodnotit takto: V roce 2005 dosahuje soukromé zajišťování vyšší výdajové efektivnosti, zatímco v roce 2010 není tato skutečnost pozorovatelná a vliv vlastnictví se jeví jako nepodstatný. Testování hypotézy 2 je graficky zobrazeno na dvou dalších grafech. První z nich poukazuje na vyšší efektivnost v případě přímého nákupu veřejné služby v roce 2005, zatímco v roce 2010 je přímý nákup na zcela opačném pólu a nejefektivněji se jeví užití jednacího řízení bez uveřejnění. Graf je svými hodnotami poněkud překvapivý, jelikož ani v jednom případě se otevřené nebo užší řízení neukazují jako nejvhodnější druhy zadávacích řízení, ačkoli z hlediska konkurence jsou těmi, které ji podporují nejvíce.

77

Tato problematika je rozvedena v subkapitole 5.1. Vhodnost služby veřejného zájmu ke kontrahování.

67

Graf 8: Průměrné výdaje na službu veřejného osvětlení dle druhu zadávacího řízení (v Kč na obyvatele). 313 308 272

195

195

Užší řízení

251

184

Jednací řízení bez uveřejnění

Přímý nákup Otevřené řízení

Užší řízení

2005

Jednací řízení bez uveřejnění

Přímý nákup

2010

Zdroj: vlastní statistika.

Vyšší vypovídací schopnost má pravděpodobně druhý graf zabývající se problematikou vlivu konkurence, jež agreguje všechny druhy zadávacích řízení pod společný pojem veřejné zakázky.78 Zatímco v roce 2005 není existence soutěžního prostředí faktorem positivně ovlivňujícím průměrné výdaje, v roce 2010 je již vliv konkurence patrný. Graf 9: Vliv konkurence na službu veřejného osvětlení (v Kč na obyvatele). 313 274 203

184

Veřejná zakázka

Přímý nákup

Veřejná zakázka

2005

Přímý nákup 2010

Zdroj: vlastní statistika.

Z hlediska hypotézy 2 je vliv konkurence podstatný pro dosažení výdajové efektivnosti v roce 2010, nikoli však v roce 2005.

78

Příčinou, proč celkově dosahují veřejné zakázky průměrných výdajů 203 Kč na obyvatele v roce 2005, což je hodnota převyšující v předchozím grafu uvedené průměrné výdaje 195 Kč na obyvatele pro užší řízení i jednací řízení bez uveřejnění, je fakt, že ostatní druhy zadávacích řízení převyšují průměrnou hodnotu 195 Kč na obyvatele, a tím zvyšují průměrné výdaje veřejných zakázek. Tyto ostatní druhy zadávacích řízení nejsou na předchozím grafu uvedeny, jelikož samostatně nedosahují minimálního počtu pěti pozorování.

68

Z pohledu in-house výjimky, musíme konstatovat, že její existence není odůvodnitelná. Jelikož v roce 2005 se nejeví veřejné vlastnictví jako výdajově efektivní, což již sice v roce 2010 nelze tvrdit, nicméně pro tento rok se ukazuje jako podstatný faktor konkurence, tedy faktor, který in-house výjimka zcela potlačuje. Definitivní potvrzení tohoto závěru nabízí následující graf, který shrnuje vše prozatím uvedené.

2005

Externí dodavatel_Přímý nákup

Externí dodavatel_Užší řízení

Obecní obchodní společnost_Přímý nákup Externí dodavatel_Otevřené řízení

Interní produkce

Externí dodavatel_Neznámo

Externí dodavatel_Přímý nákup

Externí dodavatel_Jednací řízení bez uveřejnění

Externí dodavatel_Užší řízení

Interní produkce / Externí dodavatel_Přímý nákup Obecní obchodní společnost_Přímý nákup

Interní produkce

Graf 10: Průměrné výdaje na službu veřejného osvětlení dle způsobu zajištění a druhu zadávacího řízení (v Kč na obyvatele). 316 308 301 259 230 237 211 205 192 185 183 158

2010

Zdroj: vlastní statistika.

Je zjevné, že užití in-house výjimky s průměrnými výdaji 205 Kč na obyvatele v roce 2005 a 301 Kč na obyvatele v roce 2010 není ani zdaleka nejefektivnějším způsobem zajištění služby veřejného osvětlení. Existence in-house výjimky tímto úhlem pohledu není ekonomicky racionální.

6.3.2. Pohřebnictví Pohřebnictví je ze zkoumaných služeb nejméně nákladné. Průměrné výdaje na tuto službu ovšem mezi lety 2005 a 2010 rostou o celých 89,7 %, a to z 58 Kč na 91 Kč na obyvatele. Stejně jako v případě služby veřejného osvětlení jsou tyto hodnoty použity v grafech jako benchmark. Z hlediska vlivu způsobu zajištění na výdajovou efektivnost se jeví jako dominantní kontrahování externího dodavatele, které v obou letech dosahuje nižších průměrných výdajů než interní produkce i užití obecní obchodní společnosti pro zajištění služby pohřebnictví.

69

Graf 11: Průměrné výdaje na službu pohřebnictví dle způsobu zajištění (v Kč na obyvatele). 94 87 75 62 39

Interní produkce

44 36

Interní produkce / Externí dodavatel

Obecní obchodní společnost

Externí dodavatel

Interní produkce

Obecní obchodní společnost

2005

Externí dodavatel

2010

Zdroj: vlastní statistika.

Hypotézu 1 tudíž můžeme označit za neplatnou, jelikož vliv vlastnictví se jeví jako podstatný a výdajová efektivnost je na straně soukromého vlastnictví ve srovnání s veřejným. Naproti tomu hypotézu 2 na základě výsledků empirického testování musíme potvrdit, jelikož jak v roce 2005, tak v roce 2010 je vliv konkurence podstatný, jak ukazují oba následující grafy. Na tom prvním je jednoznačně patrné, že jak v případě užšího řízení a jednacího řízení bez uveřejnění v roce 2005, tak otevřeného řízení v roce 2010, jsou tyto druhy zadávacího řízení výdajově efektivnější než přímý nákup služby. Graf 12: Průměrné výdaje na službu pohřebnictví dle druhu zadávacího řízení (v Kč na obyvatele). 80 70 59 41 37

Užší řízení

Zdroj: vlastní statistika.

Jednací řízení bez uveřejnění

Přímý nákup

2005

Otevřené řízení

Přímý nákup 2010

Co je ovšem na tomto grafu na první pohled taktéž patrné, je skutečnost, že jak otevřené řízení, tak přímý nákup dosahují v roce 2010 výdajů nižší než benchmark, což je způsobeno zejména nadprůměrnými výdaji na pohřebnictví při interní produkci (94 Kč na obyvatele) a faktem, že celkem 59 obcí v datovém souboru službu pohřebnictví zajišťuje právě tímto způsobem. Benchmark je silně ovlivněn právě výdaji na pohřebnictví při interní produkci. Druhý graf potvrzuje skutečnosti zobrazené na prvním grafu, jenž se věnuje vlivu 70

konkurence. Pouze v roce 2010 již není tak výrazný efekt snížení průměrných výdajů spojený se soutěžním prostředím, nicméně stále je institut veřejné zakázky79 výdajově méně náročný než přímý nákup. Graf 13: Vliv konkurence na službu pohřebnictví (v Kč na obyvatele). 80

78 59 41

Veřejná zakázka

Přímý nákup

Veřejná zakázka

2005

Přímý nákup 2010

Zdroj: vlastní statistika.

Konkurenční prostředí je stejně jako soukromé vlastnictví hnacím motorem úspory výdajů na pohřebnictví. Tento závěr naznačuje, že in-house výjimka a zajišťování této služby prostředním obecních obchodních společností nemá ekonomické zdůvodnění. To potvrzuje i poslední zpracovaný graf, který se zaměřuje přímo na in-house výjimku. Graf 14: Vliv užití in-house výjimky na efektivnost služby pohřebnictví (v Kč na obyvatele). 94 86 65 39

73

66

75

33

2005

Externí dodavatel_Přímý nákup

Externí dodavatel_Veřejná zakázka

Obecní obchodní společnost_Přímý nákup

Interní produkce

Externí dodavatel_Neznámo

Externí dodavatel_Přímý nákup

Externí dodavatel_Veřejná zakázka

Obecní obchodní společnost_Přímý nákup

Interní produkce

21

2010

Zdroj: vlastní statistika.

79

Obdobně jako u služby veřejného osvětlení je příčina rozdílu v hodnotách průměrných výdajů mezi otevřeným řízením na prvním grafu a veřejnými zakázkami na druhém grafu v roce 2010 dána faktem, že ostatní druhy zadávacích řízení, která nedosahují četnosti pěti a více pozorování, převyšují průměrnou hodnotu 70 Kč na obyvatele, a tím zvyšují průměrné výdaje veřejných zakázek na 78 Kč na obyvatele.

71

V obou letech je užití obecní obchodní společnosti a in-house výjimky druhou nejméně efektivní variantou. Na opačné straně stojí jako ekonomicky nejracionálnější varianta kontrahování externího dodavatele a užití institutu veřejné zakázky.80 V každém případě pro službu pohřebnictví není v roce 2005 ani v roce 2010 nalezen empirický důkaz podporující existenci in-house výjimky, a to jak z pohledu vlivu vlastnictví či konkurence, tak z kombinovaného pohledu obou vlivů.

6.3.3. Sběr a svoz komunálního odpadu Služba sběru a svozu komunálního odpadu je druhou nejdražší ze zkoumaných v datovém souboru. Průměrné výdaje na její zajištění dosahují 528 Kč na obyvatele v roce 2005 a 645 Kč na obyvatele v roce 2010. Stejně jako u obou předchozích testovaných služeb jsou i v tomto případě uvedené hodnoty brány za benchmark ve všech grafech této subkapitoly. Při testování hypotézy 1 narážíme na zajímavou skutečnost, že jak užití obecní obchodní společnosti, tak kontrahování externího dodavatele vede ke shodným průměrným výdajům na zajištění sběru a svozu komunálního odpadu v roce 2005. Vliv vlastnictví na výdajovou efektivnost je tudíž třeba označit za nepodstatný. Jako nejefektivnější se jeví zajištění s využitím kombinace interní produkce a externího dodavatele, což byl v roce 2005 výdajově nejméně náročný způsob zajištění (zmíněný také v subkapitole 6.3.1. Veřejné osvětlení). V případě sběru a svozu komunálního odpadu může být taktéž příčinou této skutečnosti případné rozdělení služby na určité činnosti vhodné ke kontrahování a ostatní činnosti, které zůstávají zajišťovány v rámci interních kapacit obce. V roce 2010 je situace z pohledu vlivu vlastnictví na průměrné výdaje odlišná. Nejlevnějším způsobem zajištění je interní produkce, zatímco užití obecní obchodní společnosti či kontrahování externího dodavatele dosahují vyšších průměrných výdajů na obyvatele.

80

V roce 2005 dosahuje nižších průměrných výdajů položka Externí dodavatel_Neznámo, jež zahrnuje výdaje obcí, které byly z hlediska druhu zadávacího řízení zařazeny do kategorie Neznámo vysvětlené v subkapitole 6.2.2. Základní statistiky (chybí informace, o jaký konkrétní způsob zajištění se tudíž jedná).

72

Graf 15: Průměrné výdaje na službu sběru a svozu komunálního odpadu dle způsobu zajištění (v Kč na obyvatele). 662 649 534

540

534

448

Interní produkce / Obecní obchodní Externí dodavatel Interní produkce Obecní obchodní Externí dodavatel Externí dodavatel společnost společnost 2005

2010

Zdroj: vlastní statistika.

Externí dodavatelé dokonce zajišťují sběr a svoz komunálního odpadu nejnákladněji. Je tedy nasnadě konstatovat, že vliv vlastnictví v roce 2010 je podstatný a dominantní je v tomto případě veřejné vlastnictví. Z pohledu hypotézy 2 napovídá následující graf, že vliv konkurence je významný pro dosažení výdajově efektivního způsobu zajištění zkoumané služby. V obou letech jsou průměrné výdaje při užití institutu veřejné zakázky nižší než při přímém nákupu služby, ačkoli v roce 2010 je tento rozdíl nepatrný. Na každý pád, vliv konkurence je možné označit za podstatný pro dosažení výdajové efektivnosti. Graf 16: Vliv konkurence na službu sběru a svozu komunálního odpadu (v Kč na obyvatele). 658 544 513

Veřejná zakázka

Přímý nákup

Veřejná zakázka

2005

661

Přímý nákup 2010

Zdroj: vlastní statistika.

Druhý graf týkající se vlivu konkurence ovšem celé hodnocení poněkud komplikuje, jelikož zobrazuje průměrné výdaje při užití jednotlivých druhů zadávacích řízení a paradoxně se tak nejkonkurenčnější z nich, otevřené řízení, jeví jako zadávací řízení, které v konečném důsledku vede k nejvyšším průměrným výdajům v roce 2005. Na druhou stranu rok 2010 již podává jiný obrázek a otevřené řízení se ukazuje jako výdajově méně náročné než přímý nákup.

73

Graf 17: Průměrné výdaje na službu sběru a svozu komunálního odpadu dle druhu zadávacího řízení (v Kč na obyvatele). 703 661 637 607 586 544 539 491 472

Otevřené řízení

Užší řízení

Jednací Jednací řízení s řízení bez uveřejněním uveřejnění

Přímý nákup

2005

Otevřené řízení

Užší řízení

Jednací řízení bez uveřejnění

Přímý nákup

2010

Zdroj: vlastní statistika.

Právě přímý nákup je v obou zkoumaných letech nad benchmarkem, což ani o jednom z druhů zadávacích řízení tvrdit pro oba roky nelze. I pod vlivem této skutečnosti lze potvrdit, že vliv konkurence je pro dosažení výdajové efektivnosti podstatný. Zejména na základě prokázaného vlivu konkurence na efektivnost zajišťování sběru a svozu komunálního odpadu je možno předpokládat, že in-house výjimka stejně jako u služeb veřejného osvětlení a pohřebnictví nebude mít svůj racionální ekonomický základ. Toto tvrzení, bohužel, vzhledem k omezenosti datového vzorku nelze přímo potvrdit na datech roku 2005,81 nicméně pro rok 2010 již je následující graf dostatečně průkazný pro potvrzení stanoveného předpokladu o neefektivnosti in-house výjimky.

81

Datový vzorek neobsahuje minimální počet pěti pozorování, kdy bylo využito obecní obchodní společnosti a in-house výjimky. Z tohoto důvodu jsou v grafu uvedeny pouze údaje pro kombinace externího dodavatele.

74

2005

Externí dodavatel_Přímý nákup

Externí dodavatel_Jednací řízení bez uveřejnění

Externí dodavatel_Užší řízení

Externí dodavatel_Otevřené řízení

Obecní obchodní společnost_Přímý nákup

Interní produkce

Externí dodavatel_Neznámo

Externí dodavatel_Přímý nákup

Externí dodavatel_Jednací řízení s uveřejněním Externí dodavatel_Jednací řízení bez uveřejnění

Externí dodavatel_Užší řízení

Externí dodavatel_Otevřené řízení

Graf 18: Průměrné výdaje na službu sběru a svozu komunálního odpadu dle způsobu zajištění a druhu zadávacího řízení (v Kč na obyvatele). 711 671 635 607 540 601 577 575 523 537 507 470

2010

Zdroj: vlastní statistika.

V roce 2010 totiž užití obecní obchodní společnosti v kombinaci s in-house výjimkou pro zajištění sběru a svozu komunálního odpadu vede k průměrným výdajům, které jsou vyšší oproti jak interní produkci, tak dvěma ze tří způsobů externího dodání. Vyšších průměrných výdajů dosahuje pouze užití externího dodavatele a užšího řízení či přímý nákup od externího dodavatele (to je varianta, která potlačuje zmíněný princip konkurence, jež lze označit za hnací sílu výdajové efektivnosti v případě služby sběru a svozu komunálního odpadu). Existence in-house výjimky v zákoně tudíž nemá svůj racionální ekonomický základ.

6.3.4. Pozemní komunikace Další zkoumanou službou jsou pozemní komunikace. V tomto případě došlo k zúžení počtu pozorování o dvě obce, jak již bylo zmíněno v subkapitole 6.2.2. Základní statistiky, z důvodu výskytu extrémních hodnot v roce 2010. Výdaje, které obě obce vyloučené z datového souboru dosahují a které je zařazují mezi obce s extrémními hodnotami (jedná se o 13 311 Kč na obyvatele a 60 641 Kč na obyvatele) jsou v rámci rozpočtové skladby dle Přílohy k vyhlášce č. 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě, zařazeny především pod položku 5171 Ostatní nákupy – opravy a udržování. Pod ni patří výdaje na dodavatelsky zajišťované opravy a údržbu (nesmí se jednat o technické zhodnocení, ale opětovné nabytí schopnosti fungovat pro určitou věc, jež tuto schopnost dříve ztratila). Je otázkou, do jaké míry se například v tomto případě, kdy obě obce opravovaly pozemní komunikace zničené povodněmi v roce 2009, stále jedná o položku běžných výdajů, nicméně rozpočtová skladba určuje, aby tomu tak bylo. Avšak pro účely zkoumání jsou obě pozorování z datového souboru vyloučena, a tak průměrné výdaje na službu pozemní komunikace dosahují benchmarkových hodnot na úrovni 639 Kč na obyvatele v roce 2005 a 662 Kč na obyvatele v roce 2010. Pozemní komunikace jsou nejdražší službou z pěti zkoumaných. Z pohledu hypotézy 1 sledujeme zajímavé výsledky, kdy v roce 2005 se jeví veřejné vlastnictví jako jednoznačně výdajově efektivnější, jelikož jak interní produkce, tak užití 75

obecní obchodní společnosti dosahují nižších průměrných výdajů než kontrahování externího dodavatele. Za povšimnutí znovu stojí minimální hodnoty průměrných výdajů dosažené při užití kombinace interní produkce a externího dodavatele pro zajištění služby pozemní komunikace, čemuž jsme již byli svědky u dvou ze tří uvedených služeb. Vliv vlastnictví je každopádně podstatný v roce 2005 a hovoří ve prospěch veřejného vlastnictví. Zcela naopak je tomu na vzorku roku 2010, kdy je vliv vlastnictví taktéž podstatný, nicméně soukromé vlastnictví se ukazuje jako výdajově méně náročné, jelikož jak interní produkce, tak užití obecní obchodní společnosti dosahují vyšších průměrných výdajů než kontrahování externího dodavatele. Graf 19: Průměrné výdaje na službu pozemní komunikace dle způsobu zajištění (v Kč na obyvatele). 878 900 697

638

575

631

487

Interní produkce

Interní produkce / Externí dodavatel

Obecní obchodní společnost

Externí dodavatel

Interní produkce

Obecní obchodní společnost

2005

Externí dodavatel

2010

Zdroj: vlastní statistika.

Překvapivě se jeví u pozemních komunikací výsledky spojené s hypotézou 2, která se zaměřuje na testování vlivu konkurence, jelikož jak v roce 2005, tak v roce 2010 dosahuje vyšších průměrných výdajů institut veřejné zakázky oproti přímému nákupu služby. Za zmínku stojí fakt, že v roce 2005 je užití institutu veřejné zakázky i přímý nákup na průměrných hodnotách pod benchmarkem. To je způsobeno faktem, že benchmark je silně ovlivněn průměrnými výdaji na interní produkci. Graf 20: Vliv konkurence na službu pozemní komunikace (v Kč na obyvatele). 762 628

663

546

Veřejná zakázka

Přímý nákup

Veřejná zakázka

2005

Přímý nákup 2010

Zdroj: vlastní statistika.

76

Závěr je ale jednoznačný: vliv konkurence není pro dosažení výdajové efektivnosti podstatný a konkurence nevede ke snížení průměrných výdajů na službu pozemní komunikace. Právě uvedený závěr spolu s faktem výdajové efektivnosti na straně veřejného vlastnictví v roce 2005 naznačuje, že by v případě služby pozemní komunikace mohla prokázat in-house výjimka svou ekonomickou relevanci. Toto tvrzení ovšem nelze přímo potvrdit vzhledem k nedostatečné velikost kombinovaného vzorku pro způsob zajištění a druh zadávacího řízení (ani v agregaci na institut veřejné zakázky).82 Graf 21: Vliv užití in-house výjimky na efektivnost služby pozemní komunikace (v Kč na obyvatele). 1024 926 784 777 697 661 638 602

2005

Externí dodavatel_Přímý nákup

Externí dodavatel_Veřejná zakázka

Obecní obchodní společnost_Přímý nákup

Interní produkce

Externí dodavatel_Neznámo

Externí dodavatel_Přímý nákup

Externí dodavatel_Veřejná zakázka

440

Interní produkce / Externí dodavatel_Přímý nákup

455

Interní produkce / Externí dodavatel_Veřejná zakázka

Interní produkce / Externí dodavatel_Neznámo

Interní produkce

471

2010

Zdroj: vlastní statistika.

Nicméně data roku 2010 celkem jednoznačně poukazují na výdajovou neefektivnost obecních obchodních společností, jimž bylo zajišťování služby pozemní komunikace poskytnuto v rámci in-house výjimky. Tento způsob zajištění dosahuje nejvyšších průměrných výdajů a z tohoto důvodu je nutno stejně jako ve všech již komentovaných případech označit existenci in-house výjimky za ekonomicky neodůvodnitelnou.

6.3.5. Péče o vzhled obce a veřejnou zeleň Péče o vzhled obce a veřejnou zeleň je poslední z testovaných služeb. Průměrné výdaje na ni se pohybují uprostřed, co se týče velikosti, ze vzorku pěti zkoumaných služeb veřejného zájmu. Jejich velikost dosahuje 339 Kč na obyvatele v roce 2005 a 557 Kč na obyvatele v roce 2010. Tyto hodnoty jsou opět považovány za benchmark uváděný ve všech následujících grafech. V roce 2005 je hypotéza o nepodstatnosti vlivu vlastnictví pro dosažení výdajové efektivnosti potvrzena, když na jedné straně zajištění péče o vzhled obce a veřejnou zeleň v rámci 82

Datový vzorek neobsahuje minimální počet pěti pozorování, kdy bylo využito obecní obchodní společnosti a in-house výjimky.

77

interních kapacit obce je levnější variantou oproti kontrahování externího dodavatele, ale na druhé straně obecní obchodní společnosti dosahují průměrných výdajů ještě vyšších. V roce 2010 je situace poněkud odlišná, když kontrahování externího dodavatele je z hlediska způsobu zajištění výdajově nejefektivnější variantou. Výdajově nejnáročnější jsou i v tomto roce obecní obchodní společnosti. Vliv vlastnictví je tudíž v roce 2010 podstatný a mluví ve prospěch soukromého vlastnictví. Graf 22: Průměrné výdaje na službu péče o vzhled obce a veřejnou zeleň dle způsobu zajištění (v Kč na obyvatele). 598 552 547 448 346

431

285

Interní produkce

Interní produkce / Externí dodavatel

Obecní obchodní společnost

Externí dodavatel

Interní produkce

2005

Obecní obchodní společnost

Externí dodavatel

2010

Zdroj: vlastní statistika.

Hypotéza 2 je stejně jako hypotéza 1 potvrzena v roce 2005, kdy průměrné výdaje při užití institutu veřejné zakázky jsou nižší než průměrné výdaje při přímém nákupu služby. V roce 2010 je situace opačná. Rozdíl mezi oběma možnostmi v roce 2010 je velmi výrazný a jednoznačně hovoří v neprospěch institutu veřejných zakázek, v tomto případě tedy nelze považovat vliv konkurence za podstatný. Graf 23: Vliv konkurence na službu péče o vzhled obce a veřejnou zeleň (v Kč na obyvatele). 804

467

401

353

Veřejná zakázka

Přímý nákup

Veřejná zakázka

2005

Přímý nákup 2010

Zdroj: vlastní statistika.

78

Potvrzení obou hypotéz v roce 2005 je možno považovat za dostatečný důkaz pro neobhajitelnost in-house výjimky v tomto případě, ačkoli datový soubor neumožňuje přímé prokázání tohoto závěru na grafu zaměřujícím se přímo na užití in-house výjimky.83

2005

Externí dodavatel_Přímý nákup

Externí dodavatel_Veřejná zakázka

Obecní obchodní společnost_Přímý nákup

Interní produkce

Externí dodavatel_Přímý nákup

Interní produkce / Externí dodavatel_Neznámo

Interní produkce / Externí dodavatel_Přímý nákup

Interní produkce / Externí dodavatel_Veřejná zakázka

Interní produkce

Graf 24: Vliv užití in-house výjimky na efektivnost služby péče o vzhled obce a veřejnou zeleň (v Kč na obyvatele). 625 552 504 443 430 420 346 280 182

2010

Zdroj: vlastní statistika.

Do značné míry překvapivý je výsledek roku 2010, kdy sice kontrahování externího dodavatele dosahuje nejnižších průměrných výdajů při zkoumání vlivu vlastnictví, ale graf zaměřený na in-house výjimku zobrazuje nejnižší průměrné výdaje právě při užití in-house výjimky. Z tohoto důvodu nelze označit existenci in-house výjimky za ekonomicky iracionální, jelikož může v praxi najít své místo na straně efektivního způsobu zajištění služby péče o vzhled obce a veřejnou zeleň. Jako u jediné ze všech zkoumaných služeb veřejného zájmu tedy nelze zcela odmítnout existenci in-house výjimky v zákoně.

83

Datový vzorek neobsahuje minimální počet pěti pozorování, kdy bylo využito obecní obchodní společnosti a in-house výjimky.

79

7. Závěr a doporučení Před uvedením doporučení, která jsou cílem této práce, a jež plynou nejen z empirické části práce, nabízím shrnutí celého výzkumu, jež je obsahem předchozí kapitoly. Tabulka 21: Shrnutí modelů podmíněných průměrů z pohledu vlivu vlastnictví, vlivu konkurence a inhouse výjimky. Vliv vlastnictví 2005 2010 Soukromé efektivnější Nepodstatný Veřejné osvětlení Soukromé Soukromé efektivnější efektivnější Pohřebnictví Veřejné Sběr a svoz komunálního odpadu Nepodstatný efektivnější Veřejné Soukromé efektivnější Pozemní komunikace efektivnější Soukromé Péče o vzhled obce a Nepodstatný efektivnější veřejnou zeleň Zdroj: vlastní statistika.

Vliv konkurence 2005 2010

In-house výjimka Není ekonomicky Nepodstatný Podstatný racionální Není ekonomicky Podstatný Podstatný racionální Není ekonomicky Podstatný Podstatný racionální Není ekonomicky Nepodstatný Nepodstatný racionální Nelze označit za Podstatný Nepodstatný ekonomicky iracionální

Vliv vlastnictví se jeví jako podstatný pouze pro službu pohřebnictví. V tomto případě totiž v obou dvou zkoumaných letech dosahuje vyšší efektivnosti soukromé vlastnictví. Tento výsledek není v souladu s hypotézou 1, nicméně shoduje se např. s Szymanskim (1996) a McDavidem (1985). Naopak všechny čtyři zbývající služby vykazují nestabilitu z hlediska vlivu vlastnictví na efektivnost zajištění. Z tohoto důvodu pro ně lze přijmout závěr v souladu s hypotézou 1 a s např. Bel, Fageda, Warner (2010), že soukromé vlastnictví není efektivnější než veřejné a že vliv vlastnictví není podstatný pro dosažení efektivnosti zajišťování služeb veřejného zájmu. Druhým zkoumaným faktorem je vliv konkurence. Pro dvě služby se vliv konkurence jeví jako podstatný jak v roce 2005, tak v roce 2010. Jedná se o pohřebnictví a sběr a svoz komunálního odpadu. V těchto dvou případech jsou potvrzeny závěry Bel, Hebdon, Warner (2007) ohledně významnosti soutěžního prostředí, o jehož co nejlepší fungování by se subjekty místní vlády měly starat. Tento výsledek potvrzuje hypotézu 2. Pro služby veřejného osvětlení a péči o vzhled obce a veřejnou zeleň nelze o vlivu konkurence příliš soudit, jelikož výsledky dvou testovaných vzorků nejsou konzistentní, spíše je tudíž nutno vliv konkurence považovat za nepodstatný, nicméně svůj vliv do určité míry na efektivnost zajišťování těchto dvou služeb mít může. Na první pohled nečekané jsou výsledky služby pozemní komunikace, v jejímž případě ani jeden ze dvou vzorků neprokázal významnost vlivu konkurence. Na druhou stranu v kontextu často diskutovaných okolností týkajících se korupčního prostředí České republiky je možné, že obdobně jako v případě stavby dálnic, na něž se zaměřuje ve své práci Pavel (2008 B), i výdaje obcí na pozemní komunikace nemusí být v rámci zadávacích řízení alokovány zcela korektně, což by mohlo do značné míry ovlivnit výsledky zde prezentované. Provazníková, Sedláčková (2009, s. 257) se k tématu možné korupce v České republice vyjadřují takto: „Problémem u soukromých organizací může být prosazování zájmů lobbystických skupin (snaha ovlivnit výběrové řízení, podmínky poskytování atd.). S korupcí 80

a protekcí se však lze setkat i u organizací vlastněných obcí, či kraji, jejichž řízení je pod přímým vlivem politického vedení.“ Tento citát dokumentuje skutečnost, že nejen veřejné zakázky zadané externím dodavatelům, ale i zakázky nakonec přidělené obecním obchodním společnostem mohou být protizákonně ovlivňovány. V každém případě na datech zkoumaných touto prací vliv konkurence pro službu pozemní komunikace nebyl prokázán jako podstatný. Avšak s ohledem na značnou podporu existence soutěžního prostředí mnoha studiemi současné světové literatury, důkaz uvedený v této práci pro služby pohřebnictví a svozu a sběru komunálního odpadu a v neposlední řadě také s ohledem na možnost určitého ovlivnění chování subjektů na trhu právě v oblasti služby pozemních komunikací v České republice je třeba v obecné rovině vliv konkurence považovat za podstatný pro dosažení výdajové efektivnosti při zajišťování služeb veřejného zájmu. Zkoumání samotné in-house výjimky vede k celkem jednoznačným závěrům, a to jak pohledem současné světové literatury, tak pohledem výsledků empirické části této práce, kdy ve čtyřech případech byla shledána in-house výjimka ekonomicky iracionální, zatímco pouze v jednom případě tvrzení o její iracionalitě není možné jednoznačně potvrdit. In-house výjimka pro obecní obchodní společnosti tudíž nemá své odůvodnitelné místo v zákoně č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách. Na základě shrnutí a s ohledem na vše dříve uvedené v textu můžeme definovat pět základních doporučení pro efektivní zajištění služeb veřejného zájmu. Jedná se o tato: 1) 2) 3) 4) 5)

podpořit konkurenci a čistou soutěž; ponechat obcím možnost zakládat obchodní společnosti; používat rozmanité spektrum způsobů zajištění; přistupovat ke každé službě individuálně; překlasifikovat některé výdaje v rámci rozpočtové skladby.

Doporučení podpořit konkurenci a čistou soutěž zní do jisté míry idealisticky, nicméně jak v teoretické, tak praktické části práce je téměř jednoznačně poukázáno na vysoký význam právě soutěžního prostředí. S přihlédnutím ke skutečnosti, že toto prostředí je velice křehké, je více než záhodno, aby jeho existence nebyla brána za samozřejmost, ale aby naopak stát jak na centrální, tak lokální úrovni postupoval právě v souladu s principy konkurence. Soutěžního prostředí samozřejmě nelze dosáhnout pouze formálním užitím institutu veřejné zakázky, je nutno tento institut využívat ve své nejčistší formě jako podklad pro vytvoření konkurence mezi dodavateli v maximální možné míře. Jednoduchý způsob, jak například zvýšit účinnost samotného zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách je vyškrtnutí inhouse výjimky zkoumané v této práci. Podstatnou skutečností týkající se konkurence, jež zmiňují mimo jiné i Hodge (2007) a Bel, Fageda, Warner (2010) a kterou taktéž dokazuje tato práce, je nevýznamnost toho, zda je konkurence vytvářena veřejně či soukromě vlastněnými obchodními společnostmi. V tomto duchu je tudíž formulováno druhé doporučení, podle nějž by obce i nadále měly mít možnost zakládat své obchodní společnosti a této možnosti skutečně využívat. Nutná podmínka, která je ovšem s fungováním těchto obchodních společností spojena, je ta, že nebudou zvýhodňovány jakýmkoli způsobem oproti konkurentům (ať se již jedná o využití 81

informací, které o zajišťování určité služby mají zástupci obce a tyto poskytnou obcí vlastněné obchodní společnosti, či dokonce o využití právě in-house výjimky). Pokud je tato podmínka splněna, stávají se obecní obchodní společnosti součástí trhu a přispívají k intenzitě konkurenčního prostředí, což je positivní jev. Třetí doporučení používat rozmanité spektrum způsobů zajištění souvisí se skutečností zjištěnou v rámci empirické části práce, kdy u čtyř z pěti testovaných služeb veřejného zájmu v roce 2005 byla nejlevnějším způsobem zajištění kombinace interní produkce a externího dodavatele. Ačkoli tento výsledek může do jisté míry rozmělňovat argument o konkurenci, nemusí tomu tak být. Při zamyšlení nad příčinou tohoto stavu věci dojdeme k závěru, že obce mohou zajišťování dané služby veřejného zájmu rozdělovat na jednotlivé činnosti a ty vhodné ke kontrahování soutěžit a naopak činnosti nevhodné ponechávat v interní produkci. Alternativní vysvětlení nejvyšší výdajové efektivnosti kombinace interní produkce a externího dodavatele může být fakt, že obec jednoduše část dané služby zajišťuje v rámci interních kapacit, čímž získává přehled o skutečných výdajích na tuto službu, což ji staví do lepší vyjednávací pozice při jednání s externími dodavateli. Jak již určitý rozpor prvního a třetího doporučení naznačuje, je nutné ke každé službě veřejného zájmu přistupovat individuálně. V teoretické části na tento fakt upozorňují především Hodge (2007) či Levin, Tadelis (2010), kteří jednoznačně poukazují na rozdílnost mezi jednotlivými službami. I empirická část této práce potvrzuje, že co platí pro faktory ovlivňující výdajovou efektivnost jedné služby, nemusí platit pro služby jiné. Bylo by tudíž nesprávné závěry zaměřené na určitou službu či skupinu služeb veřejného zájmu zobecňovat na všechny. Poslední doporučení souvisí s faktem, jež byl zjištěn již v průběhu přípravy datového souboru ke statistickému zpracování, kdy byla patrná výrazná odchylka dvou pozorování u služby pozemní komunikace v roce 2010. Domníval jsem se, že obce mohly pouze špatně zařadit dané výdaje mezi běžné v rámci rozpočtové struktury (jednalo se o opravy silnic po záplavách), nicméně při pohledu na definice jednotlivých položek Přílohy k vyhlášce č. 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě jsem zjistil, že výdaje jsou metodicky zařazeny správně. Z mého pohledu je ovšem otázkou, zda skutečně v případě oprav silnic, ačkoli se jedná o uvedení věci do původního stavu, jde o výdaje běžného charakteru. Faktem je, že hodnoty vyloučené ze statistik byly natolik odchýlené, že bylo možné je určit a odstranit, nicméně zůstává otázkou, zda i v jiných položkách některé ze zkoumaných služeb nejsou výdaje, které by svou povahou měly spadat spíše do skupiny kapitálových výdajů. Určitá analýza a překvalifikování některých výdajů v rámci rozpočtové skladby by mohlo pomoci přesnosti nejen vědeckého zpracování těchto údajů, ale i samotných účtů veřejných výdajů. Pokud navržená doporučení najdou své alespoň částečné uplatnění v praxi, lze očekávat zlepšení situace v oblasti efektivnosti zajišťování služeb veřejného zájmu obcemi České republiky.

82

Seznam tabulek Tabulka 1: Bilance příjmů a výdajů státního rozpočtu v letech 2005 – 2010 (v milionech Kč). .................................................................................................................................................. 11 Tabulka 2: Vývoj státního dluhu a placených úroků v letech 2005 – 2010 (v milionech Kč). 11 Tabulka 3: Bilance příjmů a výdajů územních rozpočtů po konsolidaci (v milionech Kč). .... 12 Tabulka 4: Poměr finančních prostředků územních rozpočtů a státního rozpočtu (v %). ....... 13 Tabulka 5: Bilance příjmů a výdajů rozpočtů obcí a dobrovolných svazků obcí po konsolidaci (v milionech Kč)....................................................................................................................... 14 Tabulka 6: Poměr výdajů rozpočtů obcí a dobrovolných svazků obcí a územních rozpočtů (v %). ........................................................................................................................................ 14 Tabulka 7: Kritéria členění ekonomických statků. ................................................................... 17 Tabulka 8: Možné způsoby zajištění služeb na obecní úrovni. ................................................ 22 Tabulka 9: Dělení veřejných zakázek (částky jsou bez DPH; v Kč). ...................................... 30 Tabulka 10: Časová struktura vlivu CCT na úsporu nákladů dle poskytovatele. .................... 37 Tabulka 11: Počet obyvatel žijících ve zkoumaných obcích a v České republice. .................. 58 Tabulka 12: Rozdělení zkoumaných obcí a obcí České republiky dle počtu obyvatel. ........... 58 Tabulka 13: Průměrný počet obyvatel. .................................................................................... 59 Tabulka 14: Geografické rozmístění zkoumaných obcí na území České republiky (dle krajů, 2010). ...................................................................................................................... 60 Tabulka 15: Velikost běžných výdajů (v tisících Kč). ............................................................. 61 Tabulka 16: Četnost způsobů zajištění služeb veřejného zájmu v roce 2005. ......................... 63 Tabulka 17: Četnost způsobů zajištění služeb veřejného zájmu v roce 2010. ......................... 63 Tabulka 18: Četnost užití jednotlivých druhů zadávacích řízení v roce 2005. ........................ 64 Tabulka 19: Četnost užití jednotlivých druhů zadávacích řízení v roce 2010. ........................ 64 Tabulka 20: Srovnání průměrných výdajů na služby veřejného zájmu v letech 2005 a 2010 (v Kč na obyvatele). ................................................................................................................. 66 Tabulka 21: Shrnutí modelů podmíněných průměrů z pohledu vlivu vlastnictví, vlivu konkurence a in-house výjimky. .............................................................................................. 80

83

Seznam obrázků Obrázek 1: Současný model kombinovaného fiskálního federalismu v České republice ........ 13 Obrázek 2: Hierarchie statků podle prostorové omezenosti užitků.......................................... 18 Obrázek 3: Dvě metody umístění tržního testu při použití obecní obchodní společnosti k poskytování služby veřejného zájmu .................................................................................... 35 Obrázek 4: Geografické rozmístění zkoumaných obcí na území České republiky (dle krajů) 59

84

Seznam grafů Graf 1: Vztah náročnosti kontrahování a frekvence kontrahování soukromého dodavatele. .. 47 Graf 2: Vztah náročnosti kontrahování a frekvence kontrahování veřejně vlastněného dodavatele................................................................................................................................. 48 Graf 3: Vztah náročnosti kontrahování a frekvence interní produkce. .................................... 48 Graf 4: Průměrné náklady na poskytování služby veřejného zájmu při různé úrovni municipalit. ............................................................................................................................... 53 Graf 5: Vztah rozlohy a počtu obyvatel. .................................................................................. 62 Graf 6: Průměrné výdaje (a jejich směrodatná odchylka) na zajištění služby veřejného zájmu v letech 2005 a 2010 (v tisících Kč na obyvatele). .................................................................. 65 Graf 7: Průměrné výdaje na službu veřejného osvětlení dle způsobu zajištění (v Kč na obyvatele). ................................................................................................................. 67 Graf 8: Průměrné výdaje na službu veřejného osvětlení dle druhu zadávacího řízení (v Kč na obyvatele). ................................................................................................................. 68 Graf 9: Vliv konkurence na službu veřejného osvětlení (v Kč na obyvatele). ......................... 68 Graf 10: Průměrné výdaje na službu veřejného osvětlení dle způsobu zajištění a druhu zadávacího řízení (v Kč na obyvatele). .................................................................................... 69 Graf 11: Průměrné výdaje na službu pohřebnictví dle způsobu zajištění (v Kč na obyvatele) 70 Graf 12: Průměrné výdaje na službu pohřebnictví dle druhu zadávacího řízení (v Kč na obyvatele). ................................................................................................................. 70 Graf 13: Vliv konkurence na službu pohřebnictví (v Kč na obyvatele). .................................. 71 Graf 14: Vliv užití in-house výjimky na efektivnost služby pohřebnictví (v Kč na obyvatele). .................................................................................................................................................. 71 Graf 15: Průměrné výdaje na službu sběru a svozu komunálního odpadu dle způsobu zajištění (v Kč na obyvatele). ................................................................................................................. 73 Graf 16: Vliv konkurence na službu sběru a svozu komunálního odpadu (v Kč na obyvatele). .................................................................................................................................................. 73 Graf 17: Průměrné výdaje na službu sběru a svozu komunálního odpadu dle druhu zadávacího řízení (v Kč na obyvatele). ....................................................................................................... 74 Graf 18: Průměrné výdaje na službu sběru a svozu komunálního odpadu dle způsobu zajištění a druhu zadávacího řízení (v Kč na obyvatele). ....................................................................... 75

85

Graf 19: Průměrné výdaje na službu pozemní komunikace dle způsobu zajištění (v Kč na obyvatele). ................................................................................................................. 76 Graf 20: Vliv konkurence na službu pozemní komunikace (v Kč na obyvatele)..................... 76 Graf 21: Vliv užití in-house výjimky na efektivnost služby pozemní komunikace (v Kč na obyvatele). ................................................................................................................. 77 Graf 22: Průměrné výdaje na službu péče o vzhled obce a veřejnou zeleň dle způsobu zajištění (v Kč na obyvatele). ................................................................................................................. 78 Graf 23: Vliv konkurence na službu péče o vzhled obce a veřejnou zeleň (v Kč na obyvatele). .................................................................................................................................................. 78 Graf 24: Vliv užití in-house výjimky na efektivnost služby péče o vzhled obce a veřejnou zeleň (v Kč na obyvatele). ........................................................................................................ 79

86

Seznam příloh Příloha 1: Seznam dotazovaných obcí (řazení abecedně dle kraje). ........................................ 93 Příloha 2: Dotazník pro zástupce obcí. ................................................................................... 101 Příloha 3: Výdaje testovaných obcí. ....................................................................................... 102

87

Seznam literatury BEL, G., COSTAS, A. Do public sector reforms get rusty? Local privatization in Spain. The Journal of Policy Reform. 2006, ročník 9, číslo 1, s. 1 – 24. BEL, G., FAGEDA X., WARNER, M. E. Is Private Production of Public Services Cheaper Than Public Production? A Meta-Regression Analysis of Solid Waste and Water Services. Journal of Policy Analysis and Management. 2010, ročník 29, číslo 3, s. 553 – 577. DOI: 10.1002/pam.20509. BEL, G., HEBDON, R., WARNER, M. Local Government Reform: Privatisation and its Alternatives. Local Government Studies. 2007, ročník 33, číslo 4, s. 507 – 515. BÉNARD, J. Veřejná ekonomika I. Praha: EÚ ČSAV, 1989. BOETTKE, P. J., COYNE CH. J., LEESON P. T. Quasimarket failure. Public Choice. 2011, ročník 149, 1-2, s. 209 – 224. ISSN 0048-5829. DOI: 10.1007/s11127-011-9833-8. BOARDMAN, A. E., VINING, A. R. Ownership and Performance in Competitive Environments: A Comparison of the Performance of Public, Mixed and State-Owned Enterprises. Journal of Law and Economics. 1989, ročník 32, s. 1 – 33. BROWN, T. L., POTOSKI M., Transaction Costs and Contracting: The Practitioner Perspective. Public Performance & Management Review. 2005, ročník 28, číslo 3, s. 326 – 351. BROWN, T. L., POTOSKI, M. Transaction Costs and Institutional Explanations for Government Service Production Decisions. Journal of Public Administration Research and Theory. 2003, ročník 13, číslo 4, s. 441 – 468. CALLAN, S. J., THOMAS, J. M. Economies of Scale and Scope: A Cost Analysis of Municipal Solid Waste Services. Land Economics. 2001, ročník 77, číslo 4, s. 548 – 560. CÍSAŘOVÁ, E., PAVEL, J. Průvodce komunálními rozpočty, aneb jak může informovaný občan střežit obecní pokladnu. Praha: Transparency International - Česká republika, 2008. DIJKGRAAF, E., GRADUS, R. H. J. M. Cost Savings of Contracting Out Refuse Collection. Empirica. 2003, ročník 30, číslo 2, s. 149 – 161. DIJKGRAAF, E., GRADUS, R. H. J. M. Collusion in the Dutch Waste Colletion Market. Local Government Studies. 2007, ročník 33, číslo 4, s. 573 – 588. DOMBERGER, S., HALL, CH., LI, E. A. L. The Determinants of Price and Quality in Competitively Tendered Contracts. The Economic Journal. 1995, s. 1454 – 1470. DUBIN, J. A., NAVARRO, P. How Markets for Impure Public Goods Organize: The Case of Household Refuse Collection. Journal of Law, Economics, and Organization. 1988, ročník 4, číslo 2, s. 217 – 241. FREDERICK, D. Why Compulsory Competitive Tendering for Local Government Services is not as Good as Privatisation. Economic Notes. 1994, číslo 52. HALL, D., LOBINA, E. The Relative Efficiency of Public and Private Sector Water. PSIRU Reports. 2005.

88

HAMERNÍKOVÁ, B., MAAYTOVÁ, A. Veřejné finance. 2. aktualizované vydání. Praha: Wolters Kluwer Česká republika, 2010. GÓMEZ-LOBO, A., SZYMANSKI, S. A Law of Large Number: Bidding and Compulsory Competitive Tendering for Refuse Collection Contracts. Review of Industrial Organization. 2001, ročník 18, číslo 1, s. 105 – 113. HODGE, G. Regulatory Frameworks for Urban Services. 2007. INDUSTRY COMMISSION. Competitive Tendering and Contracting by Public Sector Agencies. 1996. Report říslo 48. JURČÍK, R. Zákon o veřejných zakázkách: komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2006, 760 s. ISBN 80-717-9479-1. KAMENÍČKOVÁ, V., PIROHANIČ O. Výdaje obcí podle odvětví a velikostních skupin. Obec a finance: odborné periodikum pro ekonomické otázky obcí a měst. 2008, číslo 5, s. 14 – 17. ISSN 1211-4189. KRENK, M. Zadávání veřejných zakázek. 1. Vydání. Praha: Galén, 2005, 171 s. ISBN 80726-2343-5. LEVIN, J., TADELIS, S. Contracting for Government Services: Theory and Evidence from U.S. Cities. The Journal of Industrial Economics. 2010, ročník 58, číslo 3, s. 507 – 541. LIU, Z. The comparative performance of public and private enterprises: the case of British ports. Journal of Transport Economics and Policy. 1995, s. 263 – 274. LUNDSGAARD, J. Competition and Efficiency in Publicly Funded Services. OECD Economic Studies. 2002, číslo 35, s. 79 – 128. ISSN 0255-0822. DOI: 10.1787/16097491. McDAVID, J. C. The Canadian Experience with Privatizin Residential Solid Waste Collection Services. Public Administration Review. 1985, ročník 45, číslo 5, s. 602 – 608. MUSGRAVE, R. A., MUSGRAVEOVÁ, P. B., Veřejné finance v teorii a praxi. Praha: Management Press, 1994. OHLSSON, H. Ownership and Production Costs: Choosing between Public Production and Contracting-Out in the Case of Swedish Refuse Collection. Fiscal Studies. 2003, ročník 24, číslo 4, s. 451 – 476. ISSN 01435671. DOI: 10.1111/j.1475-5890.2003.tb00091.x. OCHRANA, F. Veřejné služby - jejich poskytování, zadávání a hodnocení: teorie a metodika poptávkového způsobu poskytování a zadávání veřejných služeb na úrovni municipalit. 1. vydání. Praha: Ekopress, 2007, 167 s. ISBN 978-808-6929-316. OCHRANA, F. Veřejný sektor a efektivní rozhodování. 1. vydání. Praha: Management Press, 2001, 246 s. ISBN 80-726-1018-X. PAVEL, J. Efektivnost obecních obchodních společností při poskytování služeb. Politická ekonomie. 2007, číslo 5, s. 681 – 689. PAVEL, J. Používání obecních obchodních společností v České republice na příkladu krajských měst. Praha: Transparency International - Česká republika, 2008 A, 53 s. ISBN 97880-87123-03-4. 89

PAVEL, J. Vliv počtu nabízejících na cenu stavebních zakázek v oblasti dopravní infrastruktury 2004 až 2007. Praha: Transparency International - Česká republika, 2008 B, 21 s. PEKOVÁ, J. Finance územní samosprávy: teorie a praxe v ČR. Praha: Wolters Kluwer Česká republika, 2011, 587 s. ISBN 978-807-3576-141. PEKOVÁ, J. Finance územní samosprávy - územní aspekty veřejných financí. 1. vydání. Praha: Victoria Publishing, 1995, 268 s. ISBN 80-718-7024-2. PEKOVÁ, J. Hospodaření a finance územní samosprávy. 1. Vydání. Praha: Management Press, 2004, 375 s. ISBN 80-726-1086-4. PROVAZNÍKOVÁ, R., SEDLÁČKOVÁ, O. Financování měst, obcí a regionů: teorie a praxe. 2., aktualizované a rozšíření vydání. Praha: Grada, 2009, 304 s. ISBN 978-80-2472789-9. REEVES, E., BARROW, M. The Impact of Contracting Out on the Costs of Refuse Collection Services: The Case of Ireland. Economic and Social Review. 2000, ročník 31, číslo 2, s. 129 – 150. SAMUELSON, P. A. The Pure Theory of Public Expenditure. The Review of Economics and Statistics. 1954, ročník 36, číslo 4, s. 387 – 389. ISSN 00346535. DOI: 10.2307/1925895. STEVENS, B. J. Scale, Market Structure, and the Cost of Refuse Collection. The Review of Economics and Statistics. 1978, ročník 60, číslo 3, s. 438 – 448. SZYMANSKI, S. The Impact of Compulsory Competitive Tendering on Refuse Collection Services. Fiscal Studies. 1996, ročník 17, číslo 3, s. 1 – 19. ISSN 0143-5671. DOI: 10.1111/j.1475-5890.1996.tb00491.x. VALKAMA, P., ANTTIROIKO A. V. Organisational Innovation in Public Services: Competition and Collaboration in Finnish Public Service Delivery. Dokument pro konferenci Innovation for Good Local and Regional Governance – A European Challenge. Enschede, 2.3. dubna 2009. Dostupný z: europeanchallenge.eu/media//papers/ws3_Paper3_Valkama_Atiroika_Finnish_Public_Service .pdf.

90

Seznam elektronických zdrojů Český statistický úřad, tabulka Kraje a (http://www.czso.cz/csu/2010edicniplan.nsf/p/1302-10).

okresy

Český statistický úřad, Malý lexikon (http://www.czso.cz/csu/2011edicniplan.nsf/p/1302-11).

obcí

ČR České

k 1. 1. 2010 republiky

Český statistický úřad, Počet obcí a obyvatel podle velikostních skupin obcí (http://vdb.czso.cz/vdbvo/tabparam.jsp?voa=tabulka&cislotab=RSO5032PU_OK&vo=tabulk a). Ministerstvo financní České republiky – databáze ARIS, databáze ÚFIS. Ministerstvo vnitra České republiky, Počty obyvatel (http://www.mvcr.cz/clanek/statistiky-pocty-obyvatel-v-obcich.aspx).

91

v obcích

Seznam legislativních zdrojů Zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník. Zákon č. 563/1991 Sb., o účetnictví. Vyhláška č. 410/2009 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví. Zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích. Příloha k vyhlášce č. 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách. Zákon č. 179/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony.

92

Přílohy Příloha 1: Seznam dotazovaných obcí (řazení abecedně dle kraje). Albrechtice nad Vltavou Jihočeský Mirotice Mirovice Besednice Jihočeský Bílsko Jihočeský Mladá Vožice Blatná Jihočeský Nákří Borovany Jihočeský Nerestce Bošice Jihočeský Netřebice Božetice Jihočeský Nová Bystřice Brloh Jihočeský Nová Pec Březí Jihočeský Opařany Budíškovice Jihočeský Oslov Cehnice Jihočeský Ostrolovský Újezd Písek Černá v Pošumaví Jihočeský Čimelice Jihočeský Pluhův Žďár Číměř Jihočeský Pojbuky Radenín Dačice Jihočeský Dívčí Kopy Jihočeský Radošovice Dobronice u Bechyně Jihočeský Roseč Dolní Bukovsko Jihočeský Rudolfov Dolní Hořice Jihočeský Řípec Doudleby Jihočeský Sepekov Dřešín Jihočeský Sezimovo Ústí Dubné Jihočeský Skály u Protivína Halámky Jihočeský Skočice Hamr Jihočeský Slavonice Soběnov Hatín Jihočeský Horní Dvořiště Jihočeský Sousedovice Horní Němčice Jihočeský Srubec Staňkov u Suchdola nad Lužnicí Horní Pěna Jihočeský Horní Slatina Jihočeský Stožec Horní Stropnice Jihočeský Strakonice Hosín Jihočeský Stráž nad Nežárkou Hvozdec Jihočeský Svrabov Chelčice Jihočeský Tábor Chotoviny Jihočeský Temelín Chrášťany Jihočeský Trhové Sviny Chroboly Jihočeský Truskovice Chýnov Jihočeský Uzenice Uzeničky Jarošov nad Nežárkou Jihočeský Jilem Jihočeský Varvažov Jivno Jihočeský Veselí nad Lužnicí Kamenný Újezd Jihočeský Vimperk Kaplice Jihočeský Vlastiboř Kožlí Jihočeský Vlkov Ktiš Jihočeský Vodňany Kunžak Jihočeský Volfířov Lásenice Jihočeský Záhoří Lčovice Jihočeský Zahrádky Zbytiny Libějice Jihočeský Žárovná Libějovice Jihočeský Litvínovice Jihočeský Žernovice Malšín Jihočeský Adamov

93

Jihočeský Jihočeský Jihočeský Jihočeský Jihočeský Jihočeský Jihočeský Jihočeský Jihočeský Jihočeský Jihočeský Jihočeský Jihočeský Jihočeský Jihočeský Jihočeský Jihočeský Jihočeský Jihočeský Jihočeský Jihočeský Jihočeský Jihočeský Jihočeský Jihočeský Jihočeský Jihočeský Jihočeský Jihočeský Jihočeský Jihočeský Jihočeský Jihočeský Jihočeský Jihočeský Jihočeský Jihočeský Jihočeský Jihočeský Jihočeský Jihočeský Jihočeský Jihočeský Jihočeský Jihočeský Jihočeský Jihočeský Jihočeský Jihočeský Jihočeský Jihomoravský

Archlebov Bílovice nad Svitavou Bítov Borkovany Boskovice Božice Břeclav Bukovice Bzenec Čermákovice Doubravník Dyjákovičky Holasice Hostěradice Hostěrádky Hoštice-Heroltice Hovořany Chvalatice Chvalovice Ivančice Ivanovice na Hané Jamolice Jaroslavice Josefov Kadov Klobouky u Brna Knínice u Boskovic Korolupy Kožušice Křížanovice Kučerov Kuchařovice Kuničky Kuřimská Nová Ves Labuty Lancov Lhota-Rapotina Lubné Malá Vrbka Mikulov Milešovice Milotice Milovice Miroslav Modřice Morašice Mouchnice Násedlovice Nebovidy Otnice Plaveč Podbřežice Podivice Popice

Prosiměřice Přísnotice Pustiměř Rájec - Jestřebí Rakvice Rozdrojovice Skalice Skalička Sokolnice Starovičky Starý Petřín Šaratice Šardice Šatov Šlapanice Štítary Šumná Těšany Tišnov Topolany Trstěnice Tvarožná Újezd u Boskovic Velká nad Veličkou Velké Hostěrádky Veselí nad Moravou Vilémovice Voděrady Vranovská Ves Vratěnín Vratislávka Vysočany Vyškov Ždánice Březová Bublava Citice Děpoltovice Horní Blatná Cheb Jindřichovice Krajková Krásno Milíkov Nebanice Pila Prameny Rotava Stříbrná Valeč Vintířov Vrbice Vřesová Adršpach

Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský

94

Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Jihomoravský Karlovarský Karlovarský Karlovarský Karlovarský Karlovarský Karlovarský Karlovarský Karlovarský Karlovarský Karlovarský Karlovarský Karlovarský Karlovarský Karlovarský Karlovarský Karlovarský Karlovarský Karlovarský Karlovarský Královéhradecký

Bačalky Bačetín Bašnice u Hořic Bílá Třemešná Borovnice Borovnička Bystré Černíkovice Česká Skalice Dobrá Voda u Hořic Dolní Dvůr Dolní Přím Dolní Radechová Heřmanice Horní Maršov Hořičky Hynčice Jahodov Jánské Lázně Jeřice Králova Lhota Křinice Litíč Lukavice Machov Malé Svatoňovice Martínkovice Meziměstí Nemyčeves Nový Bydžov Nový Hrádek Otovice Podbřezí Podhorní Újezd a Vojice Police nad Metují Přibyslav Slatina nad Úpou Stará Paka Suchovršice Svatojanský Újezd Velichovky Velký Vřešťov Vidochov Vitiněves Vlkov Žacléř Žďár nad Metují Bělá Benešov u Semil Bezděz Bílý Kostel nad Nisou Blatce Dešná Doksy

Královéhradecký Královéhradecký Královéhradecký Královéhradecký Královéhradecký Královéhradecký Královéhradecký Královéhradecký Královéhradecký Královéhradecký Královéhradecký Královéhradecký Královéhradecký Královéhradecký Královéhradecký Královéhradecký Královéhradecký Královéhradecký Královéhradecký Královéhradecký Královéhradecký Královéhradecký Královéhradecký Královéhradecký Královéhradecký Královéhradecký Královéhradecký Královéhradecký Královéhradecký Královéhradecký Královéhradecký Královéhradecký Královéhradecký Královéhradecký Královéhradecký Královéhradecký Královéhradecký Královéhradecký Královéhradecký Královéhradecký Královéhradecký Královéhradecký Královéhradecký Královéhradecký Královéhradecký Královéhradecký Královéhradecký Liberecký Liberecký Liberecký Liberecký Liberecký Liberecký Liberecký

Jablonec nad Nisou Janovice v Podještědí Jeřmanice Jestřebí Jilemnice Jiřetín pod Bukovou Karlovice Kozly Kruh Levinská Olešnice Líšný Mimoň Nové Město pod Smrkem Penčín Příkrý Příšovice Rádlo Rychnov u Jablonce Rynoltice Skalice u České Lípy Sloup Stráž pod Ralskem Světlá pod Ještědem Svijanský Újezd Svor Turnov Velenice Vrchovany Andělská Hora Bítov Bocanovice Bohumín Bohuslavice Čavisov Čeladná Darkovice Dívčí Hrad Dolní Lomná Dolní Moravice Dolní Tošanovice Dolní Životice Dvorce Havířov Hlinka Hlučín Hnojník Hodslavice Holašovice Horní Benešov Horní Domaslavice Horní Životice Hostašovice Hošťálkovy Hrádek

95

Liberecký Liberecký Liberecký Liberecký Liberecký Liberecký Liberecký Liberecký Liberecký Liberecký Liberecký Liberecký Liberecký Liberecký Liberecký Liberecký Liberecký Liberecký Liberecký Liberecký Liberecký Liberecký Liberecký Liberecký Liberecký Liberecký Liberecký Liberecký Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský

Hrčava Hukvaldy Jakubčovice Janov Karviná Kateřinice Komorní Lhotka Košařiska Kozmice Krásná Krasov Kravaře Krmelín Křišťanovice Kunčice pod Ondřejníkem Kunín Lichnov Luboměř Lučina Malá Štáhle Melč Metylovice Mezina Milíkov u Frýdku Místku Milotice nad Opavou Moravskoslezský Kočov Mořkov Mosty u Jablůnkova Návsí Neplachovice Odry Oldřišov Opava Otice Písek Píšť Pražmo Pstruží Rychvald Sedliště Sedlnice Slezské Rudoltice Stará Ves Staré Hamry Staré Heřmínovy Staré Město Staré Město u Frýdku-Místku Starý Jičín Střítež Sudice Štáblovice Štěpánkovice Tísek Trnávka

Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský

Trojanovice Třinec Tvrdkov Velká Polom Velké Albrechtice Vendryně Vratimov Vyšní Lhoty Závišice Žabeň Ženklava Životice u Nového Jičína Alojzov Babice Bílsko Bohuslávky Bochoř Bousín Bratrušov Býškovice Čechy pod Kosířem Dobrochov Drahany Dubčany Dubicko Hanovice Hanušovice Horní Moštěnice Horní Studénky Horní Újezd Hoštejn Charváty Jedlí Kojetín Konice Líšná Malé Hradisko Malhotice Mikulovice Milenov Moravičany Norberčany Nový Malín Ochoz Olbramovice Olšany Oplocany Ostružná Otaslavice Otínoves Prostějov Protivanov Přáslavice Radotín

96

Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Moravskoslezský Olomoucký Olomoucký Olomoucký Olomoucký Olomoucký Olomoucký Olomoucký Olomoucký Olomoucký Olomoucký Olomoucký Olomoucký Olomoucký Olomoucký Olomoucký Olomoucký Olomoucký Olomoucký Olomoucký Olomoucký Olomoucký Olomoucký Olomoucký Olomoucký Olomoucký Olomoucký Olomoucký Olomoucký Olomoucký Olomoucký Olomoucký Olomoucký Olomoucký Olomoucký Olomoucký Olomoucký Olomoucký Olomoucký Olomoucký Olomoucký Olomoucký Olomoucký

Radslavice Senice na Hané Skorošice Skrbeň Skřípov Slatinice Srbce Staré Město Střítež nad Ludinou Suchdol Suchonice Supíkovice Špičky Těšetice Třeština Újezd u Rosic Úničov Úsov Velká Bystřice Vernířovice Věrovany Vícov Vitčice Vlčice u Jeseníku Vrchoslavice Vyšehoří Želechovice Bítovany Březiny Bystré Býšť Červená Voda Dětřichov Dlouhoňovice Dolní Čermná Dolní Ředice Helvíkovice Holice v Čechách Hrochův Týnec Chroustovice Chvaletice Klášterec nad Orlicí Koruna Kosořín Lavičné Letohrad Lichkov Litomyšl Mistrovice Moravská Třebová Poříčí u Litomyšle Pustá Rybná Rohovládova Bělá Rosice u Chrasti

Olomoucký Olomoucký Olomoucký Olomoucký Olomoucký Olomoucký Olomoucký Olomoucký Olomoucký Olomoucký Olomoucký Olomoucký Olomoucký Olomoucký Olomoucký Olomoucký Olomoucký Olomoucký Olomoucký Olomoucký Olomoucký Olomoucký Olomoucký Olomoucký Olomoucký Olomoucký Olomoucký Pardubický Pardubický Pardubický Pardubický Pardubický Pardubický Pardubický Pardubický Pardubický Pardubický Pardubický Pardubický Pardubický Pardubický Pardubický Pardubický Pardubický Pardubický Pardubický Pardubický Pardubický Pardubický Pardubický Pardubický Pardubický Pardubický Pardubický

Sebranice Skuteč Sloupnice Stolany Strážná Svatý Jiří Těchonín Telecí Trpín Újezdec Veselí Vítanov Zaječice Žamberk Bezděkov Břežany Dlouhá Ves Dolce Dolní Lukavice Horažďovice Hostouň Hrádek u Rokycan Hrádek u Sušice Hradiště Chříč Chválenice Kladruby Klenčí pod Čerchovem Lhůta Liblín Měčín Mirošov Nýřany Ostřetice Osvračín Pláně Poběžovice Raková Skapce Soběšice u Sušice Staré Sedlo Strážov Štáhlavy Štěnovický Borek Tachov Touškov Vejprnice Velké Hydčice Vysoká Libyně Zbiroh Žihle Benešov u Prahy Berovice Bílichov

97

Pardubický Pardubický Pardubický Pardubický Pardubický Pardubický Pardubický Pardubický Pardubický Pardubický Pardubický Pardubický Pardubický Pardubický Plzeňský Plzeňský Plzeňský Plzeňský Plzeňský Plzeňský Plzeňský Plzeňský Plzeňský Plzeňský Plzeňský Plzeňský Plzeňský Plzeňský Plzeňský Plzeňský Plzeňský Plzeňský Plzeňský Plzeňský Plzeňský Plzeňský Plzeňský Plzeňský Plzeňský Plzeňský Plzeňský Plzeňský Plzeňský Plzeňský Plzeňský Plzeňský Plzeňský Plzeňský Plzeňský Plzeňský Plzeňský Středočeský Středočeský Středočeský

Bohutín Brandýs nad Labem Březová Bystřice Bzová Čáslav Čelákovice Černíny Červené Pečky Činěves Dlouhopolsko Dobrovice Dobřeň Dobšice Doksy u Kladna Drahelčice Družec Dymokury Hlízov Horky Hostouň Hradištko pod Medníkem Hyškov Choťánky Chotěšice Jablonná Jesenice Jince Kamberk Klecany Kněževes Kolec Kolešovice Kořenice Kostelní Hlavno Kostomlaty nad Labem Krchleby Kropáčova Vrutice Křivoklát Kšely Libeř Lišany u Rakovníka Lobeč Lochovice Lštění Malé Přítočno Mělník Mnichovo Hradiště Mořina Neprobylice Neratovice Nižbor Nosálov Nová Ves

Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský

Obrubce Obříství Ostředek Otvovice Paběnice Pašinka Poštovice Přerov nad Labem Přezletice Příbram Radovesnice I Ratboř Roztoky Rpety Řisuty Sádek Sedlec-Prčice Semčice Senohraby Srbeč Stehelčeves Strarý Kolín Tachlovice Tetín Točník Trhový Štěpánov Třebichovice Týnec Úhonice Únětice Veleň Vinařice Vižina Vlastějovice Vojkov Vojkovice Vrančice Vrbová Lhota Vysoká Zadní Třebáň Záryby Zbraslavice Zbýšov Zdice Zlonice Zvoleněves Arnoltice Bělušice Benešov nad Ploučnicí Boleboř Bořislav Cítoliby Černěves Česká Kamenice

98

Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Středočeský Ústecký Ústecký Ústecký Ústecký Ústecký Ústecký Ústecký Ústecký

Český Jiřetín Čížkovice Deštnice Dobrná Dobroměřice Havraň Horní Jiřetín Hostomice Hrušovany Hříškov Chabařovice Chlumčany u Loun Chlumec Jílové Kadaň Kladruby Klíny Korozluky Kryry Libčeves Libochovany Libotenice Líšťany Lubenec Ludvíkovice Málkov Malšovice Merboltice Meziboří Opočno u Loun Osek Ploskovice Podbořany Postoloprty Růžová Rybniště Řehlovice Staňkovice Těchlovice Tisá Toužetín Trmice Třebenice Úštěk Vědomice Veltěže Záluží Žabovřesky nad Ohří Žalany Bačice Batelov Bobrová Bochovice Brzkov

Ústecký Ústecký Ústecký Ústecký Ústecký Ústecký Ústecký Ústecký Ústecký Ústecký Ústecký Ústecký Ústecký Ústecký Ústecký Ústecký Ústecký Ústecký Ústecký Ústecký Ústecký Ústecký Ústecký Ústecký Ústecký Ústecký Ústecký Ústecký Ústecký Ústecký Ústecký Ústecký Ústecký Ústecký Ústecký Ústecký Ústecký Ústecký Ústecký Ústecký Ústecký Ústecký Ústecký Ústecký Ústecký Ústecký Ústecký Ústecký Ústecký Vysočina Vysočina Vysočina Vysočina Vysočina

Cerekvička - Rosice Čechtín Číhošť Dlouhá Brtnice Hamry nad Sázavou Horní Heřmanice Hořepník Jabloňov Jakubov Jaroměřice nad Rokytnou Jiřice Kamenice nad Lipou Klučov Komárovice Kostelec Kouty Křoví Lesonice Lhotka Libice Luka nad Jihlavou Malý Beranov Mysletín Nová Ves Nové Dvory Nové Veselí Nový Rychnov Okřešice Onšov Pikárec Prosetín Přibyslavice Radešínská Svratka Rohy Rosička Rybníček Strážek Světlá nad Sázavou Třebíč Uhřínov Úsobí Věcov Veselý Žďár Vídeň Víska Vysoké Studnice Zbilidy Žďár nad Sázavou Ždírec nad Doubravou Želiv Boršice u Blatnice Branky Buchlovice Halenkovice

99

Vysočina Vysočina Vysočina Vysočina Vysočina Vysočina Vysočina Vysočina Vysočina Vysočina Vysočina Vysočina Vysočina Vysočina Vysočina Vysočina Vysočina Vysočina Vysočina Vysočina Vysočina Vysočina Vysočina Vysočina Vysočina Vysočina Vysočina Vysočina Vysočina Vysočina Vysočina Vysočina Vysočina Vysočina Vysočina Vysočina Vysočina Vysočina Vysočina Vysočina Vysočina Vysočina Vysočina Vysočina Vysočina Vysočina Vysočina Vysočina Vysočina Vysočina Zlínský Zlínský Zlínský Zlínský

Horní Bečva Horní Lhota u Luhačovic Hostišová Hradčovice Hvozdná Jasenná Kaňovice Lačnov Leskovec Loučka Ludslavice Medlov Medlovice Mikulůvka Nedachlebice Nedakonice Nezdenice Nová Dědina Osvětimany Oznice Pačlavice Podolí Police Pozděchov Rajnochovice Rokytnice Rožnov pod Radhoštěm Sehradice Skaštice Slavičín Strání Střelná Stupava Sulimov Štítná nad Vláří - Popov Šumice Topolná Uherský Brod Újezd Ústí Valašská Polanka Vážany Veselá Vlachovice Vsetín Zádveřice - Raková Zašová Zborovice Žlutava

Zlínský Zlínský Zlínský Zlínský Zlínský Zlínský Zlínský Zlínský Zlínský Zlínský Zlínský Zlínský Zlínský Zlínský Zlínský Zlínský Zlínský Zlínský Zlínský Zlínský Zlínský Zlínský Zlínský Zlínský Zlínský Zlínský Zlínský Zlínský Zlínský Zlínský Zlínský Zlínský Zlínský Zlínský Zlínský Zlínský Zlínský Zlínský Zlínský Zlínský Zlínský Zlínský Zlínský Zlínský Zlínský Zlínský Zlínský Zlínský Zlínský

100

Příloha 2: Dotazník pro zástupce obcí.

Dobrý den, obracím se na Vás s prosbou o informaci týkající se způsobu zajišťování služeb pro veřejnost ve Vaší obci. Výsledky výzkumu budou sloužit ke zpracování diplomové práce s názvem „Efektivnost obecních obchodních společností v závislosti na využití „in-house“ výjimky“ a za jejich poskytnutí budu velmi vděčný. Pokud byste měli zájem, mohu Vám posléze onu práci zaslat na e-mail. Všechna data budou použita pouze jako statistická a jméno Vaší obce nebude v práci zmíněno. Jedná se o těchto 10 otázek: 1) Používali jste v roce 2010 ve Vaší obci obchodní společnost (s.r.o. nebo a.s.) s více než 50% majetkovým podílem obce, nebo externího dodavatele pro zajišťování služby Nakládání s komunálním odpadem? 2) Pokud ano, na základě jakého typu zadávacího řízení definovaného v zákoně č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, byla vybrána? (možnostmi jsou: a) veřejná obchodní soutěž – otevřené řízení; b) užší zadávací řízení – výzva více zájemcům; c) jednací řízení s uveřejněním nebo d) jednací řízení bez uveřejnění; e) přímý nákup dle výjimky v zákoně o veřejných zakázkách)

3) Používali jste v roce 2010 ve Vaší obci obchodní společnost (s.r.o. nebo a.s.) s více než 50% majetkovým podílem obce, nebo externího dodavatele pro zajišťování služby Pohřebnictví? 4) Pokud ano, na základě jakého typu zadávacího řízení definovaného v zákoně č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, byla vybrána? (možnostmi jsou: a) veřejná obchodní soutěž – otevřené řízení; b) užší zadávací řízení – výzva více zájemcům; c) jednací řízení s uveřejněním nebo d) jednací řízení bez uveřejnění; e) přímý nákup dle výjimky v zákoně o veřejných zakázkách)

5) Používali jste v roce 2010 ve Vaší obci obchodní společnost (s.r.o. nebo a.s.) s více než 50% majetkovým podílem obce, nebo externího dodavatele pro zajišťování služby Veřejné osvětlení? 6) Pokud ano, na základě jakého typu zadávacího řízení definovaného v zákoně č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, byla vybrána? (možnostmi jsou: a) veřejná obchodní soutěž – otevřené řízení; b) užší zadávací řízení – výzva více zájemcům; c) jednací řízení s uveřejněním nebo d) jednací řízení bez uveřejnění; e) přímý nákup dle výjimky v zákoně o veřejných zakázkách)

7) Používali jste v roce 2010 ve Vaší obci obchodní společnost (s.r.o. nebo a.s.) s více než 50% majetkovým podílem obce, nebo externího dodavatele pro zajišťování služby Pozemní komunikace? 8) Pokud ano, na základě jakého typu zadávacího řízení definovaného v zákoně č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, byla vybrána? (možnostmi jsou: a) veřejná obchodní soutěž – otevřené řízení; b) užší zadávací řízení – výzva více zájemcům; c) jednací řízení s uveřejněním nebo d) jednací řízení bez uveřejnění; e) přímý nákup dle výjimky v zákoně o veřejných zakázkách)

9) Používali jste v roce 2010 ve Vaší obci obchodní společnost (s.r.o. nebo a.s.) s více než 50% majetkovým podílem obce, nebo externího dodavatele pro zajišťování služby Péče o podobu obce (veřejná zeleň)? 10) Pokud ano, na základě jakého typu zadávacího řízení definovaného v zákoně č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, byla vybrána? (možnostmi jsou: a) veřejná obchodní soutěž – otevřené řízení; b) užší zadávací řízení – výzva více zájemcům; c) jednací řízení s uveřejněním nebo d) jednací řízení bez uveřejnění; e) přímý nákup dle výjimky v zákoně o veřejných zakázkách)

Předem velmi děkuji za ochotu a zodpovězení otázek. S pozdravem Daniel Fišer

101

Příloha 3: Výdaje testovaných obcí.

Obec / Rok Adršpach Archlebov Benešov u Semil Besednice Čavisov Černá v Pošumaví Červené Pečky Česká Skalice Činěves Dačice Darkovice Dlouhá Brtnice Dobrochov Dobroměřice Dobrovice Dolní Přím Dvorce Hatín Helvíkovice Horní Maršov Horní Pěna Hostišová Hrušovany u Chomutova Cheb Jaroměřice nad Rokytnou Jarošov nad Nežárkou Jeřmanice Jilemnice Jiřice

Počet obyvatel Kategorie Rozloha (ha) 2005 2010 2005 2010 2005 2010 537 517 2 2 1 972 1 972 900 877 2 2 1 335 1 335 837 870 2 2 540 540 850 876 2 2 1 611 1 611 450 481 2 2 411 411 814 806 2 2 5 038 5 038 1 615 1 743 3 3 1 616 1 616 5 498 5 330 4 4 1 736 1 736 478 483 2 2 1 444 1 444 7 964 7 780 4 4 6 700 6 700 1 213 1 281 3 3 514 514 356 392 2 2 1 143 1 143 268 304 2 2 252 252 1 364 1 404 3 3 485 485 3 105 3 275 3 3 2 463 2 463 533 621 2 2 1 084 1 084 1 479 1 449 3 3 2 420 2 420 195 209 1 2 2 989 2 989 428 446 2 2 1 074 1 074 1 161 1 126 3 3 2 848 2 848 517 598 2 2 1 482 1 482 452 474 2 2 265 265 308 503 2 2 1 257 1 257 34 240 34 609 5 5 9 639 9 639 4 271 4 267 3 3 5 138 5 138 1 093 1 133 3 3 2 775 2 775 364 444 2 2 437 437 5 809 5 719 4 4 1 387 1 387 773 852 2 2 1 357 1 357

Veřejné osvětlení (tisíc Kč) 2005 2010 113,9 100,8 137,5 219,9 202,3 189,2 124,3 175,6 120,0 183,3 454,7 310,0 227,4 449,6 734,7 1 749,5 236,0 162,2 1 322,8 2 252,1 83,0 123,4 52,2 95,9 48,6 93,3 422,2 450,2 792,8 1 341,0 73,9 115,5 287,7 274,4 43,5 58,3 47,5 69,8 351,8 573,9 69,7 133,0 19,0 87,2 37,4 164,6 8 287,6 13 316,0 800,0 898,5 134,0 362,7 1,2 39,2 1 301,5 1 344,2 127,6 177,0

102

Sběr a svoz Pozemní Péče o vzhled obce a Pohřebnictví komunálního odpadu komunikace veřejnou zeleň (tisíc Kč) (tisíc Kč) (tisíc Kč) (tisíc Kč) 2005 2010 2005 2010 2005 2010 2005 2010 0,0 2,2 263,6 350,8 451,9 1 074,6 9,4 52,5 5,1 17,1 217,0 136,1 1 349,9 1 031,3 429,1 206,1 49,5 62,7 480,0 671,2 129,7 308,3 316,0 274,9 4,0 65,6 189,4 340,8 885,3 11,3 33,8 34,1 6,4 4,0 194,7 243,5 154,9 221,8 3,6 8,3 0,0 192,8 912,3 1 205,2 1 515,8 406,6 1 597,0 2 971,7 30,0 15,0 947,1 1 447,4 1 779,8 1 415,0 570,8 1 161,4 266,2 376,5 2 565,7 2 962,3 1 078,0 2 512,0 968,3 884,0 0,0 0,0 300,5 283,9 35,6 714,8 490,7 730,1 420,8 1 385,1 3 829,3 4 913,4 4 364,0 6 619,8 1 313,1 2 482,2 68,0 10,5 30,5 45,7 131,8 235,5 567,9 233,7 12,8 57,0 136,6 196,0 4,8 150,3 0,3 30,5 0,0 0,0 93,3 126,6 0,0 866,0 19,5 88,2 0,0 0,0 753,6 1 306,1 695,3 72,4 429,8 401,3 686,1 311,5 1 898,6 3 695,7 4 053,2 2 625,8 1 730,2 2 392,3 1,4 110,7 252,8 205,2 12,3 546,8 90,6 147,2 22,4 28,6 839,0 994,1 666,1 855,0 357,5 399,6 0,0 0,0 70,4 64,1 174,9 130,8 25,6 181,9 0,8 1,2 277,8 225,4 664,5 390,0 42,9 58,2 8,8 12,4 301,7 599,0 1 352,1 1 065,9 585,1 1 544,0 1,2 7,0 376,1 396,5 109,8 118,2 3,0 20,1 49,0 0,0 221,4 284,1 22,4 79,8 94,0 35,6 1,9 2,6 167,0 386,2 29,4 13,9 170,4 1 844,8 2 105,2 3 179,8 24 673,3 37 917,1 32 270,0 48 419,7 29 322,9 18 757,7 200,0 530,0 2 960,2 4 015,4 1 684,7 1 872,0 1 524,2 1 551,9 18,3 131,6 670,3 756,6 153,4 948,4 61,7 315,6 0,0 0,0 238,7 413,9 99,1 152,2 37,2 33,9 74,3 425,5 3 279,5 4 458,9 2 363,2 2 825,0 2 059,4 2 652,8 10,7 0,0 504,2 471,1 1 202,0 686,1 23,9 79,4

Obec / Rok Kadov Karviná Klíny Kojetín Kostomlaty nad Labem Košařiska Kozmice Kravaře Kropáčova Vrutice Křinice Křišťanovice Lačnov Libčeves Libějice Libějovice Líšný Melč Merboltice Milotice nad Opavou Milovice Miroslav Modřice Moravičany Moravská Třebová Mořkov Mysletín Nový Malín Odry Oldřišov Osek

Počet obyvatel Kategorie Rozloha (ha) 2005 2010 2005 2010 2005 2010 134 143 1 1 625 625 65 431 63 155 5 5 5 752 5 752 83 105 1 1 1 843 1 843 6 464 6 530 4 4 3 107 3 107 1 674 1 746 3 3 1 805 1 805 377 387 2 2 1 718 1 718 1 803 1 808 3 3 1 087 1 087 6 810 6 825 4 4 1 937 1 937 780 882 2 2 2 408 2 408 382 408 2 2 1 645 1 645 276 268 2 2 1 622 1 622 920 894 2 2 1 531 1 531 952 971 2 2 3 473 3 473 105 107 1 1 295 295 464 471 2 2 1 341 1 341 262 277 2 2 173 173 607 635 2 2 1 403 1 403 128 164 1 1 825 825 399 415 2 2 1 918 1 918 461 443 2 2 651 651 2 996 2 976 3 3 2 660 2 660 4 115 4 736 3 3 1 005 1 005 1 186 1 257 3 3 1 215 1 215 11 292 10 926 5 5 4 205 4 205 2 405 2 488 3 3 1 071 1 071 99 109 1 1 415 415 2 765 3 165 3 3 1 963 2 732 7 486 7 523 4 4 7 408 7 408 1 309 1 336 3 3 1 578 1 578 5 089 5 158 4 4 4 237 4 237

Veřejné osvětlení (tisíc Kč) 2005 2010 17,6 200,0 10 142,0 12 442,1 0,0 0,0 1 208,6 856,0 951,0 558,7 30,2 93,7 133,0 164,0 1 326,2 1 569,7 168,5 431,3 206,6 327,7 42,5 74,7 80,8 206,5 562,7 566,8 8,2 55,7 43,6 40,2 75,0 84,0 145,2 185,7 95,2 60,2 50,0 170,4 44,9 108,4 106,7 0,0 586,8 888,9 143,0 246,4 2 542,2 6 768,4 304,8 583,5 12,0 9,8 282,2 487,1 2 020,0 2 388,7 213,4 268,2 1 038,0 1 069,3

103

Sběr a svoz Pozemní Péče o vzhled obce a Pohřebnictví komunálního odpadu komunikace veřejnou zeleň (tisíc Kč) (tisíc Kč) (tisíc Kč) (tisíc Kč) 2005 2010 2005 2010 2005 2010 2005 2010 99,6 18,7 53,7 87,1 397,3 25,6 6,3 21,8 3 116,3 5 217,7 29 958,7 33 140,8 24 489,7 96 694,8 20 643,1 26 775,7 0,0 0,0 119,1 357,3 0,0 0,0 0,0 0,0 339,2 291,8 3 551,8 5 076,8 2 726,5 4 040,5 2 915,9 3 271,6 51,2 25,1 1 177,1 1 563,4 329,5 1 958,2 158,1 284,2 4,1 38,7 202,2 233,1 264,0 138,1 295,4 269,0 29,8 44,7 700,8 885,3 870,6 812,4 548,4 914,8 98,9 111,2 3 936,3 5 133,4 1 453,5 4 000,3 4 652,3 6 037,3 1,2 0,0 459,0 724,7 169,9 127,0 0,0 133,3 0,0 135,4 184,4 287,2 445,5 435,9 13,8 103,6 0,1 0,1 118,0 152,2 29,6 33,7 333,6 463,3 29,7 33,5 354,6 229,4 130,2 61,2 351,7 719,7 0,0 5,0 795,2 263,3 157,8 0,9 9,7 96,4 0,0 0,0 53,0 57,2 18,0 419,5 16,5 23,5 10,7 12,6 236,7 290,6 22,0 10,5 55,3 103,0 10,7 4,6 136,3 134,3 348,6 23,2 45,9 238,7 6,3 4,6 398,9 327,0 87,5 86,3 80,9 187,3 0,5 35,0 96,3 121,5 22,4 2 183,1 327,4 383,8 4,2 0,9 265,1 333,7 31,0 2,0 16,4 38,0 0,0 0,5 254,5 248,0 281,9 136,5 80,7 413,0 0,4 6,5 1 236,6 1 643,9 1 784,5 1 754,6 260,8 130,3 55,1 14,5 2 094,6 3 827,5 1 426,5 2 172,5 1 914,0 2 597,0 0,3 1,1 766,1 806,7 109,6 279,6 6,8 540,5 677,4 840,6 6 936,9 6 783,7 4 366,1 5 298,2 5 898,3 8 116,3 14,4 46,1 501,0 1 177,5 343,1 10 360,5 23,2 72,7 0,0 0,0 49,0 63,2 246,2 27,4 0,0 226,8 62,1 23,7 789,1 1 243,6 589,0 257,1 229,2 207,3 483,1 471,4 2 889,1 3 818,3 1 815,2 5 543,5 2 991,9 6 692,9 135,5 197,1 728,0 705,3 724,8 361,1 267,2 153,1 763,5 528,1 2 171,0 5 131,2 1 399,0 7 023,8 8 420,9 11 360,7

Obec / Rok Otaslavice Otice Otvovice Pluhův Žďár Podivice Police Police nad Metují Pražmo Prostějov Přáslavice Přerov nad Labem Radovesnice I Radslavice Rožnov pod Radhoštěm Rychnov u Jablonce Řehlovice Sedlec – Prčice Skorošice Skrbeň Slavonice Staré Heřminovy Starý Jičín Střelná Střítež nad Ludinou Suchovršice Světlá nad Sázavou Šaratice Špičky Štítary Tišnov

Počet obyvatel Kategorie Rozloha (ha) 2005 2010 2005 2010 2005 2010 1 249 1 317 3 3 770 770 1 297 1 348 3 3 720 720 715 768 2 2 617 617 626 620 2 2 3 337 3 337 187 200 1 2 226 226 550 563 2 2 1 322 1 322 4 326 4 319 3 3 2 440 2 440 972 976 2 2 355 355 47 901 45 990 5 5 4 658 3 904 1 308 1 351 3 3 967 728 1 151 1 119 3 3 1 065 1 065 325 331 2 2 301 301 1 125 1 119 3 3 702 702 17 912 17 346 5 5 3 947 3 947 2 275 2 617 3 3 1 225 1 225 1 191 1 322 3 3 2 797 2 797 2 829 2 812 3 3 6 411 6 411 786 777 2 2 4 651 4 651 1 125 1 197 3 3 788 788 2 727 2 661 3 3 4 581 4 581 241 223 2 2 1 019 1 019 2 436 2 605 3 3 3 368 3 368 627 631 2 2 928 928 832 824 2 2 1 483 1 483 350 359 2 2 429 429 7 018 6 890 4 4 4 207 4 207 902 971 2 2 825 825 291 302 2 2 703 703 676 667 2 2 2 497 2 497 8 263 8 624 4 4 1 713 1 713

Veřejné osvětlení (tisíc Kč) 2005 2010 224,3 328,9 66,0 142,7 211,8 313,2 132,9 217,9 32,4 32,7 66,8 88,5 1 307,8 1 446,6 60,0 364,1 13 864,5 17 666,7 236,8 306,9 291,3 267,9 52,0 83,7 187,0 138,0 4 039,7 5 905,4 576,4 734,4 326,7 344,0 748,3 717,1 191,0 262,0 113,4 139,3 706,3 887,3 66,6 94,1 404,3 610,0 164,0 144,9 139,6 183,9 34,6 91,1 8,1 0,0 173,9 354,5 36,1 93,0 43,1 116,1 2 269,5 3 113,4

104

Sběr a svoz Pozemní Péče o vzhled obce a Pohřebnictví komunálního odpadu komunikace veřejnou zeleň (tisíc Kč) (tisíc Kč) (tisíc Kč) (tisíc Kč) 2005 2010 2005 2010 2005 2010 2005 2010 2,1 28,3 458,0 602,5 204,3 525,3 206,5 621,6 3,2 275,3 420,4 516,0 5 116,1 924,5 0,0 0,0 4,4 0,0 440,5 709,0 366,1 352,3 192,6 573,6 6,3 5,0 428,4 475,3 777,1 206,8 566,8 154,5 0,0 0,0 61,9 76,2 0,0 0,0 0,6 47,4 1,0 8,6 221,2 216,0 414,0 1 835,3 93,3 63,1 455,1 469,0 2 382,1 1 815,2 3 472,2 2 410,7 1 070,3 1 305,1 150,6 194,3 178,1 206,9 0,0 669,2 186,4 566,1 3 026,0 4 554,1 38 691,6 44 362,5 25 505,5 24 935,3 32 371,2 42 264,4 0,0 0,0 434,3 973,3 433,7 1 163,5 224,8 866,1 28,4 7,3 597,9 651,2 0,0 144,9 85,5 55,6 0,0 0,0 233,7 233,9 19,4 119,2 186,9 267,7 13,4 1 132,9 366,4 448,1 119,6 64,7 51,1 573,5 517,4 1 121,3 11 681,7 15 271,0 16 226,0 12 192,5 7 006,0 7 412,6 43,3 48,9 1 635,4 2 565,7 443,6 1 548,1 756,5 2 401,3 3,0 0,8 1 186,0 1 756,7 56,3 260,3 143,4 387,8 90,0 261,4 1 984,1 2 105,5 701,3 6 431,1 291,0 530,0 12,3 15,7 371,3 545,9 494,7 47 118,1 209,0 269,0 139,8 347,8 267,2 325,0 169,7 114,3 52,9 310,6 181,1 184,2 1 705,5 1 746,1 1 566,4 2 914,6 821,6 1 613,9 0,0 0,0 131,2 142,7 0,0 78,6 185,0 733,5 55,0 130,7 1 023,8 1 354,4 489,6 9 322,5 124,6 184,8 1,0 28,8 202,5 162,2 172,7 49,4 247,0 574,8 63,0 23,7 256,7 341,6 812,9 1 223,0 194,3 162,6 0,0 0,0 163,2 178,4 435,1 26,7 27,3 425,6 0,0 0,0 0,0 0,0 958,6 1 501,4 763,1 1 167,3 27,3 34,0 322,2 445,5 95,3 14,8 196,4 35,9 0,0 303,7 105,4 123,8 0,0 0,0 3,2 90,8 23,2 69,3 621,2 700,4 1 845,2 399,2 33,4 33,4 258,0 222,8 6 455,4 6 121,5 2 879,6 3 864,8 2 298,3 4 153,7

Sběr a svoz Pozemní Péče o vzhled obce a Veřejné osvětlení Pohřebnictví komunálního odpadu komunikace veřejnou zeleň Počet obyvatel Kategorie Rozloha (ha) (tisíc Kč) (tisíc Kč) (tisíc Kč) (tisíc Kč) (tisíc Kč) Obec / Rok 2005 2010 2005 2010 2005 2010 2005 2010 2005 2010 2005 2010 2005 2010 2005 2010 1 568 1 648 3 3 1 039 1 039 114,7 301,7 0,0 0,0 712,0 537,7 362,9 130,8 1,5 11,3 Topolná 3 120 3 328 3 3 666 666 1 243,7 1 522,9 186,8 202,2 1 227,7 1 566,2 1 228,5 803,5 4 557,2 4 511,4 Trmice 428 462 2 2 1 278 1 278 38,2 48,1 0,0 0,0 241,8 172,4 784,8 29,2 3,1 0,0 Újezd u Boskovic 1 332 1 378 3 3 1 235 1 235 227,7 391,9 119,3 115,3 644,3 580,1 1 162,6 461,3 162,7 780,1 Valašská Polanka 656 679 2 2 1 854 1 854 151,1 211,5 0,0 0,0 215,6 236,2 1 029,6 1 205,2 0,0 615,4 Věcov 3 257 3 031 3 3 2 591 2 591 331,7 533,2 16,7 297,8 864,6 1 347,6 1 582,1 840,2 1 677,3 1 771,3 Velká nad Veličkou 1 593 1 773 3 3 1 166 1 166 279,6 538,5 260,3 39,0 719,8 961,7 1 195,0 298,5 430,2 237,8 Velká Polom 396 418 2 2 468 468 100,4 206,2 0,0 0,0 308,2 314,1 1 309,4 657,5 94,5 65,4 Veltěže 3 971 4 196 3 3 2 095 2 095 330,7 956,2 474,2 477,7 2 238,4 3 303,6 2 423,7 1 677,2 362,9 289,5 Vendryně 387 404 2 2 784 784 36,3 45,0 17,4 116,0 223,9 287,6 15,2 319,2 45,8 34,9 Vídeň 214 239 2 2 389 389 36,8 21,4 0,0 0,0 100,7 141,6 14,9 27,3 72,8 108,0 Vižina 504 506 2 2 1 905 1 905 147,6 186,7 0,0 0,0 405,2 583,9 526,4 134,0 272,3 492,8 Vlastějovice 439 434 2 2 313 313 10,7 8,3 0,0 0,0 151,1 169,5 5,9 2,0 488,8 473,4 Vřesová 243 245 2 2 1 286 1 286 0,0 6,1 0,0 0,0 224,0 252,5 14,6 208,9 37,3 58,4 Vysoká Libyně 354 386 2 2 665 665 33,0 47,0 39,9 54,8 138,8 141,5 417,7 44,1 24,0 103,5 Vysoké Studnice 775 909 2 2 633 633 117,6 206,1 0,1 0,0 310,7 636,1 430,3 89,4 36,2 4,9 Závišice 2 260 2 346 3 3 1 607 1 607 482,0 422,7 74,6 18,6 1 376,1 1 590,2 437,8 464,4 90,6 5,0 Zlonice 2 681 2 629 3 3 2 082 2 082 775,4 1 073,4 122,5 42,2 1 445,3 1 659,8 368,0 829,5 1 650,4 2 250,9 Ždánice 211 237 2 2 610 610 34,5 48,2 16,8 34,8 46,9 69,7 0,0 68,8 297,1 145,9 Želechovice 1 136 1 095 3 3 2 605 2 605 141,1 299,5 7,0 12,6 806,4 805,1 153,7 1 000,8 264,7 148,9 Želiv 1 440 1 474 3 3 3 985 3 985 290,4 330,7 67,5 29,1 852,5 1 151,5 1 770,5 172,2 206,9 204,9 Žihle Zdroj: Ministerstvo vnitra České republiky, Počty obyvatel v obcích (http://www.mvcr.cz/clanek/statistiky-pocty-obyvatel-v-obcich.aspx); Český statistický úřad, Malý lexikon obcí České republiky (http://www.czso.cz/csu/2011edicniplan.nsf/p/1302-11); Ministerstvo financí České republiky, databáze ARIS a ÚFIS; vlastní statistika.

105