Van verzorgingsstaat naar participatiesamenleving? Een zoektocht naar een andere rolverdeling tussen overheid, burgers, zorg- en welzijnsinstellingen Literatuurstudie ten behoeve van de Wmo-battle die op 27 juni 2013 georganiseerd is door Stichting Arcon
Marek Wiebusch (student Universiteit Twente) en Maaike Moulijn (adviseur Arcon)
Samenleving in transitie Modernisering, individualisering, globalisering: onze maatschappij verandert voortdurend en heeft nonstop te maken met nieuwe uitdagingen. De Wet Maatschappelijke Ondersteuning (Wmo) was een antwoord op deze uitdagingen en zou oplossingen moeten bieden bij het mogelijk maken en bevorderen van participatie van alle burgers (Tweede Kamer, 2005, p.2). Maar we zijn er nog niet. We blijven bezig met kantelen, decentralisaties, transities en transformatie. We zijn met elkaar op zoek hoe een nieuwe rolverdeling eruit ziet tussen overheid, burgers en maatschappelijke instellingen. Het zou een transitie of transformatie van de verzorgingsstaat naar de participatiesamenleving moeten zijn. En hoe dat eruit komt te zien? Dat is de grote vraag. Het Rijk geeft gemeenten vrijheid bij de invulling van de doelstellingen van de Wmo en van de transities/transformatie. De bedoeling hierachter is om beleid op maat te kunnen maken en beter aan te sluiten op lokale omstandigheden. De gemeente kent haar burgers het beste en kan daarom beter bijdragen aan een bloeiende lokale samenleving met veel initiatieven van burgers en vanuit de civil society. Het is een uitdaging voor gemeente om hieraan te werken. Om dit proces te bevorderen is gekeken naar wat er in recente literatuur te vinden is over de rolverdeling in het tijdperk van participeren.
Onderzoeksvragen De focus van deze korte uitwerking ligt op het identificeren van mogelijke verantwoordelijkheden en taken van maatschappelijke actoren die direct betrekking hebben op het participeren van burgers. Het is dus niet de bedoeling om op alle onderdelen van de Wmo in te gaan. Het gaat om het presenteren van een breed perspectief op hoofdlijnen om zo een toekomstige dialoog en discussie aan te wakkeren. Derhalve is de centrale onderzoeksvraag van deze korte literatuurstudie: Wat is er vanuit de literatuur bekend over de rolverdeling tussen burgers, gemeenten, zorg- en welzijnsinstellingen in de participatiesamenleving? Om de mogelijke rolverdelingen zo expliciet mogelijk te maken en verder aan te scherpen wordt deze onderzoeksvraag beantwoord en onderverdeeld in drie subvragen: 1. 2. 3. 4.
Wat is in de literatuur bekend over de “participatiesamenleving”? Wat de rol van gemeenten in deze samenleving kunnen zijn? Wat zou de rol van de burgers in deze samenleving kunnen zijn? Wat zou de rol van de zorg- en welzijnsinstellingen in deze samenleving kunnen zijn?
De vragen worden beantwoord op grond van wetenschappelijke artikelen, rapporten en online publicaties van experts, professionals en bestuursorganen (zie de uitgebreide literatuurlijst achterin).
1
1. Wat betekent ‘participatiesamenleving’? In de troonrede van 17 september 2013 is gesteld dat de verzorgingsstaat transformeert naar een participatiesamenleving. Sindsdien wordt er veel gediscussieerd over wat die participatiesamenleving inhoudt. Toch was dit niet de eerste keer dat het woord werd gebruikt. In 1991 noemde de toenmalige PvdA-leider Wim Kok het tijdens een PvdA-congres (NRC, 30-9-1991). En ook toenmalig premier Balkenende zou het begrip al in 2005 gebruikt hebben. Een duidelijke definitie is er echter nog niet. Overeenstemming is erover dat de burger meer verantwoordelijkheid krijgt (en moet nemen) om zelf vorm te geven aan zijn toekomst en bij te dragen aan de samenleving. Op www.taalbank.nl wordt de volgende definitie gesuggereerd: de participatiesamenleving is een samenleving waarin de burger gestimuleerd wordt zelf verantwoordelijkheid te nemen en geactiveerd wordt een bijdrage te leveren aan maatschappelijke processen. Over het begrip ‘participatie’ is al wel meer bekend. In de literatuur zijn er veel verschillende definities en varianten van het trefwoord participatie te vinden. Woorden die onder andere gerelateerd zijn aan participatie, zijn: zelfsturing, burgerinitiatieven, burgerparticipatie, burgerkracht, maatschappelijke en politiek participatie, overheidsparticipatie, betaalde en onbetaalde participatie. Veel van deze woorden kunnen gezien worden als verschillende stappen op de zogenoemde participatieladder, die in 1969 door Sherry Arnstein werd geïntroduceerd. Volgens Vreugdenhil (2011) ontstaat in de beleidspraktijk gemakkelijk spraakverwarring rond het begrip ‘participatie’. Bijvoorbeeld zelfsturing en burgerparticipatie kunnen gezien worden als verschillende vormen. Bij zelfsturing zijn burgers eigenaar van hun eigen initiatieven en wordt de overheid hooguit gevraagd om mee te doen (overheidsparticipatie). Bij burgerparticipatie is de overheid eigenaar en worden burgers gevraagd om mee te doen. Het begrip heeft dan ook uiteenlopende betekenissen en vormen, zoals: economische participatie, politieke of beleidsparticipatie, onderwijsparticipatie, maatschappelijke en sociale participatie. Door het gebruik van participatieladders wordt participatie al snel een normatief begrip: een ladder zou betekenen dat de ene vorm van participatie hoger staat dan een andere vorm. Is de ene vorm van participatie beter dan de andere? En is er echt een opeenvolging van treden of kunnen burgers op verschillende manieren participeren (en kunnen ze dus op verschillende treden staan)? In het kader van de Wmo lijkt de definitie simpel: Meedoen! Daadwerkelijk staat er in de Memorie van Toelichting geschreven dat er wordt beoogd om “participatie van alle burgers mogelijk [te] maken en [te] bevorderen” (Tweede Kamer, 2005). Er wordt dus beoogd om zoveel mogelijk mensen (in het bijzonder mensen met beperkingen) zo lang mogelijk mee te laten doen aan hun eigen zorg en welzijn en aan die van de samenleving in het algemeen. Meest centraal staat de vraag naar een nieuwe balans van verantwoordelijkheden. In dit verband stelt Vreugdenhil (2012) dat de Wmo vraagt om meer eigen verantwoordelijkheid van mensen over hun eigen zorg, maar ook om meer verantwoordelijkheid van mensen voor elkaar. In de uitwerkingen van de Wmo wordt participatie dan ook begrepen als een “gewenste vernieuwing van de verhouding tussen overheden, individuen en de verschillende sociale structuren waarvan ze deel uitmaken” (Vreugdenhil, 2012, p.14). In de volgende paragrafen wordt uitgewerkt hoe deze nieuwe rolverdeling eruit zou kunnen zien.
2
2. Wat is de rol van een gemeente? De eerste stap naar een beeld over de rolverdeling in de participatiesamenleving kan worden genomen met het schetsen van de algemene verantwoordelijkheid van de gemeente. In de Wmo wordt de rol van de lokale overheid gekenmerkt door een dilemma tussen het ruimte geven aan de eigen kracht van de civil society (zorg van burgers voor elkaar) en het opvangen van de burgers die het meest kwetsbaar zijn (zorg door de overheid van burgers die anders niet geholpen worden) (Vreugdenhil, 2012; Peters, Tanja & Welbrink, 2010). In de Wmo is de zorgplicht vervangen door het compensatiebeginsel en dit gaat in de nieuwe Wmo (hoogst waarschijnlijk) vervangen worden door de maatwerkregeling. Hierdoor staat het de gemeente vrij om te bekijken wat een individuele burger nodig heeft om de zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie te bevorderen. Hierbij moet rekening gehouden worden met de individuele omstandigheden en behoeften van een burger (maatwerk). De gemeente kan de daarvoor benodigde voorzieningen naar keuze inrichten. Het compensatiebeginsel is dus een stuk flexibeler in te vullen dan de zorgplicht en kan zowel individuele als algemene voorzieningen beïnvloeden om de beoogde resultaten te behalen (Peters et al., 2010). De maatwerkregeling zou nog meer vrijheid moeten bieden. Over het algemeen worden gemeenten niet alleen maar gevraagd om Wmo prestatievelden onderling te verbinden maar dit ook te doen met andere beleidsterreinen. Om dit te kunnen realiseren, is de zogenoemde regierol op het terrein van wonen, welzijn en zorg expliciet toegedacht aan gemeenten (Peters, 2010; Van Schijndel, 2004). In dit verband zou regie kunnen betekenen: initiatief nemen, partijen bijeen brengen een aanspreken op hun (gezamenlijke) verantwoordelijkheid (Van Schijndel, 2004). Toch lijkt er geen universele oplossing te zijn op welke wijze aan de regierol vorm moet worden gegeven. Dit wordt bevestigd door VWS (2010) die constateert dat de meest effectieve sturing zou moeten lijken op het gemengd bedrijfsmodel. Hierbij staat de gedachte centraal dat de gemeente het sturingsmodel per onderdeel van het Wmo-beleid afstemt op de desbetreffende doeleinden. Dit zou dan een integrale aanpak op wonen, welzijn en zorg met relevante lokale partners kunnen realiseren (Peters et al., 2010; Van Schijndel, 2004). Volgens het gemengd bedrijfsmodel zou het frontlijnsturingsmodel het meest gepast zijn om participatie te bevorderen. Hierbij wordt naar een samenwerking tussen professionals en burgers gestreefd. Dat betekent dat de gemeente een rol als onderhandelaar zou krijgen (Peters et al., 2010). Kuiper, Van de Velde & Van Zuydam (2012) deden een internationaal vergelijkende studie om inzicht te krijgen in hoe vermaatschappelijking bevorderd kan worden door het bekijken van casussen uit de praktijk. In hun publicatie beschrijven zij hoe verantwoordelijkheden van de overheid worden overdragen aan het maatschappelijk middenveld ofwel de ‘civil society’. Ook zij komen uit op een beperkte, regisserende rol voor de overheid een sterke, onafhankelijke rol van maatschappelijke organisaties. De onderzoekers vrezen dat elke vorm van afhankelijkheid (ook financiële of regulatieve) tot minder vermaatschappelijking kan leiden. Overheden zouden volgens hen niet moeten willen proberen om organisaties te veranderen zodat ze aan Wmo doeleinden voldoen, maar maatschappelijk relevante partijen stimuleren en begeleiden. Wil men het idee van eigen verantwoordelijkheid een stapje verder brengen dan kan ook een verband met het concept van maatschappelijke zelfsturing worden gelegd. Dit zou betekenen dat er nauwelijks een rol voor de overheid overblijft en de verantwoordelijkheid geheel in de handen van de maatschappij ligt (Custers, 2012). Volgens Polie (2007) gaat het hierbij om een proces waar “(een deel van een) 3
gemeenschap vrijwillig en uit rationale overwegingen een duurzaam verband aangaat” (Polie, 2007: 32). In haar kwalitatieve onderzoek met een uitgebreide literatuurstudie kijkt Polie naar zes casussen om succesfactoren te identificeren die maatschappelijke zelfsturing kunnen bevorderen. Wat betreft de rol van de overheid komt ze o.a. tot een duidelijke conclusie: Om maatschappelijke zelfsturing te kunnen bevorderen moet de overheid loslaten. Ze moet “meedeinen op de golven van de samenleving” (Polie, 2007: 32), moet flexibel zijn en zich terugtrekken om ruimte voor maatschappelijke zelfsturing te creëren. Ook in de publicatie ‘Loslaten in vertrouwen’ wordt geconstateerd dat de overheid compacter moet worden en meer ruimte moet laten aan maatschappelijk initiatief (ROB, 2012a). In overeenstemming met Polie (2007) wordt geconcludeerd dat het niet de taak van de overheid is om participatie te creëren, maar ruimte te geven aan de vitaliteit die er al bestaat (ROB, 2012a). Vreugdenhil (2012) ziet de gemeente in deze context als sociaal makelaar optreden. De gemeente zou bestaande participatiecontexten goed in beeld kunnen brengen en deze in verbinding kunnen brengen met andere georganiseerde initiatieven. Dit kan vooral door bestaande zorgbieders en zorgvragers samen te brengen bij het verstrekken van informatie (Vreugdenhil, 2012). Toch benadrukken Polie (2007) en Vreugdenhil (2012) dat gemeenten geen nieuwe en duurzame participatiecontexten kunnen laten ontstaan, maar van bestaande initiatieven met hun eigen doelstellingen en visies gebruik moeten maken. Anders bestaat de kans dat zulke initiatieven opnieuw afhankelijk worden gemaakt van overheidsinstellingen. Ook wat betreft de begeleidende rol moet de gemeente gevoelig zijn voor de behoeften van maatschappelijke actoren: Sommigen willen zo min mogelijk worden beïnvloed door de overheid, anderen vragen wat meer leiding (ROB, 2012a). Op individuele verschillen inspelen en geen rollen afdwingen: daarin ligt de sleutel tot succes. Wat als een bijkomende belangrijke taak voor gemeenten wordt gezien is het afstemmen van verschillende maatschappelijke initiatieven onderling en met het gemeentelijke beleid. Hoe zorgt een gemeente er dus voor dat iedereen (burgers, overheid en instellingen) hetzelfde doel nastreeft? Het gezamenlijk creëren van nieuwe lokale zorg- en welzijnslandschappen wordt gezien als een ambacht (Bannink e.a., 2013). De kunst is de oude (verkokerde) structuren weg te nemen en iets anders neer te zetten dat functioneert en te managen is op lokaal niveau. Tegelijkertijd moet een oplossing worden gezocht voor de ‘paradox van de autonomie’: hoe vergroot je de autonomie van iemand door hem daartoe aan te zetten en daarmee feitelijk zijn autonomie te ondermijnen? De gemeente moet dus niet taken opnieuw gaan verdelen en de nieuwe orde zelfstandig gaan organiseren. Het gaat erom met elkaar een nieuwe rolverdeling af te spreken, waarbij de gemeente alle partijen scherp houdt en ervoor te zorgt dat iedereen de eigen rol vasthoudt. Anders is de kans groot dat de nieuwe rolverdeling kort van duur zou zijn (Polie, 2007). Bovendien kan het herbezinnen op de fundamentele rol van de overheid ook duidelijkheid scheppen. “De overheid is [immers] het instrument van [de]samenleving om [de] publieke zaak vorm te geven” (ROB, 2012a, p.73). Samengevat zouden regisseren, verbinden, ondersteunen en knelpunten wegnemen rollen voor gemeenten kunnen zijn.
4
3. Wat is de rol voor zorg- en welzijnsinstellingen? Naast de gemeente wordt ook van zorg- en welzijnsinstellingen verwacht dat zij hun takenveld heroverwegen. Meest centraal staat hierbij de vermaatschappelijking van zorg en welzijn. Dit betekent in principe dat voorheen door de overheid uitgevoerde taken worden overgedragen aan het maatschappelijk middenveld (Kuiper et al., 2012). Het activeren van de eigen kracht, het bevorderen van eigen verantwoordelijkheid en het ondersteunen van burgerinitiatieven staat hierbij centraal. De taak om burgers m.b.t. hun zorg en welzijn meer zelfstandig te maken eist volgens de ROB (2012a) een sterkere samenwerking tussen zorg- en welzijnsinstellingen waardoor hun rollen in de participatiesamenleving elkaar kruisen. Een onderzoek van Movisie en PON stelt dat zorginstellingen bereid moeten zijn om vermaatschappelijking als aandachtspunt in hun doelen op te nemen (Arts, Blauw, Dorrestein & Meeuwsen, 2011). En dit moet dan ook feitelijk de werkvloer bereiken. Welzijnsinstellingen zouden zich volgens hen moeten concentreren op het inschakelen van buurtbewoners als vrijwilligers om meer aandacht voor de sociale omgeving te krijgen. Met name als het gaat om de inzet van vrijwilligers is er een gezamenlijke visie tussen zorg- en welzijnsinstellingen nodig. Alleen dan kunnen kwetsbare mensen onderdeel zijn van een buurt (Arts et al., 2011). Door het toenemend beroep op informele zorg ligt er een fundamentele rol voor zorg- en welzijnsinstellingen om familie, vrienden en anderen te betrekken bij zorg en welzijn (Verplanke et al., 2009). De bestaande participatiecontexten moeten immers goed worden onderhouden. Om informele zorg niet onbedoeld te ontmoedigen moet bij de intrinsieke motivatie van de zorgverleners aangesloten worden (Vreugdenhil, 2012). Zorg- en welzijnsinstellingen moeten in het bijzonder meer aandacht besteden aan de inzet van mantelzorgers. Veel onderzoekers vrezen namelijk dat een te groot beroep op vrijwilligers en mantelzorgers kan leiden tot overbelasting (Koops & Kwekkeboom, 2005; Linders, 2009, Verplanke et al. ,2009; Vreugdenhil, 2012,). Vreugdenhil (2012) benadrukt dat mantelzorgers primair gemotiveerd zijn voor hun werk doordat ze een familiaire band hebben met degene voor wie ze zorgen. Ze moeten daarom vooral zelf kunnen bepalen welke taken ze wel kunnen verrichten en voor welke taken ze professionele steun nodig hebben. Om participatie te bevorderen zien Koops & Kwekkeboom (2005) ook mogelijkheden om psychiatrische patiënten en mensen met een verstandelijke beperking als vrijwilliger in te zetten. Deze mensen willen immers vaak zelf ook aan de slag. Vrijwilligerswerk kan voor hen een opstap naar betaald werk zijn. Zorg- en welzijnsinstellingen zouden dit soort kansen moeten ontdekken en actief stimuleren (Koops & Kwekkeboom, 2005). Al met al doen zorg en welzijn los van elkaar veel met vrijwilligers om hen aan kwetsbare burgers te koppelen (Arts et al., 2011). Professionals hebben een elementaire rol in het onderhouden en coördineren van bestaande participatiecontexten. Volgens een welzijnsdirecteur uit Enschede gaat het hierbij met name om het verzorgen van de intake, het matchen van cliënt en vrijwilligers en het functioneren als achtervang om eventueel in te kunnen grijpen bij ongewenste intimiteiten (De Boer & Van der Lans, 2011). Vreugdenhil (2012) benadrukt verder dat zelfredzaamheid van mensen met een beperking niet alleen door middel van individuele voorzieningen moet worden gestimuleerd. De professional moet meer aandacht geven aan de directe sociale omgeving. Dit heeft niet alleen te maken met de inzet van vrijwilligers, maar ook met een andere denkwijze in het algemeen. Ook burgerorganisaties zouden door 5
professionals moeten worden ondersteund in het verlenen van zorg en wederzijdse hulp (Vreugdenhil, 2012). Tot slot concludeert Vreugdenhil (2012) in haar onderzoek dat professionals, afhankelijk van hun expertise, zelf indicaties zouden kunnen stellen zodat zij zelf kunnen identificeren wat voor ondersteuningsvoorzieningen nodig zijn. Dit moet dan “op maat” gebeuren en er moet rekening gehouden worden met de persoonlijke omstandigheden van de zorgvrager en met de mogelijkheden die zijn sociale omgeving biedt (Vreugdenhil, 2012). De focus op het toekomstige zorg- en welzijnswerk ligt in het vormen van een schakel tussen individuele burgers en hun dagelijkse omgeving enerzijds en tussen overheden en regelgeving anderzijds (Geertsema, 2004). Het gaat in eerste instantie vooral om het bemiddelen, ondersteunen, verwijzen en faciliteren en minder om het uitvoeren zelf. De nieuwe professional moet niet alleen in een integraal verband aan de slag met de nieuwe werkwijze. Teams of verbanden kunnen zowel bestaan uit welzijnals zorg- of woningprofessionals. (Ewijk, 2006). Deze “wijkteams” kunnen werken aan de leefbaarheid van een hele wijk en collectieve oplossingen vinden waar die mogelijk zijn. De invulling, naamgeving en grootte van het werkgebied van dit soort teams verschilt per gemeente en soms ook per werkgebied. Hierbij worden termen gebruikt als “van zorgen voor naar zorgen dat”. Met betrekking tot de rolverdeling tussen gemeente enerzijds en zorg en welzijn anderzijds moet duidelijk zijn dat elke partij een andere rol heeft. De gemeente is de opdrachtgever en het is onwenselijk indien zij op de stoel van de bestuurder van de instelling gaat zitten. De organisaties zijn opdrachtnemers maar hebben daarnaast vaak ook een eigen visie en missie te vervullen. Tegelijkertijd zijn gemeente en organisaties bondgenoten in de transities van elkaar: zij zijn ook op elkaar aangewezen om nieuwe taken uit te voeren (TransitieBureau, 2013). Ook wat betreft het werk van de organisaties zelf wordt benadrukt dat ondersteuning/stimulansen moeten bieden aan burgerinitiatieven als het nodig is, maar zich niet moeten opdringen of taken overnemen (De Boer & Van der Lans, 2011). Samengevat zouden zorg voor de meest kwetsbare burgers; betrekken van familie, vrienden, buurtbewoners en vrijwilligers bij leefbaarheid, zorg en welzijn; ondersteunen en stimuleren van mantelzorgers, vrijwilligers en burgerinitiatieven; verbindingen leggen in wijken; bemiddelen, faciliteren, verwijzen; het initiëren van (nieuwe) preventieve en collectieve oplossingen rollen voor zorg- en welzijnsinstellingen kunnen zijn.
6
4. Wat is de rol van de burger? De meest centrale rol in de participatiesamenleving kan per definitie worden toegedicht aan de burger. Volgens de bestudeerde literatuur kan de rol van de burger worden geïdentificeerd door de opvattingen over wat ze niet kunnen doen, ofwel welke taken aan de overheid of professionals moeten worden overgelaten. Waar de lijn moet worden getrokken schetsen De Boer & Van den Lans (2011) in hun onderzoek met het begrijp “kerntaken”. Dit zijn de taken die de overheid direct of indirect moet overnemen en die ze niet aan de burger kan overlaten. Volgens hun interview met adviseur Jeroen Hoenderkamp zijn de grenzen van burgers beperkt zichtbaar, maar kan er toch een duidelijke lijn worden getrokken. Hij ziet kerntaken van de overheid in activiteiten als het verhelderen van de vraag, het doorverwijzen en ondersteuning bieden aan de meest kwetsbare groepen. In het bijzonder als het gaat om geweld en complexe problemen zijn meerdere respondenten het er over eens dat dit een taak van de overheid moet blijven. Ook Polie (2007) benadrukt dat, als het gaat om aspecten van veiligheid, de rol van de burger beperkt zou moeten zijn. Dit is primair een taak van de overheid en professionals. Toch betekent ‘beperkt’ niet dat er geen rol voor de burger kan zijn. Zo stelt een directeur van een Amsterdamse welzijnsinstelling dat participatie van burgers ook bij kerntaken wel een belangrijk bijdrage kan leveren, maar onder voorwaarde dat er professionals en overheidsfinanciering beschikbaar is (De Boer & Van der Lans, 2011). In ieder geval lijkt er dus een onderscheid te moeten worden gemaakt tussen welke taken burgers geheel kunnen overnemen en aan welke taken zij een bijdrage kunnen leveren. Toch moet er bij de zoektocht naar deze grenzen een duidelijke markering worden aangebracht, want grenzen verschuiven en zijn niet statisch (Polie, 2007). In deze zin lijken de grenzen van zelfsturing afhankelijk van de wijze van hoe men dit veld benadert. In de woorden van directeur van Vorkmeer, Jan Custers, zou dit betekenen: “Zelfsturing is geen doel op zich, maar een weg waarlangs een gemeenschap kan werken aan een eigen, leefbare toekomst” (Custers, 2010: 21). Ook Polie (2007) ondersteunt het idee van een proces naar meer zelfsturing en doet verschillende aanbevelingen over hoe men mogelijkheden van zelfsturing kan bevorderen in een bestuurlijk perspectief. Ook meer recente stellingen als “alles wat we aandacht geven groeit” lijken deze denkwijze te steunen (Custers, 2012: 1). Het lijkt vanuit dit perspectief twijfelachtig of een te beperkte denkwijze en het zoeken naar grenzen in plaats van het benutten van de krachten van burgers daadwerkelijk meerwaarde oplevert op weg naar een participatiesamenleving. Sommige auteurs zien een relatief strakke lijn tussen kerntaken van de overheid en organisaties en mogelijkheden voor maatschappelijke zelfsturing. Anderen vinden echter dat zelfsturing geen grenzen kent (Custers, 2010: 1). Toch is er overeenstemming te vinden in het feit dat de burger zelf ook mee moet willen doen en niet alleen de verantwoordelijkheid voor zijn welzijn zoekt bij maatschappelijke organisaties of overheidsinstellingen. Alleen als de burger zelf naar mogelijkheden zoekt om mee te doen zou de participatiesamenleving gestalte kunnen krijgen. De kleine lokale gemeenschap en de burger zelf vormen de bron van maatschappelijke actie. In deze samenhang ziet Vreugdenhil (2012) mogelijke knelpunten wat betreft de overheersende opvattingen over wat zelfredzaamheid voor de burger eigenlijk betekent. In haar onderzoek concludeert zij dat burgers het al zelfredzaam vinden als ze weten naar welke instelling ze moeten om hun probleem op te lossen. Volgens haar is de hoofduitdaging van bestuurlijke organen en van de samenleving zelf om opvattingen van zelfredzaamheid te veranderen van ‘zoveel mogelijk zelf 7
doen met behulp van professionele zorgverleners’ naar ‘zoveel mogelijk zelf doen met behulp van de directe sociale omgeving’ (Vreugdenhil, 2012: 227). Dit vereist dus een “cultuuromslag bij burgers” (ROB, 2012a: 105). Wat betreft de rol van de burger kan worden opgemerkt dat deze actief moet worden om zelf oplossingen te zoeken in plaats van direct naar het voorzieningenaanbod te kijken. Ook Koops & Kwekkeboom (2005) constateren dat, ook als het gaat om mensen met beperkingen, elk lid van het sociaal netwerk naar vermogen moet bijdragen aan het opvangen en ondersteunen van deze mensen en aan het behoud van hun zelfstandige leefsituatie. Pas wanneer hun eigen mogelijkheden en die van hun directe sociale omgeving zijn uitgeput, kunnen ze een beroep te doen op de lokale overheid (Vreugdenhil, 2012). Burgers moeten zich bewust worden van deze nieuwe verantwoordelijkheid en het ook gewoon durven om dergelijke taken voor de mensen in hun sociale omgeving over te nemen. In het advies “Redzaam ouder” pleit de RVZ (2012) ervoor dat burgers eerder in hun leven nadenken over hun oude dag en tijdig voorzorgsmaatregelen nemen. Het “huidige beroep op collectieve voorzieningen is immers onhoudbaar voor de toekomst en dit vraagt van burgers meer eigen verantwoordelijkheid” (RVZ, 2012: 33). Een suggestie is om dit via een zorgverklaring te regelen, waarin burgers aangeven hoe ze de zorg op hun oude dag willen regelen en hoe zij deze bekostigen (ROB, 2012b).
8
Conclusie: Samen op weg naar de participatiesamenleving In deze korte uitwerking werd beoogd om de rolverdeling in de komende participatiesamenleving te verhelderen. De centrale onderzoeksvraag was: Wat is er vanuit de literatuur bekend over de rolverdeling tussen burgers, gemeenten, zorg- en welzijnsinstellingen in de participatiesamenleving? Het werd duidelijk dat er geen specifieke antwoorden zijn op deze vraag behalve dat elk gemeente zelf een antwoord moet vinden. Uit de literatuur blijkt dat in het algemeen een regisserende rol en geen uitvoerende rol voor gemeenten wordt weggelegd. Ze bemiddelen en coördineren de bestaande sociale structuren, initiatieven en organisaties. Behalve dat gemeenten als opdrachtgever en instellingen als opdrachtnemer te zien zijn, worden instellingen ook gezien als bondgenoten voor gemeenten in de transities. Voor de instellingen geldt dat zij dezelfde grondhouding als gemeenten zouden moeten hebben tegenover burgers: faciliterend en uitnodigend. Zorg voor de meest kwetsbare burgers blijft belangrijk maar daarnaast wordt steeds belangrijker: betrekken van familie, vrienden, buurtbewoners en vrijwilligers bij leefbaarheid, zorg en welzijn; ondersteunen en stimuleren van mantelzorgers, vrijwilligers en burgerinitiatieven; verbindingen leggen in wijken; bemiddelen, faciliteren, verwijzen; het initiëren van (nieuwe) preventieve en collectieve oplossingen. Oftewel het ondersteunen en inzetten van bestaande participatiecontexten. De rol van burgers ligt in het mee willen doen en actief naar mogelijkheden zoeken om meer regie over hun leven te kunnen voeren. Ook moet er een actieve houding worden aangenomen als het gaat om het verlenen van hulp en het ondersteunen van elkaar. De zoektocht naar een participatiesamenleving is een zoektocht naar een andere cultuur, die gedragen wordt door zowel overheden, instellingen als burgers. Custers (2012) stelt dat er alleen een goede rolverdeling kan worden gevonden als er een wederzijdse en constante dialoog tussen gemeenten, instellingen en burgers gevoerd wordt. “In deze dialoog wordt gezamenlijk gezocht waar de grenzen van [...] verantwoordelijkheid van burgers liggen en hoe deze grenzen verlegd kunnen worden om de openbare ruimte voor burgers ‘op te rekken “.
9
Literatuur Arnstein, S. (1969), A Ladder of Citizen Participation, in: AIP Journal, pp. 216-224. Arts, W., Blauw, W., Dorrestein, A., & Meeuwsen, M. (2011), Vermaatschappelijking: zorg kan niet zonder welzijn, http://www.zorgwelzijn.nl/Welzijnswerk/Nieuws/2011/2/Vermaatschappelijking-zorgkan-niet-zonder-welzijn-ZWZ016769W. Bannink, D., H. Bosselaar en W. Trommel (eds.) (2013), Crafting local welfare landscapes, Den Haag: Boom / Lemma. Berlo, van, D. (2012), Wij de overheid - cocreatie in de netwerksamenleving, uitgave Programma Ambtenaar 2.0, http://www.davied.dds.nl/boeken/wijdeoverheid.pdf. Boer, de, N. en Van der Lans, J. (2011), Bugerkracht: De toekomst van het sociaal werk in Nederland, Den Haag: RMO. Buurtalliantie (2011), Denkend aan Burgerkracht, Cahier no 1, http://www.bladerboekje.nl/BA-cahier01. Custers, J. (2010), Zelfsturing kent geen grenzen, Peel en Maars: Vorkmeer. Custers, J. (2012), Inleiding Jan Custers ontmoet Jim Diers: "Wat we aandacht geven, groeit, Leeuwarden 22-05-2012, http://www.peelenmaas.nl/zelfsturing/Bibliotheek/Algemene_kennisbronnen/Inleiding_Jan_Custers_o ntmoet_Jim_Diers_Wat_we_aandacht_geven_groeit_Leeuwarden_22_05_2012 Ewijk, H. van (2006), De Wmo als instrument in de transformatie van de welvaartstaat en als impuls voor vernieuwing van het sociaal werk in: Sociale Interventie, 15.3 , pp. 5-16. Geertsema, H. (2004), Identiteit in meervoud. Een identiteitsbeschrijving van het maatschappelijk werk, Proefschrift. Hazeu, C., Boonstra, N., Jager-Vreugdenhil, M., & Winsemius, P. (2005), Buurtinititiatieven en buurtbeleid in Nederland anno 2004. Analyse van een veldonderzoek van 28 casussen, Den Haag: WRR. Koops, H. en Kwekkeboom, M. (2005), Vermaatschappelijking in de zorg: Ervaringen en verwachtigingen van aanbieders en gebruikers in vijf gemeenten, Den Haag: SCP. Kuiper, M., Van der Velde, B. en Van Zuydam, S. (2012), Leren van vermaatschappelijking in het Verenigd Koninkrijk, Australië en Scandinavië, Utrecht University: Rob. Linders, L. (2009), De betekenis van nabijheid: Een onderzoek naar informele zorg in een volksbuurt, University of Tilburg: Proefschrift.
10
Peters, A., Tanja, A. en Wilbrink, I. (2010). Handreiking voor lokaal beleid voor ondersteuning van mensen met een beperking in: DVC-nr. 2075, Den Haag: Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS). Polie, P. (2007), De zelfsturende samenleving Maatschappelijke zelfsturing als non-gouvernementeel sturingsconcept in een verander(en), Rotterdam: Erasmus Universiteit. Rob (2012a), Loslaten in vertrouwen: Naar een nieuwe verhouding tussen overheid, markt én samenleving, Den Haag: Raad van het openbaar bestuur (Rob). Rob (2012b), Cahier Loslaten in vertrouwen: Beschouwingen van adviesraden over een nieuwe verhouding tussen overheid, markt én samenleving, Den Haag: Raad van het openbaar bestuur (Rob). RVZ (2012), Redzaam ouder: Zorg voor niet-redzame ouderen vraagt om voorzorg door iedereen, Den Haag: Raad voor de Volksgezondheid en Zorg (RVZ). Schijndel, van, P. (2004), Wie heeft er zin in de WMO? Het wordt dringen op het extramurale veld, in: BTSG InfoBulletin, 59. Timmermans, J. (2003), Mantelzorg. Over de hulp van en aan mantelzorgers, Publicatie 2003/1, Den Haag: SCP. TransitieBureau (2013), Bondgenoten in de decentralisaties, Den Haag: VWS/VNG. Tweede Kamer (2005), Nieuwe regels betreffende maatschappelijke ondersteuning (Wet maatschappelijke ondersteuning), vergaderjaar 2004–2005, 30 131, nr. 3, s-Gravenhage: Sdu Uitgevers. Verplanke, L., Veldboer, L., Duyvendak, J., Van den Handel, C., Maarschalkerweerd, A., Groenendijk, J., et al (2009), Onder de mensen? Een onderzoek naar mensen met beperkingen in vier stadsbuurten, Den Haag: Nicis Institute. Vreugdenhil, M. (2011), Spraakverwarring over participatie Vreugdenhil, M. (2012), Nederland participatieland? De ambitie van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) en de praktijk in buurten, mantelzorgrelaties en kerken, Universiteit Amsterdam: Proefschrift. VWS (2010), Welzijn Nieuwe Stijl, Den Haag: Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS).
11
