Naar een natuurlijke rolverdeling tussen overheid en markt bij ruimtelijke veranderingsprocessen
Naar een natuurlijke rolverdeling tussen overheid en markt bij ruimtelijke veranderingsprocessen Rede uitgesproken bij de aanvaarding van het ambt van bijzonder hoogleraar Gebiedsontwikkeling aan de Universiteit van Amsterdam op donderdag april door
Arjan Bregman
Dit is oratie , verschenen in de oratiereeks van de Universiteit van Amsterdam.
Opmaak: JAPES, Amsterdam © Universiteit van Amsterdam, Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. Voorzover het maken van kopieën uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel B Auteurswet j° het Besluit van juni , St.b. , zoals gewijzigd bij het Besluit van augustus , St.b. en artikel Auteurswet , dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan de Stichting Reprorecht (Postbus , AW Amstelveen). Voor het overnemen van gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (artikel Auteurswet ) dient men zich tot de uitgever te wenden.
Mevrouw de Rector Magnificus, Mijnheer de Decaan, Leden van het curatorium van de bijzondere leerstoel Gebiedsontwikkeling, Leden van het bestuur van de Stichting Amsterdam School of Real Estate, Zeer geachte aanwezigen, Vandaag aanvaard ik officieel mijn benoeming tot bijzonder hoogleraar Gebiedsontwikkeling aan de Universiteit van Amsterdam vanwege de Stichting Amsterdam School of Real Estate. De aan deze leerstoel verbonden leeropdracht is omschreven als ‘investeringsstrategieën bij ruimtelijke veranderingsprocessen’. Daarover wil ik vanmiddag enkele gedachten ontvouwen. Mijn betoog wil ik als volgt structureren. Eerst ga ik in op de begrippen ‘ruimtelijk veranderingsproces’ en ‘investeringsstrategie’. Het begrip ‘investeringsstrategie’ zal ik daarbij belichten vanuit zowel de positie van overheden als die van marktpartijen. Vervolgens zal ik de huidige inrichting van de besluitvorming bij ruimtelijke veranderingsprocessen kort typeren en aan de hand van die typering de vraag beantwoorden of deze inrichting van de besluitvorming en de huidige investeringsstrategieën van overheden en marktpartijen voldoende op elkaar aansluiten. Een tweede te beantwoorden vraag is of de huidige investeringsstrategieën op hun beurt in overeenstemming zijn met voor gebiedsontwikkeling relevante regelgeving. Naar zal blijken, leiden deze vragen tot ontkennende antwoorden. Als een van de spitsen van mijn leeropdracht zie ik het zichtbaar maken van de problemen die dit voor de praktijk van gebiedsontwikkeling met zich brengt en het waar mogelijk aanreiken van oplossingen. Ook hierop wil ik vanmiddag een bescheiden voorschot nemen.
Ruimtelijke veranderingsprocessen en investeringsstrategieën Ruimtelijke veranderingsprocessen Een dynamische samenleving leidt tot een permanente behoefte aan ruimtelijke veranderingprocessen. Het begrip ruimtelijk veranderingsproces zou ik als volgt willen belijnen: een ruimtelijke ontwikkeling, waarbij met betrekking tot een bepaald gebied een wijziging optreedt in alle drie de onderdelen van de bekende trits van wijlen professor mr. P. de Haan: bestemming, inrichting en beheer. Dit behoeft niet noodzakelijkerwijs te betekenen dat de dominante bestemming in een bepaald gebied (bijvoorbeeld woningbouw of detailhandel) wordt vervangen door een andere dominante bestemming, maar wel dat verandering optreedt in de ruimtelijke positionering van de bestemmingen. Daarmee veranderen vanzelf ook de inrichting en het beheer van het gebied.
Investeringstrategieën Spreken over investeringsstrategieën bij ruimtelijke veranderingsprocessen kan niet zonder te differentiëren naar typen actoren. Bij gebiedsontwikkeling kunnen we grosso modo drie groepen actoren onderscheiden: investerende en/ of faciliterende overheden, investerende marktpartijen en derden die in hun belang worden geraakt – hetzij in positieve zin, hetzij in negatieve zin – door de gebiedsontwikkeling. De laatste groep – waarvan ook overheden deel uit kunnen maken – heeft een van de twee andere groepen afwijkende positie in die zin dat de gebiedsontwikkeling hen overkomt, terwijl overheden en marktpartijen deze juist bewerkstelligen dan wel faciliteren. Omdat gebiedsontwikkeling in mijn betoog vanmiddag vooral wordt bezien als ruimtelijk veranderingsproces waarbij wordt geïnvesteerd, zal de meeste aandacht uitgaan naar de positie van overheden en marktpartijen.
Investeringsstrategieën van overheden bij ruimtelijke veranderingsprocessen Overheden bevinden zich bij ruimtelijke veranderingsprocessen in een dubbelrol. In de eerste plaats zijn overheden bij gebiedsontwikkeling gehouden om, als behartiger van het algemeen belang, de diverse publieke en private deelbelangen tegen elkaar af te wegen en te zorgen voor voldoende kwaliteit. Een belangrijke opdracht daartoe is vervat in artikel . Wet ruimtelijke ordening.
Het eerste gedeelte van dit artikel luidt als volgt: “De gemeenteraad stelt voor het gehele grondgebied van de gemeente een of meer bestemmingsplannen vast, waarbij ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening de bestemming van de in het plan begrepen grond wordt aangewezen en met het oog op die bestemming regels worden gegeven. Deze regels betreffen in elk geval regels omtrent het gebruik van de grond en van de zich daar bevindende bouwwerken”. In de artikelsgewijze toelichting bij het wetsvoorstel voor de huidige Wro wordt over deze passage onder meer opgemerkt: “De enige wettelijke doelstelling, en derhalve ook het enige toetsingscriterium, bij de vaststelling van een bestemmingsplan is: het bewerkstelligen van een goede ruimtelijke ordening”. Het begrip ‘goede ruimtelijke ordening’ is wettelijk niet nader gedefinieerd. De bestuursrechter die moet oordelen over besluiten tot vaststelling van bestemmingsplannen, mist daarmee duidelijke richtlijnen op grond waarvan hij het aangevallen overheidsbesluit aan dit algemene criterium kan toetsen, met als gevolg dat de bestuursrechter – die doorgans zeer terughoudend is om op de stoel van het bestuursorgaan te gaan zitten – zelden besluiten tot vaststelling van een bestemmingsplan schorst of vernietigt louter omdat het plan geen goede ruimtelijke ordening zou weerspiegelen. Dit betekent niet dat de overheid feitelijk de vrije hand heeft bij de vaststelling van bestemmingsplannen. Een belangrijke begrenzing van de vrijheid van overheden bij de vaststelling van bestemmingsplannen wordt gevormd door de eis van economische uitvoerbaarheid van het plan, nog daargelaten de juiste toepassing van ruimtelijk relevante sectorale normen uit of op grond van supranationale en andere nationale wetgeving dan de Wro. De eis van economische uitvoerbaarheid begrenst de invulling van het begrip ‘goede ruimtelijke ordening’. De overheid dient bij de vaststelling van het bestemmingsplan zich er immers van te vergewissen waar het geld voor de uitvoering van het bestemmingsplan vandaan moet komen. Dat kan publiek geld zijn – afkomstig van de gemeente of van andere overheden – maar daaraan kunnen ook private investeringen bijdragen. Indien en voor zover de uitvoering van het bestemmingsplan geheel of gedeeltelijk met publiek geld moet worden bekostigd, betekent de vaststelling van het bestemmingsplan tegelijk een investeringsbeslissing van de overheid bij het ruimtelijke veranderingsproces. Daarmee is meteen de tweede rol van de overheid bij gebiedsontwikkeling benoemd, namelijk die van investeerder in de kwaliteit van de ruimtelijke ordening in het algemeen en in die van de publieke ruimte in het bijzonder. Deze beide rollen van de overheid – die van hoeder van het algemeen belang enerzijds en investeerder anderzijds – kennen een wederzijdse beïnvloeding. De vrijheid om te kiezen voor de ‘beste’ ruimtelijke ordening wordt immers begrensd door de budgettaire mogelijkheden en bereidheid van de gemeente
en anderen om de daarmee verbonden investeringen te bekostigen en wordt mede bepaald door de mogelijkheden om opbrengsten te generen. Indien en voor zover in het kader van een ruimtelijk veranderingsproces gronden in waarde stijgen als gevolg van een bestemmingswijziging, en een gemeente van die stijging profiteert omdat de betreffende gronden geheel of gedeeltelijk gemeentelijk eigendom zijn, kan een ruimtelijk veranderingsproces ook voor een gemeente opbrengsten genereren. Woningbouwlocaties in uitleggebieden – zeker in het recente verleden – zijn hiervan het bekendste voorbeeld. De twee rollen van de overheid bij gebiedsontwikkeling komen dan in één besluit, namelijk de vaststelling van het bestemmingsplan, samen. De mogelijkheid van deze combinatie kan gemeenten ertoe verleiden om zogenaamde ‘eigendomsplanologie’ te bedrijven: gronden die in eigendom zijn van de gemeente krijgen bij voorrang lucratieve bestemmingen, evenals gronden van marktpartijen die – meer dan andere marktpartijen – bereid zijn om passende afspraken met de gemeente te maken. Het behoeft geen betoog dat een dergelijke werkwijze kan leiden tot een suboptimale – maar nog steeds goede – ruimtelijke ordening. Uit het voorgaande blijkt tevens dat gebiedsontwikkeling geen exclusieve overheidszaak is. Onderdelen van gebiedsontwikkelingen – met name woningbouw en commercieel vastgoed – zijn bestemd voor ‘de markt’. Marktpartijen investeren in dergelijk vastgoed. Marktpartijen acteren hierbij in de regel niet willekeurig. Ook aan hun investeringen ligt een strategie ten grondslag.
Investeringsstrategieën van marktpartijen bij ruimtelijke veranderingsprocessen Investeren van marktpartijen bij ruimtelijke veranderingsprocessen kan worden omschreven als het aanwenden van financiële middelen ten behoeve van gebiedsontwikkeling teneinde een in geld uit te drukken waardevermeerdering te bewerkstelligen, zodanig dat op het geïnvesteerde vermogen een vanuit bedrijfseconomisch perspectief noodzakelijk en zo mogelijk hoger rendement zal worden behaald. Het ligt voor de hand om bij dergelijke investeringen in de eerste plaats aan investeringen in vastgoed voor de markt te denken. Investeringen van marktpartijen bij gebiedsontwikkeling beperkten zich de afgelopen decennia echter niet tot deze onderdelen van gebiedsontwikkeling. Marktpartijen investeerden ook in grondexploitaties en waren betrokken bij de overkoepelende planvorming bij ruimtelijke veranderingsprocessen en participeerden actief in het pro-
jectmanagement dat zich doorgaans over de integrale gebiedsontwikkeling uitstrekte. Publiek vastgoed werd meeontwikkeld. Voor een dergelijke verdergaande betrokkenheid van marktpartijen bij gebiedsontwikkeling bestonden en bestaan goede redenen. In de eerste plaats is deze betrokkenheid daaruit te verklaren, dat de kwaliteit van het resultaat van de integrale gebiedsontwikkeling mede bepalend is voor de waarde van de woningen en het commerciële vastgoed. Dit betreft zowel de gekozen stedenbouwkundige opzet als de wijze waarop het openbaar gebied is ingericht. Een hoogwaardig plan en een openbaar gebied met specifieke kwaliteiten maakt vastgoed ten opzichte van vastgoed in andere gebiedsontwikkelingen relatief aantrekkelijk, wat geacht wordt tot uitdrukking te komen in een betere afzet tegen voor de marktpartij en/of een afzet tegen gunstiger voorwaarden. Betrokkenheid bij de planvorming – die vooral gestalte heeft gekregen ingeval van het joint-venturemodel met een gezamenlijke grondexploitatie binnen een grondexploitatiemaatschappij, kortweg aan te duiden als GEM, en bij het concessiemodel, waarin de marktpartij geheel verantwoordelijk is voor de grondexploitatie – biedt marktpartijen ruime mogelijkheden om te sturen op de overkoepelende plankwaliteit en op de kwaliteit van het openbaar gebied. In de tweede plaats kunnen investeringen in de grondexploitatie en in vastgoed met een openbaar karakter voor marktpartijen aantrekkelijk zijn vanwege het daarop te behalen rendement. Grondexploitaties kunnen een positief eindsaldo opleveren, waarvan een marktpartij ingeval van het joint-venturemodel gedeeltelijk en ingeval van het concessiemodel volledig profiteert. Indien marktpartijen vastgoed met een openbaar karakter mee ontwikkelen kan het dragen van het prijsrisico van de realisatie ervan een voordeel opleveren. Ten slotte opent de gehele of gedeeltelijke verantwoordelijkheid van ontwikkelaars voor de grondexploitatie en het mee ontwikkelen van publiek vastgoed de mogelijkheid tot het maken van afspraken met andere marktpartijen onder de noemer reciprociteit.
Besluitvorming bij ruimtelijke veranderingsprocessen De balans opmakend kunnen we constateren dat er bij gebiedsontwikkeling door de overheid – in veel gevallen primair de gemeente – een goede ruimtelijke ordening wordt bewerkstelligd en daarnaast door de overheid – opnieuw vaak de gemeente – en door marktpartijen wordt geïnvesteerd in zowel de planontwikkeling als de grondexploitatie en vastgoedexploitatie. De vaststelling van het bestemmingsplan – of een andere planologische maatregel zoals het projectbesluit of op nationaal niveau een tracébesluit – betekent feitelijk
dat er planologisch groen licht wordt gegeven voor het uitvoeren van de door overheden en vaak ook marktpartijen genomen investeringsbeslissingen. Met de vaststelling van het bestemmingsplan zijn echter nog niet alle juridische belemmeringen om ruimtelijke veranderingsprocessen daadwerkelijk te laten plaatsvinden, opgeheven. Behalve een planologisch kader zijn nog andere – in sommige gevallen tal van andere – publiekrechtelijke toestemmingsvereisten – vergunningen en ontheffingen – vereist. Het aantal publiekrechtelijke toestemmingsvereisten is de afgelopen decennia behoorlijk gegroeid. Daar waar de maatschappelijke en/of politieke druk om bepaalde typen projecten met voorrang te realiseren groeide, werd het stelsel van gefragmenteerde besluitvorming in toenemende mate als een probleem ervaren. Dit leidde tot sectorale en projectwetgeving – zoals de Tracéwet, de Deltawet grote rivieren en de Wet procedures vijfde baan Luchthaven Schiphol. Een gezamenlijk kenmerk van deze wetten is dat daarin werd afgeweken van het reguliere stelsel van versnipperde besluitvorming middels coördinatie dan wel integratie van besluitvorming. Een tweede gezamenlijk kenmerk van genoemde wetten is dat ze een generiek toepassingsbereik misten, terwijl het probleem van de gefragmenteerde besluitvorming wel een generiek karakter draagt. De afgelopen jaren is er in wetgeving meer aandacht gekomen voor de aanpak van juist dit generieke probleem. Vanuit de gedachte van de VROM-vergunning ontstond de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, doorgaans afgekort tot Wabo. Op grond van de Wabo wordt een groot aantal toestemmingsvereisten geïntegreerd in de omgevingsvergunning. Aan vergunningstelsels op grond van wetten die primair onder de verantwoordelijkheid van het Ministerie van VROM vallen, zijn diverse andere vergunningen toegevoegd. Het ligt in de bedoeling in de toekomst nog meer toestemmingsvereisten in de omgevingsvergunning te integreren. Er is dus nadrukkelijk sprake van een ‘opbouwsysteem’. Sommige toestemmingsvereisten – zoals een ontgrondingsvergunning en een vergunning op grond van de Waterwet – blijven in voorkomende gevallen nodig naast de omgevingsvergunning. Ook de op april jl. in werking getreden Crisis- en herstelwet bevat in de regeling van het projectuitvoeringsbesluit een vorm van geïntegreerde besluitvorming. Anders dan bij de Wabo is in de Crisis- en herstel geen sprake van een ‘opbouwsysteem’, maar zijn in het projectuitvoeringsbesluit in beginsel alle toestemmingsvereisten geïntegreerd. De van de regeling van het projectuitvoeringsbesluit uitgezonderde toestemmingen worden in de Crisis- en herstelwet afzonderlijk benoemd. De Crisis- en herstelwet is tevens van invloed op de Wro en de Wabo. De Crisis- en herstelwet heeft namelijk artikel . Wet ruimtelijke ordening ge
wijzigd in die zin dat de koppeling tussen het projectbesluit en het bestemmingsplan is gewijzigd. Een projectbesluit behoeft niet langer binnen in beginsel een jaar te worden gevolgd door een bestemmingsplanherziening. Het tot nu toe vanwege deze koppeling en de daaraan verbonden legessanctie weinig populaire projectbesluit zal daardoor naar verwachting in de praktijk ruimer worden gebruikt. Nu na invoering van de Wabo het projectbesluit opgaat in de omgevingsvergunning waarbij wordt afgeweken van het bestemmingsplan en ook deze omgevingsvergunning niet langer binnen relatief korte tijd behoeft te worden gevolgd door een bestemmingsplanherziening, zal ook de omgevingsvergunning naar verwachting een ruime toepassing vinden als instrument voor integrale afweging van alle relevante aspecten, inclusief de planologische afweging. Ook in het projectuitvoeringsbesluit op grond van de Crisis- en herstelwet zijn zowel uitvoeringsbesluiten als de planologische afweging geïntegreerd. Bijzondere gebiedsontwikkelingen zijn die waarin de aanleiding en kern worden gevormd door de aanleg of herontwikkeling van een groot infrastructureel project. Dergelijke projecten worden doorgaans combinatieprojecten genoemd. Bij combinatieprojecten zijn aan publieke zijde meerdere overheden betrokken, in elk geval het rijk en de betrokken gemeenten. Voorbeelden van combinatieprojecten zijn het project A Maastricht en het project Omlegging A Badhoevedorp. Op het infrastructurele deel is specifieke, sectorale regelgeving, met name de Tracéwet, van toepassing, terwijl voor de gebiedsontwikkeling het reguliere instrumentarium van het ruimtelijk bestuursrecht geldt. In een wettelijk kader voor een overkoepelende besluitvorming ten aanzien van combinatieprojecten voorziet de huidige wetgeving niet.
Spanning tussen de huidige regelgeving en bestaande investeringsstrategieën Spanning tussen besluitvorming en investeringsstrategieën Vanuit het perspectief van de investeerder vormt het project – als onderdeel van een gebiedsontwikkeling – steeds het uitgangspunt. Investeerders hebben behoefte aan duidelijkheid omtrent de juridische haalbaarheid van hun plan voor het project. Dat geldt zowel voor private investeerders als voor overheden op rijks-, provinciaal en gemeentelijk niveau. Een investeerder wenst één overheidsbesluit, op grond waarvan duidelijk is of hij zijn project wel of niet mag realiseren. Daarbij kan een investeerder behoefte hebben aan fasering. Over bepaalde aspecten – waaronder de planologische aanvaardbaarheid – zal een
investeerder in een aantal situaties duidelijkheid willen hebben voordat hij voor zijn plan een uitgewerkt ontwerp laat vervaardigen, mede gelet op de daarmee gemoeide kosten. Dat de besluitvorming ter beoordeling van zijn project is gefragmenteerd omdat in de loop der jaren voortdurend nieuwe wetgeving met steeds nieuwe vergunningstelsels is geïntroduceerd, waardoor deelbeslissingen worden genomen die – ook wanneer deze positief luiden – niet beslissend zijn voor de eigenlijke vraag of het project nu door kan gaan, is voor een initiatiefnemer onaavaardbaar. De daarmee verbonden vertraging en onzekerheid worden terecht als mankementen van het gefragmenteerde stelsel van besluitvorming over ruimtelijke projecten gezien. In dat licht zijn de al langer bestaande sectorale en projectwetgeving als de Tracéwet en de recente pogingen om integratie van besluitvorming een meer generiek karakter te geven te waarderen. De vraag is wel of na invoering van de Wabo een coherent stelsel van projectbesluitvorming is ontstaan, dat zo goed mogelijk aansluit bij de behoefte van overheden en publieke en private investeerders en tevens aan derden adequate mogelijkheden van inspraak en rechtsbescherming biedt. Dit is naar mijn opvatting niet het geval. Na invoering van de Wabo zijn voor de beoordeling van veel ruimtelijke projecten in het kader van gebiedsontwikkeling naast elkaar twee verschillende instrumenten beschikbaar: de omgevingsvergunning en het projectuitvoeringsbesluit. Bovendien kennen de wettelijke regelingen van beide instrumenten niet onbelangrijke nadelen. Een nadeel van de Wabo is in de eerste plaats de opzet van de wettelijke regeling. In hoofdstuk van de Wabo worden alle activiteiten benoemd die vergunningplichtig zijn op grond van elk van de wetten waarvan het vergunningstelsel naar de Wabo wordt overgebracht. Het overschrijven en in elkaar vlechten van de afzonderlijke vergunningstelsels betekent wel dat een omvangrijke regeling het resultaat is: In totaal beslaat de tekst van de Wabo in het Staatsblad pagina’s. Daarmee vergeleken doet de regeling van het projectuitvoeringsbesluit van afdeling van hoofdstuk van de CHW weldadig aan. Ook hier is sprake van integratie van besluitvorming. Dat kan kennelijk ook wettelijk worden geregeld met enkele artikelen en zonder dat vergunningstelsels worden geknipt en geplakt. Zoals hiervoor al genoemd, heeft de Wabo verder als kenmerk dat het een ‘opbouwsysteem’ is waarbij niet van meet af aan alle vergunningen die bij een ruimtelijk project nodig kunnen zijn in de omgevingsvergunning opgaan. Daarmee is de Wabo weliswaar een serieuze poging om een aantal in veel situaties nodige vergunningen samen te voegen, maar de keuze voor een opbouwsysteem betekent wel dat er voor initiatiefnemers niet de zekerheid bestaat of
voor hun ruimtelijke project daadwerkelijk sprake zal zijn van integratie van besluitvorming. Beide kanttekeningen bij de Wabo zijn op de Crisis en herstelwet niet van toepassing. Dat betekent echter niet dat de wettelijke regeling van het projectuitvoeringsbesluit geen nadelen zou kennen. Voor regeling van het projectuitvoeringsbesluit heeft model gestaan de succesvolle regeling van het dijkversterkingsplan op grond van de Deltawet grote rivieren uit de jaren van de vorige eeuw. Daarbij zag men er echter aan voorbij dat voor het realiseren van een bestek voor een dijklichaam en daarmee verbonden inpassingmaatregelen het nemen van één besluit op basis van een integrale beoordeling van alle relevante aspecten zeer wel voorstelbaar is, maar dat dat niet het geval is voor een gebiedsontwikkeling die meerdere activiteiten omvat die in de tijd gescheiden en verschillend van karakter zijn. Het nemen van meerdere projectuitvoeringsbesluiten is in die situatie noodzakelijk. Verder heeft een initiatiefnemer – een overheid dan wel een marktpartij – niet de mogelijkheid om per project waarvoor een projectuitvoeringsbesluit wordt genomen een fasering aan te brengen. De Wabo bevat daarentegen wel een faseringsmogelijkheid. Kortom: de recente aanzetten tot integratie van besluitvorming bij ruimtelijke veranderingsprocessen zijn in beginsel positieve ontwikkelingen die een erkenning betekenen van de behoefte om bij besluitvorming in het kader van gebiedsontwikkeling het plan voor een project als resultaat van een investeringsbeslissing als uitgangspunt te nemen. Twee naast elkaar bestaande regelingen, elk met beperkingen, kunnen naar mijn mening echter niet het eindpunt van de ontwikkeling van de wetgeving rond projectbesluitvorming vormen.
Spanning tussen investeringsstrategieën en aanbestedingsrecht Onder punt schetste ik de opkomst van enkele samenwerkingsmodellen, doorgaans aangeduid als publiek-private samenwerking (PPS) bij gebiedsontwikkeling vanaf ruwweg de tweede helft van de jaren van de vorige eeuw. Investeringen van marktpartijen bij gebiedsontwikkeling beperkten zich niet tot woningbouw en commercieel vastgoed, maar zij investeerden ook in grondexploitaties en waren betrokken bij de overkoepelende planvorming bij ruimtelijke veranderingsprocessen en participeerden actief in het projectmanagement dat zich doorgaans over de integrale gebiedsontwikkeling uitstrekte. Ook voor het ontwikkelen van vastgoed met een publieke functie kwam belangstelling. Als gevolg van een aantal arresten van het Europese Hof gedurende het afgelopen decennium is de ruimte voor overheden en marktpartijen om die
samenwerkingsvorm te kiezen waarvan zij van oordeel zijn dat die het beste passen bij de kenmerken van het project en de door partijen gewenste verdeling van taken, kosten, opbrengsten en risico’s, fors ingeperkt. Ik noem in dit verband vier arresten. Een belangrijke les voor de Nederlandse praktijk van gebiedsontwikkeling volgde uit het Scala-arrest van juli : grondeigendom bij een marktpartij kan niet betekenen dat deze marktpartij op die grond openbare werken mag (laten) realiseren, indien de realisatie daarvan gelet op het karakter van het werk moet worden aanbesteed. Wel mag de aanbestedingsactiviteit aan deze marktpartij worden doorgelegd. Het arrest Commissie/Frankrijk van oktober maakte duidelijk dat uitsluitend dan van het doorleggen van de aanbestedingsactiviteit sprake kan zijn, indien de partij aan wie wordt doorgelegd een zelfrealisatierecht heeft ten aanzien van het betreffende publieke werk. Het Auroux-arrest van januari leverde een bevestiging op van de strikte leer van het Hof inzake het doorleggen. Verder heeft dit arrest veel onnodige onrust veroorzaakt. Het betrof immers een zaak waarin het ontwikkelingsrisico, in het bijzonder het afzetrisico, bij de gemeente Roanne en niet bij de contractspartij, de SEDL, berustte. In de Nederlandse praktijk van gebiedsontwikkeling ligt dit wezenlijk anders. Daar realiseren marktpartijen immers vastgoed voor eigen rekening en risico. Een casus die veel beter vergelijkbaar is met de Nederlandse praktijk van gebiedsontwikkeling was het onderwerp van een recent arrest van maart . Het betreft het arrest in de Duitse zaak Müller waarin het gaat om een gronduitgifte in de Duitse gemeente Wildeshausen aan de firma Gut Spascher Sand immobilien GmbH (GGSI). De verkoop van de grond was niet Europees aanbesteed en GGSI is voornemens de grond te bebouwen overeenkomstig het door de gemeente vastgestelde Bebauungsplan (een juridisch bindende planfiguur voor de regulering van bouwmogelijkheden). Een concurrent, Helmut Müller GmbH verzet zich tegen het contract tussen de gemeente Wildeshausen en GGSI. De aanbieding van Müller werd namelijk gepasseerd ten gunste van die van GGSI. Müller stelt zich op het standpunt dat Europees had moeten worden aanbesteed. De hamvraag in dit arrest is of de combinatie van grondverkoop en vaststelling van stedenbouwkundige voorschriften door de gemeente een overheidsopdracht oplevert. Juist deze vraag werd na het Auroux-arrest niet eenduidig beantwoord, zeker niet als daarbij ook het standpunt van de Europese Commissie wordt betrokken. Grote winst van het arrest is dat het Hof duidelijk maakt hoe de begrippen ‘bezwarende titel’ en ‘door de aanbestedende dienst te stellen eisen’ als nood
zakelijk aanwezige onderdelen, wil sprake kunnen zijn van een overheidsopdracht voor werken dan wel een concessieovereenkomst voor openbare werken bij gebiedsontwikkeling, dienen te worden verstaan. Ten aanzien van het onderwerp bezwarende titel overweegt het Hof onder meer dat een overeenkomst onder bezwarende titel betekent dat de aanbestedende dienst die een overheidsopdracht voor werken heeft afgesloten, in het kader ervan een prestatie voor een tegenprestatie ontvangt. Deze prestatie bestaat in de uitvoering van de werken waarover de aanbestedende dienst beoogt te beschikken. Deze prestatie moet wegens de aard ervan alsook de systematiek en de doelstellingen van richtlijn / voor de aanbestedende dienst een rechtstreeks economisch belang inhouden. Van een dergelijk rechtstreeks economisch belang is volgens het Hof sprake in een aantal situaties, namelijk () indien de overheid eigenaar wordt van het werk, () sprake is van een werk met een openbaar karakter en () indien het werk gedeeltelijk voor rekening en/of risico van de overheid plaatsvindt of de overheid financieel voordeel uit het werk haalt, nu of in de toekomst. Verder veronderstelt de aanwezigheid van een bezwarende titel dat de realisatie van het werk door de overheid afdwingbaar is. Van een rechtstreekse economische belang voor de overheid is echter geen sprake indien de betrokkenheid van de overheid uitsluitend bestaat in de uitoefening van regulerende bevoegdheden inzake stedenbouw, kortom, de uitoefening van publiekrechtelijke bevoegdheden. Ook voor het vervullen van de tweede voorwaarde voor het ontstaan van een overheidsopdracht, namelijk de aanwezigheid van ‘door de aanbestedende dienst vastgestelde eisen’ is het volgens het Hof niet voldoende dat een overheidsdienst een aantal hem voorgelegde bouwplannen onderzoekt of een besluit neemt in de uitoefening van zijn regulerende bevoegdheden inzake stedenbouw. Voor de gebiedsontwikkelingspraktijk is dit in zoverre goed nieuws, dat het Europese Hof duidelijk heeft gemaakt dat grondverkoop door de overheid en het op deze gronden door marktpartijen voor eigen rekening en risico realiseren van vastgoed binnen publiekrechtelijke kaders, buiten het bereik van het aanbestedingsrecht vallen. Gevolg van de genoemde vier arresten van het Europese Hof, in onderlinge samenhang beschouwd, is daarentegen ook dat het aan marktpartijen zonder voorafgaande Europese aanbesteding overlaten van de uitvoering van opdrachten met betrekking tot openbare werken in het kader van de grondexploitatie of de vastgoedexploitatie, waarvan de kosten het toepasselijke drempelbedrag van momenteel € ..,– overschrijden, in strijd is met het Europese aanbestedingsrecht. Hetzelfde geldt overigens voor opdrachten
waarmee een lager bedrag, maar wel een vaststaand grensoverschrijdend belang is gemoeid. De participatie door overheden in opstalexploitatiemaatschappijen voor commercieel vastgoed en afroomregelingen die direct zijn gerelateerd aan de waardevermeerdering van woningbouw of commercieel vastgoed zijn in het licht van de besproken jurisprudentie niet toelaatbaar indien geen voorafgaande openbare aanbesteding heeft plaatsgevonden. Voor in het bijzonder de onder getypeerde joint-venturemodel en het concessiemodel is dit in de praktijk problematisch. Kenmerk van beide modellen is immers dat de activiteiten in het kader van de grondexploitatie – het bouwen woonrijp maken, de inrichting van het openbaar gebied – aan een GEM c.q. aan een marktpartij worden overgelaten en dat de GEM c.q. de marktpartij ook een belangrijk aandeel heeft in de planuitwerking en in het projectmanagement. Alleen indien de marktpartij bij het aangaan van de samenwerking reeds een zelfrealisatierecht had ten aanzien van genoemde activiteiten, is het doorleggen van de aanbestedingsactiviteit – en daarmee van het prijsrisico ten aanzien van de uitvoering van bedoelde activiteiten – in Europeesrechtelijk perspectief toegestaan. In alle andere gevallen moet de overheid – doorgaans de gemeente – zelf tot aanbesteding van dergelijke activiteiten overgaan. Opdrachten in het kader van de planuitwerking die mede betrekking hebben op genoemde activiteiten en opdrachten op het gebied van het projectmanagement ten aanzien van de grondexploitatie en waarvan de kosten het drempelbedrag overschrijden, kunnen onder geen enkele omstandigheid worden doorgelegd. Het drempelbedrag voor diensten ligt sinds januari overigens op € .,–. Ik kan u verzekeren dat in dit licht veel lopende contracten in het kader van gebiedsontwikkeling de toets der Europeesrechtelijke kritiek niet kunnen doorstaan. Mede gelet op de inmiddels in werking getreden Wet implementatie rechtsbeschermingsrichtlijn aanbesteden (Wira) is het zaak om bij nieuwe afspraken bij gebiedsontwikkeling de actuele inzichten in de reikwijdte van het aanbestedingsrecht in acht te nemen.
Naar besluitvorming die aansluit bij investeringsstrategieën bij ruimtelijke veranderingsprocessen Tot nu toe heb ik vooral problemen gesignaleerd. Problemen met een nietcoherent stelsel van omgevingsrecht en problemen met een praktijk van gebiedsontwikkeling die in vele gevallen op gespannen voet staat met het aanbestedingsrecht.
Laat ik proberen voor beide typen problemen enkele oplossingrichtingen te schetsen. Zoals aan het eind van punt geschetst, zijn de recente aanzetten tot integratie van besluitvorming bij ruimtelijke veranderingsprocessen in beginsel positief te waarderen. Terecht wordt het project als resultaat van een investeringsbeslissing als uitgangspunt genomen. Vanuit het ideaalmodel van projectbesluitvorming, waarbij – al dan niet gefaseerd op verzoek van de initiatiefnemer – op een verzoek om publiekrechtelijke toestemming voor een project wordt gereageerd met één integraal besluit dat alle toestemmingen omvat, zijn beide regelingen echter imperfect. Twee wettelijke regelingen naast elkaar voor dezelfde ruimtelijke projecten kan overigens nooit het eindbeeld zijn. Nu de regeling van het projectuitvoeringsbesluit na vier jaar in principe weer zal verdwijnen, is het zaak om in de tijd tot dat moment na te denken over de inrichting van een toekomstvast en coherent stelsel. Een dergelijk denkproces is overigens reeds geïnitieerd door het Ministerie van VROM. Als bescheiden voorschot op dat proces doe ik vanmiddag het voorstel om bij de overweging van diverse verbetervoorstellen die in het kader van dat denkproces zijn en nog zullen worden gerealiseerd, ook aandacht te geven aan de mogelijkheid om de regeling van het projectuitvoeringsbesluit zoals die in de Crisis- en herstelwet is vervat, als uitgangspunt te nemen voor werkelijk integrale projectbesluitvorming. De regeling kenmerkt zich, vergeleken met de regeling van de omgevingsvergunning in de Wabo, door eenvoud en integreert in beginsel alle toestemmingsvereisten. Om tegemoet te komen aan de in de praktijk levende wens om onder omstandigheden te faseren, zou het te overwegen zijn de regeling inzake het projectuitvoeringsbesluit uit te breiden met een zodanige regeling dat een projectuitvoeringsbesluit op verzoek gefaseerd wordt genomen, in welke gevallen een projectuitvoeringsbesluit slechts betrekking heeft op de door de verzoeker aan te geven activiteiten in het kader van een project dan wel strekt ter vervanging van uitsluitend de door de verzoeker genoemde afzonderlijke besluiten die zonder integratie nodig zouden zijn. Met deze wijziging wordt bereikt dat het projectuitvoeringsbesluit – althans de opvolger ervan over vier jaar, ik noem het maar even het projectuitvoeringsbesluit nieuwe stijl – kan worden gebruikt voor complete gebiedsontwikkelingen. Nadat de gemeente heeft besloten dit instrument toe te passen voor een bepaalde gebiedsontwikkeling, kan in overleg met de initiatiefnemer(s) binnen het gebied – het zullen er doorgaans meerdere zijn – een slimme fasering en daarmee een ‘integratie op maat’ worden bereikt. De digitalisering kan een dergelijke fasering van de besluitvorming door de investeerder – uiteraard in samenspraak met het bevoegd gezag – vergaand vergemakkelijken.
Rest nog de vraag welke plaats in het geschetste model voor projectbesluitvorming het bestemmingsplan en de structuurvisie hebben. In de praktijk van de afgelopen decennia volgt in de praktijk het opstellen of herzien van bestemmingsplannen op door overheden en/of marktpartijen genomen investeringsbeslissingen, en niet omgekeerd. Het bestemmingsplan heeft derhalve in hoge mate het karakter van een juridische facilitering van reeds in ander verband genomen investeringsbeslissingen. De sturingsfunctie van het plan krijgt vooral gestalte bij bouwvoornemens en gebruikswijzigingen op kleinere schaal, nadat het plangebied op hoofdlijnen conform een bij de investeringsbeslissingen passend bestemmingsplan is ingericht. Diverse onderzoeken uit verleden en heden brengen deze praktijk bij herhaling aan het licht. Structuurvisies blijven onmisbaar voor overheden om hun samenhangende ruimtelijke beleid voor hun hele grondgebied te expliciteren of voor bepaalde aspecten daarvan (bijvoorbeeld mobiliteit of water) een overkoepelende visie te presenteren. Ook voor een bepaalde gebiedsontwikkeling kan het opstellen van een afzonderlijke structuurvisie meerwaarde hebben wanneer in de realisatieparagraaf een koppeling wordt gemaakt met investeringen en investeerders in het betreffende gebied. In de tijd kan een dergelijke structuurvisie samenvallen met een intentieovereenkomst tussen de betrokken overheid en investeerders, op grond waarvan planuitwerking en haalbaarheidsonderzoek plaatsvinden. Indien meerdere overheden bij een gebiedsontwikkeling zijn betrokken, kan een structuurvisie van cruciale betekenis zijn voor de publiekpublieke afstemming bij gebiedsontwikkeling, ook hier in combinatie met een overeenkomst in de vorm van een bestuursconvenant. In dit verband wil ik – op basis van een eerste indruk – met waardering noemen het wetsvoorstel tot wijziging van de Tracéwet dat op april jl. naar de Tweede Kamer is gestuurd. Daarin wordt het fenomeen ‘startbeslissing’ geïntroduceerd. Artikel , lid van de Tracéwet komt ingeval van wijziging van de Tracéwet conform dit wetsvoorstel als volgt te luiden: “De startbeslissing kan tevens inhouden dat ter voorbereiding van de besluitvorming op grond van hoofdstuk III een structuurvisie als bedoeld in artikel ., tweede lid, van de Wet ruimtelijke ordening wordt vastgesteld”. In de memorie van toelichting wordt opgemerkt: “Hoewel het wetsvoorstel daar niets over zegt, is het geenszins uitgesloten dat met een bestuursovereenkomst voorafgaande aan de startbeslissing een gedegen fundament kan worden gelegd voor het uiteindelijk te bereiken breed gedragen besluit”. Op deze punten ligt het wetsvoorstel in lijn met enkele aanbevelingen uit het in november verschenen IBR-rapport ‘Afstemming van besluitvorming bij combinatieprojecten’.
Laat niemand echter de illusie koesteren dat ook met een ideaaltypisch stelsel van besluitvorming geen sprake meer kan zijn van een langere voorbereidingsduur van gebiedsontwikkelingen dan in de ogen van sommigen gewenst. Er zijn immers onderdelen van de totale besluitvorming waarvan de duur niet met efficiënte besluitvorming kan worden verkort. Te denken valt aan de bestuurlijke en politieke discussie over ‘nut en noodzaak’ en het in het vooroverleg zodanig inrichten van een beleidsmatig gewenst project dat het – mogelijk na diverse aanpassingen – voldoet aan alle normen waarvan het bestuursorgaan dat aan de normen moet toetsen niet kan afwijken, zoals Europese milieunormen. Ook vormen een goede planning en een adequaat projectmanagement misschien wel even belangrijke randvoorwaarden voor een vlotte gebiedsontwikkeling als optimalisatie van besluitvormingsprocedures. Hiermee bedoel ik niet het probleem van de ‘juridische stroperigheid’ te bagatelliseren. Deze is immers wel een deel van het totale stroperigheidsprobleem en daar waar daadkrachtige bestuurders en slagvaardige projectmanagers hun werk goed doen, moeten zij kunnen beschikken over wetgeving die in adequate besluitvormingsmechanismen voorziet. Tot zover enkele voorstellen voor de toekomst van het omgevingsrecht. Voor de periode dat het huidige systeem – en daarbij ga ik gemakshalve maar uit van de periode die start met de invoering van de Wabo – geldend recht is, pleit ik dringend voor het uitbrengen van een ‘Reiswijzer Omgevingsrecht bij Gebiedsontwikkeling of ’. Het is waar, er zijn veel cursussen over de Wabo, per vandaag starten regionale bijeenkomsten over de Crisis- en herstelwet en de gevolgen van de invoering van de Wabo en de Crisis- en herstelwet voor het systeem van de Wro zijn voor een bepaalde groep deskundigen min of meer duidelijk. Voor een grote groep mensen, projectleiders en juristen bij overheden en marktpartijen, mensen die vaak een cruciale rol spelen bij de voorgang van gebiedsontwikkeling, is dat laatste zeker niet het geval. Daarom lijkt een aantrekkelijk vormgegeven overzicht op hoofdlijnen, dat de praktijk tenminste inzicht verschaft in welke afwegingen in welke situatie een rol kunnen spelen bij de keus van een instrument (omgevingsvergunning, projectuitvoeringsbesluit, bestemmingsplan, coördinatieregeling), met stroomschema’s en praktijkvoorbeelden mij meer dan welkom.
Naar investeringsstrategieën die aansluiten bij het aanbestedingsrecht Het tweede probleem dat ik onder signaleerde, was dat de actuele inzichten in de reikwijdte van het omgevingsrecht in de weg staan aan het voortzetten van publiek-private samenwerking middels het joint-venturemodel en van het concessiemodel. In projecten waar sprake is van aanbestedingsplichtige activiteiten in het kader van de grondexploitatie en de marktpartijen niet op voorhand een zelfrealisatierecht ten aanzien van deze activiteiten hebben, moet de gemeente de betreffende opdrachten zelf aanbesteden. Aanbestedingsplichtige diensten in het kader van de planvorming en van het projectmanagement dienen per definitie door de overheid te worden aanbesteed. Het joint-venture en concessiemodel worden zo behoorlijk uitgekleed en verliezen daardoor veel van hun aantrekkelijkheid. Hoe nu verder met PPS bij gebiedsontwikkeling. Dit kan in de eerste plaats door te kiezen voor het meer traditionele bouwclaimmodel. In dat model worden door marktpartijen verworven gronden aan de gemeente overgedragen en wordt bij deze overdracht tevens overeengekomen dat na het bouw- en woonrijp maken door de gemeente, de markpartijen in aanmerking zullen komen voor de koop van een bepaald aantal bouwrijpe kavels waarop zij voor eigen rekening en risico vastgoed kunnen realiseren. In de prijs van de bouwrijpe kavels verdisconteert de gemeente de kosten van de uitvoering van de aanbestedingsplichtige opdrachten. Dit betekent wel dat de gemeente wordt belast met de aanbesteding van bedoelde opdrachten en ook het daarmee verbonden prijsrisico zal dragen. In veel projecten zal juist dat laatste door de gemeente als ongewenst worden gezien. Voor die gevallen zie ik ruimte voor het joint-venturemodel c.q. het concessiemodel nieuwe stijl. In het joint-venturemodel nieuwe stijl worden alle gronden aan de GEM overgedragen. De gemeente geeft vervolgens, conform het Europese aanbestedingsrecht, de aanbestedingsplichtige opdrachten voor werken en diensten en draagt in eerste aanleg de kosten. Het openbaar gebied wordt aan de gemeente overgedragen. Middels een anterieure overeenkomst als bedoeld in artikel . Wro worden de werkelijke kosten vervolgens op de GEM afgewenteld. Het financiële resultaat is dan hetzelfde als bij veel huidige GEM’s, waarbij het met de aanbesteding verbonden prijsrisico middels het doorleggen van de aanbestedingsactiviteit bij de GEM terechtkomt. Een vergelijkbare opzet is voorstelbaar voor het concessiemodel nieuwe stijl: de gemeente besteedt aan en wentelt de werkelijke kosten af op de marktpartij met wie een anterieure overeenkomst wordt aangegaan.
In alle drie genoemde modellen: bouwclaim en joint-venture en concessie nieuwe stijl, kan derhalve nauw worden aangesloten bij de huidige investeringsstrategieën van overheden en marktpartijen bij gebiedsontwikkeling. Die aansluiting kan verder worden bevorderd door de projectorganisatie zodanig in te richten dat in de stuurgroep, projectgroep en werkgroepen de kennis en kunde van overheden en marktpartijen optimaal worden benut. Het resultaat is naar mijn overtuiging een natuurlijke rolverdeling tussen overheden en marktpartijen bij gebiedsontwikkeling: beide zijn in de drie samenwerkingsmodellen waarvan ik de contouren schetste als opdrachtgever verantwoordelijk voor onderdelen van gebiedsontwikkeling. De scheidslijn tussen opdrachtgeverschap van de overheid en opdrachtgeverschap van marktpartijen valt daarbij modelonafhankelijk samen met de scheiding tussen die onderdelen die na afronding van de gebiedsontwikkeling zullen behoren tot het private dan wel het publieke domein. Die scheiding is bij opstalexploitatie even relevant als in het kader van de grondexploitatie. Voor aanbestedingsplichtige planuitwerking en projectmanagement die geheel of gedeeltelijk betrekking hebben op publieke delen is de overheid te allen tijde opdrachtgever. Ingeval van implementatie van mijn eerder gedane voorstellen inzake het omgevingsrecht voorziet de wetgever daarbij in een adequaat wettelijk besluitvormingsmechanisme, dat private en publieke oprachtegevers in staat stelt om samen met het bevoegd gezag in het kader van gebiedsontwikkeling de benodigde vergunningen en andere bestuursrechtelijke toestemmingen op maat te bundelen in een of meer projectuitvoeringsbesluiten nieuwe stijl. Ook dit noem ik een natuurlijke rolverdeling.
Dankwoord Tijdens een gelegenheid als deze is het gebruikelijk om enkele woorden van dank uit te spreken. Die richt ik in de eerste plaats tot het College van Bestuur van de Universiteit van Amsterdam, tot de decaan van de faculteit der Maatschappij en Gedragswetenschappen en tot het bestuur van de Stichting Amsterdam School of Real Estate. Hartelijk dank voor het in mij gestelde vertrouwen. De contacten tot nu toe met mijn collega’s bij zowel de faculteit als de ASRE geven mij het vertrouwen in een constructieve en plezierige samenwerking. Een woord van dank is er ook voor het bestuur en de directeur van het Instituut voor Bouwrecht. Al bijna jaar mag ik mij in een inspirerende wetenschappelijke omgeving bezighouden met de beoefening van het bouwrecht.
De ruimte die ik daarvoor steeds heb gekregen van de directeur, prof. Monika Chao, en de wijze waarop wij nu al ruim , jaar nauw samenwerken, wil ik hierbij met grote waardering noemen. Daarmee wil ik zeker niet voorbijgaan aan mijn huidige en voormalige collega’s van het IBR. Voor de samenwerking, collegialiteit en het daarbij binnen zekere grenzen verdragen van mijn soms chaotische werkwijze ben ik jullie dankbaar. De opdrachtgevers van Bregman Advisering zeg ik hartelijk dank voor het vertrouwen dat zij de afgelopen ruim jaar in mij stelden. U behoedde mij ervoor een wetenschapper te worden die wel de juridische theorie beheerst, maar geen weet heeft van de weerbarstige en multidisciplinaire werkelijkheid van gebiedsontwikkeling. Als laatste is er een woord van dank voor het thuisfront. Ineke, jij bent degene die ervoor zorgt dat er thuis in Naaldwijk altijd een rustpunt, klankbord en vooral een lieve vrouw is te midden van mijn activiteiten in allerlei verband. Hierbij betrek ik ook graag Mariska en Gerrit, Lianne en Henry, Jorina en Helene. Jullie zijn uniek en vormen mijn binnenste cirkel. In de cirkel daaromheen bevinden zich onze ouders. Ik beschouw het als een bijzonder voorrecht dat u alle vier hier vanmiddag mag zijn, omringd door verdere familie, zeker gezien de leeftijd en gelet op de zorgvolle omstandigheden die er zijn geweest.
Besluit Ik ga afronden. In de Bijbel, het Woord van God, lezen we ook van gebiedsontwikkeling en van ruimtelijke veranderingsprocessen. De Bijbel begint zelfs met een mondiale gebiedsontwikkeling, een universeel ruimtelijk veranderingsproces. De evaluatie van het resultaat van deze zesdaagse ontwikkeling laat aan duidelijkheid niets te wensen over. Bij herhaling lezen we in Genesis : En ziet het was zeer goed. Zo is het niet gebleven. Door de keus die de mens in de zondeval maakte, werd de verhouding met God verbroken, deed de dood haar intrede en ondervindt de hele schepping daarvan de negatieve gevolgen. Een opsomming maken van ellende in deze wereld is voor niemand moeilijk. Voor christenen eindigt hiermee niet de evaluatie van de status quo. Herstel is mogelijk. Daarop wijst een andere gebiedsontwikkeling die eveneens in de Bijbel, in Zacharia :b wordt beschreven: “Jeruzalem zal dorpsgewijze bewoond worden vanwege de veelheid der mensen en der beesten die in dezelve zijn.” Een dorpsgewijze gebiedsontwikkeling was in de tijd waarin Zacharia zijn profetie schreef uiterst ongebruikelijk en ook onverstandig. Steden waren uit veiligheidsoverwegingen ommuurd. Het beeld is dan ook niet letterlijk be
doeld. Hier wordt gedoeld op het onbegrensde, mondiale karakter van het geestelijke Koninkrijk waarvan Christus koning is en allen die Zijn eigendom zijn ingezetenen zijn. Die ingezetenen ontvangen om Christus wil vergeving en reiniging van de zonden, herstel van de verhouding met God en het eeuwige leven. Zij leven ook niet onbeschermd. In het vijfde vers van hetzelfde Bijbelhoofdstuk Zacharia lezen we over datzelfde geestelijke Jeruzalem: “En Ik zal haar wezen, spreekt de HEERE, een vurige muur rondom”. De wetenschap van deze werkelijkheid geeft christenen moed, ook wanneer secularisatie lijkt te ontaarden in intolerantie ten opzichte van hen die hun leven ook in het publieke domein naar Bijbelse normen wensen in te richten. In die wetenschap hoop ik mij ook zo goed mogelijk in zetten bij het vervullen van mijn leeropdracht ‘investeringsstrategieën bij ruimtelijke veranderingsprocessen’. Ik heb gezegd.
