Spoor Beleid ABSTRACT

Spoor Beleid ABSTRACT Vanaf eind 2002 tot eind 2004 werden de beleidsvormingsprocessen van vier beleidsmaatregelen (Opleidingscheques, Persoonlijke-assistentiebudget, Integrale Jeugdhulp en Ruimtelijk Uitvoeringsplan regionaalstedelijk gebied Aalst) gedetailleerd gereconstrueerd en geanalyseerd. Met deze studie op micro- of maatregelniveau beoogden we twee zaken: 1. Vooreerst wilden we een blik werpen op vernieuwende beleidsvormingsprocessen en op de implicaties ervan voor de Vlaamse beleidsvormingscapaciteit. 2. Daarnaast wilden we via deze studie meer te weten komen over het beleidswerk dat Vlaamse ambtenaren verrichten en wilden we nagaan welke competenties ze in beleidsprocessen nodig hebben. Omdat niet iedereen geïnteresseerd is in alle aspecten van deze omvattende studie, hebben we naast een volledig eindrapport1, ook nog vier aparte deelrapportjes samengesteld. In elk van die deelrapportjes wordt één van de vier beleidsvormingsprocessen geanalyseerd. Daarbij wordt aandacht besteed aan het innovatieve karakter van het proces, aan het beleidswerk van ambtenaren & kabinetsmedewerkers, aan het management van het beleidsvormingsproces, aan de moeilijkheden in en de uitdagingen voor het proces, … . Speciale aandacht gaat naar twee centrale uitdagingen voor de overheidsbeleidsvorming, nl. het geïntegreerd (administratie-overschrijdend en/of intersectoraal) en het interactief (in samenspraak met maatschappelijke actoren) uitwerken van beleid. We bekijken voor elk van de processen welke mechanismen daarvoor ingezet werden en wat de implicaties van die keuzes zijn geweest voor de beleidsmaatregel, voor het proces en voor het Vlaams politiek-ambtelijk systeem. Dit rapport bevat de analyse van het beleidsproces ‘Persoonlijke-assistentiebudget voor personen met een handicap’. Het bevat echter ook de inleiding van het eindrapport (om het ruimere onderzoek en de gebruikte concepten & begrippen te verduidelijken) en een deel van het slothoofdstuk (om deze case te kunnen situeren en om tot meer algemene conclusies te komen over de vier beleidsvormings-processen heen). Het rapport is bijgevolg als volgt opgebouwd: In het eerste inleidend hoofdstuk schetsen we naast een conceptueel, ook een normatief analysekader voor beleidsvormingsprocessen. In het tweede hoofdstuk analyseren we de case ‘PAB’: o Eerst wordt de maatregel -het beleid- gesitueerd en inhoudelijk voorgesteld. o Vervolgens reconstrueren en bespreken we het beleidsvormingsproces. o In een derde deel belichten en beschrijven we het verrichte beleidswerk. o Ten slotte analyseren we het beleidsproces vanuit het normatieve analysekader uit het eerste hoofdstuk. In het derde en afsluitende hoofdstuk maken we de case-overschrijdende vergelijkende analyse en vatten we de belangrijkste bevindingen uit dit onderzoek over de Vlaamse beleidsvorming samen. We beperken ons daarbij tot de uitdagingen van de vernieuwende processen voor de Vlaamse beleidsvormingscapaciteit. De algemene bedenkingen over het ambtelijk beleidswerk en over de vereiste competenties in beleidsprocessen, vindt u in het volledige eindrapport. 1

Te vinden op http://www.soc.kuleuven.ac.be/sbov/publicaties/index.php.

Spoor Beleid Diederik Vancoppenolle – Marleen Brans

i

Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - Bestuurlijke organisatie Vlaanderen

INHOUDSTAFEL HOOFDSTUK 1 BELEIDSWERK EN (VERNIEUWENDE) BELEIDSVORMING: EEN INLEIDEND KADER..................................................................................................... 1 1.1. SITUERING VAN DE STUDIE .................................................................................. 1 1.1.1. Schets van het algemene onderzoekskader van het spoor Beleid ....................... 1 1.1.2. Situering van het voorliggende onderzoek in het algemene onderzoekskader ... 2 1.2. CONCEPTUELE UITKLARING ................................................................................. 4 1.2.1. Beleidsvorming ................................................................................................... 4 1.2.2. Beleidswerk......................................................................................................... 7 Enkele literatuurinzichten .............................................................................................. 7 Naar een eigen analyseschema ....................................................................................... 8 Naar een plaatsing van politiek en ambtelijk werk in dit schema ................................ 10 Nut van dit analyseschema ........................................................................................... 10 1.3. EEN NORMATIEF KADER VOOR BELEIDSVORMING .............................................. 11 1.3.1. ‘Professional policy-making’ in het Verenigd-Koninkrijk ............................... 11 1.3.2. Naar een eigen normatief model ...................................................................... 12 TOEKOMSTGERICHT ................................................................................... 12 OMGEVINGSBEWUST.................................................................................. 12 OPEN INFORMEREND & COMMUNICEREND ......................................... 12 UITVOERINGSGERICHT .............................................................................. 12 ONDERBOUWD ............................................................................................. 13 IMPACT-ANTICIPEREND............................................................................. 13 INNOVATIEF .................................................................................................. 14 KRITISCH REFLECTEREND ........................................................................ 14 OPVOLGEND EN EVALUEREND................................................................ 14 GEÏNTEGREERD............................................................................................ 14 1.3.3. Nut van dit ‘simplistisch’ normatief kader ....................................................... 15 1.4. ONDERZOEKSVRAGEN ....................................................................................... 15 2.4.1 Algemene onderzoeksvragen over de cases heen ............................................. 15 2.4.2 Onderzoeksvragen per case.............................................................................. 16 Reconstructie beleidsproces ......................................................................................... 16 Taakverdelingsanalyse ................................................................................................. 16 Capaciteitsperspectief................................................................................................... 16 2.4.3 Onderzoeksvragen per individu........................................................................ 16 HOOFDSTUK 2 HET PERSOONLIJKE-ASSISTENTIEBUDGET VOOR PERSONEN MET EEN HANDICAP .................................................................................. 17 2.1. INLEIDING: SCHETS VAN DE MAATREGEL EN DE AANVRAAGPROCEDURE ........... 17 2.2. VERLOOP VAN HET BELEIDSVORMINGSPROCES .................................................. 18 2.2.1 Agenderingsfase................................................................................................ 19 2.2.2 Het voorstel van decreet uit 1996..................................................................... 20 2.2.3 De experimentele fase....................................................................................... 22 Opzet ............................................................................................................................ 22 Onderzoeksresultaten en maatschappelijke reactie ...................................................... 22 Evaluatie....................................................................................................................... 23 2.2.4 De uiteindelijke beleidsvorming: hoofdlijnenkeuze (in een PGB-context)....... 24 2.2.5 Van beleidsbepaling naar beleidstoepassing: operationalisering & beleidsinvoering................................................................................................ 26

ii

Spoor Beleid

Inhoudelijke operationalisering.................................................................................... 27 Beleidsinvoering........................................................................................................... 29 2.2.6 Beleidsopvolging .............................................................................................. 30 Opvolging van het uitvoeringsproces........................................................................... 30 De inhoudelijke opvolging ........................................................................................... 30 2.2.7 Wijzigingen, principiële discussies en pogingen tot wijziging ........................... 31 Voorstel tot wijziging inzake mantelzorg .................................................................... 31 Wijzigingsbesluit van juli 2002: assistentie door voorzieningen................................. 32 Wijzigingsbesluit van 2003.......................................................................................... 32 De RSZ-problematiek inzake de tewerkstelling van echtgenoten ............................... 32 2.2.8 Wetenschappelijke beleidsevaluatie ................................................................. 33 2.3. ANALYSE VAN HET BELEIDSWERK ..................................................................... 35 2.3.1 Overzicht van het verrichte beleidswerk .......................................................... 35 2.3.2 Overleg met andere overheidsdiensten............................................................. 35 2.3.3 Inhoudelijk (operationaliserend) beleidsvoorbereidend werk ......................... 37 2.3.4 Beleidsinvoerend werk...................................................................................... 38 Het inschalingsverslag.................................................................................................. 38 Inschalingsmethode...................................................................................................... 39 De vorming van de PAB-MDT’s ................................................................................. 39 2.3.5 Terugblik op het beleidswerk............................................................................ 40 2.4. NORMATIEVE ANALYSE VAN HET BELEIDSVORMINGSPROCES ............................ 40 2.4.1 Algemene beschouwingen................................................................................. 40 Vernieuwende regeling, innovatief proces? ................................................................. 40 Uitvoeringsgericht........................................................................................................ 41 Kritisch reflecterend..................................................................................................... 41 Beleidsopvolgend en –evaluerend................................................................................ 41 Outward looking / Omgevingsbewust.......................................................................... 41 Toekomstgericht, onderbouwd, impact-anticiperend................................................... 42 Rol van de media.......................................................................................................... 43 2.4.2 Beleidsvormingsmanagement ........................................................................... 44 2.4.3 Beleidsintegratie............................................................................................... 44 2.4.4 Interactiviteit .................................................................................................... 45 Arena-samenstelling en aanwezige belangen............................................................... 45 Participatiekanalen ....................................................................................................... 46 Afsluitende bemerkingen bij het interactieve proces ................................................... 47 HOOFDSTUK 3 VERNIEUWENDE BELEIDSVORMINGSPROCESSEN & HUN CAPACITEITSUITDAGINGEN: VERGELIJKENDE EN AFSLUITENDE BEDENKINGEN 48 3.1.

VERNIEUWENDE BELEIDSPROCESSEN EN HUN UITDAGINGEN VOOR DE VLAAMSE BELEIDSCAPACITEIT .............................................................................................................. 48 3.1.1 Algemene kenmerken van de 4 beleidsvormingsprocessen .............................. 48 3.1.2 Vergelijkende normatieve analyse: Algemene beschouwingen ........................ 49 Onderbouwing & impactanalyse van PAB & OPL...................................................... 49 Outward Looking / Omgevingsbewustzijn .................................................................. 50 Uitvoeringsgerichtheid ................................................................................................. 51 Open informerend ........................................................................................................ 52 Innovatief ..................................................................................................................... 53 Kritisch reflecterend - Opvolgend en evaluerend ........................................................ 53


iii


Beleidsvormingsmanagement ...................................................................................... 54 3.1.3 Vergelijkende normatieve analyse: Het aspect ‘Geïntegreerd’ of ‘Gecoördineerd’ ............................................................................................... 56 Mechanismen ............................................................................................................... 56 Moeilijkheden / Knelpunten inzake horizontale afstemming ...................................... 57 Verticale afstemming / Interbestuurlijke samenwerking: mechanismen & moeilijkheden ............................................................................................................... 58 Afsluitende bedenkingen.............................................................................................. 58 3.1.4 Het aspect ‘Interactiviteit’................................................................................ 59 Mate van betrokkenheid & Participatiekanalen (Channels of Involvement) ............... 59 Invloed.......................................................................................................................... 60 Moeilijkheden/Uitdagingen.......................................................................................... 60 Afsluitende bedenkingen bij het aspect ‘interactiviteit’............................................... 61 BIJLAGE ................................................................................................................................ 63 BIJLAGE 1: TABELLEN EN FIGUREN ....................................................................................... 63 BIJLAGE 2: OVERZICHT INTERVIEWS ..................................................................................... 64 BIBLIOGRAFIE .................................................................................................................... 65 BIBLIOGRAFIE INLEIDEND KADER (HOOFDSTUKKEN 1 & 2 VOLLEDIG EINDRAPPORT) ........... 65 BIBLIOGRAFIE HOOFDSTUK 2: PAB-CASE ............................................................................. 66

iv

Spoor Beleid

OVER DE AUTEURS... Diederik Vancoppenolle (°1975) is Licentiaat in de Politieke Wetenschappen (KUL, 2001) en Licentiaat in de Arbeids- en Organisatiepsychologie (KUL, 1998). Diederik voert onderzoek naar de organisatie en het management van de beleidsvorming in Vlaanderen, meer bepaald vanuit het dubbele perspectief “professionalisering en vermaatschappelijking van de beleidsvorming”. Dit onderzoeksproject vindt plaats binnen het Steunpunt voor Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen en bestrijkt vijf jaren (start 2001). Vroeger onderzoek (in het kader van een licentiaatsverhandeling) betrof een vergelijking van de modernisering van de regionale overheidsadministraties in België (Vlaamse Overheid, Waals Gewest, Franstalige Gemeenschap). Naast de onderzoeksactiviteiten voor het Steunpunt probeert Diederik aan een doctoraatsscriptie over de bestuurlijke organisatie van de Vlaamse beleidsvorming te werken, met specifieke focus op de ambtelijke beleidsrol in het Vlaams politico-administratief systeem. Prof. Dr. Marleen Brans (°1965) is Doctor in de sociale wetenschappen (Europees Universitair Instituut, Firenze), Master of Politics with special reference to policy processes in industrial societies (University of Hull, UK) en Licentiaat in de Politieke Wetenschappen (K.U. Leuven). Marleen publiceerde reeds over lokale bestuursreorganisatie, sturing en verzelfstandiging, comparatieve bestuurskunde, politiek-ambtelijke verhoudingen en professionele beleidsvoering. Zij is coördinator van onderzoeksprojecten over de organisatie en het management van de beleidsvorming, over praktijken van beleidsoverdracht en over de relatie tussen wetenschappelijk onderzoek en beleid. Binnen het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie leidt zij het Spoor Beleid.

In het kader van het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen publiceerden de auteurs al over de inrichting van de beleidsondersteunende functie in een verzelfstandigd overheidslandschap (taakverdeling en verhouding tussen kerndepartement en agentschappen) en werkten ze aan een verkennende studie over consultatiecodes voor ambtenaren.

Alle bemerkingen & feedback over dit rapport zijn welkom bij Diederik Vancoppenolle, E. Van Evenstraat 2C 3000 Leuven, E-mail: [email protected].


v

Hoofdstuk 1: Beleidswerk & vernieuwende beleidsvormingsprocessen: een inleidend kader

HOOFDSTUK 1 Beleidswerk en (vernieuwende) beleidsvorming: een inleidend kader Een rapport over beleidsvorming, beleidswerk en over vernieuwende beleidsvormingsprocessen dient grondig te verhelderen wat het onder deze zaken verstaat. Daarom zullen we in dit eerste hoofdstuk niet alleen een conceptueel, maar ook een normatief kader uitwerken aan de hand waarvan de geselecteerde case nadien kan geanalyseerd worden. Maar alvorens deze analysekaders te schetsen, willen we het onderzoek situeren in een ruimere onderzoekscontext, zodat duidelijk wordt welke achterliggende redenen de grondslag voor dit onderzoek vormden.

1.1. SITUERING VAN DE STUDIE 1.1.1. Schets van het algemene onderzoekskader van het spoor Beleid Dit onderzoek vond plaats in het kader van het onderzoeksspoor Beleid van het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen. Dat zogeheten ‘Spoor Beleid’ kijkt vanuit een beleidswetenschappelijke invalshoek naar de overheid. Het denken in deze discipline heeft zich – weliswaar vanuit een viertal invalshoeken (effectiviteit, haalbaarheid, legitimiteit en legaliteit)volgens Bekkers & Ringeling (2003) langs twee lijnen ontwikkeld. De eerste lijn is die van de beleidsanalyse (de beleidsinhoud), de tweede die van de analyse van beleidsprocessen. Ons onderzoek situeert zich voornamelijk in die tweede, procesmatige onderzoekslijn. Het onderzoeksproject heeft als hoofddoel om na te gaan hoe de Vlaamse beleidsvormingscapaciteit (‘policy-making capacity’) –te verstaan als het geheel aan structuren, procedures, beleidsondersteunend personeel en waarden dat de Vlaamse Overheid inzet om haar beleidsvormingsprocessen gestalte te geven- versterkt kan worden. Die capaciteit is nu aan twee trends of uitdagingen onderhevig: -Enerzijds is er de vraag naar een professionalisering van die capaciteit, teneinde beter (effectiever) beleid te ontwikkelen. -Anderzijds is er een steeds sterker wordende vraag om de beleidsvorming te vermaatschappelijken, meer in samenspraak met overheidsexterne actoren en/of individuele burgers te laten verlopen. Ook deze trend heeft gevolgen voor de beleidscapaciteit (andere processen, andere ambtelijke competenties, implicaties voor de politiek-ambtelijke verhouding, …). Centrale vraag van het onderzoeksproject is nu hoe de Vlaamse beleidscapaciteit (nog2) kan versterkt worden in het licht van beide uitdagingen. We kunnen deze onderzoeksvraag en het hele onderzoeksraamwerk visueel voorstellen in volgende tabel.

2

Voortbouwend op de capaciteitsversterkende initiatieven uit het verleden: MIS, Strategische planning, …


1


DIMENSIES

Analyseniveaus: -Macro -Meso -Micro

COMPONENTEN BELEIDSCAPACITEIT Structuren/Procedures

HR + Competenties

Cultuur – PolitiekAmbtelijke verhoudingen

Informatie Evaluatie Strategie / LT-visie Coördinatie Consultatie Tabel 1-1: Algemeen onderzoeksraamwerk van het Spoor Beleid

-De kolommen bevatten de diverse componenten die we aan de beleidscapaciteit onderscheiden, de rijen geven de vijf dimensies weer die aan de uitdagingen verbonden zijn: Professionalisering heeft ons inziens betrekking op het versterken van de informatiebasis voor beleid, op het versterken van de ex-ante en ex-post evaluatiecapaciteit, op een beter gecoördineerde beleidsontwikkeling en op het inbedden van individuele maatregelen in een onderbouwde beleidsvisie op langere termijn. Vermaatschappelijking uit zich in de consultatiedimensie. -De tabel geeft ook aan dat dit raamwerk op verschillende analyseniveaus kan toegepast worden (macro-meso-micro). Het macro-level is het regeringsbrede niveau, het meso-level is het niveau van een beleidsdomein/-veld of van een Ministerie, het microniveau bevindt zich op maatregelniveau. -Onderzoeksmatig hanteren we dit raamwerk zowel beschrijvend als explorerend of toetsend. -Vooreerst brengen we op descriptieve wijze de capaciteitsversterkende initiatieven uit binnen- en buitenland in de tabel onder. Op het eind van het project moet zo duidelijk worden welke verschillende capaciteitsaanpassingen er bestaan om te werken aan één of andere dimensie. -Daarnaast gaan we ook na (exploreren en/of toetsen) welke implicaties bepaalde capaciteitsvernieuwingen hebben voor de andere componenten. Bijvoorbeeld: Welke implicaties hebben interactieve processen voor de politiek-ambtelijke verhoudingen? Samenvattend kunnen we stellen dat dit raamwerk erg breed, maar ook erg vernieuwend en beleidsrelevant is. Het biedt een integraal perspectief op de versterking van de beleidscapaciteit en maakt duidelijk aan welke componenten nog gewerkt kan worden. Wanneer we de afgeronde en lopende beleidsgeoriënteerde onderzoeksprojecten van het Instituut voor de Overheid of het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie in dit raamwerk plaatsen, blijkt dat rond diverse dimensies en/of componenten reeds onderzoek werd/wordt verricht, maar dat andere dimensies3, componenten en vooral lagere analyseniveaus onderbelicht werden/worden. 1.1.2. Situering van het voorliggende onderzoek in het algemene onderzoekskader In het Jaarplan 2003 schreven we -in het kader van onze inventarisatie en analyse van de Vlaamse beleidscapaciteit- als subdoelstelling in om een genuanceerd beeld te verwerven van beleidsvormingsprocessen in de Vlaamse Overheid. Daarbij zouden we speciale aandacht besteden aan de organisatie van open beleidsvormingsprocessen en wilden we vooral oog hebben voor de

3

2

De consultatiedimensie is daar het beste voorbeeld van.

Spoor Beleid


implicaties van dergelijke interactieve beleidsvormen voor de politiek-ambtelijke verhoudingen en voor de competenties van beleidsambtenaren. Met dit deelonderzoek –dat deeltijds en gespreid over twee onderzoeksjaren uitgevoerd werdwilden we verschillende van de vermelde leemtes opvullen. Eerst en vooral wilden we met deze studie op het micro-analyseniveau meer over het verloop van concrete beleidsvormingsprocessen in Vlaanderen te weten komen. Dit niet alleen om met meer kennis van zaken te kunnen spreken over hogere analyseniveaus, maar ook om te zien welke capaciteitscomponenten de Vlaamse Overheid in die processen inzet. Tevens wilden we door een grondige analyse een beter zicht krijgen op het beleidswerk van ambtenaren. Over ambtelijk beleidswerk wordt in Vlaanderen of België immers weinig of niets geschreven, waardoor er tal van misvattingen en imago-problemen4 blijven bestaan. Ten slotte wilden we met dit project nadrukkelijk stil staan bij de implicaties van twee van de uitdagingsdimensies (de dimensies coördinatie en consultatie) op de diverse capaciteitscomponenten, met speciale aandacht voor de impact van ‘open’ beleidsprocessen op de activiteiten en competenties van ambtenaren in interactieve processen. De openheid kan zowel betrekking hebben op de beleidscoproductie met externe maatschappelijke actoren, als op de sectoroverschrijdende samenwerking met andere administraties/ beleidsdomeinen. Voor Vlaanderen is deze uitdaging mogelijks nog groter, omdat –zo veronderstellen wij toch- de consultatie-taken (het overleg en onderhandelen met belangengroepen en/of andere maatschappelijke actoren) in belangrijke mate het prerogatief vormen van de kabinetten. In het licht van een eventuele versterking van de beleidsondersteunende rol van ambtenaren als gevolg van een eventuele afslanking van de ministeriële kabinetten, zou men kunnen verwachten dat ambtenaren er nieuwe taken zouden bij krijgen, waarvoor ze mogelijkerwijze nieuwe en andere competenties zouden nodig hebben. Subdoel van de studie was dus om –zoals tabel 1.2 weergeeft- te exploreren welke gevolgen interactieve beleidsvormingsprocessen hebben voor de taken en competenties van ambtenaren.

Analyseniveau: COMPONENTEN BELEIDSCAPACITEIT

DIMENSIES

-Micro

Structuren/Procedures

Informatie Evaluatie Strategie Coördinatie Consultatie

HR + Competenties

Cultuur – PolitiekAmbtelijke verhoudingen

Ambtelijke beleidswerk in vernieuwende beleidsvormingsprocessen

Tabel 1-2: Situering van het onderzoek in het ruimer onderzoekskader

4

Zoals het beeld van de onbeduidende rol van ambtenaren in de beleidsvoorbereiding (in verhouding tot de kabinetten) of het beeld van de saaie, uitvoerende ambtenaar.


3


1.2. CONCEPTUELE UITKLARING In vroegere rapporten (Brans, Vancoppenolle et al., 2003; Vancoppenolle & Brans, 2003) besteedden we al aandacht aan de conceptuele uitklaring van de beleidscyclus en diens deelprocessen en deeltaken. We hernemen hieronder een deel van dat kader om nader in te kunnen gaan op beleidsvormingsprocessen. 1.2.1. Beleidsvorming Doorgaans wordt in de bestuurskundige literatuur vertrokken van een éénvoudig fasemodel van beleidsprocessen. Na de agendering van het ‘probleem’, zou het beleid achtereenvolgens voorbereid, bepaald of vastgesteld, uitgevoerd, opgevolgd en -idealiter- ook geëvalueerd worden. Beleidsvorming zien wij niet als één van die fases, maar wel als een overkoepelende ‘fase’ of deelproces. Meer bepaald beschouwen wij beleidsvorming als het proces dat de toepassing van het beleid (de eigenlijke uitvoering) voorafgaat. In essentie omvat dat deelproces een complex geheel aan deelprocessen en activiteiten.

BELEIDSVORMING

Beleidsvorming Agendavorming–Beleidsvoorbereiding–Beleidsbepaling–Beleidsuitvoering– Beleidsopvolging/beleidsevaluatie

Terugkoppeling

Beleidscyclus / Beleidsvoering Figuur 1-1: Inhoud van het concept beleidsvorming Wij kiezen er om drie redenen voor om dit concept te gebruiken: Eerst en vooral geeft het veel beter de verwevenheid en overlap tussen de klassieke fases agendavorming, beleidsvoorbereiding en beleidsbepaling weer. Besluitvorming is immers niet het eindpunt van de beleidsvoorbereidende fase, maar maakt er juist integraal deel van uit. Het begrip ’Beleidsvorming’ geeft –zo meent ook Kuypers (1980)- die verwevenheid, die verstrengeling van de processen van beleidsontwikkeling en besluitvorming helder weer. Er worden immers vaak op basis van een aantal richtinggevende beslissingen ontwerpnota’s opgemaakt, die dan ter bespreking aan relevante actoren voorgelegd worden, waarna een aantal wijzigingen aangebracht worden of waarna beslist wordt een aantal zaken verder of anders uit te werken. Meer nog, door beleidsvorming op te vatten als al datgene wat gebeurd vóór men tot de uitvoering overgaat, kunnen we ook andere, minder lineaire modellen van beleidsontwikkelingsprocessen –zoals het stromen- (Kingdon, 1995) of het ronden-model (Teisman, 1992)- in onze analyse integreren. Tegelijk is het een dynamisch concept dat beter de complexe multi-actor context waarin beleid tot stand komt illustreert en heeft het minder een rationeel-analytische inslag. Ten derde is het ook een concept of proces dat door bepaalde auteurs grondig is geanalyseerd in een aantal relevante deelprocessen. De auteur die dit –naar onze mening- het best heeft gedaan is de Nederlandse academicus Rob Hoppe. Hoppe onderscheidt aan beleidsvorming een aantal deelprocessen of basisroutines en onderkent een aantal terugkoppelingen tussen die deelprocessen, zowel voorwaartse als achterwaartse (Hoppe & Van de Graaf, 1992).

4

Spoor Beleid


Figuur 1-2 Het beleidsvormingsmodel van Hoppe Drie aspecten van zijn model zijn erg relevant voor onze benadering: Vooreerst is het interessant dat zijn ‘model’ bruikbaar is in de dagelijkse beleidsrealiteit doordat hij stelt dat elk proces er anders zal/kan uit zien5 en doordat hij vijf soorten iteratieve terugkoppelingscycli onderscheidt. Zo maakt zijn model bijvoorbeeld heel duidelijk dat besluitvorming niet alleen op het eind van de rit voorkomt, maar dat er ‘en cours de route’ grote en kleine keuzes gemaakt worden en dat er na onderhandelingen bepaalde pistes verlaten of juist verder uitgewerkt kunnen worden. Hoppe stelt ook dat elke basisroutine zijn neerslag kan vinden in een apart document (Hoppe, Jeliazkova & Van de Graaf, 1998). In de praktijk zal het echter vaak gaan om uitbreidingen, detailleringen of aanpassingen aan bestaande teksten. Tot slot is Hoppe’s benadering nog relevant omdat hij van oordeel is dat elke deelroutine in meer of mindere mate het voorwerp kan zijn van politieke wilsvorming. Elke fase is dan meer of minder ‘instigerend’ volgens hem. Moeilijkheid is dat de spanningsverhouding tussen intellectuele rijping (uitdenken) en politieke wilsvorming (instigeren) zich per basisroutine hult in een andere gedaante, zoals onderstaande figuur aangeeft.

Figuur 1-3: Overzicht van de zes rivaliserende claims 5

Beleidsprocessen kunnen op een aantal manieren van elkaar verschillen, meent Hoppe. Ze kunnen verschillen in de aanwezigheid van (één of meer) basisroutines, in de fasering (volgtijdelijke ordening) van de routines, in de cycli tussen de routines, in de continuïteit van het proces (interrupties of niet en zo ja, om welke redenen).


5


In de basisroutine ‘Opdrachtformulering’ moet de opdrachtgever kiezen tussen het ruimte laten voor beleidsontwikkelende creativiteit of tussen het binden van beleidsambtenaren aan strakke politieke controle. In de basisroutine ‘Grondvragenselectie’ gaat het om het verschil tussen ontembaarheid en vooringenomenheid. Bij de keuze van de ‘hoofdlijnen’ staat de vraag centraal hoe men de onzekerheid die gepaard gaat met de assumpties achter de voorgestelde keuze kan verminderen. Dit kan via onzekerheidsabsorptie (door politieke wilsact) of via plausibiliteitstoetsing (beraad door deskundigen). In de basisroutine ‘Deelontwerpen’ staat het dilemma Orthodoxie versus Inventiviteit centraal. Vraag is immers of men op de oude manier voortgaat of of men het om een andere en vernieuwende boeg gaat gooien? Bij het ‘Onderhandelen’ geeft politieke wilsvorming aanleiding tot het zoeken naar een compromis, terwijl de ontwerp-benadering eerder op synthese uit zou zijn. In de laatste ‘fase’ ‘Haalbaarheidstoetsing’ gaat het volgens Hoppe om het verschil tussen aanvaardbaarheid voor buitenstaanders als politici, belangengroepen, publiek en uitvoerbaarheid voor het eigen apparaat.

We vatten beleidsvorming dus op als het geheel van processen of taken die ertoe leiden dat een beleidsmaatregel uitgewerkt en vastgesteld wordt, zodat deze kan uitgevoerd worden. Beleidsvorming omvat bijgevolg ook die activiteiten die tot doel hebben om de inhoudelijke beleidsbeslissingen te vertalen in uitvoeringsstructuren. De uitvoering van beleidsontwerpen voltrekt zich immers niet zonder meer, maar veronderstelt een aantal interpretatieve handelingen en een reeks van opeenvolgende activiteiten, voortvloeiende uit het beleidsprogramma. Sommige auteurs noemen dit programmering (het ontrafelen van beleidsprogramma’s in operationele taken), anderen spreken over het ontwerpen van de beleidsuitvoering, over de uitvoeringsgerichte vertaling of over de invoering of nadere uitwerking van een beleid als geheel (of beleidselementen daaruit) tot het gebruiksklaar is. In concreto gaat het dan om het operationaliseren van begrippen (=hun toepassingsgebied bepalen: wat, wanneer en wie) en om het uitbouwen, aanpassen of inlichten van het uitvoeringsapparaat6. In een ander rapport hebben wij deze twee aspecten conceptueel onderscheiden als de inhoudelijke operationalisering van een beleidsmaatregel enerzijds (in principe een onderdeel van de beleidsvoorbereidende fase, maar in de praktijk vaak een faseoverschrijdend deelproces), en de beleidsinvoering anderzijds. Beleidsinvoering slaat dan enkel op het operationeel & beheersmatig voorbereiden van het toepassingsproces. “Het invoeren van een beleid bestaat er dus uit om een keten, een combinatie of convergerend netwerk van werkeenheden zodanig aan elkaar te koppelen (en te routiniseren), dat precies de ‘juiste’ pool van kennis, vaardigheden en materiaal ontstaat om toepassingsprestaties (de eigenlijke uitvoering) te kunnen leveren” (Hoppe & Van de Graaf, 1992, p. 339). Het gaat dus niet alleen om het oprichten of aanpassen van structuren, maar ook om het ontwerpen van werkprocedures & beslisroutines. In de praktijk blijken beide ‘fases’ wel eerder gelijktijdig, dan consecutief plaats te vinden. Desalniettemin denken wij dat het voor dit onderzoek om analytische redenen nuttig kan zijn om het onderscheid te maken. We geven in de onderstaande tabel voor de duidelijkheid het door ons gehanteerde begrippenkader schematisch weer. 6

6

De kenmerken van dat uitvoeringsapparaat –het geheel van organisaties dat bij de uitvoering van het beleid is betrokken- zijn van belang omdat ze de kans op succesvolle uitvoering bepalen. Uitvoeringsorganisaties kunnen zeer divers van aard zijn: het kan om private partijen gaan, om andere overheden of om eigen –al dan niet verzelfstandigde- afdelingen/entiteiten. Naargelang het nieuwe beleid moeilijk te aanvaarden is voor uitvoeringsorganisaties of grondige aanpassingen aan de werkroutines van die uitvoeringsorganisaties vraagt, zal de beleidsinvoering meer tijd vergen.

Spoor Beleid

Hoofdstuk 1: Beleidswerk & vernieuwende beleidsvormingsprocessen: een inleidend kader Hoofdtaken

Eindpunt

Agendavorming

Beleidsproblemen of –oplossingen onder de aandacht brengen

Maatregel op beleidsagenda

Beleidsvoorbereiding

Ontwerpen beleid: Uitwerken, uitschrijven en beargumenteren

dient uiteindelijk te resulteren in een voorstel van beleidsontwerp dat politiek bekrachtigd kan worden.

-Inhoudelijk operationaliseren

Het inhoudelijk operationaliseren van de regelgeving: begrippen, doelgroepen, … . Beleidsontwerp doorheen maatschappelijk en politiekbestuurlijk krachtenveld loodsen. Het organisatorisch/procedureel voorbereiden van de beleidstoepassing: uitbouwen, aanpassen, voorlichten, … van uitvoeringsapparaat (Doen) inzetten van goedgekeurde beleidsinstrumenten (door uitvoeringsorganisaties)

dient te resulteren in een goedgekeurd & politiek bekrachtigd plan. Dient te resulteren in een voorbereid uitvoeringsapparaat, klaar voor de beleidstoepassing. dient te resulteren in een aantal beleidsprestaties, in een zekere output7.

Beleidsopvolging

Monitoren en rapporteren over uitvoering

Dient te resulteren in veelheid aan beleidsrelevante data.

Beleidsevaluatie (Ex-Post)

Intern uitgevoerde of aangestuurde analyse van processen, inhoud of effecten van beleid

Dient te resulteren in voortzetting, bijsturing of beëindiging van beleid.

Beleidsbepaling

Beleidsuitvoering

B E L E I D S V O R M I N G

Fase / Proces

Beleidsinvoering

Beleidstoepassing

Tabel 1-3: Schematisch overzicht van het gehanteerde begrippenkader 1.2.2. Beleidswerk Enkele literatuurinzichten Uit het model van Hoppe en uit de tabel uit de vorige paragraaf viel al op te maken dat de verschillende deelprocessen een veelheid aan beleidstaken omvatten en dat elk deelproces meer of minder politiek gedomineerd kan worden. Elke taak omvat dan nog vele en diverse beleidsactiviteiten. Al dit beleidswerk volledig en werkelijkheidsgetrouw, maar beknopt opsommen is echter niet zo eenvoudig. Aan de hand van een aantal theoretische benaderingen pogen wij tot een overzichtelijke schets van het te verrichten beleidsvormend werk te komen. In rationeel-synoptische benaderingen onderscheidt men meestal twee clusters van beleidstaken: probleem- en oplossingsanalyserende werkzaamheden. Probleemanalytische taken zijn gericht op het bereiken van een duidelijk inzicht in de aard, de omvang en de oorzaken van een ongewenste maatschappelijke situatie. Oplossingsanalytische taken staan in het teken van het ontwerpen en vergelijken van de beste oplossingsalternatieven. Dergelijke benaderingen gaan echter voorbij aan de sociale en politieke complexiteit van de beleidswerkelijkheid en geven geen volledig beeld van het te vervullen beleidswerk.

7

Waarvan men mogelijks hoopt dat deze ook de gewenste beleidseffecten te weeg brengen en resulteren in de gewenste sturing van maatschappelijke ontwikkelingen.


7


Andere auteurs -zoals William Dunn- hanteren een meer cyclische opvatting van beleidswerk waarbij de beleidswerker zowel descriptief, evaluatief als prescriptief werkt. Hij/zij dient informatie te produceren en argumenten op te bouwen op drie vlakken: ‘facts’, ‘values’ & ‘actions’ (Dunn, 1994). Daarmee leunt Dunn aan bij Hoppe die stelt dat beleidsvorming een proces is dat zich langs drie lijnen afspeelt: een proces van intellectuele rijping, een democratisch-politiek proces (met –al dan niet-conflicterende waarden en belangen) en een bestuurlijk of management-proces (Hoppe & Van de Graaf, 1992). Interessant aan Dunn’s benadering is dat hij een aantal min of meer continue taken onderscheidt zoals het produceren van beleidsdocumenten & het communiceren over beleid. De Britse academicus Ed Page onderscheidt een tiental taken aan het beleidswerk van Britse ambtenaren: -Scanning: Het monitoren van informatiestromen omtrent omgevingsfactoren die bestaand beleid kunnen beïnvloeden of die tot nieuw beleid kunnen leiden. -Brainstorming: Het participeren in ‘wide ranging formative discussions’ over de wijze waarop beleid zou ontwikkeld moeten worden. -Initiating: Het verdedigen van een bepaalde probleem- en oplossingsbenadering teneinde een probleem aan te pakken. Initiëren wordt vaak beperkt door de grenzen van bestaand beleid en bestaande prioriteiten. -Fleshing out: Het proces waarbij brede beleidsaspiraties in concrete praktijken worden omgezet. -Consulting: Intern of extern (geen definities). -Representing -Selling: Anderen overtuigen van de waarde van een beleid. Schriftelijk of mondeling! -Enacting: Het omzetten van beleid in de praktijk, het mogelijk maken dat beleid uitgevoerd wordt door ervoor te zorgen dat juridische, financiële, personele en adviesmechanismen aanwezig zijn. -Managing -Sensitive casework De opdeling van Page sluit volgens ons nauw aan bij het tot nu uitgewerkte kader. We menen dan ook dat we zijn classificatie gedeeltelijk kunnen overnemen, al maken we daarbij wel abstractie van het feit of dit nu ambtelijke taken zijn of niet. Naar een eigen analyseschema Op basis van de inzichten van de vermelde auteurs en steunend op ons proceskader hebben wij een eigen analyseschema over beleidswerk uitgetekend (zie figuur 1.4). Doorheen het schema is duidelijk het genuanceerd fasemodel aanwezig, waarbij beleidsvoorbereiding nu uitgesplitst is over probleem- en oplossingsanalyserende taken. Nadien volgen de operationalisering (fleshing out) en de beleidsinvoering (enacting). De deelfases overlappen doorgaans minstens gedeeltelijk, hetgeen de figuur ook illustreert. Het schema geeft tevens aan dat er een drietal transversale taken zijn die over alle fases heen worden uitgevoerd in een beleidsvormingsproces: Schrijven, consulteren & managen van het beleidsvormingsproces. Onder de figuur worden al deze deeltaken verduidelijkt en uitgesplitst naar beleidsactiviteiten.

8

Spoor Beleid

Hoofdstuk 1: Beleidswerk & vernieuwende beleidsvormingsprocessen: een inleidend kader Beleidsvormingsmanagement

Consulting (Consulteren) & Representing & Selling Informeren - Overleggen - Onderhandelen Oplossingsanalyserend werk

Probleemanalyserend werk Initiating

Fleshing out

Enacting

o.a. Brainstorming

o.a. Scanning

Writing (Schrijven van beleidsdocumenten)

Figuur 1-4: Taakanalyse van het te verrichten beleidsvormend werk Het gaat in eerste instantie dus om allerlei probleemvindingsactiviteiten. Bestuderen van het beleidsprobleem, verzamelen van informatie, opstarten van verzamelingsprocessen, interpreteren van bestaande informatie, analyseren van de eisen van externe actoren, … . Eens het probleem gedefinieerd is, is het belangrijk om een sterke argumentatie uit te bouwen over deze ongewenste maatschappelijke situatie zodat de zoektocht naar een treffend beleidsantwoord kan geïnitieerd worden. Vaak heeft men echter al een bepaalde maatregel voor ogen wanneer men zijn argumentatie opstelt. Diezelfde argumentatie, samen met een lezing van de gunstige kenmerken van de maatregel zullen ook nodig zijn om een maatregel verder te kunnen uitwerken. Ten derde gaat het om oplossingsvindingsactiviteiten, of het verkennen, bestuderen, kiezen en ontwerpen van een probleemoplossing, die dan neergeschreven wordt in een ontwerptekst of deelontwerp. Het analyseren van beleidsmaatregelen van andere landen is één van de vaak gebruikte oplossingsactiviteiten. Ook het vergelijken en afwegen van oplossingsalternatieven hoort in deze fase thuis. De operationaliserings- en de beleidsinvoerende activiteiten vinden -zoals eerder al werd beschreven- vaak gedeeltelijk gelijktijdig plaats. Belangrijk om te vermelden is dat er in deze fases vaak parallel aan verschillende ‘lijnen’ wordt gewerkt. Inhoudelijk moeten er nog detailkeuzes gemaakt worden, technisch moet het uitvoeringsapparaat uitgebouwd en voorzien worden van procedures, juridisch moeten beide aspecten verankerd worden in de juiste wetteksten (decreet en/of besluiten of omzendbrieven). De transversale taken omvatten vooreerst het schrijfwerk, dat zeer gevarieerd kan zijn. Doorheen een beleidsproces worden korte probleemanalyserende nota’s geschreven, worden de doelstellingen en hoofdlijnen van het beleid uitgeschreven, worden principes juridisch vertaald in wetteksten, worden procedures uitgetekend, persmededelingen opgesteld, … . Teksten vormen de basis van discussies, overleg en beslissingen en vormen als dusdanig een continue opdracht voor de beleidsmedewerkers. Een volgende transversale deeltaak betreft het voorleggen van ideeën, gemaakte keuzes en uitgeschreven ontwerpversies aan andere betrokken actoren, hetgeen wij consulteren noemen. Consulteren kan niet alleen in diverse vormen en gradaties plaatsvinden (informeren, overleg en onderhandelen), maar kan ook met een veelheid aan actoren gebeuren. Eerst intern, dan verticaal (met de Minister), misschien ook horizontaal (met andere administraties, kabinetten en/of Ministers) of extern (met maatschappelijke actoren, experten, parlementsleden, …). Doel van het consulteren kan het inhoudelijk kwalitatief verbeteren van de beleidsvoorstellen zijn, maar ook het verwerven van politieke/maatschappelijke steun en/of


9


het vermijden van weerstand. Overheidsbeleid dient in onze westerse samenlevingen immers te midden van een veelheid aan externe actoren tot stand te komen, actoren die elk vanuit hun eigen belangen, eisen, macht en informatie het overheidsbeleid naar hun hand willen zetten. Maar doordat Vlaanderen een multi-partijsysteem en een traditie van coalitieregeringen kent, moet er ook zeer sterk intern geconsulteerd worden. Nauw verbonden aan de consultatietaken zijn de taken ‘representing’ en ‘selling’. Een laatste transversale lijn bevindt zich eigenlijk boven het proces, omdat het om het plannen, sturen en regisseren van het beleidsvormingsproces an sich gaat, hetgeen we beleidsvormingsmanagement noemen. Deze zorg om de totstandkoming van beleidsproduct X zo optimaal mogelijk te laten verlopen, omvat onder meer volgende inhoudelijke en een procedurele zorgaspecten (Hoppe & Van de Graaf, 1992, p. 300): -Beslissen over de wijze van organisatie van de beleidsvorming en over de wijze van terugkoppeling naar de ambtelijke of politieke top -Rekrutering en aanduiding van het ‘ontwerpteam’ -Bewaking van voortgang en beoordeling van tussenproducten -Beslissingen over tempo en deadlines -Beslissingen over presentatie en daarmee samenhangende overwegingen Voor een goed begrip willen we bij dit analyseschema wel twee kanttekeningen plaatsen: -De figuur geeft mogelijks de indruk dat we veronderstellen dat beleidsvormingsprocessen steeds vloeiend en vlot verlopen en dat processen doorgaans zeer snel doorlopen worden. Buitenlandse procesreconstructies (Koppenjan & Ringeling, 1987) en onze eigen gevalsstudies tonen aan dat beide zaken vaak niet het geval zijn. Beleidsvormingsprocessen duren gemakkelijk meer dan een jaar en kennen wel eens een discontinu verloop, waarbij het proces soms ook gewoon stokt of stil komt te vallen. -De figuur zou de indruk kunnen geven dat de opgesomde beleidsactiviteiten door één enkel persoon kunnen uitgevoerd worden. Ook hier zijn we de mening toegedaan dat dit meestal niet het geval is. Niet alleen is er het tijdsaspect en de omvattendheid van het proces die dit bemoeilijken, sommige activiteiten vereisen ook zodanige specialistische competenties die moeilijk in één persoon te verenigen zijn. Beleidsvorming gebeurt dan ook vaak in team en in samenspraak en wisselwerking met externe actoren. Naar een plaatsing van politiek en ambtelijk werk in dit schema Zoals Hoppe zijn deelroutines zag als een spanningsveld tussen instigeren en ontwerpen, kunnen de diverse taken en activiteiten ook meer of minder door de politiek en door politieke wilsvorming gedomineerd worden. Met betrekking tot de Vlaamse situatie zouden we ons kunnen afvragen in welke vorm en mate de verschillende deeltaken verdeeld zijn over politieke actoren -de Minister en diens kabinet- enerzijds en de ambtelijke actoren anderzijds. Er doen zich dan verschillende mogelijkheden voor: -Ofwel wordt een taak autonoom en naar eigen inzicht door één actor opgenomen, -Ofwel wordt een taak door één actor opgenomen, maar op aanwijzing van de andere actor, -Ofwel worden bepaalde activiteiten uit een beleidstaak verdeeld over de actoren, -Ofwel wordt een taak samen opgenomen. Nut van dit analyseschema In de diverse cases hebben we dit schema gebruikt om het verrichte beleidswerk te bekijken, te beschrijven en te kaderen. Daarbij hebben we ook telkens trachten na te gaan hoe het beleidswerk verdeeld werd over kabinet en administratie. In deel drie van het volgende hoofdstuk gaan we in op het beleidswerk en de taakverdeling ambtenaren/kabinetten in de case ‘Integrale Jeugdhulp’. Voor meer algemene conclusies over deze zaken, verwijzen we naar het volledig eindrapport.

10

Spoor Beleid


1.3. EEN NORMATIEF KADER VOOR BELEIDSVORMING Alhoewel het niet onze bedoeling is om de waarde van de geselecteerde beleidsvormingsprocessen te beoordelen, kan het als analysekader wel nuttig zijn om te vertrekken van een normatief raamwerk over ‘goede’ beleidsvorming. Zo’n raamwerk vonden we in de Britse overheid waar -na het aantreden van de Labour-Regering in 1997- werd gestart met een moderniseringsprogramma voor de overheid (Modernising Government8), waarvan ‘Better Policy-Making’ één van de vijf doelstellingen was. We beschrijven in een eerste paragraaf dat Britse kader, om vervolgens in de tweede paragraaf een eigen normatief model voor te stellen, een vertaalde en licht aangepaste versie van het Britse raamwerk. 1.3.1. ‘Professional policy-making’ in het Verenigd-Koninkrijk Na haar eclatante verkiezingsoverwinning pakte de Regering Blair uit met een White Paper (soort beleidsnota) over de modernisering van de Britse overheid. De intentie luidde als volgt: “Government must re-evaluate and develop policies that are forward looking and shaped by the evidence, that tackle causes, that are measured by results, that are flexible and innovative and that promote compliance rather than avoidance or fraud”. (Cabinet Office, Modernising Government, 1999, p. 15) Deze doelstelling werd nader uitgewerkt in een specifiek rapport over ‘Professional Policy-Making for the 21th century’ (Cabinet Office, 2000). Dit rapport stelde een normatief standaardmodel voor dat aan een professionele en moderne beleidsvorming negen kenmerken onderscheidde die van een goed klinkende naam voorzien werden. In professionele beleidsvormingsprocessen: -worden effecten duidelijk gedefinieerd en hanteert men een lange termijnperspectief -wordt rekening gehouden met de nationale, Europese en internationale situatie -hanteert men een holistisch perspectief op beleidsproblemen dat verder kijkt dan institutionele grenzen om strategische objectieven te bereiken -is men bereid om gewoontes en routines in vraag te stellen en moedigt men nieuwe en creatieve ideeën aan -steunt men op en maakt men gebruik van de best beschikbare evidentie -vraagt men zich voortdurend af of de bestaande beleidsmaatregelen nog ‘werken’ en of ze geen schadelijke neveneffecten voortbrengen -overdenkt men de rechtvaardigheid van het beleid ten opzichte van al diegenen waarop het beleid een invloed heeft. Dit betekent dat men tijdens de beleidsvorming stilstaat bij de algemene impact van het beleid. Het betrekken van alle stakeholders bij de beleidsvorming kan hiervoor nuttig zijn. -worden systematische evaluaties van de effectiviteit van het beleid voorzien en uitgevoerd. -leert men uit wat werkt en wat niet werkt en verspreidt men die kennis

Professional policy-making= FORWARD LOOKING OUTWARD LOOKING JOINED UP INNOVATIVE EVIDENCE-BASED REVIEW INCLUSIVE

EVALUATION LEARNS LESSONS

Figuur 1-5: Het normatieve ‘professional policy-making’ model

8

http://www.cabinet-office.gov.uk/moderngov/whtpaper/index.htm


11


1.3.2. Naar een eigen normatief model Het Britse model beschrijft natuurlijk een aantal zaken die reeds langer bekend zijn in de beleidswetenschappelijke literatuur. Sterktepunt is wel dat het deze aspecten integreert in een overzichtelijk en aantrekkelijk geformuleerd begrippenkader. Omdat het model ons inziens op enige punten te veel aspecten onder één noemer verzamelt, hebben wij het vrij vertaald en lichtjes verfijnd. Hierna gaan we op elk van die ‘features’ van dat aangepast ‘model’ van professionele beleidsvorming kort nader in. TOEKOMSTGERICHT Dit kenmerk heeft betrekking op het denken op lange termijn (strategische planning) en op het verrekenen van toekomstige beleidsontwikkelingen in de actuele beleidsvorming. Een goede kennis en het gebruik van demografische en maatschappelijke evoluties zijn hierbij van groot belang. Probleem daarbij zijn de onzekerheden van de toekomst die men niet kan voorzien. Dit probleem mag echter geen voorwendsel zijn om toekomstontwikkelingen niet te proberen in te schatten. Men kan de onzekerheden immers deels ondervangen met het uitwerken van één of meerdere toekomstscenario’s op basis van fluctuerende parameters. OMGEVINGSBEWUST Het Britse ‘Naar buiten kijken’ draait volgens ons niet alleen om het opvolgen van supra- en internationale ontwikkelingen of om het bestuderen van beleidsontwikkelingen in andere landen, maar heeft ook betrekking op het signaleren en analyseren van maatschappelijke ontwikkelingen. Via een goed omgevingsbewustzijn houdt een overheid ‘de vinger aan de maatschappelijke pols’, is ze in staat om in te spelen op de actuele en wezenlijke maatschappelijke noden en hanteert ze buitenlandse inzichten in haar eigen beleid. OPEN INFORMEREND & COMMUNICEREND Een modern beleidsproces besteedt aandacht aan goede en correcte informatie en communicatie naar doelgroepen, betrokkenen en partners. Niet alleen op het eind van het proces, maar van bij het begin. Professionele beleidsvorming laat zich dus kenmerken door een doordachte en weluitgebouwde informatie- en communicatiestrategie. UITVOERINGSGERICHT Een maatregel mag inhoudelijk dan nog zo goed opgebouwd zijn, als hij niet uitvoerbaar is of niet uitgevoerd wordt, is zijn waarde gelijk aan nul. Daarom moet men gedurende de beleidsvorming goed de uitvoeringsgerichtheid van de geconcipieerde maatregel in het achterhoofd houden. Kan de maatregel uitgevoerd worden en wie gaat dat doen? Wat hebben we er allemaal voor nodig? Welke knelpunten moeten weggeruimd worden om de uitvoering te doen lukken? Het zijn allemaal vragen die gedurende de beleidsvorming tijdig en in voldoende mate aan bod moeten komen. Een goed beleidsproces denkt immers niet alleen vooruit, maar redeneert ook achterwaarts. ‘Forward and backward mapping’ noemt Elmore (1985) dat. Hoppe vertaalde dit als ‘heen- en terugdenken’ (Hoppe & Van de Graaf, 1992, p. 427). ‘Heendenken’ vertrekt vanuit het perspectief van politici en beleidsambtenaren die denken vanuit politiek gewenste beleidsdoelen. Bij ‘terugdenken’ vormen werkprocedures, de omvang, capaciteit en bereidheid van de uitvoerende diensten het vertrekpunt. Ook het berekenen van de financiële implicaties van de maatregel zodat er voldoende budgettaire ruimte kan voorzien worden, behoort tot dit uitvoeringsgericht beleidswerk. Om grondig ‘terug’ te denken betrekt men best de uitvoeringsexperten bij de analyse. Dit kan onder meer door in het beleidsvoorbereidend team uitvoeringsexpertise in te brengen (via

12

Spoor Beleid


mandatering of coöptatie) of door de uitvoerders bij de inhoudelijke uitwerking te betrekken, al dan niet via een formele uitvoeringstoets (Zie Brans, Vancoppenolle et al., 2003, p. 24). ONDERBOUWD Beleid voeren betekent per definitie ingrijpen op een maatschappelijke situatie. Het kenmerk ‘onderbouwd’ slaat dan op de beargumenteerde keuze om iets te doen en om juist dat te doen wat men voorstelt. Die argumentatie staat of valt met de kennis van de maatschappelijke situatie waarin men gaat werken en met de juiste inschatting van de effecten van de gekozen maatregel. Onderbouwde beleidsvorming besteedt dus aandacht aan de causale mechanismen van de ongewenste maatschappelijke situatie en denkt na over de finale kenmerken van de probleemoplossingen. De beleidsvoerder dient dan te beschikken over een goede kennis van de handelingscondities en van de handelingsgevolgen (zie figuur 1.7). Daarvoor dienen inspanningen gedaan te worden om wat kenbaar is, gekend te maken en om wat voorzienbaar is mee te nemen in de beleidsvorming. Maar feiten zijn ook maar relatief. Ze dienen immers geïnterpreteerd te worden en ze zijn doorgaans voor verschillende interpretaties vatbaar. Soms zijn er ook geen feiten voorhanden of spreken feiten elkaar tegen. Beleid voeren is volgens Noordegraaf (2000) dan ook in de eerste plaats omgaan met ambiguïteit. Politiek is bovendien geen waardenvrij gebeuren, waardoor beslissingen doorgaans of toch vaak ook normatieve keuzes zijn. Dit alles wil echter niet zeggen dat die beslissingen niet onderbouwd kunnen worden. Een normatieve argumentatie kan versterkt/ondersteund worden met informatie die van diverse bronnen afkomstig kan zijn: gegevens over de maatschappelijke ontwikkelingen, gegevens over het tot dan gevoerde beleid, operationele bedrijfsvoeringsgegevens, expertmeningen, … . Belangrijk om te vermelden is dat het ‘onderbouwen’ van beleidsvormingsprocessen er niet alleen op neer komt om kennis te verzamelen, maar ook om kennis te delen en te verspreiden in de overheid.

Figuur 1-6: De handelingscontext van de beleidsvoerders (uit Hoppe & Van de Graaf, 1992) IMPACT-ANTICIPEREND Het kenmerk impact-anticiperend sluit nauw aan bij het voorgaande kenmerk. Als professionele beleidsvorming gekarakteriseerd wordt door het beargumenteerd kiezen van de maatregel met de meest gewenste beleidseffecten, dan heeft professionaliteit evenzeer betrekking op het inschatten van (al dan niet gewenste) niet bedoelde neveneffecten van de Spoor Beleid Diederik Vancoppenolle – Marleen Brans

13


ingezette maatregel. Beleidsmakers dienen dan ook goed na te denken over mogelijke nevengevolgen van de beleidsinstrumenten (zoals marktverstoringen, ontvluchtgedrag, probleemverschuivingen, politieke risico’s, … ). INNOVATIEF Het kenmerk innovatief slaat op het feit dat men soms vertrouwde paden (instrumenten, procedures, structuren, methodes, …) moet durven en willen verlaten om tot betere beleidsoplossingen te komen. Experimenteren moet kunnen. Het opzetten van beleidsexperimenten of proefprojecten wordt beschouwd als een element van innovatie. KRITISCH REFLECTEREND Het kenmerk kritisch reflecterend is de vrije vertaling van het kenmerk ‘review’. Het heeft dus betrekking op het voortdurend in vraag stellen of de bestaande beleidsmaatregelen nog wel optimaal werken en of de gehanteerde uitvoeringsmethodes en –procedures niet verbeterd kunnen worden. OPVOLGEND EN EVALUEREND Een professionele overheid volgt de beleidseffecten van haar maatregelen op de voet op en plant ook echte beleidsevaluaties om na te gaan of de maatschappelijke gevolgen wel toe te schrijven zijn aan de ingezette beleidsinstrumenten. Hoewel dit aspecten zijn die na de beleidsvorming plaatsvinden, is het veelal nodig om er in de beleidsvoorbereidende fase over na te denken. Om te kunnen evalueren en op te volgen, zijn er immers gegevens nodig. Als men de productie van deze gegevens niet inplant bij de concipiëring van de maatregel, zal de beleidsopvolging heel wat moeilijker, duurder of zelfs onmogelijk worden. Kenmerkend aan ‘professionele’ beleidsvorming is dan ook dat men van bij de afkondiging van het beleid reeds een beleidsevaluatie vooropstelt. In sommige landen schrijft men deze evaluatie-intentie zelfs in de regelgeving zelf in. GEÏNTEGREERD In onze uitgebouwde welvaartsstaat heeft de overheid zich complex georganiseerd en gestructureerd. Deze interne bevoegdheids- en werkverdeling kan echter een goede beleidsvorming en beleidsvoering in het gedrang brengen. Om complexe maatschappelijke noden adequaat aan te pakken zijn immers vaak de expertise, de middelen, de bevoegdheden en de steun van meerdere overheden of diensten binnen één overheid nodig. Samenwerking tussen overheden en/of sectoren is echter niet evident, omdat elkéén eigen politieke meesters, prioriteiten, wensen, belangen en inzichten heeft. Visies op een probleem of toestand kunnen dan ook conflicteren, zeker in die sectoren waar het om schaarse goederen gaat. Sommige sectoren dienen zelfs wederzijds exclusieve beleidsdoelen, waardoor de nodige beleidsintegratie moeilijk of onmogelijk is. Desalniettemin heeft de burger aan de buitenkant van de complexe overheid recht op een integrale behandeling en heeft de samenleving baat bij een gecoördineerde probleemaanpak. Professionele beleidsvorming laat zich dan ook bij uitstek kennen door pogingen om een zekere beleidsintegratie te realiseren. INCLUSIEF / INTERACTIEF Moderne beleidsvormingsprocessen pogen de burgers en de maatschappelijke groeperingen een stem te geven in de beleidsvorming. Die interactieve consultatie kan fluctueren in gradatie en vorm. Interactieve beleidsvorming biedt zo ruimte voor een ander soort ‘terugdenken’, namelijk het terugdenken vanuit de doelgroep of vanuit de maatschappelijk betrokken groeperingen. Maatschappelijk draagvlak wordt steeds vaker de voorwaarde voor succesvol 14

Spoor Beleid


beleid. Maar dit wil niet zeggen dat de overheid niet tegen de wensen en/of belangen van bepaalde groepen moet kunnen ingaan. Gezien de sterke uitbouw van het maatschappelijke middenveld en het bestaan van georganiseerde tegengestelde belangen, zal elke maatregel wel ergens op een belang stoten. Interactief beleid is een procesvoorwaarde, maatschappelijk draagvlak een resultaatskenmerk. En dat resultaatskenmerk is niet zo gemakkelijk te bereiken. Interactief beleid is in onze samenleving eigenlijk niets nieuws. De overheid werkt in onze West-Europese contreien immers al lang te midden van een goed uitgebouwd veld aan maatschappelijke actoren. Een veld dat de overheid trouwens deels zelf uitgebouwd en ondersteund heeft en dat ook vandaag nog steeds doet. In het neo-corporatistische en verzuilde Vlaanderen nemen private actoren bovendien vele publieke taken op zich. Het onderscheid tussen ‘state’ en ‘society’ is door deze structurele beleidsbetrokkenheid immers komen te vervagen, wat impliceert dat beleidsvorming niet zo makkelijk boven de hoofden van de betrokken veldactoren kan gebeuren. Ondanks deze lange traditie van maatschappelijke participatie aan het beleid, is interactiviteit toch voor een deel nog iets nieuws op de agenda omdat niet in alle sectoren dezelfde betrokkenheid bestaat en omdat men ook op zoek gaat naar nieuwe methoden en technieken om de maatschappelijke participatie vorm en inhoud te geven. Bovendien zoeken overheden steeds vaker het contact met minder gegroepeerde actoren en zelfs met individuele veldactoren (waaronder de burger zelf). 1.3.3. Nut van dit ‘simplistisch’ normatief kader Elk van de gereconstrueerde cases hebben we vanuit het uitgetekend normatief kader besproken. Dit houdt in dat we zijn nagegaan hoe de onderscheiden aspecten in elk van de processen werden meegenomen en ingevuld. Zo hebben we bijvoorbeeld gekeken op welke informatiebronnen werd gesteund, hebben we in kaart gebracht of, in welke mate en op welke manieren maatschappelijke actoren bij de beleidsvorming betrokken werden, … . Bedoeling was dus niet om de cases op elk van de aspecten te ‘scoren’. Wel wilden we op zoek gaan naar verklarende factoren waarom aspect X of Y in het proces op deze of gene manier werd ingevuld. Zodoende willen we het concept ‘beleidsvormingscapaciteit’ op micro-niveau in al zijn dimensies en componenten ontleden. In het volgende hoofdstuk passen we het conceptueel en normatieve kader toe op het beleidsvormingsproces van de maatregel ‘Persoonlijke-assistentiebudget voor personen met een handicap’. Zoals in de inleidende situering reeds vermeld werd, zal de aandacht daarbij vooral gaan naar de kenmerken ‘Interactiviteit’ en ’Integratie/coördinatie’. In dit onderzoek hanteerden we echter een veel bredere reeks onderzoeksvragen. Vooraleer met de case-analyse van start te gaan, willen we deze dan ook graag weergeven.

1.4. ONDERZOEKSVRAGEN 2.4.1 Algemene onderzoeksvragen over de cases heen -Welke capaciteitsuitdagingen stellen de verschillende cases en op welke manier heeft men getracht om aan deze uitdagingen het hoofd te bieden? -Welke componenten van de Vlaamse beleidsvormingscapaciteit zijn goed en/of zwak ontwikkeld? -Verschilt het beleidswerk/de beleidsrol van ambtenaren over de cases heen? Zo ja, in welke zin en waarom? -Hebben ambtenaren in de verschillende processen andere competenties nodig gehad?


15


2.4.2 Onderzoeksvragen per case Reconstructie beleidsproces -Welk was de reden om beleid op te starten of te veranderen? Door wie werd het probleem op de beleidsagenda geplaatst? Op welke informatiebronnen was deze beslissing gesteund? -Hoe is het beleidsproces verlopen? Hoe lang heeft het geduurd? Zijn er duidelijke fases in te herkennen? Welke waren belangrijke momenten/wendingen in het ontwikkelingsproces? Taakverdelingsanalyse -Hoe wordt dat proces georganiseerd binnen de administratie? Wie is er bij betrokken en op welke wijze? Wie voert de leiding? Wie houdt de pen? -Welke taken voert de administratie uit in zo'n proces? Wat is de inbreng van andere actoren? Welke taken neemt het kabinet op? Hoe werkt men samen? Capaciteitsperspectief -Informatie: Welke informatiebronnen werden (niet) geraadpleegd? Om welke redenen? Wie verzamelde informatie? Op welke manier? Welke actoren/instanties leverden die informatie aan? -Consultatie: Welke belanghebbenden werden (niet) geconsulteerd? Met welk doel? Op welke manier? Op welk tijdstip? Hoe frequent? Door wie? Met welk gevolg? -Coördinatie: Welke andere actoren uit de administratie/kabinetten werden betrokken in het ontwikkelingsproces? Hoe kreeg deze samenwerking vorm? -Strategie: Binnen welke lange termijn-visie kadert de maatregel? Hanteert men toekomstscenario’s? -Evaluatie: Werd op één of andere manier het voorstel ex-ante geëvalueerd? Welke criteria werden daarbij gehanteerd? Werd het beleidsontwerp gesteund op vroegere beleidsevaluaties? Zal de beleidsbeslissing geëvalueerd worden? Is dat ingeschreven in de beleidsbeslissing? 2.4.3 Onderzoeksvragen per individu -Welke taken nam X of Y voor zijn/haar rekening? -Hoe ging hij/zij daarbij te werk? -Welke moeilijkheden waren er aan dat werk verbonden?

16

Spoor Beleid

Hoofdstuk 2: Case Persoonlijke-assistentiebudget (PAB)

HOOFDSTUK 2 Het Persoonlijke-Assistentiebudget voor personen met een handicap 2.1. INLEIDING: SCHETS VAN DE MAATREGEL EN DE AANVRAAGPROCEDURE Het persoonlijke-assistentiebudget (PAB) – een bedrag dat de overheid ter beschikking stelt van een persoon met een handicap om de kosten van bijstandshandelingen door een persoonlijk assistent te dragen- werd in 2001 na een lange voorbereidingsperiode (eerste voorstel van decreet al in 1996) ingevoerd. De maatregel was erg vernieuwend daar via het PAB voor het eerst in de zorgsector voor personen met een handicap de subsidiestroom werd omgedraaid: Niet meer het aanbod wordt financieel ondersteund, maar wel de gebruiker. Op basis van hun behoefte aan assistentie kunnen personen met een handicap immers een budget toegewezen krijgen waarmee ze zelf hun zorg en ondersteuning kunnen organiseren. De omvang van dat bedrag op jaarbasis kan variëren van 7.600 Euro tot 35.600 Euro. Daarmee kunnen ze assistenten inhuren/aanwerven die instaan voor assistentie in het dagelijks leven (persoonlijke hygiëne, bewegen in eigen huis, verplaatsingen buitenshuis, … ), zodat hun sociale integratie gerealiseerd of alleszins verbeterd kan worden. De maatregel is ingevoerd bij decreet (17/07/2000) op voorstel van enkele volksvertegenwoordigers van de meerderheid. Bevoegde Minister ten tijde van de lancering was Mieke Vogels, toenmalig Vlaams Minister van Welzijn en Volksgezondheid. Betrokken administratie was de VOI VFSIPH (het Vlaams Fonds voor bevordering van de Sociale Integratie van Personen met een Handicap, verder Vlaams Fonds).9 De procedure verloopt als volgt: De persoon met een handicap of diens vertegenwoordiger dient aan de hand van een aanvraagformulier een gemotiveerde aanvraag in bij de Provinciale Afdeling van het Vlaams Fonds. De medewerkers van die afdeling gaan volgende zaken na: -Ze checken of de aanvrager nog voor de Provinciale Evaluatie Commissie (PEC)10 moet verschijnen om ‘als behorend tot de doelgroep van het Vlaams Fonds’ erkend te worden. Indien dat laatste nog niet het geval is, wordt de aanvrager doorverwezen naar een multidisciplinair team voor de opmaak van een multi-disciplinair verslag. -Indien de aanvrager reeds door het Vlaams Fonds ‘gehandicapt’ is bevonden, gaat de afdeling na of de aanvraag direct door de deskundigencommissie kan worden besproken of niet. In het laatste geval moet de aanvrager -bijgestaan door een erkend team- nog een uitgebreide gemotiveerde aanvraag indienen11. Dat gespecialiseerd multidisciplinair team (MDT) stelt dan een gedetailleerd dossier op van de aanvrager. Naast de algemene gegevens over de persoon, zijn/haar leefomgeving en handicap, verzamelt dit team ook een gemotiveerde inschaling van de beperkingen bij de handelingen van het dagelijkse leven en inventariseert ze de assistentiebehoeften (inschalingsverslag). Zo’n MDT fungeert dus niet alleen als toegangspoort of loket voor PAB-aanvragen, maar speelt tegelijk een belangrijke rol in de uiteindelijke zorgbepaling. -Dat dossier of inschalingsverslag wordt verstuurd naar een PAB-cel binnen het Vlaams Fonds die van het dossier een syntheseverslag opmaakt. Dat verslag wordt voorgelegd aan een 9

Het is nuttig om te weten dat het Vlaams Fonds een Raad van Bestuur kent waarin de voorzieningen, de gehandicaptenverenigingen, de gebruikers en de sociale partners zetelen. 10 De Provinciale Evaluatie Commissie (PEC) gaat dan na of de aanvrager tot de doelgroep van het Fonds behoort. 11 Om de inschalingsteams niet te overbelasten, voert men hier al een selectie door en laat men –gezien de reeds bestaande wachtlijst- niet iedereen naar een gespecialiseerd MDT trekken.


17


Deskundigencommissie12 die de inschaling van het PAB vastlegt, hetgeen wil zeggen dat ze een maximumbedrag voor persoonlijke assistentie toekent. -Aan diegenen aan wie –rekening houdende met de programmatie13 en op basis van de vastgelegde prioriteiten&n de door de Minister bepaalde criteria- ook effectief een budget wordt toegekend, wordt per kwartaal een voorschot uitbetaald. Jaarlijks zullen uitbetaalde voorschotten voor niet gedane, niet bewezen of niet toegelaten kosten teruggevorderd of in mindering gebracht worden. Dit impliceert dat de budgethouders al hun kosten moeten bewijzen en hun kostenstaten aan het Fonds moeten voorleggen. Het is de PAB-cel die de uitbetaling van het toegekende budget verzorgt en die de niet aanvaarde kosten terugvordert.

2.2. VERLOOP VAN HET BELEIDSVORMINGSPROCES In deze paragraaf willen we het verloop van het beleidsvormingsproces gedetailleerd schetsen. Om het iets gemakkelijker te maken hebben we de belangrijkste momenten uit dat proces netjes in een tijdstabel opgelijst. Nadien gaan we op de diverse fases uit het proces nader in: de agenderingsfase, de experimentele fase, de beleidsvoorbereidende fase waarin de hoofdlijnen bepaald werden, de fase van de beleidsinvoering, de opvolgingsfase en de evaluatiefase. Vanzelfsprekend behandelen we ook de belangrijkste wijzigingen in het besluit en belichten we enkele principiële discussies en voorstellen tot wijziging die gedurende het proces hebben plaatsgevonden. 1987

Oprichting vzw Independent Living Vlaanderen (ILV)

1993

PAB-platformtekst van de stuurgroep van Vlaamse gehandicaptenverenigingen wordt aan de Minister & het Vlaams Fonds voorgelegd

Juli 1994

Besluit van de VR maakt de toekenning van PAB door het Vlaams Fonds juridisch onmogelijk met ingang vanaf november 1994, als antwoord op de uitspraak van een rechtbank die een assistentiebudget had toegekend krachtens de decretale opdracht van het Vlaams Fonds.

April 1995

Belofte van experiment met ingang vanaf 1 januari 1996 & samenstelling van een wetenschappelijke stuurgroep.

Februari 1996

Indiening voorstel van decreet tot invoering van het PAB door Guy Swennen (SP)

Juli 1997

Opstart experiment PAB

Juli 1998

Uitbreiding & verlenging experiment na hoorzittingen in april en mei

Mei 1999

Verkiezingen met coalitiewissel tot gevolg: CVP-SP coalitie wordt vervangen door VLD-SPGroen en VU (later enkel Spirit). Mieke Vogels (AGALEV) wordt bevoegd voor Welzijn.

17 juli 2000

Decreet goedgekeurd

December 2000

Uitvoeringsbesluit goedgekeurd

Januari 2001

Start PAB-systeem, eerste toewijzingen in zomer 2001

Mei 2002

Opvolgingsrapport 1 jaar PAB

Juni 2002

Discussie over mantelzorg

Juli 2002

Besluit VR tot wijziging PAB, waardoor voorzieningen nu ook assistentie in de thuissituatie kunnen aanbieden.

December 2003

Schrijven RSZ inzake problematiek gezagsrelatie

Juni 2004

Opvolgings-/Evaluatierapport 3 jaar PAB

Tabel 2-1: Chronologisch overzicht van het beleidsproces ‘PAB’ 12

Deze telt twee kamers. Beide kamers zijn multidisciplinair samengesteld en omvatten minstens een ambtenaar van het Fonds en een ervaringsdeskundige. 13 De door de Minister vastgelegde kredieten, i.c. het maximale aantal budgetten.

18

Spoor Beleid


2.2.1 Agenderingsfase Een persoonlijk budget om zorg of ondersteuning te huren of te kopen was wereldwijd de eis van een naar emancipatie strevende beweging van personen met een handicap. Ook in Vlaanderen kwam deze eis op de publieke agenda door de oprichting van de vzw Independent Living Vlaanderen in 1987. Deze VZW –geleid door een aantal zelfbewuste personen met een motorische handicap- had als enige doel het zelfbeschikkingsrecht over het eigen leven van personen met een handicap te realiseren. Zij ijverde hiervoor bij verschillende overheden en hanteerde daarbij een breed gamma aan drukkingsinstrumenten. Via internationale contacten en eigen studies had de VZW bovendien een zeer grondige kennis opgebouwd van buitenlandse voorbeelden. Opgemerkt moet worden dat deze vereniging reeds bestond vóóraleer de Vlaamse Openbare Instelling voor personen met een handicap, het Vlaams Fonds voor sociale integratie van personen met een handicap, werd opgericht. Al in 1993 werd –op aansturen van ILV- een platformtekst van de stuurgroep van Vlaamse gehandicaptenverenigingen aan het Vlaams Fonds overhandigd, waarin gevraagd werd om een cliëntgebonden14 budget in te voeren en om -net zoals in Nederland- een PAB-experiment op te zetten. De Vlaamse gehandicaptenverenigingen haalden hiervoor verscheiden argumenten aan: “Ondanks het feit dat de overheid reeds een ganse waaier van diensten ontvouwd heeft, blijft de vraag van gehandicapten om adequate assistentie onbeantwoord. Denken we maar aan assistentie op het werk, tijdens de nacht, op verplaatsing, … . Als een persoon met een handicap wil proberen om het bestaand dienstenaanbod toch maximaal te benutten, dan moet hij een puzzel samenstellen van allerlei stukjes dienstverlening en opvang waarin elke organisatie zich heeft gespecialiseerd en zijn noden en behoeften daarop afstemmen. Al deze diensten en voorzieningen hebben echter een eigen werkveld afgebakend waartussen nog belangrijke leemten voorkomen. … De verpleegdiensten, fokus-diensten, familiale hulpdiensten, instellingen, enz. bieden wel assistentie, maar geen persoonlijke assistentie! Ze hebben allemaal het kenmerk dat ze gebonden zijn aan één plaats (dus niet op het werk, op reis, bij vrienden, … ) en dat de gebruiker geen vat heeft op de organisatie ervan. … We gaan er ook van uit dat een persoon met een handicap vrij moeten kunnen kiezen waar hij wil wonen. Nu is het zo dat gehandicapten (vooral deze met zware handicaps) meestal verplicht worden om te gaan wonen waar zorg aanwezig is. … Daarnaast heb je als gebruiker geen medezeggenschap en geen inspraak bij de kwaliteitsbewaking, laat staan bij de organisatie en de controle van die assistentie.” 15 Kortom, het cliëntgebonden budget was volgens de gehandicapten een noodzakelijke aanvulling op de bestaande zorgvormen. Eén van de leden van ILV diende dan ook bij het Vlaams Fonds een aanvraag in om financiële bijstand voor zijn assistentie. De Provinciale Evaluatie Commissie die zich over die aanvraag boog, oordeelde “dat de betrokkene voor 100% ADL-assistentie nodig heeft en in aanmerking komt voor een erkende dienst zelfstandig wonen.” (Overgenomen van Independent Living Vlaanderen, 2000, p. 94) De aanvrager kende tegen deze beslissing beroep aan omdat hij financiële bijstand wenste voor de door hem zelf georganiseerde assistentie. Er volgde een juridisch steekspel dat door de toenmalige Vlaamse Regering werd beëindigd doordat ze via een Besluit de toekenning van het 14 15

De term werd later om principiële redenen vervangen door persoonsgebonden budget. Independent Living Vlaanderen (2000, pp. 66-73). Dit boek over de strijd van de organisatie voor het PAB staat bol van individuele getuigenissen van mensen die in bestaande voorzieningen volkomen afhankelijk zijn van het schaarse personeel om hen te wassen, aan te kleden, te helpen bij het plassen, … .


19


PAB door het Vlaams Fonds juridisch onmogelijk maakte. De Vlaamse verenigingen voor personen met een handicap spraken van het ‘afbraakbeleid van Minister Demeester16’ en voerden protestacties. Uiteindelijk werd toegegeven aan de druk met de belofte dat er vanaf begin 1996 een experiment zou komen, begeleid door een wetenschappelijke stuurgroep. In afwachting zou een wetenschappelijke werkgroep de haalbaarheid en de wenselijkheid van een experiment bestuderen. Toen de belofte op een experiment niet onmiddellijk in daden werd omgezet, gingen de betrokken belangengroepen opnieuw tot de actie over, ditmaal met een tweedaagse sit-in protestactie voor de poorten van het Vlaams Fonds. Intussen had ILV ook een Parlementslid kunnen overtuigen van hun zaak. Via een voorstel van Decreet17 ingediend via Dhr. Guy Swennen (SP) werd de druk op de toenmalige Minister van Welzijn (Luc Martens, CVP) opgevoerd. Niet lang daarna werd de eis tot onmiddellijke goedkeuring van het PAB-experiment ingewilligd (goedkeuring en reservering van de middelen door de Raad van Bestuur van het Vlaams Fonds), maar de uiteindelijke Regeringsbeslissing en de effectieve start van het experiment vond pas midden 1997 plaats. Hierna gaan we –hoewel beide zaken quasi gelijktijdig plaatsvonden- eerst in op de parlementaire behandeling van het voorstel van decreet en daarna op het experiment. Het moge al duidelijk zijn dat deze maatregel extern geïnitieerd werd. Gegroepeerde burgers met een handicap slaagden er in om hun punt op de politieke agenda te krijgen en te houden, zelfs wanneer er wat onwil leek te bestaan in bepaalde politieke kringen. Ondanks hun representatie18 in de Raad van Beheer van het Vlaams Fonds, dienden de gebruikersverenigingen wel een parlementaire omweg te maken om hun eis uiteindelijk echt op de beleidsagenda te krijgen. 2.2.2 Het voorstel van decreet uit 1996 Ofschoon het PAB-decreet pas gestemd en uitgevoerd is geworden door de Paars-Groene Regering (1999-2004), was het initiatief om een persoonlijk assistentiebudget in te voeren al in de legislatuur daarvoor ontstaan. De socialist Guy Swennen diende op 27 februari 1996 immers een voorstel van decreet in, gesteund door zijn fractie, maar tegen ‘zijn’ Ministers in de Regering. Swennen stelt zelf dat hij de eis van Independent Living vertaald heeft in een parlementair ontwerp. De SPstudiedienst SEVI en enkele ‘bevriende’ experts uit het veld ondersteunden Swennen daarbij. Het voorstel van decreet hield in dat het Vlaams Fonds, in het kader van zijn opdracht en volgens de regeling bepaald door de Vlaamse Regering, onder bepaalde voorwaarden kon beslissen de kosten, gemaakt door personen met een handicap voor de vergoeding van de activiteit van een persoonlijk assistent, ten laste te nemen. Ook de kosten die voortvloeiden uit de organisatie van de persoonlijke assistentie zouden door het Vlaams Fonds ten laste worden genomen. Beleidsinhoudelijk diende er dus bepaald te worden: -welke personen met een handicap (of welke handicaps) in aanmerking voor deze regeling zouden komen; -welke personen beschouwd kunnen/mogen worden als persoonlijke assistenten; -welke activiteiten er vallen onder assistentie en welke van die assistentietaken ten laste zouden genomen worden door het Vlaams Fonds. Daarnaast dienden natuurlijk een aantal modaliteiten van tegemoetkoming, aanvraag, goedkeuring en controle geregeld te worden. 16

Wivina Demeester, op dat moment Minister van Welzijn. Eigenlijk hoefde de maatregel helemaal niet decretaal geregeld te worden. De Regering kon via uitvoeringsbesluit een PAB-systeem lanceren. Het was juist omdat de Regering en de Minister geen initiatief ondernamen dat Swennen zijn toevlucht nam tot een decreet. 18 De gebruikers (personen met een handicap) waren indertijd zelf niet zo sterk vertegenwoordigd in de Raad van Bestuur. Het waren de mutualiteiten die de gebruikers vertegenwoordigden. 17

20

Spoor Beleid


Omdat de beleidsinhoud van dat decretaal voorstel nogal verschilt19 van de inhoud die finaal aan het PAB werd gegeven, staan we stil bij een aantal bepalingen over doelgroep, assistentie en assistent. Doelgroep: De persoon met een handicap moet meerderjarig en rechtsbekwaam zijn (geen minderjarigen en mentale handicaps dus, in de toelichting werden deze trouwens expliciet uitgesloten!) en zelf de verantwoordelijkheid voor de organisatie van de hulp op zich nemen (art. 58 ter, §3). Het decreet richtte zich -volgens de toelichting althans- bovendien prioritair tot personen met een handicap die intensief en langdurig ondersteuning nodig hebben. De regeling moest het mogelijk maken dat personen met een handicap de voorziening waarin ze verbleven via het PAB zouden verlaten. Wat wel niet mogelijk was, was dat de persoon met een handicap (de budgethouder) opgenomen bleef in een voorziening bestemd voor opname van personen met een handicap. Het Vlaams Fonds zou dan immers dubbel subsidiëren. De doelgroep werd bewust beperkt gehouden. Swennen wilde met zijn decreet immers een snel uitvoerbare maatregel lanceren. Om zijn voorstel niet te overladen en de politieke haalbaarheid niet in het gedrang te brengen, koos hij voor een relatief kleine doelgroep van motorisch gehandicapten. Assistentie: Het decreet wilde uitsluitend een oplossing geven voor de behoefte aan niet gespecialiseerde, maar wel essentiële leeffuncties die in het voorstel op beperkende wijze werden opgesomd: de verplaatsing, het bereiden en nuttigen van voedsel, de persoonlijke hygiëne, het zich kleden, het onderhoud van de woning en het huishoudelijk werk, de communicatie en het sociaal contact. Deze keuze impliceerde dat behandelingen of begeleiding van medische of pedagogische aard, net zoals bijstand op de arbeidsplaats of in de onderwijsinstelling buiten het bestek van het PAB vielen.20 Doordat persoonlijke assistentie per definitie betrekking heeft op de bijstand door personen, viel ook alle materiële bijstand buiten de PAB-regeling. Het PAB mocht tevens niet gecombineerd worden met diensten voor gezins- en bejaardenhulp (art. 58 ter, §3, 4°). Assistenten mochten geen bloedverwanten zijn tot en met de derde graad (art. 58 bis). “Mantelzorg moet immers vrijwillig blijven en het PAB-systeem mag die vrijwilligheid niet in het gedrang brengen” (Toelichting bij het Voorstel van Decreet van Guy Swennen, 1996). Een vereniging van budgethouders of een uitzendbureau van assistenten leken aangewezen om de werkgeversrol op te nemen. Maar … “die intermediairs moeten zich tot een strikte opdracht van instrumentele ondersteuning beperken, om te vermijden dat ze uitgroeien tot institutionele voorzieningen die afbreuk doen aan de emancipatorische uitgangspunten van het PAB.” (Uit de toelichting bij het Voorstel van Decreet van Guy Swennen, 1996). Het decreet is er in die legislatuur weliswaar niet doorgekomen, maar er werd –als antwoord van de Minister op het parlementair initiatief- gelijktijdig door de Regering een PAB-experiment opgezet om het innovatieve systeem eerst grondig te bestuderen, alvorens het in heel Vlaanderen in te voeren. Dit werken met experimenten is de gewoonte wanneer er innovatieve zorgvormen in de sector gelanceerd worden. De gebruikers zelf waren trouwens ook voorstander van een verkennend experiment dat een aantal zaken moest uitklaren/nagaan. Zo wensten ze dat het experiment zou leiden tot een objectieve bepaling van het aantal assistentie-uren en van de juiste kostprijs ervan, tot een omschrijving van de arbeidsrechtelijke verplichtingen in de relatie tussen assistent en gebruiker, alsmede tot het opstellen van een statuut voor de persoonlijke assistent. (Platformtekst van de Stuurgroep PGB, uit ILV, 2000, p. 72).

19

Dat is politiek-strategisch gezien ook logisch. Een nieuwe allesomvattende en dure regeling zou er nooit door gekomen zijn. “Zo’n grote tanker was nooit de haven uitgeraakt”, stelde Dhr. Swennen in het interview. 20 Hetgeen sterk bekritiseerd werd door het ILV. Zie Huys (1996).


21


2.2.3 De experimentele fase Opzet Eigenlijk werden er twee experimenten of proefprojecten opgezet rond het PAB. Het eerste experiment was eerder beperkt van opzet (15 deelnemers, ‘gestratificeerd’21 geloot uit 75 personen) en bestond enkel uit deelnemers met een fysieke handicap. Inhoudelijk volgde het de keuzes uit het voorstel van decreet van Swennen: mantelzorg werd niet ten laste genomen, ook gezins- of thuiszorg viel uit de regeling en met het budget mochten geen medische kosten betaald worden. Het experiment werd opgevolgd door een wetenschappelijke stuurgroep onder leiding van professor Breda van de universiteit van Antwerpen. Niet alleen de 15 deelnemers werden bestudeerd, ook een controlegroep van 40 mensen werd bevraagd voor het onderzoek. Het tweede experiment volgde na de parlementaire hoorzittingen (zie verder) in het kader van het voorstel van decreet. In feite ging het om een voortzetting van het lopende experiment, zij het dat het experiment –op vraag van de andere gehandicaptenorganisaties- werd uitgebreid tot 75 deelnemers, waarbij de doelgroep nu ook voor een deel bestond uit mensen met een mentale en een sensorische handicap. Om diverse redenen (zie Breda & Schoenmaekers, 2001) namen er echter slechts 43 deel. Dit experiment liep tot eind december 2000. Ondanks het feit dat sommige actoren de experimenten als vertragingsmanoeuvre beschouwden, had het Vlaams Fonds –bij monde van haar voorzitters en leidend-ambtenaar in de Parlementaire hoorzitting- toch enkele welgemeende ‘studiepunten’ naar voren geschoven die met bijzondere aandacht bekeken gingen worden gedurende het experiment. Daartoe behoorden onder andere de aard van de aangekochte assistentie, de fiscale consequenties van het budget, de relatie tussen de budgethouder en diens assistent, de (arbeidsrechtelijke) positie van de assistent, de relatie tussen het PAB en andere (al dan niet Vlaamse) steunmaatregelen (Hoe garanderen we goed gebruik en vermijden we dubbel gebruik?), de eventuele zorgverschuivingen, … . Om het maatschappelijk effect van de maatregel na te gaan werd bovendien door het begeleidend onderzoeksteam de (levens)tevredenheid van de gebruikers gemeten en vergeleken met de antwoorden van een controlegroep. Binnen het experiment moesten alle kosten bewezen worden, omdat het juist de bedoeling was om inzicht te krijgen in de reële kosten die het zelf organiseren van assistentie met zich meebrengt. Het is nuttig om op te merken dat het Besluit ter regeling van het eerste experiment werd opgesteld door het kabinet van Minister Martens, in nauwe samenwerking (co-productie) met een jurist uit de doelgroep (ILV). Het Vlaams Fonds gaf legistiek advies en werkte de administratieve zaken uit. Onderzoeksresultaten22 en maatschappelijke reactie Wat de effecten van het PAB op de objectieve zorgsituatie betreft, stelde men vast dat ongeveer evenveel mensen een beroep bleven doen op het informele circuit. Het beroep op het formele circuit was gedaald. Het PAB leidde dus maar voor een heel klein deel tot substitutie van informele en formele zorg, het leidde vooral tot een toevoeging van zorg door persoonlijke assistenten. Het PAB leidt dus tot het verlenen van meer zorg. Die extra zorg ging, naast licht huishoudelijke taken, vooral naar vervoer en vrije tijd. Kortom, de extra tijd werd gebruikt om het huis uit te kunnen, hetgeen gereflecteerd werd in een toename van de 21 22

Gestratificeerde trekking volgens de drie budgetcategorieën. Bespreking op basis van de hoorzitting over het eindverslag van het experiment. Vlaams Parlement, Stuk 140 (19992000).

22

Spoor Beleid


recreatieve activiteiten. Het oordeel van de deelnemers over hun sociaal leven werd dan ook beter. Hierdoor kregen –zo veronderstelden de onderzoekers- informele zorgverleners de gelegenheid om zich meer te concentreren op een koesterende, begeleidende rol. Het PAB bleek geen alternatief voor residentiële zorg te zijn, eerder was het een complement voor bepaalde zorgvormen. Het PAB kon trouwens moeilijk zonder deze zorgvormen. De onderzoekers durfden dan ook concluderen dat “het PAB fungeert als een sluitstuk van een heel zorgpakket. Opdat de hulpvragers dankzij een PAB zouden kunnen functioneren buiten een instelling, moeten er drie voorwaarden vervuld zijn: een informeel circuit moet twintig uur zorg per week kunnen garanderen, ook diensten voor thuiszorg moeten twintig uur per week kunnen garanderen en deze mensen moeten een woning vinden die aangepast is aan hun situatie. Deze drie voorwaarden zijn moeilijk te realiseren.” (Professor Breda in de parlementaire bespreking, Stuk 140, nr. 1, p. 10) Vandaar dat bij de beëindiging van het experiment het PAB nog geen alternatief was voor een verblijf in een residentiële voorziening. Terugblikkend op de experimentele resultaten stelt Breda dat het PAB haast alleen thuiswonenden heeft aangesproken, waaronder een groep die eerder geen beroep deed op diensten van het Vlaams Fonds. (Breda et al., 2004, p. 9) Rekening houdend met het vastgesteld gebruik van het PAB -grotendeels voor buitenhuisactiviteiten- oordeelden de onderzoekers dat het PAB ook supplementair zou kunnen gebruikt worden voor mensen in een instelling. Op de vraag van een parlementslid of het PAB niet gebruikt kon worden om mensen uit het informele circuit te betalen, oordeelde Professor Breda dat “het niet logisch is dat bij de zorgverzekering informele hulp wel kan betaald worden en hier niet”. VLD-parlementslid Patricia Ceyssens merkte op dat de vraag om informele zorg in het PAB op te nemen zeker in geval van minderjarigen met een handicap relevant was. Ze vroeg dan ook hoe met mantelzorg werd omgegaan bij de inschaling van de zorgbehoevendheid. “Werd mantelzorg gepenaliseerd?” Professor Breda antwoordde dat informele zorg noodzakelijk was om een PAB toe te kennen. De belangenvereniging ILV had tal van bemerkingen bij de twee experimenten. Het eerste experiment vond ze te beperkt (slechts 15 deelnemers) en kenmerkte zich door te lage toegekende budgetten. Beide experimenten werden bekritiseerd om een aantal uitgesloten bestedingsmogelijkheden (ILV streefde naar de grootst mogelijke individuele bestedingsvrijheid). Daarnaast betreurde het ILV dat er weinig wetenschappelijke aandacht ging naar het ontwarren van de belangrijkste knelpunten van sociaalrechterlijke aard (zondagswerk, nachtarbeid, flexibele deeltijdse arbeid, …). Ten slotte stelde de VZW zich ook kritisch op ten aanzien van de gehanteerde evaluatie van de assistentiebehoeften, de budgettoekenningsmethodiek en de te grove budgetcategorieën. (Huys, 1997; Kinds & Huys, 1999) Evaluatie Ongeacht het mogelijke vertragingskarakter van de experimenten, durven we stellen dat de experimenten om meerdere redenen zin- en/of waardevol zijn geweest. Eerst en vooral gaven ze de overheid alleszins meer tijd om deze innovatieve maatregel voor te bereiden, niet alleen op inhoudelijk operationeel vlak (wat valt onder assistentie en wat betalen we daarvan?), maar ook op uitvoerend vlak (hoe assistentiebehoefte inschatten23, hoe budgetten toekennen?). Het PAB bracht immers veel praktische en juridische moeilijkheden en onduidelijkheden met zich mee. Een onmiddellijke invoering had daardoor ex post misschien 23

De personen met een handicap drongen zelf aan op een meer genuanceerde indeling in budgetcategorieën.


23


heel wat wijzigingen in het besluit opgeleverd. Desalniettemin heeft men niet alle uitklaringsmogelijkheden van het experiment benut. Bij de definitieve invoering moest men immers nog op zoek naar de goede inschalingsmethodiek, hetgeen er op wijst dat men dit tijdens het experiment onvoldoende gedaan heeft.24 Sommige van de juridische knelpunten werden bovendien niet afdoende aangepakt of opgelost tijdens het experiment (zie verder). Men geraakte niet verder dan informele en mondelinge akkoorden, hetgeen nu voor heel wat onzekerheid zorgt in de regeling. Het experiment maakte ook duidelijk dat de verwachtingen en ambities over verschuivingen van residentiële zorgvormen naar zorg in de thuissituatie best wat getemperd moesten worden. Men moet zich op dit vlak echter hoeden voor te algemene uitspraken, het betrof immers maar een tijdelijk (onzeker!) experiment, waardoor men niet snel geneigd was om voorzieningen te verlaten. Positief aan de experimenten was voorts dat ze wetenschappelijk begeleid en opgevolgd werden en dat ook de doelgroep bij het experiment betrokken werd, doordat in de wetenschappelijke stuurgroep ook personen met een handicap zaten. Bovendien werden de tussentijdse resultaten openlijk gepresenteerd en besproken tijdens enkele ‘open’ parlementaire hoorzittingen (een soort van ‘participatieve beleidsevaluatie’ dus). In die hoorzittingen (april en juni 1998) gaven Bestuursleden en ambtenaren van het Vlaams Fonds toelichting bij de historiek van het PABsysteem en kregen ook vertegenwoordigers van belangengroeperingen uit de gehandicaptensector het woord25. De vertegenwoordigers van de Raad van Bestuur van het Vlaams Fonds verdedigden het PAB-dossier en ijverden voor een snelle invoering van het PAB-systeem. De belangengroepering van de zelfstandig opererende personen met een fysieke handicap (ILV) “was bereid om de gebruikers samen te brengen in een werkgeversorganisatie om zo de gebrekkige communicatie- en informatiestromen op te vangen”. Vertegenwoordigers van organisaties die het belang van gehandicapten verdedigden die niet in het eerste experiment waren opgenomen, vroegen om de regelingen (dus ook het decreet) uit te breiden tot hun gehandicapten, zijnde de personen met een mentale handicap en (eventueel ook) de minderjarigen (om de mantelzorg van de ouders te ontlasten).26

2.2.4 De uiteindelijke beleidsvorming: hoofdlijnenkeuze (in een PGB-context) Het Regeerakkoord uit juni 1999 bevatte een heel kleine alinea over het beleid voor personen met een handicap. Desondanks was dan al duidelijk dat het PAB er definitief zou komen. Dat was ook logisch, omdat Guy Swennen namens de SP mee aan de onderhandelingstafel over Welzijn zat en omdat groenen en liberalen elkaar vonden in de inhoudelijke aspecten van de maatregel (emancipatiedenken + burgerschapsdenken). De tekst luidde als volgt: “Het gehandicaptenbeleid gaat uit van de behoeften van de gehandicapte zelf en zijn recht op een zorgverlening op maat. Dat moet op een doorzichtige en gebruiksvriendelijke wijze georganiseerd worden met een minimum aan administratieve verplichtingen. Het aanbod aan voorzieningen en dienstverlening moet de persoon met een handicap ondersteunen om zo zelfstandig mogelijk te leven. Daarvoor is een voldoende aanbod aan ambulante zorg nodig en moet het persoonsgebonden assistentiebudget waar mogelijk die doelstelling mee helpen realiseren. Ook in dat verband wordt de mantelzorg specifiek ondersteund.” (Regeerakkoord, 1999, p.43) 24

Al moeten we dit oordeel enigszins nuanceren, op inhoudelijk vlak waren er immers zo veel zaken veranderd, dat men sowieso een nieuwe inschalingsmethodiek nodig had. 25 Iets wat door de gebruikers uitermate positief geëvalueerd werd: “De hoorzitting over persoonlijke assistentie was puur klasse. Voor het eerst werd er echt naar ons geluisterd” (Jan-Jan Sabbe in de hoorzitting van juni 1998) 26 Zie het verslag van de commissie voor Welzijn, Volksgezondheid & gelijke kansen. Vl. Parl., Stuk 283, Nr. 3-Bijlage

24

Spoor Beleid


Het is nodig om op te merken dat de discussie over het PAB dus plaatsvond in een veel breder debat over de organisatie van de zorg in Vlaanderen. De nieuwe meerderheid wilde de gehandicaptensector veel vraaggestuurder en persoonsgerichter maken. Via persoonsgebonden budgetten (PGB) wilde men deze hervorming realiseren, hoewel men deze optie niet neergeschreven had in het Regeerakkoord. Desondanks werd op 15 december 2001 het ‘decreet met het oog op het toekennen van het persoonsgebonden budget en met het oog op het invoeren van de behoeftegestuurde betoelaging van de voorzieningen en van een zorg-op-maat voor personen met een handicap’ goedgekeurd. Tijdens de parlementaire discussies beschouwde men het PAB als een specifieke uitvoeringsvorm van het PGB. Ook Minister Vogels was die mening toegedaan, zoals blijkt uit haar beleidsbrief 2003, waarin ze de verhouding tussen PAB en PGB schetste: “De zorg moet vernieuwd worden naar een vraaggestuurd, transparant en gepersonaliseerd stelsel, waarin de zorgnood van de personen bepalend is voor het zorgaanbod. … Met het decreet persoonsgebonden budget is de fundering gelegd waarop een nieuwe organisatie en financiering van de Vlaamse gehandicaptenzorg zal worden geconstrueerd. Het PAB wordt beschouwd als één van de toepassingsvormen van het PGB-decreet.” (Vogels, 2003, p. 15)

Men heeft echter binnen de meerderheid de keuze gemaakt om eerst het PAB op de rails te zetten en om daarna het PGB erbovenop te moduleren. Heel bewust werd de juiste chronologie niet gerespecteerd. De PGB-discussie was (en is) immers van zo’n fundamentele aard, dat deze wel eens lang kon aanslepen en erg moeilijk zou worden, met als risico dat het assistentiebudget nooit gerealiseerd zou worden. Het PAB was dus een aanzet tot een nieuwe, ingrijpende heroriëntering van de welzijnszorg. Na de verkiezingen werd het voorstel van decreet voor het PAB dan ook snel opnieuw ingediend. Nu niet meer door Guy Swennen alleen, maar ondertekend door een quartet van parlementairen (Guy Swennen – SP-a, Ann De Martelaer - AGALEV, Patricia Ceyssens – VLD & Simonne JanssensVanoppen – VU/ID) van de nieuwe meerderheidspartijen. Een parlementaire indiening dus, uit respect voor het parlementaire initiatief van Swennen, maar ook om politiek-strategische redenen. Dit nieuwe voorstel verschilde wel heel wat van het oorspronkelijke voorstel van Swennen en zelfs van het tweede experiment waarin mantelzorgers niet als assistent konden fungeren. We hebben de belangrijkste verschillen in onderstaande tabel weergegeven, daarna lichten we het decreet en de concretisering ervan in het uitvoeringsbesluit nader toe. Voorstel van decreet Swennen 1996 DOELGROEP

ASSISTENTEN

Voorstel van Decreet 2000

“Zij die meerderjarig en rechtsbekwaam “De persoon met een handicap of zijn zijn en zelf kunnen instaan voor de wettelijke vertegenwoordiger aan wie het organisatie van de hulp”. Dus enkel Fonds een PAB toekent.” fysiek gehandicapten. Alle handicaps dus, ook de rechtsonbekwamen en de minderjarigen via hun wettelijk vertegenwoordiger Geen mantelzorgers, want essentieel aan “Het decreet sluit niet uit dat de mantelzorg is de vrijwilligheid van de persoonlijke assistenten bloed- of verleende hulp. aanverwant zijn, mantelzorg moet immers blijvend worden beschouwd als een onmisbaar onderdeel van de hulp aan personen met een handicap”. (zie toelichting bij het voorstel, p. 4) De combinatie van een residentiële instelling en PAB is met dit voorstel van decreet niet mogelijk.


25


ASSISTENTIEopvatting

Niet-gespecialiseerde bijstand door fysieke personen bij essentiële leeffuncties die beperkend opgesomd zijn.

Verruiming, “ook de behandeling of begeleiding van pedagogische of culturele aard kan desgevallend beschouwd worden als persoonlijke assistentie”. Verder in de toelichting wordt expliciet gesproken over assistentie op de arbeidsplaats en in het onderwijs, alsook hulp bij huishoudelijke taken en verplaatsing. Het decreet geeft een niet-beperkende opsomming en schuift de concrete afbakening door aan de administratie. “Het Fonds zelf is best geplaatst om af te wegen waar de grenzen van de persoonlijke assistentie gelegd moeten worden” (uit Toelichting bij het decreet).

Tabel 2-2: Vergelijking van de hoofdkeuzes uit de decretale voorstellen van 1996 en 2000 In het nieuwe voorstel van decreet werd eerst en vooral de doelgroep verruimd, zodat ook personen met niet-fysieke handicaps en zelfs minderjarigen in aanmerking kwamen voor het PAB (via hun wettelijk vertegenwoordiger). Daarnaast werd ook het assistentiebegrip verruimd en werd de beperkende opsomming van essentiële leeffuncties verlaten. In concreto valt nu ook de assistentie op de arbeidsplaats en in het onderwijs onder het assistentiebegrip. Persoonlijke assistentie –zo bepaalt het uiteindelijke decreet- zijn ‘de handelingen van een persoonlijk assistent, gericht op het bijstaan en begeleiden van een persoon met een handicap bij het uitvoeren van activiteiten met het oog op de organisatie van het dagelijks leven en de bevordering van de sociale integratie’. Ten slotte –last but not least zou men kunnen zeggen- werd er voor geopteerd om nauwe verwanten toe te laten als assistent. Volgens de indiener (Swennen) kon het argument dat ‘de waarde van de vrijwillige inzet verloren zou gaan niet op tegen de vaststelling dat een vreemde wel en familie niet betaald kon worden voor hulp’ (Parlementaire bespreking van het voorstel, Stuk 283, nr. 3, p. 5). Vanuit een soort gebrek aan billijkheid werd het decreet dan ook in die richting bijgestuurd. Er werd ook voorzien in een vereniging van budgethouders, teneinde de ballast aan administratieve afwikkelingen op te vangen. Deze optie was ook al genomen in het eerste voorstel van Swennen. Wel werd opnieuw benadrukt dat deze intermediaire organisaties een logistieke ondersteuning moeten bieden. De Regering kreeg een aantal uit te werken modaliteiten toegeschoven (maximum-bedrag, indicering van de zorgvraag en toekenning van het budget, bewijsvoering, programmatie, wijze waarop overeenkomst met de persoonlijk assistent wordt geregeld, regels voor toekennen van voorschotten en voor afrekening van de kosten, categorieën van handelingen van persoonlijke assistentie, …). 2.2.5 Van beleidsbepaling naar beleidstoepassing: operationalisering & beleidsinvoering Op politiek vlak werden in het decreet (of alleszins in de toelichting ervan) principiële beslissingen genomen over de hoofdlijnen van de maatregel: de doelgroep (welke gehandicapten komen in aanmerking), de in aanmerking te nemen handelingen (althans in grote lijnen), de mogelijke assistenten (ook mantelzorgers kunnen betaald worden). Kortom, het toepassingsgebied werd in grote lijnen uitgetekend, al waren niet alle hoofdlijnen in evenveel woorden in de decreettekst ingeschreven, waardoor in het uitvoeringsbesluit nog één en ander kon bepaald worden.

26

Spoor Beleid


Tegelijk met de bespreking en opstelling van het decreet was een werkgroep27 bezig met het opstellen van dat uitvoeringsbesluit. Het moge duidelijk zijn dat in dat BVR (goedgekeurd op 15/12/2000) nog heel wat belangrijke beleidskeuzes gemaakt moesten worden. De prioriteiten moesten bepaald worden, alsook de programmatie (het aantal te verdelen budgetten) en de hoogte van de budgetten, de toegelaten assistentievormen moesten opgesomd worden, … . Kortom, de maatregel diende nog inhoudelijk geoperationaliseerd te worden: het toepassingsgebied moest geconcretiseerd worden. Daarnaast werd ook het uitvoeringsproces uitgetekend en voorbereid (beleidsinvoering). Hoewel deze zaken in de tijd gedeeltelijk samenvielen, bespreken we ze hierna toch afzonderlijk. Inhoudelijke operationalisering Het toepassingsgebied werd niet in één keer geconcretiseerd. Doordat het decreet een aantal zaken niet expliciet stipuleerde en doordat de opstelling van het uitvoeringsbesluit gelijktijdig met de voorbereiding en behandeling van het decreet28 plaatsvond, stonden bovendien de hoofdlijnen niet geheel vast. Het was trouwens niet alleen de politiek die deze vastlegde. Doordat het uitvoeringsbesluit werd opgesteld door een werkgroep met ambtenaren en kabinetsmedewerkers en doordat de tussentijdse versies steeds werden voorgelegd aan de Raad van Bestuur van het Fonds én aan de Stuurgroep PAB –met daarin vertegenwoordigers van de gebruikers en gehandicaptenverenigingen, vertegenwoordigers van de voorzieningen en enkele academici- konden ook externe actoren –voornamelijk de gebruikersverenigingen- mee de inhoud van de maatregel bepalen. En dit zelfs in zeer belangrijke mate! Aan de hand van een terugblik van Jos Huys in het tijdschrift ’t Huis, kunnen we dat proces gedeeltelijk reconstrueren29. Onderstaande tabel geeft een overzicht van de verschillende versies en van de wijzigingen in en de discussies over de versies. 25 april 2000 Eerste versie ontwerpbesluit voorgelegd aan Stuurgroep PAB

-Enkel personen met motorische of verstandelijke handicap of autisme in aanmerking = Beperking van de doelgroep, hoewel dat niet in voorstel van decreet stond! ILV protesteert tegen uitsluiting sensorische gehandicapten! -Budget maximaal op 1.2 miljoen. ILV protesteert hiertegen omdat dit te weinig is om een volwaardig alternatief te vormen voor de collectieve voorzieningen voor ernstig fysiek of verstandelijk gehandicapten. Er is volgens hen “geen enkel valabel argument waarom een budgethouder met dezelfde assistentienood als een instellingsbewoner een veel lagere subsidie van overheidswege krijgt”. (ILV, 2000, p. 327) -Omschrijving van assistentie: het bijstaan van de personen met een handicap bij de praktische handelingen van het dagelijks leven overeenkomstig de richtlijnen van de persoon met een handicap. ILV vreest een mogelijke beperking tot louter ADLbijstand in de thuissituatie en ijvert voor de decretale definitie: “de handelingen van een persoonlijk assistent, gericht op het bijstaan en begeleiden van een persoon met een handicap bij het uitvoeren van de activiteiten met het oog op de organisatie van het dagelijks leven en de bevordering van de sociale integratie”. -“Mantelzorg, i.c. de familiale of ouderlijke functies komen niet voor PAB-vergoeding in aanmerking”, zo stond in de eerste versie. Ook zou het Fonds bepalen welke categorieën personen krachtens dit besluit vergoede assistentie kunnen leveren. Dit alles ging volgens de gebruikers in tegen de geest van het Decreet.

27

Deze werkgroep bestond uit de bevoegde kabinetsmedewerker en een aantal ambtenaren van het Vlaams Fonds (waaronder een Adjunct-Leidend Ambtenaar, enkele mensen van de studiecel en de afdeling Individugerichte prestaties en iemand van de juridische dienst). 28 Het decreet werd ingediend op 5 mei, werd eind mei in de commissie besproken en werd op 4 juli door de plenaire vergadering van het Parlement goedgekeurd. 29 De beschrijving geeft misschien de indruk dat enkel het ILV ageerde tegen de voorstellen. Dit was zeker niet het geval, maar omdat alleen het ILV haar verzet neergeschreven heeft, kunnen we enkel hun tussenkomsten weergeven.


27


9 mei 2000 Tweede versie voorgelegd aan Bureau Vlaams Fonds 25 & 31 mei Parlementaire bespreking in de Commissie Welzijn

-Ook personen met een visuele handicap komen in aanmerking. -“Assistentie in het onderwijs hoort tot de bevoegdheid van het geïntegreerd onderwijs en komt derhalve niet voor een vergoeding vanuit PAB in aanmerking.” Onderwijs zou dus uitgesloten worden. -Swennen ziet zijn voorstel als een eerste toepassing van het persoonsgebonden budget, waarover toen een voorstel van decreet ingediend was. Hij benadrukt de verruiming van het voorliggende voorstel in vergelijking met de vroegere versie. De oppositie is het eens met de principes van het PGB, maar ze betreurt de keuze van de meerderheid om in twee fases te werken, waarbij het PAB losgekoppeld wordt van het PGB. De indieners zien het PAB-decreet als een eerste fase in de omvorming naar een vraaggestuurd beleid, het PGB gaat nog een stap verder. De oppositie zou daarnaast graag de figuur van een zorgconsulent in het decreet inschrijven. De indieners beoordelen dit amendement als een vorm van overregulering. -Op vragen over de toekenning van de budgetten en de voorziene programmatie antwoordt Swennen dat die zaken door de Regering uitgewerkt moeten worden. “De maximumbedragen moeten bepaald worden op basis van de graad van verminderde zelfredzaamheid en de beginprogrammatie dient om het recht op PAB in te voeren, waarna de programmatie kan groeien. Een beginprogrammatie barst altijd uit haar voegen zodra ze op de sporen staat” (Stuk 283, nr. 3, p. 10). -Raad van Bestuur adviseert tegen de uitsluiting van het onderwijsmilieu.

30 mei 2000 Derde versie voorgelegd aan RVB 8 juni 2000 -ILV is tegen de beperkende omschrijving van doelgroep, ze vindt dit trouwens Vierde versie op onverenigbaar met het voorstel van decreet dat het PAB openstelt voor al wie tot de Stuurgroep PAB doelgroep van het Fonds behoort. -ILV is tegen de uitsluiting van de mantelzorg en tegen de delegatie aan het Vlaams Fonds om categorieën van assistenten te kunnen bepalen. 4 juli 2000 – Tijdens de plenaire bespreking van het voorstel maakt VLD-Parlementslid Helsen een Bespreking in de aantal opmerkelijke tussenkomsten (zie Plenaire vergadering, nr. 70, p. 48): plenaire vergadering -Over de mantelzorg: “Het assistentiebudget stoelt op een groot vertrouwen van de overheid in de mensen, die in staat wordt geacht om zelf voor de bevrediging van zijn behoeften te zorgen. De overheid vraagt weliswaar een rechtvaardiging van de uitgaven, maar volgens de geest van de tekst zal zij zich niet bemoeien met de keuzen van de gehandicapte over wie assistent en dergelijke. In het decreet is daarom de mogelijkheid opgenomen om ook mantelzorgers zoals familieleden als assistent aan te werven. In dat verband wil ik mijn bekommernis uiten over de uitvoeringsbesluiten. Men signaleert mij dat de mantelzorgers, en in het bijzonder de ouders, zouden worden uitgesloten als assistent. Dat zou flagrant in tegenstrijd zijn met de geest van het decreet. De uitsluiting van ouders als assistent is voor de VLD dan ook onbespreekbaar.” -Over beperkingen van toegelaten assistenten: “Een ander bericht over de uitvoeringsbesluiten verontrust mij nog meer. Men zou het aan het Vlaams Fonds willen overlaten om te bepalen wie als persoonlijk assistent in aanmerking kan komen. Dit is evenzeer in absolute tegenspraak met het principe van de vrije keuze!” Minister Vogels antwoordt hierop dat “de door het Fonds uitgewerkte uitvoeringsbesluiten haar goedkeuring nog niet wegdragen … “. 15 december 2000 Afkondiging uitvoeringsbesluit

Tabel 2-3: Chronologisch overzicht van het inhoudelijk operationaliseringsproces Het (onvolledige) chronologische overzicht geeft alleszins aan dat de ontwerpversies van besluiten, opgemaakt door het Vlaams Fonds in samenspraak met het kabinet, heel wat beperkingen –zelfs op hoofdlijnen- wilden invoeren. De (of sommige?) gebruikersverenigingen zijn er echter in geslaagd om de Minister en de Parlementsleden uit de Commissie Welzijn zodanig te beïnvloeden en te 28

Spoor Beleid


overtuigen dat de uiteindelijke besluittekst van december 2000 in de richting van hun eisen werd aangepast: alle door het Fonds erkende gehandicapten komen dus in aanmerking voor het PAB, ook mantelzorgers kunnen met PAB-middelen betaald worden, het maximaal toe te kennen budget werd verhoogd, de bestedingsmogelijkheden werden aanzienlijk verruimd, … . Tijdens een gedachtewisseling tussen de Minister en de Commissie Welzijn uitten alle democratische partijen hun tevredenheid over het besluit, zelfs de oppositiepartij CD&V. Op inhoudelijk operationeel vlak ging vervolgens vooral veel energie naar het operationaliseren van de bestedingsmogelijkheden (assistentietaken), naar het bepalen van de hoogte van het budget op basis van het aantal uren en de aard van de assistentie (zie deel 4.3) en naar het afbakenen van de combinatiemogelijkheden met andere zorgvormen. Beleidsinvoering Deels gelijktijdig, maar deels ook na het vastleggen van de hoofdlijnen en het operationaliseren van de beleidsinhoud, werd de beleidsinvoering opgestart. Een uiterst complexe operatie die in casu onder hoge tijdsdruk doorgevoerd moest worden. Het voorbereiden van het toepassingsproces en het uitwerken van de nodige instrumenten en procedures was vooral een taak van de administratie van het Vlaams Fonds. In een nota van oktober 2000 –opgesteld door de administratie van het Fonds en een kabinetsmedewerker- vinden we de uitgetekende procedure voor budgettoekenning terug. Tegelijk werden de uitvoeringsrepercussies van die procedure in kaart gebracht: -Er is nood aan PAB-cel in het Fonds -Er is nood aan opleiding van de ‘inschalingsinstanties’ -Er is nood aan een deskundigencommissie30 en er moet bepaald worden wie daarin moet zitten, hoe ze samengesteld wordt, … . Eens de grote lijnen van de aanvraag- en toekenningsprocedure waren uitgetekend, was de beleidsinvoerende rol van het Fonds echter nog niet uitgespeeld. Het Vlaams Fonds moest niet alleen nog een éénduidige indicatieschaal ontwikkelen om de assistentiebehoefte genuanceerd te kunnen bepalen, het moest ook nog een methodiek uitwerken om aan die assistentiebehoefte een budget te koppelen. Beide zaken werden opgenomen door de wetenschappelijke studiecel van het Fonds. Daarvoor ging men onder andere tevergeefs zoeken naar gepaste schalen in het buitenland. Daarnaast stond de administratie van het Vlaams Fonds nog in voor het informeren en ‘vormen’ van de inschalingsinstanties. Dat was een taak die pas twee maanden na de afkondiging van het uitvoeringsbesluit plaatsvond. Uit tijdsgebrek stonden een aantal zaken immers niet op punt toen de maatregel formeel-juridisch gezien van start ging. De samenstelling van de deskundigencommissie liet zelfs nog langer op zich wachten. Pas in april 2001 kon deze haar werkzaamheden starten. Om al deze redenen, maar ook omdat de Vlaamse begrotingscyclus een eigenaardig tijdsverloop kent, volgden de eerste budgettoekenningen31 pas geruime tijd na de afkondiging van het uitvoeringsbesluit. Tot slot van het beleidsinvoerend deelproces zette het Vlaams Fonds ook een informatiecampagne op om de doelgroep over de maatregel te informeren. Dit gebeurde via infopakketten, een groen telefoonnummer en via de communicatiekanalen van de verenigingen van personen met een handicap. Ook werd een website met alle informatie, documenten en contactadressen uitgebouwd. 30

Men opteerde er dus voor om de normale beoordelingsinstantie binnen het Fonds –de PEC- ten minste tijdelijk te vervangen door een afzonderlijke PAB-commissie. 31 Technisch bestond de bedragtoekenning uit het vermenigvuldigen van het vastgestelde aantal nodige weekuren assistentie met een wegingscoëfficiënt die verschilde naargelang het soort assistentie dat wenselijk was.


29


2.2.6 Beleidsopvolging Beleidsopvolging vond op twee sporen plaats. Vooreerst werd het uitvoeringsproces zeer nauwlettend opgevolgd. Daarnaast werden natuurlijk het aantal en de aard van de aanvragen en de toekenningen nauwgezet in het oog gehouden. Opvolging van het uitvoeringsproces Het was niet makkelijk geweest om van bij de start de juiste instrumenten, procedures en methoden van inschaling uit te werken. Daarom werd het eerste werkjaar ook van nabij opgevolgd, teneinde de werkprocessen, -procedures en –instrumenten gaandeweg te optimaliseren en de toekenningsprocedure in beide kamers eenvormig te maken. De studiecel van het Fonds nam die taak op zich. Het zette daarvoor een open evaluatie van de instrumenten en procedures op via een enquête die in juni 2001 werd uitgevoerd bij alle erkende PAB-MDT’s. Ook participeerde het aan alle zittingen van de kamers van de Deskundigencommissie. Onder tijdsdruk om zo snel mogelijk de budgetten toe te kennen32, was er immers geen gestandaardiseerde werkwijze afgesproken, laat staan dat deze neergeschreven was, zodat het risico op divergente beslissingscriteria groot bleef, ondanks het feit dat de Commissie in het begin een proefsessie had gehouden waarin de kamers enkele reële dossiers behandelden. De kamers ontwikkelden gaandeweg immers nog impliciete richtlijnen, naast de expliciete beslissingscriteria. De studiecel trachtte deze impliciete regels expliciet te maken en trachtte te waken over een consequente en uniforme toepassing. Hetgeen niet vanzelfsprekend was omdat er in en tussen de Commissiekamers meningsverschillen bestonden. De inhoudelijke opvolging Op inhoudelijk vlak bestond de opvolging uit twee zaken: Vooreerst diende de overheid haar maatregel continu inhoudelijk te operationaliseren. Het PAB lijkt misschien een eenvoudige maatregel, maar is dat hoegenaamd niet omdat men zich voortdurend moet uitspreken over de tenlasteneming van concrete kostennota’s. De Minister en het Fonds hebben dan ook uitspraken moeten doen of telefoonkosten met het budget mochten betaald worden, of de reis- en vakantie-kosten van assistenten ingediend konden worden33, … . De interpretatieproblemen werden gesignaleerd door de PAB-cel en vervolgens intern met de studiecel besproken. De problemen werden ook voorgelegd aan de Stuurgroep PAB, zodat de gebruikers een grote zeg hadden in de uiteindelijke tenlastenemingsmogelijkheden. De eigenlijke monitoring van de maatregel gebeurde door de studiecel, al had de deskundigencommissie ook een rapport voor de Minister opgesteld over een aantal zaken. -De Deskundigencommissie wees de Minister op het feit dat de uitvoeringsbesluiten moesten verfijnd worden omdat aanbod en vraag niet genoeg gestuurd werden vanuit die besluiten. De Commissieleden lieten de Minister ook weten het moeilijk te hebben met de erg hoge bedragen die werden toegekend aan mantelzorgers. Zij pleitten voor een wettelijke grond om PAB-middelen voor mantelzorgers anders toe te kennen dan voor de inschakeling professionelen. -In mei 2002 publiceerde de studiecel van het Vlaams Fonds een opvolgingsrapport en een stand van zaken. Ze signaleerde daarbij het ‘scheeflopen’ van de uitvoering inzake wachtlijsten en budgetbesteding. Ook beoordeelde de studiecel de principiële implicaties van de maatregel (‘leidt tot feitelijke en grote ongelijkheid in verlonen van mantelzorg’). In een andere nota heeft de studiecel ook getracht om de implicaties van de maatregel te berekenen. Eerst en vooral via het inschatten van de mogelijke vraag naar de maatregel. 32 33

De Deskundigencommissie werd immers pas opgericht in april 2001. In concreto werd beslist dat enkel de hotelkamer en de vliegtuigkosten van de assistent die geen familie is kunnen ingebracht worden.

30

Spoor Beleid


Daaruit bleek dat de budgettaire implicaties groot konden zijn. Men kwam immers tot een getal van 25.000 of zelfs 50.000 potentiële aanvragers! Al deze zaken werden voorgelegd aan het Parlement, nadat de pers bericht had over het uitsluiten van de mantelzorg uit het PAB-decreet. 2.2.7 Wijzigingen, principiële discussies en pogingen tot wijziging

Voorstel tot wijziging inzake mantelzorg Zoals hierboven vermeld is er op een gegeven moment heel wat mediaheisa en politiek tumult geweest rond een mogelijke wijziging van het besluit inzake mantelzorg. In navolging van de opvolgingsrapporten van de administratie en de Deskundigencommissie waren de Minister, haar kabinet en de administratie van het Vlaams Fonds immers begonnen aan een voorontwerp van wijzigingsbesluit waarin het gebruik van het PAB voor het betalen van mantelzorgers beperkt werd.34 Zoals het de gewoonte en ook de verplichting was, werd het voorontwerp ter advies voorgelegd aan de Raad van Bestuur, alvorens de Minister ermee naar de Vlaamse Regering stapte. Nu werd de voorziene inhoudelijke bijsturing niet door alle leden van die Raad van Bestuur even goed ontvangen. In de Raad zitten -zoals eerder gezegd- gebruikers en belanghebbende uitvoeringsorganisaties. Leden van de Raad zouden met de ontwerpversies, met éénzijdige duiding bij die versies en met schrijnende casuïstiek naar de pers zijn gestapt. De kop in de krant loog er niet om: ‘Gouden mantelzorgers gaan eruit’ (De Standaard, 15/06/2002). Minister Vogels werd onder vuur genomen en diende ook in de parlementaire commissie uitleg komen geven.35 Het Parlement had immers sterk aangedrongen op het kunnen betalen van mantelzorgers met het PAB. Tijdens die gedachtewisseling36 liet de Minister de studiecel van het Vlaams Fonds eerst de feiten37 voorstellen om nadien te pleiten voor een wijziging in de regeling. Een pleidooi dat ten dele was ingegeven vanuit een gevoel van onbillijkheid -de mantelzorgers in de zorgverzekering (voor de zorgbehoevende 65+-ers) krijgen immers maar 85 euro in de maand-, maar vooral gebaseerd was op de wetenschap dat de Vlaamse Overheid de potentiële vraag naar het PAB nooit zou kunnen bijhouden. “Als we die 50.000 potentiële aanvragers nu gemiddeld 500.000 frank zouden geven, komen we aan 25 miljard frank. Zelfs het meest hevige oppositielid weet dat het onmogelijk is om een dergelijk budget uit te trekken. … Dus moeten we een aantal bijsturingen maken. … Ik wil een debat voeren over hoe het ontwerpbesluit er moet uitzien. Iedereen is er zich van bewust dat men onmogelijk alle mensen die ervoor gekozen hebben hun zieke partner te verzorgen, kunnen vergoed worden op basis van een volwaardig looncontract. Er zal moeten gediscussieerd worden over de rol die de mantelzorg zal spelen in de toekomst. … Misschien 34

Art. 7 van dat besluit –ontwerpversie 29/04- bepaalde immers dat “voortaan de assistentie die wordt verleend door bloed- of aanverwanten tot de derde graad of door samenwonende partners niet langer door het PAB zou kunnen gefinancierd worden.” 35 De Minister was redelijk kwaad over het voorval: “Wanneer de Raad van Bestuur, na becommentariëring van een voorontwerp, naar de pers stapt, creëert men een vertrouwenscrisis. In het vervolg zal ik enkel nog dossiers ter advies voorleggen die mijn volledige goedkeuring wegdragen! Nu wordt het voorstel in de pers als mijn voorstel afgeschilderd.” (Mieke Vogels, Vlaams Parlement, Stuk 1287) 36 Gedachtewisseling in de Commissie met de Minister over een eventuele aanvulling van de uitvoeringsbesluiten PAB. De Minister werd daarbij vergezeld door haar kabinetsmedewerker, het bevoegde afdelingshoofd en iemand van de studiecel van het Vlaams Fonds. 37 “30% van de aanvragers geeft aan van plan te zijn het budget te gebruiken om mantelzorgers te betalen. 12% van de aanvragers wil zelfs het volledige bedrag aan mantelzorgers besteden. De aanvragers geven aan dat ze hun mantelzorgers vooral zullen inzetten voor huishoudelijke en lichamelijke activiteiten. Als men dan gaat kijken naar wie de budgethouders werkelijk betalen, stellen we vast dat 44% van de budgethouders één of meer mantelzorgers betaalde.” (Ann Van den Abbeele, studiecel Vlaams Fonds, Stuk 1287, nr. 1, p. 4-5) De administratie presenteerde hierbij ook de inschattingen over de potentiële aanvragers.


31


moet men diegenen die besluiten om hun professionele loopbaan op te geven en ervoor opteren om een zwaar zorgbehoevend familielid te verzorgen, gaan verlonen. Dit debat moeten we hier voeren. … Misschien moeten we op lange termijn de mantelzorger als professioneel assistent gaan belonen. Vandaag de indruk geven dat dit morgen al mogelijk is, is ontoelaatbaar.” (Mieke Vogels tijdens die gedachtewisseling, Stuk 1287, nr. 1, p. 8-9) Sommige Parlementsleden stelden echter dat het principe dat mantelzorgers via het PAB een vergoeding krijgen absoluut moest behouden blijven. Men raakte het vervolgens eens om het principe te behouden, maar om de prioriteitenregeling aan te passen door de graad van zorgbehoevendheid te laten doorwegen bij de selectie van de aanvragen. Ministers Vogels eiste wel dat het budgetbedrag geplafonneerd bleef, omdat de noden van erg zwaar zorgbehoevenden dat bedrag gemakkelijk overschrijden. In het Besluit van juli 2002 werd dan ook een nieuwe prioriteitenregeling ingeschreven die voorrang gaf aan personen die weinig zelfredzaam zijn of bijna volledig afhankelijk zijn op vlak van zelfredzaamheid. Wijzigingsbesluit van juli 2002: assistentie door voorzieningen Een beetje in de schaduw van de net geschetste discussie, werd een andere belangrijke wijziging aan het uitvoeringsbesluit voorbereid. Een wijziging die trouwens wel helemaal doorgevoerd werd. Met het Besluit van 19 juli 2002 werden de budgethouders immers in staat gesteld om diensten voor persoonlijke assistentie in de thuissituatie aan te kopen bij erkende voorzieningen (waaronder diensten voor thuiszorg). Sommige gebruikers spraken echter van de ‘recuperatie’ van het PAB door de collectief georganiseerde welzijnszorg (Huys, 2002). Men vreesde om terug in het stramien van de collectief georganiseerde assistentie te belanden, wat de autonomie van de budgethouder opnieuw zou beperken. “Niettegenstaande een hoge kostprijs zal de budgethouder geen zorg op maat van zijn individuele noden kunnen organiseren.” (Huys, 2002, p. 20) Andere gebruikersverenigingen vonden het een echter goede zaak omdat budgethouders met complexe zorgbehoeften niet altijd een geschikte assistent vonden en daarom vaak genoodzaakt waren om zich tot een voorziening te wenden. Sommige budgethouders wilden trouwens af van het werkgeverschap of waren niet in staat om het uit te oefenen. Deze gebruikersstrekking was van mening dat er - zolang de budgethouder maar vrij bleef om te kiezen- beter meer aanbod was op de markt van de assistentie. Deze wijziging bracht wel een nieuw financieringsprobleem met zich mee, namelijk het probleem van de mogelijke dubbele subsidiëring. Men heeft dit opgelost door de voorzieningen een verklaring op eer te laten ondertekenen dat de activiteiten die ze in het kader van het PAB ontwikkelen, niet reeds door de Vlaamse Gemeenschap gesubsidieerd worden. De voorziening moet ook zorgen voor een transparante boekhouding op dit vlak. Wijzigingsbesluit van 2003 In dit wijzigingsbesluit werd vooral gesleuteld aan de uitvoeringsprocedure (inschalingsverslag + beslissingsmethode Deskundigencommissie), al werd ook de programmatie opgetrokken en werd de prioriteitenregeling opnieuw aangepast. Het is niet vreemd dat de wijzigingsbesluiten altijd in juli afgekondigd worden. Men moet immers de uitkomst van de begrotingsbesprekingen afwachten vooraleer er zekerheid bestaat over de te besteden ruimte. In functie van die ruimte worden dan de prioriteiten bepaald. De RSZ-problematiek inzake de tewerkstelling van echtgenoten Zoals in het begin van dit hoofdstuk al vermeld werd, slaagde men er in de experimentele fase niet in om een aantal arbeidsrechterlijke aspecten te regelen met de federale overheid. In november 2003 ontving het Vlaams Fonds een brief van de Rijksdienst voor Sociale Zekerheid waarin deze de juridische toestand duidelijk maakte. Hoewel er nergens in de wet staat dat een

32

Spoor Beleid


arbeidsovereenkomst met echtgenoten niet kan, gaat de RSZ ervan uit dat het element gezag niet aanwezig is in een arbeidsrelatie tussen partners of tussen een kind en diens ouders. Concreet wil dit zeggen dat er voor de RSZ geen geldig contract is en dat er geen rechten opgeëist kunnen worden.38 De RSZ stond wel een regularisatieperiode toe tot eind 2004 om de mensen de tijd te geven om de contracten te beëindigen en een andere oplossing te zoeken. Er zou dus niet met terugwerkende kracht opgetreden worden. Volgens de RSZ zou ook de RVA het contract tussen echtgenoten niet rechtsgeldig beschouwen, hetgeen bijvoorbeeld tot gevolg zou hebben dat een verbroken arbeidsovereenkomst geen recht zou geven op een werkloosheidsuitkering. Volgens de RSZ heeft het Vlaams Fonds over deze problematische situatie te weinig geïnformeerd. Het Fonds zou volgens federaal Minister Demotte39 nochtans geweten hebben dat de RSZ de geldigheid van een arbeidsovereenkomst niet alleen juridisch, maar ook feitelijk in aanmerking neemt. Het RSZ-schrijven is dus een vrij verrassende, maar wel ingrijpende wending in het beleidsproces. De budgethouders die hun partner betalen met PAB-gelden, moeten immers op zoek naar nieuwe assistenten. Onrechtstreeks en waarschijnlijk ongewild wordt zo tegemoet gekomen aan de wrevel die bij verschillende actoren bestond over de professionele vergoeding van de meest naaste mantelzorgers. 2.2.8 Wetenschappelijke beleidsevaluatie Drie jaar na de lancering van de maatregel liet het Fonds haar vernieuwende maatregel nog eens doorlichten door een team van de Antwerpse universiteit (Breda et al., 2004). Doel van het onderzoek was meer dan louter beleidsopvolging. Bedoeling was immers om het gebruik van het PAB door de budgethouders eens grondig te analyseren: ‘Wie gebruikt het voor wat, om welke redenen en in welke mate?’ waren zowat de basisvragen van het onderzoek. Het Fonds wilde immers inzicht verwerven in de wijze waarop de gebruikers het PAB aanwenden. Speciale aandacht ging uit naar de minderjarigen en naar de betaalde mantelzorgers. Het onderzoek was uitgebreid van opzet: 229 cases werden geanalyseerd (telkens werd de budgethouder en één assistent geïnterviewd). Daarnaast werden 15 cases onderworpen aan een diepgaande kwalitatieve analyse. We geven een overzicht van een aantal belangrijke en/of interessante bevindingen: De onderzoekers stellen vast dat er zowel aan de input- als aan de outputzijde een grote variatie bestaat. Enerzijds zijn er dus grote verschillen tussen budgethouders en assistenten onderling (qua socio-demografische kenmerken & motieven), anderzijds is er een sterke differentiatie in het bestedingspatroon van de budgethouders (takenpakket assistenten). Het PAB wordt aangewend voor een mix van persoonlijke assistenten en een mix van activiteiten op één of meerdere levensdomeinen. De meeste PAB-gebruikers schakelen echter nog heel wat andere hulpbronnen in en dit zowel in de formele als in de informele sfeer. Meer dan twee op drie budgethouders hebben hun PAB-gebruik met het verlichten van de mantelzorgers gemotiveerd. Bijna de helft van de gebruikers geeft ook de financiële vergoeding van mantelzorgers op als reden. 75% van de respondenten is over alle aspecten van de procedure minstens eerder tevreden, zo blijkt uit een soort klantentevredenheidsonderzoek over de inschalings-, aanvraag- en toekenninsgprocedures. Qua beleidseffecten (de uitkomsten met betrekking tot de materiële en relationele leef- en zorgsituatie) stellen de onderzoekers vast dat het PAB een toegenomen keuzevrijheid heeft gerealiseerd, hetgeen tot tevredenheid heeft geleid. Anderzijds ervaren veel gebruikers heel

38

Beschrijving aan de hand van interviews en op basis van documentatie gevonden op de website van de budgethoudersvereniging VLABU: (http://www.pahelpdesk.net/, Info VLABU, 31/03/2004) 39 Zie verslag 230 van de Kamercommissie Sociale Zaken voor het antwoord van de Minister aan Greta d’Hondt.


33


wat moeilijkheden met het werkgeverschap. Budgethouders beschikken immers niet altijd over de nodige vaardigheden en/of tijd om de werkgeversfunctie volledig op zich te nemen. De meeste assistenten zijn positief tot zeer positief over hun werk en over hun relatie met de budgethouder. De externe assistent heeft het echter moeilijk met de arbeidsvoorwaarden (waaronder de verloning, de loopbaanmogelijkheden, … ) De mantelzorgers vinden dat het PAB de financiële situatie verbeterd heeft en ervaren het als een maatschappelijke en financiële erkenning van hun werk. Keerzijde is dat de continue zorg voor de persoon met een handicap een stempel drukt op het sociale leven en de algemene tevredenheid van de mantelzorger. Voor de overheid –zo stellen de onderzoekers- werkt het PAB eerder preventief dan curatief. Door het PAB verlaten mensen de voorzieningen niet, eerder stellen ze een opname in een voorziening uit. Net zoals hun conclusie uit het eerste onderzoek, moeten de onderzoekers concluderen dat het PAB niet tot substitutie van bestaande hulpverlening leidt, maar wel tot complementaire uitgaven voor de overheid. “Het PAB lijkt te zijn geëvolueerd tot een generator van nieuwe vragen die de financiële beheersbaarheid aantast.” (Breda et al., 2004, p. VI) Vele respondenten achten bovendien de combinatie van het PAB met bepaalde door het Fonds gesubsidieerde diensten en voorzieningen wenselijk. Over de positie van het PAB in de hele zorgsector denken de onderzoekers het volgende: “Soms lijkt het er op dat het PAB tot doel heeft om vooral een verregaande vorm van geïntegreerde thuiszorg te realiseren. De persoon met een handicap wordt er beter van, de familieleden wellicht ook, maar eigenlijk is men bezig met het mogelijk maken van een bijzondere vorm van thuiszorg. Deze problematiek is evenwel breder dan deze kleine en bijzondere groep, maar geldt bijvoorbeeld ook voor de omvangrijke sector van de zorgafhankelijke ouderen. Het PAB bewerkstelligt nu een wel zeer categoriale invulling van de thuiszorg-idee.” En verder “Er zijn nu ook meer situaties waarin PAB-gebruikers de beschikking hebben over meer overheidsmiddelen en kansen dan personen die in een instelling verblijven.” (Breda et al., 204, p. VII en IX) De onderzoekers signaleren ook het bestaan van een oneigenlijke werkgeverwerknemerrelatie, van een nauwelijks bestaande gezagsverhouding en van veronachtzaming van de bescherming van de werknemer op vlak van arbeidsomstandigheden.

Al bij al een zeer omvangrijke en gedetailleerde studie die de overheid zowel een representatief als een genuanceerd zicht geeft op wat er met haar budgetten gebeurt. Sommige respondenten vinden vooral de gevalsbeschrijvingen nuttig, omdat ze zo meer inzicht krijgen in de eigenlijke doelstellingen, behoeften en noden van het doelpubliek. Voorts stellen de onderzoekers ook op duidelijke wijze een aantal bestaande knelpunten in de regeling aan de kaak.

34

Spoor Beleid


2.3. ANALYSE VAN HET BELEIDSWERK 2.3.1 Overzicht van het verrichte beleidswerk Voor de duidelijk geven we eerst een oplijsting van het door de ambtenaren van het Vlaams Fonds verrichte beleidswerk. Een veelheid van ambtenaren van verschillende niveaus en diensten namen beleidstaken op zich. In de agendavormings- en beleidsvoorbereidende fase waren voornamelijk (adjunct-)leidend ambtenaren en de afdeling IGP betrokken. Ten tijde van de eigenlijke beleidsbepaling werd ook de studiecel betrokken, een betrokkenheid die nadien –in de beleidsinvoerende fase- zeer groot zou worden. We staan hierna voornamelijk stil bij dat beleidsinvoerend werk, al gaan we eerst in op het inhoudelijk werk en op het inter-ambtelijk overleg dat eerder in het proces had plaatsgevonden. -Legistiek advies -Bijdrage aan parlementaire hoorzitting -Opvolgen/begeleiden experiment -Overleg andere administraties/diensten (o.a. federale overheid) Beleidsvoorbereiding -Schrijven versies ontwerpbesluiten (interne werkgroep) -Opstellen nota’s inhoudelijke operationalisering -Voorleggen nota’s aan Stuurgroep en RvB, aanpassen teksten -Opstellen ‘dossier’ (inschalingsverslag) Beleidsinvoering -Informeren en opleiden uitvoeringsapparaat (MDT’s) -Uitwerken beslissingsmethodiek -Uitbouwen informatiecampagne -Oprichting PAB-cel -Herzien toepassingsprocedures en –instrumenten Beleidsopvolging -Informatisering PAB-dossier -Standpuntbepaling over concrete bestedingsmogelijkheden -Opvolgen werking Deskundigencommissie + bewaken inschalingscriteria -Monitoren aanvragen, toekenningen -Uitwerken voorstel van prioriteitenregeling -Studie potentiële aanvragers PAB -Beantwoorden parlementaire vragen -Bijstaan Minister in Parlementaire Commissie

Agendavorming

uniformiteit

Tabel 2-4: Overzicht van het verrichte beleidswerk 2.3.2 Overleg met andere overheidsdiensten Het PAB is ontwikkeld in een zeer complexe omgeving van complementaire diensten, zorgsystemen en voorzieningen. De maatregel raakt bijgevolg aan tal van andere beleidsdomeinen en doet ook vele combinatievragen rijzen. De lijn tussen het Fonds en andere beleidsdomeinen is soms zeer moeilijk te trekken (bv. Onderwijs). Maar het is wel nodig om ze te trekken, omdat het Vlaams Fonds een residuaire bevoegdheid heeft. Er diende dus van bij het begin van het experiment afstemming gezocht te worden met andere overheidsdiensten. De ambtenaren van het Vlaams Fonds stonden hier samen met het kabinet voor in. Er diende alleszins overlegd te worden met: Het Federale Ministerie van Sociale Voorzorg dat aan personen met een handicap inkomensvervangende en integratietegemoetkomingen uitbetaalt. De vraag stelde zich immers of het PAB een invloed had op de federale tegemoetkomingen. Zouden die nog betaald worden? Met het Ministerie werd overeengekomen dat het PAB geen directe invloed had op


35


toekenning of hoogte van de tegemoetkomingen. Indirect kon het natuurlijk wel zijn dat het gezinsinkomen van de persoon met een handicap door het betalen van gezinsleden (als mantelzorg) in die mate zou verhogen dat de inkomensvervangende tegemoetkoming zou gereduceerd of geschrapt worden. Het Ministerie van Financiën om te weten te komen of de budgethouder het PAB als inkomen diende aan te geven of niet. Indien het PAB als inkomen zou beschouwd worden, dan zou het ook belastbaar zijn … . Ten tijde van het experiment beschouwde het Ministerie van Financiën het PAB alvast niet als inkomen. Naar aanleiding van de definitieve regeling legde de administratie van het Vlaams Fonds de vraag opnieuw schriftelijk aan de bevoegde instantie voor, maar kreeg er geen antwoord op. Ofschoon het niet waarschijnlijk is dat het PAB als inkomen zou beschouwd worden, leven de budgethouders in feite in een onzekere situatie … . Het Federale Ministerie van Arbeid omdat de budgethouders de strenge arbeidsreglementering dienden te respecteren, terwijl ze daar eigenlijk moeilijk aan konden voldoen omwille van het onregelmatige en deeltijdse arbeidsregime van hun assistenten. Zowel de belangengroep ILV als de administratie van het Vlaams Fonds contacteerden de bevoegde Minister en haar (toen was Laurette Onkelinckx bevoegd) administratie. Er waren eigenlijk maar twee oplossingen voor het PAB-probleem: ofwel werd er een apart paritair comité opgericht voor de PAB-sector, ofwel verkreeg de sector via KB een uitzonderingsstatuut. Het probleem raakte echter niet opgelost. Het probleem zou volgens een aantal respondenten te miniem geweest zijn voor het Ministerie om er iets aan te doen. Anderen stellen dat het feit dat de PAB-regeling enkel in Vlaanderen (en niet in Wallonië) bestaat de echte reden vormt voor de passiviteit van de federale overheid. Wat er ook van moge zijn, het gevolg van deze situatie is dat budgethouders zich aan de algemene arbeidsreglementering dienen te conformeren, hoewel dat soms onmogelijk is. Het lijkt dan ook waarschijnlijk (de evaluatierapporten bewijzen dit ook) dat de inbreuken tegen de regels omtrent avond- en nachtwerk, zondagswerk en arbeidsduur legio zijn. Het Vlaams Fonds weet dit, maar is niet bevoegd om er tegen op te treden. De dossiers worden op dat vlak dan ook niet gescreend. Bij een eventuele controle van de arbeidsinspectie of bij een gegronde klacht van een assistent bij de arbeidsrechtbank, zou de werkgever (hier de budgethouder) makkelijk in overtreding kunnen gesteld worden. Ook op dit domein leven de budgethouders dus in een onzekere situatie. En eigenlijk ook de assistenten, want zij zouden ook baat hebben bij een specifieke PAB-arbeidsreglementering. Het RIZIV om er voor te zorgen dat met het PAB geen door het RIZIV terugbetaalde ingrepen zouden betaald worden. Dit overleg zou echter niet plaatsgevonden hebben. Het Vlaams Fonds bepaalde eigenstandig dat alle therapieën en ingrepen die door het RIZIV worden terugbetaald, niet met het PAB konden worden betaald. Alle zaken die niet terugbetaald werden konden in feite dus wel. En daar is de praktijk ook naar geëvolueerd, al was dat niet de bedoeling volgens sommige respondenten. ‘Een therapie is geen assistentie’ argumenteren ze. Het lijkt er dus op dat het erg moeilijk is om op ambtelijk én politiek vlak een Vlaamse maatregel federaal aan te kaarten en er de federale randvoorwaarden voor in orde te brengen, alle inspanningen van de Vlaamse actoren ten spijt. Vanuit het standpunt van de begunstigde budgethouder bekeken, zou dit eigenlijk niet mogen. Het PAB raakt echter niet alleen aan federale bevoegdheden, het heeft ook heel wat te maken met Vlaamse bevoegdheden als onderwijs of de zorgverzekering. Met de diensten van de zorgverzekering werd overeengekomen dat het PAB en de zorgverzekering niet mochten gecumuleerd worden. Met het departement en het kabinet Onderwijs werd de problematiek van de assistentie in het onderwijsmilieu aangekaart. Vraag was wie bevoegd was voor wat? Er loopt immers een dunne lijn tussen inclusief onderwijs of het BUSO en de PAB-assistentie in de klas. 36

Spoor Beleid


2.3.3 Inhoudelijk (operationaliserend) beleidsvoorbereidend werk Het uitvoeringsbesluit is mede voorbereid en geschreven door de administratie van het Vlaams Fonds. Uit het chronologisch overzicht bleek al dat het decreet en het uitvoeringsbesluit wel gelijktijdig, maar niet door dezelfde groep mensen werden geschreven. Met inhoudelijke inconsistenties tussen beide documenten tot gevolg, al koppelde het kabinet de tekstvoorstellen terug naar de betrokken Parlementsleden en vond er op het kabinet overleg met die parlementsleden plaats. In de inhoudelijke operationalisering bij opmaak van het uitvoeringsbesluit, zitten een aantal angsten/waarschuwingen/inzichten van het Fonds verborgen. De ambtelijke respondenten gaven immers aan dat de administratie van het Vlaams Fonds niet tegen het PAB was, maar dat ze wel meer restricties en controlemogelijkheden preventief wilden inbouwen, zodat het budget gebruikt zou worden voor die zaken waarvoor het bedoeld was en zodat de maatregel budgettair haalbaar zou blijven. Deze gedachte strookte echter niet met het emancipatorische en politieke verhaal van de politici die pleitten voor meer autonomie, minder betutteling van de persoon met een handicap en voor het beantwoorden van de doorgaans legitieme vragen van de personen met een handicap en hun gezin. Ook de politieke ambitie om via het PAB de organisatie van de welzijnszorg te heroriënteren mag daarbij niet vergeten worden. De bepalingen over zorgconsulentschap, beperkte doelgroep, beperking van de mantelzorg, gedetailleerde budgetberekening, … in de ontwerpversies en in het eerste Besluit moeten vanuit deze optiek verstaan worden. Vooral aan het bepalen van de hoogte van het toe te kennen budget werd veel aandacht besteed. Men wilde immers personen die nood hadden aan gespecialiseerde ondersteuning een meer aangepast (hoger) budget geven. Daartoe werd een systeem van wegingscoëfficiënten per soort assistentietaak uitgewerkt. Deze coëfficiënten waren gebaseerd op de loonkosten van A2 en A1 opvoeders in voorzieningen. Voorwaarde voor dergelijk systeem was wel dat men het precieze aantal uren per soort assistentie waaraan de persoon nood/behoefte had kende. In het eerste uitvoeringsbesluit werd inschaling dan ook gedefinieerd als ‘het bepalen van het wekelijks urenpakket assistentie waarop de persoon met een handicap recht heeft, rekening houdende met de vastgestelde zorgbehoefte’ (BVR 15/12/2000, art. 8§1). Aansluitend bepaalde men dat het budget zou toegekend worden op basis van het aantal uren assistentie en werkte men met het onderscheid praktische, inhoudelijke en organisatorische begeleiding. Deze erg complexe regeling zorgde echter voor problemen: -Het was –zowel voor de zorgvrager, als voor het MDT- erg moeilijk om het soort en het precieze aantal nodige uren assistentie te bepalen. Men had gewoon te weinig ervaring met het inschatten van de ondersteuningsnoden in uren per week. -Bovendien was er discussie over welk urenpakket men als basis voor de inschaling moest nemen: het urenpakket dat de zorgvrager aangaf of het urenpakket dat het MDT voorstelde. -Ten slotte speelde ook de vraag of men alle voorgestelde uren moest verrekenen. Moest men bijvoorbeeld de uren van dat urenpakket die aangeboden werden door andere zorgaanbieders (inclusief mantelzorgers) ook meenemen in de berekening van de budgethoogte? In de praktijk bleek deze regeling voor de Deskundigencommissie niet werkbaar en/of niet gewenst. Men kende dan ook al gauw geen budgetten meer toe in functie van het aantal uren. Maar hierdoor overtrad men natuurlijk de wet, met een aantal succesvolle juridische beroepsprocedures tot gevolg. Een aantal budgethouders tekende immers beroep aan tegen de beslissing van de Deskundigencommissie. Op basis van het aantal uren assistentie zouden zij immers een hoger budget moeten gekregen hebben. Omdat de budgethouders gelijk kregen, heeft men het Besluit in 2002 inhoudelijk zo aangepast dat er niets meer in staat over de beslissingsmethodiek. Het enige dat bepaald wordt is dat de Deskundigencommissie ‘rekening houdt met de ernst van de handicap, met de zorgbehoefte van de aanvrager, met de urgentiegraad en met de datum van aanvraag’. Het was de studiecel die de nieuwe beslissingsmethodiek en de prioriteitenregeling uitwerkte. Logisch gevolg van deze wijziging is dat het begrip ‘inschaling’ nu anders gedefinieerd wordt, met name als “het Spoor Beleid Diederik Vancoppenolle – Marleen Brans

37


bepalen van het maximumbedrag dat, gelet op de vastgestelde zorgbehoefte, voor de persoonlijke assistentie van de persoon vergoedbaar is”. Er wordt dus enkel nog een budget toegekend, geen maximaal te besteden urenpakket. Het is de budgethouder die autonoom kan kiezen hoe hij zijn budget inzet. Nochtans had de studiecel er voor gepleit om een maximumbudget toe te kennen per actieterrein (assistentie in huishoudelijke taken, op school of op werk en assistentie in de vrije tijd), maar de Deskundigencommissie wees dit voorstel van de hand. 2.3.4 Beleidsinvoerend werk De studiecel van het Fonds (althans één lid er van) kreeg de dubbele opdracht om de nodige inschalings-instrumenten uit te werken en om het eerste werkjaar van nabij te volgen. Bij enkele cruciale stappen in dat eerste jaar werd de studiedienst betrokken, hetzij als participant, hetzij als neutrale observator. Meerbepaald hield dit personeelslid zich bezig met: -het ontwikkelen van het inschalingsinstrument -het uitwerken van een efficiënte inschalingsmethode -het opleiden en machtigen van de MDT’s in functie van de PAB-inschaling -het bijwonen van de zittingen van de Deskundigencommissie, teneinde de toekenningsmethode verder te verbeteren en de uniformiteit in de toekenningen te bewaken. We vermelden bij elk van de eerste drie beleidstaken (voor beschrijving van de vierde taak, zie paragraaf 4.2.6.) de grootste moeilijkheden, alsook de manier waarop ze aangepakt werden. Andere diensten of personen bereidden in die periode de oprichting van een PAB-cel voor (uittekenen taken, werven personeel) en formuleerden een voorstel voor de samenstelling van de Deskundigencommissie. Het was het kabinet dat uiteindelijk de leden ervan zou contacteren. Het inschalingsverslag In navolging van de bepalingen uit het uitvoeringsbesluit dienden gespecialiseerde multidisciplinaire teams personen die een PAB wilden aanvragen, ‘in te schalen’. Vernieuwend aan het PAB is dat niet de behoefte aan zorg moet worden gemeten, maar wel de behoefte aan assistentie. Die behoefte en niet de zorggraad moet ook de budgethoogte bepalen. Dat uitgangspunt vergt een totaal andere manier van denken. Teneinde deze inschaling op een efficiënte en uniforme40 wijze te verrichten, stelde de administratie van het Vlaams Fonds een speciaal inschalingsinstrument op: het ‘PAB-dossier’. De studiecel werkte een dossier uit met gegevens die verzameld/bevraagd moesten worden. Aanvankelijk werd op zoek gegaan naar internationale voorbeelden, maar toen bleek dat die niet van toepassing waren op de Vlaamse situatie, werd geopteerd om een eigen dossier uit te werken. Het was snel duidelijk welke categorieën van gegevens verzameld moesten worden: persoonsinformatie (o.a. gezinssamenstelling), ondersteuningsinformatie, gegevens over de stoornis/handicap, gegevens over de functionele beperkingen die daaruit voortvloeiden, inschatting van de noodzakelijke ondersteuning. Probleem was echter dat voor sommige aspecten een schaal nodig was, maar dat dé schaal die de nood aan assistentie precies in kaart bracht, niet bestond. Bovendien dienden er verschillende schalen gebruikt te worden naargelang de handicap en naargelang de leeftijd van de gebruiker (meerderjarig/minderjarig). Daarnaast bestond er voor sommige aspecten geen schaal, laat staan dat ze te meten waren. Kortom, het eerste inschalingsverslag bestond uit een veelheid aan schalen en vragen, op basis waarvan de deskundigencommissie dan tot een beslissing tot toekenning van een budget op maat moest komen. 40

38

Er waren immers 100 MDT’s erkend en gemachtigd om in te schalen. Deze bevinden zich vooral binnen de ziekenfondsen.

Spoor Beleid


Het opmaken van zo’n inschalingsverslag bleek echter een erg tijdrovende bezigheid te zijn (soms vier tot acht uur!!). Echt gebruiksvriendelijk was het dus niet. Ten dele kan dit verklaard worden doordat de eigenlijke uitvoerders (MDT’s) weinig of niet betrokken werden bij de opmaak van het dossier. Dit kwam vooreerst door tijdsgebrek, omdat de aanvragen konden ingediend worden vanaf begin januari 2001, terwijl het uitvoeringsbesluit dateerde van december 2000. Daarnaast speelde ook de onervarenheid met het inschatten van de zorgbehoeften van personen met een handicap een rol. Het betrokken personeelslid was immers nog maar net in dienst en kende bijgevolg het uitvoeringsveld nog niet zo goed. Het feit dat het dossier erg omvangrijk was heeft natuurlijk ook te maken met de complexiteit van de maatregel. Er kan immers maar een budget op maat toegekend worden wanneer de nodige genuanceerde informatie verzameld wordt. Inschalingsmethode De eigenlijke inschaling diende te gebeuren door de Deskundigencommissie. Probleem was echter dat de administratie zelf een voorstel van beslissingsmethode uitwerkte in een periode waarin er nog geen deskundigencommissie was samengesteld en dat er –éénmaal de Commissie samengesteld was- amper nog tijd was om deze methodiek te bespreken of in te oefenen. De mensen die zich uiteindelijk over de individuele dossiers moesten uitspreken dienden dus een methode te hanteren waarover ze zelf niet hadden kunnen oordelen. Met het gekende gevolg: de uitgetekende methodiek om de budgetten te bepalen, bleek erg moeilijk hanteerbaar, zodat de Kamers gaandeweg andere criteria gingen ontwikkelen. Daarbij bestond er wel wat onenigheid over het baseren van de assistentienood op de kwantitatieve afhankelijkheidsscore. Op administratief-juridisch vlak maakte men echter een grote fout door andere criteria te gaan ontwikkelen. De ingespannen beroepsprocedures werden dan ook in het nadeel van het Fonds beslecht. In 2003 werden, op basis van de inzichten verworven uit de participatieve evaluatie van het bestaande toepassingsproces, zowel het dossier als de beslissingsmethodiek aangepast door de studiecel. Het dossier werd daarbij ook geïnformatiseerd. Dit had het voordeel dat een aantal berekeningen automatisch gebeurden en dat na het afhandelen van de vragen aan de aanvrager een automatisch berekend indicatief budget kon medegedeeld worden. Het inschalingsverslag werd dus beter afgestemd op de beslissingsmethode van de Deskundigencommissie en omgekeerd. Belangrijkste element uit het inschalingsverslag blijft de zelfredzaamheidscore die op basis van een verbeterde schaal wordt berekend. Op basis van die scores worden vijf categorieën van zelfredzaamheid opgesteld: sterk, matig, beperkt zelfredzaam, sterk afhankelijk en quasi volledig afhankelijk. De grenzen tussen de categorieën werden bepaald aan de hand van discussie over aantal dossiers. Deze zelfredzaamheidscore vormt de basis voor het toekennen van een voorlopige functioneringsscore. Ze kan verzwaard worden met een score over ernstige gedragsproblemen en de nood aan permanentie. Het is de deskundigencommissie die de definitieve functioneringsscore bepaalt! Nieuw is ook dat er nu expliciet aandacht wordt besteed aan eventuele participatieproblemen op verschillende levensdomeinen (zoals mobiliteit, huishouden, maatschappelijk, sociaal en burgerlijk leven, … ). De vorming van de PAB-MDT’s Nadat ze het dossier had opgesteld, verzorgde de studiecel ook de opleiding voor de MDT’s. Deze opleiding was zeer beperkt. Op één opleidingsdag werd het wettelijk kader en de hieraan verbonden mogelijkheden en beperkingen geschetst. Ook werd een korte toelichting gegeven bij de samenstelling en het gebruik van het inschalingsdossier. De vorming vond plaats in februari 2001, wanneer de aanvraagperiode officieel dus al begonnen was. Doel van de opleiding was om de MDT’s zo snel mogelijk de basisinzichten en –procedures mee te geven, zodat ze zelf zo snel mogelijk de aanvragen konden gaan behandelen.


39


2.3.5 Terugblik op het beleidswerk Terugblikkend op het geleverde werk menen we volgende conclusies te kunnen trekken: De administratie had op inhoudelijk vlak zelf een uitgesproken mening over hoe het PABsysteem er qua begunstigden, operationalisering en aanwendingsmogelijkheden moest uitzien. Ze heeft ook getracht om deze inzichten in de regeling op te nemen, ook al gingen de decretale voorbereidingen een andere richting uit. De beleidsvorming van het PAB was eigenlijk een zeer politiek proces, niet alleen omdat het Parlement er van nabij bij betrokken was, maar ook omdat er –gezien het sectorheroriënterende aspect van de maatregel- heel veel belangen tegenover elkaar stonden in dit proces: partijen tegenover elkaar, gebruikers tegen voorzieningen, administratie versus politiek, Raad van bestuur versus Minister, … . De administratie kan gerust als één van die actoren beschouwd worden, al zat ook niet iedereen binnen de administratie op dezelfde lijn. De administratie was het ook niet altijd eens met de adviezen van de Raad van bestuur. Desgevallend werden dan ook bis-nota vanwege de administratie aan de Minister overgemaakt. De uitgesproken inhoudelijke mening van de administratie was ten dele ingegeven door bekommernissen over de uitvoerbaarheid van de regelgeving en over de budgettaire gevolgen van de maatregel. De administratie heeft moeite gedaan om de federale randvoorwaarden voor deze maatregel in orde te brengen. In de fase van de inhoudelijke operationalisering werd samengewerkt met het kabinet. Het kabinet nam de daar uitgewerkte voorstellen vervolgens mee in IKW-besprekingen en in bilaterale contacten met bepaalde groepen uit het veld, waar de administratie niet of zelden bij aanwezig was. Indien deze besprekingen resulteerden in wijzigingsvoorstellen, werden deze naar verluidt door het kabinet zelf aangebracht. Ook zou er daarover weinig teruggekoppeld zijn naar de ambtenaren van het Fonds. Het kabinet koppelde niet alleen terug naar maatschappelijke groepen, maar ook naar de meerderheidsleden uit de Commissie Welzijn. De administratie van het Fonds heeft moeite gedaan om uiterst complexe uitvoeringsaspecten via adequate instrumenten en procedures aan te pakken. Om diverse redenen werd ex-ante wel te weinig aandacht besteed aan de uitvoerbaarheid van die instrumenten. Tijdsgebrek speelde hier zeker mee. Het Vlaams Fonds heeft zich desondanks open en kritisch-reflecterend over deze uitvoeringsaspecten opgesteld. Het was er zich terdege van bewust dat het niet de beste en meest gebruiksvriendelijke instrumenten had uitgewerkt. Het siert de administratie van het Fonds dat men is blijven werken aan een verbetering van de instrumenten en aan het gebruiksvriendelijker maken van de dossiers (o.a. via het elektronisch systeem) en dat men dit in open overleg heeft gedaan met de gebruikers, de uitvoerders en de andere afdelingen.

2.4. NORMATIEVE ANALYSE VAN HET BELEIDSVORMINGSPROCES 2.4.1 Algemene beschouwingen Vernieuwende regeling, innovatief proces? Het PAB is een zeer vernieuwende maatregel die een geheel andere organisatie en financiering met zich meebracht. Zoals het de gewoonte is in de sector introduceert men dergelijke innovatieve zorgvormen via een experiment of pilootproject. Experimenten zijn echter vaak het begin van de institutionalisering van iets wat niet makkelijk terug te schroeven valt. Met het PAB was het net zo. Het experiment werd op vraag van de andere gehandicaptenverenigingen uitgebreid en werd haast een verworvenheid. Men wachtte niet eens het eindverslag van het begeleidend onderzoek af om tot een definitieve regeling over te gaan, ook al had de uitbreiding tal van vragen meegebracht en werd met het toelaten van de mantelzorg in de definitieve regeling nog een stap in het onbekende gezet. Sommige respondenten hadden daarom liever het experiment nog eens uitgebreid gezien om al de 40

Spoor Beleid


implicaties van die keuzes onder de loep te nemen. Anderen vonden het experiment een maat voor niets, beschouwden het als uitstel en vinden vandaag dat men gerust met een definitieve beginprogrammatie van start had kunnen gaan. Volgens ons was het experiment meer een overgangsmaatregel dan een echte test-case, hoewel op verscheidene –vooral praktische- vlakken toch een aantal lessen werden getrokken. Het uitstel lag misschien eerder in het uitstel van de start van het experiment, dan in het experiment zelf. Uitvoeringsgericht Gedurende het voorbereidend traject werden de uitvoeringsrepercussies van de maatregel goed in kaart gebracht. Qua interne bestaffing (Oprichting PAB-cel) werd de maatregel redelijk vlot ingevoerd. Qua instrumenten, procedures en informeren van het uitvoeringsapparaat kon het Fonds –zo geeft het zelf toe- beter. Een aantal aspecten hadden beter ingepland en/of anders uitgewerkt kunnen worden. Redenen hiervoor waren voornamelijk de tijdsdruk & de complexiteit van de materie, waardoor er weinig ruimte was om de uitvoerders zelf (MDT’s) te betrekken bij de concipiëring van de instrumenten. Ten dele kwam dit ook door een gebrek aan veldervaring bij de verantwoordelijke ambtenaren. Kritisch reflecterend Waar het beleidsproces wel in uitblonk was het kritisch reflecterend aspect (Review). De uitgewerkte procedures en instrumenten werden kritisch en participatief geëvalueerd en bijgeschaafd waar nodig. Na één werkjaar heeft men de betrokkenen om hun mening gevraagd en heeft men op basis daarvan betere en meer gebruiksvriendelijke instrumenten uitgewerkt. Ook de kwaliteitsborging tijdens het eerste werkjaar moet hier vermeld worden. Het opvolgen en bespreekbaar maken van de door de Kamers van de Deskundigencommissie gehanteerde beslissingscriteria getuigt van grote professionaliteit. Beleidsopvolgend en –evaluerend Zowel het experiment, als de maatregel zelf werden onderworpen aan uitgebreid studiewerk door het universitaire team van Professor Breda. Op het einde van het experiment bleek wel dat de impact van zo’n evaluatie-onderzoek niet altijd erg groot is. Men wachtte de rapportage van het onderzoek niet eens af om het experiment uit te breiden of in een definitieve regeling te gieten. Dit illustreert dat opvolgings- en evaluatie-onderzoek soms eerder andere (legitimerend, uitstel/afstel, … ) dan rationeel-instrumentele functies heeft. Outward looking / Omgevingsbewust De sterk uitgebouwde welzijnssector is het afgelopen decennium door tal van trends en maatschappelijke evoluties ‘bestookt’. Zorg op maat, klantgerichtheid, trajectbegeleiding, vraagsturing, individualisering, … . Het PAB is/was bedoeld als een beleidsantwoord op deze actuele maatschappelijke ontwikkelingen. Bij de toenmalige PAB-beleidsmakers heerste zeer sterk de overtuiging dat de overheid aan de mensen die zelf in hun zorgbehoeften wilden en konden voorzien, beter die autonomie kon geven dan zelf een (voor die groep) inefficiënt en niet afdoend zorgaanbod aan te bieden/op te leggen. Men is daarvoor actief op zoek gegaan naar buitenlandse voorbeelden en instrumenten, maar deze waren soms te verschillend om in de eigen regeling mee te nemen. Opgemerkt moet worden dat de belangenorganisatie ILV heel wat buitenlandse ervaringen en kennis in het proces heeft ingebracht. Al menen sommigen dat die buitenlandse voorbeelden erg tendentieus (hun eisen legitimerend) en niet zo bruikbaar waren. Ondanks de sterke maatschappelijke betrokkenheid en de internationale gerichtheid, werden twee zaken wel minder goed meegenomen in het proces, het ene door overschatting, het andere door onderschatting:


41


-Wat overschat werd, was het substitutie-effect dat de regeling met zich mee zou brengen. Waar bij aanvang een omvangrijk contingent budgetten werd voorbehouden voor personen uit voorzieningen, ruilden slechts enkelen de instelling voor assistentie in de thuissituatie. -Wat onderschat werd, zijn de combinatiestrategieën van sommige gebruikers, waardoor het gelijkheidsbeginsel onder druk komt te staan. Sommige creatievelingen slagen er immers in om diverse regelingen te combineren met het PAB, waardoor de totale kost voor de overheid erg hoog oploopt. De begeleidende evaluatie-onderzoeken legden in hun aanbevelingen trouwens sterk de klemtoon op dit gebrek aan omgevingsbewustzijn (je zou het ook een tekort aan beleidsintegratie kunnen noemen). Toekomstgericht, onderbouwd, impact-anticiperend Als we het schema uit het eerste hoofdstuk over handelingscondities en handelingsgevolgen op deze case leggen, stellen we vast dat men een aantal condities en (neven-)gevolgen eigenlijk verkeerd heeft ingeschat en dat men eerder op assumpties dan op harde feiten en cijfers steunde. Zo veronderstelde men vooreerst dat het PAB zou leiden tot zorgsubstitutie. Mensen zouden de voorziening verlaten en opteren voor zorg en assistentie in de thuissituatie. Tijdens het experiment werd al duidelijk dat dit niet het geval zou zijn, althans niet in de mate dat men verwacht/gewenst had. Daarnaast verwachtte men ook dat het PAB de wachtlijsten zou doen inkrimpen, vanuit de veronderstelling dat heel wat mensen zich voor de zekerheid lieten inschrijven voor een plaats in de voorziening. Later onderzoek wees uit dat er tussen de PAB-wachtlijst en de ‘voorzieningenwachtlijst’ slechts een overlap van 9 procent bestaat. Eerder dan een substitutie of een verschuiving, heeft het PAB dus heel wat nieuwe ‘klanten’ aangetrokken. Op zich is daar ook niets mis mee, die nieuwe groep heeft ook behoefte aan bijstand41. Het toont echter wel aan dat men bij aanvang ofwel te weinig cijfers en analyses ter beschikking had, ofwel met die inzichten geen rekening wilde houden. Ook dat kan een keuze zijn. Politieke, non-discursieve rationaliteiten kunnen evengoed de grondslag vormen voor beleidsbeslissingen. Toch siert het een ‘professionele overheid’ om minstens te trachten het zicht op de handelingscondities te vergroten. Een aantal keuzes uit het PAB lijken gemaakt zonder dat er uitdrukkelijk bij de consequenties en de impact ervan is stilgestaan: De brede doelgroep en de ruime bestedingsmogelijkheden zijn –hoewel vanuit het standpunt van de betrokken volledig legitiem- vanuit overheidsstandpunt iets moeilijker te begrijpen. De beleidsmakers hadden kunnen inschatten dat de vrijgemaakte middelen ontoereikend waren om te voldoen aan de vraag. De budgettaire beheersbaarheid van het PAB-stelsel is misschien niet uitdrukkelijk overwogen geweest, al stellen sommige respondenten dat er exante wel degelijk nota’s zijn opgemaakt waarin deze impact-anticiperende bemerkingen gemaakt werden. Zelf stellen we vast dat de eerste cijfers en inschattingen van de potentiële doelgroep pas één jaar na de lancering opduiken. Men had de aangroei van een lange wachtlijst dus kunnen voorzien. Het was een politieke keuze om de toegangspoort geheel open te zetten om dan via een stelsel van prioriteiten aanvragers selectief tot het systeem toe te laten. Dat is een perfect legitieme keuze. Anderzijds resulteert deze keuze in een onduidelijke en onzekere situatie voor de aanvragers op de wachtlijst. Zij weten niet of en wanneer ze een budget toegekend zullen krijgen. Dat kan meerdere jaren duren. Ze weten ook niet wanneer het hun beurt is, omdat de prioriteiten voorrang hebben op de datum van aanvraag. Doordat de prioriteiten bovendien pas kunnen vastgelegd worden op het moment dat er zicht is op de budgettaire 41

Al trekken sommigen die nood in twijfel. Vele gebruikers deden al beroep op bestaande zorgvormen en gebruiken deze vaak nog steeds.

42

Spoor Beleid


ruimte, kunnen de eerste budgetten in een jaar pas toegekend worden in de zomer. Voor de aanvragers is dit prioriteitensysteem frustrerend en ondoorzichtig. Ook de beslissing om de wettelijk voorziene budgettoekenningsmethode niet meer te volgen, getuigt van onvoldoende ‘administratief-juridische’ impact-doordachtheid. De gevolgen van de keuze om mantelzorgers als assistenten te laten optreden had men ook kunnen voorzien. Het valt ons wel op dat er eigenlijk weinig inhoudelijke en/of politieke discussie aan deze beslissing is voorafgegaan, het zorgcongres ten spijt. Hoe legitiem ook de eisen van de individuele gevallen, vanuit beleidsmatig oogpunt raakt men met het vergoeden van de mantelzorg inderdaad aan de pijlers van ons sociaal zekerheidsstelsel. Een blik op de zorguitdagingen van de toekomst maakt duidelijk dat er de komende decennia naast de professionele residentiële zorg, inderdaad een ruimer aanbod aan mantelzorg en thuiszorg nodig zal zijn. Maar de vraag stelt zich of de gekozen optie houdbaar zal zijn in het licht van die uitdagingen. Op zich zijn er dus een paar aspecten van het PAB die men ex-ante beter of uitdrukkelijker had kunnen inschatten of die het voorwerp van een uitvoeringstoets hadden kunnen vormen. De studie naar de potentiële aanvragers door de studiecel bijvoorbeeld, kwam eigenlijk te laat. Dat cijferwerk had het zicht op/inzicht in de ‘handelingscondities’ (en bijgevolg ook de ‘handelingsgevolgen’) kunnen verbeteren. Eén van de respondenten is evenwel niet verrast door het succes van het PAB en de neveneffecten qua wachtlijst en kandidaat-aanvragers, … . “Wat we nu meemaken is het nadeel van de beslissing dat we niet eerst met het PGB begonnen zijn. In de trechter van het PAB zitten gigantisch veel andere vragen die niet in het PAB moeten zitten, maar die beantwoord moeten worden in een veel ruimere context. Het PAB is niet opgewassen tegen die duizend variaties aan vragen die er nu in terecht gekomen zijn. En laat ons eerlijk zijn, het Vlaams Parlement heeft de politieke ruimte om dat debat te voeren wanneer het ging over mantelzorg vrij snel dichtgemaakt.” Rol van de media Wanneer we de archieven van de schriftelijke media doornemen, zien we dat het PAB op verschillende momenten aan bod is gekomen. Opvallend is dat de media (i.c. De Standaard) zich daarbij gemakkelijk door verschillende actoren heeft laten inschakelen. Wanneer het eerste budget wordt toegekend door de Minister, wordt de pers daarop vanzelfsprekend uitgenodigd en wordt uiterst positief bericht. Wanneer er later wachtlijsten ontstaan of bepaalde terugschroevende (zie mantelzorgkwestie) ingrepen gepland worden, zijn de belanghebbende groeperingen er als de kippen bij om aan de hand van een aantal schrijnende gevallen steun voor hun standpunt te zoeken of druk op de Minister uit te oefenen. De teneur van de artikels is eerder negatief en kritisch. Wat steeds ontbreekt is een gekaderde analyse door de krant zelf. Zeker in de mantelzorg-heisa ontbreekt enige duiding of nuancering of een aanzet tot een bredere visie. Dergelijke artikels hebben echter wel een grote politieke impact, omdat zo de beleidsverantwoordelijken erg onder druk komen te staan en er nog amper ruimte is voor nuance. Onder de spotlights van de pers zijn politici minder geneigd om doortastende maatregelen te nemen die tegen het belang van een zichtbare groep in gaan. Uit vrees voor tegenwind en/of negatieve media-aandacht heeft men op politiek niveau niet gedurfd om te kiezen of te snijden in het systeem. Binnen de administratie leeft zo het gevoel dat men de onpopulaire beslissing (het beperken van de doelgroep), de ‘hete aardappel’, naar hen heeft doorgeschoven. Sommige niet-ambtelijke respondenten beseffen dit en zijn de mening toegedaan dat men voor de aanvang van het PAB beter een breed politiek en maatschappelijk debat had gehouden over welk soort stoornissen en welke ernstige zorgsituaties aanleiding geven tot een rechtmatige aanspraak op hulp.


43


2.4.2 Beleidsvormingsmanagement Inzake beleidsvormingsmanagement was de maatregel PAB moeilijker te plannen en te sturen dan bijvoorbeeld de maatregel Opleidingscheques. Het beleidsproces duurde veel langer en de regie lag ook veel meer in politieke handen. Het Parlement was veel nadrukkelijker aanwezig in het proces, net als het kabinet. In de periode dat de regeling werd uitgewerkt werd wel min of meer in team gewerkt (Kabinet, afdeling Individugerichte Prestaties, Studiecel), maar tegelijk was men op politiek vlak het decreet aan het uitwerken. Beide werkzaamheden vonden naast elkaar plaats en werden niet op elkaar afgestemd. In de periode van de beleidsinvoering was het voornamelijk de studiecel die het proces trok. Knelpunt in dit proces was de planning van het beleidsinvoerend werk. Op het moment dat de regeling definitief wordt goedgekeurd door de Vlaamse Regering, wordt door politici en buitenstaanders vaak verondersteld dat de uitvoering dan onmiddellijk van start kan gaan. Indien het nodige beleidsinvoerend werk op dat moment echter nog ten dele moet verricht worden, loopt de eigenlijke uitvoering direct vertraging op. Politici –zo menen diverse respondenten uit de verschillende cases- beseffen of begrijpen dat niet altijd. Er bestaan volgens ons twee oplossingen om deze ‘invoeringsvertraging’ te ondervangen: -ofwel laat men na de politiek-juridische besluitvorming voldoende tijd om de uitvoeringsorganisatie uit te bouwen en schrijft men dit als dusdanig ook in in de betreffende Besluiten. -ofwel start men vóór de definitieve politieke beslissing tijdig en parallel het beleidsinvoerend werk. Men loopt dan echter het risico dat er op het laatste moment inhoudelijk nog één en ander verandert, zodat men het uitvoeringsproces weer moet herzien. Optie twee brengt dus – zoals we reeds in het vorige hoofdstuk aangaven- heel wat onzekerheid met zich mee, ook op financieel vlak. 2.4.3 Beleidsintegratie Zoals hoger aangegeven raakt het PAB-systeem –onder andere door het residuaire karakter van het Vlaams Fonds- aan vele andere federale en Vlaamse beleidsdomeinen. Daar was men zich van bij het begin van bewust. Zelfs tijdens de experimenten werden al pogingen gedaan om de federale ‘randvoorwaarden’ voor het PAB-systeem in orde te brengen en om Vlaamse bevoegdheidsconflicten en subsidiecombinatiemogelijkheden uit te klaren. Uit de procesreconstructie blijkt het verdeeld succes van die coördinatie-inspanningen. Met sommige Ministeries werd een stabiele oplossing overeengekomen, met andere Ministeries raakte men amper of niet in gesprek. Uit die onvolmaakte beleidsafstemming vloeien –door het RSZ-schrijven over mantelzorgrecent heel wat problemen voort. Over sommige zaken slaagt men er klaarblijkelijk noch ambtelijk, noch politiek in om regelingen op elkaar af te stemmen. Voor de doelgroep is dit erg verwarrend. Anderzijds leent het residuaire karakter van de regeling zich tot heel wat onduidelijkheden, waar de gebruikers trouwens heel creatief mee omspringen. Assistentie op school bijvoorbeeld. Wanneer is deze inhoudelijk en dient ze dus eigenlijk door het beleidsdomein Onderwijs gedragen te worden? In dergelijke gevallen waarin departementen eigenlijk gemotiveerd worden om alle inspanningen door het Vlaams Fonds te laten opnemen, zou een gezamenlijk, departementsoverschrijdend budget42 misschien soelaas kunnen brengen om samenwerking en afstemming te bevorderen. Met de voor de Zorgverzekering bevoegde administratie werd ook overlegd om een aantal subsidiecombinaties uit te sluiten. Over de hoogte van de mantelzorgvergoedingen heeft men klaarblijkelijk niet overlegd, gezien de grote ongelijkheid tussen beide sectoren. Sommige respondenten beweren echter dat de uitgevoerde zorgactiviteiten in beide systemen van 42

Pooled budgets.

44

Spoor Beleid


verschillende aard zijn en dus een verschillend vergoedingssysteem legitimeren. Desalniettemin wordt de ongelijkheid tussen beide regelingen regelmatig aangehaald, zelfs door politici, ook al was dezelfde Minister en dezelfde Parlementaire Commissie voor beide regelingen bevoegd!! Het verschil in beide regelingen duidt volgens ons op het feit dat men er niet in geslaagd is om tot een sectoroverschrijdende en toekomstgerichte visie op (thuis)zorg te komen. Het ontbreken van een openlijk politiek debat lijkt onze mening te ondersteunen. En indien men zo’n visie weldegelijk zou hebben ontwikkeld, heeft men ze wel zeer eng categoriaal ingevuld, zoals ook Professor Breda (2004, zie hoger) stelt. 2.4.4 Interactiviteit Arena-samenstelling en aanwezige belangen De analyse heeft misschien laten uitschijnen dat het PAB een zaak was van de administratie, ILV, de voorzieningen en de Minister. In werkelijkheid was de arena veel heterogener samengesteld. Niet alleen waren er nog meer actoren aanwezig, ook binnen elke groep actoren bestonden er grote meningsverschillen en belangentegenstellingen. Een overzicht: Vooreerst waren er de gehandicaptenverenigingen, georganiseerd naargelang het soort stoornis/handicap: -de personen met een fysieke handicap, vertegenwoordigd door ILV; -de personen met een mentale handicap, tot 2003 verenigd in de VVHG, nu via Inclusie Vlaanderen, al is er bijvoorbeeld ook nog de VZW Opvangtekort die het tekort aan residentiële plaatsen en de lange wachtlijsten aanklaagt; -de personen met een sensorische handicap, georganiseerd in Fevlado voor de doven en (onder meer) Licht en Liefde en FOVIG (federatie van ouders voor visueel gehandicapte kinderen) voor de blinden. De gehandicapten hebben zich echter ook anders, stoornisoverstijgend georganiseerd. Op dat niveau zijn organisaties zoals het VFG (de pluralistische Vlaamse Federatie Gehandicapten), het KVG (de Katholieke Vereniging Gehandicapten), of de ouders van kinderen van een handicap actief. Andere belangrijke actoren zijn de mutualiteiten, verzuild georganiseerd in een christelijke, socialistische en liberale vleugel. De voorzieningen zijn intern ook verdeeld georganiseerd. Grosso modo bestaan er twee grote koepels: de katholieke koepel (Vlaams Welzijnsverbond) en de pluralistische koepel PPG (Pluralistisch platform gehandicaptenzorg). Niet alle voorzieningen voelden het PAB als een bedreiging aan (wat vaak verondersteld wordt). Sommige voorzieningen hebben de opening in de regelgeving aangegrepen om zich actief in het systeem in te schakelen. Ook de vakbonden moeten vermeld worden. Inhoudelijk zijn zij niet zo voor het PABsysteem, omdat de assistenten slecht beschermd (‘derderangs-jobs’ oordeelde iemand) worden en omdat het PAB-systeem deels ten koste gaat/zou gaan van de werkgelegenheid in de social profit. Men heeft daar echter pas laat op gereageerd. Het aantal assistenten is mogelijks ook te klein om voor op te komen en/of de assistenten zijn niet gegroepeerd genoeg om eventuele mistoestanden aan te klagen Kortom, er waren zeer vele organisaties in de arena aanwezig, maar niet iedereen was even actief of betrokken. Bovendien liepen er door de overlappende structurering, ook heel wat belangen door elkaar heen: (sommige) gebruikers tegen voorzieningen, zuilen tegen elkaar, gebruikers tegen elkaar, … . Bovendien waren de meningen over het PAB ook gedeeltelijk gekleurd door de standpunten over de ruimere hervormingscontext (PGB).


45


Wat wel duidelijk is, is dat het ILV er als kleine, maar actieve en zichtbare groep er in geslaagd43 is om de maatregel op de agenda te krijgen en om de eerste experimenten voor haar te reserveren. Eens het decreet Swennen op tafel lag en de experimenten opgestart waren, werden natuurlijk ook de andere gehandicaptenverenigingen ‘wakker’, al waren sommige groepen aan het ijveren voor aparte assistentievormen (doventolken bijvoorbeeld). Tijdens de parlementaire hoorzittingen van 1998 heeft alleszins de vereniging voor verstandelijk gehandicapten met succes haar standpunt kunnen vertolken: de experimenten en de definitieve regeling werden uitgebreid naar de personen met een mentale handicap. Sommige respondenten menen dat het ook duidelijk was dat de voorzieningen het PAB zo lang mogelijk wilden ‘tegenhouden’. Het Vlaams Welzijnsverbond oordeelt dat dit niet zo was. Het Verbond heeft het hele proces aandachtig en van nabij opgevolgd, maar geeft wel toe dat het zich in bepaalde keuzes niet kon vinden (zo bv. het uitsluiten van assistentie door voorzieningen). De voorzieningen wilden participeren aan het systeem, deels uit eigen belang natuurlijk, maar deels ook –zo wordt gesteld- omdat ze met tal van assistentievragen geconfronteerd werden. Aan die wens/eis werd gaandeweg toegegeven, zodat ook voorzieningen assistenten konden aanbieden. Sommige respondenten beschouwen dit als een overwinning (al dan niet gerecupereerd) voor de instellingen. Voor de voorzieningen werd het PAB wel bedreigender op het moment dat de weinige beschikbare middelen nagenoeg allemaal naar het PAB gingen, zodat er voor een uitbreiding van het aantal plaatsen geen budgettaire ruimte meer was. Tegen die beslissing werd heel wat kritiek gespuid. Wat er ook van moge zijn, er waren –al dan niet latent- vele én tegenstrijdige belangen in het proces betrokken en de politiek (de bevoegde Minister) leunde – zo zeggen meerdere respondenten- om ideologische en politiek-strategische redenen wat nauwer aan bij het ene belang dan bij het andere. Sommige prominente figuren uit de gebruikerswereld behoorden trouwens tot Groen!, de partij van de Minister. Participatiekanalen Het minste dat je van het PAB-beleidsvormingsproces kan zeggen is dat de belanghebbende maatschappelijke actoren er bij betrokken werden. De gebruikersverenigingen hebben wel lang voor die toegang moeten vechten en moeten die toegang44 –zo zeggen ze zelf- nog voortdurend bewaken. De gehandicaptenverenigingen zijn betrokken geweest bij de discussies in het Fonds voorafgaand aan de experimenten, ze (ILV) hebben het Besluit tot het eerste experiment mee kunnen schrijven, ze zaten in de begeleidende stuurgroep van het onderzoek over het experiment, ze werden gehoord in de parlementaire hoorzittingen en ze kregen een plaats in de opvolgingscommissie (Stuurgroep PAB) waar vaak over zeer concrete bestedingsproblemen naar een oplossing werd gezocht45. Bovendien werd hun expertise ook ingeschakeld in het uitvoeringsproces door de erkenning van de budgethoudersverenigingen46 en door het opnemen van gebruikers/ervaringsdeskundigen in de Deskundigencommissie. Hun participatie raakte dus gaandeweg geïnstitutionaliseerd. Daarnaast bestonden er natuurlijk ook nog de noodzakelijke ‘politieke’ lijnen naar het kabinet en/of de Minister en naar enkele Parlementsleden uit de Commissie Welzijn. De (slechts enkele vinden 43

Voornamelijk op eigen kracht, al werden de krachten in ’94 al gebundeld in een gemeenschappelijke platformtekst. Een aantal zitjes in de Stuurgroep PAB en in de Raad van Bestuur van het Vlaams Fonds. 45 Een voorbeeld: Mogen benzinekosten voor verplaatsingen met de assistent naar een filmzaal als kosten worden opgegeven? 46 Minstens twee-derde van de leden en tweederde van de bestuurders van die vereniging moeten zelf budgethouder zijn. Uiteindelijk werden vier verenigingen erkend en gesubsidieerd: BOL, het vroegere Independent Vlaanderen; Inclusie Vlaanderen, opgericht door de Vlaamse Vereniging voor hulp aan Verstandelijk gehandicapten; VLABU, opgericht door de Katholieke vereniging voor Gehandicapten; Zorg-Inzicht, ontstaan uit Licht en Liefde, meer onderlegd voor de doelgroep van personen met een visuele handicap. 44

46

Spoor Beleid


sommige respondenten) gehandicaptenverenigingen hebben dus zowel op het inhoudelijke (hoofdlijnen + interpretatiedetails), als op de operationele uitvoeringsaspecten invloed kunnen uitoefenen, al gebeurde dat natuurlijk vooral op het inhoudelijke. Ook de (koepels van de) voorzieningen werden in de zelfde mate en structuren betrokken. Aard van de toegankelijkheid

Participatiekanalen

Open proces voor betrokken actoren, enige dominantie van bepaalde groepen in het proces (ILV). Gaandeweg toegang geïnstitutionaliseerd. Wel nog gesloten bilaterale toegang via politiek en Kabinet. -Raad van Bestuur Vlaams Fonds -Parlementaire hoorzittingen -Stuurgroep PAB -Deskundigencommissie -Budgethoudersverenigingen -Bilaterale contacten met Kabinet -Politieke ‘lijnen’ naar Minister en Parlementsleden

Tabel 2-5: Participatiekenmerken van proces PAB Afsluitende bemerkingen bij het interactieve proces De betrokkenen ambtenaren oordelen dat de geschetste betrokkenheid nodig was en nog steeds is, omdat ze de voorstellen kwalitatief verbeterden, de discussies verrijkten en de ambtenaren een beter inzicht in de problemen in het veld verschaften. Wel merken sommigen op dat de belangen het soms halen op de grond van de zaken. Hoewel dat natuurlijk eigen is aan het betrekken van belangengroepen, kan men zich wel enkele vragen stellen bij de positie van de gebruikersvertegenwoordigers in de deskundigencommissie. Komt dit de neutraliteit en de objectiviteit bij de dossierbehandeling wel ten goede? Een (neven)gevolg van de open interactiviteit was wel dat gedeelde informatie door bepaalde actoren/groeperingen gebruikt werd om het eigen belang te verdedigen of te versterken. Op basis van ontwerpversies van besluit kunnen actoren immers drukkingsstrategieën ontwikkelen om die ontwerpen buiten de geëigende overlegorganen om te beïnvloeden (zie mantelzorg-discussie). Net zoals in het proces van de opleidingscheques stellen we ten slotte vast dat een oorspronkelijk selectieve maatregel, op vraag/na druk van de diverse participerende belangen gaandeweg wordt uitgebreid. Even opvallend is dat actoren in het proces gecontroleerd laten betijen zolang niet fundamenteel aan de eigen belangen geraakt wordt. Het PAB werd aan anderen gegund en ook als zinvol beschouwd. Maar eens er een middelenverschuiving plaatsvindt en de maatregel redistributief lijkt te worden, duiken er plots meer conflicten en weerstand op.


47


HOOFDSTUK 3 Vernieuwende beleidsvormingsprocessen & hun capaciteitsuitdagingen: Vergelijkende en afsluitende bedenkingen De analyse van de case ‘PAB’ kaderde in een meer omvattend en meervoudig onderzoeksopzet. Dat multiple case onderzoek had een meervoudige ambitie. Vooreerst wilde het op micro-level exploreren welk beleidswerk ambtenaren voor hun rekening nemen in Vlaamse beleidsvormingsprocessen. Het onderzoek had echter ook een toetsende ambitie, doordat het wilde nagaan of open beleidsprocessen andere rollen en competenties vergen van ambtenaren. Ten slotte was het ook de bedoeling om te analyseren hoe de Vlaamse Overheid vorm en inhoud geeft aan vernieuwende beleidsvormingsprocessen, vooral dan op het vlak van coördinatie en interactiviteit. In dit deelrapportje van het gehele onderzoek gaan we enkel op dat laatste aspect nader in. Voor de andere onderzoeksaspecten verwijzen we naar het volledig eindrapport dat te vinden is op de website van het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen.47

3.1. VERNIEUWENDE BELEIDSPROCESSEN EN HUN UITDAGINGEN VOOR DE VLAAMSE BELEIDSCAPACITEIT In deze paragraaf willen we de capaciteitsuitdagingen van de vier cases behandelen en bespreken we de wijze waarop de Vlaamse Overheid met die uitdagingen is omgegaan. Door onze analyse op te hangen aan het normatieve kader uit het eerste hoofdstuk, kunnen we de cases aspect per aspect met elkaar vergelijken en kunnen we per normatief procesaspect meer algemene lessen trekken. Voor alle duidelijkheid zetten we eerst nog eens de kenmerken van de vier cases op een rijtje. 3.1.1 Algemene kenmerken van de 4 beleidsvormingsprocessen Algemene kenmerken

Beleidsdomein

OPL Economie

Economisch Ondersteuningsbeleid Aard beleidsinhoud Heroriëntering beleid – Nieuw instrument Interne inzichten / Aanleiding Europese zorgen / Externe suggestie Beperkt aantal externe Complexiteit actoren (sociale beleidscontext partners) ++ Conflictintensiteit49 2000 2002 Start/Eind proces Besluit VR Juridische status In uitvoering sinds Uitvoeringsstatus 2002

Beleidsveld

PAB

RUP

IJH Welzijn & Volksgezondheid Jeugdhulp

Nieuw beleid

Ruimtelijke ordening48 Ruimtelijke Planning Nieuw beleid

+ 1996 Eind 2000 Decreet + BVR In uitvoering sinds 2001

++ 1998 2002 / 2003 Besluit VR Besluit goedgekeurd in 2003

++ 1999 / 2000 2004 Decreet + BVR Decreet gestemd in 2004

Welzijn Gehandicaptenzorg

Heroriëntering bestaand hulpaanbod Externe druk Interne Externe signalen / planningsagenda Interne (financiële) (logica RSV) bekommernissen Relatief groot aantal Zeer groot aantal Zeer groot aantal externe actoren externe actoren externe actoren

Tabel 3-1: Algemene vergelijking van de vier cases 47

www.steunpuntbov.be En eigenlijk dus ook Huisvesting, Economie, Milieu, … . 49 De typering werd door de respondenten gemaakt. 48

48

Spoor Beleid

Hoofdstuk 3: Vergelijkende en afsluitende bedenkingen

Als we de oorsprong van de beleidsmaatregelen bekijken, stellen we vast dat het afbakeningsproces van het stedelijk gebied Aalst voortkomt uit een overheidsinterne agendering, dat het PAB er op expliciet verzoek van een externe drukkingsgroepering is gekomen en dat de twee andere processen een combinatie van beide redenen zijn. Zowel overheid, als externe actoren waren vragende partij om het bestaande beleid te heroriënteren. Qua complexiteit van de beleidsomgeving valt op dat het RUP en het IJH-proces erg complex waren. Een veelheid aan bestuursniveaus, administraties en maatschappelijke actoren was – weliswaar met wisselende intensiteit- bij deze processen betrokken. Het aantal groeperingen bij de Opleidingscheques beperkte zich tot de sociale partners (waarbij de vakbonden dan nog een gezamenlijk standpunt vertolkten). In het PAB-proces waren iets meer actoren/belangenorganisaties aanwezig (mutualiteiten, voorzieningen, verschillende gehandicaptengroeperingen), maar de actieve arena-samenstelling was niet zo complex als in de twee grote processen. De respondenten konden via het score-instrument ook de conflictintensiteit in de omgeving scoren. Dit aan de hand van twee items: de aanwezigheid van tegenstrijdige belangen en de mate van conflictintensiteit. Alle processen kenden volgens de respondenten een hoge mate van conflictintensiteit. Het PAB werd iets minder conflictrijk ingeschat, maar dit zou kunnen te maken hebben met het feit dat de respondent niet volledig betrokken was bij de inhoudelijke operationaliseringsfase (bij de opstelling van het uitvoeringsbesluit) waarin de tegengestelde belangen het sterkst naar voren kwamen. Alle processen hebben enige tijd geduurd. Sommigen zijn zelfs nog niet helemaal afgelopen, maar dat is normaal gezien hun strategische aard. Het proces van de opleidingscheques werd het snelst doorlopen. Het PAB liet zes jaren op zich wachten, net zolang als er tussen start & finish van het afbakeningsproces ligt. Het IJH-proces duurde –naargelang welk beginpunt men kiest: opmaak maatschappelijke beleidsnota of start van het interdepartementaal planningsproces- 6 of 5 jaar. 3.1.2 Vergelijkende normatieve analyse: Algemene beschouwingen We hebben de processen in de voorbije hoofdstukken telkens doorgelicht aan de hand van een normatief kader. In dit afsluitend hoofdstuk willen we de bevindingen voor de ‘features’ van dat model netjes op een rijtje zetten om zo overzichtelijk aan te geven welke uitdagingen de diverse aspecten aan de Vlaamse Overheid stellen. In de volgende paragrafen gaan we in op de aspecten die in dit onderzoek centraal stonden: ‘Integratie/Coördinatie’ en ‘maatschappelijke interactiviteit’. In deze paragraaf zullen we de andere aspecten kort bespreken. We hebben wel gemerkt dat ons conceptueel en normatief kader beter past bij ‘gewone’, dan bij complexe en open beleidsprocessen. Bij ‘gewone’ maatregelen is de locus van interventie vaak heel duidelijk, bij de complexe (plannings-)processen bestaat er een veelheid aan loci & foci. Daarom zullen we een aantal normatieve aspecten (‘onderbouwd’, ‘toekomstgericht’ en ‘impact-anticiperend’) enkel bespreken voor de twee ‘éénvoudige’ beleidsprocessen (OPL & PAB). De overige aspecten bekijken we dan wel weer voor alle cases. Onderbouwing & impactanalyse van PAB & OPL Als we de onderbouwing & toekomstgerichtheid van beide maatregelen vergelijken, stellen we toch enig verschil vast. Bij de Opleidingscheques zien we dat er cijfers en onderzoeken aangewend werden om te bewijzen dat de kleine ondernemingen onderinvesteerden in de vorming van hun personeel. Bij het PAB ontbraken die ‘objectieve’ gegevens, deels omdat het om nieuw en onzeker beleid ging. Desalniettemin had men kunnen proberen om cijfers te verzamelen over potentiële aanvragers en hun behoeften om zo een beter beeld te krijgen van toekomstige beleidsen maatschappelijke ontwikkelingen.


49


Budgettaire beheersbaarheid was in het OPL-proces één van de hoofddoelstellingen en dat vertaalde zich in gedetailleerde scenario’s en budgettaire simulaties. Dergelijke ex-ante simulaties en inschattingen kwamen in het PAB-proces onvoldoende voor (of alleszins niet cijfermatig onderbouwd). Dat kan een bewuste keuze geweest zijn. Politieke, niet-discursieve rationaliteiten kunnen evengoed de grondslag vormen voor beleidsbeslissingen. Toch siert het een ‘professionele overheid’ om minstens te trachten het zicht op de handelingscondities te vergroten. De impact van een maatregel of hervorming ab initio trachten na te gaan is niet altijd even gemakkelijk, zeker niet voor wat betreft de neveneffecten. Desondanks hebben we in verscheidene cases vastgesteld dat men aan een gedegen impactanalyse te weinig aandacht heeft besteed. Bij de ‘Opleidingscheques’ stelden we vast dat men iets te weinig stil heeft gestaan bij de maatschappelijke implicaties van de ‘de minimis’ keuze. Ook op de gevolgen van de uitgewerkte erkenningsprocedure werd te weinig geanticipeerd. In het PAB-proces waren andere (ideologische en politiek-strategische) redenen verantwoordelijk voor de onvolmaakte impact-analyse. Diverse actoren (zowal externe experten als ambtenaren) hadden nochtans gewaarschuwd voor een aanzuigeffect (door nieuwe zorgvragen en doelgroepen). Men heeft de mogelijke ‘neveneffecten’ op vlak van aanvragen en budgettaire gevolgen echter pas beginnen berekenen na de start van de maatregel. Maar ook de beoogde effecten waren verkeerd ingeschat. Zo veronderstelde men vooreerst dat het PAB zou leiden tot zorgsubstitutie: Mensen zouden de voorziening verlaten en opteren voor zorg en assistentie in de thuissituatie. Tijdens het experiment werd al duidelijk dat dit niet het geval zou zijn, althans niet in de mate dat men verwacht/gewenst had. Daarnaast had men ook verwacht dat het PAB de wachtlijsten zou doen inkrimpen, vanuit de veronderstelling dat heel wat mensen zich voor de zekerheid lieten inschrijven voor een plaats in de voorziening. Later onderzoek wees uit dat er tussen de PAB-wachtlijst en de ‘voorzieningen-wachtlijst’ slechts een overlap van 9 procent bestond. Eerder dan een substitutie of een verschuiving, heeft het PAB dus heel wat nieuwe ‘klanten’ aangetrokken. Op zich is daar ook niets mis mee, die nieuwe groep had/heeft ook behoefte aan bijstand. Het toont echter wel aan dat men bij aanvang ofwel te weinig cijfers en analyses ter beschikking had, ofwel met die inzichten geen rekening wilde houden. Als we het schema uit het eerste hoofdstuk over handelingscondities en handelingsgevolgen op deze case leggen, stellen we vast dat men eerder op assumpties dan op harde feiten en cijfers steunde, waardoor men een aantal condities, effecten en nevengevolgen verkeerd heeft ingeschat. Outward Looking / Omgevingsbewustzijn In het eerste hoofdstuk hebben we aangegeven dat omgevingsbewustzijn eigenlijk een drietal deelaspecten omvat: leren uit internationale beleidsvoorbeelden, supra- of internationale beleidsontwikkelingen verrekenen in het eigen beleid en oog hebben voor de eigen maatschappelijke omgeving. In drie van de vier beleidsvormingsprocessen is men expliciet gelijkaardige maatregelen en/of processen gaan bestuderen in het buitenland (met inbegrip van Wallonië). Daarbij werd niet alleen inhoudelijk naar de buitenlandse initiatieven gekeken, ook op in- en uitvoeringsvlak werd getracht om iets op te steken of ‘mee te nemen’. Het OPL-proces is daarvan het voorbeeld bij uitstek. De Waalse maatregel werd uiterst grondig bestudeerd en op zijn uitvoeringsmerites beoordeeld. In het IJH-proces werd dankbaar gebruik gemaakt van het Nederlandse begrippenkader inzake modulering. Dankzij een goede verstandhouding met de Nederlandse ‘jeugdhulphervormers’ kon het Vlaamse project zelfs toegang krijgen tot de resultaten van een internationaal-verkennende studie inzake jeugdhulphervormingen. Leden van het BOT bouwden in het kader van die studie een internationaal netwerk uit van ‘procestrekkers’. Het ‘outward looking’ was echter niet altijd even succes- of zinvol. De vergelijkbaarheid was soms te klein om buitenlandse voorbeelden te kunnen gebruiken. Zeker voor het PAB was dit

50

Spoor Beleid


het geval. Het Nederlandse budgetsysteem verschilde te sterk om het systeem te kunnen kopiëren. Gezien de gedetailleerde Europese regelgeving over steunkaders, werden vooral de opleidingscheques met heel veel aandacht voor de supra-nationale regelgeving uitgetekend. In de andere cases speelde dat supra- of internationale aspect veel minder. Haast alle processen speelden in op bestaande maatschappelijke noden. Vanuit de samenleving waren in drie van de vier processen duidelijke signalen gekomen dat er nood was aan nieuw of vernieuwd beleid. Desondanks werden -bij het beantwoorden van deze maatschappelijke noden- flankerende maatschappelijke en/of beleidsontwikkelingen niet altijd even goed in rekening gebracht (zie bv. de mantelzorgdiscussie in het PAB). Uitvoeringsgerichtheid Niet alle processen waren even gemakkelijk in uitvoeringsprocedures om te zetten en dit om verschillende redenen. De Opleidingscheques moesten in een E-GOV jasje gestoken worden en daar had men in Vlaanderen nog geen ervaring mee. Het PAB diende te steunen op adequate meetinstrumenten om de persoonlijke (subjectieve?) behoefte aan assistentie op objectieve manier in kaart te brengen, wat ook nieuw was voor een sector die tot dan voornamelijk hulp toekende op basis van een ‘objectieve’ stoornis-diagnose. In de pilootregio’s had men behoefte aan een helder moduleringsjargon, aan goede moduleringsinstrumenten en aan een hanteerbare operationalisering van het onderscheid tussen rechtstreeks en onrechtstreeks toegankelijke hulp. In de diverse cases werden verschillende mechanismen ingeschakeld om de uitvoeringsgerichtheid te verhogen: In twee van de cases werkte men met experimenten/pilootprojecten om de ontwikkelde procedures en instrumenten uit te testen. Bedoeling was om de uitvoeringsgerichtheid te verbeteren, al ging er volgens meerdere respondenten achter de PAB-experimenten ook een vertragingsmanoever schuil. In de IJH-case waren de pilootregio’s en de projecten daarentegen wel echt als experiment opgezet. Het was niet de bedoeling om het proces te vertragen of moeilijke beslissingen uit te stellen. Van bij het begin was duidelijk dat de uitgewerkte procedures en instrumenten niet definitief waren en dat er vanuit de regio’s –via een drietal feedbackrondes- opmerkingen konden gemaakt worden. De cases tonen wel aan dat het werken met experimenten ook niet zonder risico’s of moeilijkheden is. In sommige regio’s ontstond de neiging om het experimentele voor definitief aan te zien en hield het experimentele karakter voor sommige actoren te veel onzekerheid in om zich verregaand te engageren. De PAB-case maakt ook duidelijk dat experimenten veel van hun nut kunnen verliezen als de beleidsinhoud nog ingrijpend van richting verandert. In de OPL-case werd de uitvoerbaarheid van bij het begin zeer sterk bewaakt door de ambtenaren die de inhoudelijke ideetjes gelijktijdig aan een ‘backward mapping’ inzake uitvoeringsimplicaties onderwierpen. Het feit dat nagenoeg dezelfde mensen het inhoudelijke, juridische en technische proces volgden en stuurden, zorgde er voor dat het uitgewerkte toepassingsproces de inhoud en principes van de maatregel weerspiegelde en dat er geen noemenswaardige toepassingsproblemen zijn ontstaan. Omgekeerd zorgden dezelfde link en de parallelle uitwerking er voor dat de technische operationele zaken ook juridisch verankerd werden. Volgens de actoren was het in dit proces onmogelijk geweest om het inhoudelijke en juridische voorbereidingsproces structureel los te koppelen van het technische invoeringsproces. In meerdere cases werden de uitvoerders bij de beleidsvoorbereiding betrokken. In de OPLcase was dit het geval met de private uitvoeringspartner Sodexho, in het PAB waren dit de multidisciplinaire teams (al was er iets te weinig tijd om hun echt te betrekken).


51


Een laatste mechanisme dat we moeten vermelden is het coöpteren van uitvoerings- en/of gebruikersdeskundigheid in het proces. De cases tonen aan dat die deskundigheid op verschillende plaatsen kan ondergebracht worden. Vooreerst kan de coöptatie in het beleidsteam zelf plaatsvinden (vooral in het IJH-proces werd hiervan gebruik gemaakt), maar men kan het uitvoerings- of gebruikersperspectief ook onderbrengen in een soort klankbordgroep. Dit laatste was min of meer het geval in de PAB-case waarbij de Stuurgroep PAB de uitgewerkte teksten en de ontwikkelde instrumenten kritisch analyseerde. Tijdens de inhoudelijke uitwerking van het beleid al uitvoeringsgericht denken is één zaak, al uitvoeringsgericht werken is een andere zaak. Dan moet men immers vóór de definitieve politieke beslissing tijdig en parallel het beleidsinvoerend werk afhandelen. Men loopt dan echter het risico dat er op het laatste moment inhoudelijk nog één en ander verandert, zodat men het uitvoeringsproces weer moet herzien. Dit brengt dus heel wat onzekerheid met zich mee, ook op financieel vlak. Kan men zware infrastructuurinvesteringen aan het uitvoeringsapparaat doen op het moment dat er nog geen definitieve beslissing is genomen? In het beleidsproces Opleidingscheques heeft men dat risico in feite wel genomen. Onderhandelingen met de emittenten werden gevoerd en technische procedures werden al ontwikkeld nog voor het definitieve uitvoeringsbesluit goedgekeurd was. Indien het Besluit er niet gekomen was, hadden er zich enkele problemen voorgedaan … . Parallel aan inhoud & invoering werken, vergt dus standvastige beleidsmakers en stabiele omgevingsfactoren. Open informerend In de verschillende processen werden de procespartners geïnformeerd over de inhoudelijke en de procesvoortgang. Er bestaan wel wat verschillen op informatie- en communicatievlak tussen de processen: In de kleinere, gesloten en kortere beleidsvormingsprocessen OPL en PAB konden de beleidsevoluties makkelijker opgevolgd worden door de betrokken actoren, zodat er minder aandacht moest besteed worden aan het informatie-aspect. Zeker wanneer er een kleine groep van professionals bij de maatregel betrokken is, volstaat doorgaans een kleine toelichting bij de aangebrachte wijzigingen. Enige probleem was dat niet alle betrokkenen in de cases vrijgestelde professionals waren. Voor de vrijwillige vertegenwoordigers van de gehandicaptengroeperingen uit de PAB-case was het bijvoorbeeld veel moeilijker om alles nauwgezet op te volgen dan voor de sociale partners uit de OPL-case. Hoe groter het proces en hoe complexer de beleidsomgeving, hoe groter de nood aan goede informatie en communicatie over het proces. Daar was men zich in de twee open processen van bewust. Men leverde er dan ook speciale inspanningen inzake informatiecampagnes en verslaggeving. In het afbakeningsproces had men een privaat procesbureau ingeschakeld, in het IJH-proces had men een eigen website ontworpen. Op die website kon men alle achtergrondinformatie, documenten en verslagen terugvinden. Erg handig en overzichtelijk, maar- zo blijkt uit de interviews- niet voor iedereen. Voor individuele, niet betrokken actoren op het veld zou het moeilijk geweest zijn om uit te maken wat belangrijk was en wat de status van de documenten op de site was. De koepelvertegenwoordigers hebben dan ook zelf nog heel veel informatie-inspanningen moeten leveren aan hun leden, de centraal georganiseerde informatie- en communicatiemomenten voor het veld ten spijt. Eens de kaderdecreten waren goedgekeurd heeft men deze nood binnen het IJH-proces blijkbaar wel aangevoeld en is men actief het veld gaan informeren over de inhoud van de decreten en het uitgetekende implementatieplan. In het afbakeningsproces gaven sommige respondenten aan dat er –ondanks het ingeschakelde communicatiebureau- te onduidelijk gecommuniceerd werd over de inhoudelijke voortgang

52

Spoor Beleid


van het proces. Voor de kerngroep was alles duidelijk. De leden van het projectteam (waaronder de vertegenwoordigers van de gemeenten) konden -omdat zij zelf de pen hielden en omdat zij dermate intensief met het proces bezig waren- makkelijk volgen welke wijzigingen door wie en om welke redenen werden aangebracht. Maar actoren of organisaties die meer van op een afstand aan het proces participeerden waren daartoe- gezien de omvang en technische complexiteit van het proces- veel minder in staat. Via meer frequente terugkoppelingen (waaronder het geven van feedback op suggesties van wijzigingen) en een betere interne communicatiestrategie (tekstueel markeren van wijzigingen, duidelijke communicatie over wijzigingen, …) had men deze situatie volgens ons gedeeltelijk kunnen voorkomen. Innovatief Sommige cases waren niet alleen inhoudelijk, op uitvoeringsvlak of qua proces erg innovatief, ook de projectstructuur was soms erg vernieuwend. Vooral de open processen hadden heel wat implicaties voor de interne organisatie van de overheid. Die ‘systeeminnovatie’ kende meerdere aspecten: -Integrale Jeugdhulp vergde heel wat flexibiliteit op beheersvlak. Vooreerst zette de externe werving het bestaande personeelsbeleid toch een beetje op zijn kop (zie wervingsproblemen). Daarnaast vereiste het project ook een grote flexibiliteit qua middelen, maar die flexibiliteit werd echter gedeeltelijk mislopen door het afkeuren van de VZW-structuur. Ook de GSMproblematiek illustreert de systeemuitdagingen van het IJH-proces. -Uit de RUP-case blijkt duidelijk dat een gebiedsgericht project van zo’n omvang het bestaande politiek-ambtelijke systeem onder druk zet. Voor de Minister en diens kabinet is het onmogelijk om de talrijke afbakeningsprocessen allemaal gedetailleerd op te volgen of aan te sturen. Dus laat men ze aan de administratie over en verschijnt men op het eind van het voorbereidingsproces ‘ten tonele’. Maar dat is juist wat dergelijke processen kan bedreigen. Interactieve en open processen als de afbakeningsprocessen moeten kunnen gedijen in een klimaat van wederzijds vertrouwen en hebben nood aan gezamenlijke probleem- en oplossingsverkenning. Wanneer de besluitvormende politieke actoren dat proces niet meemaken en zich het recht toe-eigenen om -krachtens hun mandaat- uitgewerkte voorstellen eenzijdig te amenderen, ontstaan er problemen in het politiek-ambtelijk systeem. Dergelijke zaken veroorzaken niet alleen spanningen tussen ambtenaren en kabinetsmedewerkers, maar bedreigen ook de samenwerking tussen projectmedewerkers en de vertegenwoordigers van andere besturen of administraties en bepalen zo indirect het succes van de beleidsmaatregelen. Kortom, grootse en open participatie-processen vragen om een minimale eenheid van regie door politiek en administratie en om tussentijdse politieke engagementen. Zaken die in het IJH-proces beter (maar ook makkelijker) werden bewaakt. Het kabinet participeerde aan de Centrale Commissie en nam ook het overleg met de maatschappelijke actoren voor zijn/haar rekening. In het RUP-proces hadden een tussentijds engagement, een betere betrokkenheid van het kabinet in het proces, een intensievere communicatie tussen administratie en kabinet en duidelijke mandaten voor de ambtenaren al heel wat problemen kunnen verhelpen. Kritisch reflecterend - Opvolgend en evaluerend Een professionele overheid tracht haar beleid nauwgezet op te volgen en te evalueren. En dit zowel inhoudelijk, als procedureel qua uitvoering. Het aparte proces RUP Aalst buiten beschouwing gelaten, stellen we vast dat daar in de drie andere processen steeds aandacht aan geschonken werd. -In het PAB-proces werden de uitvoeringsinstrumenten en –procedures grondig opgevolgd en na één werkingsjaar aan herziening onderworpen. De procedurele en instrumentele evaluatie van het PAB werd door het Fonds zelf doorgevoerd. Ook in het IJH-proces werden de ontwikkelde instrumenten nauwgezet geëvalueerd.


53


-Bij de twee ‘éénvoudige’ maatregelen (PAB en OPL) plande men opvolgings- en evaluatierapportages in. De monitoring van beide maatregelen werd door de administraties (respectievelijk het Vlaams Fonds en de afdeling Economisch Ondersteuningsbeleid) zelf opgenomen. De effectiviteitsevaluatie werd in beide cases uitbesteed aan overheidsexterne academische actoren (in concreto een universitair onderzoekscentrum en een interuniversitair beleidsrelevant Steunpunt). De effectevaluatie werd dus niet door de administratie opgenomen. Deze zou dat misschien wel kunnen, maar ze heeft er niet altijd de tijd, de mensen en de competenties voor. Bovendien zijn betrokken administraties geen neutrale actoren om effectiviteitsevaluaties uit te voeren. Tegelijk hebben we moeten vaststellen dat beleidsevaluaties soms symbolisch van aard zijn en in de beleidsvorming niet altijd meegenomen worden. De resultaten van de begeleidende onderzoeken van de PAB-experimenten werden bijvoorbeeld niet afgewacht om definitieve beleidsbeslissingen te nemen. Sterk punt in enkele van de processen was dat men al tijdens het beleidsvoorbereidingsproces aandacht besteedde aan het ontsluiten van beleidsrelevante data in de uitvoering. Bij de Opleidingscheques dacht men bijvoorbeeld grondig na over de inhoud van het evaluatieformulier en werd de aanlevering van die informatie niet alleen manueel, maar ook technisch50 voorzien. In het IJH-proces werd de taakstelling van de toewijzings-/regiefunctie inzake aanleveren van informatie en koppelen van gegevens gedetailleerd uitgeschreven. Ondanks de doordachte aandacht voor beleidsrelevante uitvoeringsinformatie, blijkt een goede opvolging in de praktijk vaak iets moeilijker. Informatie systematisch verzamelen is soms tijdrovend of arbeidsintensief en dan wordt wel eens getwijfeld aan het nut van die inspanningen. Zeker wanneer de last voor externe, private actoren is! Maar dat is niet het enige gevaar. Door verzelfstandiging, decentralisatie en PPS komt het steeds vaker voor dat het eigenaarschap over beleidsrelevante informatie versplinterd is over organisaties en/of overheden. Als de overheid (de administratie) meer afhankelijk wordt van de gegevens van anderen, heeft ze de cijfers en de schat aan informatie die deze bevatten niet meer in eigen beheer en ligt het niet meer voor de hand om data te verzamelen en aan elkaar te koppelen. Dit alles maakt het niet alleen moeilijker om het succes van de maatregel op te volgen, maar maakt het bijvoorbeeld ook moeilijker om parlementaire vragen te beantwoorden. Beleidsvormingsmanagement Als we beleidsvormingsmanagement beschouwen als de zorg om de totstandkoming van een beleidsproduct zo optimaal mogelijk te laten verlopen (zowel inhoudelijk, als procedureel), dan kunnen we uit de cases volgende conclusies trekken. De samenstelling van het beleidsteam gebeurde in elke case erg overwogen. Vooral in de OPL-case werd doelbewust een team met gemengde competenties samengesteld. In de IJH en PAB-cases had men de kans om geschikte externe personen aan te werven. Daarbij werden telkens velddeskundigen aangeworven die inhoudelijk en/of procesmatig zeer sterk waren. Keerzijde van de externe wervingen was wel dat deze personen in de beginfase enige beleidsen bestuurservaring misten. Eén van de belangrijkste ‘beleidsvormingsmanagementuitdagingen’ is het op elkaar afstemmen van de inhoudelijke, juridische en technische deelprocessen en dit zowel 50

Door in de elektronische aanvraagprocedure automatisch een aantal gegevens uit andere databanken op te laden en mee te nemen

54

Spoor Beleid


inhoudelijk, als qua timing. Het gevaar bestaat immers dat sommige ‘lijnen’ ontkoppeld geraken doordat niet dezelfde actoren bij alle lijnen betrokken zijn of doordat men te serieel aan de verschillende lijnen werkt, waardoor keuzes of verankeringen in de ene lijn, noodzakelijke ontwikkelingen of aanpassingen in een andere lijn in de weg staan. Serieel werken tussen de lijnen inhoud en technische invoering heeft –als de inhoud goed iswel het voordeel dat de beleidsinvoering ‘zeker’ kan gebeuren. Nadeel daarvan is echter dat het totale beleidsvormingsproces langer duurt en dat is iets waar politieke actoren het moeilijk mee hebben. Velen gaan er van uit dat het beleid klaar is wanneer het uitvoeringsbesluit goedgekeurd is. Dat is echter niet vanzelfsprekend. Indien het nodige beleidsinvoerend werk dan nog ten dele moet verricht worden, loopt de eigenlijke uitvoering direct vertraging op. Er bestaan volgens ons twee oplossingen om deze ‘invoeringsvertraging’ te ondervangen: -ofwel laat men na de politiek-juridische besluitvorming voldoende tijd om de uitvoeringsorganisatie uit te bouwen en schrijft men dit als dusdanig ook in de betreffende Besluiten in. -ofwel start men vóór de definitieve politieke beslissing tijdig en parallel het beleidsinvoerend werk. Maar dan loopt men de risico’s die we reeds eerder (zie uitvoeringsgerichtheid) beschreven. De meeste processen duurden langer dan aanvankelijk gepland, sommigen zelfs veel langer. Enkele respondenten maken gewag van de traditionele ‘wet van pi’ in de overheid. Alles duurt 3.14 keer langer dan voorzien. Sommige processen liepen vertraging op door gebrek aan besluitvaardigheid, andere door miscommunicatie (waarbij het dossier zoek was), door langdurende adviesprocedures, door politieke onenigheid en/of door plots opduikende randproblemen (soms ad hoc, soms juridisch van aard).51 Eerder haalden we al aan dat het aspect ‘wijze van terugkoppeling naar de politieke top’ in de RUP-case onvoldoende geregeld was. Iets breder beschouwd doet zich op dat terugkoppelingsvlak een paradoxale situatie voor die ook Minister Vogels sterk ervaren heeft. “Als je je beleidsvoorstellen eerst voorlegt aan het Parlement, dan roept de maatschappij dat ze niet betrokken wordt, maar consulteer je eerst de maatschappelijke actoren, dan krijg je kritiek vanuit het Parlement.” Het is dus onmogelijk om ‘goed’ te doen.

51

Ad hoc kwam in het afbakeningsproces bijvoorbeeld een probleem over woonwagenterreinen opduiken. Voorbeeld van een juridisch probleem is de interpretatie van de grenslijn (hoe breed moest die in de praktijk opgevat worden?).


55


3.1.3 Vergelijkende normatieve analyse: Het aspect ‘Geïntegreerd’ of ‘Gecoördineerd’ Men klaagt tegenwoordig vaak de verkokering in het overheidsbeleid aan. Voor elk van de cases zijn we nagegaan of er bij het beleid andere administraties van belang waren en of en hoe men getracht heeft om deze andere ‘kokers’ te betrekken ten einde een gecoördineerde beleidsoplossing af te leveren. Geïntegreerd Belanghebbende horizontale administraties

OPL

PAB

RUP

IJH

(Werkgelegenheid) Andere administraties Andere administraties Andere sectoren (Onderwijs – Perma- (Zorgverzekering, (Milieu, Wegen & (Kind & Gezin, nente Vorming-) thuiszorg, … ) en Verkeer, Huisvesting, Vlaams Fonds, …) Onderwijs, Volksgezondheid, Welzijn, Bijzondere Jeugdbijstand) Federale overheid: Federale overheid -Gemeenten Aalst, Federale overheid: Verticale (Volksgezondheid (Financiën, Sociale Denderleeuw, Liede-Justitie integratie mbt VCSPO-eisen) Zaken) kerke, Erpe-Mere -Volksgezondheid (interbestuurlijk) -Provincie OostVlaanderen -IKW’s -Bilateraal overleg -Via formele organen -Open projectMechanismen -Visiegroepen -Schriftelijke in projectstructuur: structuur met communicatie (Ambtelijke Centrale Commissie, Werkgroep) Thematische & ad -Via plenaire hoc-werkgroepen vergadering -Bilateraal ad hoc -Via participatie aan overleg wederzijdse -IKW planningsprocessen -Via bilateraal ad hoc overleg

Moeilijkheden/ Uitdagingen

Doelgroep die breder -Residuaire karakter -Hoe tegengestelde is dan eigen van de maatregel belangen (ruimteadministratie -Complexe federale aanspraken) staatsinrichting verzoenen? -‘Nietigheid’ van de -Hoe sectorale planmaatregel in het SZ- ningsprocessen op stelsel elkaar afstemmen?

-Hoe sectorale ontwikkelingen afstemmen op een integraal proces? -Complexe federale staatsinrichting

Tabel 3-2: Vergelijkende analyse van de coördinatie-uitdagingen en de ingestelde mechanismen Mechanismen Voor wat betreft de OPL-case, was het principe en de idee om een klantvriendelijk opleidingsinstrument uit te werken langzaam gerijpt doorheen de verschillende interkabinetten en interdepartementale werken visiegroepen. Interdepartementaal overleg over de hoofdlijnen had dus al op voorhand plaatsgevonden. Doordat de maatregel de expliciete bevoegdheid was van de Minister bevoegd voor Economie, vond de beleidsvoorbereiding volledig plaats binnen de administratie Economie. Interdepartementaal overleg was zo goed als niet meer nodig. Wel werden er interkabinettenbesprekingen aan de maatregel gewijd, maar daar werd eerder een politiekideologische discussie gevoerd tussen coalitiepartners, dan dat het instrument intersectoraal afgestemd werd. Zoals hoger aangegeven raakte het PAB-systeem aan vele andere federale en Vlaamse beleidsdomeinen. Daar was men zich van bij het begin van bewust. Zelfs tijdens de experimenten werden al pogingen gedaan om de federale ‘randvoorwaarden’ voor het PAB-systeem in orde te brengen en om Vlaamse bevoegdheidsconflicten en ‘subsidiecombinatiemogelijkheden’ uit te klaren. Uit de procesreconstructie blijkt het verdeeld succes van deze coördinatie-inspanningen. 56

Spoor Beleid


Met sommige Ministeries werd een stabiele oplossing overeengekomen, met andere Ministeries raakte men amper of niet in gesprek. Met alle actuele gevolgen (zie RSZ-problematiek) vandien! Uit het inhoudelijke verschil tussen de mantelzorgvergoeding voor ouderen en deze voor personen met een handicap, kunnen we afleiden dat men er –ondanks het feit dat beide beleidsvelden tot hetzelfde beleidsdomein, hetzelfde kabinet, dezelfde Minister en dezelfde Parlementaire Commissie behoorden- niet in geslaagd is om tot een sectoroverschrijdende en toekomstgerichte visie op (thuis)zorg te komen. Over sommige zaken slaagt men er klaarblijkelijk noch ambtelijk, noch politiek in om regelingen op elkaar af te stemmen. Het afbakeningsproces van het regionaalstedelijk gebied had op coördinatievlak eigenlijk heel wat ambities, maar ook moeilijkheden (zie volgende alinea) gemeen met het proces Integrale Jeugdhulp. Verschillende sectoren in één proces inschakelen was in beide processen nodig, maar niet gemakkelijk. Een gelijktijdige intersectorale afweging vereist de betrokkenheid van die andere sectoren in het proces. Dat gebeurde in beide processen wel via een licht verschillende structurering. -In het afbakeningsproces participeerden ambtenaren uit andere sectoren voornamelijk aan het proces via de ambtelijke werkgroep. Maar deze werkgroep kwam niet zo heel frequent samen. Voor ad hoc problemen of specifieke gebieden werd ook bilateraal overlegd. -In het IJH-proces maakten ambtenaren uit de diverse sectoren veel meer deel uit van het proces. Meer nog, ze stonden er in centraal en dit zowel via de Centrale Commissie, als via de werkgroepen. Dat is ook logisch, aangezien het afbakeningsproces eerder interbestuurlijk, dan intersectoraal van opzet, terwijl IJH uitdrukkelijk een intersectoraal project was en ook is. Moeilijkheden / Knelpunten inzake horizontale afstemming Het betrekken van diverse sectorale ‘gezanten’ biedt -zo bleek uit beide processen- geen garantie op een uniform gedragen voorstel, op andere engagementen of op afgestemde planningsinstrumenten. Elke sectorale ‘intermediair’ verdedigt vaak de belangen van zijn/haar sector in het proces. Dat is ook begrijpelijk, aangezien er vaak veel op het spel staat. Desalniettemin moet er soms tegen die belangen ingegaan worden om het algemeen belang te dienen. De beperkte betrokkenheid of zelfs de afwezigheid van een aantal sectoren in het proces, maakt dat een geïntegreerde visie soms moeilijk tot stand kan komen. Participerende en/of flankerende sectoren hebben natuurlijk ook hun eigen planningen, projecten en hervormingen lopen. Het is niet vanzelfsprekend dat zij hun logica’s en werkplanning ondergeschikt maken aan een intersectoraal en soms onzeker proces. Dat gold in het RUP voor sommige harde infrastructuursectoren, in het IJH onder andere voor het Vlaams Fonds (dat met zijn eigen moduleringsproces in het kader van het persoonsgebonden budget was gestart), voor het onderwijs (de CLB’s waren nog maar net uit een fusie ontstaan) en voor de bijzondere jeugdbijstand (die een interne hervorming aan het doorvoeren was). Gedurende het IJHproces was het dan ook erg moeilijk om lopende sectorale beleidsontwikkelingen af te stemmen op het nog ‘onzekere’ en ‘niet bindende’ intersectorale project. Elke sector heeft daarbovenop niet alleen zijn eigen belangen en plannen, ze hebben meestal elk ook hun eigen politiek en ambtelijk verantwoordelijken. Op politiek vlak waren er bij het RUP vijf bevoegde Ministers (Ruimtelijke Ordening, Leefmilieu, Mobiliteit, Economie en Wonen). En zelfs al is er één Minister en één kabinet bevoegd voor twee coördinatiebehoevende beleidsvelden, dan nog is het niet vanzelfsprekend om tot participatie, laat staan afstemming te komen (zie Welzijn & Volksgezondheid voor de processen IJH en PAB). Op ambtelijk vlak bestaan er ambtelijke ‘eilandjes’ die moeilijk samenwerken. De cases tonen in dat opzicht trouwens het relatieve coördinatievermogen van administratieve structuren aan. Binnen de administratie Ruimtelijke Ordening, Huisvesting en Monumenten en Landschappen (AROHM) slaagde men er bijvoorbeeld niet in om tot één standpunt over een aantal sites te komen, met het gehele gebied voor ogen. Ook in het IJH-proces werd dit duidelijk.


57


Verticale afstemming / Interbestuurlijke samenwerking: mechanismen & moeilijkheden In drie processen had men nadrukkelijk te maken met andere bestuursniveaus in de beleidsvorming: de hogere federale overheid voor de cases uit de welzijnszorg, de ‘lagere’ overheden (gemeenten & provincies) voor de case van het afbakeningsproces. De interbestuurlijke afstemming gebeurde min of meer via dezelfde mechanismen als de horizontale pogingen: bilaterale (mondelinge + schriftelijke) contacten, gezamenlijke (werk)groepen, … . Ook de verticale afstemming verliep niet altijd even succesvol. Ze verliep wel beter in neerwaartse (RUP-case) dan in opwaartse richting (PAB-case bijvoorbeeld), maar dat is ook logisch gezien de verschillende beleidsinhoud en –finaliteit in beide processen. -Opwaarts laat de complexe bevoegdheidsverdeling in onze federale staatsstructuur het niet zo gemakkelijk toe om de juiste (rand-) voorwaarden voor een effectief en efficiënt Vlaams beleid te creëren. In het PAB-proces was ook de nietigheid van de maatregel in de hele sociale zekerheidssector een belangrijke hindernis voor interbestuurlijke afstemming. -In neerwaartse richting bestaat de uitdaging er voor de Vlaamse Overheid in om de lokale overheden als serieuze en gelijkwaardige partners te beschouwen. Indien men hen vraagt om mee te denken van bij het begin, dan moet men dat ook blijven doen doorheen het hele proces. Participeren is ook engageren en dat engagement kan snel verwateren wanneer men merkt dat men niet meer betrokken of zelfs niet meer geïnformeerd wordt. Zo werd het interactieve proces in het afbakeningsproces rond Aalst niet gecontinueerd bij de opmaak van het RUP, hetgeen voor wrevel zorgde bij de betrokken actoren en de ambtenaren van Ruimtelijke Planning hopen kritiek opleverde. Dergelijke proceswending is niet bevorderlijk voor het gecreëerde vertrouwen tussen de overheden en tussen haar ‘intermediairen’. Eénzijdig een open proces ‘sluiten’ is niet gepast. Afsluitende bedenkingen We stellen dus vast dat het betrekken van andere administraties bij de beleidsvorming weldegelijk gebeurt en dat men in de ‘open processen’ zelfs probeert om de intersectorale aanspraken gelijktijdig af te wegen, maar dat die intersectorale afweging vaak erg moeilijk is en in België nog bemoeilijkt wordt door de complexe bevoegdheidsverdeling. Het werd ook duidelijk dat over sommige aangelegenheden soms gewoon geen compromis te bereiken valt (denk aan de mutueel exclusieve ruimtelijke aanspraken op Siesegemkouter). Dialoog, communicatie en structurele vertegenwoordiging zijn noodzakelijke, maar geen voldoende voorwaarden om tot afgestemd beleid te komen. Dit wil echter niet zeggen dat de intersectorale afweging niet belangrijk is. Via een instrument als de ruimtebalans heeft men in de RUP-case die afwegingen ook proberen te faciliteren. Maar veelal hanteren de andere actoren niet het zelfde afwegingskader als de verantwoordelijke overheid. Wat er ook van moge zijn, voor de duidelijkheid naar de burger, de lagere besturen en de uitvoerende instanties is het uiterst noodzakelijk dat er naar afstemming gestreefd wordt. Deze actoren verwachten terecht om door één overheid aangesproken te worden, om een afgestemd beleidsproduct te kunnen ontvangen, al speelt het gebrek aan afstemming soms natuurlijk ook in het voordeel van de slimme gebruiker (zie de combinatiemogelijkheden in het PAB).

58

Spoor Beleid


3.1.4 Het aspect ‘Interactiviteit’ Interactief Maatschappelijke actoren

OPL

PAB

-Koepels van voorzieningen -Mutualiteiten -Gehandicaptenverenigingen -Parlementaire Mechanismen / -Gemengde werkgroepen hoorzittingen participatiekana-Overlegorgaan -Raad van bestuur VOI len VESOC -Ad hoc commissies -Adviesorgaan SERV binnen de VOI -Bilaterale contacten -Bilaterale contacten met kabinet met kabinet

Moeilijkheden/ Uitdagingen

Sociale partners

RUP Plaatselijke maatschappelijke actoren & burgers

IJH -Koepels voorzieningen -Individuele voorzieningen

van

-Ad hoc netwerk -Schriftelijke -Bilaterale contacten bevraging (met A & K) -Parlementaire ronde -Plenaire vergadering tafelgesprekken en -Openbaar onderzoek -hoorzittingen -Inspraakforum -Gemengde werkgroepen -Bilaterale contacten (met A & K) -Raden van Bestuur VOI’s

-Hoe selectiviteit -Hoe selectiviteit -Hoe maatschappebewaren/bewaken? bewaren/bewaken? lijke actoren betrek-Hoe tegenstrijdige -Hoe tegenstrijdige ken en tot participatie maatschappelijke maatschappelijke aanzetten? eisen verzoenen? eisen verzoenen? -Hoe tegenstrijdige maatschappelijke eisen verzoenen?

Hoe maatschappelijke expertise combineren met belangenbehartiging? -

Tabel 3-3: Muliple case-vergelijking op vlak van maatschappelijke interactiviteit Mate van betrokkenheid & Participatiekanalen (Channels of Involvement) Maatschappelijke groeperingen werden vroeg en intensief betrokken in de bestudeerde beleidsprocessen. In de OPL-case stelden we vast dat de sociale partners al in het agendavormingsproces uitgenodigd werden om deel uit te maken van gemengde visiegroepen. In het IJH-proces participeerden de belangenorganisaties aan een gezamenlijke probleem- en oplossingsanalyse in de Parlementaire Commissie ad hoc. Het RUP-proces werd vanaf de probleemverkenning opengesteld voor geïnteresseerde maatschappelijke actoren en in de PAB-case waren alle actoren betrokken bij de opvolging en evaluatie van de experimenten. Gezien deze vroege betrokkenheid werden de beleidsvoorstellen zelfs meestal vroeger voorgelegd aan de maatschappelijke actoren dan aan de Regering. Zo werden de adviesorganen of de Raden van Bestuur al geconsulteerd vooraleer het voorstel op de Regering besproken en/of principieel goedgekeurd was (zie OPL, PAB, IJH-decreten). In de cases bleek de betrokkenheid van de maatschappelijke actoren erg formeel verankerd (geïnstitutionaliseerd) in het Vlaamse overheidslandschap (‘polity’). Dit is niet verwonderlijk omdat we met economie en welzijn, twee traditioneel als corporatistisch beschouwde beleidsdomeinen hebben bestudeerd, zij het dat de aard van de actoren natuurlijk verschilt. Bij de opleidingscheques waren de socio-economische actoren betrokken en gebeurde de beleidsvorming in de klassieke ‘iron triangle’ tussen werkgevers, werknemers en overheid. In de twee welzijnscases waren de private voorzieningen en hun koepels sterk betrokken, deels omdat ze voor een groot deel de eigenlijke beleidsuitvoering voor hun rekening nemen. Van Mierlo (1988) spreekt in deze gevallen van particulier corporatisme. De beleidsnetwerken in de welzijnssector zijn –althans in de cases- wel iets minder hecht en besloten dan die uit de socio-economische wereld. Dit komt voort uit het feit dat er door de verzuiling ook binnen elk soort actor (werkgevers, werknemers, verenigingen) heel


59


wat organisaties actief zijn. Daarnaast is de burgerbetrokkenheid in deze materie vaak iets groter, wat de PAB-case trouwens bewijst. Opmerkelijk is dat advies- en overlegorganen slechts in één van de cases (OPL) een belangrijk medium voor de maatschappelijke participatie vormden. In het PAB-proces vond de participatie plaats binnen de hybride (deels overheid, deels maatschappelijke actoren) openbare instelling Vlaams Fonds. Bij de PAB-case moet opgemerkt worden dat de gebruikers oorspronkelijk niet zo sterk vertegenwoordigd waren in de Raad van Bestuur als ze dat vandaag zijn. Er is een lange periode van drukking door een relatief kleine groep (ILV) nodig geweest om het PAB op de beleidsagenda te krijgen en te houden. Eens dat het geval was, kreeg die groep gebruikers ook toegang tot de formele organen en commissies binnen het Fonds. De andere twee cases kenden een expliciete open projectstructuur, zodat formele advies- en overlegorganen veel minder van belang waren. Vooral de structurering in het IJH-proces was opmerkelijk: Koepelexperten als voorzitters van thematische werkgroepen kan tellen qua vermaatschappelijking van de beleidsvorming! Maar de IJH-structuur had ook zijn nadelen. Doordat men geen formele plaats had voorzien voor de pure belangenbehartiging, kwam het proces (en vooral de maatschappelijke vertegenwoordigers er in) onder druk te staan. Men heeft het proces dan moeten complementeren met ongestructureerd, maar regelmatig ‘maatschappelijk overleg’ tussen Minister en belangengroeperingen. Naast deze formeel-structurele toegangskanalen was er natuurlijk ook nog het overleg met het ministerieel kabinet, misschien wel het belangrijkste participatiekanaal over de cases heen beschouwd. Bepaalde groeperingen zochten contact op met het kabinet, of het kabinet zocht hen op. Doorgaans (eigenlijk op het IJH-project na) waren de ambtenaren niet op die contacten aanwezig en niet in alle processen werd de inhoud en het resultaat van die gesprekken naar de administratie teruggekoppeld. Al bestond er wel vaak een onderscheid naargelang het soort actoren en hadden ook de ambtenaren –maar dan via hun participatie aan formele organen of werkgroepen- contacten met maatschappelijke actoren. Bilateraal overleg en onderhandelen met maatschappelijke actoren zou je echter wel kunnen beschouwen als een prerogatief van het ministerieel kabinet. Invloed De invloed van de diverse groeperingen hebben we niet nadrukkelijk proberen aan te tonen, maar ontwikkelingen in meerdere cases maken duidelijk dat die erg groot is. Twee voorbeelden: In de OPL-case kon het eigenlijke beleidsvoorbereidingsproces niet van start gaan zonder het VESOC-akkoord om de meertewerkstellingssteun op te schorten en de middelen ervan te heroriënteren naar een systeem als de opleidingscheques. Meer nog, wanneer de SERV net voor de politieke besluitvorming adviseert dat de selectiviteit moet opgeheven worden, worden de voorliggende besluiten stante pede aangepast. In de PAB-case hebben we zeer gedetailleerd aangetoond hoe bepaalde (inperkende) voorstellen van de administratie stelselmatig verworpen of geamendeerd werden door de Stuurgroep PAB of door de Raad van Bestuur. Als er echt invloed moet worden uitgeoefend worden, schakelen de maatschappelijke groeperingen –zo zeggen ze zelf- allerhande kanalen tegelijk in en gaan ze via het kabinet, via het Parlement, via de Minister, via andere ministers en zelfs via het kabinet van de Minister-President. Moeilijkheden/Uitdagingen De aanwezigheid en de invloed van maatschappelijke actoren heeft wel zijn keerzijden, zoals een aantal cases illustreren. 60

Spoor Beleid


-Het is bijvoorbeeld zo dat het openen van beleidsprocessen de verwachtingen van de ‘genodigden’ tot invloed en verdere participatie heeft doen toenemen. De case RUP Aalst (waar lokale overheden ontgoocheld waren over het feit dat ze niet meer geconsulteerd werden) en het IJH-proces (waar koepels teleurgesteld waren over het feit dat ze niet bij alle fases52 even intens betrokken werden) illustreren dit. -Maatschappelijke actoren volledige toegang tot documenten geven is tegelijk risicovol. Open communicatie & participatie geeft actoren de mogelijkheid om bepaalde punctuele beleidskeuzes aan te vallen of te bekritiseren, hetgeen het proces aanzienlijk kan schaden (zie PAB-case). Het spel wordt niet altijd even zuiver en eerlijk gespeeld … . -Door tal van maatschappelijke actoren te betrekken bij of te laten participeren in de beleidsvorming, wordt het blijkbaar moeilijk om selectieve maatregelen af te kondigen in Vlaanderen. Niemand wil uitgesloten worden van de baten van een maatregel, elke betrokken actor wil zijn/haar deel van de beschikbare taart, hetzij in werkelijkheid, hetzij symbolisch. Zo zagen we dat de opleidingscheques ook benut moesten kunnen worden door de grote ondernemingen en dat ook andere gehandicaptengroeperingen het PAB wilden kunnen hanteren, ofschoon er zelf niet toe in staat waren. Een streven naar een professionele beleidsvoering waarbij de effectiviteit van de maatregel voorop staat, wordt dus blijkbaar deels belemmerd door de politieke logica van interactieve beleidsvorming. In beide processen bleek het moeilijk om een positief goed (subsidie) voor te behouden voor een selecte groep. Afsluitende bedenkingen bij het aspect ‘interactiviteit’ Hoewel de beleidsvormingsprocessen stammen uit diverse beleidsdomeinen en van elkaar verschilden op inhoudelijk vlak, denken we toch een aantal algemene conclusies over de mate en de wijze waarop maatschappelijke actoren in het Vlaamse bestuurlijk bestel betrokken worden uit de studie te kunnen trekken. Als we Governance opvatten als een proces van beleidsvorming waarin externe, niet overheidsactoren betrokken worden, dan kunnen we besluiten dat ‘Governance’ niets nieuws is voor de Vlaamse Overheid. Alle beleidsvormingsprocessen waren –weliswaar in wisselende mateinteractief. Dat is ook niet verwonderlijk. In onze consensuele en verzuilde samenleving worden maatschappelijke actoren al sinds lang op diverse manieren bij de overheidsbeleidsvoering betrokken. Niet alleen zijn vele publieke uitvoeringstaken aan het privaat initiatief (zoals de vakbonden, de mutualiteiten en de welzijnsvoorzieningen) toevertrouwd, ook bij de beleidsvorming worden maatschappelijke groepen op geïnstitutionaliseerde wijze (en dus niet alleen via hun private politieke contacten of structurele banden) betrokken. Maar stellen dat er niets nieuws onder de zon is, is niet terecht. Volgens ons zijn de ‘patterns of involvement’ aan verandering onderhevig. We zien hiervoor twee bronnen van evidentie: Waar sommige groeperingen tijdens de hoogdagen van de verzuiling ‘hun partij’ hadden om hun wensen en belangen te verdedigen, zijn deze preferentiële relaties in een periode van ontzuiling toch aan het wijzigen. Ondanks het feit dat er nog duidelijke banden bestaan, moeten de diverse actoren zich in deze tijden toch anders opstellen ten opzichte van elkaar. De PAB-case illustreert dit, omdat de traditionele bondgenoot van de grootste voorzieningenkoepel, de partij CD&V niet alleen in de oppositie terechtkwam, maar ook voor het PAB pleitte. Dit alles houdt in dat noch de maatschappelijke groepen, noch de Minister het zich kan permitteren om slechts enkele stakeholders te informeren of te consulteren, en andere te verwaarlozen.

52

zie interdepartementale planningsfase.


61


De cases RUP en IJH zijn goede voorbeelden van ‘open participatie’ Governance- processen, gekenmerkt door minder vaste, formele en reactieve participatie, maar met meer ad hoc, open en pro-actieve participatie, desgevallend ook met de individuele burger. Beide cases tonen wel aan dat dergelijke processen niet zo makkelijk zijn om te sturen, te onderhouden en succesvol te regisseren. Niet alleen vergen zo’n processen veel energie van alle actoren, ook steunen ze vaak op broos vertrouwen. Niet iedereen wil of kan zich in zo’n processen constructief en met positieve ingesteldheid opstellen. Bovendien is het voor de overheid zelf ook niet zo gemakkelijk om de eigen inhoudelijke doelstellingen ondergeschikt te maken aan het proces of om tegelijk inhoudelijk en procesmatig verantwoordelijk te zijn. In de twee open cases hebben we gezien dat er (onder meer) om die redenen beroep werd gedaan op externe procesconsultants. Voor de Vlaamse beleidsvormingscapaciteit waren deze twee open processen dus erg uitdagend, niet in het minst voor het ambtelijk beleidswerk en voor de relatie tussen politiek en administratie.

62

Spoor Beleid

Bijlagen

Bijlage BIJLAGE 1: TABELLEN EN FIGUREN Figuur 1-1: Inhoud van het concept beleidsvorming ...........................................................................4 Figuur 1-2 Het beleidsvormingsmodel van Hoppe ..............................................................................5 Figuur 1-3: Overzicht van de zes rivaliserende claims ........................................................................5 Figuur 1-4: Taakanalyse van het te verrichten beleidsvormend werk .................................................9 Figuur 1-5: Het normatieve ‘professional policy-making’ model .....................................................11 Figuur 1-6: De handelingscontext van de beleidsvoerders (uit Hoppe & Van de Graaf, 1992)........13 Tabel 1-1: Algemeen onderzoeksraamwerk van het Spoor Beleid......................................................2 Tabel 1-2: Situering van het onderzoek in het ruimer onderzoekskader .............................................3 Tabel 1-3: Schematisch overzicht van het gehanteerde begrippenkader .............................................7 Tabel 2-1: Chronologisch overzicht van het beleidsproces ‘PAB’....................................................18 Tabel 2-2: Vergelijking van de hoofdkeuzes uit de decretale voorstellen van 1996 en 2000 ...........26 Tabel 2-3: Chronologisch overzicht van het inhoudelijk operationaliseringsproces.........................28 Tabel 2-4: Overzicht van het verrichte beleidswerk ..........................................................................35 Tabel 2-5: Participatiekenmerken van proces PAB ...........................................................................47 Tabel 3-1: Algemene vergelijking van de vier cases .........................................................................48 Tabel 3-2: Vergelijkende analyse van de coördinatie-uitdagingen en de ingestelde mechanismen..56 Tabel 3-3: Muliple case-vergelijking op vlak van maatschappelijke interactiviteit ..........................59


63


BIJLAGE 2: OVERZICHT INTERVIEWS Case PAB -Dhr. Willy De Pauw (afdelingshoofd) -Mevr. Mieke Vogels (toenmalig Minister) -Dhr. Laurent Bursens (Adjunct-Leidend Ambtenaar Vlaams Fonds) -Mevr. Ann Vanden Abeele (Studiecel Vlaams fonds) -Mevr. Cathérine Molleman (Studiecel Vlaams Fonds) -Dhr. Guy Swennen (SP-a Parlementslid) -Dhr. Jos Huys (ILV) -Mevr. Diane Serneels (Vlaams Welzijnsverbond) -Mevr. Ruth Van Assche (voormalig hoofd van de PAB-cel) -Dhr. Jo De Niel (kabinetsmedewerker Welzijn van 1998 tot 2004) -Professor Jef Breda (UFSIA) -David Schoenmaekers (onderzoeker UFSIA)

64

Spoor Beleid

Bijlagen

Bibliografie BIBLIOGRAFIE INLEIDEND KADER (HOOFDSTUKKEN 1 & 2 VOLLEDIG EINDRAPPORT) Bakvis, H. & Juillet, L. (2004). The horizontal challenge: Line departments, central agencies and leadership. Canada School of Public Service. 78 p. Bekkers, V. & Ringeling, A. (2003). Vragen over beleid. Perspectieven op waardering. Utrecht, Lemma. 326 p. Brans, M., Vancoppenolle, D., Verhoest, K. & Legrain, A. (2003). De inrichting van de beleidsondersteunende functie in een verzelfstandigd overheidslandschap. Leuven, SBOV, 194 p. Cabinet Office (1999). White paper on modernising Government. London, Cabinet Office. Cabinet office (2000). Professional Policy-Making in the 21th Century. CMPS (2001). Better Policy-Making. London, Cabinet office. De Rynck, F. (2003). Hybride democratie en het primaat van de politiek. De verhouding tussen interactieve beleidsvoering en de representatieve lokale democratie in Vlaanderen. Paper gepresenteerd op het politicologenetmaal te Dordrecht. 18 p. Dunn, William N. (1994). Public policy analysis: an introduction. Prentice Hall, (Englewood Cliffs (N.J.) 480 p. Edelenbos, J. (2000). Proces in vorm: Procesbegeleiding van interactieve beleidsvorming over lokale ruimtelijke projecten. Lemma, Utrecht, 389 p. Elmore, R.F. (1985). Forward and backward mapping. In Hanf, K. & Toonen, T. (1985). Policy implementation in federal and unitary systems: questions of analysis and design. Dordrecht, Nijhoff. pp. 33-70. Hood, C. & Lodge, M. (2002). Civil Service policy-making competencies in the German BMWi and British DTI: A comparative analysis based on six case studies. Industry Forum, March 2002, 67 p. Hoppe, R. & Van de graaf, H. (1992). Beleid en politiek: een inleiding tot de beleidswetenschap en de beleidskunde. Muiderberg, Dick Coutinho. 499 p. Hoppe, R., Jeliazkova, M. & Van de Graaf, H. (1998). Beleidsnota's die (door)werken: handleiding voor geslaagde beleidsvoorbereiding. BBBussum, Coutinho. 151 p. Hoppe, R., Van der Meer, J. & Besseling, E. (1988). Professioneel management in milieubeleidsvorming. Utrecht, Stichting voor bestuurskundig onderzoek en advies. 137 p. Kingdon, J. (1995). Agendas, alternatives and public policies. New York, Harper Collins. 253 p. Koppenjan, J. F. M. & Ringeling, A. B. (1987). Beleidsvorming in Nederland: een vergelijkende studie naar de totstandkoming van wetten.’s-Gravenhage, VUGA. 310 p. Kuypers, G. (1980). Beginselen van beleidsontwikkeling (Delen A en B). Muiderberg. Lowi, T. (1972). Four systems of policy, politics and choice. In Public administration review, Vol. 32, July/August, pp. 298-310. Noordegraaf, M. (2000). Attention! Work and behavior of public managers amidst ambiguity. Delft, Eburon. 284 p. Page, E.C. (1992). Political authority and bureaucratic power. A comparative analysis. Londen, Harvester Wheatsheaf. 218 p. Page, E.C. (2002). Civil servants at work. Interim report april 2002. 16 p.


65


Pröpper, I. & Steenbeek, D. (2001). De aanpak van interactief beleid: elke situatie is anders. Coutinho Bussum. 212 p. Smith, R. & Torjman, S. (2004). Policy development and implementation in complex files. Canada School of public service. 52 p. Teisman, G. (1992). Complexe besluitvorming, een pluricentrisch perspectief op besluitvorming over ruimtelijke investeringen. Den Haag, Elsevier. 293 p. Van Meegeren, P. (1997). Het bevorderen van maatschappelijke acceptatie van beleid. In Beleidswetenschap, 1997, 4, pp. Van Mierlo, J.G.A. (1988). Pressiegroepen in de Nederlandse politiek. Hooiberg Epe, Stichting maatschappij en onderneming. 259 p. Vancoppenolle, D. & Brans, M. (2003). Consultatiecodes voor beleidsambtenaren: een internationale verkenning. Leuven, Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen. 77 p. Van Schendelen, M. (X). Huiswerk als succesfactor van interactieve beleidsvoering. In bestuurswetenschappen, pp. 196-209. Velthut, A. (2003). Interests and patterns of participation: Secondary Legislation drafting in Estonia. Paper presented at the NISPAcee 11th annual conference. Bucharest, Romania, april 2003. Wilson, J.Q. (1980). The politics of regulation. New York: Basic Books. 468 p.

BIBLIOGRAFIE HOOFDSTUK 2: PAB-CASE Regelgeving & parlementaire documenten Voorstel van Decreet van de heer Guy Swennen. Stuk nr. 236-Nr. 1 (1995-1996). 27 februari 1996. Vlaams Parlement. Verslag hoorzitting eindverslag experiment PAB. Stuk 140 (1999-2000). Nr. 1 Voorstel van Decreet van de heer Guy Swennen. Stuk nr. 283-Nr. 1 (1999-2000). 5 mei 2000. Verslag van het Voorstel van Decreet van de heer Guy Swennen namens de Commissie voor Welzijn, Volksgezondheid en Gelijke Kansen uitgebracht door Mevrouw Sonja Becq. Stuk 283 (1999-2000). Nr. 3 (+Bijlage: Verslag van de hoorzittingen van april en juni 1998) Voorstel van Decreet van de heer Guy Swennen. Stuk nr. 283-Nr. 4 (1999-2000). Amendementen. 30 juni 2000. Vlaams Parlement. Verslag plenaire vergadering. Nr. 70 – 4 juli 2000. Vlaams Parlement (2001). Gedachtewisseling van 2 februari 2001 over het besluit van de Vlaamse regering houdende vaststelling van de voorwaarden van toekenning van een persoonlijk assistentiebudget aan personen met een handicap. Verslag namens de Commissie voor Welzijn, Volksgezondheid en Gelijke Kansen uitgebracht door Koen Helsen. Vl. Parl., Stuk 559 (2000-2001) – Nr. 1. Commissie Welzijn (2003). Bespreking beleidsbrief Minister Vogels. Vlaams Parlement, Stuk 15 (2002-2003). Besluit van de Vlaamse Regering van 15 december 2000 houdende vaststelling van de voorwaarden van toekenning van een persoonlijk assistentiebudget aan personen met een handicap. Van de site van het Vlaams Fonds gehaald op 6 juli 2004. Vlaams Parlement (2002). Gedachtewisseling van 5 juli 2002 over de eventuele aanvulling van de uitvoeringsbesluiten persoonlijke-assistentiebudget. Verslag namens de Commissie voor Welzijn, Volksgezondheid en Gelijke Kansen uitgebracht door Ann De Martelaer. Vl. Parl., Stuk 1287 (2001-2002) – Nr. 1.

66

Spoor Beleid

Bijlagen

Vlaams Parlement (2002). Gedachtewisseling van 31 oktober 2001 over de centrale wachtlijst opvang en begeleiding personen met een handicap in Vlaanderen, situatie 31 december 2000. Verslag namens de Commissie voor Welzijn, Volksgezondheid en Gelijke Kansen uitgebracht door Koen Helsen. Vl. Parl., Stuk 902 (2001-2002) – Nr. 1.

Bibliografie (literatuur + stukken uit archief) Becq, S. (2002). Mantelzorger in PAB schrappen staat gelijk aan het kind met het badwater weggooien. Minister Vogels moet eerst denken, dan pas handelen. Persbericht afgehaald van http://users.pandora.be/sonja.becq1 Becq, S., Raes, P. & Van Rompaey, W. (2004). CD&V wil situatie voor mensen met handicap juist verbeteren. In De Standaard, maart 2004. Beel, V. (2001). Mensen met handicap moeten te lang wachten op eigen budget. In De Standaard, 21 september 2001. Beel, V. (2001). Reportage: Al 136 personen kregen persoonlijk assistentiebudget. In De Standaard, 26 juli 2001. Beel, V. (2002). Gouden mantelzorgers gaan eruit. In De Standaard, 15 juni 2002. BOL (2004). Chronologie van het PAB. Historisch overzicht van het PAB-verhaal. Van het net gehaald op 29 april 2004 van de site ww.bol-online.be. Breda, J. & Schoenmaekers, D. (1999). De persoonlijk assistent in dienst van personen met een handicap. In Tijdschrift voor Welzijnswerk, 23, 1999, pp. BREDA, J., G., LOMBAERT, D., SCHOENMAEKERS (1999). Experiment Persoonlijk Assistentiebudget. Eindverslag wetenschappelijke evaluatie. Antwerpen: UFSIA, 194 p. Breda, J., Van Landeghem, C., Claessens, D. & Vandervelden, M. (2004). Drie jaar later: evaluatie van, het PAB-gebruik. Eindrapport. 255 p. Brinckman, B. (2002). Mantelzorg viel even weg uit persoonlijk assistentiebudget. In De Standaard, 22 juli 23002. CGBS (2003). Zicht op zorg. Enquêtes Zorg in Vlaanderen. Presentatie op het zorgcongres 2003: Zorgen voor morgen?! D’Hondt, G. (2004). Gewesten moeten dringend oplossing vinden voor persoonlijke assistenten van gehandicapten. Persmededeling CD&V van 28 april 2004. D’Hondt, G. (2004). Minister Byttebier misleidt in dossier van persoonlijk assistentiebudget. Persmededeling CD&V van 5 mei 2004. Groen (2004). Persconferentie dinsdag 11 mei 2004. Afgehaald van www.groen.be op 20 augustus 2004. Gyselinck, P. (2004). Standpunt KVG over PAB-RSZ: Keuzevrijheid niet beperken!! Van het net gehaald van www.kvg.be op 8 juli 2004. Huys, J. (2002). De recuperatie van het PAB. In Tijdschrift voor Welzijnswerk, 26, nr. 247, oktober-november 2002, pp. 16-27 Huys, J. (2002). Wordt het PAB gerecupereerd? Artikel afgehaald van www.pahelpdesk.net op 17 augustus 2004. Huys, J. (2004). Oorlogsverklaring aan de persoon met een handicap. In De Standaard, 16 maart 2004. Independent Living Vlaanderen vzw (2000). We zijn nog niet thuis! Twaalf jaar strijd voor een persoonlijk assistentiebudget in Vlaanderen. Brugge, ILV vzw. 357 p. Janssens, H. (2002). Het nieuwe PAB-besluit: anders, maar niet altijd beter! Vlaams Fonds. Artikel afgehaald van www.pahelpdesk.net op 17 augustus 2004.


67


Schoenmaekers, D. & Breda, J. (2003). Persoonlijk Assistentie Budget. De tijd van het experimenteren voorbij? In Tijdschrift voor Welzijnswerk, jg. 27, nr. 252, juni 2003, p. 21 Serneels, D. (2002). PAB inkopen in voorzieningen: een extra keuzemogelijkheid. Een reactie op het artikel van Jos Huys vanuit het Vlaams Welzijnsverbond. In Tijdschrift voor Welzijnswerk, 26, nr. 247, oktober-november 2002, p. 29. Studiecel Vlaams Fonds (2001). Nota ter voorbereiding PAB-besluit. 23 oktober 2000. Studiecel Vlaams Fonds (2002). Een terugblik op één jaar PAB als erkende zorgvorm. Verslag van de opvolging van het eerste jaar PAB door de studiecel. 88 p. Studiecel Vlaams Fonds (2004). Vernieuwde inschaling PAB: Opleiding erkende MDT’s. Presentatie april 2004. Tegenbos, G. (2002). Vogels wil tienjarenplan voor zorgsector. In De Standaard, 26 juni 2002. Van den Abbeele, A. (2003). Aanzet tot het uitwerken van een vernieuwde methodiek van de Deskundigencommissie PAB. 10 p. Vlaams Fonds (2001). Persoonlijk assistentiebudget: inschaling. Handleiding bij het opstellen van het PAB-inschalingsverslag. 11 p. + bijlagen. Vlaams Fonds (2003). Stand van zaken PAB juni 2003. Van het net gehaald op 6 juli 2004. Vlaams Fonds. De meest gestelde vragen & antwoorden omtrent het PAB. Van het net gehaald via www.vlafo.be op 16 augustus 2004. Vlaams Fonds. Samenstelling deskundigencommissie PAB. Van het net gehaald op 6 juli 2004. Vlaams Fonds. Voorzitter en leden van de PAB-stuurgroep. Van het net gehaald op 6 juli 2004. Vlaamse Regering (2000). Persoonlijk assistentiebudget voor gehandicapten. Persmededeling van de Vlaamse Regering van 15 december 2000. Vlaamse regering (2004). Byttebier gaat onverminderd door met assistentiebudget in de gehandicaptensector. Persmededeling van 28 april 2004. Vlabu (2004). Dossier tewerkstelling echtgenoten. Afgehaald van het internet op 29 april 2004. Vogels, M. (2002). Minstens 678 personen met een zware handicap van de wachtlijst. Persmededeling van het kabinet van Minister Mieke Vogels van 28 februari2002. Vogels, M. (2002). Mantelzorgers kunnen blijven als persoonlijk assistent. Persmededeling van het kabinet van Minister Mieke Vogels van 21 juli 2002. Vogels, M. (2003) Beleidsbrief 2003. Vlaams Parlement, Stuk 1407 (2002-2003). Nr. 1. X (2002). 30.000 zorgbehoevenden thuis. In De Standaard, 24 juni 2002. X (2002). Meer bescherming nodig voor mantelzorgers. In De Standaard, 21 juni 2002. X, (2001). Gehandicapten willen sneller assistentiebudget. In De Standaard, 20 september 2001.

68

Spoor Beleid

Spoor Beleid ABSTRACT

Recommend Documents