Spoor Beleid ABSTRACT

Spoor Beleid ABSTRACT Vanaf eind 2002 tot eind 2004 werden de beleidsvormingsprocessen van vier beleidsmaatregelen (Opleidingscheques, Persoonlijke-assistentiebudget, Integrale Jeugdhulp en Ruimtelijk Uitvoeringsplan regionaalstedelijk gebied Aalst) gedetailleerd gereconstrueerd en geanalyseerd. Met deze studie op micro- of maatregelniveau beoogden we twee zaken: Vooreerst wilden we een blik werpen op innovatieve beleidsmaatregelen en vernieuwende beleidsvormingsprocessen en op de implicaties ervan voor de Vlaamse beleidsvormingscapaciteit. Daarnaast wilden we via deze studie meer te weten komen over het beleidswerk dat Vlaamse ambtenaren verrichten en wilden we nagaan welke competenties ze in beleidsprocessen nodig hebben. Dit tweede luik van het onderzoek had niet alleen een beschrijvende of verkennende ambitie, maar was tegelijk toetsend van opzet. We wilden immers bestuderen welke implicaties de aard van het beleidsvormingsproces (open/interactief of gesloten) voor de activiteiten en de competenties van beleidsambtenaren heeft. In de bestuurskundige literatuur wordt immers vaak melding gemaakt van de noodzaak aan een andere opstelling van de centrale overheidsactoren (politici én ambtenaren) in ‘open’ beleidsprocessen. Wij wilden met het onderzoek dan ook nagaan of ‘open’ beleidsprocessen inderdaad andersoortige beleidsactiviteiten- en competenties vereisen van ambtenaren. Voorliggend rapport is de neerslag van dit comparatief ‘embedded multiple-case’ onderzoek. Het rapport is als volgt opgebouwd: In het eerste inleidend hoofdstuk schetsen we naast een conceptueel, ook een normatief analysekader voor beleidsvormingsprocessen. In het tweede hoofdstuk situeren we onze studie in de empirische onderzoeksliteratuur en verduidelijken we het onderzoeksopzet. We eindigen het hoofdstuk met een lijst onderzoeksvragen. In de daaropvolgende hoofdstukken komen de diverse cases aan bod. We zullen daarbij telkens dezelfde vierledige opbouw aanhouden: 1. Eerst wordt de maatregel -het beleid- gesitueerd en inhoudelijk voorgesteld. 2. Vervolgens reconstrueren en bespreken we het beleidsvormingsproces. 3. In een derde deel belichten en beschrijven we het verrichte beleidswerk. 4. Ten slotte analyseren we het beleidsproces vanuit het normatieve analysekader uit het eerste hoofdstuk. In het zevende en afsluitende hoofdstuk maken we de case-overschrijdende vergelijking en analyse en vatten we de belangrijkste bevindingen uit dit onderzoek samen.

In feite werpt dit rapport een blik op zaken die in Vlaanderen veelal onderbelicht worden: het design en verloop van beleidsvormingsprocessen, het complexe samenspel tussen overheid en samenleving in de ontwikkeling van beleid, het verschil in beleidswerk tussen ambtenaren en kabinetsmedewerkers, innovatieve beleidsvormingsprocessen, uitdagingen voor de Vlaamse beleidsvormingscapaciteit, … . We hopen dan ook dat dit onderzoek een academische en bestuurlijke leemte enigszins heeft opgevuld en dat het kan bijdragen tot een verhoogde aandacht voor het ‘professioneel’ opzetten en regisseren van beleidsvormingsprocessen.

We willen hier uitdrukkelijk alle ambtenaren, politici, kabinetsmedewerkers en belangengroepen danken voor hun open & niet vanzelfsprekende medewerking aan deze studie. Speciale dank gaat naar de afdelings- en celhoofden die het mogelijk maakten om het archief beschikbaar te stellen en die toelieten dat hun medewerkers geïnterviewd werden. Bedankt!!

Spoor Beleid Diederik Vancoppenolle – Marleen Brans

i

Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - Bestuurlijke organisatie Vlaanderen

INHOUDSTAFEL HOOFDSTUK 1 BELEIDSWERK EN (VERNIEUWENDE) BELEIDSVORMING: EEN INLEIDEND KADER..................................................................................................... 1 TU

UT

TU

UT

1.1. SITUERING VAN DE STUDIE .................................................................................. 1 1.1.1. Schets van het algemene onderzoekskader van het spoor Beleid ....................... 1 1.1.2. Situering van het voorliggende onderzoek in het algemene onderzoekskader ... 2 1.2. CONCEPTUELE UITKLARING ................................................................................. 4 1.2.1. Beleidsvorming ................................................................................................... 4 1.2.2. Beleidswerk ......................................................................................................... 7 Enkele literatuurinzichten .............................................................................................. 7 Naar een eigen analyseschema ....................................................................................... 8 Naar een plaatsing van politiek en ambtelijk werk in dit schema ................................ 10 Nut van dit analyseschema ........................................................................................... 11 1.3. EEN NORMATIEF KADER VOOR BELEIDSVORMING .............................................. 12 1.3.1. ‘Professional policy-making’ in het Verenigd-Koninkrijk ............................... 12 1.3.2. Naar een eigen normatief model ...................................................................... 13 TOEKOMSTGERICHT ................................................................................... 13 OMGEVINGSBEWUST .................................................................................. 13 OPEN INFORMEREND & COMMUNICEREND ......................................... 13 UITVOERINGSGERICHT .............................................................................. 13 ONDERBOUWD ............................................................................................. 14 IMPACT-ANTICIPEREND ............................................................................. 14 INNOVATIEF .................................................................................................. 15 KRITISCH REFLECTEREND ........................................................................ 15 OPVOLGEND EN EVALUEREND................................................................ 15 GEÏNTEGREERD ............................................................................................ 15 1.3.3. Nut van dit ‘simplistisch’ normatief kader ....................................................... 16 1.4. CONCLUSIE ........................................................................................................ 16 TU

UT

TU

TU

UT

TU

TU

UT

TU

UT

TU

UT

UT

UT

TU

UT

TU

TU

UT

TU

UT

TU

UT

UT

TU

UT

TU

UT

TU

UT

TU

TU

UT

UT

TU

TU

UT

TU

TU

TU

UT

UT

UT

UT

TU

TU

UT

TU

TU

UT

TU

TU

UT

TU

TU

UT

TU

TU

UT

TU

TU

UT

TU

TU

UT

TU

TU

UT

TU

TU

UT

TU

UT

TU

TU

UT

UT

UT

UT

UT

UT

UT

UT

UT

UT

UT

TU

TU

UT

UT

TU

UT

T

HOOFDSTUK 2 THEORETISCHE SITUERING & ONDERZOEKSOPZET .......... 17 U

U

U

U

2.1. THEORETISCHE SITUERING VAN HET CAPACITEITSPERSPECTIEF ......................... 17 2.1.1. Canadese case-studies inzake ‘complex files’ & ‘horizontal work’ ................. 17 2.1.2. Het multiple-case design van Hoppe (1988) .................................................... 18 Doel van de studie ........................................................................................................ 18 Methodologie en operationaliseringen ......................................................................... 18 Leerpunten.................................................................................................................... 19 2.2. THEORETISCHE SITUERING VAN HET COMPETENTIEPERSPECTIEF ....................... 19 2.2.1. Het multiple-case design van Hood & Lodge: Civil service policy-making competencies ..................................................................................................... 19 Doel van de studie ........................................................................................................ 19 Onderzoeksopzet .......................................................................................................... 20 Methodologische operationalisering ............................................................................ 21 Bemerkingen bij het onderzoeksopzet ......................................................................... 21 Leerpunten.................................................................................................................... 21 2.3. EIGEN ONDERZOEKSOPZET ................................................................................ 22 2.3.1. Hoofdlijnen van het onderzoeksdesign ............................................................. 22 2.3.2. Open versus gesloten beleidsprocessen ............................................................ 23 U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

ii

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

Spoor Beleid

2.3.3. Verzameling cases ............................................................................................ 25 2.3.4. Selectie van de cases......................................................................................... 25 2.3.5. Analyseprocedure ............................................................................................. 27 2.3.6. Onderzoeksinstrument ...................................................................................... 27 2.4. ONDERZOEKSVRAGEN ....................................................................................... 29 2.4.1 Algemene onderzoeksvragen over de cases heen ............................................. 29 2.4.2 Onderzoeksvragen per case .............................................................................. 29 Reconstructie beleidsproces ......................................................................................... 29 Taakverdelingsanalyse ................................................................................................. 29 Capaciteitsperspectief................................................................................................... 29 2.4.3 Onderzoeksvragen per individu ........................................................................ 29 U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

HOOFDSTUK 3 CASE OPLEIDINGSCHEQUES ......................................................... 30 U

U

U

U

3.1. INLEIDING OP DE MAATREGEL............................................................................ 30 3.2. RECONSTRUCTIE VAN HET BELEIDSVORMINGSPROCES....................................... 30 3.2.1 Agendavormingsproces .................................................................................... 31 Economisch ondersteuningsbeleid ............................................................................... 31 Levenslang leren .......................................................................................................... 34 Conclusie agendavormingsproces ................................................................................ 36 3.2.2 Beleidsvoorbereidingsproces............................................................................ 36 3.2.3 Aanpassingen & uitbreidingen ......................................................................... 38 Uitbreidingen van juli 2002 en april 2004 ................................................................... 38 Reflectie op het uitbreidingstraject .............................................................................. 40 3.2.4 Beleidsopvolging & beleidsevaluatie ............................................................... 40 3.3. AMBTELIJK BELEIDSWERK IN HET PROCES OPLEIDINGSCHEQUES ...................... 42 3.3.1 Schematische voorstelling van het beleidswerk................................................ 42 3.3.2 Organisatie & verdeling van het beleidswerk .................................................. 43 3.3.3 Moeilijkheden en knelpunten in het beleidswerk .............................................. 45 De Europese steunkaders ............................................................................................. 45 De e-gov applicatie....................................................................................................... 45 Operationele details ...................................................................................................... 47 3.3.4 Conclusies beleidswerk..................................................................................... 48 3.4. CAPACITEITSANALYSE VAN HET BELEIDSPROCES .............................................. 49 3.4.1 Algemene beschouwingen ................................................................................. 49 3.4.2 De consultatie-dimensie – het INCLUSIVENESS aspect ................................. 51 Arena-samenstelling en aanwezige belangen ............................................................... 51 Participatiekanalen (Channels of Involvement) ........................................................... 53 U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

HOOFDSTUK 4 HET PERSOONLIJKE-ASSISTENTIEBUDGET VOOR PERSONEN MET EEN HANDICAP .................................................................................. 55 U

U

U

U

4.1. INLEIDING: SCHETS VAN DE MAATREGEL EN DE AANVRAAGPROCEDURE ........... 55 4.2. VERLOOP VAN HET BELEIDSVORMINGSPROCES .................................................. 56 4.2.1 Agenderingsfase................................................................................................ 57 4.2.2 Het voorstel van decreet uit 1996 ..................................................................... 58 4.2.3 De experimentele fase ....................................................................................... 60 Opzet ............................................................................................................................ 60 Onderzoeksresultaten en maatschappelijke reactie ...................................................... 60 U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U


U

iii


Evaluatie ....................................................................................................................... 61 4.2.4 De uiteindelijke beleidsvorming: hoofdlijnenkeuze (in een PGB-context) ....... 62 4.2.5 Van beleidsbepaling naar beleidstoepassing: operationalisering & beleidsinvoering................................................................................................ 64 Inhoudelijke operationalisering .................................................................................... 65 Beleidsinvoering........................................................................................................... 67 4.2.6 Beleidsopvolging .............................................................................................. 68 Opvolging van het uitvoeringsproces........................................................................... 68 De inhoudelijke opvolging ........................................................................................... 68 4.2.7 Wijzigingen, principiële discussies en pogingen tot wijziging ........................... 69 Voorstel tot wijziging inzake mantelzorg .................................................................... 69 Wijzigingsbesluit van juli 2002: assistentie door voorzieningen ................................. 70 Wijzigingsbesluit van 2003 .......................................................................................... 70 De RSZ-problematiek inzake de tewerkstelling van echtgenoten ............................... 70 4.2.8 Wetenschappelijke beleidsevaluatie ................................................................. 71 4.3. ANALYSE VAN HET BELEIDSWERK ..................................................................... 73 4.3.1 Overzicht van het verrichte beleidswerk .......................................................... 73 4.3.2 Overleg met andere overheidsdiensten............................................................. 73 4.3.3 Inhoudelijk (operationaliserend) beleidsvoorbereidend werk ......................... 75 4.3.4 Beleidsinvoerend werk ...................................................................................... 76 Het inschalingsverslag.................................................................................................. 76 Inschalingsmethode ...................................................................................................... 77 De vorming van de PAB-MDT’s ................................................................................. 77 4.3.5 Terugblik op het beleidswerk ............................................................................ 78 4.4. NORMATIEVE ANALYSE VAN HET BELEIDSVORMINGSPROCES ............................ 78 4.4.1 Algemene beschouwingen ................................................................................. 78 Vernieuwende regeling, innovatief proces? ................................................................. 78 Uitvoeringsgericht ........................................................................................................ 79 Kritisch reflecterend ..................................................................................................... 79 Beleidsopvolgend en –evaluerend ................................................................................ 79 Outward looking / Omgevingsbewust .......................................................................... 79 Toekomstgericht, onderbouwd, impact-anticiperend ................................................... 80 Rol van de media .......................................................................................................... 81 4.4.2 Beleidsvormingsmanagement ........................................................................... 82 4.4.3 Beleidsintegratie ............................................................................................... 82 4.4.4 Interactiviteit .................................................................................................... 83 Arena-samenstelling en aanwezige belangen ............................................................... 83 Participatiekanalen ....................................................................................................... 84 Afsluitende bemerkingen bij het interactieve proces ................................................... 85 U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

HOOFDSTUK 5 CASE RUP REGIONAAL-STEDELIJK GEBIED AALST ............. 86 U

U

5.1. 5.2. 5.2.1 5.2.2 5.2.3 5.2.4 U

U

U

U

U

U

ACHTERGROND EN INHOUD VAN HET BELEID ..................................................... 86 RECONSTRUCTIE VAN HET BELEIDSVORMINGSPROCES....................................... 87 Het wettelijk kader ............................................................................................ 87 Voorbereidingen op het afbakeningsproces ..................................................... 90 Chronologisch overzicht van het beleidsvormingsproces ................................ 91 Fase 1: Start van het afbakeningsproces + AS-IS-analyse (Januari 1998 - Maart 1999) .................................................................................................................. 93 U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

iv

Spoor Beleid

Inhoudelijk verloop ...................................................................................................... 93 Enkele reflecties over deze fase ................................................................................... 94 5.2.5 Fase 2: TO BE-besprekingen over de gewenste ruimtelijke structuur (Maart 1999-Maart 2000).................................................................................................. 94 Algemene ontwikkelingen tot de zomer van 1999 ....................................................... 94 Inspraakforum (19 juni 1999) ...................................................................................... 95 Ontwikkelingen inzake Siesegemkouter ...................................................................... 95 Ontwikkelingen na de zomer van 1999: Knelpunten en vertraging ............................. 96 Enkele reflecties bij deze fase ...................................................................................... 96 5.2.6 Fase 3: Adviesronde + unilaterale opmaak RUP (Maart 2000-December 2001) ... 98 Inhoudelijke ontwikkelingen lente 2000 ...................................................................... 98 De unilaterale opmaak van het RUP + plenaire vergadering ....................................... 98 5.2.7 Fase 4: Vlaamse besluitvorming (IKW’s) (Januari 2002-Juni 2002) ............ 100 5.2.8 Fase 5: Openbaar onderzoek (Juni 2002-Februari 2003) ............................. 101 5.2.9 Fase 6: Nazorg ............................................................................................... 101 5.3. ANALYSE VAN DE AMBTELIJKE BELEIDSROL ................................................... 103 5.3.1 Overzicht van het verrichte beleidswerk ........................................................ 103 Interne organisatie ...................................................................................................... 103 Overzicht van het verrichte beleidswerk .................................................................... 103 5.3.2 Beschouwingen bij de ambtelijke beleidsrol .................................................. 105 5.3.3 Conclusie beleidswerk .................................................................................... 106 5.4. NORMATIEVE ANALYSE VAN HET BELEIDSVORMINGSPROCES .......................... 107 5.4.1 Enkele inleidende bedenkingen ...................................................................... 107 5.4.2 Een vernieuwend beleidsproces...................................................................... 107 Onderbouwd, Omgevingsbewust & toekomstgericht ................................................ 108 Beleidsvormingsmanagement .................................................................................... 109 5.4.3 Een open & interactief proces (althans gedeeltelijk) ..................................... 111 De horizontale afstemming ........................................................................................ 111 Verticale afstemming / Interbestuurlijke samenwerking ........................................... 113 Maatschappelijke interactiviteit ................................................................................. 114 U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

HOOFDSTUK 6 CASE INTEGRALE JEUGDHULP .................................................. 116 U

U

U

U

6.1. SITUERING ....................................................................................................... 116 6.1.1 Beknopte schets van de hervorming ............................................................... 116 6.1.2 Schets van de bestaande organisatie van het beleidsveld Jeugdhulp ............. 116 Voorzieningen uit de belendende sectoren................................................................. 118 Actoren en voorzieningen uit de bijzondere jeugdbijstand ........................................ 118 Afsluitende bedenkingen bij de schets van het bestaande beleidsveld ...................... 121 6.2. PROCESRECONSTRUCTIE .................................................................................. 121 6.2.1 Chronologisch overzicht van het beleidsvormingsproces .............................. 121 6.2.2 Ontstaansgeschiedenis: De Maatschappelijke Nota Bijzondere Jeugdzorg .. 124 De Parlementaire Commissie ..................................................................................... 124 De discussienota van Eric Berx .................................................................................. 124 De parlementaire rondetafelgesprekken ..................................................................... 125 De maatschappelijke beleidsnota zelf ........................................................................ 126 6.2.3 Strategisch Plan Integrale jeugdhulpverlening .............................................. 127 6.2.4 Integrale jeugdhulp verfijnd en getoetst: structurering van het vernieuwend project ............................................................................................................. 129 U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U


v


Schets van de projectstructuur.................................................................................... 129 Bedenkingen bij deze projectstructuur ....................................................................... 131 6.2.5 Operationalisering in de thematische werkgroepen ....................................... 132 Keuze van de werkgroepen ........................................................................................ 132 Vrij toegankelijke hulp ............................................................................................... 133 Modulering ................................................................................................................. 133 Toegangspoort ............................................................................................................ 133 Onderscheid ................................................................................................................ 134 Trajectbegeleiding ...................................................................................................... 134 Dwang ........................................................................................................................ 134 Crisishulp ................................................................................................................... 134 Bedenkingen bij de thematische werkgroepen ........................................................... 135 6.2.6 Toetsing in de pilootregio’s: Voorbereiding .................................................. 136 Keuze van de regio’s .................................................................................................. 136 Juridisch kader............................................................................................................ 136 Voorbereidende werkzaamheden ............................................................................... 137 6.2.7 Toetsing in de pilootregio’s: Projecten in de praktijk .................................... 137 De algemene opdracht: modulering & onderscheid ................................................... 138 De concrete pilootprojecten ....................................................................................... 140 Toegangspoort ............................................................................................................ 140 Bedenkingen bij de pilootprojecten............................................................................ 141 6.2.8 Opstelling van het kaderdecreet Integrale Jeugdhulp .................................... 142 Finaliteit van het kaderdecreet ................................................................................... 142 Voorbereiding............................................................................................................. 143 Parlementaire weerstand ............................................................................................ 143 Inhoud van het decreet ............................................................................................... 144 6.3. AMBTELIJK BELEIDSWERK ............................................................................... 146 6.3.1 Taken en houding van de andere ambtenaren in het proces .......................... 146 6.3.2 Het beleidsondersteunend team Integrale Jeugdhulp: Samenstelling & taakverdeling .................................................................................................. 147 Samenstelling ............................................................................................................. 147 Taakverdeling ............................................................................................................. 147 6.3.3 Het Beleidsondersteunend team: beleidswerk ................................................ 148 6.3.4 Politico-ambtelijke taakverdeling & samenwerking ...................................... 149 6.4. NORMATIEVE ANALYSE VAN PROCES EN PROCESORGANISATIE ........................ 152 6.4.1 Omgevingsbewust en Toekomstgericht ........................................................... 152 6.4.2 Onderbouwd ................................................................................................... 152 6.4.3 Innovatief ........................................................................................................ 153 6.4.4 Uitvoeringsgericht .......................................................................................... 153 6.4.5 Beleidsvormingsmanagement ......................................................................... 154 Planning & Timing ..................................................................................................... 154 Samenstelling van het beleidsteam ............................................................................ 155 Maatschappelijk overleg ............................................................................................ 155 Decretale behandeling ................................................................................................ 155 6.4.6 Geïntegreerd ................................................................................................... 156 Integraliteit beperkt? .................................................................................................. 156 Structureel overleg noodzakelijk, maar niet voldoende ............................................. 156 De bedreiging van de sectorale ontwikkelingen en de flankerende hervormingen.... 157 Integratie binnen de integrale ..................................................................................... 157 U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

vi

U

Spoor Beleid

6.4.7

Interactiviteit .................................................................................................. 158

U

U

U

U

HOOFDSTUK 7 VERGELIJKENDE EN AFSLUITENDE BEDENKINGEN .......... 159 U

U

7.1.

U

U

VERNIEUWENDE BELEIDSPROCESSEN EN HUN UITDAGINGEN VOOR DE VLAAMSE BELEIDSCAPACITEIT ............................................................................................................ 159 7.1.1 Algemene kenmerken van de 4 beleidsvormingsprocessen ............................ 159 7.1.2 Vergelijkende normatieve analyse: Algemene beschouwingen ...................... 160 Onderbouwing & impactanalyse van PAB & OPL .................................................... 160 Outward Looking / Omgevingsbewustzijn ................................................................ 161 Uitvoeringsgerichtheid ............................................................................................... 162 Open informerend ...................................................................................................... 163 Innovatief ................................................................................................................... 164 Kritisch reflecterend - Opvolgend en evaluerend ...................................................... 164 Beleidsvormingsmanagement .................................................................................... 165 7.1.3 Vergelijkende normatieve analyse: Het aspect ‘Geïntegreerd’ of ‘Gecoördineerd’ ............................................................................................. 167 Mechanismen ............................................................................................................. 167 Moeilijkheden / Knelpunten inzake horizontale afstemming .................................... 168 Verticale afstemming / Interbestuurlijke samenwerking: mechanismen & moeilijkheden ............................................................................................................. 169 Afsluitende bedenkingen ............................................................................................ 169 7.1.4 Het aspect ‘Interactiviteit’ .............................................................................. 170 Mate van betrokkenheid & Participatiekanalen (Channels of Involvement) ............. 170 Invloed........................................................................................................................ 171 Moeilijkheden/Uitdagingen ........................................................................................ 171 Afsluitende bedenkingen bij het aspect ‘interactiviteit’ ............................................. 172 7.2. AMBTELIJK BELEIDSWERK IN DE VLAAMSE BELEIDSVORMING ........................ 173 7.2.1 Context van het ambtelijk beleidswerk: Kenmerken van de beleidssituatie ... 173 7.2.2 Het ambtelijk beleidswerk: Organisatorische vaststellingen ......................... 174 Beleidswerk is teamwerk ........................................................................................... 174 met kernteams en bredere beleidsteams ..................................................................... 174 Beleidswerk gebeurt doorgaans onder leiding van het afdelingshoofd...................... 175 Beleidswerk vereist flexibiliteit & is belastend.......................................................... 175 Beleidsambtenaren hebben vooral uitvoeringservaring ............................................. 176 7.2.3 Het ambtelijk beleidswerk: Vergelijkende taakanalyse .................................. 177 Probleemanalyserend werk ........................................................................................ 177 Initiating ..................................................................................................................... 177 Hoofdlijnbepaling....................................................................................................... 178 Oplossingsanalyserend werk ...................................................................................... 178 Inhoudelijke operationalisering .................................................................................. 178 Beleidsinvoering......................................................................................................... 179 Schrijfwerk ................................................................................................................. 179 7.2.4 Verdeeld beleidswerk tussen ambtenaren en kabinetsmedewerkers .............. 179 Taakverdeling in de ‘éénvoudige’ cases .................................................................... 181 Taakverdeling in de ‘complexe’, open cases ............................................................. 182 Afsluitende bedenkingen bij de transversale taakverdeling: Beleidsvormingsmanagement & consulteren ............................................................. 183 7.3. VEREISTE ROLLEN & COMPETENTIES IN DE VLAAMSE BELEIDSVORMING ........ 185 U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U


U

vii


7.3.1 De rol van beleidsambtenaren (niveau A1) in de Vlaamse beleidsvorming... 185 Generieke rolanalyse .................................................................................................. 185 Rolverschillen tussen de cases?.................................................................................. 186 7.3.2 Vereiste competenties in de Vlaamse beleidsvorming .................................... 187 Generieke competentie-analyse: kanttekeningen ....................................................... 189 Verkennende competentie-analyse: cluster per cluster .............................................. 190 Verkennende competentie-analyse: individuele competentie .................................... 190 7.3.3 Procesimpact op de nodige competenties ....................................................... 192 U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

BIJLAGE .............................................................................................................................. 194 U

U

BIJLAGE 1: TABELLEN EN FIGUREN ..................................................................................... 194 BIJLAGE 2: OVERZICHT INTERVIEWS ................................................................................... 196 BIJLAGE 3: COMPETENTIERAAMWERK VAN HOOD & LODGE .............................................. 197 BIJLAGE 4: COMPETENTIE-SCORE-INSTRUMENT .................................................................. 198 BIJLAGE 5: LOCATIE SIESEGEMKOUTER IN HET AFBAKENINGSPROCES ................................ 203 BIJLAGE 6: IMPLEMENTATIEPLAN INTEGRALE JEUGDHULP ................................................. 204 U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

BIBLIOGRAFIE .................................................................................................................. 205 U

U

BIBLIOGRAFIE INLEIDEND KADER (HOOFDSTUKKEN 1 & 2) ................................................. 205 BIBLIOGRAFIE HOOFDSTUK 3: CASE OPLEIDINGSCHEQUES ................................................. 206 BIBLIOGRAFIE HOOFDSTUK 4: PAB-CASE ........................................................................... 208 BIBLIOGRAFIE HOOFDSTUK 5: CASE RUP ........................................................................... 211 BIBLIOGRAFIE HOOFDSTUK 6: CASE INTEGRALE JEUGDHULP ............................................. 216 U

U

U

U

U

U

U

U

U

viii

U

Spoor Beleid

OVER DE AUTEURS... Diederik Vancoppenolle (°1975) is Licentiaat in de Politieke Wetenschappen (KUL, 2001) en Licentiaat in de Arbeids- en Organisatiepsychologie (KUL, 1998). Diederik voert onderzoek naar de organisatie en het management van de beleidsvorming in Vlaanderen, meer bepaald vanuit het dubbele perspectief “professionalisering en vermaatschappelijking van de beleidsvorming”. Dit onderzoeksproject vindt plaats binnen het Steunpunt voor Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen en bestrijkt vijf jaren (start 2001). Vroeger onderzoek (in het kader van een licentiaatsverhandeling) betrof een vergelijking van de modernisering van de regionale overheidsadministraties in België (Vlaamse Overheid, Waals Gewest, Franstalige Gemeenschap). Naast de onderzoeksactiviteiten voor het Steunpunt probeert Diederik aan een doctoraatsscriptie over de bestuurlijke organisatie van de Vlaamse beleidsvorming te werken, met specifieke focus op de ambtelijke beleidsrol in het Vlaams politico-administratief systeem. Prof. Dr. Marleen Brans (°1965) is Doctor in de sociale wetenschappen (Europees Universitair Instituut, Firenze), Master of Politics with special reference to policy processes in industrial societies (University of Hull, UK) en Licentiaat in de Politieke Wetenschappen (K.U. Leuven). Marleen publiceerde reeds over lokale bestuursreorganisatie, sturing en verzelfstandiging, comparatieve bestuurskunde, politiek-ambtelijke verhoudingen en professionele beleidsvoering. Zij is coördinator van onderzoeksprojecten over de organisatie en het management van de beleidsvorming, over praktijken van beleidsoverdracht en over de relatie tussen wetenschappelijk onderzoek en beleid. Binnen het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie leidt zij het Spoor Beleid.

In het kader van het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen publiceerden de auteurs al over de inrichting van de beleidsondersteunende functie in een verzelfstandigd overheidslandschap (taakverdeling en verhouding tussen kerndepartement en agentschappen) en werkten ze aan een verkennende studie over consultatiecodes voor ambtenaren.


ix

Hoofdstuk 1: Beleidswerk en (vernieuwende) beleidsvorming: een inleidend kader

HOOFDSTUK 1 Beleidswerk en (vernieuwende) beleidsvorming: een inleidend kader Een rapport over beleidsvorming, beleidswerk en over vernieuwende beleidsvormingsprocessen dient grondig te verhelderen wat het onder deze zaken verstaat. Daarom zullen we in dit eerste hoofdstuk niet alleen een conceptueel, maar ook een normatief kader uitwerken aan de hand waarvan de geselecteerde cases nadien geanalyseerd kunnen worden. Maar alvorens deze analysekaders geschetst worden, willen we het onderzoek situeren in een ruimere onderzoekscontext, zodat duidelijk wordt welke achterliggende redenen de grondslag voor dit onderzoek vormden.

1.1. SITUERING VAN DE STUDIE 1.1.1. Schets van het algemene onderzoekskader van het spoor Beleid Dit onderzoek vond plaats in het kader van het onderzoeksspoor Beleid van het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen. Dat zogeheten ‘Spoor Beleid’ kijkt vanuit een beleidswetenschappelijke invalshoek naar de overheid. Het denken in deze discipline heeft zich – weliswaar vanuit een viertal invalshoeken (effectiviteit, haalbaarheid, legitimiteit en legaliteit)volgens Bekkers & Ringeling (2003) langs twee lijnen ontwikkeld. De eerste lijn is die van de beleidsanalyse (de beleidsinhoud), de tweede die van de analyse van beleidsprocessen. Ons onderzoek situeert zich voornamelijk in die tweede, procesmatige onderzoekslijn. Het onderzoeksproject heeft als hoofddoel om na te gaan hoe de Vlaamse beleidsvormingscapaciteit (‘policy-making capacity’) –te verstaan als het geheel aan structuren, procedures, beleidsondersteunend personeel en waarden dat de Vlaamse Overheid inzet om haar beleidsvormingsprocessen gestalte te geven- versterkt kan worden. Die capaciteit is nu aan twee trends of uitdagingen onderhevig: -Enerzijds is er de vraag naar een professionalisering van die capaciteit, teneinde beter (effectiever) beleid te ontwikkelen. -Anderzijds is er een steeds sterker wordende vraag om de beleidsvorming te vermaatschappelijken, meer in samenspraak met overheidsexterne actoren en/of individuele burgers te laten verlopen. Ook deze trend heeft gevolgen voor de beleidscapaciteit (andere processen, andere ambtelijke competenties, implicaties voor de politiek-ambtelijke verhouding, …). Centrale vraag van het onderzoeksproject is nu hoe de Vlaamse beleidscapaciteit (nog1) kan versterkt worden in het licht van beide uitdagingen. We kunnen deze onderzoeksvraag en het hele onderzoeksraamwerk visueel voorstellen in volgende tabel. TP

TP

1 PT

PT

Voortbouwend op de capaciteitsversterkende initiatieven uit het verleden: MIS, Strategische planning, …

1


DIMENSIES

Analyseniveaus: -Macro -Meso -Micro

COMPONENTEN BELEIDSCAPACITEIT Structuren/Procedures

HR + Competenties

Cultuur – PolitiekAmbtelijke verhoudingen

Informatie Evaluatie Strategie / LT-visie Coördinatie Consultatie Tabel 1-1: Algemeen onderzoeksraamwerk van het Spoor Beleid

-De kolommen bevatten de diverse componenten die we aan de beleidscapaciteit onderscheiden, de rijen geven de vijf dimensies weer die aan de uitdagingen verbonden zijn: Professionalisering heeft ons inziens betrekking op het versterken van de informatiebasis voor beleid, op het versterken van de ex-ante en ex-post evaluatiecapaciteit, op een beter gecoördineerde beleidsontwikkeling en op het inbedden van individuele maatregelen in een onderbouwde beleidsvisie op langere termijn. Vermaatschappelijking uit zich in de consultatiedimensie. -De tabel geeft ook aan dat dit raamwerk op verschillende analyseniveaus kan toegepast worden (macro-meso-micro). Het macro-level is het regeringsbrede niveau, het meso-level is het niveau van een beleidsdomein/-veld of van een Ministerie, het microniveau bevindt zich op maatregelniveau. -Onderzoeksmatig hanteren we dit raamwerk zowel beschrijvend als explorerend of toetsend. -Vooreerst brengen we op descriptieve wijze de capaciteitsversterkende initiatieven uit binnen- en buitenland in de tabel onder. Op het eind van het project moet zo duidelijk worden welke verschillende capaciteitsaanpassingen er bestaan om te werken aan één of andere dimensie. -Daarnaast gaan we ook na (exploreren en/of toetsen) welke implicaties bepaalde capaciteitsvernieuwingen hebben voor de andere componenten. Bijvoorbeeld: Welke implicaties hebben interactieve processen voor de politiek-ambtelijke verhoudingen? U

U

U

U

U

U

Samenvattend kunnen we stellen dat dit raamwerk erg breed, maar ook erg vernieuwend en beleidsrelevant is. Het biedt een integraal perspectief op de versterking van de beleidscapaciteit en maakt duidelijk aan welke componenten nog gewerkt kan worden. Wanneer we de afgeronde en lopende beleidsgeoriënteerde onderzoeksprojecten van het Instituut voor de Overheid of het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie in dit raamwerk plaatsen, blijkt dat rond diverse dimensies en/of componenten reeds onderzoek werd/wordt verricht, maar dat andere dimensies2, componenten en vooral lagere analyseniveaus onderbelicht werden/worden. TP

PT

1.1.2. Situering van het voorliggende onderzoek in het algemene onderzoekskader In het Jaarplan 2003 schreven we -in het kader van onze inventarisatie en analyse van de Vlaamse beleidscapaciteit- als subdoelstelling in om een genuanceerd beeld te verwerven van beleidsvormingsprocessen in de Vlaamse Overheid. Daarbij zouden we speciale aandacht besteden aan de organisatie van open beleidsvormingsprocessen en wilden we vooral oog hebben voor de

TP

2 PT

De consultatiedimensie is daar het beste voorbeeld van.

2


implicaties van dergelijke interactieve beleidsvormen voor de politiek-ambtelijke verhoudingen en voor de competenties van beleidsambtenaren. Met dit deelonderzoek –dat deeltijds en gespreid over twee onderzoeksjaren uitgevoerd werdwilden we verschillende van de vermelde leemtes opvullen. Eerst en vooral wilden we met deze studie op het micro-analyseniveau meer over het verloop van concrete beleidsvormingsprocessen in Vlaanderen te weten komen. Dit niet alleen om met meer kennis van zaken te kunnen spreken over hogere analyseniveaus, maar ook om te zien welke capaciteitscomponenten de Vlaamse Overheid in die processen inzet. Tevens wilden we door een grondige analyse een beter zicht krijgen op het beleidswerk van ambtenaren. Over ambtelijk beleidswerk wordt in Vlaanderen of België immers weinig of niets geschreven, waardoor er tal van misvattingen en imago-problemen3 blijven bestaan. Ten slotte wilden we met dit project nadrukkelijk stil staan bij de implicaties van twee van de uitdagingsdimensies (de dimensies coördinatie en consultatie) op de diverse capaciteitscomponenten, met speciale aandacht voor de impact van ‘open’ beleidsprocessen op de activiteiten en competenties van ambtenaren in interactieve processen. De openheid kan zowel betrekking hebben op de beleidscoproductie met externe maatschappelijke actoren, als op de sectoroverschrijdende samenwerking met andere administraties/ beleidsdomeinen. Voor Vlaanderen is deze uitdaging mogelijks nog groter, omdat –zo veronderstellen wij toch- de consultatie-taken (het overleg en onderhandelen met belangengroepen en/of andere maatschappelijke actoren) in belangrijke mate het prerogatief vormen van de kabinetten. In het licht van een eventuele versterking van de beleidsondersteunende rol van ambtenaren als gevolg van een eventuele afslanking van de ministeriële kabinetten, zou men kunnen verwachten dat ambtenaren er nieuwe taken zouden bij krijgen, waarvoor ze mogelijkerwijze nieuwe en andere competenties zouden nodig hebben. Subdoel van de studie was dus om –zoals tabel 1.2 weergeeft- te exploreren welke gevolgen interactieve beleidsvormingsprocessen hebben voor de taken en competenties van ambtenaren. TP

PT

Analyseniveau: COMPONENTEN BELEIDSCAPACITEIT

DIMENSIES

-Micro

Structuren/Procedures

Informatie Evaluatie Strategie Coördinatie Consultatie

HR + Competenties

Cultuur – PolitiekAmbtelijke verhoudingen

Ambtelijke beleidswerk in vernieuwende beleidsvormingsprocessen

Tabel 1-2: Situering van het onderzoek in het ruimer onderzoekskader

TP

3 PT

Zoals het beeld van de onbeduidende rol van ambtenaren in de beleidsvoorbereiding (in verhouding tot de kabinetten) of het beeld van de saaie, uitvoerende ambtenaar.

3


1.2. CONCEPTUELE UITKLARING In vroegere rapporten (Brans, Vancoppenolle et al., 2003; Vancoppenolle & Brans, 2003) besteedden we al aandacht aan de conceptuele uitklaring van de beleidscyclus en diens deelprocessen en deeltaken. We hernemen hieronder een deel van dat kader om nader in te kunnen gaan op beleidsvormingsprocessen. 1.2.1. Beleidsvorming Doorgaans wordt in de bestuurskundige literatuur vertrokken van een éénvoudig fasemodel van beleidsprocessen. Na de agendering van het ‘probleem’, zou het beleid achtereenvolgens voorbereid, bepaald of vastgesteld, uitgevoerd, opgevolgd en -idealiter- ook geëvalueerd worden. Beleidsvorming zien wij niet als één van die fases, maar wel als een overkoepelende ‘fase’ of deelproces. Meer bepaald beschouwen wij beleidsvorming als het proces dat de toepassing van het beleid (de eigenlijke uitvoering) voorafgaat. In essentie omvat dat deelproces een complex geheel aan deelprocessen en activiteiten.

BELEIDSVORMING

Beleidsvorming Agendavorming–Beleidsvoorbereiding–Beleidsbepaling–Beleidsuitvoering– Beleidsopvolging/beleidsevaluatie

Terugkoppeling

Beleidscyclus / Beleidsvoering Figuur 1-1: Inhoud van het concept beleidsvorming Wij kiezen er om drie redenen voor om dit concept te gebruiken: Eerst en vooral geeft het veel beter de verwevenheid en overlap tussen de klassieke fases agendavorming, beleidsvoorbereiding en beleidsbepaling weer. Besluitvorming is immers niet het eindpunt van de beleidsvoorbereidende fase, maar maakt er juist integraal deel van uit. Het begrip ’Beleidsvorming’ geeft –zo meent ook Kuypers (1980)- die verwevenheid, die verstrengeling van de processen van beleidsontwikkeling en besluitvorming helder weer. Er worden immers vaak op basis van een aantal richtinggevende beslissingen ontwerpnota’s opgemaakt, die dan ter bespreking aan relevante actoren voorgelegd worden, waarna een aantal wijzigingen aangebracht worden of waarna beslist wordt een aantal zaken verder of anders uit te werken. Meer nog, door beleidsvorming op te vatten als al datgene wat gebeurd vóór men tot de uitvoering overgaat, kunnen we ook andere, minder lineaire modellen van beleidsontwikkelingsprocessen –zoals het stromen- (Kingdon, 1995) of het ronden-model (Teisman, 1992)- in onze analyse integreren. Tegelijk is het een dynamisch concept dat beter de complexe multi-actor context waarin beleid tot stand komt illustreert en heeft het minder een rationeel-analytische inslag. Ten derde is het ook een concept of proces dat door bepaalde auteurs grondig is geanalyseerd in een aantal relevante deelprocessen. De auteur die dit –naar onze mening- het best heeft gedaan is de Nederlandse academicus Rob Hoppe. Hoppe onderscheidt aan beleidsvorming een aantal deelprocessen of basisroutines en onderkent een aantal terugkoppelingen tussen die deelprocessen, zowel voorwaartse als achterwaartse (Hoppe & Van de Graaf, 1992).

4


Figuur 1-2 Het beleidsvormingsmodel van Hoppe Drie aspecten van zijn model zijn erg relevant voor onze benadering: Vooreerst is het interessant dat zijn ‘model’ bruikbaar is in de dagelijkse beleidsrealiteit doordat hij stelt dat elk proces er anders zal/kan uit zien4 en doordat hij vijf soorten iteratieve terugkoppelingscycli onderscheidt. Zo maakt zijn model bijvoorbeeld heel duidelijk dat besluitvorming niet alleen op het eind van de rit voorkomt, maar dat er ‘en cours de route’ grote en kleine keuzes gemaakt worden en dat er na onderhandelingen bepaalde pistes verlaten of juist verder uitgewerkt kunnen worden. Hoppe stelt ook dat elke basisroutine zijn neerslag kan vinden in een apart document (Hoppe, Jeliazkova & Van de Graaf, 1998). In de praktijk zal het echter vaak gaan om uitbreidingen, detailleringen of aanpassingen aan bestaande teksten. Tot slot is Hoppe’s benadering nog relevant omdat hij van oordeel is dat elke deelroutine in meer of mindere mate het voorwerp kan zijn van politieke wilsvorming. Elke fase is dan meer of minder ‘instigerend’ volgens hem. Moeilijkheid is dat de spanningsverhouding tussen intellectuele rijping (uitdenken) en politieke wilsvorming (instigeren) zich per basisroutine hult in een andere gedaante, zoals onderstaande figuur aangeeft. TP

PT

Figuur 1-3: Overzicht van de zes rivaliserende claims

TP

4 PT

Beleidsprocessen kunnen op een aantal manieren van elkaar verschillen, meent Hoppe. Ze kunnen verschillen in de aanwezigheid van (één of meer) basisroutines, in de fasering (volgtijdelijke ordening) van de routines, in de cycli tussen de routines, in de continuïteit van het proces (interrupties of niet en zo ja, om welke redenen).

5


In de basisroutine ‘Opdrachtformulering’ moet de opdrachtgever kiezen tussen het ruimte laten voor beleidsontwikkelende creativiteit of tussen het binden van beleidsambtenaren aan strakke politieke controle. In de basisroutine ‘Grondvragenselectie’ gaat het om het verschil tussen ontembaarheid en vooringenomenheid. Bij de keuze van de ‘hoofdlijnen’ staat de vraag centraal hoe men de onzekerheid die gepaard gaat met de assumpties achter de voorgestelde keuze kan verminderen. Dit kan via onzekerheidsabsorptie (door politieke wilsact) of via plausibiliteitstoetsing (beraad door deskundigen). In de basisroutine ‘Deelontwerpen’ staat het dilemma Orthodoxie versus Inventiviteit centraal. Vraag is immers of men op de oude manier voortgaat of of men het om een andere en vernieuwende boeg gaat gooien? Bij het ‘Onderhandelen’ geeft politieke wilsvorming aanleiding tot het zoeken naar een compromis, terwijl de ontwerp-benadering eerder op synthese uit zou zijn. In de laatste ‘fase’ ‘Haalbaarheidstoetsing’ gaat het volgens Hoppe om het verschil tussen aanvaardbaarheid voor buitenstaanders als politici, belangengroepen, publiek en uitvoerbaarheid voor het eigen apparaat.

We vatten beleidsvorming dus op als het geheel van processen of taken die ertoe leiden dat een beleidsmaatregel uitgewerkt en vastgesteld wordt, zodat deze kan uitgevoerd worden. Beleidsvorming omvat bijgevolg ook die activiteiten die tot doel hebben om de inhoudelijke beleidsbeslissingen te vertalen in uitvoeringsstructuren. De uitvoering van beleidsontwerpen voltrekt zich immers niet zonder meer, maar veronderstelt een aantal interpretatieve handelingen en een reeks van opeenvolgende activiteiten, voortvloeiende uit het beleidsprogramma. Sommige auteurs noemen dit programmering (het ontrafelen van beleidsprogramma’s in operationele taken), anderen spreken over het ontwerpen van de beleidsuitvoering, over de uitvoeringsgerichte vertaling of over de invoering of nadere uitwerking van een beleid als geheel (of beleidselementen daaruit) tot het gebruiksklaar is. In concreto gaat het dan om het operationaliseren van begrippen (=hun toepassingsgebied bepalen: wat, wanneer en wie) en om het uitbouwen, aanpassen of inlichten van het uitvoeringsapparaat5. In een ander rapport hebben wij deze twee aspecten conceptueel onderscheiden als de inhoudelijke operationalisering van een beleidsmaatregel enerzijds (in principe een onderdeel van de beleidsvoorbereidende fase, maar in de praktijk vaak een faseoverschrijdend deelproces), en de beleidsinvoering anderzijds. Beleidsinvoering slaat dan enkel op het operationeel & beheersmatig voorbereiden van het toepassingsproces. “Het invoeren van een beleid bestaat er dus uit om een keten, een combinatie of convergerend netwerk van werkeenheden zodanig aan elkaar te koppelen (en te routiniseren), dat precies de ‘juiste’ pool van kennis, vaardigheden en materiaal ontstaat om toepassingsprestaties (de eigenlijke uitvoering) te kunnen leveren” (Hoppe & Van de Graaf, 1992, p. 339). Het gaat dus niet alleen om het oprichten of aanpassen van structuren, maar ook om het ontwerpen van werkprocedures & beslisroutines. In de praktijk blijken beide ‘fases’ wel eerder gelijktijdig, dan consecutief plaats te vinden. Desalniettemin denken wij dat het voor dit onderzoek om analytische redenen nuttig kan zijn om het onderscheid te maken. TP

TP

5 PT

PT

De kenmerken van dat uitvoeringsapparaat –het geheel van organisaties dat bij de uitvoering van het beleid is betrokken- zijn van belang omdat ze de kans op succesvolle uitvoering bepalen. Uitvoeringsorganisaties kunnen zeer divers van aard zijn: het kan om private partijen gaan, om andere overheden of om eigen –al dan niet verzelfstandigde- afdelingen/entiteiten. Naargelang het nieuwe beleid moeilijk te aanvaarden is voor uitvoeringsorganisaties of grondige aanpassingen aan de werkroutines van die uitvoeringsorganisaties vraagt, zal de beleidsinvoering meer tijd vergen.

6


We geven in de onderstaande tabel voor de duidelijkheid het door ons gehanteerde begrippenkader schematisch weer. Hoofdtaken

Eindpunt

Agendavorming

Beleidsproblemen of –oplossingen onder de aandacht brengen

Maatregel op beleidsagenda

Beleidsvoorbereiding

Ontwerpen beleid: Uitwerken, uitschrijven en beargumenteren

dient uiteindelijk te resulteren in een voorstel van beleidsontwerp dat politiek bekrachtigd kan worden.

-Inhoudelijk operationaliseren

Het inhoudelijk operationaliseren van de regelgeving: begrippen, doelgroepen, … . Beleidsontwerp doorheen maatschappelijk en politiekbestuurlijk krachtenveld loodsen. Het organisatorisch/procedureel voorbereiden van de beleidstoepassing: uitbouwen, aanpassen, voorlichten, … van uitvoeringsapparaat (Doen) inzetten van goedgekeurde beleidsinstrumenten (door uitvoeringsorganisaties)

dient te resulteren in een goedgekeurd & politiek bekrachtigd plan. Dient te resulteren in een voorbereid uitvoeringsapparaat, klaar voor de beleidstoepassing. dient te resulteren in een aantal beleidsprestaties, in een zekere output6.

Beleidsopvolging

Monitoren en rapporteren over uitvoering

Dient te resulteren in veelheid aan beleidsrelevante data.

Beleidsevaluatie (Ex-Post)

Intern uitgevoerde of aangestuurde analyse van processen, inhoud of effecten van beleid

Dient te resulteren in voortzetting, bijsturing of beëindiging van beleid.

Beleidsbepaling

Beleidsuitvoering

B E L E I D S V O R M I N G

Fase / Proces

Beleidsinvoering

Beleidstoepassing

TP

PT

Tabel 1-3: Schematisch overzicht van het gehanteerde begrippenkader 1.2.2. Beleidswerk Enkele literatuurinzichten Uit het model van Hoppe en uit de tabel uit de vorige paragraaf viel al op te maken dat de verschillende deelprocessen een veelheid aan beleidstaken omvatten en dat elk deelproces meer of minder politiek gedomineerd kan worden. Elke taak omvat dan nog vele en diverse beleidsactiviteiten. Al dit beleidswerk volledig en werkelijkheidsgetrouw, maar beknopt opsommen is echter niet zo eenvoudig. Aan de hand van een aantal theoretische benaderingen pogen wij tot een overzichtelijke schets van het te verrichten beleidsvormend werk te komen. In rationeel-synoptische benaderingen onderscheidt men meestal twee clusters van beleidstaken: probleem- en oplossingsanalyserende werkzaamheden. Probleemanalytische taken zijn gericht op het bereiken van een duidelijk inzicht in de aard, de omvang en de oorzaken van een ongewenste maatschappelijke situatie. Oplossingsanalytische taken staan in het teken van het ontwerpen en vergelijken van de beste oplossingsalternatieven. Dergelijke

TP

6 PT

Waarvan men mogelijks hoopt dat deze ook de gewenste beleidseffecten te weeg brengen en resulteren in de gewenste sturing van maatschappelijke ontwikkelingen.

7


benaderingen gaan echter voorbij aan de sociale en politieke complexiteit van de beleidswerkelijkheid en geven geen volledig beeld van het te vervullen beleidswerk. Andere auteurs -zoals William Dunn- hanteren een meer cyclische opvatting van beleidswerk waarbij de beleidswerker zowel descriptief, evaluatief als prescriptief werkt. Hij/zij dient informatie te produceren en argumenten op te bouwen op drie vlakken: ‘facts’, ‘values’ & ‘actions’ (Dunn, 1994). Daarmee leunt Dunn aan bij Hoppe die stelt dat beleidsvorming een proces is dat zich langs drie lijnen afspeelt: een proces van intellectuele rijping, een democratisch-politiek proces (met –al dan niet-conflicterende waarden en belangen) en een bestuurlijk of management-proces (Hoppe & Van de Graaf, 1992). Interessant aan Dunn’s benadering is dat hij een aantal min of meer continue taken onderscheidt zoals het produceren van beleidsdocumenten & het communiceren over beleid. De Britse academicus Ed Page onderscheidt een tiental taken aan het beleidswerk van Britse ambtenaren: -Scanning: Het monitoren van informatiestromen omtrent omgevingsfactoren die bestaand beleid kunnen beïnvloeden of die tot nieuw beleid kunnen leiden. -Brainstorming: Het participeren in ‘wide ranging formative discussions’ over de wijze waarop beleid zou ontwikkeld moeten worden. -Initiating: Het verdedigen van een bepaalde probleem- en oplossingsbenadering teneinde een probleem aan te pakken. Initiëren wordt vaak beperkt door de grenzen van bestaand beleid en bestaande prioriteiten. -Fleshing out: Het proces waarbij brede beleidsaspiraties in concrete praktijken worden omgezet. -Consulting: Intern of extern (geen definities). -Representing -Selling: Anderen overtuigen van de waarde van een beleid. Schriftelijk of mondeling! -Enacting: Het omzetten van beleid in de praktijk, het mogelijk maken dat beleid uitgevoerd wordt door ervoor te zorgen dat juridische, financiële, personele en adviesmechanismen aanwezig zijn. -Managing -Sensitive casework De opdeling van Page sluit volgens ons nauw aan bij het tot nu uitgewerkte kader. We menen dan ook dat we zijn classificatie gedeeltelijk kunnen overnemen, al maken we daarbij wel abstractie van het feit of dit nu ambtelijke taken zijn of niet. Naar een eigen analyseschema Op basis van de inzichten van de vermelde auteurs en steunend op ons proceskader hebben wij een eigen analyseschema over beleidswerk uitgetekend (zie figuur 1.4). Doorheen het schema is duidelijk het genuanceerd fasemodel aanwezig, waarbij beleidsvoorbereiding nu uitgesplitst is over probleem- en oplossingsanalyserende taken. Nadien volgen de operationalisering (fleshing out) en de beleidsinvoering (enacting). De deelfases overlappen doorgaans minstens gedeeltelijk, hetgeen de figuur ook illustreert. Het schema geeft tevens aan dat er een drietal transversale taken zijn die over alle fases heen worden uitgevoerd in een beleidsvormingsproces: Schrijven, consulteren & managen van het beleidsvormingsproces. Onder de figuur worden al deze deeltaken verduidelijkt en uitgesplitst naar beleidsactiviteiten.

8


Beleidsvormingsmanagement

Consulting (Consulteren) & Representing & Selling Informeren - Overleggen - Onderhandelen Oplossingsanalyserend werk

Probleemanalyserend werk Initiating o.a. Scanning

Fleshing out

Enacting

o.a. Brainstorming Writing (Schrijven van beleidsdocumenten)

Figuur 1-4: Taakanalyse van het te verrichten beleidsvormend werk Het gaat in eerste instantie dus om allerlei probleemvindingsactiviteiten. Bestuderen van het beleidsprobleem, verzamelen van informatie, opstarten van verzamelingsprocessen, interpreteren van bestaande informatie, analyseren van de eisen van externe actoren, … . Eens het probleem gedefinieerd is, is het belangrijk om een sterke argumentatie uit te bouwen over deze ongewenste maatschappelijke situatie zodat de zoektocht naar een treffend beleidsantwoord kan geïnitieerd worden. Vaak heeft men echter al een bepaalde maatregel voor ogen wanneer men zijn argumentatie opstelt. Diezelfde argumentatie, samen met een lezing van de gunstige kenmerken van de maatregel zullen ook nodig zijn om een maatregel verder te kunnen uitwerken. Ten derde gaat het om oplossingsvindingsactiviteiten, of het verkennen, bestuderen, kiezen en ontwerpen van een probleemoplossing, die dan neergeschreven wordt in een ontwerptekst of deelontwerp. Het analyseren van beleidsmaatregelen van andere landen is één van de vaak gebruikte oplossingsactiviteiten. Ook het vergelijken en afwegen van oplossingsalternatieven hoort in deze fase thuis. De operationaliserings- en de beleidsinvoerende activiteiten vinden -zoals eerder al werd beschreven- vaak gedeeltelijk gelijktijdig plaats. Belangrijk om te vermelden is dat er in deze fases vaak parallel aan verschillende ‘lijnen’ wordt gewerkt. Inhoudelijk moeten er nog detailkeuzes gemaakt worden, technisch moet het uitvoeringsapparaat uitgebouwd en voorzien worden van procedures, juridisch moeten beide aspecten verankerd worden in de juiste wetteksten (decreet en/of besluiten of omzendbrieven). De transversale taken omvatten vooreerst het schrijfwerk, dat zeer gevarieerd kan zijn. Doorheen een beleidsproces worden korte probleemanalyserende nota’s geschreven, worden de doelstellingen en hoofdlijnen van het beleid uitgeschreven, worden principes juridisch vertaald in wetteksten, worden procedures uitgetekend, persmededelingen opgesteld, … . Teksten vormen de basis van discussies, overleg en beslissingen en vormen als dusdanig een continue opdracht voor de beleidsmedewerkers. Een volgende transversale deeltaak betreft het voorleggen van ideeën, gemaakte keuzes en uitgeschreven ontwerpversies aan andere betrokken actoren, hetgeen wij consulteren noemen. Consulteren kan niet alleen in diverse vormen en gradaties plaatsvinden (informeren, overleg en onderhandelen), maar kan ook met een veelheid aan actoren gebeuren. Eerst intern, dan verticaal (met de Minister), misschien ook horizontaal (met andere administraties, kabinetten en/of Ministers) of extern (met maatschappelijke actoren, experten, parlementsleden, …). Doel van het consulteren kan het inhoudelijk kwalitatief verbeteren van

9


de beleidsvoorstellen zijn, maar ook het verwerven van politieke/maatschappelijke steun en/of het vermijden van weerstand. Overheidsbeleid dient in onze westerse samenlevingen immers te midden van een veelheid aan externe actoren tot stand te komen, actoren die elk vanuit hun eigen belangen, eisen, macht en informatie het overheidsbeleid naar hun hand willen zetten. Maar doordat Vlaanderen een multi-partijsysteem en een traditie van coalitieregeringen kent, moet er ook zeer sterk intern geconsulteerd worden. Nauw verbonden aan de consultatietaken zijn de taken ‘representing’ en ‘selling’. Een laatste transversale lijn bevindt zich eigenlijk boven het proces, omdat het om het plannen, sturen en regisseren van het beleidsvormingsproces an sich gaat, hetgeen we beleidsvormingsmanagement noemen. Deze zorg om de totstandkoming van beleidsproduct X zo optimaal mogelijk te laten verlopen, omvat onder meer volgende inhoudelijke en een procedurele zorgaspecten (Hoppe & Van de Graaf, 1992, p. 300): -Beslissen over de wijze van organisatie van de beleidsvorming en over de wijze van terugkoppeling naar de ambtelijke of politieke top -Rekrutering en aanduiding van het ‘ontwerpteam’ -Bewaking van voortgang en beoordeling van tussenproducten -Beslissingen over tempo en deadlines -Beslissingen over presentatie en daarmee samenhangende overwegingen Voor een goed begrip willen we bij dit analyseschema wel twee kanttekeningen plaatsen: -De figuur geeft mogelijks de indruk dat we veronderstellen dat beleidsvormingsprocessen steeds vloeiend en vlot verlopen en dat processen doorgaans zeer snel doorlopen worden. Buitenlandse procesreconstructies (Koppenjan & Ringeling, 1987) en onze eigen gevalsstudies tonen aan dat beide zaken vaak niet het geval zijn. Beleidsvormingsprocessen duren gemakkelijk meer dan een jaar en kennen wel eens een discontinu verloop, waarbij het proces soms ook gewoon stokt of stil komt te vallen. -De figuur zou de indruk kunnen geven dat de opgesomde beleidsactiviteiten door één enkel persoon kunnen uitgevoerd worden. Ook hier zijn we de mening toegedaan dat dit meestal niet het geval is. Niet alleen is er het tijdsaspect en de omvattendheid van het proces die dit bemoeilijken, sommige activiteiten vereisen ook zodanige specialistische competenties die moeilijk in één persoon te verenigen zijn. Beleidsvorming gebeurt dan ook vaak in team en in samenspraak en wisselwerking met externe actoren. Naar een plaatsing van politiek en ambtelijk werk in dit schema Zoals Hoppe zijn deelroutines zag als een spanningsveld tussen instigeren en ontwerpen, kunnen de diverse taken en activiteiten ook meer of minder door de politiek en door politieke wilsvorming gedomineerd worden. Met betrekking tot de Vlaamse situatie zouden we ons kunnen afvragen in welke vorm en mate de verschillende deeltaken verdeeld zijn over politieke actoren -de Minister en diens kabinet- enerzijds en de ambtelijke actoren anderzijds. Er doen zich dan verschillende mogelijkheden voor: -Ofwel wordt een taak autonoom en naar eigen inzicht door één actor opgenomen, -Ofwel wordt een taak door één actor opgenomen, maar op aanwijzing van de andere actor, -Ofwel worden bepaalde activiteiten uit een beleidstaak verdeeld over de actoren, -Ofwel wordt een taak samen opgenomen. Daarbij mag niet vergeten worden dat er in het schema een aantal beslismomenten aanwezig zijn. Ook die beslissingen kunnen meer of minder door de politiek genomen zijn. We hebben getracht om deze politiek-ambtelijke taakverdeling en/of samenwerking weer te geven in ons analyseschema.

10

Hoofdstuk 1: Beleidswerk en (vernieuwende) beleidsvorming: een inleidend kader POLITIEK

Beleidsvormingsmanagement

Consulting (Consulteren) & Representing & Selling Informeren - Overleggen - Onderhandelen Oplossingsanalyserend werk

Probleemanalyserend werk Initiating

Fleshing out

Enacting

o.a. Brainstorming

o.a. Scanning

Writing (Schrijven van beleidsdocumenten)

PO

AMBTELIJK

Figuur 1-5: Hypothetische politico-ambtelijke taakverdeling inzake beleidsvormend werk Of een taak of beslissing door de politieke of de ambtelijke actoren wordt opgenomen, hebben we trachten te visualiseren door in de figuur grijsintensiteiten in te brengen. Hoe zwarter een bepaalde taak is ingevuld, hoe dominanter de politieke actoren zijn geweest. Hoe witter of lichter, hoe meer ruimte er is geweest voor ambtenaren. Het feit dat bepaalde taken eerder grijs zijn ingekleurd, duidt op het feit dat ze samen of met een zekere activiteitenverdeling werden opgenomen. Zo zou het bijvoorbeeld kunnen zijn dat de consultatietaken verdeeld worden, waarbij bijvoorbeeld het kabinet zou aftoetsen met coalitiepartners, terwijl ambtenaren zouden aftoetsen met andere administraties. In figuur 1.5 hebben we ter illustratie een hypothetische taakverdeling uitgetekend. Het in de figuur gesymboliseerde proces werd sterk ‘gemanaged’ door de politieke actoren. Een aantal taken (consultatie & inhoudelijke operationalisering) waren voornamelijk het prerogatief van de politiek, andere taken werden eerder of uitsluitend door ambtenaren opgenomen (beleidsinvoering en schrijfwerk). De beslissingen werden wel voornamelijk door de politiek genomen. Nut van dit analyseschema In de empirische hoofdstukken zullen we dit schema gebruiken om het verrichte beleidswerk te bekijken, te beschrijven en te kaderen. Daarbij zullen we ook telkens trachten na te gaan hoe het beleidswerk verdeeld werd over kabinet en administratie. In het afsluitende hoofdstuk zullen we de taakverdelingen dan schematisch voorstellen, zodat visueel snel duidelijk zal worden wie wat gedaan heeft in de verschillende processen. Mogelijks kunnen we zo een meer algemeen patroon van taakverdeling tussen kabinet en administratie ontdekken.

11


1.3. EEN NORMATIEF KADER VOOR BELEIDSVORMING Alhoewel het niet onze bedoeling is om de waarde van de geselecteerde beleidsvormingsprocessen te beoordelen, kan het als analysekader wel nuttig zijn om te vertrekken van een normatief raamwerk over ‘goede’ beleidsvorming. Zo’n raamwerk vonden we in de Britse overheid waar -na het aantreden van de Labour-Regering in 1997- werd gestart met een moderniseringsprogramma voor de overheid (Modernising Government7), waarvan ‘Better Policy-Making’ één van de vijf doelstellingen was. We beschrijven in een eerste paragraaf dat Britse kader, om vervolgens in de tweede paragraaf een eigen normatief model voor te stellen, een vertaalde en licht aangepaste versie van het Britse raamwerk. TP

PT

1.3.1. ‘Professional policy-making’ in het Verenigd-Koninkrijk Na haar eclatante verkiezingsoverwinning pakte de Regering Blair uit met een White Paper (soort beleidsnota) over de modernisering van de Britse overheid. De intentie luidde als volgt: “Government must re-evaluate and develop policies that are forward looking and shaped by the evidence, that tackle causes, that are measured by results, that are flexible and innovative and that promote compliance rather than avoidance or fraud”. (Cabinet Office, Modernising Government, 1999, p. 15) U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

Deze doelstelling werd nader uitgewerkt in een specifiek rapport over ‘Professional Policy-Making for the 21th century’ (Cabinet Office, 2000). Dit rapport stelde een normatief standaardmodel voor dat aan een professionele en moderne beleidsvorming negen kenmerken onderscheidde die van een goed klinkende naam voorzien werden. In professionele beleidsvormingsprocessen: -worden effecten duidelijk gedefinieerd en hanteert men een lange termijnperspectief -wordt rekening gehouden met de nationale, Europese en internationale situatie -hanteert men een holistisch perspectief op beleidsproblemen dat verder kijkt dan institutionele grenzen om strategische objectieven te bereiken -is men bereid om gewoontes en routines in vraag te stellen en moedigt men nieuwe en creatieve ideeën aan -steunt men op en maakt men gebruik van de best beschikbare evidentie -vraagt men zich voortdurend af of de bestaande beleidsmaatregelen nog ‘werken’ en of ze geen schadelijke neveneffecten voortbrengen -overdenkt men de rechtvaardigheid van het beleid ten opzichte van al diegenen waarop het beleid een invloed heeft. Dit betekent dat men tijdens de beleidsvorming stilstaat bij de algemene impact van het beleid. Het betrekken van alle stakeholders bij de beleidsvorming kan hiervoor nuttig zijn. -worden systematische evaluaties van de effectiviteit van het beleid voorzien en uitgevoerd. -leert men uit wat werkt en wat niet werkt en verspreidt men die kennis

Professional policy-making= FORWARD LOOKING OUTWARD LOOKING JOINED UP INNOVATIVE EVIDENCE-BASED REVIEW INCLUSIVE

EVALUATION LEARNS LESSONS

Figuur 1-6: Het normatieve ‘professional policy-making’ model

TP

7 PT

http://www.cabinet-office.gov.uk/moderngov/whtpaper/index.htm

12


1.3.2. Naar een eigen normatief model Het Britse model beschrijft natuurlijk een aantal zaken die reeds langer bekend zijn in de beleidswetenschappelijke literatuur. Sterktepunt is wel dat het deze aspecten integreert in een overzichtelijk en aantrekkelijk geformuleerd begrippenkader. Omdat het model ons inziens op enige punten te veel aspecten onder één noemer verzamelt, hebben wij het vrij vertaald en lichtjes verfijnd. Hierna gaan we op elk van die ‘features’ van dat aangepast ‘model’ van professionele beleidsvorming kort nader in. TOEKOMSTGERICHT Dit kenmerk heeft betrekking op het denken op lange termijn (strategische planning) en op het verrekenen van toekomstige beleidsontwikkelingen in de actuele beleidsvorming. Een goede kennis en het gebruik van demografische en maatschappelijke evoluties zijn hierbij van groot belang. Probleem daarbij zijn de onzekerheden van de toekomst die men niet kan voorzien. Dit probleem mag echter geen voorwendsel zijn om toekomstontwikkelingen niet te proberen in te schatten. Men kan de onzekerheden immers deels ondervangen met het uitwerken van één of meerdere toekomstscenario’s op basis van fluctuerende parameters. OMGEVINGSBEWUST Het Britse ‘Naar buiten kijken’ draait volgens ons niet alleen om het opvolgen van supra- en internationale ontwikkelingen of om het bestuderen van beleidsontwikkelingen in andere landen, maar heeft ook betrekking op het signaleren en analyseren van maatschappelijke ontwikkelingen. Via een goed omgevingsbewustzijn houdt een overheid ‘de vinger aan de maatschappelijke pols’, is ze in staat om in te spelen op de actuele en wezenlijke maatschappelijke noden en hanteert ze buitenlandse inzichten in haar eigen beleid. OPEN INFORMEREND & COMMUNICEREND Een modern beleidsproces besteedt aandacht aan goede en correcte informatie en communicatie naar doelgroepen, betrokkenen en partners. Niet alleen op het eind van het proces, maar van bij het begin. Professionele beleidsvorming laat zich dus kenmerken door een doordachte en weluitgebouwde informatieen communicatiestrategie. UITVOERINGSGERICHT Een maatregel mag inhoudelijk dan nog zo goed opgebouwd zijn, als hij niet uitvoerbaar is of niet uitgevoerd wordt, is zijn waarde gelijk aan nul. Daarom moet men gedurende de beleidsvorming goed de uitvoeringsgerichtheid van de geconcipieerde maatregel in het achterhoofd houden. Kan de maatregel uitgevoerd worden en wie gaat dat doen? Wat hebben we er allemaal voor nodig? Welke knelpunten moeten weggeruimd worden om de uitvoering te doen lukken? Het zijn allemaal vragen die gedurende de beleidsvorming tijdig en in voldoende mate aan bod moeten komen. Een goed beleidsproces denkt immers niet alleen vooruit, maar redeneert ook achterwaarts. ‘Forward and backward mapping’ noemt Elmore (1985) dat. Hoppe vertaalde dit als ‘heen- en terugdenken’ (Hoppe & Van de Graaf, 1992, p. 427). ‘Heendenken’ vertrekt vanuit het perspectief van politici en beleidsambtenaren die denken vanuit politiek gewenste beleidsdoelen. Bij ‘terugdenken’ vormen werkprocedures, de omvang, capaciteit en bereidheid van de uitvoerende diensten het vertrekpunt. Ook het berekenen van de financiële implicaties van de maatregel zodat er voldoende budgettaire ruimte kan voorzien worden, behoort tot dit uitvoeringsgericht beleidswerk. Om grondig ‘terug’ te denken betrekt men best de uitvoeringsexperten bij de analyse. Dit kan onder meer door in het beleidsvoorbereidend team uitvoeringsexpertise in te brengen (via

13


mandatering of coöptatie) of door de uitvoerders bij de inhoudelijke uitwerking te betrekken, al dan niet via een formele uitvoeringstoets (Zie Brans, Vancoppenolle et al., 2003, p. 24). ONDERBOUWD Beleid voeren betekent per definitie ingrijpen op een maatschappelijke situatie. Het kenmerk ‘onderbouwd’ slaat dan op de beargumenteerde keuze om iets te doen en om juist dat te doen wat men voorstelt. Die argumentatie staat of valt met de kennis van de maatschappelijke situatie waarin men gaat werken en met de juiste inschatting van de effecten van de gekozen maatregel. Onderbouwde beleidsvorming besteedt dus aandacht aan de causale mechanismen van de ongewenste maatschappelijke situatie en denkt na over de finale kenmerken van de probleemoplossingen. De beleidsvoerder dient dan te beschikken over een goede kennis van de handelingscondities en van de handelingsgevolgen (zie figuur 1.7). Daarvoor dienen inspanningen gedaan te worden om wat kenbaar is, gekend te maken en om wat voorzienbaar is mee te nemen in de beleidsvorming. Maar feiten zijn ook maar relatief. Ze dienen immers geïnterpreteerd te worden en ze zijn doorgaans voor verschillende interpretaties vatbaar. Soms zijn er ook geen feiten voorhanden of spreken feiten elkaar tegen. Beleid voeren is volgens Noordegraaf (2000) dan ook in de eerste plaats omgaan met ambiguïteit. Politiek is bovendien geen waardenvrij gebeuren, waardoor beslissingen doorgaans of toch vaak ook normatieve keuzes zijn. Dit alles wil echter niet zeggen dat die beslissingen niet onderbouwd kunnen worden. Een normatieve argumentatie kan versterkt/ondersteund worden met informatie die van diverse bronnen afkomstig kan zijn: gegevens over de maatschappelijke ontwikkelingen, gegevens over het tot dan gevoerde beleid, operationele bedrijfsvoeringsgegevens, expertmeningen, … . Belangrijk om te vermelden is dat het ‘onderbouwen’ van beleidsvormingsprocessen er niet alleen op neer komt om kennis te verzamelen, maar ook om kennis te delen en te verspreiden in de overheid.

Figuur 1-7: De handelingscontext van de beleidsvoerders (uit Hoppe & Van de Graaf, 1992) IMPACT-ANTICIPEREND Het kenmerk impact-anticiperend sluit nauw aan bij het voorgaande kenmerk. Als professionele beleidsvorming gekarakteriseerd wordt door het beargumenteerd kiezen van de maatregel met de meest gewenste beleidseffecten, dan heeft professionaliteit evenzeer betrekking op het inschatten van (al dan niet gewenste) niet bedoelde neveneffecten van de 14


ingezette maatregel. Beleidsmakers dienen dan ook goed na te denken over mogelijke nevengevolgen van de beleidsinstrumenten (zoals marktverstoringen, ontvluchtgedrag, probleemverschuivingen, politieke risico’s, … ). INNOVATIEF Het kenmerk innovatief slaat op het feit dat men soms vertrouwde paden (instrumenten, procedures, structuren, methodes, …) moet durven en willen verlaten om tot betere beleidsoplossingen te komen. Experimenteren moet kunnen. Het opzetten van beleidsexperimenten of proefprojecten wordt beschouwd als een element van innovatie. KRITISCH REFLECTEREND Het kenmerk kritisch reflecterend is de vrije vertaling van het kenmerk ‘review’. Het heeft dus betrekking op het voortdurend in vraag stellen of de bestaande beleidsmaatregelen nog wel optimaal werken en of de gehanteerde uitvoeringsmethodes en –procedures niet verbeterd kunnen worden. OPVOLGEND EN EVALUEREND Een professionele overheid volgt de beleidseffecten van haar maatregelen op de voet op en plant ook echte beleidsevaluaties om na te gaan of de maatschappelijke gevolgen wel toe te schrijven zijn aan de ingezette beleidsinstrumenten. Hoewel dit aspecten zijn die na de beleidsvorming plaatsvinden, is het veelal nodig om er in de beleidsvoorbereidende fase over na te denken. Om te kunnen evalueren en op te volgen, zijn er immers gegevens nodig. Als men de productie van deze gegevens niet inplant bij de concipiëring van de maatregel, zal de beleidsopvolging heel wat moeilijker, duurder of zelfs onmogelijk worden. Kenmerkend aan ‘professionele’ beleidsvorming is dan ook dat men van bij de afkondiging van het beleid reeds een beleidsevaluatie vooropstelt. In sommige landen schrijft men deze evaluatie-intentie zelfs in de regelgeving zelf in. GEÏNTEGREERD In onze uitgebouwde welvaartsstaat heeft de overheid zich complex georganiseerd en gestructureerd. Deze interne bevoegdheids- en werkverdeling kan echter een goede beleidsvorming en beleidsvoering in het gedrang brengen. Om complexe maatschappelijke noden adequaat aan te pakken zijn immers vaak de expertise, de middelen, de bevoegdheden en de steun van meerdere overheden of diensten binnen één overheid nodig. Samenwerking tussen overheden en/of sectoren is echter niet evident, omdat elkéén eigen politieke meesters, prioriteiten, wensen, belangen en inzichten heeft. Visies op een probleem of toestand kunnen dan ook conflicteren, zeker in die sectoren waar het om schaarse goederen gaat. Sommige sectoren dienen zelfs wederzijds exclusieve beleidsdoelen, waardoor de nodige beleidsintegratie moeilijk of onmogelijk is. Desalniettemin heeft de burger aan de buitenkant van de complexe overheid recht op een integrale behandeling en heeft de samenleving baat bij een gecoördineerde probleemaanpak. Professionele beleidsvorming laat zich dan ook bij uitstek kennen door pogingen om een zekere beleidsintegratie te realiseren. INCLUSIEF / INTERACTIEF Moderne beleidsvormingsprocessen pogen de burgers en de maatschappelijke groeperingen een stem te geven in de beleidsvorming. Die interactieve consultatie kan fluctueren in gradatie en vorm. Interactieve beleidsvorming biedt zo ruimte voor een ander soort ‘terugdenken’, namelijk het terugdenken vanuit de doelgroep of vanuit de maatschappelijk betrokken groeperingen. Maatschappelijk draagvlak wordt steeds vaker de voorwaarde voor succesvol 15


beleid. Maar dit wil niet zeggen dat de overheid niet tegen de wensen en/of belangen van bepaalde groepen moet kunnen ingaan. Gezien de sterke uitbouw van het maatschappelijke middenveld en het bestaan van georganiseerde tegengestelde belangen, zal elke maatregel wel ergens op een belang stoten. Interactief beleid is een procesvoorwaarde, maatschappelijk draagvlak een resultaatskenmerk. En dat resultaatskenmerk is niet zo gemakkelijk te bereiken. Interactief beleid is in onze samenleving eigenlijk niets nieuws. De overheid werkt in onze West-Europese contreien immers al lang te midden van een goed uitgebouwd veld aan maatschappelijke actoren. Een veld dat de overheid trouwens deels zelf uitgebouwd en ondersteund heeft en dat ook vandaag nog steeds doet. In het neo-corporatistische en verzuilde Vlaanderen nemen private actoren bovendien vele publieke taken op zich. Het onderscheid tussen ‘state’ en ‘society’ is door deze structurele beleidsbetrokkenheid immers komen te vervagen, wat impliceert dat beleidsvorming niet zo makkelijk boven de hoofden van de betrokken veldactoren kan gebeuren. Ondanks deze lange traditie van maatschappelijke participatie aan het beleid, is interactiviteit toch voor een deel nog iets nieuws op de agenda omdat niet in alle sectoren dezelfde betrokkenheid bestaat en omdat men ook op zoek gaat naar nieuwe methoden en technieken om de maatschappelijke participatie vorm en inhoud te geven. Bovendien zoeken overheden steeds vaker het contact met minder gegroepeerde actoren en zelfs met individuele veldactoren (waaronder de burger zelf). 1.3.3. Nut van dit ‘simplistisch’ normatief kader Elk van de gereconstrueerde cases zullen we vanuit het uitgetekend normatief kader bespreken. Dit houdt in dat we zullen nagaan hoe de onderscheiden aspecten in elk van de processen werd meegenomen en ingevuld. Zo zullen we bijvoorbeeld bekijken op welke informatiebronnen werd gesteund, zullen we inventariseren of, in welke mate en op welke manieren maatschappelijke actoren bij de beleidsvorming betrokken werden, … . Bedoeling is dus niet om de cases op elk van de aspecten te ‘scoren’. Wel willen we op zoek gaan naar verklarende factoren waarom aspect X of Y in het proces op deze of gene manier werd ingevuld. Zodoende willen we het concept ‘beleidsvormingscapaciteit’ op micro-niveau in al zijn dimensies en componenten ontleden.

1.4. CONCLUSIE In dit hoofdstuk hebben we het kader geschetst voor het multiple-case onderzoek. Aan de hand van het uiteengezette conceptuele kader over beleidswerk gaan we in de verschillende cases het takenpakket van de ambtenaren onder de loep nemen. Aan de hand van het normatieve kader zullen we de beleidsprocessen screenen om te zien hoe de Vlaamse beleidsvormingscapaciteit ingezet wordt. Zoals in de inleidende situering reeds vermeld werd, zal de aandacht daarbij vooral gaan naar de kenmerken ‘Interactiviteit’ en ’Integratie/coördinatie’. Alvorens naar de case-analyses over te gaan, willen we in het tweede hoofdstuk ons onderzoeksopzet inbedden in de theoretische literatuur en willen we ons onderzoeksdesign uitgebreid toelichten.

16

Hoofdstuk 2: Theoretische situering & onderzoeksopzet

HOOFDSTUK 2 Theoretische situering & onderzoeksopzet Een gedetailleerde analyse van beleidsvormingsprocessen is niets nieuws. In de loop der jaren werden reeds ontelbare beleidsprocessen gereconstrueerd. De invalshoeken voor dergelijke studies zijn of waren vaak erg divers: de invloed van bepaalde actoren (partijen, politici, ambtenaren, belangengroepen, … ) op de beleidsuitkomst, institutionele determinanten van het procesverloop, de rol van wetenschappelijk onderzoek in de beleidsvorming, … . Weinige studies bestudeerden echter cases vanuit een intern perspectief, namelijk vanuit het standpunt van de sleutelactoren uit de overheid of vanuit de overheid zelf mét als doel om de beleidsvormende capaciteit van de overheid te versterken. Hierna bespreken we de studies van die enkele auteurs die voor onze dubbele invalshoek relevant zijn. We beschrijven van elke studie kort het doel en het onderzoeksopzet en staan stil bij de operationaliseringen om te bekijken wat we van hun onderzoeksopzet kunnen leren.

2.1. THEORETISCHE SITUERING VAN HET CAPACITEITSPERSPECTIEF 2.1.1. Canadese case-studies inzake ‘complex files’ & ‘horizontal work’ De Canadese overheid heeft8 zeer recent enkele case-studies laten uitvoeren om ‘precise and challenging questions on public mamangement successes and failures’ te verkennen. Dit vanuit twee invalshoeken. In een eerste studie (Smith & Torjman, 2004) werden twee ‘complex files’ bestudeerd. Complex files zijn ‘many layered programs involving a variety of players who need to create links between issues’. Overheidsdepartementen – in essentie verticale structuren- moeten immers technieken leren om meer & beter samen te werken met agentschappen, andere overheidsniveaus, derde actoren. Het onderzoek moest onderzoeken hoe de Canadese Overheid best die complexe files aanpakt, hoe het ‘partnerships’ kan opzetten met een veelheid aan andere actoren. Het was dus expliciet de bedoeling dat de Canadese overheid met de inzichten uit de studie haar ‘policy capacity’ zou versterken. TP

PT

De tweede studie (Bakvis & Juillet, 2004) beperkt zich tot ‘horizontally work’, hetgeen wij beleidscoördinatie of geïntegreerd werken zouden noemen. Meer concreet werden de kosten en de baten bekeken van verticale ‘accountability’ terwijl men horizontaal werkt. Ook werden de percepties van de belangrijkste spelers in de horizontale cases bestudeerd. Men vroeg hen naar de uitdagingen waarmee zij bij horizontaal werk worden geconfronteerd en naar wat er volgens hen werkte en wat niet. Beide studies zijn zeer interessant omdat ze immers op innovatieve beleidsprocessen focussen en uitdrukkelijk een versterking van de beleidscapaciteit voor ogen hebben. Jammer genoeg nemen ze slechts 1 of enkele van de door ons onderscheiden dimensies en componenten mee.

TP

8 PT

Vanuit de overtuiging dat “well-researched critical case studies can provide indispensable knowledge and insight to both public servants and academics on how public policy is developed and how public resources are managed”. (Smith & Torjman, 2004, p. ii)

17


2.1.2. Het multiple-case design van Hoppe (1988) Doel van de studie De twee case-studies van de Nederlandse bestuurskundige Rob Hoppe9 en zijn medewerkers uit 1988 kaderen in een onderzoeksproject voor het Nederlandse Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (DG voor de Milieuhygiëne). Basisveronderstelling van Hoppe was dat de vorm van het beleidsproces de kwaliteit van het beleidsproduct zou bepalen (criteria: doeltreffendheid, kwaliteit). Het gepast inrichten, organiseren en sturen van zo’n proces (Beleidsvormingsmanagement10) is dan ook heel belangrijk (criteria: doelmatigheid, flexibiliteit) om tot betere beleidsproducten te komen. TP

TP

PT

PT

Het onderzoek bestond uit een dubbel case-onderzoek binnen hetzelfde DG. De case-studies omvatten een gedetailleerde analyse van het beleidsvormingsproces11, met inbegrip van een beoordeling van de beleidsproducten en het beleidsvormingsmanagement. Visueel kan zijn onderzoeksdesign als volgt worden weergegeven: TP

PT

Figuur 2-1: Onderzoeksdesign van Hoppe Methodologie en operationaliseringen De case-beschrijving omvatte onder andere volgende elementen: -Begin- en eindpunt van het beleidsproces. -Typering van de aard van het beleid: incrementeel of non-incrementeel.12 -Schets van het beleidsvormingsproces en de context (voorgeschiedenis, politiek klimaat, … ) ervan. -Schets en analyse van de betrokken actoren: betrokken afdelingen, penvoerder, werkgroep (omvang, status). Raadpleging middenveld (wanneer, wie, vraag om advies?). -Werking van de werk(schrijf)groep? -Ondersteuning van de werkgroep door politieke en/of ambtelijke leiding. -Projectaanpak (expliciet of niet). -Locatie beleidsontwikkeling (binnen formele lijn of niet) -Schets van de opgedoken problemen tijdens het proces TP

PT

9

Professor aan de Universiteit van Twente. Hieronder verstaat hij de voortdurende, besturend-zorgende aandacht voor conditionerende en effectuerende opgaven voor een optimaal verloop van de werkstroom voor beleidsproduct X. 11 Het in kaart brengen van historiek en context (politiek/bestuurlijk) op basis van interviews en documentenanalyse. 12 Zolang een nieuw beleidsontwerp slechts een variant is op een bekend thema of zich beweegt binnen het denkkader van eerder beleid is het incrementeel. Worden er nieuwe thema’s geïntroduceerd of wordt er buiten oude kaders getreden, dan is het meer of minder non-incrementeel. Het betreft zaken als veranderingen in de aard van de hoofddoelstellingen, wijzigingen in de aard en de omvang van de doelgroep, het sprongsgewijze veranderen van de overheidsrol en het zich gelijktijdig voordoen van meerdere van deze veranderingen. TP

PT

10 TP

PT

TP

PT

TP

PT

18


Leerpunten -Het was de expliciete bedoeling van Hoppe om het beleidsvormingsmanagement én de kwaliteit van de beleidsproducten te bestuderen aan de hand van een gedetailleerde processtudie. Dat is niet onze hoofdbedoeling. Wij wensen het procesproduct niet te beoordelen, maar willen enkel kijken naar het beleidsproces, meerbepaald naar het beleidswerk dat er in verricht wordt en naar de competenties die deze activiteiten van de ambtenaren vereisen. Daarom willen wij het beleidsproceskader van Hoppe expliciet in onze studie opnemen als determinerende variabele, zij het dat we zijn classificatiecriteria willen vervolledigen. Ook het begrip beleidsvormingsmanagement willen we meenemen in onze studie. -Hoppe stelt zelf dat persoonlijke eigenschappen (zoals beleidsinhoudelijke competentie, cognitieve stijl, houding ten opzichte van politiek conflict) van personen mede invloed uitoefenen op de praktijk van het management van beleidsvormingsprocessen. Naar deze eigenschappen werd bij hem echter geen onderzoek verricht. Door onze focus op beleidscompetenties willen wij wel uitspraken doen over de eigenschappen die nodig zijn in een proces.

2.2. THEORETISCHE SITUERING VAN HET COMPETENTIEPERSPECTIEF De gecombineerde focus op ambtelijk beleidswerk en benodigde competenties in diverse beleidsvormingsprocessen brengt ons bij één meldenswaardig onderzoek, dat van de Britse professor Christopher Hood (London School of Economics). We schetsen kritisch zijn onderzoeksdesign en geven aan wat we er van overnemen en wat niet. 2.2.1. Het multiple-case design van Hood & Lodge: Civil service policy-making competencies Doel van de studie Hood en Lodge (2002) trachtten door middel van een internationaal vergelijkend ‘embedded multiple case design’ (zes beleidsdocumenten twee landen, drie sectoren) hun hypothese bevestigd te zien dat de specificiteit van de beleidssituatie waarin een beleidsdocument tot stand komt de aanwezigheid van specifieke competenties zou vereisen. Meer bepaald gingen ze er bijvoorbeeld van uit dat beleidsprocessen in complexe en conflictrijke omgevingen sterke onderhandelingsvaardigheden en een grote politieke affiniteit vereisen. Via hun studie wilden ze zich uitspreken over de vaardigheden die ambtenaren nodig hebben in een modern handels- en industriedepartement13. Visueel kan hun onderzoeksdesign als volgt worden weergegeven (zie figuur 2.2): TP

PT

Figuur 2-2: Onderzoeksdesign van Hood en Lodge TP

13 PT

Het onderzoek werd besteld door het Industry Forum, vanuit een ontevredenheid over (een gebrek aan) consultatie van het bedrijfsleven door de administratie.

19


Onderzoeksopzet De auteurs gingen er van uit dat de nodige beleidscompetenties bepaald worden door de beleidssituatie waarin men werkt. Ze maakten daarom een onderscheid in beleidssituaties op basis van de intensiteit van het onderliggend politiek en sociaal conflict14 en op basis van de complexiteit van de institutionele en stakeholder-omgeving15. Zo kwamen ze tot een vierdelige typologie van beleidssituaties, die weergegeven wordt in tabel 2.1. TP

TP

Policy Stretching Conflictintensiteit

Omgevingscomplexiteit

PT

PT

Policy Resetting

Beperkt, ondanks bureaupolitieke spelletjes of andere sterke spanningen Beperkt, ondanks het feit dat meerdere overheidsinstanties betrokken kunnen zijn.

Gematigd, Niet hoofdlijnen.

Conflict Brokerage Handling ‘wicked issues’ Groot, hoofdlijnen Zeer groot, over worden Alle aspecten gecontesteerd. worden in vraag gesteld

Groot, sterke en diverse groepen van buiten de overheid zijn betrokken.

Matig, nochtans kunnen meerdere stakeholders betrokken zijn.

Groot, Minister of departement kunnen probleem- en oplossingsanalyse niet beheersen.

Tabel 2-1: Typologie beleidssituaties volgens Hood & Lodge Elk type beleidssituatie zou nu andere competenties van de beleidsmakers vergen. De selectie voor en de samenstelling van het beleidsvormend (hier schrijvend) projectteam zou volgens hen hieraan aangepast moeten worden. Hood en Lodge onderscheidden volgende vereiste ‘competenties’: Voor alle beleidssituaties: Kennis van de beleidsgeschiedenis en kennis van of beschikken over uitvoeringservaring16 Inzicht in de beleidsomgeving en de specifieke (politieke) overheidscontext waarin beleidsprocessen plaatsvinden17 Netwerkingscapaciteit over departmenten en Regering heen Inzicht in en kunde van projectmanagement Voor beleidssituaties ‘vanaf’ Policy Resetting situaties ook: Vaardigheden inzake overleg, onderhandelen en conflictmanagement met en tussen overheidsinterne en overheidsexterne actoren Voor beleidssituaties ‘vanaf’ Conflict brokerage situaties ook: Bekwaamheid om expertise te handhaven over conflicterende kennisclaims heen Voor de meest complexe beleidssituaties (handling wicked issues) ook: Grote politieke ervaring en verhoogde bekwaamheid in politieke activiteiten TP

TP

PT

PT

De onderzoekers hadden verwacht om in hun cases -naargelang de beleidssituatie waarin het beleidsdocument gecategoriseerd kon worden- verschillen in (vereiste) competenties terug te vinden bij de beleidsontwerpers. Om deze hypothese te kunnen testen, dienden ze de cases te classificeren en de competenties in kaart te brengen.

14

Operationalisering naargelang onderwerp consensus: eens over achterliggende principes, over probleemstelling, over hoofddoelstellingen, over implementatie. 15 Operationalisering op basis van aantal en aard (sterkte, belang) van betrokken overheidsactoren (organisaties en Ministers) en aantal en aard van betrokken externe stakeholders. 16 Grasp of policy history and feedback from implementation experience. 17 Grasp of Government process political and policy context. TP

PT

TP

PT

TP

PT

TP

PT

20


Methodologische operationalisering De cases werden beschreven op basis van een aantal vragen: -Type beleidsontwikkeling? -Duur en verloop (aantal iteraties) van het ontwikkelingsproces? -Wie was betrokken bij het ontwikkelingsproces? Intern: Hoe groot was het kernteam? Wie werd intern nog betrokken? Extern: Wie werd geraadpleegd? Op welke wijze? Hood en Lodge onderscheidden drie clusters van beleidscompetenties (‘Background & Experience’, ‘Technical and substantive knowledge’, ‘Contributions to the social process of policy development’: elke cluster telde zes competenties, telkens vertaald in één indicator, zie bijlage 3). Elk van de beleidsambtenaren werd door de onderzoekers gescoord voor elk van deze competenties via de classificatie: High, medium, low. Zo konden ze per departement, per beleidsdomein en per competentie het % ‘highest’ berekenen, alsook de gemiddelde score voor die bepaalde competentie en de spreiding in het beleidsteam. Aangezien dit alles het mogelijk maakte dat gehanteerde competenties in de verschillende sectoren met elkaar konden vergeleken worden, konden Hood en Lodge hun hypothese toetsen. De resultaten lieten echter weinig verschillen in ‘competentiescores’ zien tussen erg verschillende beleidssituaties. Het bleek bijvoorbeeld niet zo te zijn dat bij de opmaak van beleidsdocumenten in ‘Wicked Issue’situaties, duidelijk veel meer politieke ervaring of conflicthanteringsvaardigheden aanwezig waren. Ze concludeerden dan ook dat er meer aandacht zou moeten besteed worden aan het bewust samenstellen van ‘beleidsteams’. Bemerkingen bij het onderzoeksopzet Hun classificatie in beleidssituaties is volgens ons onvolledig: -Ook het doel (of de aard) van het document is immers een belangrijke factor. Het feit dat een document ontwikkeld wordt in een complexe context, hoeft niet noodzakelijk te betekenen dat alle competenties aanwezig moeten zijn. -De typologie is sterk ‘outward’ gericht en gaat daarbij voorbij aan de inhoudelijke complexiteit van het beleidsprobleem, zoals bv. de aanwezigheid van de nodige informatie, … . Het is onduidelijk op welke manier het competentieraamwerk tot stand is gekomen en hoe het gescoord is in het onderzoek. De onderzoekers beoordeelden de competenties van de ambtenaren zelf. We stellen ons vragen bij de conclusie dat de hypothese niet bevestigd kon worden. De competenties ‘pasten’ niet bij de beleidssituatie, stellen de auteurs. Mogelijks ligt de oorzaak in de gebruikte onderzoeksmethode: gebrekkige constructvaliditeit, slechte operationalisering, te weinig indicatoren, onduidelijk geoperationaliseerde hypotheses, foute scoring, … . Leerpunten De focus op gebruikte/nodige competenties in de ontwikkeling van beleid is ook (deels) de onze. Zij beperken hun analyse wel tot de totstandkoming van één document en beschouwen dus niet het hele ontwikkelingsproces (zoals Hoppe dat bijvoorbeeld wel doet). Hun typologie van beleidssituaties is nuttig, maar dient ons inziens vervolledigd te worden. De onderscheiden competenties en de operationalisering ervan is interessant, maar onvolledig. De auteurs vatten het competentiebegrip niet éénduidig op. Wel doen ze een verdienstelijke eerste poging om een aantal aspecten inzake competenties te operationaliseren. Ze begeven zich echter op glad ijs door zelf competentiescores toe te kennen. Wij opteren voor meer objectiviteit door de ambtenaren zelf te laten aangeven welke competenties ze in welke mate hebben nodig gehad.

21


2.3. EIGEN ONDERZOEKSOPZET Op basis van onze eigen doelstellingen en steunend op de gevolgde methodologie in de voorbeeldstudies van Hoppe en Hood & Lodge, hebben we een eigen onderzoeksopzet en –protocol ontwikkeld. We schetsen hieronder in grote lijnen ons onderzoeksdesign, beschrijven gedetailleerd de gevolgde methode en procedures, beargumenteren onze keuzes en ronden af met een overzicht van de onderzoeksvragen. 2.3.1. Hoofdlijnen van het onderzoeksdesign Deze studie op micro- of maatregelniveau heeft een dubbele doelstelling: Vooreerst willen we via het case-onderzoek een blik werpen op innovatieve beleidsmaatregelen en vernieuwende beleidsvormingsprocessen en op de implicaties ervan voor de Vlaamse beleidsvormingscapaciteit. Speciale aandacht gaat naar de dimensies coördinatie en vermaatschappelijking (de kenmerken geïntegreerde en interactieve beleidsvorming). Daarnaast willen we via deze studie meer te weten komen over het beleidswerk dat Vlaamse ambtenaren verrichten en willen we nagaan welke competenties ze in beleidsprocessen nodig hebben. Dit tweede luik van het onderzoek heeft niet alleen een beschrijvende of verkennende ambitie, maar is ook toetsend van opzet omdat we de activiteiten en de competenties van beleidsambtenaren in open beleidsvormingsprocessen willen vergelijken met datgene wat in de theorie daarover verondersteld wordt. In de bestuurskundige literatuur wordt immers vaak melding gemaakt van de noodzaak aan een andere opstelling van de centrale overheidsactoren (politici én ambtenaren) in ‘open’ beleidsprocessen. Wij wilden met het onderzoek dan ook nagaan of ‘open’ beleidsprocessen inderdaad andersoortige beleidsactiviteiten- en competenties vereisen van ambtenaren. Visueel kunnen we deze onderzoeksfinaliteit als volgt weergeven:

Figuur 2-3: Het onderzoeksdesign van deze studie De geschetste dubbele onderzoeksfinaliteit veronderstelt:

22


-dat we duidelijk moeten maken wat een open beleidsproces en wat een gesloten beleidsproces is (zie 2.3.2.); -dat we -om de hypothese te kunnen toetsen- verschillende cases moeten selecteren die voldoende variëren inzake de aard van het beleidsproces (zie 2.3.3 en 2.3.4.); -dat we een genuanceerde en gedetailleerde taak-analyse opmaken en het proces met aandacht voor alle capaciteitscomponenten reconstrueren (zie 2.3.5.); -dat we een degelijk instrument ontwikkelen om aanwezige of vereiste competenties te meten (zie 2.3.6.); -dat we trachten te controleren voor allerhande andere variabelen die een valide uitspraak inzake competenties zouden kunnen verhinderen. Alvorens nader in te gaan op elk van die onderzoeksvereisten, geven we in onderstaande tabel ons onderzoeksopzet in hoofdlijnen weer en vergelijken we het met dat van Hoppe en Hood & Lodge. Hoppe

Hood en Lodge

Vancoppenolle & Brans

Onderzoeksvragen

Wat is de impact van het gevoerde beleidsvormingsmanagement op de kwaliteit van het beleidsproduct?

Welke competenties hebben beleidsambtenaren (nodig) in ≠ beleidssituaties?

Aard onderzoek Analyseeenheden

Beschrijvend/verklarend

Beschrijvend

-Hoe ziet de Vlaamse beleidsvormingscapaciteit er uit in 4 processen? -Wat is de impact van de aard van het beleidsvormingsproces op beleidswerk en de nodige competenties? Verkennend / Toetsend

Onderzoekstechnieken Onderzoeksdesign

(Beleidscontext) Beleidscontext Beleidsproces: voorna- (Beleidsproces) melijk. Management (Individu) Individu: Competenties

(Beleidscontext-Issue18) (Aard van) Beleidsproces TP

Individu: -Taken -Rol -Competenties Beleidsproduct Documentenanalyse Documentenanalyse Documentenanalyse Interviews Interviews Interviews Enquête over Scoren competenties Competentiebeleidsproduct individuen assessmentinstrument Embedded Multiple case- Embedded Multiple Embedded multiple design case-design design

PT

case-

Tabel 2-2: Vergelijkende samenvatting van de onderzoeksdesigns 2.3.2. Open versus gesloten beleidsprocessen Diverse auteurs hebben al geprobeerd om dit onderscheid betekenisvol te omschrijven. Ze gebruiken echter andere omschrijvingen en leggen andere accenten. Een overzicht. Van Schendelen verstaat onder interactieve beleidsvoering “het streven naar planmatig vooroverleg met al degenen die in enigerlei fase van de beleidsvoering positieve of negatieve invloed zouden kunnen uitoefenen, met als doel hun eigenwijsheid te benutten of te pareren.”

TP

18 PT

We zijn van mening dat het niet voldoende is om gewoon de beleidsomgeving mee te nemen in de analyse. ‘Politics’ wordt immers vaak gedetermineerd door ‘policy’, door de aard van de beleidsissue.

23


Van Meegeren (1997) heeft het over open beleidsvorming, een wijze van beleidsontwikkeling in samenspraak met de betrokken wederzijds afhankelijke actoren. In een open planvormingsproces dient de beleidsinhoud ter discussie gesteld te worden. In tegenstelling tot de gesloten vorm bestaat er in de open vorm geen klassiek sequentieel beslisproces waarbij eerst overeenstemming in bestuurlijke kring gezocht wordt, vervolgens gestreefd wordt naar een politiek draagvlak en waarbij daarna tenslotte nog getracht wordt een maatschappelijk draagvlak te bewerkstelligen. (Decide-Announce-Defend-Strategie) Edelenbos (2000) bedoelt volgens ons hetzelfde met zijn onderscheid tussen technocratische (gesloten) en open besluitvorming. Bij technocratische besluitvorming gelooft men dat het probleem nauwkeurig kan worden omschreven binnen één of enkele disciplines en dat bijgevolg het gebruik van beschikbare expertises voldoende is voor een efficiënte uitvoering van de oplossing. Participatie van andere belanghebbenden is dan ook overbodig, omdat ze niet over de technische expertise beschikken die nodig is om het probleem en de voorgestelde oplossingen te kunnen begrijpen. Volgens De Rynck betekent interactief beleid dat het (gemeente)bestuur in overleg met maatschappelijke groepen (in de gemeente) beleid opbouwt: zowel de doelstellingen, als de zoektocht naar alternatieven als de uitvoering van beleid. Interactief beleid probeert een draagvlak voor het (gemeentelijk) beleid op te bouwen en partnerschappen te realiseren, gesteund op medeverantwoordelijkheid van burgers en maatschappelijke actoren. Sommige definities zetten zich traditiegetrouw af tegen een ‘slechte’ en ‘oude’ variant, waarin ofwel geen participatie plaatsvond (gesloten besluitvorming) of waarin de participatie enkel reactief was (traditionele inspraak). Nochtans werd inspraak - volgens Pröpper & Steenbeek (2001)- aan het eind van de jaren zestig gepresenteerd als wondermiddel om de representatie en de participatie van burgers te versterken. Klaarblijkelijk maakt het inspraakinstrument die hoge verwachtingen niet waar. Komt dit door het feit dat er in inspraak geen dialoog mogelijk is of wordt het instrument gewoon verkeerdelijk gebruikt en onderbenut? Of was inspraak gewoon een kind van zijn tijd en is het niet meer aangepast aan de nieuwe tijdsgeest. Daar alludeert De Rynck alleszins op door te stellen dat bepaalde trends ertoe geleid hebben dat (gemeentelijke) beleidsvoering interactief moet zijn, wil ze haar legitimiteit niet verliezen. Wat er ook van moge zijn, verschillende omschrijvingen sommen de kernelementen op van ‘open’ beleidsvormingsprocessen. Edelenbos (2001) onderkent vier onderscheidende kenmerken: -Openheid: Interactieve beleidsvorming is een open beleidsstijl waarbij expliciet rekening gehouden wordt met de pluriformiteit en geldigheid van belangen en perspectieven. Eigenlijk moet het een drievoudige openheid zijn: een inhoudelijke, procesmatige en actor-openheid. Niet alleen een open agenda dus, maar ook de toegankelijkheid van het proces en de ontvankelijkheid van actoren (bereidheid om nieuwe perspectieven, belangen en ideeën in de eigen beeldvorming toe te laten). -Gelijkwaardigheid: Bepaalde actoren of inhoudelijke elementen worden niet belangrijker gevonden worden dan andere. -Debat (tweezijdige communicatie) op basis van redelijkheid: Een debat op basis van macht is gebaseerd op de veronderstelling van conflict en is gericht op het realiseren van belangenwinst ten koste van de belangen van anderen. Een debat op basis van redelijkheid heeft de probleemoplossing als leidend principe. -Beleidsbeïnvloeding: Essentieel is dat zowel bij de verkenning van het beleidsprobleem als bij de ontwikkeling van mogelijke oplossingen inbreng van alle betrokken actoren mogelijk is. U

U

U

U

U

U

U

U

Met deze begripsoperationalisering hebben we getracht om de cases in te delen in open en gesloten processen (zie verder secties 2.3.3. en 2.3.4.).

24


2.3.3. Verzameling cases De selectie van de cases gebeurde niet willekeurig, maar wel bewust. We waren immers afhankelijk van de case-suggesties van de leidinggevende ambtenaren. Het case-onderzoek kaderde in een ruimer onderzoek naar de capaciteit van beleidsontwikkeling in de Vlaamse Overheid. In dat kader werden in het tweede semester van 2002 verkennende gesprekken gevoerd met afdelingen uit de Vlaamse ambtenarij. Alle administraties (niveau DG) waren in mei aangeschreven voor een verkennend gesprek over beleidsontwikkeling. Via brief, maar ook tijdens de interviews, werd gevraagd of de afdeling geen relevant beleidsproces wilde laten bestuderen. De voorgestelde cases bleken op het eerste zicht te voldoen aan de theoretische veronderstellingen van ons design (open en gesloten). Na een eerste verkennende studie van de processen hebben we de door ons gebruikte terminologie wel moeten preciseren, omdat ALLE geselecteerde processen open bleken te zijn. Maatschappelijke actoren werden –weliswaar op zeer diverse wijze- in alle processen zeer vroeg en zeer intensief bij de beleidsvorming betrokken. Wel is er een gradatieverschil qua openheid. Sommige processen waren zo open dat men gezamenlijk met de externe actoren het probleem verkende, de ‘oplossing’ uitdacht en de definitieve voorstellen uitschreef. Het zou dus beter zijn om te spreken van meer en minder open. Het verschil zat hem ook in de blootstelling van ambtenaren aan deze maatschappelijke of andere actoren. In twee van de vier cases namen ambtenaren het voortouw in het maatschappelijk en domeinoverschrijdend overleg. In de andere twee cases namen medewerkers van op het ministerieel kabinet deze consultatietaken voornamelijk voor hun rekening, zodat de ambtenaren (of althans diegenen die in het onderzoek werden opgenomen) meer op de (gesloten, minder open) achtergrond werkzaam waren. Het onderscheid ‘open’ versus ‘gesloten’ dient dus ten dele begrepen te worden vanuit het standpunt van de ambtenaren. 2.3.4. Selectie van de cases Van bij de aanvang streefden we naar het beschrijven en analyseren van een viertal cases die van elkaar verschilden naar beleidsveld, beleidscontext (maatschappelijke en bestuurlijke complexiteit), beleidsissue, beleidsinhoud (nieuw versus incrementeel) en beleidsproces (open versus gesloten). Het gaat respectievelijk om de maatregelen die ‘gelabeld’ zijn als ‘Opleidingscheques’, Ruimtelijk uitvoeringsplan voor het regionaalstedelijk gebied Aalst’, Persoonlijk Assistentiebudget’ en ‘Integrale Jeugdhulp’. We kozen voor deze vier cases omdat: De beleidsvormingsprocessen –bij de start van ons onderzoek- juist of bijna afgerond waren, zodat het verzamelen van informatie relatief gemakkelijk ging en de sleutelactoren zich de details van het proces nog levendig konden voorstellen. We voor onze comparatieve multiple case-study op zoek waren naar ‘most different cases’, processen die van elkaar verschilden op diverse vlakken: -De beleidsprocessen stammen uit vier totaal verschillende beleidsvelden: economisch ondersteuningsbeleid, ruimtelijke planning, gehandicaptenbeleid en bijzondere jeugdzorg. Deze beleidsvelden worden bevolkt door andere ambtenaren en andere externe stakeholders, gaande van traditionele socio-economische belangengroepen tot lokale overheden, non-profit organisaties en individuele burgers of actiecomité’s. -De maatregelen verschillen van elkaar op vlak van hun juridisch statuut, daar twee cases eerst een decretale grondslag dienden te krijgen (en dus via het Parlement dienden te passeren), terwijl de twee andere louter via een regeringsbesluit gestalte konden krijgen. Onze multiple case-studie omvat dus zowel primaire als secundaire wetgeving, hetgeen geleid heeft tot uiteenlopende participatie-patronen voor de maatschappelijke actoren. -De beleidsprocessen kenden uiteenlopende institutionaliseringen van ‘state-society relations’. Zoals duidelijk zal worden in de case-beschrijvingen hebben we een pluriformiteit aan state-society interactiepatronen kunnen vaststellen: adviesorganen, overlegorganen, bilaterale contacten, ad-hoc netwerken, parlementaire hoorzittingen, Raden van Beheer van uitvoeringsagentschappen. Zoals hoger vermeld is geen van de cases echt gesloten, maar wordt de openheid in elk van de cases op verschillende wijze vormgegeven. 25


-Aangezien de inhoud van de beleidsissues in belangrijke mate het politieke spel bepaalt (Wilson (1980)19, Lowi (1972), Velthut (2003)), hebben we geprobeerd om enige issuevariatie in het onderzoek op te nemen. o De case Opleidingscheques is (in belangrijke mate20) een distributieve maatregel waarbij de baten naar het merendeel van de werkgevers gaan en de kosten gespreid worden over de hele samenleving. Zelfs de natuurlijke opponenten van de werkgevers – de werknemers en hun associaties- profiteerden van deze maatregel, daar via de cheques de vormingskansen en -mogelijkheden voor het personeel aanzienlijk de hoogte in gingen. Nochtans zullen we zien dat alle werkgevers wensten te profiteren van het beleid, waardoor de selectiviteit van het systeem ernstig bekritiseerd werd door bepaalde groepen van –uitgesloten- werkgevers. o De tweede case –het persoonlijk assistentiebudget voor personen met een handicaplijkt distributief, maar draagt in zich enige redistributiviteit, aangezien de machtige verzorgingsvoorzieningen verloren of konden verliezen via dit vraaggestuurd systeem. o De derde case –het ruimtelijk uitvoeringsplan- is per definitie een maatregel die kosten en baten verdeelt over een breed gamma aan winnaars en verliezers. Ruimtelijke planningsinitiatieven voor een breed gebied zijn sowieso trouwens van bijzondere aard, omdat de kosten en baten vaak niet onmiddellijk duidelijk zijn of soms zelfs in de verre toekomst gesitueerd moeten worden. Daar de case de afbakening van een regionaal-stedelijk gebied met zeer diverse sites betrof, kon je verwachten om geen duidelijke winnaars of verliezers voor het hele gebied aan te treffen, maar wel een enorme variëteit aan winnaars en verliezers, afhankelijk van het terrein. Hetzelfde geldt eigenlijk voor de IJH-case, al moeten in dat proces – omdat er belangrijke operationele keuzes uitgesteld zijnde ‘winnaars’ en ‘verliezers’ nog voor een groot deel bepaald worden. -Omdat het onderscheid open – gesloten niet genuanceerd genoeg was, hebben we de cases moeten selecteren op de rol die ambtenaren opnamen in de open processen. Dan komen we vanzelf uit bij een verschil in taken. Dat wilden we dus niet meer bewijzen, maar we wilden wel nagaan waar de taakverschillen juist lagen en welke de consequenties voor van die rol waren voor de competenties van de ambtenaren en voor de politicoambtelijke verhouding. Volgens dit onderscheid kunnen we de cases als volgt classificeren: TP

PT

TP

U

PT

U

GESLOTEN (Minder open) Opleidingscheques Integrale jeugdhulp OPEN

Persoonlijk assistentiebudget21 Ruimtelijk uitvoeringsplan Aalst TP

PT

Tabel 2-3: Indeling van de cases volgens openheid In de open beleidsvormingsprocessen waren het ambtenaren die het beleidsvormingsproces regisseerden en die het overleg en de onderhandelingen met andere actoren in hoofdzaak voor hun rekening namen. In de andere cases lag de regie en de externe consultatierol eerder bij het kabinet. 19

Wilson (1972) stelt dat “politics of regulation follows different patterns, mobilises various actors and has different consequences depending on the perceived costs and benefits of the proposed policy”. 20 In hoofdzaak distributief volgens ons, niet volledig dus omdat er ook enige redistributieve karakteristieken aan verbonden zijn, daar de cheques in de plaats gekomen zijn van een oud systeem waarin er een andere kosten/baten verdeling heerste (ten gunste van de grote ondernemingen). 21 Het PAB was een zeer open beleidsvormingsproces waarbij ambtenaren zeer direct in contact kwamen met de maatschappelijke belangenvertegenwoordigers, meerbepaald in fora waarin de belangengroeperingen hun teksten en voorstellen konden bespreken. Aanvullend op deze contacten had het kabinet wel nog bilaterale contacten waar de ambtenaren niet op aanwezig waren. Ambtenaren stonden dus niet helemaal centraal in dit open proces. TP

PT

TP

PT

TP

PT

26


2.3.5. Analyseprocedure De processen werden in verschillende stappen geanalyseerd: In eerste instantie interviewden we de verantwoordelijke ambtenaar om inzicht te krijgen in de maatregel en om een overzicht te krijgen van het beleidsvormingsproces en de rol van de administratie daarin. In datzelfde gesprek werden ook enige afspraken gemaakt omtrent het bestuderen van het administratief archief rond de case. Op basis van de analyse van dat archief en van bijkomende documenten (persmededelingen, krantenknipsels, parlementaire stukken, standpunten en memoranda van de betrokken belangengroepen, …), werden de processen gereconstrueerd, de beleidsnetwerken uitgetekend, de interacties in dat netwerk in kaart gebracht. Natuurlijk werd ook nauwkeurig bijgehouden wie welke taak voor zijn of haar rekening nam. Volgend op deze documentenanalyse interviewden we de meeste actoren uit administratie en kabinet. Om het beeld van het proces te vervolledigen, spraken we doorgaans ook met de sterkst betrokken maatschappelijke actoren. Gedurende het interview met de ambtenaren hanteerden we een semi-gestandaardiseerde vragenlijst om hun beleidswerk te inventariseren en om de competenties die ze in het proces nodig hadden gehad op te lijsten. Op dit instrument gaan we in het volgende punt (2.3.6) nader in. 2.3.6. Onderzoeksinstrument Zoals reeds eerder vermeld hebben we een specifieke vragenlijst ontworpen om een aantal zaken te objectiveren. Het was onze bedoeling om dit onderzoeksinstrument aan alle ambtenaren voor te leggen die in de verschillende cases een centrale beleidsrol vervulden. Omwille van de beperkte bereikbaarheid en beschikbaarheid van de afdelingshoofden, hebben we er echter voor geopteerd op dit gestandaardiseerd instrument enkel aan de beleidsambtenaren van rang A1 voor te leggen.22 Via kwalitatieve en kwantitatieve analyses van de verkregen antwoorden, moest het mogelijk worden om 1) algemene conclusies te trekken over beleidscompetenties in Vlaanderen en om 2) een beter beeld te krijgen van de impact van het beleidsvormingsproces op de vereiste competenties. TP

PT

Rekening houdende met onze eigen doelen en met de methodologische operationaliseringen van Hoppe, Hood & Lodge hebben we in dat onderzoeksinstrument meer opgenomen dan enkel een competentievragenlijst. Zo bevatte de vragenlijst naast het competentieluik ook nog de luiken: Professionele achtergrond en ervaring: Via de vragen uit dit luik wilden we kunnen bepalen of de respondent nog elders dan in de overheid gewerkt had en/of of hij/zij ervaring had met beleidsvoorbereidend en –uitvoerend werk. Tijdsbesteding: Via een viertal vragen wilden we nagaan of het verrichte beleidswerk wel omvangrijk genoeg was geweest om te kunnen verrekenen in het onderzoek. Tegelijk wilden we via dit luik peilen naar de werkbelasting die met het beleidswerk gepaard ging. Typering van de beleidssituatie: Zowel Hoppe, maar vooral Hood besteedde veel aandacht aan de beleidssituatie waarin het beleidswerk plaatsvond. Omdat we zijn operationalisering gedeeltelijk hebben overgenomen, hebben we een aantal vragen over de beleidssituatie opgenomen. De respondenten moesten deze typeren door een aantal uitspraken over het proces te scoren op een schaal van 1 tot 7, waarbij 1 stond voor ‘helemaal niet van toepassing op de beleidssituatie’ en 7 voor ‘helemaal wel van toepassing op de beleidssituatie’. In de vraagstelling werd niet alleen gepeild naar de maatschappelijke complexiteit en het politiek conflictgehalte van de beleidsomgeving, maar ook naar de inhoudelijke complexiteit en naar de media-belangstelling voor het proces. TP

22 PT

Alle conclusies over de vereiste beleidscompetenties hebben dus op dit beperkt segment van beleidsambtenaren betrekking.

27


Rolopvatting (en taken en activiteiten): In dit luik werden vooreerst een aantal beleidsrollen voorgelegd waarvan de respondent diende te zeggen of en in welke mate hij/zij er zich in kon terugvinden. Concreet betekende dit dat hij/zij negen rollen moest rangschikken volgens de mate waarin de rol het meest-het minst geleek op de eigen beleidsrol in het proces. Volgende rollen werden voorgelegd: inhoudelijk expert, participant met eigen beleidsvoorkeuren, procesregisseur, procesverantwoordelijke, verdediger van maatschappelijke belangen, verdediger van het algemeen belang, besluitvormer, neutrale uitvoerder en loyale vertegenwoordiger van de Minister. Daarnaast werden in dit luik ook een aantal beleidstaken en –activiteiten opgelijst die de respondent moest aankruisen indien hij/zij ze verricht had. Het competentieluik bestond uit een zelfbeoordeling van de door het proces vereiste competenties. Daarbij werd gevraagd om aan te kruisen in welke mate de opgesomde competenties voor de invulling van de rol in het beleidsproces van belang waren. Zeer nadrukkelijk werd gezegd dat het niet om een (zelf)beoordeling van hun competentie ging, maar om een beoordeling van de nodige competenties. In totaal werden een 40-tal competenties voorgelegd, natuurlijk voorzien van een duidelijke begripsomschrijving. Deze lijst aan competenties en hun omschrijvingen werd door ons samengesteld op basis van een analyse van diverse internationale competentie-raamwerken (UK, Nederland, Canada), maar ook op basis van het toendertijd voorlopig vastgestelde Vlaamse competentieraamwerk. De competenties zelf konden eigenlijk gegroepeerd worden in verschillende competentieclusters: Omgaan met informatie, probleemoplossend gedrag, interpersoonlijk en communicatief gedrag, kennis, persoonlijkheidseigenschappen en overheidsbewustzijn. Het was daarbij onze veronderstelling dat er zich tussen de processen vooral een verschil inzake interpersoonlijk gedrag en communicatie zou voordoen. Om vraageffecten te voorkomen werden de competenties ongeclusterd (dus door elkaar) aan de respondenten voorgelegd. In bijlage 4 is de competentielijst en de begripsomschrijving opgenomen. Persoonlijke eigenschappen Nauwkeurigheid / Stiptheid Stressbestendigheid Aanpassingsvermogen Zelfstandig werken Plannen van eigen werk Organiseren van eigen werk Verantwoordelijkheidszin Geduld Relativeringsvermogen Integriteit Professionaliteit Omgaan met informatie Analytisch denken Cognitieve Flexibiliteit Cijfermatig inzicht Leervermogen Conceptueel denken

Interpersoonlijk gedrag & communicatie Samenwerken Onderhandelingsvaardigheden Sociabiliteit Netwerkvaardigheid Mondelinge communicatie Assertiviteit Schriftelijke uitdrukkingsvaardigheid Mondelinge uitdrukkingsvaardigheid Probleemoplossend gedrag Overtuigingskracht Oordeelsvorming Besluitvaardigheid Plannen van beleidsproces Organiseren van het beleidsproces

Kennis Professionele vakkennis Kennis van flankerend(e) beleidsdomein(en) Kennis van de bestuurlijke (politico-administratieve) context Kennis van de sector Kennis van wetenschappelijke methodes voor analyse en verwerking van gegevens

Overheidsbewustzijn Loyaliteit aan Minister Loyaliteit aan procespartners Politieke sensitiviteit Bestuurssensitiviteit Omgevingsbewustzijn

Tabel 2-4: Gehanteerde competentieclusters in het onderzoek Het scoren van de vereiste competenties gebeurde dus niet door ons, maar door de respondenten zelf. Ze konden dit doen aan de hand van een schaal van 1 tot 7, waarbij 1 stond voor ‘volstrekt onbelangrijk voor de invulling van hun rol in het beleidsproces’ en 7 voor ‘uiterst belangrijk voor hun rolinvulling’. Ook konden ze aangeven wanneer de competentie niet van toepassing was geweest voor hun beleidswerk.

28


2.4. ONDERZOEKSVRAGEN We eindigen dit hoofdstuk met een oplijsting van de onderzoeksvragen. Zoals het volgens Yin (1994) in een ‘embedded multiple case-design’ hoort, hebben we deze gegroepeerd naar analyseniveau. 2.4.1 Algemene onderzoeksvragen over de cases heen -Welke capaciteitsuitdagingen stellen de verschillende cases en op welke manier heeft men getracht om aan deze uitdagingen het hoofd te bieden? -Welke componenten van de Vlaamse beleidsvormingscapaciteit zijn goed en/of zwak ontwikkeld? -Verschilt het beleidswerk/de beleidsrol van ambtenaren over de cases heen? Zo ja, in welke zin en waarom? -Hebben ambtenaren in de verschillende processen andere competenties nodig gehad? 2.4.2 Onderzoeksvragen per case Reconstructie beleidsproces -Welk was de reden om beleid op te starten of te veranderen? Door wie werd het probleem op de beleidsagenda geplaatst? Op welke informatiebronnen was deze beslissing gesteund? -Hoe is het beleidsproces verlopen? Hoe lang heeft het geduurd? Zijn er duidelijke fases in te herkennen? Welke waren belangrijke momenten/wendingen in het ontwikkelingsproces? Taakverdelingsanalyse -Hoe wordt dat proces georganiseerd binnen de administratie? Wie is er bij betrokken en op welke wijze? Wie voert de leiding? Wie houdt de pen? -Welke taken voert de administratie uit in zo'n proces? Wat is de inbreng van andere actoren? Welke taken neemt het kabinet op? Hoe werkt men samen? Capaciteitsperspectief -Informatie: Welke informatiebronnen werden (niet) geraadpleegd? Om welke redenen? Wie verzamelde informatie? Op welke manier? Welke actoren/instanties leverden die informatie aan? -Consultatie: Welke belanghebbenden werden (niet) geconsulteerd? Met welk doel? Op welke manier? Op welk tijdstip? Hoe frequent? Door wie? Met welk gevolg? -Coördinatie: Welke andere actoren uit de administratie/kabinetten werden betrokken in het ontwikkelingsproces? Hoe kreeg deze samenwerking vorm? -Strategie: Binnen welke lange termijn-visie kadert de maatregel? Hanteert men toekomstscenario’s? -Evaluatie: Werd op één of andere manier het voorstel ex-ante geëvalueerd? Welke criteria werden daarbij gehanteerd? Werd het beleidsontwerp gesteund op vroegere beleidsevaluaties? Zal de beleidsbeslissing geëvalueerd worden? Is dat ingeschreven in de beleidsbeslissing? U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

2.4.3 Onderzoeksvragen per individu -Welke taken nam X of Y voor zijn/haar rekening? -Hoe ging hij/zij daarbij te werk? -Welke moeilijkheden waren er aan dat werk verbonden? -Welke competenties vereisten deze werkzaamheden?

29


HOOFDSTUK 3 Case Opleidingscheques 3.1. INLEIDING OP DE MAATREGEL De maatregel ‘Opleidingscheques’ werd gelanceerd in februari 2002, na een voorbereidingsperiode van een 15-tal maanden. Met de opleidingscheques wilde de Regering de Vlaamse bedrijven stimuleren om vormingsinspanningen voor hun werknemers te leveren en wilde ze die inspanningen financieel ondersteunen. De maatregel houdt in dat de Vlaamse Overheid een financiële bijdrage doet in de vormingskosten die de bedrijven maken bij erkende opleidingsverstrekkers. Elke onderneming kan jaarlijks een aantal cheques (maximum 200) ter waarde van 30 euro aankopen, de Vlaamse overheid betaalt (subsidieert) de helft van dat bedrag. In het Waals Gewest bestond een gelijkaardig stelsel, het is de belangengroep van de kleine ondernemingen en de zelfstandigen – thans NCMV, nu UNIZO- die de Vlaamse overheid daar attent op maakte. Het systeem werkt(e)23 als volgt: Een onderneming bestelt via de website de nodige opleidingscheques. Per bestelling moeten minstens 10 cheques aangevraagd worden. Na tijdige betaling door de onderneming van haar aandeel, namelijk de helft van de zichtwaarde van de bestelde cheques, worden de cheques door de emittent (uitgever van de cheques, i.c. Sodexho NV) aangemaakt en verstuurd naar de onderneming. Vervolgens moet een werkende uit die onderneming een opleiding volgen bij een erkend opleidingsverstrekker. Deze opleidingsverstrekker levert een vormingsattest af en factureert de verleende diensten aan de onderneming die op haar beurt, geheel of gedeeltelijk, de factuur (exclusief BTW) met opleidingscheques kan betalen. Uiteindelijk worden de opleidingscheques samen met een kopie van de factuur en de nodige statistische informatie (evaluatieformulier), door de opleidingsverstrekker ter incasso aangeboden aan de emittent (Sodexho). Na controle van de geldigheid van de cheques betaalt de emittent de cheques uit aan de opleidingsverstrekker. TP

PT

H

H

3.2. RECONSTRUCTIE VAN HET BELEIDSVORMINGSPROCES In deze paragraaf schetsen we het verloop van het beleidsvormingsproces ‘Opleidingscheques’. Voor de duidelijkheid hebben we de belangrijkste momenten/producten uit dat proces in een tijdstabel opgelijst. Nadien gaan we op diverse fases nader in.

TP

23 PT

1998

Invoering van de Waalse opleidingscheques

Juli 1999

Aantreden nieuwe Vlaamse Regering, Dirk Van Mechelen (VLD) is bevoegd voor Economie

Januari 2000

Beleidsnota Minister Van Mechelen

Maart 2000

Oprichting themagroepen Kleurrijk Vlaanderen

Juli 2000

Actieplan ‘leven lang leren in goede banen’

Januari 2001

VESOC-Overleg, akkoord heroriëntering meertewerkstellingssteun

Februari 2001

VESOC-Overleg over sneuveltekst Opleidingscheques

Sinds kort (april 2004) gebeurt de hele procedure elektronisch en bestaan er dus geen papieren cheques meer. Onze analyse handelt over het ‘oude’ systeem.

30

Hoofdstuk 3: Case Opleidingscheques 12 juli 2001

Pro-actief ‘negatief’ advies door de SERV

24 juli 2001

Principiële goedkeuring van het Uitvoeringsbesluit

November 2001

Onderhandelingen met emittent

December 2001

Definitieve goedkeuring Besluit van de Vlaamse Regering en Ministerieel Besluit

Februari 2002

Lancering van de maatregel

Juli 2002

Eerste wijziging aan het uitvoeringsbesluit

Augustus 2003

Opvolgingsrapport

April 2004

Nieuwe uitbreidingen + vervangen papieren cheques door elektronische cheques. Geen wijzigingsbesluit, maar afkondiging van een nieuw uitvoeringsbesluit.

Tabel 3-1: Chronologisch overzicht beleidsproces ‘Opleidingscheques’ 3.2.1 Agendavormingsproces Nieuwe beleidsmaatregelen of grondige aanpassingen aan bestaand beleid komen zelden –met uitzondering van crisissituaties- uit de lucht vallen. Eerder zijn ze het gevolg van evoluties in de externe omgeving, langzaam gerijpte nieuwe inzichten op een probleem, nieuwe klemtonen en/of doelstellingen, … . Met de maatregel opleidingscheques was het niet anders. De onderliggende principes (stimulerende vraagsturing, selectiviteit naar KMO’s, administratieve éénvoudigheid, …) kristalliseerden zich doorheen diverse engagementen, akkoorden, actieplannen, werkgroepen, evaluaties, verklaringen en andere beleidsteksten. Het precieze idee om met opleidingscheques te werken kwam wel van één van de sociale partners (UNIZO). Het was –gezien de tijdsgeest- het juiste instrument op het juiste moment. Wat wel opvallend is aan het agendavormingsproces ‘Opleidingscheques’ is dat de maatregel eigenlijk voortvloeit uit evoluties in het denken in twee aparte sferen, respectievelijk de domeinen ‘levenslang leren’ en ‘economisch ondersteuningsbeleid’. Een historische analyse van een aantal beleidsteksten uit beide sferen toont aan dat men vanuit beide domeinen geleidelijk naar een instrument als ‘Opleidingscheques’ aan het toegroeien was. Op het kruispunt van deze ideeënstromen namen de beleidsverantwoordelijken uit het beleidsdomein Economie in het jaar 2000 de beslissing om een systeem van cheques uit te werken. Een overzicht. Economisch ondersteuningsbeleid In de sfeer van het economisch ondersteuningsbeleid hingen er al een hele tijd veranderingen in de lucht. Door de jaren heen is men –deels onder invloed van Europese verordeningen en richtsnoerenanders gaan kijken naar de bestaande economische ondersteuningsmaatregelen die men in de loop der tijden (met de beperkte bevoegdheden die men had) had uitgebouwd. Een historische analyse van het discours maakt duidelijk dat effectiviteit, efficiëntie, administratieve vereenvoudiging en klantgerichtheid steeds hoger in het vaandel werden gedragen. Al vóór 1999 werd het bestaande expansiesteun-instrumentarium in vraag gesteld en werden een aantal nieuwe klemtonen gelegd in het beleid. Deze koerswijziging werd door de vorige (Paars-Groene) Regering onder leiding van Minister Van Mechelen (en diens opvolgers) voortgezet en op volle kracht doorgevoerd, daarbij ondersteund door de afdeling Economisch ondersteuningsbeleid. Dit alles betekent niet dat er geen Vlaamse voorlopers waren inzake opleidingssteun, die waren er immers wel. Maar de stelsels kenden heel wat disfuncties. We bespreken hierna eerst de voorlopers van de maatregel opleidingscheques en gaan daarna in op de –naar onze mening- revolutionaire heroriëntering van het economisch ondersteuningsbeleid in de vorige legislatuur. Niet alleen inhoudelijk werd een moderne koers gevaren, ook vormelijk en qua bestuursstijl werd een nieuwe weg ingeslagen. De maatregel ‘opleidingscheques’ is van beide ‘revoluties’ wellicht het eerste en beste voorbeeld.

31


Het oude ondersteuningsbeleid Het oude steuninstrumentarium liet zich vooral kenmerken door een overwicht aan directe investeringssteunmaatregelen. Bedrijven konden voor hun investeringen in gebouwen, materieel, octrooien rekenen op overheidssteun in de vorm van rentetoelagen of kapitaalpremies. De belangrijkste maatregel was de zogenaamde ‘meertewerkstellingssteun’ (zie Economische expansiewet van december 1970) voor de investeringen van middelgrote en grote ondernemingen. De steun werd enkel toegekend voor de oprichting, uitbreiding, modernisering of omschakeling van de onderneming. Voor het berekenen van de meertewerkstelling werden twee periodes met elkaar vergeleken: de referentieperiode en de bewijsperiode (vier opeenvolgende kwartalen binnen de vier jaar na de registratie van de steunaanvraag). Het bewijs van meertewerkstelling moest aan de administratie voorgelegd worden binnen zes maanden na de bewijsperiode. Kortom, een erg omslachtige en onzekere maatregel voor ondernemingen. Een maatregel die bovendien meer dan 40% van het budget voor expansiesteun innam.24 TP

PT

De vormingsvoorloper VLAMIVORM Vlamivorm25 stond voor ‘VLAANDEREN MOET MEER INVESTEREN IN VORMING’. Deze maatregel had als doel het vormingsniveau in de Vlaamse ondernemingen op een hoger niveau te krijgen. Investeren in ‘human capital’ werd immers even belangrijk gevonden als investeren in machines en gebouwen. Via deze investeringen wilde men ook de werkgelegenheid in de Vlaamse ondernemingen veilig stellen. De Vlamivorm-steun bestond uit een arbeidsgebonden terugbetaling van de onroerende voorheffing die in vorming moest geïnvesteerd worden. In aanmerking voor deze terugbetaling kwamen de ondernemingen die in het jaar x+1 evenveel of meer tewerkstelling realiseerden als in het jaar x. Het geld mocht enkel voor vormingsinspanningen gebruikt worden. Opgemerkt moet worden dat slechts een beperkt aantal sectoren voor de maatregel in aanmerking kwam. De maatregel was een éénmalig initiatief en bestond uit twee fasen, namelijk een beslissingsfase en een evaluatiefase waarbij de vormingsinspanningen van de bewijsperiode werden afgetoetst aan de referentieperiode. De ondernemingen die binnen de gestelde termijn geen evaluatieformulier hadden ingediend, moesten de gelden terugbetalen. In 2001 diende de administratie zo in 1206 dossiers terug te vorderen, hetgeen ongeveer een tiende van de uitbetaalde bedragen was. Naar begunstigden stellen we vast dat de kleine ondernemingen het meeste dossiers indienden, maar slechts 17% van het beschikbare steunbedrag ‘trokken’.26 TP

PT

TP

Kleine Ondernemingen Middelgrote ondernemingen Grote Ondernemingen Totaal

PT

Aantal steuntrekkende dossiers 1637 283

Steunbedrag 6,43 mio Euro 5,42 mio Euro

% van het totale steunbedrag 17.2% 14.49%

418 2338

25,53 mio Euro 37,39 mio Euro

68.28% 100%

Tabel 3-2: Benutting van de maatregel VLAMIVORM naar ondernemingsgrootte

24

Beschrijving op basis van de richtlijn Wet MGB3.4, januari 2002 en op basis van de subsidiewegwijzer voor ondernemingen (MVG, Euro Info Centre, uitgave 2001). 25 Juridisch kader: Decreet van 19 december 1998 houdende een vermindering van de onroerende voorheffing ter stimulering van tewerkstellingsbevorderende investering in vorming. BVR van 2 maart 1999. 26 Cijfers overgenomen uit VRIND, opgesteld door APS. TP

PT

TP

PT

TP

PT

32

Hoofdstuk 3: Case Opleidingscheques

Vlamivorm was dus een eerste poging om een stimuleringsbeleid inzake opleiding & vorming te voeren, maar de maatregel kende heel wat nadelen. Ze was administratief omslachtig, budgettair onzeker en -in strictu senso- niet effectief, omdat de baten voornamelijk naar de grote ondernemingen gingen, terwijl het juist de kleine en middelgrote ondernemingen waren die het minst investeerden in opleidingen, waardoor de vormingsnood daar het hoogst was. Om al deze redenen ging de nieuwe Regering op zoek naar een beter alternatief. Het begin van de globale heroriëntering: De beleidsnota van Minister Van Mechelen Zoals gezegd werd de expansiesteun door de vorige Regering grondig hervormd. De krijtlijnen van die hervormingen zijn terug te vinden in de beleidsnota van de Minister (Van Mechelen, Januari 2000). Hoewel wat voorzichtig geformuleerd geeft zijn beleidsnota in zeer duidelijke woorden de richting van de gewenste koers en de reden voor deze koersverandering aan: “De bestaande expansiesteun is stilaan geëvolueerd tot een ondoorzichtig instrument dat verschillende doelstellingen moet dienen: milieu, startende ondernemingen, tewerkstellingscreatie, vorming, … . Daarnaast wordt steeds meer de vraag gesteld naar de doeltreffendheid van de investeringssteun … . In functie van de uitdagingen van de 21ste eeuw dringt een grondige evaluatie (en eventueel een gehele of gedeeltelijke heroriëntering) van het bestaande stelsel zich dan ook op. Een kritische analyse is zeker aangewezen in het licht van het streven naar een meer transparante regelgeving. Duidelijk moet zijn dat indien het instrument wordt behouden, het zo operationeel mogelijk moet zijn. Dit houdt een snelle afhandeling van de dossiers in, evenals een snelle uitbetaling van de steun in. Wat betreft het bijsturen van de expansiesteun kan worden vastgesteld dat kapitaal steeds meer een ‘footlose-karakter’ krijgt. Renault Vilvoorde is daar helaas een typerend voorbeeld van. Renault heeft op een pijnlijke wijze duidelijk gemaakt dat onze investeringen op een relatief éénvoudige wijze kunnen worden gerecupereerd in een buitenlandse vestiging. Voor de Vlaamse Overheid is het bijgevolg interessanter om steun te verstrekken aan productiefactoren die minder gemakkelijk naar het buitenland te verplaatsten zijn (industrieterreinen en menselijk kapitaal). Ten slotte kadert deze wijze van denken erg goed in het Europees ‘framework’ dat overheidssteun moet gericht zijn op de verbetering van het kader waarin ondernemingen starten en groeien. Het herdenken van de expansiesteun in de richting van meer immateriële investeringen is bijgevolg een te overwegen piste. P

P

Het breder kader van de maatregel: De sector en de administratie in beweging Met de beleidsnota als startschot werd in de daaropvolgende jaren grondig werk gemaakt van de beoogde heroriëntering. De hervormingen uitten zich niet alleen op beleidsinhoudelijk, maar ook op financieel, juridisch en vormelijk vlak. -Op financieel gebied werden de oude Fondsen voor Economische Expansie en Regionale Reconversie in 2002 vervangen door het Fonds voor Flankerend Economisch Beleid (Hermesfonds). -De juridische versnippering werd ongedaan gemaakt met de goedkeuring van het Decreet voor economisch ondersteuningsbeleid in 2003. Alle ondersteuningsmaatregelen zijn nu op één duidelijke en transparante decretale leest geschoeid. -Beleidsinhoudelijk werd met de opleidingscheques een eerste stap gezet naar een flankerend beleid. Nadien zouden nog de advies- en de DNA-cheques volgen. Inhoudelijk werd dus overgeschakeld van directe investeringssteun naar flankerend, voorwaardenscheppend beleid. Dit kon pas nadat de ‘meertewerkstellingssteun’ afgeschaft U

U

U

U

U

U

33


werd. Deze steunmaatregel verloor volgens de beleidsverantwoordelijken toch aan betekenis in een context van toenemende krapte op de arbeidsmarkt.27 Daar waar in 1999 nog 65 % van het Economiebudget naar traditionele expansiesteun ging, maakte het in 2004 nog slechts voor 35% uit het budget. Maar ook die klassieke expansiesteun werd gemoderniseerd. De administratief omslachtige en financieel onzekere procedure werd vervangen door een ‘call-formule’ voor een ‘Groeipremie’.28 Op basis van duidelijkere criteria (inhoudelijk + bedrijfseconomisch) kunnen de ondernemingen sneller te weten komen of ze voor steun in aanmerking komen29. De meertewerkstellingsvoorwaarde is komen te vervallen. Men kijkt wel nog naar de personeelsaangroei in de periode voor de aanvraag, om ook de arbeidsintensieve investeringsaanvragen te belonen. Maar personeelsaangroei is geen noodzakelijke voorwaarde meer om steunmiddelen te bekomen of te behouden. Voor de overheid biedt deze call-formule –net zoals de cheque-systemenhet voordeel dat de maatregel budgettair beheersbaar is geworden. Men voorziet immers per call een beperkte enveloppe. De beperkte budgettaire ruimte besteden aan projecten van bedrijven die voor jobs en duurzaam ondernemen zorgen in Vlaanderen is nu het leidend principe. Budgettaire ontsporingen zijn door de gesloten budgettaire ruimte zo goed als uitgesloten. -Qua bestuursstijl en op vormelijk vlak is het Vlaams ondersteuningsbeleid klantvriendelijker en veel gemakkelijker geworden. Via een overzichtelijke website kan alle nodige informatie gevonden worden. Maar vooral het cheque-systeem en de bijhorende egovernment toepassingen hebben het voor ondernemers heel wat makkelijker gemaakt om de beschikbare maatregelen effectief te benutten. Dit komt natuurlijk vooral door de openheid van de maatregelen. Iedereen heeft er recht op, er moet geen bijkomende motivatie-aanvraag ingediend worden. Keerzijde van deze procedure is dat de beschikbare budgettaire ruimte over iedereen verdeeld wordt met een maximum –voor de opleidingscheques althans- van 3000 euro per onderneming. TP

TP

TP

U

PT

PT

PT

U

Levenslang leren Aansluitend, maar deels gelijktijdig met en zelfs voorafgaand aan de beleidsheroriëntering binnen het economisch ondersteuningsbeleid was men binnen een andere ‘sfeer’ ook al aan het denken aan nieuwe, vormingsstimulerende instrumenten. Sinds het begin van de jaren negentig stond het thema ‘levenslang en levensbreed leren’ immers bovenaan de Europese agenda. Geleidelijk aan sloop het thema ook de verklaringen van verschillende Vlaamse Regeringen binnen, eens te meer na de Europese Top van Lissabon waarop beslist werd om van de Europese Unie een echte kennismaatschappij te maken. De aandacht voor ‘levenslang leren’ doorliep verschillende stappen: Vanuit het besef dat een samenhangend en gecoördineerd vormingsbeleid noodzakelijk was om tot levenslang leren te kunnen komen, liet de Vlaamse Regering in 1999 een studie over de uitgangspunten en de contouren van een samenhangend beleid ‘levenslang leren’ uitvoeren. Het eindproduct van dit onderzoek bevatte naast een aantal kernideeën ook 82 concrete voorstellen. Om het leren te faciliteren diende –zo meenden de onderzoekers- onder 27

Bovendien kon men zich afvragen in hoeverre de koppeling tussen werkgelegenheid en investeringen nog wel zinvol is in tijden waarin de kapitaalintensiviteit van de productieprocessen toeneemt ten nadele van de arbeidsintensiviteit. 28 De call-formule is een oproepsysteem ("call") waarbij tijdens een bepaalde periode steunaanvragen kunnen worden ingediend. Deze aanvragen zullen na de indieningperiode in een wedstrijdformule met elkaar worden vergeleken en aan de bestscorende projecten zal een groeipremie worden toegekend, tot uitputting van de vooraf vastgestelde budgettaire steunenveloppe (Bron www.ondernemen.vlaanderen.be) 29 Tijdens de ondernemingsconferentie werd afgesproken om het aantal ‘calls’ per jaar te verhogen tot 4 zodat een onderneming gemiddeld binnen de drie maanden weet of het een groeipremie krijgt. TP

PT

TP

PT

TP

PT

34


meer de vraag naar leren gestimuleerd te worden, diende men betere condities te scheppen om mensen in staat te stellen om te blijven leren (bv. via het instrument opleidingscheques30) en diende het leren in arbeidsorganisaties versterkt te worden (Baert, Van Damme et al., 2000). De overheid moest een flankerend beleid voeren om het leren op en buiten de werkvloer te vergroten voor iedereen. Dat flankerend beleid moest bestaan in een kwaliteitsgarantie van het opleidingsaanbod en in het aanmoedigen, stimuleren en ondersteunen van het voeren van een VTO-beleid in arbeidsorganisaties. Diverse formules dienden daarbij te worden gestimuleerd en ze moesten zowel voor de private, commerciële arbeidsorganisaties, als voor de gesubsidieerde en tot de collectieve sector behorende organisaties toegankelijk zijn. TP

PT

De aandacht voor het levenslang leren werd voortgezet en verhoogd door het actieplan ‘Een leven lang leren in goede banen’ dat ook in juli 2000 door de Regering werd goedgekeurd, op voorstel van een interdepartementale/interkabinetten werkgroep van de beleidsdomeinen Onderwijs, Werkgelegenheid & Economie in het kader van het project Kleurrijk Vlaanderen. Het actieplan diende de eerste aanzet te zijn tot de uitbouw van een gemeenschappelijk, gecoördineerd en geïntegreerd beleid inzake ‘levenslang leren’. Het plan stoelt op de overtuiging dat men via levenslang leren niet alleen de persoonlijke ontwikkeling van mensen stimuleert, maar ook bijdraagt tot toenemende arbeidsmarktparticipatie en een sterke en meer kwalitatieve economische groei. Het actieplan bevat uitdrukkelijk de gedachte dat de overheid voorwaardenscheppend moet optreden en daarnaast ook een bewakende (kwaliteit van de opleiding, gelijke toegang –rechtvaardigheid) rol dient te spelen. Eén van de negen actiepunten was de ontwikkeling van een stimuleringsbeleid naar ondernemingen. Een aantal interessante stimuli & prioriteiten werden –in het verlengde van de opties uit de beleidsnotanaar voor geschoven: “Naast de uitdaging om een verhoogde investering te bewerkstelligen én vooral een meer kwalitatief onderbouwde opleidingsaanpak uit te bouwen, blijft het belangrijk om bedrijven die vooralsnog niet investeren in opleiding mee op sleeptouw te nemen. Vooral de kleinere ondernemingen (minder dan 50 werknemers) vinden minder gemakkelijk hun weg naar het opleidingsgebeuren. … In het Vlaams actieplan ter ondersteuning van de Europese richtsnoeren werd beslist om de middelen, zowel Vlaams, sectoraal als Europees, maximaal in te zetten voor de realisatie van één coherent Vlaams beleid rond opleiding in bedrijven en van werknemers. In dit beleid staan een aantal uitgangspunten centraal: het voeren van een vraaggericht beleid, een stimuleringsbeleid naar bedrijven én naar individuele werknemers (met aandacht voor erkenning van vaardigheden en loopbaanadvisering) en de combinatie tussen een financieel en een flankerend beleid (o.a. het ontwikkelen van instrumenten). Zo zullen ook de bestaande expansiesteunmechanismen worden bijgestuurd in de richting van maatregelen die het stimuleren van permanente vorming en opleiding tot doel hebben. Er komt met andere woorden een verschuiving van steun die wordt verleend aan ‘tangibles’ naar ’intangibles’, met daarbij bijzondere aandacht voor scholing en opleiding. Op deze wijze sluit het vernieuwd ondersteuningbeleid ook sterker aan bij de nieuwe richtlijnen van de Europese Commissie, waarin eveneens een pleidooi wordt gehouden voor het heroriënteren van steunmechanismen naar vormen van zachte steunverlening. Het is de bedoeling om deze heroriëntering in grote mate vraaggestuurd te maken, waarbij ondernemingen zelf bepalen waar zij opleiding kunnen inkopen. Uit onderzoek blijkt dat voornamelijk kleine ondernemingen relatief weinig in vorming en opleiding investeren. Het komt er dus op aan om een instrument te creëren dat goed aansluit bij de behoeftes van de KMO' s. Zeker naar deze doelgroep toe komt het er dus op aan dat de bestaande regelgeving zo transparant mogelijk wordt opgevat en dat zij bijgevolg relatief weinig administratieve kosten met zich mee brengt.” (Vlaamse Regering (2000), Actieplan levenslang leren, p. 12)

TP

30 PT

De term duikt hier dus voor het eerst op, maar men doelt wel op de opleidingscheques voor werknemers (niet voor werkenden) die in het beleidsdomein Werkgelegenheid ontwikkeld werden (zie verder).

35


Conclusie agendavormingsproces De maatregel opleidingscheques is op de beleidsagenda komen te staan door het geleidelijk opduiken van nieuwe opvattingen over levenslang leren en overheidssteun aan ondernemingen. Het concrete idee kwam echter van UNIZO, die via haar franstalige zusterorganisatie van een vernieuwend vraaggestuurd systeem in Wallonië had gehoord. De hervormingsrichting was dus eerder intern bepaald (al speelde de externe Europese druk31 natuurlijk ook een rol), de maatregel zelf werd door overheidsexterne actoren geagendeerd en vormde het symbolische begin van een drastische globale heroriëntering van het economisch overheidsbeleid. Alle sociale partners waren trouwens van mening dat er een krachtig voluntaristisch beleid moest worden gevoerd inzake levenslang leren. Ze vroegen daarvoor doelgerichte ‘incentives’ van de overheid om het gebruik van opleidingen te stimuleren. (Akkoord tussen de sociale partners 2001-2002) Eens op de beleidsagenda, werd de maatregel relatief snel ontworpen en uitgewerkt. We gaan hier in de volgende paragraaf op in. TP

PT

3.2.2 Beleidsvoorbereidingsproces De onvrede die bestond over de voorlopers van de maatregel, over het gevoerde expansiebeleid en de Europese druk om naar een kennismaatschappij over te schakelen, zorgde er voor dat de nieuwe Regering een jaar na haar aantreden in het kader van het project Kleurrijk Vlaanderen een werkgroep/visiegroep over ‘human capital en levenslang leren ‘opzette32. Opmerkelijk was dat die werkgroep gemengd van samenstelling was. Ze bevatte niet alleen kabinetsmedewerkers en ambtenaren van de betrokken administraties, maar ook vertegenwoordigers van de sociale partners (werkgeversorganisaties en vakbonden). Het was in deze werkgroep dat men het chequesysteem uit de Waalse Overheid –op aangeven van UNIZO- nader leerde kennen. Gecharmeerd door dit instrument besliste de Minister bevoegd voor Economie in het najaar van 2000 om zo’n systeem van opleidingscheques uit te werken en in te voeren. Daarvoor had ie wel het akkoord nodig van de sociale partners, omdat de nieuwe maatregel slechts met de middelen van de ‘meertewerkstellingssteun’ kon betaald worden. Op de VESOC-vergadering van januari 2001 verkreeg hij het akkoord van de sociale partners over de heroriëntering en middelenverschuiving van de expansiesteun. De maatregel kon bovendien relatief snel ontworpen worden, omdat er reeds een decretale basis voorhanden was. Men diende dus enkel de uitvoeringsbesluiten op te stellen. Het was de taak van de ambtenaren om een systeem van opleidingscheques uit te werken en dat systeem in adequate Besluiten (de algemene principes in een Besluit van de Regering, de operationele details in een Ministerieel besluit) te gieten. TP

PT

In een eerste fase (begin 2001) werd het Waalse systeem op vraag van het kabinet uiterst grondig bestudeerd door enkele ambtenaren. Het hele aanvraagen toekenningsproces van de cheques werd geanalyseerd en ‘uitgevlooid’ op mankementen en knelpunten, zodat de administratie aan het kabinet en de sociale partners advies kon uitbrengen over de mogelijke optimalisering van een cheques-systeem in Vlaanderen. Al snel werd beslist om de maatregel vraaggestuurd en zo administratief eenvoudig mogelijk voor de bedrijven uit te werken (niet verwonderlijk voor een liberale Minister), hetgeen resulteerde in de beslissing om de cheques elektronisch te laten bestellen (e-gov applicatie). Daarnaast ging de administratie na binnen welk Europees steunkader deze maatregel aangemeld zou kunnen worden. En dat was geen makkelijke taak, daar er meerdere mogelijkheden bestonden, elk met hun implicaties voor het toegelaten steunregime. De pro’s en contra’s van die mogelijkheden werden door de administratie afgewogen. Op basis van de grootste 31

Druk die niet alleen opgevoerd werd via de richtsnoeren, maar die ook toegenomen was door een verhoogde Europese controle van het Belgische/Vlaamse steuninstrumentarium, omdat men vergeten was een aantal instrumenten aan te melden, met een veroordelingsdreiging tot gevolg. 32 Beslissing Vlaamse Regering 15/12/2000. We vermeldden deze werkgroep al eerder. TP

PT

TP

PT

36


steunmogelijkheden en de minste administratieve aanmeldingslasten werd uiteindelijk geopteerd voor de ‘de minimis-steunregeling’33. Kortom, grondig werk werd geleverd op vlak van uitvoerbaarheid en juridische toelaatbaarheid. Het kabinet van zijn kant was vooral bezig met de budgettaire haalbaarheid van de hele operatie. Via allerhande simulaties werd nagegaan of het begrote budget niet in het gevaar zou komen. Administratie en kabinet werkten op simulatievlak trouwens nauw samen. Diverse chequebedragen werden gehanteerd en meerdere gebruiksscenario’s werden uitgestippeld, zodat een aantal ongerijmdheden met begroting en Europees kader werden vermeden. Ook al vertraagde en bemoeilijkte al dat cijferwerk de beleidsvoorbereiding, de technische inspanningen van de administratie werden door het kabinet geapprecieerd, vanuit het besef dat het beter was om Europese problemen te voorkomen dan om later teruggefloten te worden. De administratie was dus -ter wille van de uitvoerbaarheid en de toelaatbaarheid- ook actief op het vlak van de ‘inhoudelijke operationalisering’ van de maatregel (chequebedrag, steunpercentage door de overheid, … ). TP

PT

De eerste opties en keuzes uit dat beleidsvoorbereidingsproces werden beargumenteerd en neergeschreven in een sneuveltekst en –voor bespreking in het socio-economisch overlegorgaan VESOC- aan de sociale partners overgemaakt. Opmerkelijk is dat al deze contacten voornamelijk via het kabinet verliepen. Het was het kabinet dat de tekst aan de sociale partners overmaakte, het was het kabinet dat aanwezig was op de VESOC-besprekingen, het was het kabinet dat de reacties van de sociale partners ontving, enz. De externe contacten met de maatschappelijke actoren waren blijkbaar voorbehouden voor het kabinet. Via mail vroeg de administratie vaak hoe de besprekingen verlopen waren, welke de reacties van de sociale partners waren, … . Het was ook het kabinet dat de Minister persoonlijk informeerde en adviseerde over de stand van zaken. Het moet gezegd dat de oorspronkelijke idee en dus ook de eerste sneuvelteksten en besluitversies de maatregel specifiek voor de kleine ondernemingen reserveerden, aangezien deze de grootste vormingsnoden kenden. Onder druk van de werkgeversorganisatie VEV (nu VOKA) werd deze selectiviteit op het allerlaatste moment (enkele dagen voor de agendering op de Ministerraad in juli) echter opgeheven. Het VEV richtte zich met zijn verlangens steevast tot het kabinet. Maar de beslissing om de maatregel open te stellen voor alle bedrijven was er één die de sociale partners –na harde onderlinge onderhandelingen- zelf namen in de schoot van de SERV, het socio-economisch adviesorgaan in Vlaanderen. Het was het kabinet dat van deze beslissing op de hoogte werd gesteld en het was het kabinet dat de administratie de opdracht gaf om de ontwerpversies van Besluit in die richting aan te passen. Doordat men echter voorzien had in een relatief laag maximumplafond van te bestellen cheques, bleef de maatregel in werkelijkheid in de eerste plaats gericht op de KMO’s. De principiële goedkeuring van het Besluit volgde in juli 2001, waarna de beleidsinvoering op volle kracht kon voortgezet worden. In die periode (najaar 2001) werden dan ook aanbestedingsdossiers opgesteld voor het drukken en uitgeven van de cheques (keuze van de emittent) en voor het uitwerken van een communicatiecampagne (keuze van reclamebureau). Het was de administratie die –weliswaar in samenspraak met het kabinet- deze processen stuurde. Tot hun opdracht behoorde dus ook het vergelijken van de dossiers en het voeren van de onderhandelingen met de kandidaatemittenten.

TP

33 PT

Commission notice nr. 69/2001 on the de minimis rule for state aid (Official Journal L 10, 13.01.2001). Voordeel van deze regeling is dat de maatregel dan niet aangemeld moet worden. Nadeel is dat de onderneming in dit kader maximaal 100.000 euro per drie jaar mag ontvangen en dat een aantal sectoren niet onder ‘de minimis’-regeling vallen.

37


In december 2001 volgde de definitieve goedkeuring door de Vlaamse Regering, niet alleen van het Besluit van de Vlaamse Regering, maar ook van het Ministerieel Besluit met de operationele details. In die periode was de administratie –in samenspraak met de private consultant van het Ministerie (SBS)- druk bezig met de technische voorbereiding (de ontwikkeling van de ondersteunende IT voor de webapplicatie) van het uitvoeringsproces. Dit technisch traject was hoegenaamd niet eenvoudig en liep vertraging op, met als gevolg dat de elektronische afhandeling van de aanvragen nog niet mogelijk was bij de lancering van de maatregel in februari 2002. Deze situatie leidde ertoe dat de administratie de aanvragen gedurende een tweetal maanden manueel moest verwerken. Men wist nochtans al een hele tijd dat de vooropgestelde timing niet gehaald zou worden, maar omdat de Minister de datum al publiekelijk had bekendgemaakt, moest en zou de maatregel gelanceerd worden. Net voor de lancering van de maatregel ontstond er wat beroering in de bedrijfswereld omtrent het toepassingsgebied van de maatregel. Het was bij de ondernemingen immers duidelijk geworden dat de gekozen ‘de minimis’ kaderregeling een aantal sectoren uitsloot (transport, voeding gedeeltelijk), hetgeen voor verontwaardiging en protest zorgde bij die sectoren. Minister en kabinet werden bestookt met protestbrieven en parlementaire vragen. In onze interviews zeggen de betrokken ambtenaren dat ze hierover wellicht explicieter hadden moeten informeren/adviseren. Zij waren immers op de hoogte van de implicaties van de ‘de minimis-regeling’. De sociale partners (met hun goed uitgebouwde studiediensten) klaarblijkelijk niet. Dergelijke advisering betreft het anticiperen op de maatschappelijke haalbaarheid van/de verwachte weerstand tegen de beleidsvoorstellen. Het lijkt er op dat de ambtenaren met deze adviesrol (toen) niet of te weinig vertrouwd waren. 3.2.3 Aanpassingen & uitbreidingen Uitbreidingen van juli 2002 en april 2004 Als gevolg van de hevige en aanhoudende druk van de uitgesloten sectoren en hun koepels werd het uitvoeringsbesluit al in juli 2002 aangepast om de betreffende sectoren –weliswaar onder een ander Europees kader34- in de regeling op te nemen. Ook de opleidingsverstrekkers (enkel de private) zelf konden na deze wijziging opleidingscheques aanvragen om opleidingen te gaan volgen bij andere opleidingsverstrekkers. De uitbreiding naar transport en vervoer werd zeer simpel gerealiseerd via de invoeging van een paragraaf §1bis in het besluit: “Met toepassing van de percentages, vermeld in §1, kunnen ondernemingen, actief in de transportsector of in de productie, verwerking en verhandeling van de in bijlage I van het EG-verdrag opgenomen producten, in aanmerking komen voor opleidingscheques van algemene opleiding.” Bij deze uitbreiding bleef het echter niet. TP

PT

In navolging van het werkgelegenheidsakkoord 2003-2004 werd het toepassingsgebied opnieuw uitgebreid, nu met private VZW’s35. Dit gebeurde op vraag van VOKA –voor de toetreding van bedrijfs- en werkgeversorganisaties- en van de Vlaamse Confederatie voor de Social Profit Ondernemingen (VCSPO) –voor de toetreding van diensten als ziekenvervoer en kinderkribbes-. Resultaat is dat de hele private sector –behalve de uitzonderingen- nu onder de regeling ressorteert. TP

PT

34

De bedrijven uit de voedings- en de vervoersector mogen ook opleidingscheques benutten, maar dan wel volgens de voorwaarden uit de Verordening (EG) nr. 68/2001 van de Commissie betreffende de toepassing van artikel 87 en 88 van het EG-verdrag op de opleidingssteun. Dit impliceert dat ze de opleidingscheques enkel benutten ter financiering van algemene opleidingen –een opleiding die bestaat in onderricht dat niet uitsluitend of hoofdzakelijk op de huidige of toekomstige functie van de werknemer is gericht, maar dat de algemene inzetbaarheid van de werknemer verhoogt. Het is aan de opleidingsverstrekkers om er op toe te zien dat de door Europa gehanteerde bruto steunmarges gerespecteerd worden. 35 Verenigingen zonder winstoogmerk mits zij een aansluitingsnummer hebben bij de Rijksdienst voor Sociale Zekerheid (enkel voor de personeelsleden en niet voor de leden). TP

PT

TP

PT

38


Het Vlaams Werkgelegenheidsakkoord 2003-2004 bepaalt dat het bestaande stelsel van de opleidingscheques voor werkenden in ondernemingen zal worden uitgebreid in haar toepassingsgebied tot de gehele private sector voor zover die niet vervat is in de regeling uitgewerkt in het Vlaams Intersectoraal Akkoord voor de social profitsector 2000-2005 (VIA) of in het federaal akkoord met de social profit (ic. ziekenhuizen, rusthuizen, …). Het opleidingsbeleid in de social profitsector zoals afgebakend in het Vlaams Intersectoraal Akkoord voor de social profitsector 2000-2005 (VIA), krijgt een evenwaardige versterking via sectorinstellingen (inz. VIVO). (Vlaams Werkgelegenheidsakkoord 2003-2004, p. 4)

De uitgebreide social profit sector komt dus niet onder de regeling te vallen, maar krijgt een eigen inspanning voor vorming. Nochtans was de sector zelf vragende partij om tot het systeem van de opleidingscheques toe te treden. Zij zag –na de heroriëntering van de expansiesteun en met het nieuwe ondersteuningsdecreet- geen enkele reden meer om de social profit van dit ondersteunend vormingsbeleid uit te sluiten. Dan moest het Besluit wel aangepast worden om ook VZW’s tot het systeem toe te laten. Uiteindelijk gebeurde dat ook, maar toen was de beslissing al gevallen om via de sector zelf (via het sectorale opleidingsfonds VIVO) de vormingsmiddelen te verdelen. In het uitvoeringsbesluit werden de betreffende social profit sectoren dan ook op opsommende wijze uitgesloten. Op deze manier heeft men onder andere getracht om de maatregel nog enigszins voor de harde economische sector (en dus ook voor de begroting Economie) voor te behouden. Dat is altijd de bedoeling geweest, maar men sloot van bij het begin verdere uitbreidingen niet uit, zo blijkt uit het antwoord op een Parlementaire vraag: Bij de bepaling van de doelgroepen werd uitgegaan van de premisse dat bij voorkeur voorrang wordt verleend aan sectoren uit de harde economie en voor zover zij onder de bevoegdheid vallen van de Minister bevoegd voor economisch beleid. Dit natuurlijk ook omdat de middelen voor de opleidingscheques afkomstig zijn door de opschorting van de ‘meertewerkstellingssteun’ in de economische expansie. Indien de Vlaamse Ministers die bevoegd zijn voor sectoren welke niet in aanmerking komen, geïnteresseerd zijn in het systeem van de opleidingscheques en zich geresponsabiliseerd voelen om ook in het systeem te stappen, mag verwacht worden dat dit gepaard zou gaan met een financiële inbreng van hunnentwege. 36 TP

PT

Deze regeling heeft wel enige implicaties: -Het toepassingsgebied is niet meer éénduidig af te lijnen. Men heeft zelfs een zinnetje moeten inschrijven dat er geen dubbel gebruik mag zijn. -De uitsluiting van de federale social profit sectoren betekent dat deze sectoren in de kou blijven staan omdat er geen federale vormingsinspanningen in de sociale programmatieakkoorden zijn ingeschreven. Dit wordt sterk betreurd vanuit de sector en diens koepelorganisatie VCSPO. Oorspronkelijk wou men deze uitbreiding ook doen, maar om budgettaire redenen heeft men van deze belofte afgezien. In navolging van de ondernemersconferentie werden nog sectoren toegelaten tot het systeem: de vrije (para-)medische beroepen (onder druk van UNIZO) en de tabakssector. Vooral de motivering voor het opnemen van de tabakssector is interessant: “Overwegende dat de tabakssector een sector in afbouw is … en dat er dringend behoefte is aan opleiding voor ondernemingen uit deze sector in het kader van een uitstromingspolitiek voor de werknemers”. (Aanhef Ministerieel besluit van 2 april 2004 tot uitvoering van artikel 6§2 en 3 van het BVR van 2 april 2004 betreffende de

TP

36 PT

Antwoord op interpellatie nr. 478 van 13 februari 2002 van Dhr. Jan Laurys.

39


opleidingscheques). Gaat het economisch ondersteuningsbeleid weer opnieuw andere doelen nastreven? Omdat men naast de geschetste uitbreidingen ook voorzag in een overschakeling naar elektronische cheques (vouchers), heeft men van de gelegenheid gebruik gemaakt om in april 2004 geheel nieuwe uitvoeringsbesluiten op te stellen. Reflectie op het uitbreidingstraject Terugblikkend kan gesteld worden dat de oorspronkelijk geplande selectiviteit niet behouden kon worden. Van een maatregel die bestemd was voor de kleine ondernemingen is men geëvolueerd naar een maatregel die in de hele private sector van kracht is, met uitzondering van de social profit sectoren. Een enorme verbreding dus. Ook inhoudelijk is er één en ander veranderd doorheen het proces. Wanneer we het laatste uitvoeringsbesluit vergelijken met het eerste, dan zien we dat er een aantal zaken gewijzigd zijn: -De indertijd geplande Raad van Experts die zich zou uitspreken over de kwaliteit van de opleidingsverstrekkers en de certifiëring ervan zou verzorgen, is vervangen door de Minister. Wel is er nog steeds een erkenningsprocedure van kracht en krijgt een Raad van Experts daar een belangrijke rol in. -Een tweede en belangrijker verschil situeert zich in de procedurele afhandeling van de uitbetaling van de opleidingsverstrekker door de emittent. De vroegere bepaling van artikel 16 §337 is immers verdwenen uit de tekst. Hiermee is men tegemoet willen komen aan de verzuchtingen van (kleinere) opleidingsverstrekkers die zich te veel administratieve moeite moesten getroosten om het evaluatieformulier in te vullen. Keerzijde van de medaille is wel dat een aantal relevante gegevens alzo niet meer verzameld worden, hetgeen de beleidsrelevante opvolging kan moeilijken. TP

PT

3.2.4 Beleidsopvolging & beleidsevaluatie Via een tussentijds evaluatierapport (na 14 maanden uitvoering) kreeg men zicht op de eerste outputresultaten van de maatregel Opleidingscheques. De gegevens werden enerzijds elektronisch verzameld en anderzijds aangeleverd door de opleidingsverstrekkers (via het evaluatieformulier). Ook over de reacties uit het veld werd gerapporteerd. Die reacties hadden betrekking op een aantal klachten van bedrijven (over betalingsproblemen en problemen met gestolen cheques) en opleidingsverstrekkers (over de administratieve overlast van het evaluatieformulier en over informaticaproblemen). Qua gebruik waren de cheques alvast succesvol, want vooral de kleinere ondernemingen bestelden cheques. Kleine ondernemingen kochten 85% van de cheques aan en trokken daarmee zo’n 66% van de totale steun. Nadere analyse naar bedrijfsactiviteit bracht aan het licht dat het vooral de vrije beroepen (Nace-sector zakelijke dienstverlening waaronder advocaten, notarissen, boekhouders, architecten, … ) zijn die van de maatregel gebruik maken. Het evaluatierapport bevat voorts nog heel wat relevante informatie over aankooppatronen, opleidingsverstrekkers en opleidingen. Zo bleek dat de publieke opleidingsverstrekkers –vooral Syntra’s- maar 23.5% van de opleidingen organiseren, terwijl de private actoren 73% van de opleidingen aanbieden. Qua opleidingen vallen twee zaken op: -Eerst en vooral blijkt dat de gebruikers vooral bedienden (42%), zelfstandigen (26%) en vrije beroepen (25%) zijn, terwijl slechts 12% van de gebruikers arbeider is.

TP

37 PT

“De factuur wordt alleen uitbetaald onder de voorwaarde dat de opleidingsverstrekkers statistisch relevante informatie aanlevert waarvan de voorwaarden en de inhoud zijn vastgelegd door de Minister.”

40


-Daarnaast valt op dat de meest gevolgde opleiding van financieel-boekhoudkundige aard is. Ook de opleidingen uit de domeinen ICT en Management & Organisatie waren populair. De echte effectevaluatie is toevertrouwd aan het Steunpunt Ondernemerschap, ondernemingen en innovatie. Het is daarbij vooral de bedoeling om te weten te komen of de overheidsmiddelen geresulteerd hebben in meer opleidingsinspanningen in de ondernemingen. Het zou immers ook kunnen dat de bedrijven de inspanningen die ze deden gewoon hebben afgewenteld op de overheid, waardoor de maatregel eigenlijk een ‘dead weight-effect’ zou hebben.

41


3.3. AMBTELIJK BELEIDSWERK IN HET PROCES OPLEIDINGSCHEQUES 3.3.1 Schematische voorstelling van het beleidswerk In onderstaande tabel hebben we de beleidstaken die de ambtenaren verricht hebben opgelijst. BELEIDSFASE

Beleidsondersteunend werk

Agendavorming

-Participatie in gemengde werkgroepen Nota & Actieplan ‘levenslang leren’ en visiegroepen -Doornemen standpunten belangen- Verkennende nota’s bevoegdheden en aanbod opleidingsverstrekkers groepen & academische studies -Voorbereidende studies over bevoegdheidsverdeling en opleidingsactoren -23/01/’01: Plenair VESOC-overleg: Minister eist koppeling aan hervorming expansiestelsel -25/01/’01: Nota lessen Waals systeem -Bestuderen internationale (Waalse) -Begin februari circuleert een sneuveltekst met omgevingsanalyse, argumenvoorbeelden39 tatie en aantal keuzes of beslispunten -Analyse werking sectorfondsen -Bestuderen Europese regelingen om te -12/02/’01: VESOC-overleg obv sneuvelweten te komen wat & hoe wat tekst met hoofdlijnen & principes -30/03/’01: 3° versie nota: nog steeds toegelaten is simulaties en discussie over soort oplei-Budgettaire simulaties dingen & hoogte cheques ikv Europese -Scenario-analyses regels -5/04/01: Bedenkingen naar Kabinet over technische uitvoerbaarheid, Europese toelaatbaarheid. -6/06/’01: Vakbonden sturen commentaar in. Willen uitbreiding naar not-profit en -Ontwerpen aanvraagen willen inspraak overlegorganen op bedrijfsvlak. Voor selectiviteit KO. verstrekkingsprocedures -Uitdenken erkenningsprocedure en -Juni: Eerste draft BVR wordt opgemaakt. In deze draft staat nog dat systeem kwaliteitscertificatie -Nadenken over aan te leveren regeling in wezen voor KMO’s bestaat, maar dat de Minister kan uitbreiden naar (statistische) gegevens -Nadenken over ‘worst cases’ bij GO’s toepassing (wat bij verlies cheques, -12/07: Eerste aanzet MB -12/07: Pro-actief (ongevraagd) advies overlijden ondernemer, …) SERV: Willen openstelling naar alle ondernemingen!!

Inhoudelijke beleidsvoorbereiding Te maken keuzes: -Begunstigden U

U

(sectoren/ondernemers)

-Omvang steun, -Soorten opleidingen: alg./specifiek -Europees steunkader

(Voorbereiding) beleidsinvoering38 TP

PT

Te maken keuzes: -Administratieve organisatie uitvoering: wie doet wat U

U

TP

Belangrijke producten of momenten

PT

38

Onder beleidsinvoering verstaan wij het geheel aan activiteiten om de uitvoering van de maatregel voor te bereiden. Het gaat dus om het uitbouwen of aanpassen van het uitvoeringsapparaat, zowel organisatorisch als procedureel. 39 Meer concreet werden bestudeerd en geanalyseerd: de begunstigden (toepassingsgebied: bedrijven + voor welk personeel) en de omvang van de tussenkomst (waarde cheque + totaal per onderneming), de administratieve organisatie van de uitvoering (erkenningscommissie voor opleidingsverstrekkers, bevoegde organisatie maatregel, proces aankoop, uitgeven, innen en betalen cheques, problematiek van de werkingskosten van de emittent van de cheques). Van het Waals systeem werd ook een analyse gemaakt van de voorlopige uitvoering van de maatregel: wie benutte cheques, hoeveel bedrijven, budgettaire weerslag, welk zijn verkozen vormingen? TP

PT

TP

PT

42


Beleidsbepaling T

T

Beleidsinvoering

Definitieve goedkeuring Opstartfase

Opvolging

-Opmaak ontwerp BVR & begeleidende nota -Aanpassen BVR aan advies SERV en keuze Minister) -Aanvragen advies Raad van State -Uitdenken en uitwerken elektronische toepassing samen met SBS: uitwerken aanvraagen afwikkelingsprocedure, uittekenen workflow en beslispunten -Opmaken standaardformulieren en antwoorden

24 juli 2001: Principiële goedkeuring VR

-04/09: Nota aan Minister Gabriels: Informeren voortgang consultancy en gemaakte keuzes procedure + oplijsting nog te ondernemen stappen met aantal suggesties/adviezen omtrent gunningsprocedure (met implicatie verplichte agendering op VR) en uitvoerings-Aanbestedings- en gunningsprocedure verloop emittent voorbereiden en afhandelen (beslissing op basis van uitgeschreven -25/09: Adviesvraag aan IF over aanbesteding criteria en gewichten) Parlementaire Commissie-Vergelijken kandidaturen en -18/10: onderhandelen met kandidaat- vergadering, Gabriels schuift begin 2002 naar voor als startdatum. emittenten (begin november) -6 november: start onderhandelingen met -Voorbereiden informatieen kandidaat-emittenten communicatiecampagne over -Verdere uitwerking MB (samenstelling maatregel -Voorbereiden erkenningsprocedure RvE, Inhoud cheques, erkenningskwaliteit opleidingsverstrekkers procedure opleidingsverstrekkers, …) Opmaak definitieve besluitteksten Gelijktijdige goedkeuring BVR en MB in december 2001! -Beantwoorden parlementaire vragen over uitsluiting bepaalde sectoren -Fiscale problemen oplossen rond inbrengen cheques. -Opvolgen en aanvuren werkzaamheden SBS bij bouw applicatie -Geven van toelichtingen over de maatregel / Voortzetten van communicatie-campagne. Opmaak opvolgingsrapport Opmaak wijzigingsbesluiten

Tabel 3-3: Schematische voorstelling beleidsen besluitvormingsproces Opleidingscheques Tabel 3.3 geeft een chronologisch overzicht van het beleidswerk dat door de ambtenaren verricht werd in het beleidsvormingsproces ‘Opleidingscheques’. Het is niet de bedoeling om stil te staan bij al deze activiteiten, wel om een aantal moeilijkheden in dat beleidswerk aan te tonen. Vooreerst willen we echter het organisatorisch kader van dat beleidswerk schetsen: wie deed wat? 3.3.2 Organisatie & verdeling van het beleidswerk Het beleidswerk werd verricht door enkele ambtenaren uit de afdeling Economisch Ondersteuningsbeleid en door twee medewerkers van het Kabinet van de Minister bevoegd voor Economie. Ook de woordvoerder van de Minister was gedeeltelijk bij het proces betrokken. Voor de administratie was het een belangrijk beleidsproces. Er bestond wat wantrouwen tussen de Minister/kabinet en de administratie en die laatste had tot dan niet de gewoonte om veel mee te

43


denken. Ze was er qua bestaffing ook niet op ingesteld. De afdeling verrichte tot dan immers voornamelijk uitvoerend werk, een erfenis van de gedeeltelijke regionalisering van het economisch beleid (de studie- en denkcapacititeit was federaal gebleven, de uitvoerende mensen waren wel overgeheveld). Eén en ander had wel wat implicaties voor het takenpakket van de betrokken afdeling en voor de functievervulling van de ambtenaren. Van dossierbehandelaars werden verscheidene mensen ‘beleidsambtenaren’ die meewerkten aan de totstandkoming van beleidsinstrumenten. In het begin was dat voor sommigen toch even wennen. De maatregel opleidingscheques was ook op dit vlak echter een cruciaal beleidsproces. Sindsdien werd de beleidsondersteunende rol van de afdeling erkend en geapprecieerd en werd ze steeds meer bij de beleidsvorming betrokken. Binnen de administratie werd –onder leiding van het afdelingshoofd- in team aan de maatregel gewerkt. Zeer bewust werden verschillende competenties in dat team bijeengebracht. Dit lijkt een bewuste strategie te zijn in de betreffende afdeling. Men werkt met gemixte teams waarin een combinatie van drie profielen van bij het begin verenigd is: juridisch, technisch en beleidsinhoudelijk. Als de maatregel uitgewerkt wordt ligt het zwaartepunt bij het inhoudelijke en het juridische aspect, nadien verschuift dat zwaartepunt naar het technische en het juridische. Gedurende het technische proces begint ook de voorbereiding van het communicatie-aspect, de perscampagne (in samenwerking met de woordvoerder van de Minister). Centraal in het team stonden het afdelingshoofd en twee inhoudelijke medewerkers. Daarnaast telde het team ook de juriste(n) en de communicatieverantwoordelijke van de afdeling. De actieve participatie van de verschillende teamleden varieerde vanzelfsprekend naargelang de fase in het beleidsproces en naargelang de verrichte beleidstaak. Van bij het begin wist iedereen waarover het ging, tekstvoorstellen werden voor kritische bemerkingen naar iedereen doorgestuurd, over ontmoetingen en nieuwe inzichten werd via mail intensief gecommuniceerd. De taken waren min of meer als volgt verdeeld: -Afdelingshoofd: ‘Beleidsvormingsmanagement’ (sturen en regisseren van het proces en producten), contacten met het Kabinet, leiden aanbestedingsprocedure emittent (met inbegrip van onderhandelingen), analytisch denken schrijfwerk -Inhoudelijke medewerkers: Verkennende studies, conceptueel & analytisch werk als insteek voor nota’s (zoeken definities en omschrijvingen, ontleden cheque-trajecten in deelstappen en deelproducten, …), schrijven van nota’s en besluiten, begeleiden technische uitbouw maatregel. -Juristen: Legistiek & juridisch advies, bestuderen Europese steunkaders, contacten met Europa, participatie aan opmaak besluitteksten -Communicatieverantwoordelijke: Voorbereiden persconferentie, (mee-)ontwikkelen communicatiecampagne, contacten met emittent en SBS tijdens technisch proces Het Kabinet stuurde het proces natuurlijk inhoudelijk, adviseerde de Minister en onderhield de contacten met de sociale partners. Het flankeerde of vertegenwoordigde de Minister ook tijdens VESOC-besprekingen en leidde de IKW-besprekingen. Het Kabinet stond ook in zeer belangrijke mate in voor de budgettaire simulaties en de succes-scenario’s van de maatregel. Het feit dat één van de kabinetsadviseurs een academische economische achtergrond had, was daar wellicht niet vreemd aan. In de simulaties werd gewerkt met variaties in de kostprijs van de cheque, variërende maximumaantallen aan cheques per bedrijf, diverse scenario’s aan budgettaire ruimte en dit in combinatie met variaties in het totaal aantal cheques en de opleidingssubsidie per bedrijf.

44


3.3.3 Moeilijkheden en knelpunten in het beleidswerk Het systeem van de opleidingscheques lijkt vrij eenvoudig. Dat is het ook voor de gebruiker. De inhoudelijke uitwerking en de beleidsinvoerende activiteiten waren dat hoegenaamd niet! Een overzicht van enkele van de voornaamste knelpunten. De Europese steunkaders Het is bekend dat Europa een zeer stringent kader van overheidssteun aan bedrijven hanteert en op dat vlak ook zeer strikt optreedt. Aangezien de Vlaamse Overheid met haar oude maatregelen heel wat Europese problemen had gekend40, wilde men met de maatregel ‘Opleidingscheques’ absoluut ‘binnen de lijntjes kleuren’. De invulling van het steunpercentage en het bedrag van de cheque werden dus in belangrijke mate bepaald door de Europese krijtlijnen. Welnu, Europa legt verschillende maximum-steunbedragen op naargelang het soort opleiding en naargelang de grootte van de onderneming (zie onderstaande tabel). Voor KMO’s en algemene opleidingen mag meer steun gegeven worden. TP

Grote Ondernemingen KMO’s

PT

Specifieke opleidingen 25 35

Algemene opleiding 50 70

Tabel 3-4: Europese steunkaders voor opleidingssteun Vraag was nu welk steunpercentage de Vlaamse Overheid mocht hanteren. Men heeft even geopperd om twee aparte cheques in te voeren (één voor specifieke en één voor algemene opleidingen), maar dat zou de eenvoud van het systeem ten slechte komen. Men wilde een generiek systeem voor alle opleidingen en alle ondernemingen. Men heeft er dan voor geopteerd om het allerlaagste steunpercentage als standaard te nemen. Het lijkt echter dat de overheid 50% van de kosten voor zijn rekening neemt. Dat is ook zo, maar enkel van de opleidingskosten. Voor Europa moet ook de loonkost verrekend worden om het toegelaten steunbedrag te bepalen. Welnu, door de loonkost bij de opleidingskost te tellen, bleef men met een steunpercentage van 35% bijna altijd onder de Europese maxima. Enkel in zeer uitzonderlijke gevallen (lage loonkost en hoge opleidingskost) overschreed men de grens. Even werd gedacht om het subsidiepercentage dan maar te verlagen, maar het kabinet oordeelde dat de ‘incentive’ dan te klein zou worden. Om tot deze conclusie te komen hebben administratie en kabinet echter talloze scenario’s (met het steunpercentage en de loon- en opleidingskost als variërende parameters) uitgewerkt. Het uiteindelijke bedrag van 30 euro is getrancheerd geweest op basis van de oefeningen/simulaties op basis van beschikbaar budget, aantal ondernemingen, gemiddelde kost van een opleiding, … . De e-gov applicatie De maatregel ‘Opleidingscheques’ was de eerste E-gov maatregel die de Vlaamse regering lanceerde. Het resultaat mag er zijn, maar de kostprijs en de leerinspanning was navenant. Voorwaarde voor een succesvolle elektronische implementatie was dat alle processen en producten uiterst nauwkeurig ontleed werden. Niet alleen moest de hele procesgang van een dossier gedetailleerd uitgetekend worden, ook moesten de vereiste externe gegevens opgelijst worden en dienden de nodige databanken ingeschakeld en geïntegreerd te worden. Dit alles bedenken en uittekenen was een zeer tijdsintensief proces, dat met de hulp van SBS gebeurde. Talloze work- en procesflows werden opgesteld en bijgesteld. Een voorbeeld van zo’n procesmodellering vindt u in figuur 3.1. TP

40 PT

Men was vergeten één en ander aan te melden, met de verplichting tot terugvordering van de subsidies tot gevolg.

45


Figuur 3-1: Illustratie van een proces-flow analyse van de aanvraagprocedure Via het BTW nummer wordt de NACE-code41 automatisch uit een andere databank gegenereerd. Indien de onderneming niet BTW-plichtig is, gebeurt dit via naam en adres. Er gebeurt automatisch een screening op de NACE-code om te checken of de ondernemingen wel uit een toegelaten sector stamt. Bij de bestelling krijgt de onderneming automatisch een confirmatie met een bestelnummer. Dit systeem lijkt makkelijk, maar het valt of staat wel met de gegevens en de kwaliteit van die gegevens uit de databanken. Op basis van het BTW-nummer kan men wel in bepaalde databanken TP

TP

41 PT

PT

De NACE-code geeft aan tot welke sector de onderneming behoort. Aangezien het toepassingsgebied opgebouwd was op basis van die NACE-nomenclatuur, is dit dus een vrij essentiële code.

46


meer gegevens vinden. Maar overeenkomstig de definitie van onderneming uit het besluit kunnen ook vrije beroepen gebruik maken van de opleidingscheques. Die hebben echter niet altijd een BTW-nummer. Het was dan ook belangrijk om een goed bestand te hebben van de Vlaamse ondernemingen. Men koos voor de ‘Graydon’-databank, die vrije beroepen wel herkent. Bijkomend probleem was echter dat die databank continu actueel moest zijn en dat was niet het geval. Piepjonge bedrijven die opleidingscheques zouden willen bestellen, zouden zich immers niet terugvinden (bedrijf niet herkend) op het scherm. Het was de taak van de ambtenaren om dan na te gaan hoe frequent Graydon up-date, hoe frequent het een refresh-rate kon aanleveren en wat de kansen op niet-herkenning dan zouden zijn. Uiteindelijk opteerde men voor een wekelijkse refresh, maar door operationeel-technische problemen bij SBS gebeurde dit amper, met alle problemen en klachten vandien. Een ander op te lossen operationeel vraagstuk was wat men moest doen met ondernemingen die meer dan één activiteit hebben en die bijgevolg misschien gedeeltelijk niet in aanmerking zouden komen voor de maatregel, omdat ‘hun’ sector uitgesloten zou zijn. Er werd besloten om ondernemingen met minstens één toegelaten NACE-code cheques te laten opnemen. Afsluitend kunnen we stellen dat de ontwikkeling van de eerste e-gov applicatie succesvol is verlopen, maar dat het wel heel veel inspanningen en flexibiliteit heeft gevergd van de afdeling. De betrokken medewerkers hebben zich heel wat IT-aspecten moeten eigen maken om het proces tot een goed eind te brengen. Ook dienden ze zich aan te passen aan het werkritme van de externe consultant en aan de te halen ontwikkelings-deadlines. Daar kwam heel wat avond- en weekendwerk bij kijken. Bij alle betrokken is wel het besef ontstaan dat de Vlaamse administratie zich het niet kan permitteren om op IT-vlak helemaal afhankelijk te worden van externen. Een zekere kenniscapaciteit moet ontwikkeld en behouden worden om de externen te kunnen aansturen, opvolgen en evalueren. De opgedane kennis in dit proces kwam alvast van pas in de later uitgewerkte e-gov maatregelen. De samenwerking met de gepriviligeerde partner SBS verliep helemaal niet vlot. Bij SBS was op de korte invoeringsperiode een groot personeelsverloop, waardoor een aantal deadlines niet gehaald werden. Ook moest geweldig veel tijd en energie gestoken worden in het afhandelen van de werkaanvragen42, zodat men het nut van deze relatie in vraag kan stellen. Het feit dat die contracten telkens ondertekend moesten worden door twee Ministers bemoeilijkte de zaken nog. Dat men desondanks toch nog tot een degelijk resultaat is gekomen, bewijst de uitstekende procesregie die door de administratie werd gevoerd. TP

PT

Operationele details Ook in de kleinste operationele aspecten zaten heel wat addertjes verscholen. Enkele voorbeelden: Het probleem van de dekking van de cheques. Wanneer moet de Vlaamse Overheid haar aandeel betalen? Na de storting van de onderneming of pas na het verstrekken van de opleiding? Eén en ander heeft wel gevolgen voor de financiële situatie van de emittent. Deze moet in staat worden gesteld om tijdig te kunnen uitbetalen, maar het kan toch ook niet zijn dat deze overheidsmiddelen maanden in zijn bezit kan houden en eventueel ter eigen voordeel kan beleggen. Dergelijke zaken werden uiteindelijk contractueel met de emittent geregeld.

TP

42 PT

We vonden in het archief een zevental aanvragen terug: Werkaanvraag voor consultancyrapport, Werkaanvraag voor consultancy processenmodellering/emittent, Werkaanvraag voor consultancy (servicelevel binnen portalarchitectuur), Werkaanvraag voor analyse, Werkaanvraag voor projectvoorstel webapplicatie, Werkaanvraag voor eerste raming infrastructuur/exploitatie, Werkaanvraag voor eerste raming ontwikkeling webapplicatie.

47


Een ander probleem was de vraag of men met de cheques over de kostprijs van de opleiding mocht gaan? De opleidingsverstrekker zou in dat geval een stukje cash terug betalen, maar dat geld zou rechtstreeks naar de ondernemer vloeien, niet naar opleiding. Een laatste probleem dat we vermelden was de boekhoudkundige verwerking van de aankoop van de opleidingscheques. Vennootschappen en éénmanszaken kunnen de gemaakte opleidingskosten immers aftrekken als beroepskosten. De vraag stelde zich dan ook hoe deze actoren deze opleidingskosten moeten beschouwen en voor welk bedrag ze deze mogen inbrengen (hun 50% of de volle 100%)? En –indien aankoop en benutting niet in hetzelfde jaar plaatsvonden- op welk moment mochten ze de cheques dan inbrengen? Om dit probleem uit te klaren werd het advies gevraagd aan de Commissie voor boekhoudkundige normen. Die commissie stelde dat de subsidie moet ingebracht worden als een opbrengst bij aankoop van de cheques. Bij ontvangst ervan wordt de cheque beschouwd als een actief en de kostprijs wordt ten laste genomen na gebruik ervan. 3.3.4 Conclusies beleidswerk De beleidsvorming van de maatregel Opleidingscheques werd opgenomen door enkele kabinetsmedewerkers en door een afdeling uit de administratie Economie. De relatie met het kabinet was erg constructief en er werd nauw samengewerkt. Desondanks bestond er dus wel een impliciete taakverdeling. Het kabinet vormde gedurende het inhoudelijke beleidsvormingsproces de communicatiespil tussen alle actoren. De administratie was immers niet rechtstreeks betrokken in de besprekingen met de sociale partners. Het is nuttig om daarbij op te merken dat het kabinet van de Minister voor Economie zich niet in het gebouw van de administratie bevind, maar wel in het gebouw van de SERV, hetgeen het fysieke contact tussen kabinet en sociale partners natuurlijk vergemakkelijkt. De ambtenaren speelden echter een belangrijke rol in de beleidsvorming, een rol die eigenlijk complementair was aan die van het kabinet. De ambtenaren werkten –vanuit een bekommernis over de juridische en uitvoeringskwaliteit- intensief mee aan de inhoudelijke operationalisering van de maatregel en namen later de eigenlijke beleidsinvoerende43 werkzaamheden voor hun rekening. Terugblikkend op hun werk, moeten we stellen dat ze erg hard aan deze maatregel gewerkt hebben, wat geleid heeft tot een maatregel van hoge operationele kwaliteit. TP

PT

Opmerkelijk is dat het beleidsvormingsmanagement in dit proces eigenlijk zeer doordacht plaatsvond. Zeer goed aansluitend en vaak parallel werden de verschillende beleidstrajecten (inhoudelijk, juridisch, invoering, communicatie) afgewerkt. Ook binnen het invoeringstraject werd vlot gelijktijdig gewerkt aan de procesanalyse, aan bestekken voor emittent en communicatiebureau, … .Op de verschillende trajecten op elkaar af te stemmen voorzag men in een verantwoordelijke voor de hele lijn en in intens teamwerk. De moderne communicatietechnieken spelen hierin een erg belangrijke rol. Enige smet op het blazoen is de manke lancering omdat de elektronische applicatie nog niet klaar was. De ‘front-page’ oogde mooi, maar de ‘back office’ was helemaal niet in orde. Bovendien kon de koepelsite van de Vlaamse Overheid de applicatie amper dragen. Men is desondanks (om politiek-electorale redenen?) toch van start gegaan. Hoewel men de lasten voor de klant nog enigszins heeft kunnen beperken door een enorme manuele inspanning van de administratie, heeft TP

43 PT

Het organisatorisch/procedureel voorbereiden van beleidstoepassing, dat wil zeggen het uitbouwen, aanpassen, voorlichten van het uitvoeringsapparaat.

48


deze beslissing wel geresulteerd in extra kosten. Maar vergeleken met de lancering van de kruispuntbank voor Ondernemingen, vielen de klachten en problemen nog mee. Nochtans waren de politieke afbreukrisico’s voor de Minister even groot. Het is daarom soms moeilijk begrijpbaar dat men geen twee maanden kan wachten om een goed product op de markt te brengen. Met dergelijke elektronische applicaties lijkt het aangewezen om het beleidsproces ruim genoeg te plannen, zodat onverwachte complicaties kunnen verholpen worden en zodat men de applicatie serieus kan testen voor lancering. Onder tijdsdruk wil dat testmoment er wel eens bij in schieten.

3.4. CAPACITEITSANALYSE VAN HET BELEIDSPROCES Zoals in de inleidende hoofdstukken aangekondigd willen we de verschillende beleidsprocessen ook toetsen aan het normatieve analysekader. Onze aandacht gaat daarbij vooral uit naar het aspect ‘Inclusiveness’ of de betrokkenheid van externe actoren in het proces (de consultatiedimensie dus). Deze expliciete focus verhindert ons echter niet om eerst kort enkele beschouwingen te maken over de andere capaciteitsaspecten. 3.4.1 Algemene beschouwingen Op basis van de uitgebreide beschrijving van het agendavormingsproces moge duidelijk zijn dat de beslissing om aan een nieuwe ondersteunende vormingsmaatregel te gaan werken steunde op een evaluatie van het tot dan gevoerde beleid en de efficiëntie & effectiviteit ervan. Men was –op basis van eigen inzichten en externe evaluaties & studies- tot de conclusie gekomen dat het nodig was om van inhoud, stijl en doelgroep te veranderen. Daarbij werd zeer expliciet de externe omgeving (Europa) in ogenschouw genomen. Op suggestie van UNIZO ging men inspiratie opdoen bij de Waalse Overheid, maar het daar bestaande systeem werd verfijnd en verbeterd. Administratieve vereenvoudiging en klantvriendelijkheid stonden in dat verfijningsproces centraal. U

U

U

U

Doorheen de verschillende interkabinetten en interdepartementale werken visiegroepen (onder andere in het kader van het project Kleurrijk Vlaanderen) was het principe en de idee om een klantvriendelijk opleidingsinstrument uit te werken langzaam gerijpt. Interdepartementaal overleg (‘Joined up working’) over de hoofdlijnen had dus al op voorhand plaatsgevonden. Doordat de maatregel –zo dacht men in het begin toch- de expliciete bevoegdheid was van de Minister bevoegd voor Economie, vond de beleidsvoorbereiding volledig plaats binnen de administratie Economie. Interdepartementaal overleg was zo goed als niet nodig. Wel werden er interkabinettenbesprekingen aan de maatregel gewijd, waar er eerder een politiek-ideologische discussie gevoerd werd tussen de coalitiepartners. De discussie over de bevoegdheidsverdeling –ook Minister Landuyt, als Minister van vorming, voelde zich bevoegd- en de uiteindelijke beslissing om de maatregel door twee Ministers te laten afkondigen werd in die IKW’s genomen. In het verlengde van deze bevoegdheidsonduidelijkheid moet de gelijktijdige uitwerking door de administratie werkgelegenheid van de opleidingscheques voor werknemers (in plaats van werkenden in een onderneming) gezien worden. De ambtenaren van Economie zijn bij de uitwerking van die maatregel niet betrokken geweest, op wat informatie en advies over hun elektronische applicatie na. Ondanks de verschillende finaliteit van beide cheques-systemen kan het naast elkaar bestaan van gelijknamige regelingen voor de klanten wel wat verwarrend overkomen. Andere beleidsdomeinen –Onderwijs & Werkgelegenheid- zouden gedurende het proces indirecte druk uitgeoefend hebben om hun vormingsinstellingen ook tot het systeem toe te laten als opleidingsverstrekker. Ofschoon het misschien ooit de bedoeling was geweest om enkel marktactoren als opleidingsverstrekker te laten optreden, werd deze piste hierdoor al snel verlaten. Maar het opnemen van de publieke opleidingsverstrekkers gebeurde ook om instrumentele redenen: hoe groter het aanbod, hoe groter het succes van de maatregel. “Om snel succes te boeken was het U

U

49


best om de maatregel zo snel en zo breed mogelijk ‘uit te rollen’44.” Enige probleem was de mogelijke dubbele subsidiëring –en de daaruitvolgende problemen met Europa- die hierdoor zou ontstaan. Een probleem dat zeer pragmatisch werd aangepakt: “de opleidingsverstrekkers zelf moesten daar maar attent op zijn”. De verantwoordelijkheid en bewijslast werd aldus gewoon verschoven. TP

PT

Doordat de maatregel de eerste was om het vernieuwd flankerend beleid vorm te geven, kan gesteld worden dat er een duidelijke toekomstvisie achter zat. Wat interessant is dat men heel veel aandacht heeft besteed aan het succes van de maatregel en aan de budgettaire gevolgen ervan. Budgettaire beheersbaarheid was één van de hoofddoelstellingen en dat vertaalde zich in gedetailleerde scenario’s en budgettaire simulaties. Over het succes van de maatregel werd dus goed nagedacht. Waar iets minder werd bij stilgestaan waren de implicaties van een aantal keuzes voor externe actoren (sectoren en individuele ondernemingen). De gevolgen van de ‘de minimis’-keuze voor het toepassingsgebied werden –zoals eerder vermeld- alleszins te weinig geëxpliciteerd, met onverwachte weerstand tot gevolg. Ook op de gevolgen van de uitgewerkte erkenningsprocedure werd te weinig geanticipeerd. Doordat sommige ondernemingen eerst een erkenning moesten verkrijgen als opleidingsverstrekker, terwijl anderen (waaronder de concurrentie) die veel sneller of automatisch kregen, ontstond op sommige plaatsen een marktverstorende situatie waarbij de erkende opleidingsverstrekker de klanten van de niet-erkende vormingsinstelling ‘wegpikte’. Ook vanuit die organisaties kwam logischerwijze erg veel kritiek. U

U

U

U

U

U

De uitvoerbaarheid werd van bij het begin zeer sterk bewaakt door de ambtenaren. Inhoudelijke ideetjes werden zeer vaak aan een ‘backward mapping’ inzake uitvoeringsimplicaties onderworpen. Het feit dat nagenoeg dezelfde mensen het inhoudelijke, juridische en technische proces volgden en stuurden, zorgde er voor dat het uitgewerkte toepassingsproces de inhoud en principes van de maatregel weerspiegelde en dat er –met uitzondering van de vertraging en de informaticaproblemen- geen noemenswaardige toepassingsproblemen zijn ontstaan. Omgekeerd zorgden dezelfde link en de parallelle uitwerking er voor dat de technische operationele zaken ook juridisch verankerd werden. Volgens de actoren was het in dit proces onmogelijk geweest om het inhoudelijke en juridische voorbereidingsproces structureel los te koppelen van het technische invoeringsproces. Tijdens de inhoudelijke uitwerking van het beleid al uitvoeringsgericht werken om de echte lancering te kunnen versnellen is echter niet vanzelfsprekend. Dan moet men immers vóór de definitieve politieke beslissing tijdig en parallel het beleidsinvoerend werk afhandelen. Men loopt dan echter het risico dat er op het laatste moment inhoudelijk nog één en ander verandert, zodat men het uitvoeringsproces weer moet herzien. Dit brengt dus heel wat onzekerheid met zich mee, ook op financieel vlak. Kan men zware infrastructuurinvesteringen aan het uitvoeringsapparaat doen op het moment dat er nog geen definitieve beslissing is genomen? In dit beleidsproces heeft men dat risico in feite wel genomen. Onderhandelingen met de emittenten werden gevoerd en technische procedures werden al ontwikkeld nog voor het definitieve uitvoeringsbesluit goedgekeurd was. Indien het Besluit er niet gekomen was, hadden er zich enkele problemen voorgedaan … . Parallel aan inhoud & invoering werken, vergt dus standvastige beleidsmakers en stabiele omgevingsfactoren. U

U

Wat betreft het opvolgen en evalueren van de maatregel, werd intussen een opvolgingsrapport opgemaakt en werd een uitgebreide effectevaluatie in het vooruitzicht gesteld. Die laatste studie werd toevertrouwd aan het beleidsrelevant Steunpunt Ondernemerschap en zal moeten nagaan of de ondernemingen hun investeringen in opleidingen en vorming afwentelen op de overheid dan wel U

TP

44 PT

U

Zo stelde de adjunct-kabinetschef van de Minister in een gesprek.

50


extra investeren dankzij de opleidingscheques (dead-weight-onderzoek). Met een goede opvolging werd van in het begin van het beleidsvoorbereidingsproces rekening gehouden. Al in een vroeg stadium werd immers nagedacht over de aan te leveren beleidsrelevante & statistische informatie via het evaluatieformulier. Niet alleen werd de aanlevering van die informatie manueel voorzien, ook technisch werd het verzamelen van relevante gegevens gegarandeerd door in de elektronische aanvraagprocedure automatisch een aantal gegevens uit andere databanken op te laden en mee te nemen. Oorspronkelijk was het immers de bedoeling om enkel de KMO’s tot het systeem toe te laten. Dit impliceerde dat de elektronische aanvraagprocedure moest screenen op ondernemingsgrootte (balanstotaal en aantal werknemers). Na het succesvolle verzet van het VEV tegen de selectiviteit was het niet meer nodig om die aspecten in het systeem op te nemen. Desondanks pleitte de administratie er bij de Minister voor om deze zaken toch nog in de applicatie op te nemen. “Met het oog op een eerste rapportage en evaluatie van het instrument was het echter wenselijk dat dit luik in het eerste kwartaal van 2002 operationeel was.” 45 Bij de ontwikkeling van de applicatie werd met deze functie rekening gehouden. TP

PT

Maar ondanks deze expliciete aandacht vóór de lancering, blijkt een goede opvolging op heden wel moeilijker dan gedacht en wordt dit in de toekomst mogelijks nog moeilijker. -De opvolging is moeilijk omdat de e-gov applicatie en de informatie die deze oplevert wordt beheerd door meerdere actoren, wat het verzamelen van de informatie bemoeilijkt. De private emittent –Sodexho- bezit een aantal essentiële gegevens, een ander deel zit (zat, het outsourcingscontract is niet verlengd) bij SBS die de applicatie beheert. Voor het evaluatierapport moest men een werkaanvraag indienen bij SBS en moest men de hele aanvraagprocedure doorlopen zodat het lang duurde vooraleer de gegevens geleverd werden. De administratie is dus meer afhankelijk geworden van de gegevens van anderen, ze heeft de cijfers en de schat aan informatie die deze bevatten niet meer in eigen beheer. Dit alles maakt het niet alleen moeilijker om het succes van de maatregel op te volgen, maar maakt het bijvoorbeeld ook moeilijker om parlementaire vragen te beantwoorden. -In de toekomst zou dit alles nog moeilijker worden doordat men beslist heeft om het evaluatieformulier af te schaffen (zie afschaffing art. 16 §3 van het oorspronkelijke uitvoeringsbesluit). Het evaluatieformulier was een document dat de opleidingsverstrekkers dienden op te maken en over te maken aan de administratie (via de emittent). Via dit document moesten ze onder andere rapporteren over het aantal en het soort opleidingen dat zij verstrekt hadden. 3.4.2 De consultatie-dimensie – het INCLUSIVENESS aspect Uit de beschrijving van het beleidsvormingsproces blijkt duidelijk dat de sociale partners heel nauw bij dit beleidsproces betrokken zijn geweest. We beschrijven hieronder om welke actoren het precies ging en lijsten op welke belangen zij verdedigden. Vervolgens analyseren we op welke manier (via welke structuren en procedures) ze bij het proces betrokken werden en welke gevolgen hun participatie gehad heeft voor het proces. Arena-samenstelling en aanwezige belangen De beleidsarena was samengesteld uit de traditionele sociale partners, met name de koepelorganisaties van de belangrijkste46 socio-economische actoren: de werkgevers (vertegenwoordigd door het VEV voor de profit-sector en door het VCSPO voor de non-profit), de werknemers (in de gedaante van de vakbonden) en de zelfstandigen en vrije beroepen TP

45 TP

PT

TP

46 PT

PT

Informerende nota van de administratie aan Minister Gabriels. met uitzondering van de landbouwersorganisaties die niet actief betrokken waren.

51


(vertegenwoordigd door UNIZO). Alhoewel het dus de koepelorganisaties waren die bij de besprekingen betrokken werden, hebben sectoren of individuele organisaties bij momenten wel een belangrijke drukkingsrol in het proces gespeeld. Eerder stelden we dat de sociale partners principieel (op hoofdlijnen) allemaal voor het vraaggestuurde stimuleringsbeleid waren. Onder deze eendracht gingen echter grote tegengestelde belangen schuil. Een overzicht: UNIZO had heel wat te winnen bij deze maatregel. Toen het duidelijk was dat kleinere ondernemingen minder investeerden in vorming, ijverde UNIZO voor een selectieve steunmaatregel voor hun doelgroep. Het feit dat de Minister, diens kabinet en de administratie het UNIZO-standpunt deelden, kon dus enkel toegejuicht worden door de zelfstandigenorganisatie. Later in het proces pleitte UNIZO ook succesvol voor de toetreding van vrije medische beroepen. Het VEV daarentegen ijverde voor een open doelgroep en dit zowel om instrumentele als om principiële redenen. Instrumenteel was het tegen de selectiviteit omdat haar ‘grote’ achterban daar natuurlijk bij zou verliezen. Anderzijds is het voor het gemengde interne VEVhuishouden ook niet goed dat er geselecteerd wordt omdat het VEV juist naar voor wil treden als de vertegenwoordiger van alle ondernemingen. De koepelorganisatie zou dan ook moeilijk selectieve maatregelen kunnen voorleggen aan haar eigen verscheiden achterban. Principieel was de organisatie –vooral bij monde van haar toenmalige voorzitter- tegen het ontwerp-voorstel omdat het de eerste keer was dat de overheid ‘EINDELIJK’ iets deed op vlak van VTO-beleid. Die eerste inspanning moest ten goede gaan van iedereen. De vakbonden speelden een kleinere rol in het proces, ofschoon ze volledig betrokken waren. Tussen de drie vakbonden bestonden er geen meningsverschillen, hetgeen gereflecteerd werd in de formulering van een gemeenschappelijk standpunt over het ontwerp-voorstel. Dat standpunt was deels positief (zij waren voor de selectiviteit) en appreciërend, maar deels negatief, omdat de vakbonden de uitbreiding van de maatregel wensten tot de social profit. Ze wensten ook dat de werknemersafvaardiging op ondernemingsniveau een zeg zou kunnen hebben in de aankoop van de cheques door de ondernemer. Met het toelaten van vrije beroepen tot de regeling hadden ze het wat moeilijker, zeker bij de tweede uitbreiding naar vrije (para)medische beroepen is er wat discussie geweest. De social-profitsector was –in hoofde van haar koepelorganisatie VCSPO- ook betrokken partij. Opvallend is dat het VCSPO haar slag (de uitbreiding naar de social profit sector, weliswaar buiten het systeem van de opleidingscheques) pas thuishaalt wanneer ze echt als samenstellende organisatie van de SERV is erkend. Het was dus hoegenaamd geen homogene, ééndrachtige beleidsarena waarmee de Vlaamse beleidsmakers te maken kregen. Inherente spanningen en conflicterende belangen bestonden tussen de verschillende actoren. Twee spanningsvelden lieten zich in het bijzonder voelen: selectiviteit naar kleine ondernemingen of niet en uitbreiding tot de social profit of niet. Met betrekking tot het selectiviteitsaspect was het de Minister zelf die de belangen met elkaar trachtte te verzoenen door voor te stellen om de cheques te laten benutten door ondernemingen tot en met 250 personeelsleden. Dat compromis had het VEV kunnen aanvaarden, maar in de schoot van het uitvoerend comité van de SERV slaagde het er aan de onderhandelingstafel toch in om het systeem open te breken voor alle ondernemingen. Deze doorbraak was het gevolg van een deal tussen de sociale partners onderling, waarbij elkéén wat water bij de wijn deed. Het VEV haalde de algemene openstelling binnen, maar moest wel genoegen nemen met een aanvraagplafond van 200 cheques per onderneming. Met betrekking tot het toetreden van de social profit tot het systeem lagen de verhoudingen anders. De sociale partners waren het allen eens dat ook de social profit recht had op een dergelijk ondersteuningsbeleid op vlak van vorming. Dit principieel akkoord was echter maar voorwaardelijk, er mocht niet aan hun belangen geraakt worden, met andere woorden van een 52


herverdeling van het beschikbare budget over profit en social profit was geen sprake. Het was dan ook logisch dat men in het kader van de gesprekken over het Werkgelegenheidsakkoord 2003-2004 tot een akkoord is gekomen om een deel van de nieuwe middelen te reserveren voor een gelijkwaardige investering in die sectoren. Het feit dat men voor dit parallel ondersteuningsspoor heeft geopteerd, komt door verschillende zaken: -Vooreerst werd zo vermeden dat de budgetten van economie voor de welzijnssector werden gebruikt. -Daarnaast waren ook de vakbonden voorstander voor deze piste, omdat ze zo meer invloed zouden kunnen uitoefenen op de vormingsinspanningen die er in de sector zou geleverd worden. Via het VIVO konden zij de besteding van de middelen mee sturen. Participatiekanalen (Channels of Involvement) De case Opleidingscheques is een goede illustratie van de verwevenheid tussen overheid en maatschappelijke actoren. Een verwevenheid die tot uiting komt in diverse technieken en structuren. Eerst en vooral stellen we vast dat de sociale partners al in het agendavormingsproces uitgenodigd werden om deel uit te maken van gemengde visiegroepen. Ze waren dus uitermate op de hoogte van de koerswijziging die genomen ging worden in het economisch ondersteuningsbeleid en tekenden deze mee uit. Via het instrument van de Vlaamse Werkgelegenheidsakkoorden zetten ze trouwens (mee) de krijtlijnen uit van het algemene Vlaams socio-economisch beleid. Het waren de sociale partners (eerst UNIZO, daarna samen met het VEV) die de maatregel ‘Opleidingscheques’ hebben aangebracht aan de Minister en diens kabinet. Op het kabinet werden beide werkgeversorganisaties gezamenlijk uitgenodigd om die zaken te bespreken. Wat betreft de maatregel zelf, kon het eigenlijke beleidsvoorbereidingsproces niet van start gaan zonder het VESOC-akkoord om de meertewerkstellingssteun op te schorten en de middelen ervan te heroriënteren naar een systeem als de opleidingscheques. Nadien werden de ontwerpteksten telkens op de vergaderingen van de bevoegde VESOC-werkgroep voorgelegd en besproken. Zoals gezegd verliepen al deze contacten via het Kabinet. Naast deze gezamenlijke overlegstructuur waren er natuurlijk ook nog bilaterale contacten met de verschillende belangen. Bepaalde groeperingen zochten contact op met het kabinet, of het kabinet zocht hen op. De druk van bepaalde sectoren werd volgens het kabinet op een zeer diverse manier uitgeoefend: via het kabinet, via het Parlement, via de Minister, via andere ministers en zelfs via het kabinet van de Minister-President. Het uiteindelijke forum waarin de sociale partners onderling tot een vergelijk kwamen inzake de selectiviteit, was de SERV, het socio-economisch adviesorgaan. Opgemerkt moet worden dat het ‘negatief’ advies dat ze namens de SERV op de valreep uitbrachten over het voorliggende Ontwerpbesluit van de Vlaamse Regering, op eigen initiatief plaatsvond. De Regering moest immers zelf nog delibereren over het ontwerp. Pas daarna zou de officiële adviesprocedure opgestart worden. Schematisch kunnen we de betrokkenheid van de externe actoren dus als volgt beschrijven: Aard van de toegankelijkheid Participatiekanalen

Aard van de relaties

Permanent open proces, maar beperkt tot de sociale partners -Werkgelegenheidsakkoorden -Gemengde werkgroepen -Overlegorgaan VESOC -Adviesorgaan SERV -Bilaterale contacten met kabinet Informele relaties & contacten binnen formele structuren

Tabel 3-5: Participatiekenmerken in proces Opleidingscheques

53


Men heeft trouwens ook getracht om de sectoren zelf een plaats te geven in de uitvoering van de maatregel. De mogelijkheid was immers voorzien dat –aansluitend op het generieke systeem- de sectoren een genereuzer systeem zouden opzetten aan de hand van convenanten. Als dusdanig zou er dus een ‘tweetrapsraket’ bestaan: -In de eerste trap, het generieke systeem, komen zowel specifieke als algemene opleidingen in aanmerking voor de overheidssteun. Dit kan omdat men vertrekt van het laagst toegelaten steunplafond in het generieke systeem (35%). -In de tweede trap zouden met behulp van de middelen van de sectorfondsen enkel de KMO’s voor algemene opleidingen nog een gunstiger steunregime kunnen genieten. Zo wilde men de ondernemingen via hun sectoren ook nog responsabiliseren. Op heden is die tweede trap nog niet in werking getreden, omdat de sectoren niet willen toetreden. Europa is immers van mening dat gelden die door de sectorfondsen worden besteed aan ondernemingen, publieke overheidsmiddelen zijn. Die indruk zou althans kunnen bestaan omdat de sectorfondsen gespijsd worden via een bijdrage van 0.1% berekend op het volledige loon van de werknemers waarop sociale zekerheidsbijdragen worden bepaald. De inning en storting van die bijdrage gebeurt door de RSZ. Dat is bij wet47 bepaald, maar die wet is een uitvoering van het interprofessioneel akkoord van 1999-2000 en reflecteert eigenlijk een beslissing van de sociale partners zelf, niet die van de overheid. Wat er ook van zij, de onzekerheid omtrent de werkelijke aard van de sectormiddelen zet de sectorfondsen ertoe aan om niet in het systeem te participeren. Ze willen immers niet officialiseren dat ze publieke gelden hebben. TP

PT

Samenvattend kunnen we stellen dat dit beleidsproces erg ‘inclusief’ of interactief was. Het is zeker niet zo dat de regeling over de hoofden van de betrokkenen werd ontwikkeld of dat de sociale partners geen invloed hebben kunnen uitoefenen in het beleidsvoorbereidingsproces. Integendeel, hun akkoord was noodzakelijk om de maatregel te kunnen uitwerken en hun gemeenschappelijk advies bepaalde de uiteindelijke doelgroep van de maatregel. Op socioeconomisch vlak verlopen de meeste beleidsprocessen zoals dit van de opleidingscheques, interactieve beleidsvorming is er dus de regel. Keerzijde van de medaille is dat het er op lijkt dat het in dit beleidsdomein moeilijk is om een positief goed (subsidie) voor te behouden voor een selecte groep. Het moge duidelijk zijn dat alle representatieve actoren hun deel van de taart willen (moeten) hebben, hetzij in werkelijkheid, hetzij symbolisch. Dit zou de doeltreffendheid van de maatregel (de lage opleidingsinspanningen van KMO’s verhelpen) in het gevaar hebben kunnen brengen mocht men het plafond van 200 cheques niet hebben ingesteld.

TP

47 PT

De wet van 26 maart 1999.

54

Hoofdstuk 4: Case Persoonlijke-assistentiebudget (PAB)

HOOFDSTUK 4 Het Persoonlijke-Assistentiebudget voor personen met een handicap 4.1. INLEIDING: SCHETS VAN DE MAATREGEL EN DE AANVRAAGPROCEDURE Het persoonlijke-assistentiebudget (PAB) – een bedrag dat de overheid ter beschikking stelt van een persoon met een handicap om de kosten van bijstandshandelingen door een persoonlijk assistent te dragen- werd in 2001 na een lange voorbereidingsperiode (eerste voorstel van decreet al in 1996) ingevoerd. De maatregel was erg vernieuwend daar via het PAB voor het eerst in de zorgsector voor personen met een handicap de subsidiestroom werd omgedraaid: Niet meer het aanbod wordt financieel ondersteund, maar wel de gebruiker. Op basis van hun behoefte aan assistentie kunnen personen met een handicap immers een budget toegewezen krijgen waarmee ze zelf hun zorg en ondersteuning kunnen organiseren. De omvang van dat bedrag op jaarbasis kan variëren van 7.600 Euro tot 35.600 Euro. Daarmee kunnen ze assistenten inhuren/aanwerven die instaan voor assistentie in het dagelijks leven (persoonlijke hygiëne, bewegen in eigen huis, verplaatsingen buitenshuis, … ), zodat hun sociale integratie gerealiseerd of alleszins verbeterd kan worden. De maatregel is ingevoerd bij decreet (17/07/2000) op voorstel van enkele volksvertegenwoordigers van de meerderheid. Bevoegde Minister ten tijde van de lancering was Mieke Vogels, toenmalig Vlaams Minister van Welzijn en Volksgezondheid. Betrokken administratie was de VOI VFSIPH (het Vlaams Fonds voor bevordering van de Sociale Integratie van Personen met een Handicap, verder Vlaams Fonds).48 TP

PT

De procedure verloopt als volgt: De persoon met een handicap of diens vertegenwoordiger dient aan de hand van een aanvraagformulier een gemotiveerde aanvraag in bij de Provinciale Afdeling van het Vlaams Fonds. De medewerkers van die afdeling gaan volgende zaken na: -Ze checken of de aanvrager nog voor de Provinciale Evaluatie Commissie (PEC)49 moet verschijnen om ‘als behorend tot de doelgroep van het Vlaams Fonds’ erkend te worden. Indien dat laatste nog niet het geval is, wordt de aanvrager doorverwezen naar een multidisciplinair team voor de opmaak van een multi-disciplinair verslag. -Indien de aanvrager reeds door het Vlaams Fonds ‘gehandicapt’ is bevonden, gaat de afdeling na of de aanvraag direct door de deskundigencommissie kan worden besproken of niet. In het laatste geval moet de aanvrager -bijgestaan door een erkend team- nog een uitgebreide gemotiveerde aanvraag indienen50. Dat gespecialiseerd multidisciplinair team (MDT) stelt dan een gedetailleerd dossier op van de aanvrager. Naast de algemene gegevens over de persoon, zijn/haar leefomgeving en handicap, verzamelt dit team ook een gemotiveerde inschaling van de beperkingen bij de handelingen van het dagelijkse leven en inventariseert ze de assistentiebehoeften (inschalingsverslag). Zo’n MDT fungeert dus niet alleen als toegangspoort of loket voor PAB-aanvragen, maar speelt tegelijk een belangrijke rol in de uiteindelijke zorgbepaling. -Dat dossier of inschalingsverslag wordt verstuurd naar een PAB-cel binnen het Vlaams Fonds die van het dossier een syntheseverslag opmaakt. Dat verslag wordt voorgelegd aan een U

U

TP

PT

U

U

U

TP

PT

U

U

U

U

U

48

Het is nuttig om te weten dat het Vlaams Fonds een Raad van Bestuur kent waarin de voorzieningen, de gehandicaptenverenigingen, de gebruikers en de sociale partners zetelen. 49 De Provinciale Evaluatie Commissie (PEC) gaat dan na of de aanvrager tot de doelgroep van het Fonds behoort. 50 Om de inschalingsteams niet te overbelasten, voert men hier al een selectie door en laat men –gezien de reeds bestaande wachtlijst- niet iedereen naar een gespecialiseerd MDT trekken. TP

PT

TP

PT

TP

PT

55


Deskundigencommissie51 die de inschaling van het PAB vastlegt, hetgeen wil zeggen dat ze een maximumbedrag voor persoonlijke assistentie toekent. -Aan diegenen aan wie –rekening houdende met de programmatie52 en op basis van de vastgelegde prioriteiten&n de door de Minister bepaalde criteria- ook effectief een budget wordt toegekend, wordt per kwartaal een voorschot uitbetaald. Jaarlijks zullen uitbetaalde voorschotten voor niet gedane, niet bewezen of niet toegelaten kosten teruggevorderd of in mindering gebracht worden. Dit impliceert dat de budgethouders al hun kosten moeten bewijzen en hun kostenstaten aan het Fonds moeten voorleggen. Het is de PAB-cel die de uitbetaling van het toegekende budget verzorgt en die de niet aanvaarde kosten terugvordert. U

UTP

PT

TP

PT

4.2. VERLOOP VAN HET BELEIDSVORMINGSPROCES In deze paragraaf willen we het verloop van het beleidsvormingsproces gedetailleerd schetsen. Om het iets gemakkelijker te maken hebben we de belangrijkste momenten uit dat proces netjes in een tijdstabel opgelijst. Nadien gaan we op de diverse fases uit het proces nader in: de agenderingsfase, de experimentele fase, de beleidsvoorbereidende fase waarin de hoofdlijnen bepaald werden, de fase van de beleidsinvoering, de opvolgingsfase en de evaluatiefase. Vanzelfsprekend behandelen we ook de belangrijkste wijzigingen in het besluit en belichten we enkele principiële discussies en voorstellen tot wijziging die gedurende het proces hebben plaatsgevonden. 1987

Oprichting vzw Independent Living Vlaanderen (ILV)

1993

PAB-platformtekst van de stuurgroep van Vlaamse gehandicaptenverenigingen wordt aan de Minister & het Vlaams Fonds voorgelegd

Juli 1994

Besluit van de VR maakt de toekenning van PAB door het Vlaams Fonds juridisch onmogelijk met ingang vanaf november 1994, als antwoord op de uitspraak van een rechtbank die een assistentiebudget had toegekend krachtens de decretale opdracht van het Vlaams Fonds.

April 1995

Belofte van experiment met ingang vanaf 1 januari 1996 & samenstelling van een wetenschappelijke stuurgroep.

Februari 1996

Indiening voorstel van decreet tot invoering van het PAB door Guy Swennen (SP)

Juli 1997

Opstart experiment PAB

Juli 1998

Uitbreiding & verlenging experiment na hoorzittingen in april en mei

Mei 1999

Verkiezingen met coalitiewissel tot gevolg: CVP-SP coalitie wordt vervangen door VLD-SPGroen en VU (later enkel Spirit). Mieke Vogels (AGALEV) wordt bevoegd voor Welzijn.

17 juli 2000

Decreet goedgekeurd

December 2000

Uitvoeringsbesluit goedgekeurd

Januari 2001

Start PAB-systeem, eerste toewijzingen in zomer 2001

Mei 2002

Opvolgingsrapport 1 jaar PAB

Juni 2002

Discussie over mantelzorg

Juli 2002

Besluit VR tot wijziging PAB, waardoor voorzieningen nu ook assistentie in de thuissituatie kunnen aanbieden.

December 2003

Schrijven RSZ inzake problematiek gezagsrelatie

Juni 2004

Opvolgings-/Evaluatierapport 3 jaar PAB

Tabel 4-1: Chronologisch overzicht van het beleidsproces ‘PAB’ 51

Deze telt twee kamers. Beide kamers zijn multidisciplinair samengesteld en omvatten minstens een ambtenaar van het Fonds en een ervaringsdeskundige. 52 De door de Minister vastgelegde kredieten, i.c. het maximale aantal budgetten. TP

PT

TP

PT

56


4.2.1 Agenderingsfase Een persoonlijk budget om zorg of ondersteuning te huren of te kopen was wereldwijd de eis van een naar emancipatie strevende beweging van personen met een handicap. Ook in Vlaanderen kwam deze eis op de publieke agenda door de oprichting van de vzw Independent Living Vlaanderen in 1987. Deze VZW –geleid door een aantal zelfbewuste personen met een motorische handicap- had als enige doel het zelfbeschikkingsrecht over het eigen leven van personen met een handicap te realiseren. Zij ijverde hiervoor bij verschillende overheden en hanteerde daarbij een breed gamma aan drukkingsinstrumenten. Via internationale contacten en eigen studies had de VZW bovendien een zeer grondige kennis opgebouwd van buitenlandse voorbeelden. Opgemerkt moet worden dat deze vereniging reeds bestond vóóraleer de Vlaamse Openbare Instelling voor personen met een handicap, het Vlaams Fonds voor sociale integratie van personen met een handicap, werd opgericht. Al in 1993 werd –op aansturen van ILV- een platformtekst van de stuurgroep van Vlaamse gehandicaptenverenigingen aan het Vlaams Fonds overhandigd, waarin gevraagd werd om een cliëntgebonden53 budget in te voeren en om -net zoals in Nederland- een PAB-experiment op te zetten. De Vlaamse gehandicaptenverenigingen haalden hiervoor verscheiden argumenten aan: TP

PT

“Ondanks het feit dat de overheid reeds een ganse waaier van diensten ontvouwd heeft, blijft de vraag van gehandicapten om adequate assistentie onbeantwoord. Denken we maar aan assistentie op het werk, tijdens de nacht, op verplaatsing, … . Als een persoon met een handicap wil proberen om het bestaand dienstenaanbod toch maximaal te benutten, dan moet hij een puzzel samenstellen van allerlei stukjes dienstverlening en opvang waarin elke organisatie zich heeft gespecialiseerd en zijn noden en behoeften daarop afstemmen. Al deze diensten en voorzieningen hebben echter een eigen werkveld afgebakend waartussen nog belangrijke leemten voorkomen. … De verpleegdiensten, fokus-diensten, familiale hulpdiensten, instellingen, enz. bieden wel assistentie, maar geen persoonlijke assistentie! Ze hebben allemaal het kenmerk dat ze gebonden zijn aan één plaats (dus niet op het werk, op reis, bij vrienden, … ) en dat de gebruiker geen vat heeft op de organisatie ervan. … We gaan er ook van uit dat een persoon met een handicap vrij moeten kunnen kiezen waar hij wil wonen. Nu is het zo dat gehandicapten (vooral deze met zware handicaps) meestal verplicht worden om te gaan wonen waar zorg aanwezig is. … Daarnaast heb je als gebruiker geen medezeggenschap en geen inspraak bij de kwaliteitsbewaking, laat staan bij de organisatie en de controle van die assistentie.” 54 TP

PT

Kortom, het cliëntgebonden budget was volgens de gehandicapten een noodzakelijke aanvulling op de bestaande zorgvormen. Eén van de leden van ILV diende dan ook bij het Vlaams Fonds een aanvraag in om financiële bijstand voor zijn assistentie. De Provinciale Evaluatie Commissie die zich over die aanvraag boog, oordeelde “dat de betrokkene voor 100% ADL-assistentie nodig heeft en in aanmerking komt voor een erkende dienst zelfstandig wonen.” (Overgenomen van Independent Living Vlaanderen, 2000, p. 94) De aanvrager kende tegen deze beslissing beroep aan omdat hij financiële bijstand wenste voor de door hem zelf georganiseerde assistentie. Er volgde een juridisch steekspel dat door de toenmalige Vlaamse Regering werd beëindigd doordat ze via een Besluit de toekenning van het 53 TP

PT

TP

54 PT

De term werd later om principiële redenen vervangen door persoonsgebonden budget. Independent Living Vlaanderen (2000, pp. 66-73). Dit boek over de strijd van de organisatie voor het PAB staat bol van individuele getuigenissen van mensen die in bestaande voorzieningen volkomen afhankelijk zijn van het schaarse personeel om hen te wassen, aan te kleden, te helpen bij het plassen, … .

57


PAB door het Vlaams Fonds juridisch onmogelijk maakte. De Vlaamse verenigingen voor personen met een handicap spraken van het ‘afbraakbeleid van Minister Demeester55’ en voerden protestacties. Uiteindelijk werd toegegeven aan de druk met de belofte dat er vanaf begin 1996 een experiment zou komen, begeleid door een wetenschappelijke stuurgroep. In afwachting zou een wetenschappelijke werkgroep de haalbaarheid en de wenselijkheid van een experiment bestuderen. Toen de belofte op een experiment niet onmiddellijk in daden werd omgezet, gingen de betrokken belangengroepen opnieuw tot de actie over, ditmaal met een tweedaagse sit-in protestactie voor de poorten van het Vlaams Fonds. Intussen had ILV ook een Parlementslid kunnen overtuigen van hun zaak. Via een voorstel van Decreet56 ingediend via Dhr. Guy Swennen (SP) werd de druk op de toenmalige Minister van Welzijn (Luc Martens, CVP) opgevoerd. Niet lang daarna werd de eis tot onmiddellijke goedkeuring van het PAB-experiment ingewilligd (goedkeuring en reservering van de middelen door de Raad van Bestuur van het Vlaams Fonds), maar de uiteindelijke Regeringsbeslissing en de effectieve start van het experiment vond pas midden 1997 plaats. Hierna gaan we –hoewel beide zaken quasi gelijktijdig plaatsvonden- eerst in op de parlementaire behandeling van het voorstel van decreet en daarna op het experiment. TP

TP

PT

PT

Het moge al duidelijk zijn dat deze maatregel extern geïnitieerd werd. Gegroepeerde burgers met een handicap slaagden er in om hun punt op de politieke agenda te krijgen en te houden, zelfs wanneer er wat onwil leek te bestaan in bepaalde politieke kringen. Ondanks hun representatie57 in de Raad van Beheer van het Vlaams Fonds, dienden de gebruikersverenigingen wel een parlementaire omweg te maken om hun eis uiteindelijk echt op de beleidsagenda te krijgen. TP

PT

4.2.2 Het voorstel van decreet uit 1996 Ofschoon het PAB-decreet pas gestemd en uitgevoerd is geworden door de Paars-Groene Regering (1999-2004), was het initiatief om een persoonlijk assistentiebudget in te voeren al in de legislatuur daarvoor ontstaan. De socialist Guy Swennen diende op 27 februari 1996 immers een voorstel van decreet in, gesteund door zijn fractie, maar tegen ‘zijn’ Ministers in de Regering. Swennen stelt zelf dat hij de eis van Independent Living vertaald heeft in een parlementair ontwerp. De SPstudiedienst SEVI en enkele ‘bevriende’ experts uit het veld ondersteunden Swennen daarbij. Het voorstel van decreet hield in dat het Vlaams Fonds, in het kader van zijn opdracht en volgens de regeling bepaald door de Vlaamse Regering, onder bepaalde voorwaarden kon beslissen de kosten, gemaakt door personen met een handicap voor de vergoeding van de activiteit van een persoonlijk assistent, ten laste te nemen. Ook de kosten die voortvloeiden uit de organisatie van de persoonlijke assistentie zouden door het Vlaams Fonds ten laste worden genomen. Beleidsinhoudelijk diende er dus bepaald te worden: -welke personen met een handicap (of welke handicaps) in aanmerking voor deze regeling zouden komen; -welke personen beschouwd kunnen/mogen worden als persoonlijke assistenten; -welke activiteiten er vallen onder assistentie en welke van die assistentietaken ten laste zouden genomen worden door het Vlaams Fonds. Daarnaast dienden natuurlijk een aantal modaliteiten van tegemoetkoming, aanvraag, goedkeuring en controle geregeld te worden. 55

Wivina Demeester, op dat moment Minister van Welzijn. Eigenlijk hoefde de maatregel helemaal niet decretaal geregeld te worden. De Regering kon via uitvoeringsbesluit een PAB-systeem lanceren. Het was juist omdat de Regering en de Minister geen initiatief ondernamen dat Swennen zijn toevlucht nam tot een decreet. 57 De gebruikers (personen met een handicap) waren indertijd zelf niet zo sterk vertegenwoordigd in de Raad van Bestuur. Het waren de mutualiteiten die de gebruikers vertegenwoordigden. TP

PT

56 TP

PT

TP

PT

58


Omdat de beleidsinhoud van dat decretaal voorstel nogal verschilt58 van de inhoud die finaal aan het PAB werd gegeven, staan we stil bij een aantal bepalingen over doelgroep, assistentie en assistent. TP

PT

Doelgroep: De persoon met een handicap moet meerderjarig en rechtsbekwaam zijn (geen minderjarigen en mentale handicaps dus, in de toelichting werden deze trouwens expliciet uitgesloten!) en zelf de verantwoordelijkheid voor de organisatie van de hulp op zich nemen (art. 58 ter, §3). Het decreet richtte zich -volgens de toelichting althans- bovendien prioritair tot personen met een handicap die intensief en langdurig ondersteuning nodig hebben. De regeling moest het mogelijk maken dat personen met een handicap de voorziening waarin ze verbleven via het PAB zouden verlaten. Wat wel niet mogelijk was, was dat de persoon met een handicap (de budgethouder) opgenomen bleef in een voorziening bestemd voor opname van personen met een handicap. Het Vlaams Fonds zou dan immers dubbel subsidiëren. De doelgroep werd bewust beperkt gehouden. Swennen wilde met zijn decreet immers een snel uitvoerbare maatregel lanceren. Om zijn voorstel niet te overladen en de politieke haalbaarheid niet in het gedrang te brengen, koos hij voor een relatief kleine doelgroep van motorisch gehandicapten. Assistentie: Het decreet wilde uitsluitend een oplossing geven voor de behoefte aan niet gespecialiseerde, maar wel essentiële leeffuncties die in het voorstel op beperkende wijze werden opgesomd: de verplaatsing, het bereiden en nuttigen van voedsel, de persoonlijke hygiëne, het zich kleden, het onderhoud van de woning en het huishoudelijk werk, de communicatie en het sociaal contact. Deze keuze impliceerde dat behandelingen of begeleiding van medische of pedagogische aard, net zoals bijstand op de arbeidsplaats of in de onderwijsinstelling buiten het bestek van het PAB vielen.59 Doordat persoonlijke assistentie per definitie betrekking heeft op de bijstand door personen, viel ook alle materiële bijstand buiten de PAB-regeling. Het PAB mocht tevens niet gecombineerd worden met diensten voor gezins- en bejaardenhulp (art. 58 ter, §3, 4°). Assistenten mochten geen bloedverwanten zijn tot en met de derde graad (art. 58 bis). “Mantelzorg moet immers vrijwillig blijven en het PAB-systeem mag die vrijwilligheid niet in het gedrang brengen” (Toelichting bij het Voorstel van Decreet van Guy Swennen, 1996). Een vereniging van budgethouders of een uitzendbureau van assistenten leken aangewezen om de werkgeversrol op te nemen. Maar … “die intermediairs moeten zich tot een strikte opdracht van instrumentele ondersteuning beperken, om te vermijden dat ze uitgroeien tot institutionele voorzieningen die afbreuk doen aan de emancipatorische uitgangspunten van het PAB.” (Uit de toelichting bij het Voorstel van Decreet van Guy Swennen, 1996). TP

PT

Het decreet is er in die legislatuur weliswaar niet doorgekomen, maar er werd –als antwoord van de Minister op het parlementair initiatief- gelijktijdig door de Regering een PAB-experiment opgezet om het innovatieve systeem eerst grondig te bestuderen, alvorens het in heel Vlaanderen in te voeren. Dit werken met experimenten is de gewoonte wanneer er innovatieve zorgvormen in de sector gelanceerd worden. De gebruikers zelf waren trouwens ook voorstander van een verkennend experiment dat een aantal zaken moest uitklaren/nagaan. Zo wensten ze dat het experiment zou leiden tot een objectieve bepaling van het aantal assistentie-uren en van de juiste kostprijs ervan, tot een omschrijving van de arbeidsrechtelijke verplichtingen in de relatie tussen assistent en gebruiker, alsmede tot het opstellen van een statuut voor de persoonlijke assistent. (Platformtekst van de Stuurgroep PGB, uit ILV, 2000, p. 72).

58

Dat is politiek-strategisch gezien ook logisch. Een nieuwe allesomvattende en dure regeling zou er nooit door gekomen zijn. “Zo’n grote tanker was nooit de haven uitgeraakt”, stelde Dhr. Swennen in het interview. 59 Hetgeen sterk bekritiseerd werd door het ILV. Zie Huys (1996). TP

PT

TP

PT

59


4.2.3 De experimentele fase Opzet Eigenlijk werden er twee experimenten of proefprojecten opgezet rond het PAB. Het eerste experiment was eerder beperkt van opzet (15 deelnemers, ‘gestratificeerd’60 geloot uit 75 personen) en bestond enkel uit deelnemers met een fysieke handicap. Inhoudelijk volgde het de keuzes uit het voorstel van decreet van Swennen: mantelzorg werd niet ten laste genomen, ook gezins- of thuiszorg viel uit de regeling en met het budget mochten geen medische kosten betaald worden. Het experiment werd opgevolgd door een wetenschappelijke stuurgroep onder leiding van professor Breda van de universiteit van Antwerpen. Niet alleen de 15 deelnemers werden bestudeerd, ook een controlegroep van 40 mensen werd bevraagd voor het onderzoek. TP

PT

Het tweede experiment volgde na de parlementaire hoorzittingen (zie verder) in het kader van het voorstel van decreet. In feite ging het om een voortzetting van het lopende experiment, zij het dat het experiment –op vraag van de andere gehandicaptenorganisaties- werd uitgebreid tot 75 deelnemers, waarbij de doelgroep nu ook voor een deel bestond uit mensen met een mentale en een sensorische handicap. Om diverse redenen (zie Breda & Schoenmaekers, 2001) namen er echter slechts 43 deel. Dit experiment liep tot eind december 2000. Ondanks het feit dat sommige actoren de experimenten als vertragingsmanoeuvre beschouwden, had het Vlaams Fonds –bij monde van haar voorzitters en leidend-ambtenaar in de Parlementaire hoorzitting- toch enkele welgemeende ‘studiepunten’ naar voren geschoven die met bijzondere aandacht bekeken gingen worden gedurende het experiment. Daartoe behoorden onder andere de aard van de aangekochte assistentie, de fiscale consequenties van het budget, de relatie tussen de budgethouder en diens assistent, de (arbeidsrechtelijke) positie van de assistent, de relatie tussen het PAB en andere (al dan niet Vlaamse) steunmaatregelen (Hoe garanderen we goed gebruik en vermijden we dubbel gebruik?), de eventuele zorgverschuivingen, … . Om het maatschappelijk effect van de maatregel na te gaan werd bovendien door het begeleidend onderzoeksteam de (levens)tevredenheid van de gebruikers gemeten en vergeleken met de antwoorden van een controlegroep. Binnen het experiment moesten alle kosten bewezen worden, omdat het juist de bedoeling was om inzicht te krijgen in de reële kosten die het zelf organiseren van assistentie met zich meebrengt. Het is nuttig om op te merken dat het Besluit ter regeling van het eerste experiment werd opgesteld door het kabinet van Minister Martens, in nauwe samenwerking (co-productie) met een jurist uit de doelgroep (ILV). Het Vlaams Fonds gaf legistiek advies en werkte de administratieve zaken uit. Onderzoeksresultaten61 en maatschappelijke reactie Wat de effecten van het PAB op de objectieve zorgsituatie betreft, stelde men vast dat ongeveer evenveel mensen een beroep bleven doen op het informele circuit. Het beroep op het formele circuit was gedaald. Het PAB leidde dus maar voor een heel klein deel tot substitutie van informele en formele zorg, het leidde vooral tot een toevoeging van zorg door persoonlijke assistenten. Het PAB leidt dus tot het verlenen van meer zorg. Die extra zorg ging, naast licht huishoudelijke taken, vooral naar vervoer en vrije tijd. Kortom, de extra tijd werd gebruikt om het huis uit te kunnen, hetgeen gereflecteerd werd in een toename van de TP

60 TP

PT

TP

61 PT

PT

Gestratificeerde trekking volgens de drie budgetcategorieën. Bespreking op basis van de hoorzitting over het eindverslag van het experiment. Vlaams Parlement, Stuk 140 (19992000).

60


recreatieve activiteiten. Het oordeel van de deelnemers over hun sociaal leven werd dan ook beter. Hierdoor kregen –zo veronderstelden de onderzoekers- informele zorgverleners de gelegenheid om zich meer te concentreren op een koesterende, begeleidende rol. Het PAB bleek geen alternatief voor residentiële zorg te zijn, eerder was het een complement voor bepaalde zorgvormen. Het PAB kon trouwens moeilijk zonder deze zorgvormen. De onderzoekers durfden dan ook concluderen dat “het PAB fungeert als een sluitstuk van een heel zorgpakket. Opdat de hulpvragers dankzij een PAB zouden kunnen functioneren buiten een instelling, moeten er drie voorwaarden vervuld zijn: een informeel circuit moet twintig uur zorg per week kunnen garanderen, ook diensten voor thuiszorg moeten twintig uur per week kunnen garanderen en deze mensen moeten een woning vinden die aangepast is aan hun situatie. Deze drie voorwaarden zijn moeilijk te realiseren.” (Professor Breda in de parlementaire bespreking, Stuk 140, nr. 1, p. 10) Vandaar dat bij de beëindiging van het experiment het PAB nog geen alternatief was voor een verblijf in een residentiële voorziening. Terugblikkend op de experimentele resultaten stelt Breda dat het PAB haast alleen thuiswonenden heeft aangesproken, waaronder een groep die eerder geen beroep deed op diensten van het Vlaams Fonds. (Breda et al., 2004, p. 9) Rekening houdend met het vastgesteld gebruik van het PAB -grotendeels voor buitenhuisactiviteiten- oordeelden de onderzoekers dat het PAB ook supplementair zou kunnen gebruikt worden voor mensen in een instelling. Op de vraag van een parlementslid of het PAB niet gebruikt kon worden om mensen uit het informele circuit te betalen, oordeelde Professor Breda dat “het niet logisch is dat bij de zorgverzekering informele hulp wel kan betaald worden en hier niet”. VLD-parlementslid Patricia Ceyssens merkte op dat de vraag om informele zorg in het PAB op te nemen zeker in geval van minderjarigen met een handicap relevant was. Ze vroeg dan ook hoe met mantelzorg werd omgegaan bij de inschaling van de zorgbehoevendheid. “Werd mantelzorg gepenaliseerd?” Professor Breda antwoordde dat informele zorg noodzakelijk was om een PAB toe te kennen. De belangenvereniging ILV had tal van bemerkingen bij de twee experimenten. Het eerste experiment vond ze te beperkt (slechts 15 deelnemers) en kenmerkte zich door te lage toegekende budgetten. Beide experimenten werden bekritiseerd om een aantal uitgesloten bestedingsmogelijkheden (ILV streefde naar de grootst mogelijke individuele bestedingsvrijheid). Daarnaast betreurde het ILV dat er weinig wetenschappelijke aandacht ging naar het ontwarren van de belangrijkste knelpunten van sociaalrechterlijke aard (zondagswerk, nachtarbeid, flexibele deeltijdse arbeid, …). Ten slotte stelde de VZW zich ook kritisch op ten aanzien van de gehanteerde evaluatie van de assistentiebehoeften, de budgettoekenningsmethodiek en de te grove budgetcategorieën. (Huys, 1997; Kinds & Huys, 1999) Evaluatie Ongeacht het mogelijke vertragingskarakter van de experimenten, durven we stellen dat de experimenten om meerdere redenen zin- en/of waardevol zijn geweest. Eerst en vooral gaven ze de overheid alleszins meer tijd om deze innovatieve maatregel voor te bereiden, niet alleen op inhoudelijk operationeel vlak (wat valt onder assistentie en wat betalen we daarvan?), maar ook op uitvoerend vlak (hoe assistentiebehoefte inschatten62, hoe budgetten toekennen?). Het PAB bracht immers veel praktische en juridische moeilijkheden en onduidelijkheden met zich mee. Een onmiddellijke invoering had daardoor ex post misschien TP

TP

62 PT

PT

De personen met een handicap drongen zelf aan op een meer genuanceerde indeling in budgetcategorieën.

61


heel wat wijzigingen in het besluit opgeleverd. Desalniettemin heeft men niet alle uitklaringsmogelijkheden van het experiment benut. Bij de definitieve invoering moest men immers nog op zoek naar de goede inschalingsmethodiek, hetgeen er op wijst dat men dit tijdens het experiment onvoldoende gedaan heeft.63 Sommige van de juridische knelpunten werden bovendien niet afdoende aangepakt of opgelost tijdens het experiment (zie verder). Men geraakte niet verder dan informele en mondelinge akkoorden, hetgeen nu voor heel wat onzekerheid zorgt in de regeling. Het experiment maakte ook duidelijk dat de verwachtingen en ambities over verschuivingen van residentiële zorgvormen naar zorg in de thuissituatie best wat getemperd moesten worden. Men moet zich op dit vlak echter hoeden voor te algemene uitspraken, het betrof immers maar een tijdelijk (onzeker!) experiment, waardoor men niet snel geneigd was om voorzieningen te verlaten. Positief aan de experimenten was voorts dat ze wetenschappelijk begeleid en opgevolgd werden en dat ook de doelgroep bij het experiment betrokken werd, doordat in de wetenschappelijke stuurgroep ook personen met een handicap zaten. Bovendien werden de tussentijdse resultaten openlijk gepresenteerd en besproken tijdens enkele ‘open’ parlementaire hoorzittingen (een soort van ‘participatieve beleidsevaluatie’ dus). In die hoorzittingen (april en juni 1998) gaven Bestuursleden en ambtenaren van het Vlaams Fonds toelichting bij de historiek van het PABsysteem en kregen ook vertegenwoordigers van belangengroeperingen uit de gehandicaptensector het woord64. De vertegenwoordigers van de Raad van Bestuur van het Vlaams Fonds verdedigden het PAB-dossier en ijverden voor een snelle invoering van het PAB-systeem. De belangengroepering van de zelfstandig opererende personen met een fysieke handicap (ILV) “was bereid om de gebruikers samen te brengen in een werkgeversorganisatie om zo de gebrekkige communicatie- en informatiestromen op te vangen”. Vertegenwoordigers van organisaties die het belang van gehandicapten verdedigden die niet in het eerste experiment waren opgenomen, vroegen om de regelingen (dus ook het decreet) uit te breiden tot hun gehandicapten, zijnde de personen met een mentale handicap en (eventueel ook) de minderjarigen (om de mantelzorg van de ouders te ontlasten).65 TP

TP

PT

PT

TP

PT

4.2.4 De uiteindelijke beleidsvorming: hoofdlijnenkeuze (in een PGB-context) Het Regeerakkoord uit juni 1999 bevatte een heel kleine alinea over het beleid voor personen met een handicap. Desondanks was dan al duidelijk dat het PAB er definitief zou komen. Dat was ook logisch, omdat Guy Swennen namens de SP mee aan de onderhandelingstafel over Welzijn zat en omdat groenen en liberalen elkaar vonden in de inhoudelijke aspecten van de maatregel (emancipatiedenken + burgerschapsdenken). De tekst luidde als volgt: “Het gehandicaptenbeleid gaat uit van de behoeften van de gehandicapte zelf en zijn recht op een zorgverlening op maat. Dat moet op een doorzichtige en gebruiksvriendelijke wijze georganiseerd worden met een minimum aan administratieve verplichtingen. Het aanbod aan voorzieningen en dienstverlening moet de persoon met een handicap ondersteunen om zo zelfstandig mogelijk te leven. Daarvoor is een voldoende aanbod aan ambulante zorg nodig en moet het persoonsgebonden assistentiebudget waar mogelijk die doelstelling mee helpen realiseren. Ook in dat verband wordt de mantelzorg specifiek ondersteund.” (Regeerakkoord, 1999, p.43) 63

Al moeten we dit oordeel enigszins nuanceren, op inhoudelijk vlak waren er immers zo veel zaken veranderd, dat men sowieso een nieuwe inschalingsmethodiek nodig had. 64 Iets wat door de gebruikers uitermate positief geëvalueerd werd: “De hoorzitting over persoonlijke assistentie was puur klasse. Voor het eerst werd er echt naar ons geluisterd” (Jan-Jan Sabbe in de hoorzitting van juni 1998) 65 Zie het verslag van de commissie voor Welzijn, Volksgezondheid & gelijke kansen. Vl. Parl., Stuk 283, Nr. 3-Bijlage TP

PT

TP

PT

TP

PT

62


Het is nodig om op te merken dat de discussie over het PAB dus plaatsvond in een veel breder debat over de organisatie van de zorg in Vlaanderen. De nieuwe meerderheid wilde de gehandicaptensector veel vraaggestuurder en persoonsgerichter maken. Via persoonsgebonden budgetten (PGB) wilde men deze hervorming realiseren, hoewel men deze optie niet neergeschreven had in het Regeerakkoord. Desondanks werd op 15 december 2001 het ‘decreet met het oog op het toekennen van het persoonsgebonden budget en met het oog op het invoeren van de behoeftegestuurde betoelaging van de voorzieningen en van een zorg-op-maat voor personen met een handicap’ goedgekeurd. Tijdens de parlementaire discussies beschouwde men het PAB als een specifieke uitvoeringsvorm van het PGB. Ook Minister Vogels was die mening toegedaan, zoals blijkt uit haar beleidsbrief 2003, waarin ze de verhouding tussen PAB en PGB schetste: T

T

“De zorg moet vernieuwd worden naar een vraaggestuurd, transparant en gepersonaliseerd stelsel, waarin de zorgnood van de personen bepalend is voor het zorgaanbod. … Met het decreet persoonsgebonden budget is de fundering gelegd waarop een nieuwe organisatie en financiering van de Vlaamse gehandicaptenzorg zal worden geconstrueerd. Het PAB wordt beschouwd als één van de toepassingsvormen van het PGB-decreet.” (Vogels, 2003, p. 15)

Men heeft echter binnen de meerderheid de keuze gemaakt om eerst het PAB op de rails te zetten en om daarna het PGB erbovenop te moduleren. Heel bewust werd de juiste chronologie niet gerespecteerd. De PGB-discussie was (en is) immers van zo’n fundamentele aard, dat deze wel eens lang kon aanslepen en erg moeilijk zou worden, met als risico dat het assistentiebudget nooit gerealiseerd zou worden. Het PAB was dus een aanzet tot een nieuwe, ingrijpende heroriëntering van de welzijnszorg. Na de verkiezingen werd het voorstel van decreet voor het PAB dan ook snel opnieuw ingediend. Nu niet meer door Guy Swennen alleen, maar ondertekend door een quartet van parlementairen (Guy Swennen – SP-a, Ann De Martelaer - AGALEV, Patricia Ceyssens – VLD & Simonne JanssensVanoppen – VU/ID) van de nieuwe meerderheidspartijen. Een parlementaire indiening dus, uit respect voor het parlementaire initiatief van Swennen, maar ook om politiek-strategische redenen. Dit nieuwe voorstel verschilde wel heel wat van het oorspronkelijke voorstel van Swennen en zelfs van het tweede experiment waarin mantelzorgers niet als assistent konden fungeren. We hebben de belangrijkste verschillen in onderstaande tabel weergegeven, daarna lichten we het decreet en de concretisering ervan in het uitvoeringsbesluit nader toe. Voorstel van decreet Swennen 1996 DOELGROEP

ASSISTENTEN

Voorstel van Decreet 2000

“Zij die meerderjarig en rechtsbekwaam “De persoon met een handicap of zijn zijn en zelf kunnen instaan voor de wettelijke vertegenwoordiger aan wie het organisatie van de hulp”. Dus enkel Fonds een PAB toekent.” fysiek gehandicapten. Alle handicaps dus, ook de rechtsonbekwamen en de minderjarigen via hun wettelijk vertegenwoordiger Geen mantelzorgers, want essentieel aan “Het decreet sluit niet uit dat de mantelzorg is de vrijwilligheid van de persoonlijke assistenten bloed- of verleende hulp. aanverwant zijn, mantelzorg moet immers blijvend worden beschouwd als een onmisbaar onderdeel van de hulp aan personen met een handicap”. (zie toelichting bij het voorstel, p. 4) De combinatie van een residentiële instelling en PAB is met dit voorstel van decreet niet mogelijk.

63


ASSISTENTIEopvatting

Niet-gespecialiseerde bijstand door fysieke personen bij essentiële leeffuncties die beperkend opgesomd zijn.

Verruiming, “ook de behandeling of begeleiding van pedagogische of culturele aard kan desgevallend beschouwd worden als persoonlijke assistentie”. Verder in de toelichting wordt expliciet gesproken over assistentie op de arbeidsplaats en in het onderwijs, alsook hulp bij huishoudelijke taken en verplaatsing. Het decreet geeft een niet-beperkende opsomming en schuift de concrete afbakening door aan de administratie. “Het Fonds zelf is best geplaatst om af te wegen waar de grenzen van de persoonlijke assistentie gelegd moeten worden” (uit Toelichting bij het decreet).

Tabel 4-2: Vergelijking van de hoofdkeuzes uit de decretale voorstellen van 1996 en 2000 In het nieuwe voorstel van decreet werd eerst en vooral de doelgroep verruimd, zodat ook personen met niet-fysieke handicaps en zelfs minderjarigen in aanmerking kwamen voor het PAB (via hun wettelijk vertegenwoordiger). Daarnaast werd ook het assistentiebegrip verruimd en werd de beperkende opsomming van essentiële leeffuncties verlaten. In concreto valt nu ook de assistentie op de arbeidsplaats en in het onderwijs onder het assistentiebegrip. Persoonlijke assistentie –zo bepaalt het uiteindelijke decreet- zijn ‘de handelingen van een persoonlijk assistent, gericht op het bijstaan en begeleiden van een persoon met een handicap bij het uitvoeren van activiteiten met het oog op de organisatie van het dagelijks leven en de bevordering van de sociale integratie’. Ten slotte –last but not least zou men kunnen zeggen- werd er voor geopteerd om nauwe verwanten toe te laten als assistent. Volgens de indiener (Swennen) kon het argument dat ‘de waarde van de vrijwillige inzet verloren zou gaan niet op tegen de vaststelling dat een vreemde wel en familie niet betaald kon worden voor hulp’ (Parlementaire bespreking van het voorstel, Stuk 283, nr. 3, p. 5). Vanuit een soort gebrek aan billijkheid werd het decreet dan ook in die richting bijgestuurd. Er werd ook voorzien in een vereniging van budgethouders, teneinde de ballast aan administratieve afwikkelingen op te vangen. Deze optie was ook al genomen in het eerste voorstel van Swennen. Wel werd opnieuw benadrukt dat deze intermediaire organisaties een logistieke ondersteuning moeten bieden. De Regering kreeg een aantal uit te werken modaliteiten toegeschoven (maximum-bedrag, indicering van de zorgvraag en toekenning van het budget, bewijsvoering, programmatie, wijze waarop overeenkomst met de persoonlijk assistent wordt geregeld, regels voor toekennen van voorschotten en voor afrekening van de kosten, categorieën van handelingen van persoonlijke assistentie, …). U

U

U

U

4.2.5 Van beleidsbepaling naar beleidstoepassing: operationalisering & beleidsinvoering Op politiek vlak werden in het decreet (of alleszins in de toelichting ervan) principiële beslissingen genomen over de hoofdlijnen van de maatregel: de doelgroep (welke gehandicapten komen in aanmerking), de in aanmerking te nemen handelingen (althans in grote lijnen), de mogelijke assistenten (ook mantelzorgers kunnen betaald worden). Kortom, het toepassingsgebied werd in grote lijnen uitgetekend, al waren niet alle hoofdlijnen in evenveel woorden in de decreettekst ingeschreven, waardoor in het uitvoeringsbesluit nog één en ander kon bepaald worden.

64


Tegelijk met de bespreking en opstelling van het decreet was een werkgroep66 bezig met het opstellen van dat uitvoeringsbesluit. Het moge duidelijk zijn dat in dat BVR (goedgekeurd op 15/12/2000) nog heel wat belangrijke beleidskeuzes gemaakt moesten worden. De prioriteiten moesten bepaald worden, alsook de programmatie (het aantal te verdelen budgetten) en de hoogte van de budgetten, de toegelaten assistentievormen moesten opgesomd worden, … . Kortom, de maatregel diende nog inhoudelijk geoperationaliseerd te worden: het toepassingsgebied moest geconcretiseerd worden. Daarnaast werd ook het uitvoeringsproces uitgetekend en voorbereid (beleidsinvoering). Hoewel deze zaken in de tijd gedeeltelijk samenvielen, bespreken we ze hierna toch afzonderlijk. TP

PT

Inhoudelijke operationalisering Het toepassingsgebied werd niet in één keer geconcretiseerd. Doordat het decreet een aantal zaken niet expliciet stipuleerde en doordat de opstelling van het uitvoeringsbesluit gelijktijdig met de voorbereiding en behandeling van het decreet67 plaatsvond, stonden bovendien de hoofdlijnen niet geheel vast. Het was trouwens niet alleen de politiek die deze vastlegde. Doordat het uitvoeringsbesluit werd opgesteld door een werkgroep met ambtenaren en kabinetsmedewerkers en doordat de tussentijdse versies steeds werden voorgelegd aan de Raad van Bestuur van het Fonds én aan de Stuurgroep PAB –met daarin vertegenwoordigers van de gebruikers en gehandicaptenverenigingen, vertegenwoordigers van de voorzieningen en enkele academici- konden ook externe actoren –voornamelijk de gebruikersverenigingen- mee de inhoud van de maatregel bepalen. En dit zelfs in zeer belangrijke mate! Aan de hand van een terugblik van Jos Huys in het tijdschrift ’t Huis, kunnen we dat proces gedeeltelijk reconstrueren68. Onderstaande tabel geeft een overzicht van de verschillende versies en van de wijzigingen in en de discussies over de versies. TP

PT

TP

25 april 2000 Eerste versie ontwerpbesluit voorgelegd aan Stuurgroep PAB

PT

-Enkel personen met motorische of verstandelijke handicap of autisme in aanmerking = Beperking van de doelgroep, hoewel dat niet in voorstel van decreet stond! ILV protesteert tegen uitsluiting sensorische gehandicapten! -Budget maximaal op 1.2 miljoen. ILV protesteert hiertegen omdat dit te weinig is om een volwaardig alternatief te vormen voor de collectieve voorzieningen voor ernstig fysiek of verstandelijk gehandicapten. Er is volgens hen “geen enkel valabel argument waarom een budgethouder met dezelfde assistentienood als een instellingsbewoner een veel lagere subsidie van overheidswege krijgt”. (ILV, 2000, p. 327) -Omschrijving van assistentie: het bijstaan van de personen met een handicap bij de praktische handelingen van het dagelijks leven overeenkomstig de richtlijnen van de persoon met een handicap. ILV vreest een mogelijke beperking tot louter ADLbijstand in de thuissituatie en ijvert voor de decretale definitie: “de handelingen van een persoonlijk assistent, gericht op het bijstaan en begeleiden van een persoon met een handicap bij het uitvoeren van de activiteiten met het oog op de organisatie van het dagelijks leven en de bevordering van de sociale integratie”. -“Mantelzorg, i.c. de familiale of ouderlijke functies komen niet voor PAB-vergoeding in aanmerking”, zo stond in de eerste versie. Ook zou het Fonds bepalen welke categorieën personen krachtens dit besluit vergoede assistentie kunnen leveren. Dit alles ging volgens de gebruikers in tegen de geest van het Decreet.

66

Deze werkgroep bestond uit de bevoegde kabinetsmedewerker en een aantal ambtenaren van het Vlaams Fonds (waaronder een Adjunct-Leidend Ambtenaar, enkele mensen van de studiecel en de afdeling Individugerichte prestaties en iemand van de juridische dienst). 67 Het decreet werd ingediend op 5 mei, werd eind mei in de commissie besproken en werd op 4 juli door de plenaire vergadering van het Parlement goedgekeurd. 68 De beschrijving geeft misschien de indruk dat enkel het ILV ageerde tegen de voorstellen. Dit was zeker niet het geval, maar omdat alleen het ILV haar verzet neergeschreven heeft, kunnen we enkel hun tussenkomsten weergeven. TP

PT

TP

PT

TP

PT

65


9 mei 2000 Tweede versie voorgelegd aan Bureau Vlaams Fonds 25 & 31 mei Parlementaire bespreking in de Commissie Welzijn

-Ook personen met een visuele handicap komen in aanmerking. -“Assistentie in het onderwijs hoort tot de bevoegdheid van het geïntegreerd onderwijs en komt derhalve niet voor een vergoeding vanuit PAB in aanmerking.” Onderwijs zou dus uitgesloten worden. -Swennen ziet zijn voorstel als een eerste toepassing van het persoonsgebonden budget, waarover toen een voorstel van decreet ingediend was. Hij benadrukt de verruiming van het voorliggende voorstel in vergelijking met de vroegere versie. De oppositie is het eens met de principes van het PGB, maar ze betreurt de keuze van de meerderheid om in twee fases te werken, waarbij het PAB losgekoppeld wordt van het PGB. De indieners zien het PAB-decreet als een eerste fase in de omvorming naar een vraaggestuurd beleid, het PGB gaat nog een stap verder. De oppositie zou daarnaast graag de figuur van een zorgconsulent in het decreet inschrijven. De indieners beoordelen dit amendement als een vorm van overregulering. -Op vragen over de toekenning van de budgetten en de voorziene programmatie antwoordt Swennen dat die zaken door de Regering uitgewerkt moeten worden. “De maximumbedragen moeten bepaald worden op basis van de graad van verminderde zelfredzaamheid en de beginprogrammatie dient om het recht op PAB in te voeren, waarna de programmatie kan groeien. Een beginprogrammatie barst altijd uit haar voegen zodra ze op de sporen staat” (Stuk 283, nr. 3, p. 10). -Raad van Bestuur adviseert tegen de uitsluiting van het onderwijsmilieu.

30 mei 2000 Derde versie voorgelegd aan RVB 8 juni 2000 -ILV is tegen de beperkende omschrijving van doelgroep, ze vindt dit trouwens Vierde versie op onverenigbaar met het voorstel van decreet dat het PAB openstelt voor al wie tot de Stuurgroep PAB doelgroep van het Fonds behoort. -ILV is tegen de uitsluiting van de mantelzorg en tegen de delegatie aan het Vlaams Fonds om categorieën van assistenten te kunnen bepalen. 4 juli 2000 – Tijdens de plenaire bespreking van het voorstel maakt VLD-Parlementslid Helsen een Bespreking in de aantal opmerkelijke tussenkomsten (zie Plenaire vergadering, nr. 70, p. 48): plenaire vergadering -Over de mantelzorg: “Het assistentiebudget stoelt op een groot vertrouwen van de overheid in de mensen, die in staat wordt geacht om zelf voor de bevrediging van zijn behoeften te zorgen. De overheid vraagt weliswaar een rechtvaardiging van de uitgaven, maar volgens de geest van de tekst zal zij zich niet bemoeien met de keuzen van de gehandicapte over wie assistent en dergelijke. In het decreet is daarom de mogelijkheid opgenomen om ook mantelzorgers zoals familieleden als assistent aan te werven. In dat verband wil ik mijn bekommernis uiten over de uitvoeringsbesluiten. Men signaleert mij dat de mantelzorgers, en in het bijzonder de ouders, zouden worden uitgesloten als assistent. Dat zou flagrant in tegenstrijd zijn met de geest van het decreet. De uitsluiting van ouders als assistent is voor de VLD dan ook onbespreekbaar.” -Over beperkingen van toegelaten assistenten: “Een ander bericht over de uitvoeringsbesluiten verontrust mij nog meer. Men zou het aan het Vlaams Fonds willen overlaten om te bepalen wie als persoonlijk assistent in aanmerking kan komen. Dit is evenzeer in absolute tegenspraak met het principe van de vrije keuze!” Minister Vogels antwoordt hierop dat “de door het Fonds uitgewerkte uitvoeringsbesluiten haar goedkeuring nog niet wegdragen … “. 15 december 2000 Afkondiging uitvoeringsbesluit

Tabel 4-3: Chronologisch overzicht van het inhoudelijk operationaliseringsproces Het (onvolledige) chronologische overzicht geeft alleszins aan dat de ontwerpversies van besluiten, opgemaakt door het Vlaams Fonds in samenspraak met het kabinet, heel wat beperkingen –zelfs op hoofdlijnen- wilden invoeren. De (of sommige?) gebruikersverenigingen zijn er echter in geslaagd om de Minister en de Parlementsleden uit de Commissie Welzijn zodanig te beïnvloeden en te 66


overtuigen dat de uiteindelijke besluittekst van december 2000 in de richting van hun eisen werd aangepast: alle door het Fonds erkende gehandicapten komen dus in aanmerking voor het PAB, ook mantelzorgers kunnen met PAB-middelen betaald worden, het maximaal toe te kennen budget werd verhoogd, de bestedingsmogelijkheden werden aanzienlijk verruimd, … . Tijdens een gedachtewisseling tussen de Minister en de Commissie Welzijn uitten alle democratische partijen hun tevredenheid over het besluit, zelfs de oppositiepartij CD&V. Op inhoudelijk operationeel vlak ging vervolgens vooral veel energie naar het operationaliseren van de bestedingsmogelijkheden (assistentietaken), naar het bepalen van de hoogte van het budget op basis van het aantal uren en de aard van de assistentie (zie deel 4.3) en naar het afbakenen van de combinatiemogelijkheden met andere zorgvormen. Beleidsinvoering Deels gelijktijdig, maar deels ook na het vastleggen van de hoofdlijnen en het operationaliseren van de beleidsinhoud, werd de beleidsinvoering opgestart. Een uiterst complexe operatie die in casu onder hoge tijdsdruk doorgevoerd moest worden. Het voorbereiden van het toepassingsproces en het uitwerken van de nodige instrumenten en procedures was vooral een taak van de administratie van het Vlaams Fonds. In een nota van oktober 2000 –opgesteld door de administratie van het Fonds en een kabinetsmedewerker- vinden we de uitgetekende procedure voor budgettoekenning terug. Tegelijk werden de uitvoeringsrepercussies van die procedure in kaart gebracht: -Er is nood aan PAB-cel in het Fonds -Er is nood aan opleiding van de ‘inschalingsinstanties’ -Er is nood aan een deskundigencommissie69 en er moet bepaald worden wie daarin moet zitten, hoe ze samengesteld wordt, … . Eens de grote lijnen van de aanvraagen toekenningsprocedure waren uitgetekend, was de beleidsinvoerende rol van het Fonds echter nog niet uitgespeeld. Het Vlaams Fonds moest niet alleen nog een éénduidige indicatieschaal ontwikkelen om de assistentiebehoefte genuanceerd te kunnen bepalen, het moest ook nog een methodiek uitwerken om aan die assistentiebehoefte een budget te koppelen. Beide zaken werden opgenomen door de wetenschappelijke studiecel van het Fonds. Daarvoor ging men onder andere tevergeefs zoeken naar gepaste schalen in het buitenland. TP

PT

Daarnaast stond de administratie van het Vlaams Fonds nog in voor het informeren en ‘vormen’ van de inschalingsinstanties. Dat was een taak die pas twee maanden na de afkondiging van het uitvoeringsbesluit plaatsvond. Uit tijdsgebrek stonden een aantal zaken immers niet op punt toen de maatregel formeel-juridisch gezien van start ging. De samenstelling van de deskundigencommissie liet zelfs nog langer op zich wachten. Pas in april 2001 kon deze haar werkzaamheden starten. Om al deze redenen, maar ook omdat de Vlaamse begrotingscyclus een eigenaardig tijdsverloop kent, volgden de eerste budgettoekenningen70 pas geruime tijd na de afkondiging van het uitvoeringsbesluit. Tot slot van het beleidsinvoerend deelproces zette het Vlaams Fonds ook een informatiecampagne op om de doelgroep over de maatregel te informeren. Dit gebeurde via infopakketten, een groen telefoonnummer en via de communicatiekanalen van de verenigingen van personen met een handicap. Ook werd een website met alle informatie, documenten en contactadressen uitgebouwd. TP

PT

69

Men opteerde er dus voor om de normale beoordelingsinstantie binnen het Fonds –de PEC- ten minste tijdelijk te vervangen door een afzonderlijke PAB-commissie. 70 Technisch bestond de bedragtoekenning uit het vermenigvuldigen van het vastgestelde aantal nodige weekuren assistentie met een wegingscoëfficiënt die verschilde naargelang het soort assistentie dat wenselijk was. TP

PT

TP

PT

67


4.2.6 Beleidsopvolging Beleidsopvolging vond op twee sporen plaats. Vooreerst werd het uitvoeringsproces zeer nauwlettend opgevolgd. Daarnaast werden natuurlijk het aantal en de aard van de aanvragen en de toekenningen nauwgezet in het oog gehouden. Opvolging van het uitvoeringsproces Het was niet makkelijk geweest om van bij de start de juiste instrumenten, procedures en methoden van inschaling uit te werken. Daarom werd het eerste werkjaar ook van nabij opgevolgd, teneinde de werkprocessen, -procedures en –instrumenten gaandeweg te optimaliseren en de toekenningsprocedure in beide kamers eenvormig te maken. De studiecel van het Fonds nam die taak op zich. Het zette daarvoor een open evaluatie van de instrumenten en procedures op via een enquête die in juni 2001 werd uitgevoerd bij alle erkende PAB-MDT’s. Ook participeerde het aan alle zittingen van de kamers van de Deskundigencommissie. Onder tijdsdruk om zo snel mogelijk de budgetten toe te kennen71, was er immers geen gestandaardiseerde werkwijze afgesproken, laat staan dat deze neergeschreven was, zodat het risico op divergente beslissingscriteria groot bleef, ondanks het feit dat de Commissie in het begin een proefsessie had gehouden waarin de kamers enkele reële dossiers behandelden. De kamers ontwikkelden gaandeweg immers nog impliciete richtlijnen, naast de expliciete beslissingscriteria. De studiecel trachtte deze impliciete regels expliciet te maken en trachtte te waken over een consequente en uniforme toepassing. Hetgeen niet vanzelfsprekend was omdat er in en tussen de Commissiekamers meningsverschillen bestonden. TP

PT

De inhoudelijke opvolging Op inhoudelijk vlak bestond de opvolging uit twee zaken: Vooreerst diende de overheid haar maatregel continu inhoudelijk te operationaliseren. Het PAB lijkt misschien een eenvoudige maatregel, maar is dat hoegenaamd niet omdat men zich voortdurend moet uitspreken over de tenlasteneming van concrete kostennota’s. De Minister en het Fonds hebben dan ook uitspraken moeten doen of telefoonkosten met het budget mochten betaald worden, of de reis- en vakantie-kosten van assistenten ingediend konden worden72, … . De interpretatieproblemen werden gesignaleerd door de PAB-cel en vervolgens intern met de studiecel besproken. De problemen werden ook voorgelegd aan de Stuurgroep PAB, zodat de gebruikers een grote zeg hadden in de uiteindelijke tenlastenemingsmogelijkheden. De eigenlijke monitoring van de maatregel gebeurde door de studiecel, al had de deskundigencommissie ook een rapport voor de Minister opgesteld over een aantal zaken. -De Deskundigencommissie wees de Minister op het feit dat de uitvoeringsbesluiten moesten verfijnd worden omdat aanbod en vraag niet genoeg gestuurd werden vanuit die besluiten. De Commissieleden lieten de Minister ook weten het moeilijk te hebben met de erg hoge bedragen die werden toegekend aan mantelzorgers. Zij pleitten voor een wettelijke grond om PAB-middelen voor mantelzorgers anders toe te kennen dan voor de inschakeling professionelen. -In mei 2002 publiceerde de studiecel van het Vlaams Fonds een opvolgingsrapport en een stand van zaken. Ze signaleerde daarbij het ‘scheeflopen’ van de uitvoering inzake wachtlijsten en budgetbesteding. Ook beoordeelde de studiecel de principiële implicaties van de maatregel (‘leidt tot feitelijke en grote ongelijkheid in verlonen van mantelzorg’). In een andere nota heeft de studiecel ook getracht om de implicaties van de maatregel te berekenen. Eerst en vooral via het inschatten van de mogelijke vraag naar de maatregel. TP

71 TP

PT

TP

72 PT

PT

De Deskundigencommissie werd immers pas opgericht in april 2001. In concreto werd beslist dat enkel de hotelkamer en de vliegtuigkosten van de assistent die geen familie is kunnen ingebracht worden.

68


Daaruit bleek dat de budgettaire implicaties groot konden zijn. Men kwam immers tot een getal van 25.000 of zelfs 50.000 potentiële aanvragers! Al deze zaken werden voorgelegd aan het Parlement, nadat de pers bericht had over het uitsluiten van de mantelzorg uit het PAB-decreet. 4.2.7 Wijzigingen, principiële discussies en pogingen tot wijziging

Voorstel tot wijziging inzake mantelzorg Zoals hierboven vermeld is er op een gegeven moment heel wat mediaheisa en politiek tumult geweest rond een mogelijke wijziging van het besluit inzake mantelzorg. In navolging van de opvolgingsrapporten van de administratie en de Deskundigencommissie waren de Minister, haar kabinet en de administratie van het Vlaams Fonds immers begonnen aan een voorontwerp van wijzigingsbesluit waarin het gebruik van het PAB voor het betalen van mantelzorgers beperkt werd.73 Zoals het de gewoonte en ook de verplichting was, werd het voorontwerp ter advies voorgelegd aan de Raad van Bestuur, alvorens de Minister ermee naar de Vlaamse Regering stapte. Nu werd de voorziene inhoudelijke bijsturing niet door alle leden van die Raad van Bestuur even goed ontvangen. In de Raad zitten -zoals eerder gezegd- gebruikers en belanghebbende uitvoeringsorganisaties. Leden van de Raad zouden met de ontwerpversies, met éénzijdige duiding bij die versies en met schrijnende casuïstiek naar de pers zijn gestapt. De kop in de krant loog er niet om: ‘Gouden mantelzorgers gaan eruit’ (De Standaard, 15/06/2002). Minister Vogels werd onder vuur genomen en diende ook in de parlementaire commissie uitleg komen geven.74 Het Parlement had immers sterk aangedrongen op het kunnen betalen van mantelzorgers met het PAB. Tijdens die gedachtewisseling75 liet de Minister de studiecel van het Vlaams Fonds eerst de feiten76 voorstellen om nadien te pleiten voor een wijziging in de regeling. Een pleidooi dat ten dele was ingegeven vanuit een gevoel van onbillijkheid -de mantelzorgers in de zorgverzekering (voor de zorgbehoevende 65+-ers) krijgen immers maar 85 euro in de maand-, maar vooral gebaseerd was op de wetenschap dat de Vlaamse Overheid de potentiële vraag naar het PAB nooit zou kunnen bijhouden. “Als we die 50.000 potentiële aanvragers nu gemiddeld 500.000 frank zouden geven, komen we aan 25 miljard frank. Zelfs het meest hevige oppositielid weet dat het onmogelijk is om een dergelijk budget uit te trekken. … Dus moeten we een aantal bijsturingen maken. … Ik wil een debat voeren over hoe het ontwerpbesluit er moet uitzien. Iedereen is er zich van bewust dat men onmogelijk alle mensen die ervoor gekozen hebben hun zieke partner te verzorgen, kunnen vergoed worden op basis van een volwaardig looncontract. Er zal moeten gediscussieerd worden over de rol die de mantelzorg zal spelen in de toekomst. … Misschien TP

PT

TP

TP

PT

PT

TP

PT

73

Art. 7 van dat besluit –ontwerpversie 29/04- bepaalde immers dat “voortaan de assistentie die wordt verleend door bloed- of aanverwanten tot de derde graad of door samenwonende partners niet langer door het PAB zou kunnen gefinancierd worden.” 74 De Minister was redelijk kwaad over het voorval: “Wanneer de Raad van Bestuur, na becommentariëring van een voorontwerp, naar de pers stapt, creëert men een vertrouwenscrisis. In het vervolg zal ik enkel nog dossiers ter advies voorleggen die mijn volledige goedkeuring wegdragen! Nu wordt het voorstel in de pers als mijn voorstel afgeschilderd.” (Mieke Vogels, Vlaams Parlement, Stuk 1287) 75 Gedachtewisseling in de Commissie met de Minister over een eventuele aanvulling van de uitvoeringsbesluiten PAB. De Minister werd daarbij vergezeld door haar kabinetsmedewerker, het bevoegde afdelingshoofd en iemand van de studiecel van het Vlaams Fonds. 76 “30% van de aanvragers geeft aan van plan te zijn het budget te gebruiken om mantelzorgers te betalen. 12% van de aanvragers wil zelfs het volledige bedrag aan mantelzorgers besteden. De aanvragers geven aan dat ze hun mantelzorgers vooral zullen inzetten voor huishoudelijke en lichamelijke activiteiten. Als men dan gaat kijken naar wie de budgethouders werkelijk betalen, stellen we vast dat 44% van de budgethouders één of meer mantelzorgers betaalde.” (Ann Van den Abbeele, studiecel Vlaams Fonds, Stuk 1287, nr. 1, p. 4-5) De administratie presenteerde hierbij ook de inschattingen over de potentiële aanvragers. TP

PT

TP

PT

TP

PT

TP

PT

69


moet men diegenen die besluiten om hun professionele loopbaan op te geven en ervoor opteren om een zwaar zorgbehoevend familielid te verzorgen, gaan verlonen. Dit debat moeten we hier voeren. … Misschien moeten we op lange termijn de mantelzorger als professioneel assistent gaan belonen. Vandaag de indruk geven dat dit morgen al mogelijk is, is ontoelaatbaar.” (Mieke Vogels tijdens die gedachtewisseling, Stuk 1287, nr. 1, p. 8-9) Sommige Parlementsleden stelden echter dat het principe dat mantelzorgers via het PAB een vergoeding krijgen absoluut moest behouden blijven. Men raakte het vervolgens eens om het principe te behouden, maar om de prioriteitenregeling aan te passen door de graad van zorgbehoevendheid te laten doorwegen bij de selectie van de aanvragen. Ministers Vogels eiste wel dat het budgetbedrag geplafonneerd bleef, omdat de noden van erg zwaar zorgbehoevenden dat bedrag gemakkelijk overschrijden. In het Besluit van juli 2002 werd dan ook een nieuwe prioriteitenregeling ingeschreven die voorrang gaf aan personen die weinig zelfredzaam zijn of bijna volledig afhankelijk zijn op vlak van zelfredzaamheid. Wijzigingsbesluit van juli 2002: assistentie door voorzieningen Een beetje in de schaduw van de net geschetste discussie, werd een andere belangrijke wijziging aan het uitvoeringsbesluit voorbereid. Een wijziging die trouwens wel helemaal doorgevoerd werd. Met het Besluit van 19 juli 2002 werden de budgethouders immers in staat gesteld om diensten voor persoonlijke assistentie in de thuissituatie aan te kopen bij erkende voorzieningen (waaronder diensten voor thuiszorg). Sommige gebruikers spraken echter van de ‘recuperatie’ van het PAB door de collectief georganiseerde welzijnszorg (Huys, 2002). Men vreesde om terug in het stramien van de collectief georganiseerde assistentie te belanden, wat de autonomie van de budgethouder opnieuw zou beperken. “Niettegenstaande een hoge kostprijs zal de budgethouder geen zorg op maat van zijn individuele noden kunnen organiseren.” (Huys, 2002, p. 20) Andere gebruikersverenigingen vonden het een echter goede zaak omdat budgethouders met complexe zorgbehoeften niet altijd een geschikte assistent vonden en daarom vaak genoodzaakt waren om zich tot een voorziening te wenden. Sommige budgethouders wilden trouwens af van het werkgeverschap of waren niet in staat om het uit te oefenen. Deze gebruikersstrekking was van mening dat er - zolang de budgethouder maar vrij bleef om te kiezen- beter meer aanbod was op de markt van de assistentie. Deze wijziging bracht wel een nieuw financieringsprobleem met zich mee, namelijk het probleem van de mogelijke dubbele subsidiëring. Men heeft dit opgelost door de voorzieningen een verklaring op eer te laten ondertekenen dat de activiteiten die ze in het kader van het PAB ontwikkelen, niet reeds door de Vlaamse Gemeenschap gesubsidieerd worden. De voorziening moet ook zorgen voor een transparante boekhouding op dit vlak. Wijzigingsbesluit van 2003 In dit wijzigingsbesluit werd vooral gesleuteld aan de uitvoeringsprocedure (inschalingsverslag + beslissingsmethode Deskundigencommissie), al werd ook de programmatie opgetrokken en werd de prioriteitenregeling opnieuw aangepast. Het is niet vreemd dat de wijzigingsbesluiten altijd in juli afgekondigd worden. Men moet immers de uitkomst van de begrotingsbesprekingen afwachten vooraleer er zekerheid bestaat over de te besteden ruimte. In functie van die ruimte worden dan de prioriteiten bepaald. De RSZ-problematiek inzake de tewerkstelling van echtgenoten Zoals in het begin van dit hoofdstuk al vermeld werd, slaagde men er in de experimentele fase niet in om een aantal arbeidsrechterlijke aspecten te regelen met de federale overheid. In november 2003 ontving het Vlaams Fonds een brief van de Rijksdienst voor Sociale Zekerheid waarin deze de juridische toestand duidelijk maakte. Hoewel er nergens in de wet staat dat een

70


arbeidsovereenkomst met echtgenoten niet kan, gaat de RSZ ervan uit dat het element gezag niet aanwezig is in een arbeidsrelatie tussen partners of tussen een kind en diens ouders. Concreet wil dit zeggen dat er voor de RSZ geen geldig contract is en dat er geen rechten opgeëist kunnen worden.77 De RSZ stond wel een regularisatieperiode toe tot eind 2004 om de mensen de tijd te geven om de contracten te beëindigen en een andere oplossing te zoeken. Er zou dus niet met terugwerkende kracht opgetreden worden. Volgens de RSZ zou ook de RVA het contract tussen echtgenoten niet rechtsgeldig beschouwen, hetgeen bijvoorbeeld tot gevolg zou hebben dat een verbroken arbeidsovereenkomst geen recht zou geven op een werkloosheidsuitkering. Volgens de RSZ heeft het Vlaams Fonds over deze problematische situatie te weinig geïnformeerd. Het Fonds zou volgens federaal Minister Demotte78 nochtans geweten hebben dat de RSZ de geldigheid van een arbeidsovereenkomst niet alleen juridisch, maar ook feitelijk in aanmerking neemt. Het RSZ-schrijven is dus een vrij verrassende, maar wel ingrijpende wending in het beleidsproces. De budgethouders die hun partner betalen met PAB-gelden, moeten immers op zoek naar nieuwe assistenten. Onrechtstreeks en waarschijnlijk ongewild wordt zo tegemoet gekomen aan de wrevel die bij verschillende actoren bestond over de professionele vergoeding van de meest naaste mantelzorgers. TP

TP

PT

PT

4.2.8 Wetenschappelijke beleidsevaluatie Drie jaar na de lancering van de maatregel liet het Fonds haar vernieuwende maatregel nog eens doorlichten door een team van de Antwerpse universiteit (Breda et al., 2004). Doel van het onderzoek was meer dan louter beleidsopvolging. Bedoeling was immers om het gebruik van het PAB door de budgethouders eens grondig te analyseren: ‘Wie gebruikt het voor wat, om welke redenen en in welke mate?’ waren zowat de basisvragen van het onderzoek. Het Fonds wilde immers inzicht verwerven in de wijze waarop de gebruikers het PAB aanwenden. Speciale aandacht ging uit naar de minderjarigen en naar de betaalde mantelzorgers. Het onderzoek was uitgebreid van opzet: 229 cases werden geanalyseerd (telkens werd de budgethouder en één assistent geïnterviewd). Daarnaast werden 15 cases onderworpen aan een diepgaande kwalitatieve analyse. We geven een overzicht van een aantal belangrijke en/of interessante bevindingen: De onderzoekers stellen vast dat er zowel aan de input- als aan de outputzijde een grote variatie bestaat. Enerzijds zijn er dus grote verschillen tussen budgethouders en assistenten onderling (qua socio-demografische kenmerken & motieven), anderzijds is er een sterke differentiatie in het bestedingspatroon van de budgethouders (takenpakket assistenten). Het PAB wordt aangewend voor een mix van persoonlijke assistenten en een mix van activiteiten op één of meerdere levensdomeinen. De meeste PAB-gebruikers schakelen echter nog heel wat andere hulpbronnen in en dit zowel in de formele als in de informele sfeer. Meer dan twee op drie budgethouders hebben hun PAB-gebruik met het verlichten van de mantelzorgers gemotiveerd. Bijna de helft van de gebruikers geeft ook de financiële vergoeding van mantelzorgers op als reden. 75% van de respondenten is over alle aspecten van de procedure minstens eerder tevreden, zo blijkt uit een soort klantentevredenheidsonderzoek over de inschalings-, aanvraagen toekenninsgprocedures. Qua beleidseffecten (de uitkomsten met betrekking tot de materiële en relationele leef- en zorgsituatie) stellen de onderzoekers vast dat het PAB een toegenomen keuzevrijheid heeft gerealiseerd, hetgeen tot tevredenheid heeft geleid. Anderzijds ervaren veel gebruikers heel

77

Beschrijving aan de hand van interviews en op basis van documentatie gevonden op de website van de budgethoudersvereniging VLABU: (http://www.pahelpdesk.net/, Info VLABU, 31/03/2004) 78 Zie verslag 230 van de Kamercommissie Sociale Zaken voor het antwoord van de Minister aan Greta d’Hondt. TP

PT

TP

PT

HTU

UTH

71


wat moeilijkheden met het werkgeverschap. Budgethouders beschikken immers niet altijd over de nodige vaardigheden en/of tijd om de werkgeversfunctie volledig op zich te nemen. De meeste assistenten zijn positief tot zeer positief over hun werk en over hun relatie met de budgethouder. De externe assistent heeft het echter moeilijk met de arbeidsvoorwaarden (waaronder de verloning, de loopbaanmogelijkheden, … ) De mantelzorgers vinden dat het PAB de financiële situatie verbeterd heeft en ervaren het als een maatschappelijke en financiële erkenning van hun werk. Keerzijde is dat de continue zorg voor de persoon met een handicap een stempel drukt op het sociale leven en de algemene tevredenheid van de mantelzorger. Voor de overheid –zo stellen de onderzoekers- werkt het PAB eerder preventief dan curatief. Door het PAB verlaten mensen de voorzieningen niet, eerder stellen ze een opname in een voorziening uit. Net zoals hun conclusie uit het eerste onderzoek, moeten de onderzoekers concluderen dat het PAB niet tot substitutie van bestaande hulpverlening leidt, maar wel tot complementaire uitgaven voor de overheid. “Het PAB lijkt te zijn geëvolueerd tot een generator van nieuwe vragen die de financiële beheersbaarheid aantast.” (Breda et al., 2004, p. VI) Vele respondenten achten bovendien de combinatie van het PAB met bepaalde door het Fonds gesubsidieerde diensten en voorzieningen wenselijk. Over de positie van het PAB in de hele zorgsector denken de onderzoekers het volgende: “Soms lijkt het er op dat het PAB tot doel heeft om vooral een verregaande vorm van geïntegreerde thuiszorg te realiseren. De persoon met een handicap wordt er beter van, de familieleden wellicht ook, maar eigenlijk is men bezig met het mogelijk maken van een bijzondere vorm van thuiszorg. Deze problematiek is evenwel breder dan deze kleine en bijzondere groep, maar geldt bijvoorbeeld ook voor de omvangrijke sector van de zorgafhankelijke ouderen. Het PAB bewerkstelligt nu een wel zeer categoriale invulling van de thuiszorg-idee.” En verder “Er zijn nu ook meer situaties waarin PAB-gebruikers de beschikking hebben over meer overheidsmiddelen en kansen dan personen die in een instelling verblijven.” (Breda et al., 204, p. VII en IX) De onderzoekers signaleren ook het bestaan van een oneigenlijke werkgeverwerknemerrelatie, van een nauwelijks bestaande gezagsverhouding en van veronachtzaming van de bescherming van de werknemer op vlak van arbeidsomstandigheden.

Al bij al een zeer omvangrijke en gedetailleerde studie die de overheid zowel een representatief als een genuanceerd zicht geeft op wat er met haar budgetten gebeurt. Sommige respondenten vinden vooral de gevalsbeschrijvingen nuttig, omdat ze zo meer inzicht krijgen in de eigenlijke doelstellingen, behoeften en noden van het doelpubliek. Voorts stellen de onderzoekers ook op duidelijke wijze een aantal bestaande knelpunten in de regeling aan de kaak.

72


4.3. ANALYSE VAN HET BELEIDSWERK 4.3.1 Overzicht van het verrichte beleidswerk Voor de duidelijk geven we eerst een oplijsting van het door de ambtenaren van het Vlaams Fonds verrichte beleidswerk. Een veelheid van ambtenaren van verschillende niveaus en diensten namen beleidstaken op zich. In de agendavormings- en beleidsvoorbereidende fase waren voornamelijk (adjunct-)leidend ambtenaren en de afdeling IGP betrokken. Ten tijde van de eigenlijke beleidsbepaling werd ook de studiecel betrokken, een betrokkenheid die nadien –in de beleidsinvoerende fase- zeer groot zou worden. We staan hierna voornamelijk stil bij dat beleidsinvoerend werk, al gaan we eerst in op het inhoudelijk werk en op het inter-ambtelijk overleg dat eerder in het proces had plaatsgevonden. -Legistiek advies -Bijdrage aan parlementaire hoorzitting -Opvolgen/begeleiden experiment -Overleg andere administraties/diensten (o.a. federale overheid) Beleidsvoorbereiding -Schrijven versies ontwerpbesluiten (interne werkgroep) -Opstellen nota’s inhoudelijke operationalisering -Voorleggen nota’s aan Stuurgroep en RvB, aanpassen teksten -Opstellen ‘dossier’ (inschalingsverslag) Beleidsinvoering -Informeren en opleiden uitvoeringsapparaat (MDT’s) -Uitwerken beslissingsmethodiek -Uitbouwen informatiecampagne -Oprichting PAB-cel -Herzien toepassingsprocedures en –instrumenten Beleidsopvolging -Informatisering PAB-dossier -Standpuntbepaling over concrete bestedingsmogelijkheden -Opvolgen werking Deskundigencommissie + bewaken inschalingscriteria -Monitoren aanvragen, toekenningen -Uitwerken voorstel van prioriteitenregeling -Studie potentiële aanvragers PAB -Beantwoorden parlementaire vragen -Bijstaan Minister in Parlementaire Commissie

Agendavorming

uniformiteit

Tabel 4-4: Overzicht van het verrichte beleidswerk 4.3.2 Overleg met andere overheidsdiensten Het PAB is ontwikkeld in een zeer complexe omgeving van complementaire diensten, zorgsystemen en voorzieningen. De maatregel raakt bijgevolg aan tal van andere beleidsdomeinen en doet ook vele combinatievragen rijzen. De lijn tussen het Fonds en andere beleidsdomeinen is soms zeer moeilijk te trekken (bv. Onderwijs). Maar het is wel nodig om ze te trekken, omdat het Vlaams Fonds een residuaire bevoegdheid heeft. Er diende dus van bij het begin van het experiment afstemming gezocht te worden met andere overheidsdiensten. De ambtenaren van het Vlaams Fonds stonden hier samen met het kabinet voor in. Er diende alleszins overlegd te worden met: Het Federale Ministerie van Sociale Voorzorg dat aan personen met een handicap inkomensvervangende en integratietegemoetkomingen uitbetaalt. De vraag stelde zich immers of het PAB een invloed had op de federale tegemoetkomingen. Zouden die nog betaald worden? Met het Ministerie werd overeengekomen dat het PAB geen directe invloed had op

73


toekenning of hoogte van de tegemoetkomingen. Indirect kon het natuurlijk wel zijn dat het gezinsinkomen van de persoon met een handicap door het betalen van gezinsleden (als mantelzorg) in die mate zou verhogen dat de inkomensvervangende tegemoetkoming zou gereduceerd of geschrapt worden. Het Ministerie van Financiën om te weten te komen of de budgethouder het PAB als inkomen diende aan te geven of niet. Indien het PAB als inkomen zou beschouwd worden, dan zou het ook belastbaar zijn … . Ten tijde van het experiment beschouwde het Ministerie van Financiën het PAB alvast niet als inkomen. Naar aanleiding van de definitieve regeling legde de administratie van het Vlaams Fonds de vraag opnieuw schriftelijk aan de bevoegde instantie voor, maar kreeg er geen antwoord op. Ofschoon het niet waarschijnlijk is dat het PAB als inkomen zou beschouwd worden, leven de budgethouders in feite in een onzekere situatie … . Het Federale Ministerie van Arbeid omdat de budgethouders de strenge arbeidsreglementering dienden te respecteren, terwijl ze daar eigenlijk moeilijk aan konden voldoen omwille van het onregelmatige en deeltijdse arbeidsregime van hun assistenten. Zowel de belangengroep ILV als de administratie van het Vlaams Fonds contacteerden de bevoegde Minister en haar (toen was Laurette Onkelinckx bevoegd) administratie. Er waren eigenlijk maar twee oplossingen voor het PAB-probleem: ofwel werd er een apart paritair comité opgericht voor de PAB-sector, ofwel verkreeg de sector via KB een uitzonderingsstatuut. Het probleem raakte echter niet opgelost. Het probleem zou volgens een aantal respondenten te miniem geweest zijn voor het Ministerie om er iets aan te doen. Anderen stellen dat het feit dat de PAB-regeling enkel in Vlaanderen (en niet in Wallonië) bestaat de echte reden vormt voor de passiviteit van de federale overheid. Wat er ook van moge zijn, het gevolg van deze situatie is dat budgethouders zich aan de algemene arbeidsreglementering dienen te conformeren, hoewel dat soms onmogelijk is. Het lijkt dan ook waarschijnlijk (de evaluatierapporten bewijzen dit ook) dat de inbreuken tegen de regels omtrent avond- en nachtwerk, zondagswerk en arbeidsduur legio zijn. Het Vlaams Fonds weet dit, maar is niet bevoegd om er tegen op te treden. De dossiers worden op dat vlak dan ook niet gescreend. Bij een eventuele controle van de arbeidsinspectie of bij een gegronde klacht van een assistent bij de arbeidsrechtbank, zou de werkgever (hier de budgethouder) makkelijk in overtreding kunnen gesteld worden. Ook op dit domein leven de budgethouders dus in een onzekere situatie. En eigenlijk ook de assistenten, want zij zouden ook baat hebben bij een specifieke PAB-arbeidsreglementering. Het RIZIV om er voor te zorgen dat met het PAB geen door het RIZIV terugbetaalde ingrepen zouden betaald worden. Dit overleg zou echter niet plaatsgevonden hebben. Het Vlaams Fonds bepaalde eigenstandig dat alle therapieën en ingrepen die door het RIZIV worden terugbetaald, niet met het PAB konden worden betaald. Alle zaken die niet terugbetaald werden konden in feite dus wel. En daar is de praktijk ook naar geëvolueerd, al was dat niet de bedoeling volgens sommige respondenten. ‘Een therapie is geen assistentie’ argumenteren ze. Het lijkt er dus op dat het erg moeilijk is om op ambtelijk én politiek vlak een Vlaamse maatregel federaal aan te kaarten en er de federale randvoorwaarden voor in orde te brengen, alle inspanningen van de Vlaamse actoren ten spijt. Vanuit het standpunt van de begunstigde budgethouder bekeken, zou dit eigenlijk niet mogen. Het PAB raakt echter niet alleen aan federale bevoegdheden, het heeft ook heel wat te maken met Vlaamse bevoegdheden als onderwijs of de zorgverzekering. Met de diensten van de zorgverzekering werd overeengekomen dat het PAB en de zorgverzekering niet mochten gecumuleerd worden. Met het departement en het kabinet Onderwijs werd de problematiek van de assistentie in het onderwijsmilieu aangekaart. Vraag was wie bevoegd was voor wat? Er loopt immers een dunne lijn tussen inclusief onderwijs of het BUSO en de PAB-assistentie in de klas. 74


4.3.3 Inhoudelijk (operationaliserend) beleidsvoorbereidend werk Het uitvoeringsbesluit is mede voorbereid en geschreven door de administratie van het Vlaams Fonds. Uit het chronologisch overzicht bleek al dat het decreet en het uitvoeringsbesluit wel gelijktijdig, maar niet door dezelfde groep mensen werden geschreven. Met inhoudelijke inconsistenties tussen beide documenten tot gevolg, al koppelde het kabinet de tekstvoorstellen terug naar de betrokken Parlementsleden en vond er op het kabinet overleg met die parlementsleden plaats. In de inhoudelijke operationalisering bij opmaak van het uitvoeringsbesluit, zitten een aantal angsten/waarschuwingen/inzichten van het Fonds verborgen. De ambtelijke respondenten gaven immers aan dat de administratie van het Vlaams Fonds niet tegen het PAB was, maar dat ze wel meer restricties en controlemogelijkheden preventief wilden inbouwen, zodat het budget gebruikt zou worden voor die zaken waarvoor het bedoeld was en zodat de maatregel budgettair haalbaar zou blijven. Deze gedachte strookte echter niet met het emancipatorische en politieke verhaal van de politici die pleitten voor meer autonomie, minder betutteling van de persoon met een handicap en voor het beantwoorden van de doorgaans legitieme vragen van de personen met een handicap en hun gezin. Ook de politieke ambitie om via het PAB de organisatie van de welzijnszorg te heroriënteren mag daarbij niet vergeten worden. De bepalingen over zorgconsulentschap, beperkte doelgroep, beperking van de mantelzorg, gedetailleerde budgetberekening, … in de ontwerpversies en in het eerste Besluit moeten vanuit deze optiek verstaan worden. Vooral aan het bepalen van de hoogte van het toe te kennen budget werd veel aandacht besteed. Men wilde immers personen die nood hadden aan gespecialiseerde ondersteuning een meer aangepast (hoger) budget geven. Daartoe werd een systeem van wegingscoëfficiënten per soort assistentietaak uitgewerkt. Deze coëfficiënten waren gebaseerd op de loonkosten van A2 en A1 opvoeders in voorzieningen. Voorwaarde voor dergelijk systeem was wel dat men het precieze aantal uren per soort assistentie waaraan de persoon nood/behoefte had kende. In het eerste uitvoeringsbesluit werd inschaling dan ook gedefinieerd als ‘het bepalen van het wekelijks urenpakket assistentie waarop de persoon met een handicap recht heeft, rekening houdende met de vastgestelde zorgbehoefte’ (BVR 15/12/2000, art. 8§1). Aansluitend bepaalde men dat het budget zou toegekend worden op basis van het aantal uren assistentie en werkte men met het onderscheid praktische, inhoudelijke en organisatorische begeleiding. Deze erg complexe regeling zorgde echter voor problemen: -Het was –zowel voor de zorgvrager, als voor het MDT- erg moeilijk om het soort en het precieze aantal nodige uren assistentie te bepalen. Men had gewoon te weinig ervaring met het inschatten van de ondersteuningsnoden in uren per week. -Bovendien was er discussie over welk urenpakket men als basis voor de inschaling moest nemen: het urenpakket dat de zorgvrager aangaf of het urenpakket dat het MDT voorstelde. -Ten slotte speelde ook de vraag of men alle voorgestelde uren moest verrekenen. Moest men bijvoorbeeld de uren van dat urenpakket die aangeboden werden door andere zorgaanbieders (inclusief mantelzorgers) ook meenemen in de berekening van de budgethoogte? In de praktijk bleek deze regeling voor de Deskundigencommissie niet werkbaar en/of niet gewenst. Men kende dan ook al gauw geen budgetten meer toe in functie van het aantal uren. Maar hierdoor overtrad men natuurlijk de wet, met een aantal succesvolle juridische beroepsprocedures tot gevolg. Een aantal budgethouders tekende immers beroep aan tegen de beslissing van de Deskundigencommissie. Op basis van het aantal uren assistentie zouden zij immers een hoger budget moeten gekregen hebben. Omdat de budgethouders gelijk kregen, heeft men het Besluit in 2002 inhoudelijk zo aangepast dat er niets meer in staat over de beslissingsmethodiek. Het enige dat bepaald wordt is dat de Deskundigencommissie ‘rekening houdt met de ernst van de handicap, met de zorgbehoefte van de aanvrager, met de urgentiegraad en met de datum van aanvraag’. Het was de studiecel die de nieuwe beslissingsmethodiek en de prioriteitenregeling uitwerkte. Logisch gevolg van deze wijziging is dat het begrip ‘inschaling’ nu anders gedefinieerd wordt, met name als “het 75


bepalen van het maximumbedrag dat, gelet op de vastgestelde zorgbehoefte, voor de persoonlijke assistentie van de persoon vergoedbaar is”. Er wordt dus enkel nog een budget toegekend, geen maximaal te besteden urenpakket. Het is de budgethouder die autonoom kan kiezen hoe hij zijn budget inzet. Nochtans had de studiecel er voor gepleit om een maximumbudget toe te kennen per actieterrein (assistentie in huishoudelijke taken, op school of op werk en assistentie in de vrije tijd), maar de Deskundigencommissie wees dit voorstel van de hand. 4.3.4 Beleidsinvoerend werk De studiecel van het Fonds (althans één lid er van) kreeg de dubbele opdracht om de nodige inschalings-instrumenten uit te werken en om het eerste werkjaar van nabij te volgen. Bij enkele cruciale stappen in dat eerste jaar werd de studiedienst betrokken, hetzij als participant, hetzij als neutrale observator. Meerbepaald hield dit personeelslid zich bezig met: -het ontwikkelen van het inschalingsinstrument -het uitwerken van een efficiënte inschalingsmethode -het opleiden en machtigen van de MDT’s in functie van de PAB-inschaling -het bijwonen van de zittingen van de Deskundigencommissie, teneinde de toekenningsmethode verder te verbeteren en de uniformiteit in de toekenningen te bewaken. We vermelden bij elk van de eerste drie beleidstaken (voor beschrijving van de vierde taak, zie paragraaf 4.2.6.) de grootste moeilijkheden, alsook de manier waarop ze aangepakt werden. Andere diensten of personen bereidden in die periode de oprichting van een PAB-cel voor (uittekenen taken, werven personeel) en formuleerden een voorstel voor de samenstelling van de Deskundigencommissie. Het was het kabinet dat uiteindelijk de leden ervan zou contacteren. Het inschalingsverslag In navolging van de bepalingen uit het uitvoeringsbesluit dienden gespecialiseerde multidisciplinaire teams personen die een PAB wilden aanvragen, ‘in te schalen’. Vernieuwend aan het PAB is dat niet de behoefte aan zorg moet worden gemeten, maar wel de behoefte aan assistentie. Die behoefte en niet de zorggraad moet ook de budgethoogte bepalen. Dat uitgangspunt vergt een totaal andere manier van denken. Teneinde deze inschaling op een efficiënte en uniforme79 wijze te verrichten, stelde de administratie van het Vlaams Fonds een speciaal inschalingsinstrument op: het ‘PAB-dossier’. TP

PT

De studiecel werkte een dossier uit met gegevens die verzameld/bevraagd moesten worden. Aanvankelijk werd op zoek gegaan naar internationale voorbeelden, maar toen bleek dat die niet van toepassing waren op de Vlaamse situatie, werd geopteerd om een eigen dossier uit te werken. Het was snel duidelijk welke categorieën van gegevens verzameld moesten worden: persoonsinformatie (o.a. gezinssamenstelling), ondersteuningsinformatie, gegevens over de stoornis/handicap, gegevens over de functionele beperkingen die daaruit voortvloeiden, inschatting van de noodzakelijke ondersteuning. Probleem was echter dat voor sommige aspecten een schaal nodig was, maar dat dé schaal die de nood aan assistentie precies in kaart bracht, niet bestond. Bovendien dienden er verschillende schalen gebruikt te worden naargelang de handicap en naargelang de leeftijd van de gebruiker (meerderjarig/minderjarig). Daarnaast bestond er voor sommige aspecten geen schaal, laat staan dat ze te meten waren. Kortom, het eerste inschalingsverslag bestond uit een veelheid aan schalen en vragen, op basis waarvan de deskundigencommissie dan tot een beslissing tot toekenning van een budget op maat moest komen.

TP

79 PT

Er waren immers 100 MDT’s erkend en gemachtigd om in te schalen. Deze bevinden zich vooral binnen de ziekenfondsen.

76


Het opmaken van zo’n inschalingsverslag bleek echter een erg tijdrovende bezigheid te zijn (soms vier tot acht uur!!). Echt gebruiksvriendelijk was het dus niet. Ten dele kan dit verklaard worden doordat de eigenlijke uitvoerders (MDT’s) weinig of niet betrokken werden bij de opmaak van het dossier. Dit kwam vooreerst door tijdsgebrek, omdat de aanvragen konden ingediend worden vanaf begin januari 2001, terwijl het uitvoeringsbesluit dateerde van december 2000. Daarnaast speelde ook de onervarenheid met het inschatten van de zorgbehoeften van personen met een handicap een rol. Het betrokken personeelslid was immers nog maar net in dienst en kende bijgevolg het uitvoeringsveld nog niet zo goed. Het feit dat het dossier erg omvangrijk was heeft natuurlijk ook te maken met de complexiteit van de maatregel. Er kan immers maar een budget op maat toegekend worden wanneer de nodige genuanceerde informatie verzameld wordt. Inschalingsmethode De eigenlijke inschaling diende te gebeuren door de Deskundigencommissie. Probleem was echter dat de administratie zelf een voorstel van beslissingsmethode uitwerkte in een periode waarin er nog geen deskundigencommissie was samengesteld en dat er –éénmaal de Commissie samengesteld was- amper nog tijd was om deze methodiek te bespreken of in te oefenen. De mensen die zich uiteindelijk over de individuele dossiers moesten uitspreken dienden dus een methode te hanteren waarover ze zelf niet hadden kunnen oordelen. Met het gekende gevolg: de uitgetekende methodiek om de budgetten te bepalen, bleek erg moeilijk hanteerbaar, zodat de Kamers gaandeweg andere criteria gingen ontwikkelen. Daarbij bestond er wel wat onenigheid over het baseren van de assistentienood op de kwantitatieve afhankelijkheidsscore. Op administratief-juridisch vlak maakte men echter een grote fout door andere criteria te gaan ontwikkelen. De ingespannen beroepsprocedures werden dan ook in het nadeel van het Fonds beslecht. In 2003 werden, op basis van de inzichten verworven uit de participatieve evaluatie van het bestaande toepassingsproces, zowel het dossier als de beslissingsmethodiek aangepast door de studiecel. Het dossier werd daarbij ook geïnformatiseerd. Dit had het voordeel dat een aantal berekeningen automatisch gebeurden en dat na het afhandelen van de vragen aan de aanvrager een automatisch berekend indicatief budget kon medegedeeld worden. Het inschalingsverslag werd dus beter afgestemd op de beslissingsmethode van de Deskundigencommissie en omgekeerd. Belangrijkste element uit het inschalingsverslag blijft de zelfredzaamheidscore die op basis van een verbeterde schaal wordt berekend. Op basis van die scores worden vijf categorieën van zelfredzaamheid opgesteld: sterk, matig, beperkt zelfredzaam, sterk afhankelijk en quasi volledig afhankelijk. De grenzen tussen de categorieën werden bepaald aan de hand van discussie over aantal dossiers. Deze zelfredzaamheidscore vormt de basis voor het toekennen van een voorlopige functioneringsscore. Ze kan verzwaard worden met een score over ernstige gedragsproblemen en de nood aan permanentie. Het is de deskundigencommissie die de definitieve functioneringsscore bepaalt! Nieuw is ook dat er nu expliciet aandacht wordt besteed aan eventuele participatieproblemen op verschillende levensdomeinen (zoals mobiliteit, huishouden, maatschappelijk, sociaal en burgerlijk leven, … ). De vorming van de PAB-MDT’s Nadat ze het dossier had opgesteld, verzorgde de studiecel ook de opleiding voor de MDT’s. Deze opleiding was zeer beperkt. Op één opleidingsdag werd het wettelijk kader en de hieraan verbonden mogelijkheden en beperkingen geschetst. Ook werd een korte toelichting gegeven bij de samenstelling en het gebruik van het inschalingsdossier. De vorming vond plaats in februari 2001, wanneer de aanvraagperiode officieel dus al begonnen was. Doel van de opleiding was om de MDT’s zo snel mogelijk de basisinzichten en –procedures mee te geven, zodat ze zelf zo snel mogelijk de aanvragen konden gaan behandelen.

77


4.3.5 Terugblik op het beleidswerk Terugblikkend op het geleverde werk menen we volgende conclusies te kunnen trekken: De administratie had op inhoudelijk vlak zelf een uitgesproken mening over hoe het PABsysteem er qua begunstigden, operationalisering en aanwendingsmogelijkheden moest uitzien. Ze heeft ook getracht om deze inzichten in de regeling op te nemen, ook al gingen de decretale voorbereidingen een andere richting uit. De beleidsvorming van het PAB was eigenlijk een zeer politiek proces, niet alleen omdat het Parlement er van nabij bij betrokken was, maar ook omdat er –gezien het sectorheroriënterende aspect van de maatregel- heel veel belangen tegenover elkaar stonden in dit proces: partijen tegenover elkaar, gebruikers tegen voorzieningen, administratie versus politiek, Raad van bestuur versus Minister, … . De administratie kan gerust als één van die actoren beschouwd worden, al zat ook niet iedereen binnen de administratie op dezelfde lijn. De administratie was het ook niet altijd eens met de adviezen van de Raad van bestuur. Desgevallend werden dan ook bis-nota vanwege de administratie aan de Minister overgemaakt. De uitgesproken inhoudelijke mening van de administratie was ten dele ingegeven door bekommernissen over de uitvoerbaarheid van de regelgeving en over de budgettaire gevolgen van de maatregel. De administratie heeft moeite gedaan om de federale randvoorwaarden voor deze maatregel in orde te brengen. In de fase van de inhoudelijke operationalisering werd samengewerkt met het kabinet. Het kabinet nam de daar uitgewerkte voorstellen vervolgens mee in IKW-besprekingen en in bilaterale contacten met bepaalde groepen uit het veld, waar de administratie niet of zelden bij aanwezig was. Indien deze besprekingen resulteerden in wijzigingsvoorstellen, werden deze naar verluidt door het kabinet zelf aangebracht. Ook zou er daarover weinig teruggekoppeld zijn naar de ambtenaren van het Fonds. Het kabinet koppelde niet alleen terug naar maatschappelijke groepen, maar ook naar de meerderheidsleden uit de Commissie Welzijn. De administratie van het Fonds heeft moeite gedaan om uiterst complexe uitvoeringsaspecten via adequate instrumenten en procedures aan te pakken. Om diverse redenen werd ex-ante wel te weinig aandacht besteed aan de uitvoerbaarheid van die instrumenten. Tijdsgebrek speelde hier zeker mee. Het Vlaams Fonds heeft zich desondanks open en kritisch-reflecterend over deze uitvoeringsaspecten opgesteld. Het was er zich terdege van bewust dat het niet de beste en meest gebruiksvriendelijke instrumenten had uitgewerkt. Het siert de administratie van het Fonds dat men is blijven werken aan een verbetering van de instrumenten en aan het gebruiksvriendelijker maken van de dossiers (o.a. via het elektronisch systeem) en dat men dit in open overleg heeft gedaan met de gebruikers, de uitvoerders en de andere afdelingen.

4.4. NORMATIEVE ANALYSE VAN HET BELEIDSVORMINGSPROCES 4.4.1 Algemene beschouwingen Vernieuwende regeling, innovatief proces? Het PAB is een zeer vernieuwende maatregel die een geheel andere organisatie en financiering met zich meebracht. Zoals het de gewoonte is in de sector introduceert men dergelijke innovatieve zorgvormen via een experiment of pilootproject. Experimenten zijn echter vaak het begin van de institutionalisering van iets wat niet makkelijk terug te schroeven valt. Met het PAB was het net zo. Het experiment werd op vraag van de andere gehandicaptenverenigingen uitgebreid en werd haast een verworvenheid. Men wachtte niet eens het eindverslag van het begeleidend onderzoek af om tot een definitieve regeling over te gaan, ook al had de uitbreiding tal van vragen meegebracht en werd met het toelaten van de mantelzorg in de definitieve regeling nog een stap in het onbekende gezet. Sommige respondenten hadden daarom liever het experiment nog eens uitgebreid gezien om al de 78


implicaties van die keuzes onder de loep te nemen. Anderen vonden het experiment een maat voor niets, beschouwden het als uitstel en vinden vandaag dat men gerust met een definitieve beginprogrammatie van start had kunnen gaan. Volgens ons was het experiment meer een overgangsmaatregel dan een echte test-case, hoewel op verscheidene –vooral praktische- vlakken toch een aantal lessen werden getrokken. Het uitstel lag misschien eerder in het uitstel van de start van het experiment, dan in het experiment zelf. Uitvoeringsgericht Gedurende het voorbereidend traject werden de uitvoeringsrepercussies van de maatregel goed in kaart gebracht. Qua interne bestaffing (Oprichting PAB-cel) werd de maatregel redelijk vlot ingevoerd. Qua instrumenten, procedures en informeren van het uitvoeringsapparaat kon het Fonds –zo geeft het zelf toe- beter. Een aantal aspecten hadden beter ingepland en/of anders uitgewerkt kunnen worden. Redenen hiervoor waren voornamelijk de tijdsdruk & de complexiteit van de materie, waardoor er weinig ruimte was om de uitvoerders zelf (MDT’s) te betrekken bij de concipiëring van de instrumenten. Ten dele kwam dit ook door een gebrek aan veldervaring bij de verantwoordelijke ambtenaren. Kritisch reflecterend Waar het beleidsproces wel in uitblonk was het kritisch reflecterend aspect (Review). De uitgewerkte procedures en instrumenten werden kritisch en participatief geëvalueerd en bijgeschaafd waar nodig. Na één werkjaar heeft men de betrokkenen om hun mening gevraagd en heeft men op basis daarvan betere en meer gebruiksvriendelijke instrumenten uitgewerkt. Ook de kwaliteitsborging tijdens het eerste werkjaar moet hier vermeld worden. Het opvolgen en bespreekbaar maken van de door de Kamers van de Deskundigencommissie gehanteerde beslissingscriteria getuigt van grote professionaliteit. Beleidsopvolgend en –evaluerend Zowel het experiment, als de maatregel zelf werden onderworpen aan uitgebreid studiewerk door het universitaire team van Professor Breda. Op het einde van het experiment bleek wel dat de impact van zo’n evaluatie-onderzoek niet altijd erg groot is. Men wachtte de rapportage van het onderzoek niet eens af om het experiment uit te breiden of in een definitieve regeling te gieten. Dit illustreert dat opvolgings- en evaluatie-onderzoek soms eerder andere (legitimerend, uitstel/afstel, … ) dan rationeel-instrumentele functies heeft. Outward looking / Omgevingsbewust De sterk uitgebouwde welzijnssector is het afgelopen decennium door tal van trends en maatschappelijke evoluties ‘bestookt’. Zorg op maat, klantgerichtheid, trajectbegeleiding, vraagsturing, individualisering, … . Het PAB is/was bedoeld als een beleidsantwoord op deze actuele maatschappelijke ontwikkelingen. Bij de toenmalige PAB-beleidsmakers heerste zeer sterk de overtuiging dat de overheid aan de mensen die zelf in hun zorgbehoeften wilden en konden voorzien, beter die autonomie kon geven dan zelf een (voor die groep) inefficiënt en niet afdoend zorgaanbod aan te bieden/op te leggen. Men is daarvoor actief op zoek gegaan naar buitenlandse voorbeelden en instrumenten, maar deze waren soms te verschillend om in de eigen regeling mee te nemen. Opgemerkt moet worden dat de belangenorganisatie ILV heel wat buitenlandse ervaringen en kennis in het proces heeft ingebracht. Al menen sommigen dat die buitenlandse voorbeelden erg tendentieus (hun eisen legitimerend) en niet zo bruikbaar waren. Ondanks de sterke maatschappelijke betrokkenheid en de internationale gerichtheid, werden twee zaken wel minder goed meegenomen in het proces, het ene door overschatting, het andere door onderschatting:

79


-Wat overschat werd, was het substitutie-effect dat de regeling met zich mee zou brengen. Waar bij aanvang een omvangrijk contingent budgetten werd voorbehouden voor personen uit voorzieningen, ruilden slechts enkelen de instelling voor assistentie in de thuissituatie. -Wat onderschat werd, zijn de combinatiestrategieën van sommige gebruikers, waardoor het gelijkheidsbeginsel onder druk komt te staan. Sommige creatievelingen slagen er immers in om diverse regelingen te combineren met het PAB, waardoor de totale kost voor de overheid erg hoog oploopt. De begeleidende evaluatie-onderzoeken legden in hun aanbevelingen trouwens sterk de klemtoon op dit gebrek aan omgevingsbewustzijn (je zou het ook een tekort aan beleidsintegratie kunnen noemen). Toekomstgericht, onderbouwd, impact-anticiperend Als we het schema uit het eerste hoofdstuk over handelingscondities en handelingsgevolgen op deze case leggen, stellen we vast dat men een aantal condities en (neven-)gevolgen eigenlijk verkeerd heeft ingeschat en dat men eerder op assumpties dan op harde feiten en cijfers steunde. Zo veronderstelde men vooreerst dat het PAB zou leiden tot zorgsubstitutie. Mensen zouden de voorziening verlaten en opteren voor zorg en assistentie in de thuissituatie. Tijdens het experiment werd al duidelijk dat dit niet het geval zou zijn, althans niet in de mate dat men verwacht/gewenst had. Daarnaast verwachtte men ook dat het PAB de wachtlijsten zou doen inkrimpen, vanuit de veronderstelling dat heel wat mensen zich voor de zekerheid lieten inschrijven voor een plaats in de voorziening. Later onderzoek wees uit dat er tussen de PAB-wachtlijst en de ‘voorzieningenwachtlijst’ slechts een overlap van 9 procent bestaat. Eerder dan een substitutie of een verschuiving, heeft het PAB dus heel wat nieuwe ‘klanten’ aangetrokken. Op zich is daar ook niets mis mee, die nieuwe groep heeft ook behoefte aan bijstand80. Het toont echter wel aan dat men bij aanvang ofwel te weinig cijfers en analyses ter beschikking had, ofwel met die inzichten geen rekening wilde houden. Ook dat kan een keuze zijn. Politieke, non-discursieve rationaliteiten kunnen evengoed de grondslag vormen voor beleidsbeslissingen. Toch siert het een ‘professionele overheid’ om minstens te trachten het zicht op de handelingscondities te vergroten. TP

PT

Een aantal keuzes uit het PAB lijken gemaakt zonder dat er uitdrukkelijk bij de consequenties en de impact ervan is stilgestaan: De brede doelgroep en de ruime bestedingsmogelijkheden zijn –hoewel vanuit het standpunt van de betrokken volledig legitiem- vanuit overheidsstandpunt iets moeilijker te begrijpen. De beleidsmakers hadden kunnen inschatten dat de vrijgemaakte middelen ontoereikend waren om te voldoen aan de vraag. De budgettaire beheersbaarheid van het PAB-stelsel is misschien niet uitdrukkelijk overwogen geweest, al stellen sommige respondenten dat er exante wel degelijk nota’s zijn opgemaakt waarin deze impact-anticiperende bemerkingen gemaakt werden. Zelf stellen we vast dat de eerste cijfers en inschattingen van de potentiële doelgroep pas één jaar na de lancering opduiken. Men had de aangroei van een lange wachtlijst dus kunnen voorzien. Het was een politieke keuze om de toegangspoort geheel open te zetten om dan via een stelsel van prioriteiten aanvragers selectief tot het systeem toe te laten. Dat is een perfect legitieme keuze. Anderzijds resulteert deze keuze in een onduidelijke en onzekere situatie voor de aanvragers op de wachtlijst. Zij weten niet of en wanneer ze een budget toegekend zullen krijgen. Dat kan meerdere jaren duren. Ze weten ook niet wanneer het hun beurt is, omdat de prioriteiten voorrang hebben op de datum van aanvraag. Doordat de prioriteiten bovendien pas kunnen vastgelegd worden op het moment dat er zicht is op de budgettaire

TP

80 PT

Al trekken sommigen die nood in twijfel. Vele gebruikers deden al beroep op bestaande zorgvormen en gebruiken deze vaak nog steeds.

80


ruimte, kunnen de eerste budgetten in een jaar pas toegekend worden in de zomer. Voor de aanvragers is dit prioriteitensysteem frustrerend en ondoorzichtig. Ook de beslissing om de wettelijk voorziene budgettoekenningsmethode niet meer te volgen, getuigt van onvoldoende ‘administratief-juridische’ impact-doordachtheid. De gevolgen van de keuze om mantelzorgers als assistenten te laten optreden had men ook kunnen voorzien. Het valt ons wel op dat er eigenlijk weinig inhoudelijke en/of politieke discussie aan deze beslissing is voorafgegaan, het zorgcongres ten spijt. Hoe legitiem ook de eisen van de individuele gevallen, vanuit beleidsmatig oogpunt raakt men met het vergoeden van de mantelzorg inderdaad aan de pijlers van ons sociaal zekerheidsstelsel. Een blik op de zorguitdagingen van de toekomst maakt duidelijk dat er de komende decennia naast de professionele residentiële zorg, inderdaad een ruimer aanbod aan mantelzorg en thuiszorg nodig zal zijn. Maar de vraag stelt zich of de gekozen optie houdbaar zal zijn in het licht van die uitdagingen. Op zich zijn er dus een paar aspecten van het PAB die men ex-ante beter of uitdrukkelijker had kunnen inschatten of die het voorwerp van een uitvoeringstoets hadden kunnen vormen. De studie naar de potentiële aanvragers door de studiecel bijvoorbeeld, kwam eigenlijk te laat. Dat cijferwerk had het zicht op/inzicht in de ‘handelingscondities’ (en bijgevolg ook de ‘handelingsgevolgen’) kunnen verbeteren. Eén van de respondenten is evenwel niet verrast door het succes van het PAB en de neveneffecten qua wachtlijst en kandidaat-aanvragers, … . “Wat we nu meemaken is het nadeel van de beslissing dat we niet eerst met het PGB begonnen zijn. In de trechter van het PAB zitten gigantisch veel andere vragen die niet in het PAB moeten zitten, maar die beantwoord moeten worden in een veel ruimere context. Het PAB is niet opgewassen tegen die duizend variaties aan vragen die er nu in terecht gekomen zijn. En laat ons eerlijk zijn, het Vlaams Parlement heeft de politieke ruimte om dat debat te voeren wanneer het ging over mantelzorg vrij snel dichtgemaakt.” Rol van de media Wanneer we de archieven van de schriftelijke media doornemen, zien we dat het PAB op verschillende momenten aan bod is gekomen. Opvallend is dat de media (i.c. De Standaard) zich daarbij gemakkelijk door verschillende actoren heeft laten inschakelen. Wanneer het eerste budget wordt toegekend door de Minister, wordt de pers daarop vanzelfsprekend uitgenodigd en wordt uiterst positief bericht. Wanneer er later wachtlijsten ontstaan of bepaalde terugschroevende (zie mantelzorgkwestie) ingrepen gepland worden, zijn de belanghebbende groeperingen er als de kippen bij om aan de hand van een aantal schrijnende gevallen steun voor hun standpunt te zoeken of druk op de Minister uit te oefenen. De teneur van de artikels is eerder negatief en kritisch. Wat steeds ontbreekt is een gekaderde analyse door de krant zelf. Zeker in de mantelzorg-heisa ontbreekt enige duiding of nuancering of een aanzet tot een bredere visie. Dergelijke artikels hebben echter wel een grote politieke impact, omdat zo de beleidsverantwoordelijken erg onder druk komen te staan en er nog amper ruimte is voor nuance. Onder de spotlights van de pers zijn politici minder geneigd om doortastende maatregelen te nemen die tegen het belang van een zichtbare groep in gaan. Uit vrees voor tegenwind en/of negatieve media-aandacht heeft men op politiek niveau niet gedurfd om te kiezen of te snijden in het systeem. Binnen de administratie leeft zo het gevoel dat men de onpopulaire beslissing (het beperken van de doelgroep), de ‘hete aardappel’, naar hen heeft doorgeschoven. Sommige niet-ambtelijke respondenten beseffen dit en zijn de mening toegedaan dat men voor de aanvang van het PAB beter een breed politiek en maatschappelijk debat had gehouden over welk soort stoornissen en welke ernstige zorgsituaties aanleiding geven tot een rechtmatige aanspraak op hulp.

81


4.4.2 Beleidsvormingsmanagement Inzake beleidsvormingsmanagement was de maatregel PAB moeilijker te plannen en te sturen dan bijvoorbeeld de maatregel Opleidingscheques. Het beleidsproces duurde veel langer en de regie lag ook veel meer in politieke handen. Het Parlement was veel nadrukkelijker aanwezig in het proces, net als het kabinet. In de periode dat de regeling werd uitgewerkt werd wel min of meer in team gewerkt (Kabinet, afdeling Individugerichte Prestaties, Studiecel), maar tegelijk was men op politiek vlak het decreet aan het uitwerken. Beide werkzaamheden vonden naast elkaar plaats en werden niet op elkaar afgestemd. In de periode van de beleidsinvoering was het voornamelijk de studiecel die het proces trok. Knelpunt in dit proces was de planning van het beleidsinvoerend werk. Op het moment dat de regeling definitief wordt goedgekeurd door de Vlaamse Regering, wordt door politici en buitenstaanders vaak verondersteld dat de uitvoering dan onmiddellijk van start kan gaan. Indien het nodige beleidsinvoerend werk op dat moment echter nog ten dele moet verricht worden, loopt de eigenlijke uitvoering direct vertraging op. Politici –zo menen diverse respondenten uit de verschillende cases- beseffen of begrijpen dat niet altijd. Er bestaan volgens ons twee oplossingen om deze ‘invoeringsvertraging’ te ondervangen: -ofwel laat men na de politiek-juridische besluitvorming voldoende tijd om de uitvoeringsorganisatie uit te bouwen en schrijft men dit als dusdanig ook in in de betreffende Besluiten. -ofwel start men vóór de definitieve politieke beslissing tijdig en parallel het beleidsinvoerend werk. Men loopt dan echter het risico dat er op het laatste moment inhoudelijk nog één en ander verandert, zodat men het uitvoeringsproces weer moet herzien. Optie twee brengt dus – zoals we reeds in het vorige hoofdstuk aangaven- heel wat onzekerheid met zich mee, ook op financieel vlak. 4.4.3 Beleidsintegratie Zoals hoger aangegeven raakt het PAB-systeem –onder andere door het residuaire karakter van het Vlaams Fonds- aan vele andere federale en Vlaamse beleidsdomeinen. Daar was men zich van bij het begin van bewust. Zelfs tijdens de experimenten werden al pogingen gedaan om de federale ‘randvoorwaarden’ voor het PAB-systeem in orde te brengen en om Vlaamse bevoegdheidsconflicten en subsidiecombinatiemogelijkheden uit te klaren. Uit de procesreconstructie blijkt het verdeeld succes van die coördinatie-inspanningen. Met sommige Ministeries werd een stabiele oplossing overeengekomen, met andere Ministeries raakte men amper of niet in gesprek. Uit die onvolmaakte beleidsafstemming vloeien –door het RSZ-schrijven over mantelzorgrecent heel wat problemen voort. Over sommige zaken slaagt men er klaarblijkelijk noch ambtelijk, noch politiek in om regelingen op elkaar af te stemmen. Voor de doelgroep is dit erg verwarrend. Anderzijds leent het residuaire karakter van de regeling zich tot heel wat onduidelijkheden, waar de gebruikers trouwens heel creatief mee omspringen. Assistentie op school bijvoorbeeld. Wanneer is deze inhoudelijk en dient ze dus eigenlijk door het beleidsdomein Onderwijs gedragen te worden? In dergelijke gevallen waarin departementen eigenlijk gemotiveerd worden om alle inspanningen door het Vlaams Fonds te laten opnemen, zou een gezamenlijk, departementsoverschrijdend budget81 misschien soelaas kunnen brengen om samenwerking en afstemming te bevorderen. Met de voor de Zorgverzekering bevoegde administratie werd ook overlegd om een aantal subsidiecombinaties uit te sluiten. Over de hoogte van de mantelzorgvergoedingen heeft men klaarblijkelijk niet overlegd, gezien de grote ongelijkheid tussen beide sectoren. Sommige respondenten beweren echter dat de uitgevoerde zorgactiviteiten in beide systemen van TP

TP

81 PT

PT

Pooled budgets.

82


verschillende aard zijn en dus een verschillend vergoedingssysteem legitimeren. Desalniettemin wordt de ongelijkheid tussen beide regelingen regelmatig aangehaald, zelfs door politici, ook al was dezelfde Minister en dezelfde Parlementaire Commissie voor beide regelingen bevoegd!! Het verschil in beide regelingen duidt volgens ons op het feit dat men er niet in geslaagd is om tot een sectoroverschrijdende en toekomstgerichte visie op (thuis)zorg te komen. Het ontbreken van een openlijk politiek debat lijkt onze mening te ondersteunen. En indien men zo’n visie weldegelijk zou hebben ontwikkeld, heeft men ze wel zeer eng categoriaal ingevuld, zoals ook Professor Breda (2004, zie hoger) stelt. 4.4.4 Interactiviteit Arena-samenstelling en aanwezige belangen De analyse heeft misschien laten uitschijnen dat het PAB een zaak was van de administratie, ILV, de voorzieningen en de Minister. In werkelijkheid was de arena veel heterogener samengesteld. Niet alleen waren er nog meer actoren aanwezig, ook binnen elke groep actoren bestonden er grote meningsverschillen en belangentegenstellingen. Een overzicht: Vooreerst waren er de gehandicaptenverenigingen, georganiseerd naargelang het soort stoornis/handicap: -de personen met een fysieke handicap, vertegenwoordigd door ILV; -de personen met een mentale handicap, tot 2003 verenigd in de VVHG, nu via Inclusie Vlaanderen, al is er bijvoorbeeld ook nog de VZW Opvangtekort die het tekort aan residentiële plaatsen en de lange wachtlijsten aanklaagt; -de personen met een sensorische handicap, georganiseerd in Fevlado voor de doven en (onder meer) Licht en Liefde en FOVIG (federatie van ouders voor visueel gehandicapte kinderen) voor de blinden. De gehandicapten hebben zich echter ook anders, stoornisoverstijgend georganiseerd. Op dat niveau zijn organisaties zoals het VFG (de pluralistische Vlaamse Federatie Gehandicapten), het KVG (de Katholieke Vereniging Gehandicapten), of de ouders van kinderen van een handicap actief. Andere belangrijke actoren zijn de mutualiteiten, verzuild georganiseerd in een christelijke, socialistische en liberale vleugel. De voorzieningen zijn intern ook verdeeld georganiseerd. Grosso modo bestaan er twee grote koepels: de katholieke koepel (Vlaams Welzijnsverbond) en de pluralistische koepel PPG (Pluralistisch platform gehandicaptenzorg). Niet alle voorzieningen voelden het PAB als een bedreiging aan (wat vaak verondersteld wordt). Sommige voorzieningen hebben de opening in de regelgeving aangegrepen om zich actief in het systeem in te schakelen. Ook de vakbonden moeten vermeld worden. Inhoudelijk zijn zij niet zo voor het PABsysteem, omdat de assistenten slecht beschermd (‘derderangs-jobs’ oordeelde iemand) worden en omdat het PAB-systeem deels ten koste gaat/zou gaan van de werkgelegenheid in de social profit. Men heeft daar echter pas laat op gereageerd. Het aantal assistenten is mogelijks ook te klein om voor op te komen en/of de assistenten zijn niet gegroepeerd genoeg om eventuele mistoestanden aan te klagen Kortom, er waren zeer vele organisaties in de arena aanwezig, maar niet iedereen was even actief of betrokken. Bovendien liepen er door de overlappende structurering, ook heel wat belangen door elkaar heen: (sommige) gebruikers tegen voorzieningen, zuilen tegen elkaar, gebruikers tegen elkaar, … . Bovendien waren de meningen over het PAB ook gedeeltelijk gekleurd door de standpunten over de ruimere hervormingscontext (PGB).

83


Wat wel duidelijk is, is dat het ILV er als kleine, maar actieve en zichtbare groep er in geslaagd82 is om de maatregel op de agenda te krijgen en om de eerste experimenten voor haar te reserveren. Eens het decreet Swennen op tafel lag en de experimenten opgestart waren, werden natuurlijk ook de andere gehandicaptenverenigingen ‘wakker’, al waren sommige groepen aan het ijveren voor aparte assistentievormen (doventolken bijvoorbeeld). Tijdens de parlementaire hoorzittingen van 1998 heeft alleszins de vereniging voor verstandelijk gehandicapten met succes haar standpunt kunnen vertolken: de experimenten en de definitieve regeling werden uitgebreid naar de personen met een mentale handicap. Sommige respondenten menen dat het ook duidelijk was dat de voorzieningen het PAB zo lang mogelijk wilden ‘tegenhouden’. Het Vlaams Welzijnsverbond oordeelt dat dit niet zo was. Het Verbond heeft het hele proces aandachtig en van nabij opgevolgd, maar geeft wel toe dat het zich in bepaalde keuzes niet kon vinden (zo bv. het uitsluiten van assistentie door voorzieningen). De voorzieningen wilden participeren aan het systeem, deels uit eigen belang natuurlijk, maar deels ook –zo wordt gesteld- omdat ze met tal van assistentievragen geconfronteerd werden. Aan die wens/eis werd gaandeweg toegegeven, zodat ook voorzieningen assistenten konden aanbieden. Sommige respondenten beschouwen dit als een overwinning (al dan niet gerecupereerd) voor de instellingen. Voor de voorzieningen werd het PAB wel bedreigender op het moment dat de weinige beschikbare middelen nagenoeg allemaal naar het PAB gingen, zodat er voor een uitbreiding van het aantal plaatsen geen budgettaire ruimte meer was. Tegen die beslissing werd heel wat kritiek gespuid. Wat er ook van moge zijn, er waren –al dan niet latent- vele én tegenstrijdige belangen in het proces betrokken en de politiek (de bevoegde Minister) leunde – zo zeggen meerdere respondenten- om ideologische en politiek-strategische redenen wat nauwer aan bij het ene belang dan bij het andere. Sommige prominente figuren uit de gebruikerswereld behoorden trouwens tot Groen!, de partij van de Minister. TP

PT

Participatiekanalen Het minste dat je van het PAB-beleidsvormingsproces kan zeggen is dat de belanghebbende maatschappelijke actoren er bij betrokken werden. De gebruikersverenigingen hebben wel lang voor die toegang moeten vechten en moeten die toegang83 –zo zeggen ze zelf- nog voortdurend bewaken. De gehandicaptenverenigingen zijn betrokken geweest bij de discussies in het Fonds voorafgaand aan de experimenten, ze (ILV) hebben het Besluit tot het eerste experiment mee kunnen schrijven, ze zaten in de begeleidende stuurgroep van het onderzoek over het experiment, ze werden gehoord in de parlementaire hoorzittingen en ze kregen een plaats in de opvolgingscommissie (Stuurgroep PAB) waar vaak over zeer concrete bestedingsproblemen naar een oplossing werd gezocht84. Bovendien werd hun expertise ook ingeschakeld in het uitvoeringsproces door de erkenning van de budgethoudersverenigingen85 en door het opnemen van gebruikers/ervaringsdeskundigen in de Deskundigencommissie. Hun participatie raakte dus gaandeweg geïnstitutionaliseerd. Daarnaast bestonden er natuurlijk ook nog de noodzakelijke ‘politieke’ lijnen naar het kabinet en/of de Minister en naar enkele Parlementsleden uit de Commissie Welzijn. De (slechts enkele vinden TP

PT

TP

TP

PT

PT

82

Voornamelijk op eigen kracht, al werden de krachten in ’94 al gebundeld in een gemeenschappelijke platformtekst. Een aantal zitjes in de Stuurgroep PAB en in de Raad van Bestuur van het Vlaams Fonds. 84 Een voorbeeld: Mogen benzinekosten voor verplaatsingen met de assistent naar een filmzaal als kosten worden opgegeven? 85 Minstens twee-derde van de leden en tweederde van de bestuurders van die vereniging moeten zelf budgethouder zijn. Uiteindelijk werden vier verenigingen erkend en gesubsidieerd: BOL, het vroegere Independent Vlaanderen; Inclusie Vlaanderen, opgericht door de Vlaamse Vereniging voor hulp aan Verstandelijk gehandicapten; VLABU, opgericht door de Katholieke vereniging voor Gehandicapten; Zorg-Inzicht, ontstaan uit Licht en Liefde, meer onderlegd voor de doelgroep van personen met een visuele handicap. TP

PT

83 TP

PT

TP

PT

TP

PT

T

T

84


sommige respondenten) gehandicaptenverenigingen hebben dus zowel op het inhoudelijke (hoofdlijnen + interpretatiedetails), als op de operationele uitvoeringsaspecten invloed kunnen uitoefenen, al gebeurde dat natuurlijk vooral op het inhoudelijke. Ook de (koepels van de) voorzieningen werden in de zelfde mate en structuren betrokken. Aard van de toegankelijkheid

Participatiekanalen

Open proces voor betrokken actoren, enige dominantie van bepaalde groepen in het proces (ILV). Gaandeweg toegang geïnstitutionaliseerd. Wel nog gesloten bilaterale toegang via politiek en Kabinet. -Raad van Bestuur Vlaams Fonds -Parlementaire hoorzittingen -Stuurgroep PAB -Deskundigencommissie -Budgethoudersverenigingen -Bilaterale contacten met Kabinet -Politieke ‘lijnen’ naar Minister en Parlementsleden

Tabel 4-5: Participatiekenmerken van proces PAB Afsluitende bemerkingen bij het interactieve proces De betrokkenen ambtenaren oordelen dat de geschetste betrokkenheid nodig was en nog steeds is, omdat ze de voorstellen kwalitatief verbeterden, de discussies verrijkten en de ambtenaren een beter inzicht in de problemen in het veld verschaften. Wel merken sommigen op dat de belangen het soms halen op de grond van de zaken. Hoewel dat natuurlijk eigen is aan het betrekken van belangengroepen, kan men zich wel enkele vragen stellen bij de positie van de gebruikersvertegenwoordigers in de deskundigencommissie. Komt dit de neutraliteit en de objectiviteit bij de dossierbehandeling wel ten goede? Een (neven)gevolg van de open interactiviteit was wel dat gedeelde informatie door bepaalde actoren/groeperingen gebruikt werd om het eigen belang te verdedigen of te versterken. Op basis van ontwerpversies van besluit kunnen actoren immers drukkingsstrategieën ontwikkelen om die ontwerpen buiten de geëigende overlegorganen om te beïnvloeden (zie mantelzorg-discussie). Net zoals in het proces van de opleidingscheques stellen we ten slotte vast dat een oorspronkelijk selectieve maatregel, op vraag/na druk van de diverse participerende belangen gaandeweg wordt uitgebreid. Even opvallend is dat actoren in het proces gecontroleerd laten betijen zolang niet fundamenteel aan de eigen belangen geraakt wordt. Het PAB werd aan anderen gegund en ook als zinvol beschouwd. Maar eens er een middelenverschuiving plaatsvindt en de maatregel redistributief lijkt te worden, duiken er plots meer conflicten en weerstand op.

85


HOOFDSTUK 5 Case RUP regionaal-stedelijk gebied Aalst86 TP

PT

5.1. ACHTERGROND EN INHOUD VAN HET BELEID In 1996 keurde het Vlaams Parlement een nieuw decreet op de ruimtelijke ordening goed. Doel van dit zogenaamde planningsdecreet was om een nieuw en geïntegreerd stelsel van structuur- en uitvoeringsplannen (zowel op regionaal, als op provinciaal en gemeentelijk niveau) in te voeren om de planning én de uitvoering van het ruimtelijk ordeningsbeleid in Vlaanderen te verbeteren. Meer concreet was het de bedoeling om –geënt op het subsidiariteitsbeginsel- een sturend, actief, dynamisch, flexibel, coherent, rechtszeker en onderbouwd ruimtelijk ordeningsbeleid te gaan voeren. In navolging van dit decreet werd als richtinggevend en toetsend kader het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen (RSV) uitgewerkt en goedgekeurd. Gestoeld op een streven naar meer kwaliteit in de ruimtelijke ordening en gebaseerd op het besef dat de scheiding tussen stad en platteland in de loop der jaren vervaagd is, stelt dat Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen dat Vlaanderen én open én stedelijk moet zijn (Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, 2002). Zowel voor het stedelijk, als voor het buitengebied dient bijgevolg een verschillend beleid gevoerd te worden. In stedelijke gebieden dienen de verschillende maatschappelijke activiteiten (wonen, werken, recreëren) geconcentreerd en gestimuleerd te worden. In de buitengebieden dienen wonen en werken geconcentreerd te worden in de kernen van het buitengebied en moet de open ruimte maximaal gevrijwaard worden voor de functies natuur, bos en landbouw. Het RSV legt ook een zekere taakstelling op met betrekking tot te realiseren woon- en industriezones. Zo moesten er tegen 2007 6000 hectare bijkomende bedrijventerrein en 400.000 woongelegenheden bijkomen. Die algemene taakstelling wordt per gebied (stedelijk + buitengebied) verbijzonderd. Om beide beleidsvormen ruimtelijk te kunnen situeren en om in elk gebied een specifiek beleid te kunnen voeren, dienen de betreffende stedelijke gebieden echter afgebakend87 te worden van het buitengebied. Het was de taak van de Vlaamse administratie (afdeling Ruimtelijke Planning (ARP), deel van de administratie AROHM88) om rond de middelgrote stad Aalst tot een goede afbakening te komen. Deze opdracht hield in dat er: 1. een grenslijn van het stedelijk gebied moest uitgetekend en vastgelegd worden in een Gewestelijk Ruimtelijk Uitvoeringsplan 2. dat er een visie ontwikkeld moest worden op dat stedelijk gebied als geheel en 3. dat er een actieprogramma (actief aanbodbeleid) moest opgesteld worden om de door de taakstelling opgelegde normen te realiseren (5700 bijkomende woongelegenheden + 70 hectare bedrijventerreinen + 80 hectare reservegebied). De elementen van dat actieprogramma die bestemmingswijzigingen inhielden moesten bindend vastgelegd worden in een Gewestelijk Ruimtelijk Uitvoeringsplan. TP

TP

PT

PT

De gevalsstudie omvat het afbakeningsproces en de opmaak van het Gewestelijk Ruimtelijk Uitvoeringsplan (RUP). Om een drietal redenen verschilt dit beleidsvormingsproces (erg) van de vorige cases, waardoor de analyse in dit hoofdstuk enigszins anders zal zijn. 86

De auteurs willen Prof. De Rynck & Joris Voets danken voor hun kritisch-constructieve lezing van dit hoofdstuk. Afbakening is de precieze aanduiding van gebieden waar een specifiek beleid van toepassing is. De afbakening gebeurt in een afbakeningsproces waarin alle betrokkenen samenwerken. (Definitie uit het RSV, geraadpleegd op http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/ruimtelijk/rsv/richtingbegrippen.html) 88 Administratie Ruimtelijke Ordening, Huisvesting en Monumenten en Landschappen. TP

PT

87 TP

PT

TP

PT

86

Hoofdstuk 5: Case Ruimtelijke uitvoeringsplan Regionaal-stedelijk gebied Aalst

Eerst en vooral gaat het niet om een algemeen geldende Vlaamse maatregel, maar wel om een proces dat slechts op een beperkt territoriaal gebied van toepassing is. Ten tweede gaat het niet –zoals in het PAB en in de Opleidingscheques- om een financieel beleidsinstrument, maar wel om de regulering van het landgebruik. De eerste twee kenmerken leiden tot een derde verschil, want het PAB en de OPL zijn duidelijk afgelijnde beleidsmaatregelen die al in uitvoering zijn, terwijl er bij het RUP niet van één maatregel kan gesproken worden, waardoor er ook niet over één uitvoeringstraject kan gesproken worden. De vele sites uit het gebied kennen elk hun eigen uitvoeringsproces, vaak is dat nog niet helemaal voltooid of zelfs nog niet opgestart. Het was ook niet de bevoegdheid van de afdeling ruimtelijke planning om de uitvoering op te starten. Eerder diende zij aanbodgericht, voorwaardenscheppend te werken. Voor de eigenlijke uitvoering zijn zij afhankelijk van de initiatieven van een veelheid aan andere niveaus, administraties en private actoren. Het is niet onze bedoeling om al deze specifieke ontwikkelingen te analyseren. Het gaat ons immers over het beleidsvormingsproces (en niet de uitvoering) van het gehele gebied, al gaan we op één site (Siesegemkouter89) uit het gebied nader in en zullen we op het eind van het hoofdstuk een aantal uitvoeringsproblemen aanraken. TP

PT

5.2. RECONSTRUCTIE VAN HET BELEIDSVORMINGSPROCES 5.2.1 Het wettelijk kader Hoewel we in de inleiding al wat over het bredere kader van dit proces hebben verteld, lijkt het ons voor het verdere verhaal nuttig om iets grondiger bij de wettelijke inbedding van dit proces stil te staan. Enkele proceskenmerken vloeien immers rechtstreeks voort uit een aantal (decretale) bepalingen. Het huidige systeem van ruimtelijke structuur- en uitvoeringsplannen is een antwoord op een aantal onvolkomenheden van het oude ruimtelijk ordeningsbeleid dat gebruik maakte van gewestplannen en plannen van aanleg. Het globale beleid en het instrumentarium ervan kenden een aantal tekortkomingen. De Vlaamse Overheid somt er daar zelf enkele van op (Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, 1998, p. 13) Een sturend ruimtelijk beleid was onbestaande en het ontbrak aan een coherente langetermijnvisie. Daardoor kon de overheid in het verleden onvoldoende reageren op nieuwe maatschappelijke ontwikkelingen en de daarmee samenhangende ruimtelijke problemen.” De gewestplannen vertrokken van een ruimtelijke scheiding van functies, hetgeen onder meer leidde tot uitdijing van de stad. De gewestplannen bleken daarnaast erg gedetailleerd en te statisch te zijn, bovendien werden ze dikwijls ad hoc aangepast, waardoor de aanvankelijke visie verwaterde. Zelfs de gemeenten konden het gewestplan wijzigingen (via van het gewestplan afwijkende BPA’s). Het nieuwe decreet van 1996, later nagenoeg volledig overgenomen in het decreet op de ruimtelijke ordening (het zogenaamde DORO) van 1999, wil een modern, toekomstgericht, uitvoeringsgericht, kwaliteitsvol, coherent en flexibel beleid inzake ruimtelijke ordening instellen. Die ambities blijken al uit de missie-omschrijving: TP

89 PT

Siesegemkouter is een groen open gebied dat grenst aan de stad (zie bijlage 5 voor de precieze locatie in het stedelijk gebied). Het vormt eigenlijk een soort grensgebied tussen de Stad en aangrenzende dorpjes en gemeenten. Het gebied zelf is 107 hectare groot en wordt vandaag deels benut als landbouwgrond (bestemd als landschappelijk waardevol agrarisch gebied). De kouter is verdeeld in tientallen percelen, die in het bezit zijn van een veelheid aan particuliere eigenaars.

87


“De ruimtelijke ordening is gericht op een duurzame ruimtelijke ontwikkeling, waarbij de ruimte beheerd wordt ten behoeve van de huidige generatie, zonder dat de behoeften van de toekomstige generaties in het gedrang gebracht worden. Daarbij worden de ruimtelijke behoeften van de verschillende maatschappelijke activiteiten gelijktijdig90 tegen elkaar afgewogen. Hierbij wordt rekening gehouden met de ruimtelijke draagkracht, de gevolgen voor het milieu en de culturele, economische, esthetische en sociale gevolgen. (DORO, Art. 4) TP

PT

Ook de ruimtelijke aspecten van andere beleidsdomeinen moesten immers in de ruimtelijke planning geïntegreerd worden, zo luidde het in het toenmalige Regeerakkoord (Vlaamse Regering, 1995). Sleutelinstrumenten voor dit beleid zijn ruimtelijke structuurplannen, ruimtelijke uitvoeringsplannen en afbakeningsprocessen. Ruimtelijke structuurplannen zijn beleidsdocumenten waarin een langetermijnvisie wordt geformuleerd op de ruimtelijke ontwikkeling van het betrokken gebied. Het zijn dus geen bestemmingsplannen, hoewel ze wel (voor de overheid) bindende elementen bevatten. Ze moeten een planmatige en coherente aanpak mogelijk maken in plaats van de vroegere ad hoc benadering. Nieuw is dat deze nu op drie91, 92 niveaus worden opgemaakt en ten uitvoer gelegd worden. Het is daarbij duidelijk dat een ‘hoger plan’ (gewestelijk of provinciaal) van rechtswege de (met dit hoger plan strijdig zijnde) voorschriften van een ‘lager plan’ kan opheffen.93 (Sebreghts, 2002) TP

PT

T

TP

TP

PT

De uitvoering van de structuurplannen gebeurt op elk niveau via Ruimtelijke Uitvoeringsplannen. Op het gewestelijk niveau zouden de ruimtelijke uitvoeringsplannen het best kunnen vergeleken worden met de gewestplanwijzigingen van vroeger. Groot verschilpunt met de gewestplannen is dat de plannen vandaag leesbaar gemaakt worden tot op het niveau van het kadastrale perceel (gewestplannen schaal 1/10 000). De beleidsmarge voor andere besturen wordt in regel in het plan ingeschreven. Evenmin moeten deze plannen nog gebiedsdekkend voor heel Vlaanderen opgemaakt worden. Waar een gewestplanwijziging steeds betrekking had op een aaneengesloten en vooraf bepaald gebiedsdeel, kan een gewestelijk ruimtelijk uitvoeringsplan over grenzen van gemeenten en provincies heen opgemaakt worden. Dit is een duidelijke vernieuwing, waardoor bv. een RUP over het HST-tracé zou kunnen opgemaakt worden. (Sebreghts, 2002) De ruimtelijke uitvoeringsplannen hebben bindende kracht en vormen als dusdanig de basis voor het vergunningenbeleid. De stedenbouwkundige voorschriften van een plan hebben betrekking op de bestemming, de inrichting en/of het beheer van de gebieden waarop ze betrekking hebben. Het type van voorschriften dat opgenomen wordt, hangt enerzijds samen met het planningsniveau en anderzijds met de doelstelling van het plan. Conform art. 38 van het decreet op de RO bevat een ruimtelijk uitvoeringsplan naast een grafisch plan dat aangeeft voor welk gebied het plan van toepassing is en de bijhorende voorschriften inzake bestemming, inrichting en beheer, een weergave van de feitelijke en juridische toestand, de relatie met het ruimtelijk structuurplan waarvan het een uitvoering is en een opgave van de strijdige voorschriften die opgeheven worden. 90

Volgens Sebreghts is ‘gelijktijdig’ een sleutelaanduiding. “Een gelijktijdige afweging, zonder dat zulks altijd evenwichtig, met gelijk gewicht in dezelfde gemeente of provincie dient te gebeuren. Bij gelijktijdige afweging kunnen sommige maatschappelijke activiteiten op een bepaalde plaats zwaarder doorwegen, terwijl andere dat doen op een andere plaats. Voor het geheel niveau moet er op Vlaams niveau een evenwicht zijn. (Sebreghts, 2002, p. 13) 91 Met het DORO krijgen de provincies een eigen bevoegdheid inzake provinciale ruimtelijke ordening. Dit is totaal nieuw. Tot nu toe had de provincie enkel in het kader van administratieve beroepsprocedures enige bevoegdheid. 92 “Aan de gemeenten komt thans de volheid van planningsbevoegdheid toe. Ook het vergunningenbeleid komt nu volledig in gemeentelijke bevoegdheid. Via de subsidiariteit krijgen de gemeenten hierdoor een onvoorstelbaar diepe ruimtelijke ordeningsbevoegdheid.” (Sebreghts, 2002, p. 36) 93 Daarom moet een RUP ook altijd een inventaris van de voorschriften bevatten die met het ruimtelijk uitvoeringsplan strijdig zijn en opgeheven worden. TP

PT

TP

PT

TP

PT

TP

PT

88


Het regionaal RSV voorzag in het aanduiden en voeren van een specifiek beleid voor de stedelijke gebieden, voor 125.000 ha grote eenheden natuur, voor 10.000 ha bosuitbreidingsgebieden en voor 750.000 hectare landbouwgebied. In navolging van de dubbele doelstelling ‘open’ en ‘stedelijk’ en de meervoudige taakstelling qua open ruimte gebied, dienen er in Vlaanderen dus meerdere afbakeningsprocessen tegelijk plaats te vinden: de afbakening van de stedelijke gebieden, de afbakening van de gebieden van de agrarische structuur en de afbakening van de gebieden van de natuurlijke structuur, die in een gezamenlijk proces aan bod komen. De afbakening van de gebieden van de natuurlijke structuur overlapt met de grote eenheden natuur uit het decreet op het natuurbehoud. Binnen dit decreet is er voor de afbakening van het VEN, het Vlaams Ecologisch netwerk een link gelegd met de bestemming van de gebieden. De afbakening van een stedelijk gebied is de precieze aanduiding van de delen van een gemeente waarin een beleid van groei, concentratie en verdichting van toepassing is. De afbakening van het stedelijk gebied moet immers toelaten om binnen de grens van dat gebied de wenselijke kwalitatieve en kwantitatieve behoefte inzake woningbouw, economische activiteit en andere activiteiten (de zogenaamde taakstellingen) op te vangen. Het RSV bepaalt in zijn bindend gedeelte dat de regionaalstedelijke gebieden in gewestelijke ruimtelijke uitvoeringsplannen afgebakend moeten worden en dat de afbakening moet gebeuren in een afbakeningsproces waarin alle betrokkenen samenwerken. Die samenwerking werd decretaal zowel ‘horizontaal’ als ‘verticaal’ minimaal vastgelegd (zie DORO, art. 41 en de BVR van 5 mei 2000 en 11 mei 2001): Verticaal of interbestuurlijk moet de Vlaamse Regering het voorontwerp van gewestelijk RUP naar de bestendige deputatie van de betrokken provincie(s) en naar de colleges van burgemeester en schepenen van de betrokken gemeenten sturen. Ten vroegste de eenentwintigste dag na het versturen van het voorontwerp dient de Vlaamse Regering een plenaire vergadering met bovenvermelde instanties te houden. Horizontaal of intersectoraal moet de Vlaamse Regering het voorontwerp tevens naar de door de Vlaamse Regering aangewezen adviserende instellingen en administraties sturen. Bij besluit werden die administraties opgesomd en werden ook de omstandigheden wanneer elk van die administraties moet betrokken worden nauwkeurig omschreven.94 TP

PT

In het RSV zelf worden de essentiële fases en producten in een afbakeningsproces nader bepaald. Zo moet er op basis van een ‘analyse van de bestaande toestand’ en op basis van ‘sectorale studies’, gekomen worden tot een ‘visie’ en tot een ‘hypothese van gewenste ruimtelijke structuur’. Die hypothese moet uiteindelijk vastgelegd worden in een ruimtelijk uitvoeringsplan dat dus eigenlijk een soort actieprogramma is. Ook worden in het RSV een aantal procesprincipes naar voren geschoven. We nemen de principes hieronder letterlijk over: “De afbakening moet omzichtig, restrictief en nauwkeurig gebeuren en steunen op een gedegen proces van visievorming op het betrokken stedelijk gebied dat wordt gedragen door de verschillende partners. Daarom moet het afbakeningsproces gebeuren in nauwe samenwerking met de bestuursniveaus, met name het Vlaams Gewest, de provincie en de gemeenten, en in structureel overleg met de betrokken overheidssectoren. Intergemeentelijk overleg is daarbij aan te bevelen. Het afbakeningsproces is niet denkbaar zonder een betrokkenheid en gelijkwaardige inbreng van de verschillende maatschappelijke groepen en geledingen die in het stedelijk gebied actief zijn. Vandaar dat nieuwe vormen van samenwerking nodig zijn om tot een uitspraak over het te voeren beleid voor het stedelijk gebied te komen. Om die reden moet worden geopteerd om tegelijkertijd met het proces van de afbakening een communicatieproces uit te bouwen.” (Uit het Ruimtelijk Structuurplan, 1997)

TP

94 PT

Zie BVR 11 mei 2001 tot aanwijzing van de instellingen en administraties die adviseren over voorontwerpen van ruimtelijke uitvoeringsplannen.

89


5.2.2 Voorbereidingen op het afbakeningsproces Aalst was het eerste stedelijk afbakeningsproces in Vlaanderen. Gelijktijdig werd gestart in Mechelen en Kortrijk. De keuze voor die gebieden was pragmatisch: “Het waren gebieden die ‘beheersbaar’ leken”, stelde één van de ambtenaren. Voor de Vlaamse ambtenaren betrof het een totaal nieuwe opdracht, aangezien zij gewoon waren om eerder éénzijdig plannen op te stellen en om dossiers te behandelen aan hun bureau. Tevoren kwamen ze persoonlijk niet zo veel in contact met maatschappelijke actoren, lokale besturen en burgers en dienden ze zeker geen beleidsnetwerken uit te bouwen, te onderhouden of -laat staan- te regisseren. Voor de start van het afbakeningsproces Aalst berekende de afdeling ARP op inhoudelijk vlak de betreffende taakstellingen en maakte ze procesmatig twee opmerkelijke keuzes. Vooreerst huurden ze de expertise in van twee private bureaus: het eerste, een planningsbureau om hen te ondersteunen bij het onderzoeks- en planningswerk, het andere, een communicatiebureau, om het proces an sich in goede banen te leiden. Daarnaast werd getracht om een breed ad hoc netwerk uit te bouwen dat alle relevante stakeholders (waaronder andere administraties en de andere bestuursniveaus95) zou bevatten. Men nodigde zelfs maatschappelijke actoren als de Boerenbond, de vakbonden, natuurverenigingen en plaatselijke werkgeversorganisaties uit. Hoewel niet iedere actor op die uitnodiging in ging, symboliseerde deze invitatie toch de intentie van de Vlaamse Overheid om een interactief beleidsproces op te zetten. Structureel werden in dat ad hoc netwerk drie ‘organen’ opgericht (zie figuur 5.1.): -Een projectteam dat de voorstellen uitwerkte en bijstuurde op basis van de opmerkingen van TP

PT

ambtenaren, externe actoren en politici. In dat projectteam zaten ARP, de Oost-Vlaamse buitendienst van AROHM, de twee externe bureaus en ambtenaren uit de drie (boven)lokale diensten voor Ruimtelijke Ordening. -Een ambtelijke werkgroep –bestaande uit afgevaardigden van alle betrokken overheidsadministraties: Vlaamse Administraties (diverse sectoren), Vlaamse Openbare instellingen (De Lijn), gemeentelijke & provinciale administraties (diverse sectoren), … - waarin de voorstellen werden besproken. De ambtelijke werkgroep werd voorgezeten door het afdelingshoofd van ARP. -Een Stuurgroep, waarin de maatschappelijke groeperingen en de politiek verantwoordelijke actoren zetelden (althans van de lokale overheden, geen Kabinet of Minister aanwezig). De Stuurgroep werd voorgezeten door de Directeur-Generaal van AROHM.

Figuur 5-1: Projectstructuur van het afbakeningsproces TP

95 PT

Dat was een verplichting voor alle afbakeningsprocessen conform het ruimtelijk structuurplan Vlaanderen. Het afbakenen van het Stedelijk gebied diende dus eerst en vooral een interbestuurlijk beleidsproces te worden met als doel dat de gedecentraliseerde besturen –door middel van het gezamenlijk planningsproces- de vastgelegde bestemmingen zouden aanvaarden en als richtinggevend in hun eigen beleid zouden hanteren.

90


Het ingehuurde communicatiebureau stelde in het begin van het proces een procesnota op waarin beschreven werd welk traject doorlopen zou worden en hoe en op welke momenten de diverse actoren en organen daar in bij betrokken zouden worden. (Zie figuur 5.2)

Figuur 5-2: Procesverloop en procestiming zoals uitgetekend bij aanvang van het proces96 TP

PT

Het was de bedoeling dat over het voorontwerp van afbakeningsvoorstel (met voorstellen over acties, afbakening & strategische projecten) een consensus zou groeien en dat die consensus tot uiting zou komen in de vorm van gunstige adviezen van de Provincie- en Gemeenteraden. De Administratie Ruimtelijke Ordening, Huisvesting en Monumenten en landschappen (AROHM) stelde van bij het begin dat zij er zich toe zou verbinden om –indien er een consensus werd bereiktdeze consensus als ontwerp van afbakening bij de Vlaamse Regering in te dienen. Men had het plannings- en besluitvormingsproces dus nauwkeurig uitgetekend, maar in de praktijk is het toch enigszins anders gelopen. Vooral de timing werd ruimschoots overschreden, hetgeen duidelijk blijkt uit het chronologisch overzicht in de volgende paragraaf. Men had gedacht om het hele proces midden 1999 af te ronden, maar uiteindelijk werd het plan pas in juli 2003 definitief vastgesteld.

TP

96 PT

afbakeningsproces

AS IS verkenning in het

5.2.3 Chronologisch overzicht van het beleidsvormingsproces Net zoals in de vorige hoofdstukken geven we een overzicht van de belangrijkste momenten of producten uit het beleidsvormingsproces. We hebben het proces ingedeeld in een zestal subfases, periodes die we in de volgende paragrafen één voor één zullen bespreken. Januari 1998

Start afbakeningsproces – Intern overleg tussen ARP, Planningsbureau (Studiegroep Omgeving) en Communicatiebureau (CIBE)

Februari ‘98

AugustusOktober 1998 September 1998

Informatievergadering voor de kernpartners: Provincie, Stad Aalst & Denderleeuw AMBTELIJKE WERKGROEP: Kennismaking, toelichting bij het proces & Toelichting Startnota In de periode van augustus tot oktober 1998 werd door de gemeenten gevraagd om het proces te vertragen, om een eigen visie op wonen en werken te kunnen uitwerken. STUURGROEP: Kennismaking, toelichting over doel en betekenis afbakening stedelijke gebieden, toelichting bij het proces en toelichting bij de startnota

Oktober ‘98

Verspreiding Nieuwsbrief

November 1998

Uitgebreid projectteam bespreekt sectorale nota grenzen vanuit natuurlijke en agrarische structuur

Maart 1999

Uitgebreid projectteam over nota bestaande en gewenste ruimtelijke structuur

23/06/’98

PT:Projectteam, AW: Ambtelijke Werkgroep, SG: Stuurgroep, IF: Informatieforum, NB: Nieuwsbrief, BK: Bestuurlijke kanalen, M: Media.

91


April 1999

Synthesenota van de gewenste ruimtelijke structuur voor de Colleges van Burgemeester en Schepenen Nieuwe timing procesverloop AMBTELIJKE WERKGROEP over de synthese van gewenste ruimtelijke structuur en de verschillende deelstructuren Schriftelijke bemerkingen ARP aan planningsbureau over voorliggende nota STUURGROEP rond gewenste ruimtelijke structuur Uitgebreid projectteam over de grenslijn en het actieprogramma

Eind 1999

afbakeningsproces

TO BE – besprekingen in het

Mei 1999 Mei

Juni 1999

Voorontwerp afbakeningvoorstel: Siesegemkouter I prioritair ontwikkelen met respect voor aantal richtinggevende principes STUURGROEP Voorstelling bovenlokale elementen van de gewenste ruimtelijke structuur, grenslijn en acties. Globale nota rondgedeeld tijdens vergadering. AMBTELIJKE WERKGROEP. Voorstelling bovenlokale elementen van de gewenste ruimtelijke structuur, grenslijn en acties. Globale nota rondgedeeld tijdens vergadering. Verenigde Gemeenteraadscommissie Aalst & Denderleeuw. Toelichting door ARP van het doel en de betekenis van de afbakening. Planningsbureau licht voorstel van afbakening toe. Nieuwsbrief, met vermelding dat een deel van Siesegemkouter ingericht zal worden als gemengd regionaal bedrijventerrein. Verkiezingen Vlaams Gewest Inspraakforum

AugustusSeptember September 1999

Vlaamse besluitvorming

Adviesronde + unilaterale inhoudelijke uitwerking

November 1999 3 Maart ‘00 9 Maart 2000

Overleg met Colleges en Bestendige Deputatie AMBTELIJKE WERKGROEP + STUURGROEP: Presentatie en bespreking van de antwoordennota. Bespreking voorontwerp 2 Afbakeningsvoorstel, tijdens de vergadering wordt een nota met bijkomende discussiepunten rondgedeeld. Nota’s ARP aan Minister Uitgebreid projectteam met Minister, voorstel afbakening Brieven start officiële adviesronde “Minister verwacht uw schriftelijk advies voor 1 mei 2000”.

22 Maart 2000 Mei 2000

Gezamenlijke vergadering Ambtelijke werkgroep en Stuurgroep

Juni 2000

Gemeente- en provincieraadsverkiezingen

December 2000 Maart 2001

Overleg Kabinet – Administratie over RUP Aalst

April 2001

Gunstig advies Gemeenteraad Aalst, mits aanpassingen

Oktober ‘01

Plenaire vergadering

December 2001 Januari 2002

Voorontwerp afbakeningsplan naar kabinet

Januari 2002

SPRE-studie (Administratie Economie) over behoefte aan bedrijventerreinen in en rond Aalst

Februari 2002

Vraag kabinet om Voorschriften Siesegemkouter te wijzigen in functie van onmiddellijke bestemmingswijziging

Mei 2002

Beslissende IKW’s

14 juni 2002

Besluit VR

‘Negatief’ provincieraadsbesluit

Gunstig advies Gemeenteraad Denderleeuw, mits aanpassingen

IKW’s over RUP-Aalst

92

Natraject

Openbaar Onderzoek

Hoofdstuk 5: Case Ruimtelijke uitvoeringsplan Regionaal-stedelijk gebied Aalst Juli-Augustus

Voorbereiden Openbaar Onderzoek

19 Augustus

Start Openbaar Onderzoek

2 december 2002 Februari 2003

Ministerieel Besluit ter verlenging OO

10 juli 2003

Definitieve vaststelling van het gewestelijk RUP door de Vlaamse Regering

23 september 2003

Verzoekschrift VZW Red de Erpe- en Siesegemkouter aan de Raad van State om de schorsing van de tenuitvoerlegging van het Besluit van 10 juli te vorderen.

Oktober 2003

Indiening annulatieverzoek bij de Raad van State door de gemeente Erpe-Mere (tegen Siesegemkouter)

9 april 2004

Arrest van de Raad van State, afdeling Administratie.

Advies VLACORO

Tabel 5-1: Chronologisch overzicht beleidsvormingsproces RUP Aalst 5.2.4 Fase 1: Start van het afbakeningsproces + AS-IS-analyse (Januari 1998 - Maart 1999) Inhoudelijk verloop Het afbakeningsproces werd opgestart met een informatievergadering voor de betrokken gemeenten. Daarbij was heel wat ambtelijk en politiek personeel van de lokale overheden aanwezig. Het aanwezige doelpubliek eiste vier relevante zaken: “de harde sector (Wegen en Verkeer, Waterwegen) moet er ook bij betrokken worden”, “de ‘andere kant’ moet ook iets doen”, “situaties waarbij administraties bezwaren tegen elkaar indienen, moeten vermeden worden” en “de Minister moet tussentijdse engagementen nemen”. In deze eerste deelfase werkte het studiebureau aan de startnota. De Startnota diende alle elementen uit het denken op Vlaams en Gemeentelijk niveau samen te brengen. De nota moest inzicht opleveren over inhoudelijke leemten op beide niveaus, over de randvoorwaarden waarbinnen men werkte, over nog uit te voeren onderzoek, over haalbaarheid en verwachtingen, … . De nota moest de basis vormen voor de inhoudelijke discussie tussen de procespartners. Inhoudelijk bestond de nota uit een beschrijving en analyse van de bestaande (AS IS) toestand (juridische toestand, de bestaande ruimtelijke structuur en de bestaande economische structuur) en uit een analyse van de ruimtelijke potenties. In feite betrof het een veelheid aan deelstudies en daaruitvolgende nota’s. Qua studies werd gewerkt aan een woonbehoeftenstudie, aan een studie over de behoefte aan bijkomende bedrijventerreinen, aan een studie over de grenzen vanuit de natuurlijke, agrarische en landschappelijke structuur, … . De studies werden opgemaakt door het studiebureau of door hun ‘onderaannemers’. De administratie (afdeling ARP) stuurde deze studies aan en volgde ze op. De nota’s werden voorgesteld en besproken op het projectteam. Maar indien de studie-teksten kwalitatief niet voldeden voor ARP, werden ze niet aan het projectteam voorgelegd, waardoor heel wat vergaderingen uitgesteld werden. Belangrijk om op te merken is dat tijdens de projectteam-vergaderingen het communicatiebureau de vergaderingen leidde en het planningsbureau de studies/nota’s toelichtte en de vragen beantwoordde. Op deze wijze kon ARP op inhoudelijk vlak evenwaardige procespartner zijn. In het projectteam mochten ARP en het planningsbureau nog van mening verschillen, in de Ambtelijke Werkgroep en de Stuurgroep dienden ze op één lijn te staan. In die vergaderingen was het meestal ARP dat de vragen beantwoordde. Het communicatiebureau was tevens aanwezig op de vergaderingen van het dagelijks bestuur, zodat de procesfacilitator ook inhoudelijk op de hoogte kon blijven.

93


Qua nota’s werden in deze periode diverse sectorale hoofdstukken besproken. Op basis van de notulen stellen we vast dat deze sectorale besprekingen gefaseerd hebben plaatsgevonden: Eerst werden de natuurlijke en agrarische besprekingen gehouden, pas in het voorjaar van 1999 werden de besprekingen over de woonbehoefte en de ruimtelijk-economische structuur gehouden. Opvallend is dat de verschillende nota’s grondig werden doorgenomen met de meest betrokken actoren. Zo werd eind november een ad hoc uitgebreid projectteam georganiseerd, met vertegenwoordigers van de milieu-administraties en boerenorganisaties om de deelnota over de grenzen vanuit de natuurlijke en agrarische structuur te bespreken. Wanneer de woon- en economische nota’s aan bod komen, werd het projectteam uitgebreid met de bestuurders van de betrokken gemeenten. Op het eind van deze fase werd gewerkt aan een integratie van de deelrapporten. Dit was dan de nota over de bestaande en gewenste ruimtelijke structuur die begin 1999 besproken wordt. Enkele reflecties over deze fase Uit de documentenanalyse blijkt dat de betrokken gemeenten (Aalst en Denderleeuw) in deze fase zelf nog intens bezig waren met hun eigen structuurplan. Ze vroegen dan ook om het afbakeningsproces daarop af te stemmen. De timing van het proces en de planning van een aantal stuurgroepen werden hierop aangepast. Een aantal voorlopige keuzes in het afbakeningsproces zag men immers liever niet gebeuren vooraleer de eigen plannen waren afgerond. Een tweede meldenswaardig feit uit deze fase is dat men getracht heeft om de ruimere samenleving te informeren over het doel en het opzet van het proces. Dit aan de hand van een breed verspreide nieuwsbrief. De redactie daarvan was in handen van het communicatiebureau. Kenmerkend voor de besprekingen uit deze eerste fase is dat het eigenlijk om vrijblijvende sectorale verkenningen ging. Finaliteit van deze fase was informeren, bestuderen & kennismaken. Er werden geen visies opgesteld of bindende beleidsuitspraken gedaan. Ook werden er nog geen afwegingen gemaakt tussen de verschillende sectoren. 5.2.5 Fase 2: TO BE-besprekingen over de gewenste ruimtelijke structuur (Maart 1999-Maart 2000)

Algemene ontwikkelingen tot de zomer van 1999 In de lente van 1999 werden de besprekingen gericht op de gewenste structuur met de nota ‘hypothese van gewenste ruimtelijke structuur’ als discussietekst.97 Toen al werd er gesproken over een ontwerp van afbakening en een actieplan. Doordat de gesprekken vanaf dan belangrijker werden (doordat het om acties, om economische belangen en -geleidelijk aan- ook over afwegingen gaat), vroegen de lokale bestuurders om uitgenodigd te worden op het projectteam. Daarnaast werd ook nog bilateraal overlegd met Aalst en Denderleeuw. TP

PT

Men merkte al gauw dat de gewenste ruimtelijke structuur kon onderverdeeld worden in een aantal grootschalige deelgebieden en dat er een lijstje discussiepunten over die gebieden kon opgesteld worden. Die gebieden en discussiepunten structureerden het overleg in deze periode.

TP

97 PT

Die nota bevat onder andere een vergelijking van het aanbod en de behoeftes aan woningen en bedrijventerreinen. Er moest blijkbaar nog 150 hectare bedrijventerreinen (zowel regionale als lokale) gezocht worden, waarvan 81 als reserve!

94


Met het aansnijden van de belangrijke discussiefase, keek men ook verder en kwam men tot een nieuwe planning waaruit duidelijk blijkt dat men de ambitie had om het afbakeningsresultaat nog eind dat jaar door de Vlaamse Regering te laten goedkeuren, na ontvangst van de adviezen van de gemeenten en provincie, die verwacht werden in september-oktober. In 2000 zou dan een nieuwe ronde informatieverschaffing opgestart worden over het besluit van de VR tot afbakening van het regionaalstedelijk gebied. Men was nog altijd ambitieus … . In mei lag er alvast een zeer concreet voorstel van afbakening voor waarop de grenslijn gedetailleerd was uitgetekend (nota ‘Voorstelling bovenlokale elementen van de gewenste ruimtelijke structuur, grenslijn en acties’). Dat voorstel van afbakening werd begin juni voorgelegd aan de stuurgroep en aan de ambtelijke werkgroep. Uit het voorstel bleek ook dat de afbakening deels het grondgebied van de gemeente Liedekerke aansneed. In juni 1999 werd die gemeente dan ook aangeschreven om ze te betrekken bij het afbakeningsproces. In overleg met ARP gaf het College echter aan dat ze niet verder actief in het proces wilde betrokken worden. Inspraakforum (19 juni 1999) Nadat de besprekingen over de bestaande en gewenste (TO BE) structuur in de bevoegde organen – AW en SG- waren gehouden, werd een informatiemoment voor het brede publiek georganiseerd (Inspraakforum). Op dit inspraakforum kwamen de centrale procespartners zwaar onder vuur te liggen. Omdat ze vreesden voor de herbestemming van Siesegemkouter tot bedrijventerrein, hadden bepaalde comité’s en andere belanghebbende groepen mensen gemobiliseerd om naar deze ‘inspraakvergadering’ te komen. Burgergroeperingen verspreidden pamfletten met als titel ‘Gewestplanwijziging Siesegemkouter NOOIT’, boerenorganisaties zakten af met grote tractoren en in de zaal regende het vragen over en bedenkingen bij de voorlopige optie om Siesegemkouter aan te snijden. Niet alleen de zware taakstelling werd openlijk in vraag gesteld en betwist, ook het schijnbare gebrek aan alternatieve bedrijfslocaties werd betwijfeld. Sommige actoren –zelfs overheidsactoren- bekritiseerden het gebrek aan openheid en transparantie van het proces: “Het voorstel lijkt nu reeds vast te staan, dit is een schijnproces”. Nochtans was op dat moment nog niets formeels beslist. Over de inspraakvergadering werd een verslag opgemaakt en over de vragen en bemerkingen werd een ‘antwoordennota’ opgesteld. Opmerkelijk feit is dat de burgemeester van Erpe-Mere vragende partij was om tot het stedelijk gebied te gaan behoren.98 TP

PT

Ontwikkelingen inzake Siesegemkouter Wat het gebied Siesegemkouter betreft, stelde het planningsbureau voor om de site te herbestemmen als bedrijventerrein, maar om de aansnijding gefaseerd99 te laten plaatsvinden. De herbestemming was echter wel noodzakelijk om de taakstelling te kunnen realiseren, zo toonde een studie van het ‘Instituut voor Stedenbouw en Ruimtelijke Ordening’ van de KUL aan. Deze keuze werd dan ook geëxpliciteerd in de nota ‘bovenlokale elementen van gewenste ruimtelijke structuur, de grenslijn en de acties’. In de ambtelijke werkgroep en de stuurgroep kwam er vooral vanuit natuurlijke hoek commentaar op de aansnijding van Siesegemkouter. Deze keuze stemde volgens sommige betrokkenen niet overeen met de visie uit de deelnota’s. Op het projectteam van 19 mei gaf de Stad Aalst te kennen dat het Siesegemkouter in één fase wilde ontwikkelen als gemengd regionaal bedrijventerrein. In de nota’s bleven de geplande fasering en de vooropgestelde kwaliteitsprincipes echter nog opgenomen. Die principes hadden betrekking op de richting van ontwikkeling (van oost naar west en van noord naar zuid), over de verkeersmatige ontsluiting, over overgangsgebieden en over de vrijwaring van een aantal waardevolle natuurelementen. TP

98 TP

PT

TP

99 PT

PT

Later in het proces zou Erpe-Mere immers naar de Raad van State stappen uit ontevredenheid over het proces. De 107 hectare zouden in schijven aangesneden worden: eerst 63 ha, dan 39 ha en dan nog 5ha.

95


Ten tijde van de tweede nieuwsbrief en het Inspraakforum van juni 1999, verschenen de eerste persartikelen tegen de aansnijding van Siesegemkouter. In de antwoordennota wordt melding gemaakt van een petitie van 700 burgers tegen de herbestemming van de kouter. Desondanks bestond er in het projectteam een consensus dat Siesegemkouter als bedrijventerrein tot het stedelijk gebied moest behoren. Maar doorheen het overleg werden wel nog wat kwaliteitsgaranderende elementen in de teksten opgenomen, zoals de garantie dat Siesegemkouter II pas na 50% benutting van het eerste deel in gebruik kan genomen worden en dat de realisatie zou geschieden met respect voor het principe van zuinig ruimtegebruik. Ontwikkelingen na de zomer van 1999: Knelpunten en vertraging Tijdens de zomermaanden werd het proces voortgezet, al was het op een rustiger tempo. Na de intense besprekingen in de stuurgroep, werkgroep en op het Inspraakforum werden alle bedenkingen en kritiekpunten (mondeling en/of schriftelijk) die op deze fora waren geopperd, opgelijst in een lijvige synthesenota ‘Overzicht van opmerkingen op het voorontwerp’. Het was de taak van het planningsbureau om op elk van deze bemerkingen een antwoord uit te werken (‘antwoordennota’). In september werden de werkzaamheden weer geïntensifieerd via bilateraal overleg met de Colleges en de Deputatie over de knelpunten. Ook werd opnieuw een stuurgroep en een ambtelijke werkgroep -in gezamenlijke zitting- georganiseerd. Op deze zitting werd de antwoordennota en het tweede voorontwerp besproken en werd er ook een nota met bijkomende discussiepunten uitgedeeld. Over een aantal zaken (waaronder Siesegemkouter) raakte men het immers niet eens. Op het eind van de vergadering werd afgesproken dat het voorstel na bespreking met de Colleges, de Deputatie en het Kabinet aan de Gemeenteraad, de Provincieraad en het Kabinet ter advies zou voorgelegd worden. In december zou dan eindadvies aan de stuurgroep gevraagd worden, waarna de Vlaamse Regering de eindbeslissing zou kunnen nemen. Waar de timing echter geen of te weinig rekening mee had gehouden, was de impact van de Vlaamse verkiezingen op het proces. In juni 1999, midden in de cruciale TO BE-besprekingen, vonden er immers Federale en Gewestelijke verkiezingen plaats. Op beide niveaus leidde dit tot een grondige coalitieverandering. Op Vlaams niveau verdween de CVP uit de Regering en werd een liberaal –Dirk Van Mechelen- Minister van Ruimtelijke Ordening én Economie in een paars-groene Regering. Het duurde –deels door de zomervakantie- echter een hele tijd vooraleer het politiek niveau zich geïnstalleerd en ingewerkt had. Pas in november van dat jaar informeerde ARP de Minister schriftelijk over het proces en over de te maken keuzes. Ook signaleerde de administratie de Minister dat de procespartners een ‘signaal’100 vroegen over de tot dan uitgewerkte opties. De administratie engageerde zich om de Minister een dossier voor te leggen “met het oog op een inhoudelijke beleidsuitspraak over de concrete invulling van het stedelijk gebiedbeleid”. In die nota –die naar de Minister ging via de Directeur-Generaal- werd melding gemaakt van een ruime consensus over de afbakening. “Hoewel Siesegemkouter landschappelijk zeer waardevol is, is binnen het afbakeningsproces een consensus ontstaan over een openbaar regionaal bedrijventerrein met een goede landschappelijke integratie waarop geen vervuilende activiteiten voorzien worden”, zo luidde het schrijven aan de Minister. TP

PT

Enkele reflecties bij deze fase Tijdens deze periode valt voor het eerst op dat Aalst het eerste afbakeningsproces is in het kader van het RSV. Bepaalde bepalingen uit het decreet en het RSV waren op dat moment nog onvoldoende duidelijk, zo bv. de wezenlijke definiëring van wat een regionaal bedrijventerrein is.

TP

100 PT

Gemeenten en Provincie vroegen om een tussentijds Vlaams engagement, vooraleer ze zelf een eigen standpunt gingen innemen in de wettelijke voorziene adviesronde.

96


Er moest dus tijdens het proces nog wat inhoudelijk geoperationaliseerd worden. Die visie op een gemengd regionaal bedrijventerrein werd gelijktijdig met de ontwikkelingen rond Siesegemkouter door AROHM uitgewerkt. “De invulling heeft te maken met de oppervlakte van de percelen en de impact en de omvang van het gebied ten aanzien van de omgeving. Een regionaal bedrijventerrein met openbaar karakter houdt in dat een overheid het terrein zal realiseren, een globale visie zal uitwerken en dat er eenheid van beheer is.” (Verslag vergadering Projectteam van 3 maart, 2000) In deze periode begonnen de procespartners ook na te denken en zelfs acties te ondernemen om de uitgewerkte visie in uitvoeringsengagementen om te zetten. Dit op drie manieren: Vooreerst plande men in deze periode de oprichting van een formeel en structureel overleg tussen de gemeenten waarbinnen grensoverschrijdende problemen of kansen zouden besproken worden. Daarnaast dacht men bij de visievorming over de bovenlokale deelgebieden hardop aan een aantal strategische projecten van bovenlokaal niveau en maakte men afspraken om steun (en middelen natuurlijk) voor deze projecten te gaan zoeken. Meer concreet ging het bijvoorbeeld om het uitbouwen van een groot gemengd binnenstedelijk groengebied Osbroek-Gerstjens (waarop men een provinciaal recreatiedomein plande) en om het realiseren van gemengde kantoorprojecten in de stationsomgeving van Denderleeuw. ARP stuurde aan op het goedkeuren van deze projecten en stelde zelf een ontwerpbesluit Strategische projecten op, maar politiek kwam dit alles er niet door. Ten derde werd ook pro-actief overlegd met andere instanties om een aantal flankerende, maar noodzakelijke procedures versneld te laten opstarten. Beste voorbeeld hiervan was de vereiste opmaak van een mobiliteitsplan. De Vlaamse ambtenaren namen daar het initiatief om te trachten de in het afbakeningsproces ontwikkelde visie op mobiliteit te laten vertalen in een bovengemeentelijk mobiliteitsplan. “In het afbakeningsproces werd een visie op mobiliteit ontwikkeld. Gezien dat proces in een finaal stadium zit, geldt deze visie als de meest waarschijnlijke voor beide gemeenten. Het lijkt dan ook logisch dat gewenste verkeers- en vervoersstructuur de input zal zijn voor het bovengemeentelijk mobiliteitsplan. Het is niet aan ARP om dit bovengemeentelijk plan op te starten, te sturen en te financieren”. De ambtenaren van ARP zagen een opportuniteit via het afbakeningsproces om een soort bovenlokaal mobiliteitsplan te laten goedkeuren, waardoor al een aantal projecten konden doorgevoerd worden. Om diverse redenen is dat bovenlokaal plan er echter niet gekomen.

Kortom, ofschoon de beleidsbepaling nog niet gebeurd was en ofschoon de uitvoering niet tot het mandaat van de betrokken afdeling behoorde, werd wel al zeer actief uitvoeringsgericht gedacht en gewerkt, teneinde zo snel mogelijk acties op het terrein te kunnen opzetten en veranderingen te kunnen realiseren. Een laatste reflectie heeft betrekking op de opgelopen vertraging. In deze periode werd immers voor het eerst serieus afgeweken van de vooropgestelde timing. Niet omdat de besprekingen niet meer doorgingen, maar wel omdat men moest wachten op een officieel standpunt van de nieuwe Vlaamse Minister. Pas in Maart 2000 participeerde de Minister aan het proces –via het bijwonen van een zitting van het uitgebreid projectteam- en liet hij de officiële adviesronde opstarten. Ook werd het ontwerp pas dan in definitieve vorm voorgelegd aan de stuurgroep en de ambtelijke werkgroep.

97


5.2.6 Fase 3: Adviesronde + unilaterale opmaak RUP (Maart 2000-December 2001) Inhoudelijke ontwikkelingen lente 2000 Op het projectteam van 3 maart werden –in aanwezigheid van de Minister- nog enkele wijzigingen aan het ontwerp aangebracht. Ook werd afgesproken om na de adviezen van de gemeenten en provincie een gewestplanwijziging door te voeren (nog volgens het oude systeem, dus niet via een RUP, het decreet was immers nog niet in uitvoering). ARP bereidde deze gewestplanwijziging formeel voor in de vorm van een ontwerp van nota aan de Regering en een ontwerp van kaart. Rekening houdende met de nodige interkabinettenwerkgroepen, dienden de raadsbeslissingen ten laatste in de week van 3 april ontvangen te zijn, zo stelde de Minister. (Verslag Vergadering uitgebreid projectteam 3 maart 2000) Dat lukte echter om drie redenen niet. Ten eerste hadden de gemeenten en de provincie maar een maand de tijd om het ontwerp te bespreken. De planning van lokale adviescommissies (middenstand, leefmilieu, ruimtelijke ordening en verkeer, …) en raadszittingen was daar niet op ingesteld. Ten tweede rezen er ook nog tal van inhoudelijke vragen en opmerkingen tijdens al die vergaderingen. Ten derde waren ook de lokale raadsverkiezingen in zicht (juni 2000), waardoor het voor de zittende besturen principieel en inhoudelijk moeilijk lag om vergaande bindende beslissingen te nemen. In Aalst slaagde men er bijgevolg niet in om tijdig een gunstig pré-advies te formuleren en dat lukte zeker niet meer toen men vernam dat de Provincie ‘negatief’ had geadviseerd. De Provincieraad adviseerde immers slechts voorwaardelijk gunstig, namelijk “onder voorbehoud van het weglaten van de Siesegemkouter uit het regionaalstedelijk gebied.” (Provincieraadsbesluit van 13 april) Maar ook op de ambtelijke werkgroep waren er bemerkingen gerezen, vooral tegen de plannen voor Siesegemkouter (voor de vergadering had de actiegroep ‘Red Siesegemkouter’ trouwens pamfletten uitgedeeld). Onder meer de VZW Natuurreservaten, de afdeling Monumenten en Landschappen van AROHM, de boerenbond, de dienst landbouw van de stad Aalst, AMINAL afdeling Natuur en dienst Stedenbouw van de Provincie stemden tegen het opnemen van Siesegemkouter in het stedelijk gebied. Bovendien was men er in de interkabinettenwerkgroep ook niet tijdig uitgeraakt, waardoor de Minister aan AROHM liet weten dat ze “zo spoedig mogelijk en rekening houdende met de bemerkingen uit de IKW-besprekingen een gewestelijk RUP moesten opmaken”. De snelle Gewestplanwijzigingspiste werd dus verlaten. ARP liet in juni 2000 schriftelijk aan het College van Aalst weten dat ze het voorstel van afbakening aan het vertalen was in een Ruimtelijk Uitvoeringsplan. Ze stemde er mee in –het College had daar immers om verzocht- om hierover te overleggen met het College in September. De unilaterale opmaak van het RUP + plenaire vergadering Vanaf midden 2000 lag het overlegproces dus nagenoeg helemaal stil en werkte de administratie alleen (unilateraal) voort aan de opmaak van het RUP. Aanvankelijk ging het om het vertalen van het laatste afbakeningsontwerp in plannen en voorschriften. In deze fase werd duidelijk dat er bij de opmaak van het RUP nog heel wat (inhoudelijke) operationaliseringsproblemen kwamen kijken. Deze werden in het tweede semester van 2000 door ARP (in samenspraak met het kabinet) en de juridische dienst van het departement LIN geanalyseerd en ‘opgelost’. Het ging daarbij onder meer over de betekenis van de grenslijn en over de mogelijkheid om met een grensgebied te werken. Dit waren belangrijke aspecten in het kader van het bewaken van de rechtszekerheid van de bepalingen. Er werd dan ook zwaar legistiek werk verricht door de specialisten van het departement. Begin december waren nog niet alle zaken uitgeklaard. Het afdelingshoofd liet zelfs de hele bundel (toelichtingsnota, grafische voorstelling en verordenend plan) legistiek doorlichten door de Afdeling Juridische Dienstverlening. In navolging van de beslissing om bepaalde gebieden te herbestemmen en te onteigenen, nam ARP contact op met de financiële diensten van het Ministerie, teneinde te kunnen beschikken over de meest recente eigendomsgegevens. Probleem was dat de Vlaamse Overheid deze

98


eigendomsgegevens van de Federale Overheid enkel mocht aanwenden voor fiscale doeleinden. Een pragmatische oplossing werd echter gevonden. Deze operationalisering gebeurde echter helemaal niet intens, in het eerste semester van 2001 lag het proces immers nagenoeg stil. De gunstige adviezen (met enige opmerkingen) van de gemeenten Denderleeuw en Aalst veranderden daar weinig aan. Midden 2001 kwam er vanuit het kabinet de schriftelijke opdracht om het ontwerp te wijzigen en om deze gewijzigde versie snel te laten beslissen. De bemerkingen hadden vooral betrekking op de bedrijventerreinen. Sommige locaties bezaten meer potenties en deze moesten benut worden. Inzake Siesegemkouter werd zelfs zeer punctueel aangestuurd op een uitbreiding van het gebied. De Minister wenst deze aangepaste versie voor te leggen aan de decretaal verplichte plenaire vergadering. De Stad Aalst werd als belangrijkste partner mondeling op de hoogte gesteld van de éénzijdig aangebrachte wijzigingen, de andere partners kregen het gewijzigde voorontwerp van RUP zonder mededeling of toelichting redelijk laattijdig toegestuurd. De reacties op de plenaire vergadering lieten dan ook niet uit. De stopzetting van het proces, de éénzijdige uitwerking door de administratie en de laattijdige uitnodiging en documentenverzending hadden immers kwaad bloed gezet bij een aantal actoren, waaronder de Stad Aalst. Inhoudelijk werden er echter geen fundamentele wijzigingen voorgesteld, al bleven bepaalde administraties en overheden bij hun eis om Siesegemkouter te behouden als open kouter. Vele bemerkingen hadden betrekking op punctuele details of site-specifieke inrichtingsvoorschriften, al zaten er in de teksten enkele ingrijpende voorstellen verscholen. Elke organisatie of sector verdedigde daarbij natuurlijk zijn eigen belangen en/of beleidsdoelstellingen. Aalst vroeg bv. om Siesegemkouter in één beweging (zonder fasering) te ontwikkelen, vroeg de opname van onteigeningsplannen voor de regionaalstedelijke bedrijventerreinen in het voorliggende RUP en wenste zelf of via haar intercommunale aangeduid te worden als ontwikkelaar. Denderleeuw stelde zich vragen bij het feit dat er in het RUP niets meer was terug te vinden over de strategische projecten (haar stationsomgeving was er zo ééntje). Liedekerke maakte zich zorgen over de gevolgen van een aantal bestemmingen en voorschriften in de nabijheid van haar station, omdat de gemeente zelf ambitieuze plannen had om de stationsomgeving te veranderen. De afdeling Water stelde een te beperkte aandacht voor het aspect wateroverlast vast, de afdelingen Natuur & Monumenten en Landschappen en de Gemeente Erpe-Mere wilden de Siesegemkouter zo maximaal mogelijk vrijwaren, … . Een blik op de aanwezigheidslijst van die plenaire vergadering leert ons hoeveel belangen er moesten verzoend worden in dit proces: Er waren vertegenwoordigers van meerdere afdelingen uit twee Vlaamse administraties: -Uit AROHM waren de afdelingen Ruimtelijke Planning, Woonbeleid en Monumenten en Landschappen vertegenwoordigd. -Voor AMINAL waren de afdelingen Water, Natuur, Bos en de Cel MER aanwezig. -Opvallend afwezig waren de administraties Waterwegen en Zeewezen en Wegen en Verkeer. Voorts waren er nog de ‘parastatalen’ De Lijn, de NMBS en Toerisme Vlaanderen. Van de lokale overheden (Aalst, Denderleeuw, Liedekerke, Erpe-Mere en Haaltert) was er een delegatie van alle Colleges. Voor de Provincie was er enkel iemand uit de administratie (afdeling Provinciewegen) aanwezig. Na de plenaire vergadering en de daarna ontvangen opmerkingen werkte de Afdeling Ruimtelijke Planning opnieuw verder aan de opmaak van het RUP. Ze verwerkte daarbij de gemaakte 99


opmerkingen tot een nieuw voorstel dat dan de basis zou vormen voor het interkabinettenoverleg. Met een aantal instanties - waaronder de Stad Aalst- werd intussen wel bijkomend overleg gepleegd. In een nota aan de Minister in november 2001 ging de administratie er van uit dat “intensief overleg in december kan leiden tot een voorlopige vaststelling door de Vlaamse Regering begin januari”. De ambtenaren vroegen wel om rekening te houden met het tijdsintensief voorbereidingsproces van het openbaar onderzoek. In het finale, door de administratie uitgewerkte voorstel werd geopteerd voor het uitwerken van onteigeningsplannen voor enkele regionale bedrijventerreinen. Voor Siesegemkouter werd geen onteigeningsplan opgenomen, “omdat de Regering nog acht jaar tijd heeft om een beslissing te nemen over de ordening van het gebied in een RUP. Gezien een onteigeningsplan termijngebonden is, is de opmaak vandaag voorbarig.” 5.2.7 Fase 4: Vlaamse besluitvorming (IKW’s) (Januari 2002-Juni 2002) Begin 2002 kwam de besluitvorming in een stroomversnelling terecht. Eind januari werd het interkabinettenoverleg opgestart met een toelichtingsvergadering waarop ARP aanwezig was om de presentatie te verzorgen. Vanuit het kabinet van Minister van Leefmilieu Dua kwam de vraag om ook eens een toelichting te komen geven op het administratief overleg tussen kabinet en milieuadministraties. Een (strategische) nota101 van de Administratie Economie (opdrachthouders SPRE102) daterende van eind januari, waarin gesteld werd dat er snel bedrijventerreinen moesten komen in/rond Aalst, beïnvloedde voorts sterk de inhoudelijke richting van het besluitvormingsproces. Vooral de bepalingen over Siesegemkouter waren het voorwerp van discussie op het interkabinettenoverleg, waarbij –en het is belangrijk dat op te merken- noch de betrokken administratie, noch de andere stakeholders uit het proces aanwezig waren. Zo resulteerden de eerste IKW-besprekingen al snel in de opdracht aan de administratie om er in de voorschriften voor te zorgen dat het gebied onmiddellijk ontwikkeld kon worden. Een belangrijk verschil met het afbakeningsvoorstel! Ook wilde het kabinet de ruimte optimaler benutten (meer hectare bestemmen voor bedrijven). Dat was niet de mening van de ambtenaren die het proces getrokken hadden, omdat ze vonden dat die beslissingen ingingen tegen het ‘akkoord’103 dat interactief tot stand was gekomen in het afbakeningsproces. De ambtenaren oordeelden ook dat het niet gepast was om na de plenaire vergadering nog fundamentele wijzigingen aan een plan aan te brengen zonder opnieuw een plenaire vergadering te organiseren. De kritische bemerkingen van de administratie haalden echter bakzeil ten opzichte van het primaat van de politiek, zodat de administratie –na overleg met het kabinet en de Minister- de documenten in de gevraagde richting aanpaste. Wel werd er herhaaldelijk op aangedrongen om over de wijzigingen een bijkomende plenaire vergadering te organiseren of ten minste te overleggen met Aalst en Denderleeuw. TP

TP

PT

PT

TP

PT

Parallel aan deze bestemmingsdiscussies werd nog heel wat juridisch interpretatiewerk verricht door ARP en door de afdeling Juridische Dienstverlening. Het hele dossier Siesegemkouter werd op vraag van ARP eens juridisch onder de loep genomen. Ook werd advies gevraagd aan AMINAL over het al dan niet noodzakelijk zijn van de opmaak van een ruimtelijk veiligheidsrapport voor Siesegemkouter. De betreffende afdeling adviseerde om het RUP te onderwerpen aan een Ruimtelijke Veiligheidsrapportage. De administratie paste eigenstandig de voorschriften aan deze adviezen aan.

101

‘Een analyse van de behoefte aan bijkomende bedrijventerreinen voor het stedelijk gebied Aalst met een duiding van de economische rol van het gemengd regionaal bedrijventerrein Siesegemkouter’. 102 Strategisch Plan Ruimtelijke Economie. 103 Het akkoord was een delicaat compromis tussen de verschillende belangen & hun vertegenwoordigende organisaties. TP

PT

TP

PT

TP

PT

100


In mei werden de laatste IKW’s gehouden. Er was echter een misverstand gerezen over de onteigeningsproblematiek. Het kabinet wenste dat de administratie onteigeningsplannen opstelde om deze gelijktijdig met het RUP in openbaar onderzoek te laten gaan. De administratie had daarmee echter gewacht omdat ze eerst moest weten wie de onteigenende instantie zou zijn. Eind mei moest echter alles plots superdringend gaan, omdat de Minister het RUP wilde agenderen op de vergadering van de Vlaamse Regering. Na enkele beslissende IKW’s waarin de bedrijfsruimte op Siesegemkouter nog vergroot104 werd in vergelijking met het ontwerpvoorstel en waarop nog volop punten en komma’s van de voorschriften ter discussie stonden, keurde de Regering op 14 juni 2002 een ontwerp van RUP voorlopig goed (met inbegrip van een onteigeningsplan). De ambtenaren van ARP zorgden voor de nota, het ontwerpbesluit en de bundels voor de Regering. Vervolgens werd het ontwerp aan een openbaar onderzoek onderworpen. TP

PT

5.2.8 Fase 5: Openbaar onderzoek (Juni 2002-Februari 2003) Het was de taak van de afdeling Ruimtelijke Planning om alles klaar te maken voor het openbaar onderzoek. Concreet hield dit in dat er een aankondiging moest opgemaakt worden, dat er –in samenspraak met (de woordvoerder op) het kabinet- een media-keuze moest gemaakt worden over de verspreiding van deze aankondiging, dat de contacten met die media moesten gelegd worden, dat de bundels gekopieerd en verstuurd moesten worden naar de gemeentebesturen, dat er onteigeningsbrieven opgesteld en verstuurd moesten worden, dat de partners en de Vlaamse Commissie voor Ruimtelijke Ordening (VLACORO) moesten ingelicht worden, … . Heel wat beleidsinvoerend werk dus. Het openbaar onderzoek was gepland van 19 augustus tot 17 oktober. Daarna had VLACORO 90 dagen voor het advies, maar de termijn moest –op vraag van de VLACORO- verlengd worden, gezien het grote aantal bezwaren. Via Ministerieel Besluit werd de adviesperiode verlengd. Op 11 februari 2003 volgde het uiteindelijke advies van de VLACORO. In het advies staan -naast een aantal aan te brengen wijzigingen- ook een aantal interessante, meer algemene bemerkingen. VLACORO (2003) merkte op dat: -er in de toekomst meer aandacht moest worden besteed aan een grondigere samenstelling van het dossier, aan het beter motiveren van bepaalde keuzes en aan de communicatie met de bevolking om tot een betere transparantie van het planningsproces te komen. -er zich een mobiliteitsstudie opdrong. -in het dossier de conclusies uit de behoeftestudies inzake bijkomende bedrijventerreinen en woongelegenheden onvoldoende werden verduidelijkt. VLACORO stelde zich tevens de vraag hoe binnen het gewestelijk RUP met de andere gewestelijke afbakeningsprocessen –gewenste agrarische structuur en het Vlaams ecologisch netwerk (VEN)moest worden omgegaan. Mits men met de punctuele commentaren zou rekening houden, adviseerde de VLACORO echter gunstig. In juli 2003 –meer dan vijf (!) jaar na de opstart van het afbakeningsproces- werd het uitvoeringsplan vervolgens formeel goedgekeurd door de Regering. 5.2.9 Fase 6: Nazorg Ruimtelijk plannen is per definitie regulerend werken. En regulerend beleid inzake landgebruik herverdeelt nagenoeg altijd op geconcentreerde wijze kosten en baten. Volgens de beleidswetenschappelijke theorieën (Wilson, 1980) zijn het juist dat soort beleidsinitiatieven die op het meeste verzet zullen stoten. Regulerende processen- en plannen moeten dan ook juridisch TP

104 PT

Ten nadele van de bufferzone.

101


sluitend zijn, anders dreigen tal van procedurebetwistingen en schorsingszaken door ‘benadeelde’ personen en actoren. Gedurende de hele voorbereidende fase op het RUP werd daarom geregeld juridisch overlegd, teneinde de rechtszekerheid te vergroten en te verzekeren. Ondanks het voorbereidend werk en het voorafgaand interactieve proces, stapten toch een aantal actoren (particulieren, groeperingen en instanties) naar de Raad van State over het RUP Aalst. Op die hangende zaken ‘rijdt het uitvoeringsproces zich nu vast’ meenden enkele betrokkenen midden 2003. Onder andere de Gemeente Erpe-Mere en het actiecomité ‘Red de Siesegemkouter’ hadden/hebben bij de Raad van State een aanvraag tot schorsing of nietigverklaring ingediend. Juridische procedures die –hoe rechtmatig ook- aan de overheid heel wat geld en tijd kosten en voor onzekerheid en uitstel van de uitvoering zorgen! De eerste juridische veldslag is inmiddels achter de rug. Het betrof het verzoek van het actiecomité ‘Red de Siesegemkouter’ tot schorsing van het gewestelijk RUP, meer bijzonder voor wat betreft de bepalingen uit deelplan 4 (Siesegemkouter). Dat verzoek werd in april 2004 verworpen. De Raad van State kan immers alleen maar schorsen als er door de verzoekende partij ernstige middelen worden aangehaald. De Raad oordeelde dat dit niet het geval was. De middelen/argumenten die door de aanklager werden aangehaald waren: Schending van substantiële vormvereisten in verband met het openbaar onderzoek (Heeft de Regering wel collegiaal beslist?) Schending van het rechtszekerheidsbeginsel: -doordat de opheffing van een gewestplanwijziging via een niet bindende toelichtingsnota zou gebeurd zijn, en niet via een normatief voorschrift, waardoor er een tegenstrijdigheid qua bestemmingen en voorschriften zou bestaan. -door de toevloed der plannen zou het rechtszekerheidsbeginsel in ernstige mate worden geschonden. Zo beslaat het RUP honderden bladzijden terwijl er niet meer dan één pagina in het Belgisch Staatsblad werd bekendgemaakt. Schending van de algemene motiveringsverplichting: -omdat de opgegeven gewestplanbestemming niet tot het dossier van openbaar onderzoek behoorde. -omdat iedere motivering ontbrak over hoe het RUP Aalst zich verhield tot het verplicht op te maken provinciaal structuurplan Vlaanderen. De Raad van State heeft echter op 9 april 2004 bij arrest geoordeeld dat deze middelen niet ernstig genoeg waren. De andere verzoeken zijn echter nog niet behandeld. Het moge hierna duidelijk zijn dat afbakenings- en planningsprocessen geen neutrale, arbitraire processen zijn. In onze wel uitgebouwde rechtsstaat moeten de betrokkenen zich er dan ook voor hoeden om juridische fouten te maken of aanvechtbare daden te stellen. Juridische procedures kunnen de uitvoering van een proces immers niet alleen vertragen, maar ook grondig hypothekeren. De Vlaamse administratie geeft eerlijk toe dat ze deze aspecten grondig onderschat heeft. Ruimtelijke planning vergt niet alleen planologische, maar ook juridisch-administratieve kennis en competenties. En die competentie moet in de administratie nog voor een heel groot deel uitgebouwd worden, zodat de ‘juridisch-administratieve lijn’ zowel in het voortraject, als in het natraject constant verzorgd wordt. Vandaag blijkt vooral het natraject een probleem. Desalniettemin moet men ook in het voortraject op zijn hoede zijn. De beslissing om een ontwerp van RUP nog fundamenteel te wijzigen na een plenaire vergadering bijvoorbeeld, zou voor zware juridische problemen kunnen zorgen.

102


5.3. ANALYSE VAN DE AMBTELIJKE BELEIDSROL Na de uitgebreide procesreconstructie willen we hierna expliciet in gaan op de beleidsrol van de betrokken ambtenaren van de afdeling Ruimtelijke Planning. We lijsten eerst het verrichte beleidswerk op, daarna beschrijven we de rolverschuivingen die zich in hun rol hebben voorgedaan gedurende het proces. 5.3.1 Overzicht van het verrichte beleidswerk Interne organisatie Binnen ARP werden er aan elk afbakeningsproces twee ambtenaren toegewezen met als opdracht om het proces tot een (goed) resultaat te leiden. Die ambtenaren trokken het proces in samenspraak met het studie- en communicatiebureau. Ze waren aanwezig op alle vergaderingen, volgden het studiewerk op, namen deel als belangrijke inhoudelijke partner, schreven het uiteindelijke RUP, … . Naast deze procesverantwoordelijken waren er echter nog tal van andere ambtenaren direct (niet reactief zoals de administraties van milieu en wonen) betrokken. Vooreerst het afdelingshoofd die het proces wel nauwlettend, maar iets op afstand volgde. Hij trachtte wel altijd aanwezig te zijn op de grote vergaderingen (hij was voorzitter van de ambtelijke werkgroep) en op de belangrijke overlegmomenten met één of meerdere stakeholders. Het afdelingshoofd was ook het kanaal waarlangs de communicatie met het kabinet en de Minister verliep. Dit wil niet zeggen dat er geen directe (elektronische) communicatie bestond tussen de A1’s en het kabinet, maar het afdelingshoofd werd daarvan wel altijd op de hoogte gebracht (vooraf, achteraf of gelijktijdig in cc). Op cruciale momenten trad hij in overleg met het kabinet of werd hij op het kabinet geroepen. Omdat het het eerste afbakeningsproces was, werd met heel veel mensen uit de afdeling overlegd over de inhoud van het gewestelijk RUP, over stedenbouwkundige voorschriften, over ontwerpbesluiten en ontwerpnota’s aan de Regering, over onteigening, … . Aanvankelijk gebeurde dit structureel via een formele werkgroep binnen de afdeling. Naarmate er echter meer processen liepen en de processen zelf intenser werden, verwaterde dat overleg. Binnen de afdeling Ruimtelijke Planning was er iemand afzonderlijk aangesteld voor de contractuele besprekingen met de plannings- en communicatiebureaus, al kwam dit ten dele ook terecht bij de procesverantwoordelijken. Op hoger niveau was ook de Directeur-Generaal van AROHM op belangrijke momenten bij het proces betrokken. Dit als voorzitter van de stuurgroep en als communicatiekanaal bij belangrijke stukken van en naar kabinet. Ook de juridische afdeling van het hogere niveau speelde een zeer belangrijke ‘back-office’ rol. Aan die afdeling werden zeer geregeld allerhande interpretatievragen voorgelegd. Zelfs hele bundels werden voor legistiek en juridisch advies doorgestuurd. Overzicht van het verrichte beleidswerk Op basis van het uitgeschreven procesverloop en op basis van het gestandaardiseerd scoreinstrument komen we tot volgend overzicht van het verrichte beleidswerk (zie tabel 5.2.).

103


Tijdstip

Fase

Juni ’02 tot maart ‘03

Januari ’02 tot Juni ‘02

Maart ’00 tot December ‘01

Januari ’98 tot Maart ‘00

Afbakeningsproces (Fases 1 & 2)

Activiteiten -Presenteren van doelstelling, inhoud en implicaties van het RSV aan procespartners -Inhoudelijk becommentariëren van teksten studiegroep + structuur bepalen bundel -Uitvoeren/aansturen van studies -Presenteren van doelstelling, inhoud en implicaties van het RSV op overlegvergaderingen (AW-SG) -Voorzitten overlegvergaderingen (afdelingshoofd en DG) -Bilateraal overleggen en onderhandelen met procespartners -Inhoudelijke voorstellen formuleren op gemaakte opmerkingen -Inhoudelijk operationaliseren begrippen -Steun voor strategische projecten zoeken / Flankerende procedures trachten te regelen -Vragen om en interpreteren van juridisch advies -Informeren Minister en kabinet over proces en gemaakte keuzes -Onderbouwen en verdedigen van bepaalde keuzes -Uitwerken beleidsadviezen voor Minister/Kabinet -Vragen aan de Minister beantwoorden (ontwerp van antwoord): particulieren, partijen, groeperingen, … .

Fase 3: -Vragen om en interpreteren van juridisch advies Adviesronde + -Inhoudelijk operationaliseren begrippen -Contacteren financiële diensten met oog unilaterale (beleidsinvoerend werk) opmaak RUP

op

perceelsgegevens

-Beslissingen nemen over opbouw RUP (plan, voorschriften, toelichting) -Vertalen van het afbakeningsvoorstel in een ontwerp van RUP -Vragen aan de Minister beantwoorden (ontwerp van antwoord): particulieren, partijen, groeperingen, … . -Bilateraal overleg en onderhandelen met procespartners -Aanpassen voorschriften op vraag kabinet -Partners uitnodigen voor plenaire vergadering -Verdere timing & Procesverloop uittekenen -Ontwerpnota’s aanpassen aan bemerkingen plenaire vergadering

Fase 4: Politieke besluitvorming op Vlaams niveau

-Schrijven ontwerpen van BVR en Nota aan de VR -Presenteren voorstellen op interkabinettenoverleg -Sporadisch deelnemen aan discussies op IKW’s -Ontwerpen van voorschriften aanpassen aan bemerkingen adviserende diensten en interkabinettenoverleg -Opstellen onteigeningsplan: bijeenzoeken info over eigenaars, opstellen onteigeningsbrief, … . -Lay-out bundels (voorontwerp, ontwerp, definitief) + printen -Technische aspecten kaarten bespreken met GIS-cel

Fase 5: Openbaar Onderzoek

-Organiseren openbaar onderzoek: laten kopiëren bundels, verspreiden bundels, informeren gemeentes en adviescommissie, organiseren externe voorlichting, opstellen aankondiging, contacteren media, vragen taalkundig advies, … . -Verwerken advies VLACORO in definitief ontwerp -Voorbereiden definitieve besluitvorming (BVR + nota aan de VR)

Tabel 5-2: Overzicht van het verrichte beleidswerk door de ambtenaren

104


5.3.2 Beschouwingen bij de ambtelijke beleidsrol Het moge duidelijk zijn dat de opmaak van het ruimtelijk uitvoeringsplan niet alleen een heel ander beleidsproces105 was dan dat van de opleidingscheques of het PAB, maar dat de ambtenaren ook een geheel andere beleidsvormende rol hebben gespeeld in dit proces. Ambtenaren stonden in het beleidsvormingsproces immers centraal of toch in een groot deel van dat proces. We moeten immers erkennen dat het beleidsvormingsproces eigenlijk uit drie fases bestond en dat de rol van de ambtenaren verschilde naargelang de fase. We hebben getracht dit weer te geven in onderstaande figuur. TP

PT

Figuur 5-3: Deelprocessen in het beleidsvormingsproces RUP Aalst In de eerste fase, het eigenlijke afbakeningsproces dat twee jaar in beslag nam, vormde de administratie de spil van het proces. Ze stuurde en regisseerde de afbakening, weliswaar bijgestaan door twee private organisaties die respectievelijk het eigenlijke onderzoeks- en planningswerk en de procesondersteuning voor hun rekening namen. Desalniettemin hield de administratie ook op inhoudelijk vlak nog de controle in handen (de discussieteksten dienden altijd eerst goedgekeurd te worden door de administratie). Het waren dus ambtenaren die centraal stonden in de interacties met de andere actoren, met als opdracht om het proces tot een aanvaard en kwalitatief goed resultaat te leiden. In de schoot van de diverse organen werden voorstellen besproken, werd sterk gediscussieerd en eigenlijk ook onderhandeld. Voorwerp van die besprekingen waren specifieke gebiedsbestemmingen en de punten en komma’s van de inrichting van die bestemmingen. Toen het proces stokte in 2000, werd de beleidsvorming in een tweede fase unilateraal en gesloten voortgezet door de administratie én het kabinet, dat voordien afwezig was geweest in het TP

105

Vooreerst was het een proces dat in essentie raakte aan de bevoegdheden van andere overheden en administraties, zodat het noodzakelijk was om deze te betrekken, wat in de gesloten beleidsvorming van bv. de opleidingscheques niet het geval was. Daarnaast werd getracht om maatschappelijke actoren van in het begin van het proces te laten meedenken over de strategische opties voor het gebied. Kortom, het afbakeningsproces was een uiterst complex governance-proces, waarbij een gezamenlijke visie werd uitgestippeld en concrete acties werden voorgesteld. PT

105


planningsproces. Het kabinet nam dus weer zijn traditionele sturende rol op zich, wat de beleidsrol van de administratie veel kleiner, meer ondersteunend en alleszins minder zichtbaar maakte.106 Sommige actoren waren echter in staat om in deze besloten fase binnen te dringen via bilaterale en informele besprekingen met de Minister en/of het kabinet. Men zou kunnen stellen dat de open interactieve stijl vervangen werd door een gesloten ronde van discrete, informele, bilaterale en politieke contacten. Lokale overheden met dezelfde partijkleur als de Minister trachtten via een onderhoud hun belangen in het proces te verdedigen. TP

PT

De derde fase –het interkabinettenoverleg- was evengoed gesloten voor maatschappelijke actoren, hoewel elke groepering probeerde om via zijn/haar Minister en diens kabinet de beslissingen te beïnvloeden. In dat IKW-overleg golden geheel andere regels en rationaliteiten dan in het open planningsproces. Geen enkele IKW-participant was trouwens aanwezig geweest in het afbakeningsproces, hoewel de discussie vaak over heel kleine punten en komma’s van het uitvoeringsplan ging. Omgekeerd waren ook de ambtenaren niet of amper aanwezig op het IKWoverleg. 5.3.3 Conclusie beleidswerk Het volledige beleidsvormingsproces toont duidelijk aan dat de nieuwe beleidsrol voor ambtenaren uit het open planningsproces een aantal zaken bemoeilijkt en een aantal gewoontes uitdaagt. Eerst en vooral vergde de rol van de ambtenaren nieuwe inzichten, nieuwe kennis en competenties en een andere opstelling. Het leiden en sturen van zo’n omvangrijk beleidsproces vergde een aantal geheel andere vaardigheden dan diegene die ze tevoren gebruikten. Publiekelijk mondeling communiceren, constructief onderhandelen, regisseren van actoren en deelprocessen, … vele nieuwe competenties dienden ontwikkeld of opgefrist te worden. Daartoe volgden de ambtenaren van ARP onder andere een sessie ‘onderhandelen’. Ook administratief-juridische competenties waren echter meer dan voorheen nodig. Moeilijk voor de ambtenaren was dat ze zowel inhoudelijk de doelstellingen van het RSV moesten invullen, als het proces in goede banen moesten leiden. Hun positie werd verder bemoeilijkt door het feit dat hun Minister tevens bevoegd was voor Economie, waardoor bedrijventerreinen een iets hogere prioriteit moesten krijgen dan andere functies. Het proces maakt ook duidelijk dat het in het Vlaams politico-administratief bestel moeilijk ligt wanneer ambtenaren -en niet kabinetsmedewerkers- onderhandelen, compromissen sluiten en bindende beslissingen nemen namens de Minister. In de eerste fase van het proces namen de ambtenaren immers zowat alle beleidstaken voor hun rekening, inclusief het beslissen op hoofdlijnen (welke gebieden herbestemmen) en de inhoudelijke operationalisering (hoe bestemmingen invullen en sites inrichten), taken die in de andere processen eerder door het politiek gemandateerd kabinet of door de Minister zelf werden genomen. Ambtenaren spelen dus geen neutrale planologische uitvoeringsrol in dergelijke processen, maar nemen wezenlijke ‘politieke’ beslissingen, waarbij ze concrete kosten en baten verdelen. Bij dit gegeven kan men zich –bij afwezigheid van Minister en kabinet- vragen stellen over de democratische legitimering van de ambtenaren. Bekeken vanuit het primaat van de politiek, kan deze ‘taakverdeling’ zeker bekritiseerd en geproblematiseerd worden. Het adequaat en zinvol inschakelen van ‘de politiek’ is volgens ons één van de grootste uitdagingen voor alle afbakeningsprocessen. Daarnaast werd ook duidelijk dat wanneer de politiek niet participeert in een interactief proces, de ambtenarij gevangen kan komen zitten wanneer de politiek het procesresultaat of delen daarvan naast zich neerlegt. Dit leverde de administratie alleszins hopen kritiek van en TP

106

Men zou kunnen stellen dat de ambtenaren (terug) achter de schermen verdwenen, van het moment dat het dominante kabinet op het toneel verscheen. PT

106


gezichtsverlies op bij de maatschappelijke actoren waarmee ze tevoren zo’n constructieve relatie hadden gehad. In feite zitten ambtenaren in zo’n processen sowieso al in een delicatere positie, omdat ze een dubbele loyaliteit moeten ontwikkelen. Enerzijds dienen ze loyaal en betrouwbaar te zijn tegen de procespartners, anderzijds zijn ze ook nog altijd loyaal hun Minister dienen. Het is immers enkel en alleen de Minister die politiek verantwoordelijk is voor de beleidsbeslissingen. Nederlanders noemen deze ambigue houding vaak de spagaatpositie voor ambtenaren. Welnu, in deze case bevonden de ambtenaren zich in een zeer grote spagaat. Te verwachten valt dat dergelijke Governance-processen altijd tot zo’n delicate posities leiden.

5.4. NORMATIEVE ANALYSE VAN HET BELEIDSVORMINGSPROCES 5.4.1 Enkele inleidende bedenkingen Wat we niet willen doen is een analyse maken van het gehele ruimtelijk ordeningsbeleid. Het gaat ons alleen om de afbakenings- en planningsprocessen. De kosten en baten van het nieuwe planningsinstrumentarium en de nieuwe planningsprocessen zijn al door diverse actoren in kaart gebracht, al dan niet formeel en/of expliciet.107 Ook over het afbakeningsproces van het regionaal stedelijk gebied Aalst is al meermaals gereflecteerd. Onze ‘normatieve’ analyse zal dan ook deels aansluiten bij al deze bemerkingen. Ze kan die bemerkingen/standpunten preciseren, illustreren of weerleggen. Waar tot nu toe echter nog niet veel werd stilgestaan, is bij de interne Vlaamse keuken. Wij hanteren wel expliciet dat intern Vlaams perspectief. Onze analyse is dus deels ook aanvullend. Omdat we slechts één enkel en bovendien het eerste afbakeningsproces hebben bestudeerd, hebben we niet de ambitie om generieke uitspraken te doen over zin en onzin van de planningsprocessen. Desalniettemin sluiten een aantal van onze inzichten blijkbaar aan bij de conclusies van een andere gevalsstudie van een afbakeningsproces (zie Voets & De Rynck, 2004) en bij enkele algemene evaluaties die door verscheidene actoren werden gemaakt ten tijde van de verkiezingen. Onze analyse kan zo voer voor discussie zijn of een kader om de inzichten uit andere processen aan te toetsen. TP

PT

5.4.2 Een vernieuwend beleidsproces Als we het normatieve raamwerk op deze case leggen, kunnen we haast onmiddellijk besluiten dat deze case vernieuwend is op quasi alle van de door ons onderscheiden aspecten. Het gaat om toekomstgericht & onderbouwd beleid, dat in een interactief –zowel horizontaal als verticaalproces ontwikkeld werd, … . In de volgende paragraaf beschouwen we het innovatieve interactieve karakter van het proces. Hierna gaan we op de andere aspecten nader in. Innoverend Het beleidsproces kaderde in een geheel nieuwe opvatting over de ruimtelijke ordening in Vlaanderen. Met nieuwe principes, instrumenten en ambities wordt getracht om Vlaanderen (economisch) leefbaar te houden. De afbakenings- en planningsprocessen spelen hierin een cruciale rol. De procesmatige afbakeningsmethode was geheel nieuw in de sector. De VRP beschouwde de afbakeningsprocessen indertijd zelfs als ‘pionierswerk’ (VRP, 1998). Voorheen besliste het Vlaamse gewest autonoom (weliswaar vaak onder invloed van politieke en socio-economische

TP

107 PT

Voor een opsomming van een aantal knelpunten, zie opiniestuk van Vloebergh (2003) in ‘De Ruimtelijke Planner’.

107


verbindingslijnen), incrementeel en ad hoc over de bestemming van een (deel)gebied. Nu tracht men tot gezamenlijke besluitvorming te komen over ruimtelijke aanspraken in een geheel gebied. Voets en De Rynck geven deze meervoudige innovaties weer in een overzichtelijke tabel (5.3.). 1960-1970 Vrij gesloten old-Governance netwerken Passieve rol voor overheid Uitgeholde lokale representatieve democratie Mono-level overheidsplanning

1990-2000 Open New-Governance netwerken Actieve rol overheid Decentralisatie van ruimtelijke planning Interactieve ‘multi-level’ planning

Tabel 5-3: Institutionele ontwikkeling op het vlak van ruimtelijke planning in Vlaanderen108 TP

PT

De auteurs typeren deze innovaties als het verschijnen van een nieuwsoortige netwerkvorm in de ruimtelijke planning. Wat volgens ons echter ontbreekt of niet duidelijk genoeg naar voren komt in hun beschouwing is de intersectorale benadering. In de processen poogt men een veelheid van sectoren te betrekken bij de afbakening en poogt men ook gelijktijdig een intersectorale afweging te maken. En ook al zullen we verder stellen dat deze poging niet altijd even goed gelukt is, de ambitie om op gebiedsgerichte schaal intersectoraal te gaan werken is zeker ook nieuw. Kortom, dit beleidsproces was innovatief op meerdere vlakken. Met alle gevolgen ‘van dien’ zou je kunnen stellen. Het afbakeningsproces heeft de Vlaamse beleidsvormingsgewoontes immers danig op de proef gesteld, zoals blijkt uit de bespreking van de andere procesaspecten. Onderbouwd, Omgevingsbewust & toekomstgericht Gedurende het afbakeningsproces werd veel aandacht besteed aan de gefundeerde onderbouwing van het beleid. Daarbij werden zowel de bestaande toestand, als de uitdagingen/ontwikkelingen die op komst zijn grondig geanalyseerd. Dit wordt door het decreet en de besluiten ook voorgeschreven. De voorgeschreven procesvoorschriften leggen eigenlijk een grondige probleemanalyse op en verplichten ook om te kijken naar de omgeving en de toekomst. Decretaal wordt dus eigenlijk een professioneel beleidsvormingsproces institutioneel verankerd. De sectorale AS-IS analyses leverden alleszins heel wat nuttige informatie op. Ze maken een actueel en cijfermatig onderbouwd beeld van de ruimtelijke structuur mogelijk. Ook zorgen ze er voor dat basisinformatie gedeeld wordt tussen actoren en dat er minder betwistingen over de bestaande situatie kunnen ontstaan. Het toekomstgerichte kader werd ten dele aangereikt door het RSV dat een globale visie op Vlaanderen en op de Vlaamse ruit -waartoe Aalst behoort- in het bijzonder heeft uitgewerkt. Een deel van het toekomstgericht werk was dus al op een hoger niveau verricht. Dit had evenwel als gevolg dat de extern aangeleverde taakstellingen aangevochten of althans zwaar in vraag gesteld werden. Misschien had men die flexibeler moeten hanteren en meer moeten beschouwen als streefcijfers. Uitvoeringsgericht Hoewel ruimtelijke planning sowieso niet in dezelfde mate uitvoeringsgericht werkt als het ontwerpen van een gewone maatregel, zien we wel dat men op verschillende momenten in het proces heeft getracht om de uitvoering te faciliteren. Niet alleen werden bepaalde herbestemmingen doorgevoerd met welbepaalde projecten in het achterhoofd, ook werd soms actief op zoek gegaan naar uitvoeringspartners of werd getracht om een aantal projecten prioritair te laten realiseren. Hiermee werd de grootste zwakte van de huidige projectorganisatie duidelijk. ARP brengt immers

TP

108 PT

Tabel in vereenvoudigde vorm overgenomen van Voets & De Rynck (2004, p. 137)

108


geen geld mee naar de lokale besturen om de ontwikkelde visie te kunnen omzetten in daden. In principe hoeft dat eigenlijk ook niet, op voorwaarde dat andere actoren hun uitvoeringsbeleid afstemmen op de uitkomsten van het proces. Maar ook dat gebeurde te weinig. Gevolg is dat de lagere overheden voor wat betreft een aantal bovenlokale gebieden wat verweesd achter blijven. Ze hebben in de processen veel tijd, energie en dus ook geld gestoken, maar de resultaten/realisaties op het veld blijven uit. Dergelijke zaken hypothekeren het succes van de processen, fnuiken het engagement van lagere overheden om in andere (al dan niet vrijblijvende) processen mee te stappen, doen de interbestuurlijke relaties –die door het proces vaak verbeterd waren- geen deugd en dreigen het ruimtelijk planningsbeleid te ridiculiseren tot een ‘papieren plannenbeleid’. Daar is men zich in de Vlaamse administratie en in de VRP ook van bewust, getuige de pleidooien om nu prioritair te gaan inzetten op de realisaties van de processen. “Het is voor de VRP wel duidelijk dat er een aantal structurele acties dienen genomen te worden om het actiegericht en strategisch karakter te verhogen. Een aantal projectmatige opportuniteiten dienen niet alleen inhoudelijk, maar eveneens budgetmatig op geïntegreerde wijze worden opgenomen met het oog op een kwalitatieve en goed functionerende ruimtelijke invulling.” (VRP, 2004) Kortom, men pleit voor een grotere uitvoeringsgerichtheid. Gepoolde of gedeelde budgetten voor uitvoeringsprojecten kunnen mogelijks enig soelaas brengen. Beleidsvormingsmanagement De stappen die een goed beleidsvormingsproces kenmerken waren allemaal aanwezig in dit proces. Toch liep het op enkele vlakken minder vlot dan verwacht en kunnen we bij het beleidsvormingsmanagement enkele kanttekeningen plaatsen. Het proces werd naargelang de fase door verschillende actoren geregisseerd. In het afbakeningsproces was dat eigenlijk ARP, ook al was er een privaat bureau dat het proces mee uitstippelde en de vergaderingen voorzat. De administratie speelde dus eigenlijk een ambigue rol. Formeel gezien nam ze de regisseursrol niet waar, maar eigenlijk waren ze wel verantwoordelijk voor het proces en stuurden ze het impliciet. Een positie die echter te begrijpen valt, gezien ze ook het inhoudelijke traject dienden te bewaken. Tegelijk zowel de neutrale procesregisseur spelen, als een inhoudelijke actor zijn met eigen belangen en doelstellingen is in zo’n proces moeilijk houdbaar en bovendien niet opportuun of zelfs niet verenigbaar. In de andere fases werd het proces door het kabinet geregisseerd en diende de administratie aanvullend op het inhoudelijke luik, de andere ‘lijnen’ te regisseren. Het misverstand rond de onteigeningsplannen maakt duidelijk dat de ontvlechting van de regierol een integraal en kwalitatief management van de verschillende ‘proceslijnen’ bemoeilijkte. In de eerste fases liepen alle ‘lijnen’ min of meer samen: inhoudelijk, juridisch en communicatief vonden parallel plaats. De politieke legitimering of besluitvorming maakte echter in onvoldoende mate deel uit van het proces. Dit om meerdere redenen volgens ons: -het politieke niveau van een aantal overheden was niet of niet voldoende aanwezig. -(in het verlengde van het eerste punt) diverse ‘intermediairen’ (de vertegenwoordigers van instanties en groeperingen in het proces ) waren politiek onvoldoende gemandateerd109. -het proces sneed door een aantal legislaturen heen, waardoor de genomen politieke engagementen telkens tijdelijk waren. Gelukkig voor het proces bleef het College van TP

PT

TP

109

Ook Voets en De Rynck (2004, p. 119) stellen dit vast: “Voor het gros van de Vlaamse intermediairen stellen we vast dat er geen expliciete mandatering is vanuit de deelactor of vanuit het Vlaamse politieke niveau: zij vullen hun mandaat grotendeels zelf in.” PT

109


Burgemeester en Schepenen in Aalst relatief ongewijzigd na de lokale verkiezingen. Hoewel de politieke discontinuïteit al bij al dus nog meeviel, werd het proces toch twee keer ‘onderbroken’ door verkiezingen. -de procestiming hield onvoldoende rekening met de politieke besluitvormingsprocessen binnen de verschillende overheidsniveaus. De omvang van proces en procesonderwerp maakten dat goede en rijke informatieen communicatiestromen noodzakelijk waren. Met de inschakeling van een extern procesbureau en via intensieve communicatie en verslaggeving wilde men aan deze kritische succesfactor tegemoet komen. Uit de interviews leren we dat die inspanningen niet geheel succesvol zijn geweest. Voor een aantal actoren was het proces immers moeilijk te volgen. Niet voor het kernteam in het proces, wel voor de maatschappelijke en administratieve actoren die meer van op een afstand (in de ambtelijke werkgroep en de stuurgroep) aan het proces participeerden. Voor hen was het niet alleen moeilijk om het gebruikte planningsjargon te begrijpen en de implicaties van de concepten te vatten, maar ook om op te volgen welke veranderingen er aan de teksten waren aangebracht en om welke redenen. Vanuit die hoek wordt ook het gebrek aan terugkoppeling over de gemaakte suggesties of alternatieve voorstellen betreurd. Hieruit besluiten we dat er nog wat inspanningen moeten geleverd worden om de maatschappelijke en intersectorale participatie in zo’n processen ook wezenlijk te realiseren. Via meer frequente terugkoppelingen (waaronder het geven van feedback op suggesties van wijzigingen) en een betere interne communicatiestrategie (tekstueel markeren van wijzigingen, duidelijke communicatie over wijzigingen, …) had men deze situatie volgens ons al voor een groot deel kunnen voorkomen. Een ander minder sterk punt aan dit proces was het timings-aspect. Bij aanvang was men ambitieus. Op twee jaar zou alles rond zijn. Ook het RSV zelf was ambitieus, tegen 2007 zouden er zoveel meer bedrijventerreinen en woongelegenheden moeten gecreëerd zijn. De materie en de bestuurlijke werkelijkheid in Vlaanderen, hebben snelle realisaties echter onmogelijk gemaakt. We kunnen dan ook niet anders dan ons aansluiten bij de suggestie van de VRP dat “er moet geïnvesteerd worden in een project en processtrategie. De regie zorgt ervoor dat de ambitie en de visie van het project vanaf de start tot aan het toe-eigenen permanent gevoed en verfijnd wordt. Niet alleen het planningsproces, maar ook de procesplanning vraagt een investering.” (VRP, 2004, p. 11) Daarbij moet niet alleen het inhoudelijk traject in het oog gehouden worden. Ook belangrijke omgevingsontwikkelingen (zoals verkiezingen en pre-electorale periodes) en/of bestuurlijke gegevenheden (lokale besluitvormingsprocedures) moeten in de planning verrekend worden. Volgens ons is daarnaast nog een realistische inschatting van de realisatieprojecten wenselijk. De eerlijkheid gebiedt ons wel te stellen dat Aalst het eerste afbakeningsproces was. Vermoedelijk heeft men op dit vlak een aantal lessen geleerd voor de andere processen. Een laatste aspect dat we zouden willen benadrukken is de nood aan juridisch sluitende plannen en regelingen. Ruimtelijke planning gaat in wezen om het herverdelen van kosten en baten. Dergelijke processen bezitten een verhoogde kans dat de genomen beslissing altijd wel door één of meerdere benadeelden aangevochten wordt. Juridische onoplettendheden vergroten de kans op succes van deze aangespannen procedures. Met alle gevolgen van dien. In een zeer sterk uitgebouwde rechtsstaat met een steeds mondigere en (re-)actievere en wakkere burger, pleiten wij dan ook voor een verhoogde juridisch-administratieve aandacht in alle fases van dergelijke processen, zowel in het voor- als in het natraject. Inhoudelijk en procedureel moet alles gewoon kloppen. Dit vergt bijkomende investeringen in de Overheid. Naast planologische, proces- en communicatievaardigheden, blijven administratief-juridische competenties onontbeerlijk voor de ambtenaren in deze sector. Dit alles in één persoon U

U

110


verenigen is moeilijk, maar op afdelings- of administratieniveau moet deze expertise verder uitgebouwd worden. 5.4.3 Een open & interactief proces (althans gedeeltelijk) Het afbakeningsproces had de ambitie om tot een geïntegreerd en maatschappelijk aanvaard voorstel te komen. De integratie-ambitie kende niet alleen een verticaal/interbestuurlijk, maar ook een horizontaal/intersectoraal aspect, omdat men geprobeerd heeft om verschillende sectorale administraties en instanties bij het proces te betrekken. Het proces bevatte tevens de intentie om externe actoren en burgers te betrekken bij het proces, teneinde tot een maatschappelijk gedragen voorstel te komen. We bespreken hieronder deze drie elementen van het interactieve procesopzet. De horizontale afstemming Een gelijktijdige intersectorale afweging vereist de betrokkenheid van die andere sectoren in het proces. Dat gebeurde ook op verschillende manieren: -In het afbakeningsproces zelf participeerden ambtenaren uit diverse sectoren (en besturen) aan de afbakening. Dit gebeurde voornamelijk via de ambtelijke werkgroep, maar ook via uitgebreide projectteams of bilateraal overleg. -Op een hoger –gewestelijk- niveau participeerde AROHM in de VERAF-werkgroep (Verweving en afbakening). Ook adviseerde ARP oa. over het mobiliteitsplan Vlaanderen, zoals het ook adviseert over andere ruimtegebonden zaken in fora als het Vlaams Integraal Water Overlegcomité (VIWV). Het betrekken van diverse sectorale ‘gezanten’ biedt -zo bleek ook uit het proces- echter geen garantie op een uniform gedragen voorstel, op andere engagementen of op afgestemde planningsinstrumenten. Elke sectorale ‘intermediair’ dient de belangen van zijn sector te verdedigen in het proces. Waar de lokale besturen in het begin voor vreesden, gebeurde immers ook gedurende het proces: administraties van hetzelfde niveau spraken elkaar tegen en/of deelden niet dezelfde mening. Een uniform gedragen voorstel bleek binnen de Vlaamse administratie niet mogelijk. De beperkte betrokkenheid of zelfs de afwezigheid van een aantal sectoren in het proces, maakt dat een geïntegreerde visie moeilijk in realisaties kan vertaald worden. De harde sectoren (Wegen en Verkeer & Waterwegen en Zeewezen) hebben bijvoorbeeld hun eigen planningen, projecten en doelstellingen lopen. Het is niet vanzelfsprekend dat zij hun logica’s en werkplanning ondergeschikt maken aan de subregionale procesresultaten om het afbakeningsvoorstel om te zetten in de nodige infrastructurele investeringen. Elke sector heeft ook zijn eigen plannen en beleidsinstrumenten. In het overzicht werd melding gemaakt van mobiliteitsplannen, afbakeningen van VEN-gebieden, … . Lagere overheden worden al dan niet gelijktijdig met diverse planinstrumenten geconfronteerd. Plannen of afbakeningsprocessen die elk een eigen procedure, jargon en finaliteit hebben. De lokale respondenten benadrukken dat het er soms op lijkt “dat men in Brussel precies met elkaar niet spreekt”. Dit resulteert in afbakeningsprocessen die elkaar tegenspreken, in bestemmingsconflicten en in uitvoeringsonzekerheid. In het afbakeningsproces Aalst stelde zich concreet het voorbeeld van een stedelijk natuurgebied waarop men lichte recreatieactiviteiten voorzag, maar waar de natuursector het gebied VEN-waardig zag. Elke sector heeft niet alleen zijn eigen belangen en plannen, ze hebben meestal elk ook hun eigen politiek verantwoordelijke. Op Vlaams niveau waren er verschillende Ministers voor Ruimtelijke Ordening, Leefmilieu, Mobiliteit, Economie en Wonen. Ook de VRP stelt het gebrek aan intersectorale afstemming aan de kaak. “Vandaag is er sprake van een dreigende sectoralisering van de ruimtelijke ordening, waarbij men zich op individuele basis en à la carte bedient van het planningsinstrumentarium. De accumulatie van dergelijke naast elkaar

111


geponeerde ruimtelijke plannen, maar ook territoriale plannen vanuit sectoraal oogpunt zaait verwarring qua beleidsopties en procedures. Een dergelijke trend verkavelt niet alleen de ruimte, maar tegelijk ook het ruimtelijk beleid en het maatschappelijk draagvlak hiervoor. Bovendien wordt hierdoor het risico aan dubbelzinnigheden en tegenstrijdigheden verhoogd, wat tot de nodige rechtsgang kan leiden.” (VRP, 2004, p. 12) Zelfs de administratie is zich van deze bedreiging bewust: “Momenteel dreigt een sterk opbod van sectorale decretale initiatieven, die zullen leiden tot een immobilisme in de uitvoering van het ruimtelijk beleid. (Bijdrage van de Vlaamse administratie (2004), Deel 12, p. 13) De vraag is bijgevolg hoe dergelijke horizontale afstemmingsproblemen vermeden of opgelost kunnen worden. Er zijn volgens ons verschillende (complementaire) mogelijkheden: De eerste optie bestaat er in om tot 1 groot afbakeningsproces op gebiedsgericht vlak te komen. Dat is de oplossing die de VRP en de administratie zelf suggereren. “De VRP dringt er op aan dat het beleid zich bezint over de accumulatie van sectorale regelingen met een sterk ruimtelijke impact en alternatieven onderzoekt waarbij het sectoraal beleid geïntegreerd wordt binnen één ruimtelijk planningsproces en waarbij de verschillende sectoren –economie, mobiliteit, wonen, landbouw en natuur- op basis van gelijkwaardigheid een gelijktijdige input kunnen doen. Het zijn allen Vlaamse beleidsdomeinen die gebieds- of projectgericht samenkomen. Het RSV had de potentie om tot een integrale aanpak te komen, blijkbaar wordt aan die integraliteit op heden nog te weinig vorm gegeven door de processen op het veld.” Volgens de VRP biedt een integrale, multi-level aanpak op gebiedsgericht niveau hiervoor de enige oplossing. Ook de administratie is die mening toegedaan: De enige mogelijkheid om dit immobilisme ten gevolge van een verdere sectoralisering te overstijgen, bestaat in een resolute keuze voor een geïntegreerd en gebiedsgericht beleid. Enkel in dergelijke processen kan nog een consensus tussen tegengestelde opinies worden bereikt en kan er daadwerkelijk worden beslist (Bijdrage van de Vlaamse administratie (2004), Deel 12, p. 13) Ook de SERV en de MiNa-Raad pleiten voor een betere gebiedsgerichte integratie op uitvoeringsvlak: “Op dit ogenblik beschikken verschillende beleidsdomeinen over sectorale ruimtelijk gerichte uitvoeringsinstrumenten. De verhouding tussen dit breed gamma aan instrumenten is momenteel echter niet duidelijk. Bovendien is er een wildgroei van soms overlappende procedures. De raden vragen om de verhouding tussen deze instrumenten beter te definiëren en procedureel waar mogelijk te vereenvoudigen. Het principe daarbij is om dubbele procedures te vermijden, onder meer door sectorale ruimtelijke uitvoeringsplannen vlotter in ruimtelijke uitvoeringsplannen te integreren. Op voorwaarde natuurlijk dat er een integrale ruimtelijke afweging gemaakt wordt.” (MiNa-Raad, 2004, p. 10) Een tweede oplossing zou kunnen bestaan in beter afgestemde instrumenten op Vlaams niveau, waarbij informatie en keuzes beter dan nu gedeeld en meegedeeld worden, zodat andere sectoren zich daar in hun afbakeningsproces rekening mee kunnen houden. Een laatste mogelijkheid zien wij in een gepoold budget voor strategische, sectoroverschrijdende projecten, zodat de verschillende sectoren gebiedsgericht gestimuleerd worden om op uitvoeringsvlak mee te werken. Feit is dat het betrekken van andere administraties bij de beleidsvorming en de gelijktijdige afweging van intersectorale aanspraken niet erg gewoonlijk zijn in het verkokerde Vlaams politicoadministratief bestel. Het werd in die context trouwens duidelijk dat over ruimtelijke aangelegenheden soms gewoon geen compromis te bereiken valt. Dialoog en communicatie zijn noodzakelijk, maar zullen nooit leiden tot algemene instemming inzake ruimtelijke dossiers. Steeds zal er een confrontatie zijn tussen het individuele en het algemene belang, alsook een botsing tussen sectorale belangen (milieu, mobiliteit, landbouw, economie, …). Ruimte is immers schaars en de aanspraken er op mutueel exclusief! Dit wil echter niet zeggen dat de intersectorale afweging niet 112


belangrijk is. Via een instrument als de ruimtebalans heeft men de afwegingen ook proberen te faciliteren. Wat er ook van moge zijn, voor de duidelijkheid naar de burger en de lagere besturen is het uiterst noodzakelijk dat er iets gedaan wordt. Voor de lokale overheden was het immers wel moeilijk wennen aan de inherente tegenstellingen en conflicten tussen ‘hogere’ administraties. Zij verwachten door één overheid aangesproken te worden, maar in werkelijkheid blijken die kokers allemaal anders te handelen en te denken en houden ze er elk nog eens hun specifieke instrumenten en planningstechnieken op na. Het proces toont voorts ook het relatieve coördinatievermogen van administratieve structuren aan. Binnen de administratie Ruimtelijke Ordening, huisvesting en Monumenten en Landschappen (AROHM) slaagde men er bijvoorbeeld niet in om tot één standpunt over een aantal sites te komen, met het gehele gebied voor ogen. Daar is de Directeur-Generaal zich ook van bewust: “Een andere belangrijke te leveren inhaalslag binnen de administratie betreft de verbetering van de interne afstemming. Het gebeurt nu nog regelmatig dat verschillende meningen vanuit AROHM naar buiten komen. Hoewel het gesprek al verbeterd is, blijft het zo nu en dan hallucinant hoe we elkaar soms tegenspreken. Maar we weten allemaal dat de structuur van AROHM zich niet goed leent voor eenduidig beleid. We hebben hier drie beleidsvelden, vier Ministers en vijf buitenafdelingen”. (DG Hugo Beersmans in ‘De Planner’)

Verticale afstemming / Interbestuurlijke samenwerking De verticale afstemming verliep eigenlijk beter dan de horizontale. Hoewel de lokale besturen met enige argwaan in het proces stapten, hebben ze wel hun stempel op het proces kunnen drukken. De lokale partners werden in de afbakeningsfase zeker als gelijken beschouwd en men probeerde om het subsidiariteitsbeginsel in de praktijk om te zetten (onderscheiden van de bovenlokale structuurelementen). We denken dat men daar in Aalst redelijk goed in is geslaagd. Desondanks kunnen toch enkele bemerkingen bij de verticale afstemmingsproblematiek gemaakt worden: Voor kleinere overheden zijn zo’n processen erg intensief en duur. Niet elke gemeente kan dat aan. Gelukkig zijn er extra middelen om de administratieve planningscapaciteit ook op lokaal niveau te versterken en groeit het besef (zowel op lokaal, als op Vlaams niveau) dat capaciteitsinvesteringen broodnodig zijn om de processen tot een goed eind te brengen. Bovendien moeten de lokale besturen naast het bovenlokale proces nog hun eigen ruimtelijk structuurplan opmaken. Het risico bestaat dat de timing van de bovenlokale en de lokale processen niet of niet voldoende met elkaar stroken. In Aalst en Denderleeuw was dat gelukkig niet het geval. Beide gemeenten hadden al wat planningswerk verricht en waren min of meer klaar om in een bovenlokaal proces te stappen, enkele noodzakelijke procesvertragingen niet te na gesproken. De uit het afbakeningsproces resulterende grenslijn snijdt soms maar een heel klein stukje aan van een andere gemeente of provincie. Soms doet ze dat net niet, maar worden er wel belangrijke grenskeuzes gemaakt. Vraag is dan ook of en wanneer die besturen in het proces betrokken moeten worden. Tijdens het afbakeningsproces van Aalst is men dan ad hoc een gemeentebestuur gaan contacteren, wanneer bleek dat de grenslijn voor een deel op hun gebied liep. Ons inziens doet men er best aan om de naastliggende gemeenten ook te betrekken in het proces, al was het maar op informerende basis. Wanneer men lokale overheden als serieuze en gelijkwaardige partners beschouwt bij het begin, moet men dat ook blijven doen doorheen het hele proces. Participeren is ook engageren en dat engagement kan snel verwateren wanneer men merkt dat men niet meer betrokken of zelfs niet meer geïnformeerd wordt. Zo werd het interactieve proces in het afbakeningsproces rond Aalst niet gecontinueerd bij de opmaak van het RUP, hetgeen voor wrevel zorgde bij de betrokken actoren en de ambtenaren van Ruimtelijke Planning hopen kritiek opleverde. 113


Dergelijke proceswending is niet bevorderlijk voor het gecreëerde vertrouwen tussen de overheden en tussen haar ‘intermediairen’. Eénzijdig een open proces ‘sluiten’ is niet gepast. De overgang naar een gesloten proces luidde dan ook het einde van de vernieuwende open besluitvormingscultuur in. Al snel werd teruggegrepen naar de tradities en gewoontes uit het verleden, zodat heimelijk bilateraal overleg en politieke communicatielijnen weer centraal komen te staan. In het kleine Vlaanderen blijft ‘political localism’ dus (voorlopig) erg belangrijk in het ruimtelijke ordeningsbeleid. En soms tot grote vreugde van een aantal actoren. Via professionele, persoonlijke en partijpolitieke relaties trachten intermediairen op deze manier te lobbyen en trachten ze de processen te bespelen (Voets & De Rynck, 2004) Met betrekking tot de twee vorige punten durven we stellen dat de lokale overheden er zich misschien meer van bewust moeten zijn dat de bovenlokale structuurelementen tot de Vlaamse bevoegdheid behoren en dat daar dus de Vlaamse besluitvormingsratio’s kunnen spelen, hoe vreemd die ook mogen overkomen voor de lokale actoren. Zolang de Vlaamse besluitvorming de grote keuzes niet in vraag stelt en wat morrelt aan punten en komma’s (zelfs al situeren die zich op beheersen/of perceelsniveau en lijkt dat in strijd met het subsidiariteitsbeginsel), moet men daar niet moeilijk over doen, menen sommigen. Maar dan moet er wel best over de voortgang van die besprekingen naar de procespartners gecommuniceerd worden, menen wij. Maatschappelijke interactiviteit Het was de eerste keer dat de administratie zo open in contact trad met burgers en maatschappelijke actoren uit het gebied. De processtructuur en de samenstelling van de ingestelde organen weerspiegelen alleszins de ambitie om tot een maatschappelijk gedragen voorstel te komen. Ook daar is men niet volledig in geslaagd. Maar misschien is dat ook gewoon niet mogelijk en is men iets te ambitieus (naïef?) van start gegaan. Gelijktijdig voor de eerste keer zowel interbestuurlijk, als interactief werken op gebiedsgericht niveau was misschien te hoog gegrepen. Dat erkennen een aantal centrale procesactoren ook. “Het was al zo moeilijk om in het projectteam tot een consensus te komen, zodat er gewoon geen ruimte meer was voor maatschappelijk of intersectoraal debat.” De verticale afstemming primeerde dus op de horizontale afstemming en op de maatschappelijke betrokkenheid. In samenspraak met maatschappelijke actoren niet alleen een visie ontwikkelen, maar ook de problemen analyseren en de prioritaire acties bepalen is bovendien niet gemakkelijk. Als puntje bij paaltje komt, zien maatschappelijke actoren niet altijd het doel van het algemene opzet en fixeren ze zich op punctuele details (lees specifieke gebieden). Sommige vertegenwoordigende belangengroeperingen kunnen het tegen hun achterban trouwens niet maken om toe te geven op specifieke punten. Hoe mooi het opzet van geven en nemen in een ruimer kader ook was, belangengroepen kunnen zeer moeilijk (toe)geven. En ze zijn bovendien moeilijk tevreden te houden. Ondanks het feit dat het procesverloop ‘nieuw’ was en dat er veel aandacht aan informatie en communicatie werd besteed, was er immers nog steeds kritiek over het gebrek aan inspraak! Sommige respondenten stellen dat de fora van maatschappelijke of intersectorale participatie weinig zinvol waren opgezet: “Er waren te veel personen op de vergaderingen, de belangen waren te uiteenlopend, er werd niet naar elkaar geluisterd, actoren verlieten de vergaderingen wanneer hun ‘punt’ behandeld was, men bleef bij punctuele dossiers hangen, … .“ Kortom, sommigen stellen de zin van intersectoraal samengestelde organen in vraag en vinden het niet verwonderlijk dat actoren het open proces verlieten en andere, meer bilaterale beïnvloedingswegen gingen opzoeken. Desalniettemin zien verschillende respondenten het toch mogelijk om de maatschappelijke participatie te verbeteren, al lopen de suggesties wat uitéén. Volgends één iemand moeten de

114


relevante actoren betrokken worden op de cruciale beslismomenten. Vele actoren, bedrijven, groepen, … haken af wanneer ze voelen dat er niets beslist kan worden, wanneer ze het gevoel krijgen dat ze in een praatbarak terechtgekomen zijn. “We moeten de relevante maatschappelijke actoren op het gepaste moment hapklare brokken voorschotelen en moeten ook meer werk maken om de echt belangrijke actoren en personen rond de tafel te krijgen”, zo luidt de suggestie. Een andere respondent is voorstander van een proces waarbij iedereen vroegtijdig betrokken wordt (zodat iedereen zich de situatie kan eigen maken) en waarbij alle actoren voor het gehele gebied pro-actief, oplossingsgericht moeten denken en afwegingen moeten maken. Wat de participatie van de burger betreft doen zich een gelijkaardige variatie in denkwijze voor. De ene vindt dat men veel meer moet investeren in communicatie naar en participatie van de burger, anderen vinden dan weer dat men met de inspraakfora een brug te ver gegaan is. “Zo bieden we gewoon een bijkomend forum aan een aantal roepers die we al lang kennen”, luidt het argument. Na het afbakeningsproces van Aalst heeft men alvast het Inspraakforum geheroriënteerd. Er werd in de andere processen niet meer van een Inspraakforum, maar wel van een informatie-forum gesproken. Opgemerkt moet worden dat zo’n forum de interbestuurlijke verhoudingen kan beïnvloeden. In Aalst was men er op lokaal vlak bijvoorbeeld niet zo happig op dat Vlaamse ambtenaren met de bevolking kwamen spreken. Voor lokale bestuurders kan dat immers bedreigend overkomen. Mogelijks geraken ze daardoor onder druk, worden ze gedwongen om een standpunt in te nemen of krijgen ze daardoor op lokaal vlak tegenwind uit de media of uit de oppositie.

115


HOOFDSTUK 6 Case integrale jeugdhulp 6.1. SITUERING 6.1.1 Beknopte schets van de hervorming Integrale jeugdhulp is geen enkelvoudige beleidsmaatregel, maar omvat een complexe en ingrijpende hervorming van het beleidsveld ‘Jeugdhulp’110. Bedoeling is om het hele ‘hulpaanbod’ dat door overheid en gesubsidieerde instanties in verschillende ‘kokers’111 aan de cliënt –de hulpbehoevende jongere en diens omgeving- wordt verleend, te rationaliseren, te coördineren en vraag112- of cliëntgericht(er) te maken zodat de druk op de sector van de bijzondere jeugdbijstand verlicht wordt en zodat een continuüm van hulp op maat kan worden aangeboden. Integrale Jeugdhulpverlening bestrijkt dan ook het gehele domein van het breed maatschappelijk aanbod voor minderjarigen, gaande van informatieen adviesverstrekking tot en met residentiële hulp. Deze hervorming overstijgt bijgevolg de administratieve grenzen van de afdelingen Bijzondere jeugdbijstand, Gemeenschapsinstellingen en Algemeen Welzijnsbeleid uit de administratie Gezin en Maatschappelijk Welzijn (Departement WVC van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap), aangezien het de activiteiten van alle betrokken overheidssectoren op elkaar wil afstemmen. Dit betekent dat ook de administratie Gezondheidszorg uit het departement WVC, het departement Onderwijs en de VOI’s Vlaams Fonds & Kind en Gezin bij de beleidsontwikkeling betrokken zijn. TP

PT

TP

TP

PT

PT

De hervorming tracht het bestaande hulpverleningsaanbod te stroomlijnen (via een ‘modulering’ van het aanbod), beoogt de creatie van netwerken tussen de betrokken toeleidings- en hulpverleningsactoren, creëert nieuwe functies en actoren in het veld (onafhankelijke indicatiestelling en toewijzing, trajectbegeleiding) en zal op termijn gevolgen hebben voor de financieringswijze van de voorzieningen. Een grootse en omvangrijke beleidshervorming dus, met een even groot, maar nauwkeurig opgezet ontwikkelingsproces waarin interactiviteit met (en tussen) sectoren, koepels en uitvoerders centraal staat. Hierna zullen we op al deze elementen nader ingaan. Ter wille van de duidelijkheid zullen we echter eerst de bestaande organisatie van de jeugdhulpverlening én de bijzondere jeugdbijstand in het bijzonder schetsen. 6.1.2 Schets van de bestaande organisatie van het beleidsveld Jeugdhulp113 Het oorspronkelijke voorwerp van hervorming was de sector Bijzondere Jeugdbijstand, een sector die gericht is op het verbeteren van ‘problematisch’ verlopende opvoedingspatronen tussen ouders en jongeren. De Bijzondere Jeugdbijstand was door de jaren heen erg onder druk komen te staan. Een enorme case-load, een gebrek aan capaciteit en een alsmaar stijgende vraag naar middelen waren hiervan de symptomen. Er zijn echter nog tal van andere diensten en administraties die zich richten op opvoedingsproblemen bij kinderen en tussen kinderen en hun ouders. Men heeft er dan TP

PT

110

Als onderdeel van het beleidsveld Jeugdzorg, waartoe ook preventie behoort. ‘Integraal’ duidt dus op de ‘intersectorale’ organisatie van de jeugdhulp. 112 Vraaggericht werken is ervoor zorgen dat het aanbod geflexibiliseerd wordt zodat het kan aansluiten bij de behoeften en de vragen van de cliënt. Dat is iets anders dan vraagsturing waarbij men budgetten bij de personen lokaliseert en van daaruit het aanbod organiseert. 113 Schets op basis van Dehaes (1999) en van een aantal brochures over de bijzondere jeugdbijstand van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap (1994, 1997, 1999). TP

PT

111 TP

PT

TP

PT

TP

PT

116

Hoofdstuk 6: Case Integrale Jeugdhulpverlening

ook voor geopteerd om in het project ‘Integrale Jeugdhulp’ het hele aanbod aan hulpverleningsvormen ten aanzien van jongeren en hun ouders onder de loep te nemen. In onderstaande figuur trachten we de complexiteit van dit ‘veld’ aan te geven.

Kinder- en Jeugdpsychiatrie

Algemeen Welzijnswerk: CAW's & CIG Geestelijke gezondheidszorg: CGGZ JRB BC

Onderwijs: CLB's x

Veelheid aan private voorzieningen, georganiseerd in koepels:

CBJ (POS)

X/Y Bijzondere Jeugdbijstand

-Christelijk: Vlaams Welzijnsverbond (bevat o.m. het oude VVJG) -Pluralistisch: PPJ -Jongerenbegeleiding

Kind & Gezin: Huisbezoeken + CKG's

P E C

Vlaams Fonds: MPI's & OBC's

Figuur 6-1: Visuele schets van het beleidsveld Jeugdhulp Het overheidsaanbod inzake jeugdhulp kan best voorgesteld worden in de vorm van een aantal ‘schillen’ rond de hulpbehoevende minderjarige (x) en diens ouder(s) (X/Y), waarbij de schillen de diverse hulpverleningslijnen114 weerspiegelen en dus zowel een indicatie zijn van de intensiteit van de hulpverlening, als van de mate van vrije en vrijwillige toegankelijkheid, gaande van vrije tot gedwongen hulpverlening. De figuur illustreert voorts ook dat er in het beleidsveld meerdere administratieve sectoren actief zijn.115 Het gaat daarbij zowel om Vlaamse, als om Federale sectoren (Volksgezondheid & Justitie). In de volgende paragraaf gaan we de verschillende diensten uit de betrokken sectoren nader bespreken. Eerst willen we nog wijzen op twee andere algemene kenmerken van het huidige beleidsveld. De kleine parallellogrammen duiden op het feit dat de eigenlijke hulpverlening meestal door private, maar door de overheid erkende en gesubsidieerde voorzieningen verstrekt wordt. Die TP

PT

TP

PT

114

De vrij toegankelijke eerstelijnszorg; de niet-rechtstreeks toegankelijke, maar wel vrijwillige tweedelijns-zorg en de niet vrij toegankelijke, gedwongen hulpverlening als derdelijnszorg. 115 Die administratieve sectoren hebben doorgaans een ruimere opdracht dan de jeugdhulp. Zo is het Vlaams Fonds voor Sociale Integratie van Personen met een Handicap ook voor materiële bijstand en welzijnsvoorzieningen voor volwassenen met een handicap verantwoordelijk. Om de figuur niet te overladen hebben we dit alles echter niet weergegeven. TP

PT

TP

PT

117


voorzieningen behoren bovendien elk nog tot een ‘koepel’ en dit in meerdere sectoren. In de jeugdbijstand zijn dat bijvoorbeeld de pluralistische koepels PPJ en Jongerenbegeleiding en het christelijke Vlaams Welzijnsverbond (waarin het vroegere Verbond van Voorzieningen voor Jeugd & Gehandicaptenzorg is opgegaan). Deze structurering is kenmerkend voor het Vlaamse ‘particulier corporatistische’ en verzuilde welzijnsveld waar aan het vrij initiatief heel wat overheidstaken werden toevertrouwd. De verschillende sectoren en de voorzieningen uit het beleidsveld Jeugdhulp bieden vaak een combinatie van ‘lijnen’ aan, zodat meerdere sectoren/voorzieningen zich zowel op de eerste lijn als op de tweede lijn positioneren of op de tweede en derde lijn. De derde lijn bestaat uit de gedwongen hulpverlening op beslissing van de jeugdrechter. Voor de uitvoering van deze gedwongen hulpverlening staan voor een groot deel de voorzieningen in die ook de vrijwillige hulpverlening voor hun rekening nemen. Voorzieningen uit de belendende sectoren Centraal in de figuur staat de hulpbehoevende jongere en (eventueel) diens ouders. Met gewone of lichte opvoedingsproblemen kunnen zij terecht bij een breed aanbod aan overheidsdiensten. Deze eerste lijnsdiensten zijn vrij toegankelijk en doorgaans breed aanwezig. Voor schoolgaande minderjarigen zijn de Centra voor Leerlingenbegeleiding (CLB’s) vaak een eerste aanspreekpunt. Een CLB kan niet alleen ingeschakeld worden in geval van leermoeilijkheden, maar ook in geval van gedragsproblemen en psychische of relationele moeilijkheden tussen ouder en kind. De Centra voor Algemeen Welzijnswerk (CAW) en de Centra voor Integrale Gezinszorg (CIG) ressorteren onder de administratie Gezin en Maatschappelijk Welzijn en bieden een rechtstreekse, goed bereikbare en voldoende gespreide hulp- en dienstverlening ten aanzien van een brede waaier van sociale en psychosociale problemen. Ze besteden bijzondere aandacht aan personen, gezinnen en bevolkingsgroepen met een verhoogd risico op verminderde welzijnskansen. Tot de CAW behoren ook de Jongerenadviescentra (JAC). De openbare instelling Kind en Gezin heeft een aantal bijzondere opvang- en hulpverleningsmogelijkheden voor ouders en gezinnen met opvoedingsproblemen. Zo kan Kind en Gezin voorzien in extra huisbezoeken en beschikt ze met haar Centra voor Kinderzorg en Gezinsondersteuning (CKG’s) over tijdelijke opvang- en begeleidingsvoorzieningen. Het Vlaams Fonds voor Sociale Integratie van Personen met een Handicap (Vlaams Fonds) beschikt over eigen (categoriale) voorzieningen voor minderjarigen met een handicap (waaronder ook gedrags- en emotionele stoornissen ressorteren). Meerbepaald gaat het om de Medisch Pedagogische Internaten (MPI’s) en de Observatie- en Behandelingscentra (OBC’s) voor kinderen en jongeren met emotionele en gedragsstoornissen. De voorzieningen van Kind & Gezin en het Vlaams Fonds bevinden zich voor een groot deel al op de tweede lijn en kunnen –in het geval van het Vlaams Fonds- uitsluitend via een eigen categoriale toegangspoort (in concreto de ‘Provinciale Evaluatie Commissie’: de PEC) bereikt worden. De Geestelijke Gezondheidszorg bevindt zich sowieso op de tweede lijn met haar Centra voor Geestelijke Gezondheidszorg (CGGZ). Deze centra staan niet alleen in voor diagnosewerk, maar voorzien ook in sociaal-psychiatrische en psycho-therapeutische behandelingen. Ook de (federale) diensten van de Jeugd- en Kinderpsychiatrie behoren tot de tweede lijn. Actoren en voorzieningen uit de bijzondere jeugdbijstand Wanneer opvoedingsproblemen de ontplooiingskansen van de kinderen ernstig in het gedrang brengen, spreekt men van problematische opvoedingssituaties (POS)116. Zulke opvoedingssituaties bieden zonder deskundige hulp van buitenaf geen perspectief. In dergelijke TP

PT

TP

116

Het Decreet spreekt over een toestand waarin de fysieke integriteit, de affectieve, morele, intellectuele of sociale ontplooiingskansen van minderjarigen in het gedrang komen, door bijzondere gebeurtenissen, door relationele conflicten of door de omstandigheden waarin zij leven (Decreet 4 april 1990, art. 2). PT

118


problematische opvoedingssituaties kan beroep gedaan worden op de diensten van de bijzondere jeugdbijstand. Deze beschikken over verschillende werkvormen om gezinnen te begeleiden en de dienstverlening wordt verstrekt op vraag van de ouders of het kind, of minstens met hun akkoord. De sector van de bijzondere jeugdbijstand is in problematische opvoedingssituaties echter slechts toegankelijk via een specifiek orgaan, het Comité voor Bijzondere Jeugdzorg (CBJ). Dat Comité staat in voor de probleemstelling en de toewijzing aan één of andere hulpverleningsinstantie uit de ‘eigen’ sector of uit andere sectoren. Kenmerkend voor het optreden van het Comité is dat het gaat om vrijwillige hulpverlening. Daarnaast is er ook nog gedwongen hulpverlening mogelijk, maar dat kan enkel via de Jeugdrechter (een federale actor!) en slechts in crisissituaties of na bemiddeling door de Bemiddelingscommissie (BC) gebeuren. Het Vlaamse hulpverleningsaanbod uit de Bijzondere Jeugdbijstand kan bovendien ook nog door de Jeugdrechtbank (JRB) gebruikt worden om minderjarigen op te vangen die als ‘misdrijf omschreven feiten’ (MOF) hebben gepleegd117. De bijzondere jeugdbijstand heeft dus twee toegangspoorten: het Comité en de Jeugdrechter. We bespreken hieronder de voornaamste elementen van deze complexe structurering en taakverdeling. TP

PT

Het Comité voor Bijzondere Jeugdzorg verleent op vrijwillige basis hulp aan jongeren en hun ouders wanneer zij een beroep op hen doen. Er zijn twintig CBJ’s in Vlaanderen. Elk comité bestaat uit een bureau, uit een preventiecel en uit een sociale dienst. De sociale dienst legt dossiers ter beslissing voor aan het Bureau en staat in voor de uitvoering van de beslissingen van dat bureau. De consulenten van de sociale dienst organiseren dus de eigenlijke begeleiding en werken de hulpverleningsprogramma’s uit. Het comité kan ingeschakeld worden op vraag van de jongere en diens ouders, maar ook op vraag van andere diensten zoals de CLB’s. De eigenlijke hulpverlening (begeleiding en/of opvang) wordt echter niet door dat comité opgenomen, maar wel door tal van voorzieningen die een breed gamma aan werkvormen aanbieden, zowel ambulant als residentieel118. Het decreet maakt een onderscheid tussen voorzieningen en inrichtingen door het laatste concept te reserveren voor die voorzieningen die zich hoofdzakelijk met residentiële opvang of met hulpverlening in residentieel verband inlaten. De sector heeft eigen, zelf erkende voorzieningen, maar ze kan ook beroep doen op voorzieningen uit andere sectoren die zich bezighouden met jeugdhulpverlening (de zogenaamde erkende gelijkgestelde voorzieningen) en zelfs op jeugdpsychiatrische afdelingen van psychiatrische klinieken. De voorzieningen binnen de bijzondere jeugdbijstand zijn onderverdeeld in verschillende categorieën. Er zijn dagcentra, thuisbegeleidingsdiensten, begeleidingstehuizen, gezinstehuizen, onthaal-, oriëntatie- & observatiecentra, diensten voor begeleid zelfstandig wonen en diensten voor pleegzorg. Net zoals in vele andere Vlaamse welzijns- en gezondheidssectoren behoren deze voorzieningen tot het private initiatief. Sommige voorzieningen zijn christelijk geïnspireerd en behoren tot de katholieke koepel Vlaams Welzijnsverbond, andere voorzieningen zijn aangesloten bij het pluralistische PPJ (Pluralistisch Platform Jeugdzorg) of bij de koepel Jongerenbegeleiding. De Vlaamse Gemeenschap heeft zelf ook een aantal voorzieningen, de zogenaamde gemeenschapsinstellingen (zie de donkergrijze parallellogrammen in de figuur). Het zijn er twee: De Kempen in Mol en De Zande in Ruiselede. Beiden beschikken over een jongens- en meisjesafdeling. Deze voorzieningen hebben de decretale opdracht om de functies van gesloten opvoeding, open opvoeding, opvang en observatie in te vullen. Zij worden opgevat als een aanvulling op privé-initiatieven voor jongerenopvang. In het hele voorzieningenpakket TP

PT

117

In bepaalde gevallen worden dus ook federale diensten betrokken bij de hulpverlening aan problematische opvoedingssituaties. 118 In geval van residentiële plaatsing gaat er automatisch twee derden van het kindergeld waarop de ouders recht hebben naar de Vlaamse Gemeenschap. Dat geld wordt gebruikt om mede de kosten van de plaatsing te betalen. TP

PT

TP

PT

119


nemen zij een specifieke plaats in onder meer wegens de opnameplicht ten opzichte van de aan hen toevertrouwde minderjarigen die meestal een als misdrijf omschreven feit hebben gepleegd of ernstig vluchtgedrag vertonen. Naast de vrijwillige hulpverlening waarvoor het Comité voor Bijzondere Jeugdzorg verantwoordelijk is, bestaat er dus ook nog een gerechtelijk luik voor gedwongen hulpverlening. Minderjarigen die een als misdrijf omschreven feit hebben gepleegd komen automatisch bij de jeugdrechter terecht, maar ook ‘POS-ers’ kunnen gedwongen hulpverlening opgelegd krijgen.119 In het kader van de ‘dejustitialisering’ van de jeugdhulp heeft men evenwel geprobeerd om dit te vermijden. Slechts in specifieke omstandigheden kan de jeugdrechter ingeschakeld worden: op vraag van het openbaar Ministerie na doorverwijzing van de bemiddelingscommissie enerzijds en wegens dringende noodzaak anderzijds. -Wanneer vrijwillige hulpverlening geen instemming (meer) vindt, kan men een beroep doen op de bemiddelingscommissie (BC). Deze commissie hoort alle standpunten, overlegt met alle partijen, tracht te bemiddelen en legt het (eventuele) akkoord vast op papier. Indien geen akkoord bereikt wordt kan de bemiddelingscommissie het daar bij laten en hopen dat alles vanzelf goed komt, maar ze kan ook het parket adviseren om hulpverlening bij de jeugdrechtbank te organiseren. Via de bemiddelingscommissie kan men dus toch nog gedwongen hulpverlening gaan opleggen. Wanneer de jeugdrechtbank de hulpverlening oplegt, neemt een consulent van de sociale dienst bij de jeugdrechtbank – die ook door de Vlaamse Overheid is ingesteld- de hulpverlening over van de consulent van het Comité voor Bijzondere Jeugdzorg. De ‘bemiddelaars’ uit de Bemiddelingscommissie zijn vrijwillige velddeskundigen, geen professionelen. -Het Openbaar Ministerie kan een POS voorts ook nog voor de jeugdrechtbank brengen als het een afdwingbare pedagogische maatregel dringend noodzakelijk acht en als het aantoont dat onmiddellijke hulpverlening op vrijwillige basis niet mogelijk is en als de integriteit van de persoon van de minderjarige gevaar loopt. In dergelijke gevallen zou het niet verantwoord zijn de afwikkeling van de procedure voor de bemiddelingscommissie af te wachten. TP

PT

Ondanks het feit dat hetzelfde aanbod openstaat voor POS & MOF-gevallen, zijn er toch een aantal restricties ingesteld. Enkel de jeugdrechtbank kan in een POS de minderjarige toevertrouwen aan een geschikte open inrichting of aan een geschikte gesloten instelling. Deze maatregelen mogen pas genomen worden indien noch de ambulante hulpverlening, noch de semi-residentiële raadzaam of geslaagd lijken te zijn. Wat de open inrichting betreft kan het zowel gaan om een erkende residentiële voorziening of een daarmee gelijkstelde voorziening, als om een residentiële voorziening die door de Vlaamse Gemeenschap zelf wordt georganiseerd, nl. een gemeenschapsinstelling voor bijzondere jeugdbijstand. De decreten verplichten de Jeugdrechtbank om een duidelijke keuze te maken tussen open en gesloten instellingen. Gesloten duidt daarbij op de wijze waarop de instelling haar opdracht van observatie en toezicht vervult en verwijst met andere woorden naar de waarborgen die genomen worden om te verhinderen dat de minderjarigen de instelling verlaten (Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, 1997, p. 46). Plaatsing in een gesloten instelling is dus een ingrijpende en vrijheidsberovende maatregel die maar voor minderjarigen vanaf 14 jaar mogelijk is. De maatregel kan bovendien ten hoogste voor drie maanden én met uitdrukkelijke motiveringsplicht opgelegd worden. Ook de plaatsing in een psychiatrische instelling met open of gesloten regime kan enkel via de Jeugdrechtbank gebeuren.

TP

119

Belangrijk om (nogmaals) te vermelden is dat er geen afzonderlijk aanbod voor dwangmaatregelen bestaat. Voorzieningen kunnen dus zowel vrijwillige, als gedwongen hulp verlenen. PT

120


Afsluitende bedenkingen bij de schets van het bestaande beleidsveld Als de beknopte schets één zaak mag duidelijk maken, dan is het wel de uiterst complexe structurering van het beleidsveld Jeugdhulp. De gezinnen met opvoedingsproblemen worden geconfronteerd met een ingewikkeld, divers en omvangrijk hulpaanbod dat aangestuurd wordt door verschillende koepels, verschillende bestuursniveaus120 en verschillende administratieve sectoren binnen die bevoegde overheden. Omdat deze situatie het recht op de juiste hulp enigszins belemmerde, besliste men op het eind van de jaren negentig om de afstemmingsproblemen binnen dit verkokerde beleidsveld structureel aan te pakken via een omvangrijk hervormingsproject, Integrale Jeugdhulp genaamd. Het is dat hervormingsproces dat we hierna verder ontleden. TP

PT

6.2. PROCESRECONSTRUCTIE

Politiek-maatschappelijke probleemanalyse

6.2.1 Chronologisch overzicht van het beleidsvormingsproces Zoals we ook in de vorige hoofdstukken hebben gedaan, geven we eerst een beknopt chronologisch overzicht van het beleidsvormingsproces. December 1996 Juli 1998 September 1998 December 1998 Februari 1999 31 maart 1999

Conceptuele uitwerking

Ambtelijke planning

13 juli 1999 Februari - Mei 2000 16 juni 2000 26 juni 2000 21 september 2000 September 2000 December 2000

Februari 2001 13 maart 2001 24 april 2001

VVJG-oproep voor organiseren van een ‘ronde tafel’ over de jeugdbijstand Beslissing Vlaams Parlement tot houden themadebat Bijzondere Jeugdzorg Oprichting Commissie ad hoc, begeleid door extern expert (Eric Berx) Opmaak discussienota op basis van bevraging in de sector bijzondere jeugdzorg en alle belendende sectoren Rondetafelgesprekken over de discussienota bijzondere jeugdzorg Sneuveltekst Maatschappelijke beleidsnota Bijzondere Jeugdzorg voorgelegd aan sectoren, terugkoppeling op rondetafelgesprek in februari 1999. Goedkeuring van de maatschappelijke beleidsnota door de plenaire vergadering van het Parlement Regeerakkoord van de nieuwe Regering: Mieke Vogels (AGALEV/Groen) nieuwe Minister van Welzijn & Volksgezondheid Opmaak strategisch plan door interdepartementale werkgroep Mededeling van de krachtlijnen van het strategisch plan integrale jeugdhulpverlening aan de Vlaamse regering Terugkoppeling van de krachtlijnen naar de deelnemers van de parlementaire ronde tafelgesprekken Toelichting van het ontwikkelingsplan aan de verschillende sectoren en aan de vertegenwoordigers van kinderen, armen en minderheden. Oprichting Centrale Commissie + Opstart thematische werkgroepen met als opdracht minimale operationalisering van hun ‘baken’ Eerste adviezen thematische werkgroepen Advies van de CC aan de Minister – Minister ontvangt CC Brief naar de zes genomineerde regio’s om te peilen naar motivatie en sterktes van de regio Aanduiding drie pilootregio’s: Gerechtelijke arrondissementen Gent, Antwerpen en Tongeren-Hasselt Toelichting aan de Nederlandstalige Unie van Jeugdmagistraten over concept en ontwikkelingsplan IJH door Kabinet/Administratie Nuanceringen van de Minister bij adviezen Centrale Commissie

TP

120

Hoewel de ‘jeugdbescherming’ door de jaren heen stapsgewijs ‘gecommunautariseerd’ is, blijft de federale overheid toch sterk betrokken op de sector. Niet alleen omdat ze nog altijd bevoegd is voor de organisatie van de jeugdrechtbanken of omdat enkel justitie ouders uit de ouderlijke macht kan ontzetten, maar ook (en vooral) omdat ze instaat voor de gedwongen hulpverlening in POS-situaties, omdat ze bepaalt wat een MOF is en omdat ze de maatregelen vastlegt die kunnen genomen worden tegen minderjarigen die een MOF hebben gepleegd. PT

121


Februari – Mei 2001

Conceptuele uitwerking + voorbereiding projecten in de pilootregio’s

16 mei 2001 29 mei 2001 30 mei 2001 8 juni 2001 22 juni 2001 2 augustus 2001 September 2001 18 september Oktober 2001 23 oktober 2001 Juni-December 2001 Januari 2002 Februari 2002 April-Mei Mei 2002

26 juni 2002 19/07/2002 Augustus 2002

September ‘02 25 oktober 02 November 2002

Toetsing in piloot-regio’s + Verdere conceptuele uitwerking

December ‘02 13 december ‘02 01/01/2003 27 februari 2003 Maart-Mei 2003 2 april 2003 28 april ‘03 Mei 2003 Juni 2003

September‘03 SeptemberOktober 2003 Oktober 2003

Voorbereiden opstart pilootregio’s: ontwerpen werkstructuur, draaiboek, uitwerken opdracht stuurgroep pilootregio’s, uittekenen functieprofiel projectleider, werven kandidaat projectleiders, … . Schriftelijke vraag om advies over het voorontwerp van decreet van Minister Vogels aan de Raden van Bestuur van het Vlaams Fonds & Kind & Gezin Gunstig advies van de Raad van Bestuur van het Vlaams Fonds over het voorontwerp van decreet Advies van de Raad van Bestuur van Kind & Gezin over het voorontwerp van decreet Installatie stuurgroep pilootregio’s Ontwerp van ‘mini-decreet’ goedgekeurd door de Vlaamse Regering Gunstig advies van de SERV over het ontwerp van decreet Bijeenkomsten Thematische Werkgroepen over adviesnota’s voor de pilootregio’s Advies vanwege de VLOR over het ontwerpdecreet IJH Adviesvraag aan Raad van State over ‘mini-decreet’ Residentieel seminarie: oa. over de keuze van de projecten Minister ontvangt Centrale Commissie om het advies over de projecten in de regio’s te bespreken Regionaal voorbereiden van de bakenoperationalisering Advies van de Raad van State over het ontwerp van decreet Aanstelling Projectleiders Communicatiedagen Integrale Jeugdhulp april-mei 2002 Opstart projecten in de regio’s: Installatie netwerken, bemanning organen, aanwerven medewerkers, begin opmaak samenwerkingsovereenkomsten Adviesnota CC over migratiepad Indiening Ontwerp van decreet in Parlement op 15 mei Minister ontvangt de Centrale Commissie op het kabinet Goedkeuring decreet betreffende de integrale jeugdhulp Gemeenschappelijk schrijven van de koepels van voorzieningen voor bijzondere jeugdzorg aan Minister Vogels over de ‘onhoudbare en onwerkbare omstandigheden in de voorzieningen voor bijzondere jeugdzorg Persoonlijk onderhoud tussen koepels & Minister en haar kabinet Info-dag IJH Gent-Meetjesland Start projecten Trajectbegeleiding & Meldpunt Kneldossiers in Limburg. Start moduleringsproces Afsluiten convenant Project RTH Meetjesland

Besluit van de Vlaamse Regering betreffende de integrale jeugdhulp Formele start projecten pilootregio’s. CC: o.a. Bespreking voorstel inhoud kaderdecreet, plan oprichting juridische werkgroep en planning werkgroep registratie 1° Feedbackronde uit de pilootregio’s aan de TW Modulering & Onderscheid 1° Overleg tussen Minister & werkgeversorganisaties betrokken sectoren CC: Bespreking positionering Vlaams Fonds & werknota Regie Hoorzitting over voorstel van decreet (Ceyssens) betreffende wijziging van de hoogdringendheidsprocedure ingeval van mishandeling of verwaarlozing. Actie van de koepels uit de bijzondere jeugdbijstand op het Martelaarsplein: vraag om 5 miljoen extra Adviesnota van de CC aan de Minister(s) over de Regie Integrale Jeugdhulp CC: Bespreking adviesnota positie van de cliënt & ontwerpteksten Decreten Adviesnota CC over de financiering van het hulpaanbod, miv. migratiepad Inbreng aanbevelingen pilootregio’s op thematische werkgroepen = 2° Feedbackronde vanuit de pilootregio’s Overleg Minister-Middenveld

122

Hoofdstuk 6: Case Integrale Jeugdhulpverlening Oktober 2003

Definitieve decretale verankering

24 november 2003 NovemberDecember 2003 3 december Januari ‘04

Februari ‘04

Maart 2004

Eind maart 2004 1 april 2004

2 april 2004 20 april Begin mei 2004 7 mei 2004 11 juni 2004 30 juni 2004 1 juli 2004 2 juli 2004 15 september 2004 Oktober 2004

Residentieel seminarie Centrale Commissie in functie van het Kaderdecreet: vastlegging inhoudelijke bepalingen Kaderdecreet. Advies Centrale Commissie: het concept IJH en het kaderdecreet Juridische vertaling in Kaderdecreet Infodag IJH Signalen dat de eensgezindheid binnen het Parlement om de decreten te stemmen verloren zou zijn gegaan Kabinetsmedewerkers Onderwijs & Welzijn geven toelichting aan de parlementsleden van de meerderheid met het oog op het creëren van draagvlak Onder meer vanuit de 3 pilootregio’s worden brieven verstuurd naar alle parlementsleden, ter ondersteuning van de decreten. Op voorstel van Marc Morris wordt vanuit de CC een motiverende nota aan de leden van de Commissie Welzijn, aan de fractievoorzitters en aan de Ministers geschreven. Centrale Commissie op 26 januari Kabinet Byttebier gaat in onderhandeling met aantal Parlementsleden om tot een tekst te komen waar iedereen achter staat. Indiening decreten bij Vlaams Parlement: Indieners zijn de Parlementsleden Van den Heuvel, Helsen, Van Duppen & Roegiers. Reactie vanuit de VLD dat het thema dwang te weinig werd uitgewerkt in het kaderdecreet. Daarom legt VLD weer het decreet Ceyssens, betreffende de afschaffing van de 45-dagenmaatregel, op tafel. Bespreking Ontwerp van Decreet in Parlement. Uitstel bespreking op 18 maart omdat CD&V en Vlaams Blok een hoorzitting vroegen. Hoorzitting op 25 maart Vergadering van technische werkgroep beleidsafstemming Eindrapportage Pilootregio Limburg Bespreking voorstel Ceyssens + twee voorstellen van Decreet in Commissie Welzijn. Beslissing (op vraag CD&V en Vlaams Blok) om advies te vragen bij Raad van State. Advies Centrale Commissie over beleidsafstemming Integrale Jeugdhulp Bespreking van decreet Rechtspositie Overleg Kabinet Byttebier over het voorontwerp van uitvoeringsbesluit over de beleidsafstemming Goedkeuring Kaderdecreten Integrale Jeugdhulp & Rechtspositie van de minderjarige Besluit van de Vlaamse Regering Stopzetting Projectfase Pilootregio’s Start overgangsperiode Verkennend gesprek SG WVC & leidend ambtenaren van de betrokken administraties rond de opstart van het managementcomité Centrale Commissie Infodagen IJH najaar 2004

Tabel 6-1: Chronologisch overzicht proces Integrale Jeugdhulp Het chronologisch overzicht geeft alleszins duidelijk een aantal verschillende fases in dit proces weer. Een eerste fase betreft de opmaak van de maatschappelijke beleidsnota in de Parlementaire Commissie ad hoc, een fase die in feite neerkwam op een politiek-maatschappelijke probleemanalyse van het beleidsveld Jeugdhulp. De tweede fase wordt gevormd door het strategisch planningsproces dat in de schoot van de uitvoerende macht door ambtenaren en kabinetsmedewerkers werd gehouden. Daarna volgde een periode van inhoudelijke uitwerking in de thematische werkgroepen en praktijktoetsing in de pilootregio’s. Ofschoon beide aspecten

123


gedeeltelijk parallel plaatsvonden zullen we ze apart bespreken. In de laatste fase stond de opmaak van het eigenlijke Kaderdecreet op de integrale jeugdhulp centraal. Uit deze opdeling kan gemakkelijk afgeleid worden dat deze case, net zoals de vorige (RUP-Aalst) wat afwijkt van de eerste twee cases. Het gaat opnieuw niet over één beleidsinstrument of één maatregel met een duidelijk afgebakende doelgroep. Wel gaat het om een complex proces met meervoudige doelstellingen en belangen, een proces dat net als het RUP-Aalst nog niet afgerond is en dus nog niet (helemaal) in uitvoering is. Er staan zelfs nog heel wat belangrijke inhoudelijke keuzes op de agenda. 6.2.2 Ontstaansgeschiedenis: De Maatschappelijke Nota Bijzondere Jeugdzorg Aan de basis van deze omvangrijke beleidshervorming liggen een resem maatschappelijke & parlementaire aanbevelingen in het kader van een streven naar een betere Bijzondere Jeugdzorg. In 1998 besliste het Vlaams Parlement immers om in de schoot van een ad hoc Commissie een themadebat te houden over de Bijzondere Jeugdzorg. De Commissie werd daarbij ondersteund door een extern expert (Dhr. Eric Berx, deskundige uit het veld). Die expert stelde –op basis van een bevraging van het veld- een discussienota op. Deze nota –een soort probleemanalyse & oplossingsverkenning- werd besproken in rondetafelgesprekken met het veld en mondde uit in een sneuveltekst, die uiteindelijk resulteerde in de unaniem goedgekeurde ‘Maatschappelijke beleidsnota’. We belichten hieronder de verschillende stappen in de totstandkoming van deze nota. De Parlementaire Commissie Dit Parlementair initiatief kwam er op vraag van het VVJG (thans het Vlaams Welzijnsverbond), dat er voor ijverde om de grote problemen uit de bijzondere jeugdzorg eens te bespreken na een decennium van Vlaams jeugdbeschermingsbeleid. De koepelorganisatie pleitte er daarbij vooral voor om de bijzondere jeugdbijstand niet als een ‘terminale’ sector te beschouwen, maar om een open en dynamisch model van jeugdzorg te hanteren, waarbij de jeugdbijstand nadrukkelijk in verhouding zou geplaatst worden tot haar belendende sectoren.121 Dit vanuit het inzicht dat de doelgroep zelf met al die instanties en overheden geconfronteerd wordt. (VVJG, 1999) Het Parlement besliste om dat advies te volgen. Het moet wel gezegd dat men zich in het Parlement ook wat vragen stelde over de Bijzondere Jeugdzorg. Gezien de aanhoudende vraag om bijkomende middelen –de dotatie voor de sector was tussen 1992 en 1998 nagenoeg verdubbeld- moest er zich immers een probleem voordoen in de bijzondere jeugdbijstand. Het Parlement stelde zich dan ook de vraag of het zo maar altijd meer geld moest geven. “Kunnen we niet eens kijken wat er daar vóór en rond allemaal gebeurd”, vroeg men zich af. Via de Commissie ad hoc wilde men dus de problemen van de jeugdhulpverlening in brede zin analyseren om dan vertrekkende van die diagnose selectief de juiste veranderingen te gaan doorvoeren. TP

PT

De discussienota van Eric Berx Berx schreef voor zijn bevraging honderd respondenten (instanties, comités, voorzieningen, experts, … ) aan waarvan de helft uit de sector van de Bijzondere Jeugdzorg kwam. Aan de hand van open vragen werd gepeild naar inhoudelijke en organisatorische knelpunten, verwachte toekomstontwikkelingen en oplossingsvoorstellen met betrekking tot de preventie en de hulpverlening op het vlak van problematische opvoedingssituaties of als misdrijven omschreven

TP

121

Het VVJG maakte ter voorbereiding op het parlementair debat zelf een analyse van de sector in brede zin (overzicht van de betrokken sectoren, hun doelgroep en werking), van de bestaande knelpunten in de sector en tekende een scenario voor de uitbouw van de jeugdbijstand uit. (VVJG, 1999) PT

124


feiten gepleegd door jongeren (Berx, 1998, p. 7). De antwoorden gaven de Commissie ad hoc een breed, beargumenteerd en zeer gevarieerd gamma van probleemstellingen en oplossingsvoorstellen. De suggesties uit deze discussienota bevatten al de kiemen van de uiteindelijke beleidskeuzes. De parlementaire rondetafelgesprekken De Parlementaire besprekingen (rondetafelgesprekken) vonden plaats op basis van de discussienota die alle actoren hadden toegestuurd gekregen. Daar waar de schriftelijke bevraging voornamelijk gericht was aan de direct betrokken actoren (diensten, voorzieningen, …), werden nu eerder de indirecte en intermediaire actoren uitgenodigd (koepels, federaties, hogere administraties, … ). De gesprekken vonden plaats per thema, volgens een door Berx voorgestelde indeling: ‘Doelgroep en verwijzing’, ‘Inhoud van het hulpverleningsaanbod’, ‘Organisatie van het hulpverleningsaanbod’, ‘Preventie’. Gedurende verschillende sessies over vier dagen werd niet alleen intensief, maar ook grondig gediscussieerd en geanalyseerd. Uit de lezing van de parlementaire stukken vallen een aantal zaken af te leiden: De betrokken actoren en zeker de ambtenaren en de koepelvertegenwoordigers waren zich allen bewust van een aantal problemen in de sector. Sommigen hadden ook een duidelijke visie op wat er moest gebeuren. Vooral de Vlaamse ambtenaren uit de bijzondere jeugdbijstand en uit het Vlaams Fonds waren nadrukkelijk in het debat aanwezig. Enkele sectoren hadden onderling al getracht om het gebrek aan integratie te verhelpen via gezamenlijke afspraken en initiatieven. Zo hadden Kind & Gezin, het Vlaams Fonds en de Administratie Gezondheidszorg reeds afspraken gemaakt om de continuïteit van de dienstverlening sectoroverschrijdend te verbeteren. Daarbij dacht men al aan een uniforme registratie en aan regionale netwerken en samenwerkingsverbanden. Eric Berx speelde een synthetiserende rol tijdens de gesprekken. Op verschillende momenten vatte hij zaken samen en trachtte hij eensgezindheid te benoemen of tot consensus te komen. Uit analyse van de debatten blijkt dat niet alleen de inhoudelijke richting van de hervorming geleidelijk gerijpt is (nood aan integrale jeugdzorg, individueel case-management /trajectbegeleiding, betere en multidisciplinaire toegangspoort, regionale coördinatie en overleg, … ) doorheen de rondetafelgesprekken, maar dat ook de organisatie van het beleidsontwikkelingsproces er uit voortgevloeid is (bv. Opmaak intersectoraal Strategisch Plan, betrokkenheid uitvoerders, …).122 Doordat de discussienota van Eric Berx en bijgevolg ook de rondetafelgesprekken handelden over de centrale principes uit de decreten inzake de bijzondere jeugdbijstand, kan deze fase ook ten dele opgevat worden als een soort wetsevaluatie. Een evaluatie die dan nog op een open, participatieve manier gehouden werd. De principes waren: subsidiariteit, differentiatie van werkvormen en methoden, gezinsgerichtheid en emancipatiegerichtheid.123 De kritische analyse maakte duidelijk dat deze principes onvoldoende gerealiseerd waren. Zo werd opgemerkt dat de bemiddelingscommissie die het subsidiariteitsprincipe moet waar maken, eerder vertragend werkt en dat er door overbezetting en wachtlijsten van subsidiariteit in het hulpverleningsaanbod geen sprake kan zijn. Op vlak van differentiatie stelde men vast dat er nog heel wat werkvormen onvoldoende ontwikkeld waren (zoals crisishulpverlening voor jongeren en alternatieve en herstelgerichte afdoeningsvormen) en dat er nood was aan TP

PT

TP

PT

TP

122

Zie Vlaams Parlement, Stuk 1354 (1998-1999), Nr. 1 – Bijlagen. Onder het subsidiariteitsbeginsel wordt bedoeld dat, bij gelijkblijvend effect, een tussenkomst die het minst ingrijpt in de persoonlijke sfeer de voorrang moet krijgen op alle andere. Differentiatie heeft betrekking op het bestaan van een voldoende divers aanbod zodat op elke individuele hulpvraag een gepast antwoord kan gegeven worden. PT

TP

123 PT

125


gesloten psychiatrische settings gemeenschapsinstellingen.124 TP

en

doelgroepspecifieke

afdelingen

in

de

PT

De maatschappelijke beleidsnota zelf De maatschappelijke beleidsnota bevat 42 thematisch geordende aanbevelingen aan de Vlaamse Gemeenschap. Er wordt niet echt een precieze en volledige probleemstelling geformuleerd, maar uit de verspreide bedenkingen menen we zelf volgende probleemdefinitie te kunnen distilleren: Basisprobleem is dat –ondanks het goede werk van velen- hulpbehoevende jongeren geconfronteerd worden met een onoverzichtelijk en onaangepast aanbod. De hulp wordt te verkokerd en te weinig naadloos aangeboden, komt vaak te laat of is in de juiste vorm niet (meer) voorhanden. De overheid wil om deze reden, maar ook om efficiëntieredenen (oneigenlijk gebruik van de sector bijzondere jeugdbijstand vermijden & overlappingen in het aanbod wegwerken) en kwaliteitsredenen (nood aan sluitende procedures, betere diagnostiek & onafhankelijke toewijzing) ingrijpen. Finale doelstelling is om een vraaggerichte integrale jeugdhulp regionaal te garanderen. In het verlengde van deze vastgestelde problemen, formuleerde de Commissie onder meer volgende aanbevelingen aan de Vlaamse Gemeenschap (Vlaams Parlement, 1999): -De Vlaamse Gemeenschap stelt prioritair meer opvoedingsondersteunende diensten hulpverlening beschikbaar en maakt ze meer toegankelijk in de onmiddellijke leefomgeving van gezinnen en jongeren en dit vanuit verschillende sectoren. -De Vlaamse Gemeenschap bouwt de eerstelijns jeugd- en gezinszorg prioritair uit en maakt daartoe een inventaris op van de bestaande eerstelijnszorg zoals gezinsbegeleiding en opvoedingsondersteuning. -De Vlaamse Gemeenschap bouwt het hulpverleningsaanbod in het algemeen uit. De uitbouw wordt mee bepaald door een behoeftenonderzoek dat intersectoraal wordt opgezet en regionaal wordt afgestemd. -De diverse voorzieningen dienen in onderlinge afstemming verder te differentiëren, maar moeten ook beter gaan samenwerken in een netwerk. Trajecthulpverlening over verschillende werkvormen en sectoren heen moet mogelijk gemaakt worden. -De Vlaamse Gemeenschap zorgt op middellange termijn voor een decretale verankering van integrale jeugdzorg in Vlaanderen. -De Vlaamse Gemeenschap maakt de toewijzing van hulpverlening in de bijzondere jeugdzorg in de toekomst afhankelijk van een beslissing van een officiële instantie. -Er wordt op middellange termijn gestreefd naar een multidisciplinaire organisatie van de screening, diagnose en indicatiestelling als een deelfunctie binnen een regionale en intersectoraal georganiseerde jeugdzorg. Ook over de wijze waarop men deze zaken moest bereiken werden concrete aanbevelingen gedaan: -Op korte termijn worden experimentele regio’s voor integrale jeugdzorg geselecteerd. -De Vlaamse Regering richt op korte termijn een interdepartementale werkgroep Jeugdzorg op met als initiële doelstelling de vergelijking van missies van de verschillende sectoren, de doelgroepen, de toegankelijkheid en de toegangspoort, de normering en de programmatie met als finale bedoeling te komen tot een intersectoraal strategisch plan voor de jeugdzorg. De werkgroep tekent tevens de krijtlijnen uit voor hogergenoemde experimentele regio’s. -Op korte termijn wordt de intersectorale afstemming tussen de verschillende diensten en sectoren op de agenda geplaatst van de Gezins- en Welzijnsraad.

Kortom, de Commissie kwam in samenspraak met het veld en de administratie tot een gedeelde probleemdefinitie en tekende heel nauwkeurig de krijtlijnen van de toekomstige jeugdhulp uit. Meer nog, ze bepaalde zelf(s) hoe de overheid (Regering + administratie) het gewenste aanbod moest gaan realiseren. Dit beperkte enerzijds de beleidsvrijheid van de betrokken Ministers en TP

124 PT

Zie Dehaes (1999) voor een vollediger overzicht.

126


administraties, maar fungeerde ook vaak als houvast om naar terug te grijpen bij betwistingen of dreigende ontsporingen. De maatschappelijke beleidsnota was immers unaniem door het Parlement goedgekeurd. Over de hoofdlijnen konden er zich alvast geen politieke meningsverschillen voordoen (zo dacht men …). 6.2.3 Strategisch Plan Integrale jeugdhulpverlening In navolging van de aanbevelingen uit de maatschappelijke beleidsnota werd begin 2000 –nadat de nieuwe Regering gevormd was en het kabinet Welzijn samengesteld en ingewerkt was- een interdepartementale werkgroep opgericht die zich boog over de vertaling van de aanbevelingen in een strategisch plan. Tot de werk-/planningsgroep behoorden afgevaardigde ambtenaren uit de zes relevante sectoren (met sterke vertegenwoordiging vanuit de sector van bijzondere jeugdbijstand), enkele aandachtsambtenaren en een aantal raadgevers uit het kabinet van Minister Vogels. In tegenstelling tot de rondetafelgesprekken waren de maatschappelijke actoren bij monde van de koepelvertegenwoordigers van de voorzieningen niet aanwezig. Consultatie hoefde volgens sommige respondenten niet echt meer, doordat het veld in feite al de krijtlijnen had uitgetekend via de parlementaire nota. Een respondent verwoordde dit als volgt: “Nadat het werkveld de urgentie en de ‘scope’ van het probleem aangegeven had, was het aan de administratie om de haalbaarheid en de uitvoerbaarheid na te gaan. Het uitwerken en uitproberen van het werk van de administratie zou opnieuw in samenspraak met het veld gebeuren.” Voor het veld kwam dit erg verrassend aan. Men verstond niet goed waarom men niet aan deze besprekingen mocht deelnemen. Men was er –naar het schijnt- ook niet echt van op de hoogte gesteld, zodat men dubbel verontwaardigd was. Bovendien dienden de maatschappelijke actoren de keuzes uit het strategisch planningsproces als vaststaand gegeven te aanvaarden. “Met de vernoemde bakens en sectoren zou men gaan werken, deze konden niet meer betwist worden”, zo luidde het. Onder leiding van Secretaris-Generaal Guido Deblaere werd in de lente van 2000, onder begeleiding van een externe procesconsultant, gedurende een zevental plenaire werkdagen aan de strategische en operationele visievorming gesleuteld. Sommige thema’s werden uitgediept in specifieke werkgroepen die in de schoot van de interdepartementale planningsgroep werd opgericht. De inhoudelijke ondersteuning werd verzorgd door Dirk Broos, een ervaringsexpert die gedetacheerd was door een voorziening uit het veld. Eind mei was dat strategisch plan opgesteld en werd het voorgelegd aan de Minister die het op haar beurt voorlegde aan de Regering en aan de deelnemers van de parlementaire rondetafel gesprekken. Het Plan bevatte naast een analyse van de missies en doelgroepen van de diverse sectoren, ook een definitie en missie-omschrijving van ‘Integrale Jeugdhulp’ en somde expliciet de ambities, de strategische doelstellingen van en de kritische succesfactoren voor de Integrale Jeugdhulp op (Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, 2000). Wat de ambities betreft, valt op dat de werkgroep ambities formuleerde/engagementen maakte ten aanzien van alle betrokken actoren. Zo werd niet alleen een toegankelijke, naadloze en continue hulpverlening beloofd aan de jongeren, ook aan de Minister, het Parlement, de administraties en zelfs aan de koepels en vakbonden werden beloftes gemaakt. Aan de voorzieningen en koepels werd bijvoorbeeld beloofd om hen tijdig te informeren, om te voorzien in overlegparticipatie en om objectieve criteria uit te werken voor erkenning en subsidiëring/registratie. Aan het personeel werd beloofd dat niet zou geraakt worden aan de tewerkstelling en tewerkstellingsvoorwaarden en dat er een continue en permanente informatie-overdracht zou plaatsvinden. Men heeft dus duidelijk enkele informatie-, proces- & inhoudelijke beloften gedaan ten einde de relevante stakeholders niet tegen het project op te zetten. U

U

127


Beleidsinhoudelijk dacht de planningsgroep de jeugdhulp integraal te kunnen maken via volgende zes strategische doelstellingen125: U

UTP

PT

Strategie 1: Uitbouwen van de signaalfunctie en de vrij toegankelijke hulp Het mogelijk maken dat de jongere en/of zijn leefomgeving een tijdig en adequaat antwoord krijgt op zijn hulpbehoefte om een verdere probleemwording te voorkomen. Dit zag men gebeuren via de uitbouw van een regionaal netwerk signaaldetectie en via de modulering van en de uniforme aanmelding in dat netwerk.

Strategie 2: Uitbouwen van een toegang tot de niet vrij toegankelijke hulp Installeren van een toegangssluis tot en het moduleren van het hulpaanbod van de niet vrij toegankelijke hulp ten einde de koppeling tussen hulpvraag en aanbod te optimaliseren.

Strategie 3: Van gedwongen hulpverlening naar dwang als modaliteit Uitbouwen van een jeugdhulpverlening waarbij maximaal getracht wordt om problematische leef- en opvoedingssituaties uit de justitiële sfeer te houden.

Strategie 4: Invoeren van trajectbegeleiding Het faciliteren van de uitvoering van de hulpverlening door in samenspraak met de cliënt en in overleg met de verschillende hulpverleningsfuncties (diagnostiek, indicatie, toewijzing en uitvoering) het individueel hulpverleningstraject te organiseren en op te volgen om continuïteit en samenhang tussen de hulpverleningsmodules te garanderen.

Strategie 5: Kantelen van aanbodgestuurd naar vraaggericht werken De cliënt met zijn vraag of behoefte centraal stellen opdat het aanbod zo goed mogelijk op zijn vraag/behoefte wordt afgestemd.

Strategie 6: Harmoniseren van het aanbod Uitwerken van inhoudelijke dwarsverbindingen tussen de hulpaanbieders uit al de sectoren om de bestaande overlappingen, lacunes en verkokering weg te werken en te komen tot een institutionele harmonisering van het aanbod ten einde de efficiëntie en effectiviteit van het aanbod aan de jongere in iedere regio maximaal te waarborgen.

De werkgroep vertaalde dus eigenlijk de aanbevelingen uit de maatschappelijke beleidsnota in te ondernemen strategische acties. Op basis van de maatschappelijk gedragen probleemanalyse en rekening houdende met de verstrekte suggesties, zette ze met andere woorden de grote lijnen van de beleidsoplossing uit. Ze onderscheidde daarbij ook de kritische succesfactoren en deed tegelijk een voorstel van verdere implementatie. Qua kritische succesfactoren werd zeer nadrukkelijk het verkrijgen en vergroten van draagvlak in de sector voor het project onderkend. “Dit ingrijpend proces kan slechts succesvol zijn als alle actoren van de sector integrale jeugdhulpverlening (veldwerkers, cliënten, directies, belangenverenigingen, beleid en administratie) mee zijn. Zij moeten het proces vorm geven. Dit betekent dan ook dat we veel inspanningen zullen richten op het betrekken van de sector via veelvuldige informatie en communicatie. Door een actieve participatie in werkgroepen en pilootregio’s en het bieden van betrokkenheid en inspraak willen we een groot draagvlak creëren.” (Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, 2000, p. 32) U

U

De verdere implementatie zag ze via twee acties gebeuren: via thematische werkgroepen en via (de door het Parlement gevraagde) pilootregio’s. Er zou dus zowel top-down, als bottom-up gewerkt worden. Voor het top-down-traject deed de planningsgroep een voorstel van thema’s voor de werkgroepen. De thema’s lagen logischerwijze in het verlengde van de door de werkgroep naar U

U

TP

125

De strategische doelstellingen liggen vanzelfsprekend in het verlengde van de in de maatschappelijke beleidsnota aangehaalde knelpunten. Sommige actoren merken wel op dat het strategisch plan en het daaruitvolgende proces Integrale Jeugdhulp niet alle aanbevelingen meeneemt. Integrale Jeugdhulp kan dan ook maar als een onvolledig antwoord op de maatschappelijke probleemdefinitie beschouwd worden. PT

128


voren geschoven strategische doelstellingen. Het was aan Minister Vogels om deze operationele voorstellen goed te keuren of te amenderen. Voor het bottom-up-traject werden een aantal criteria ter afbakening van de pilootregio’s opgesomd. Zo werd het wenselijk geacht dat de regio’s genoeg zouden verschillen en dat er al een traditie van samenwerking en onderlinge communicatie zou bestaan. Het was aan de Ministers om de regio’s vast te stellen. Aansluitend deed de werkgroep het voorstel om beide actiemiddelen op elkaar af te stemmen via een Centrale Implementatiecommissie met vertegenwoordigers uit het beleid, het werkveld en de administratie. In de volgende paragrafen gaan we uitgebreid in op deze actiemiddelen. Eerst schetsen we echter de interessante projectstructuur. 6.2.4 Integrale jeugdhulp verfijnd en getoetst: structurering van het vernieuwend project Schets van de projectstructuur Om de top-down en de bottom-up piste tegelijk te kunnen bewandelen, bouwde men een uiterst interessante werkstructuur uit. Die projectstructuur liet toe om beleid te maken waarbij maximale ruimte werd gegeven aan het werkveld. Verschillende entiteiten werden hiertoe opgericht: de Centrale Commissie, de thematische werkgroepen, het comité van de pilootregio’s en de cel beleidsondersteuning Integrale Jeugdhulpverlening (zie schema in figuur 6.2.), het zogenaamde BOT (beleidsondersteunend team).

Figuur 6-2: Werkstructuur van het project integrale jeugdhulp Bovenaan in het schema stonden de twee verantwoordelijke Ministers: de Minister van Welzijn & Volksgezondheid en de Minister van Onderwijs. Zij overlegden bilateraal en legden de plannen voor aan de voltallige Vlaamse Regering. Onder de Ministers was een administratie-overschrijdende projectstructuur uitgetekend met de Centrale Commissie en het team Beleidsondersteuning als centrale elementen. De Centrale Commissie was het verantwoordelijke intersectorale orgaan. Ze bestond uit vertegenwoordigers van de zes relevante sectoren (afdelingshoofden of DG’s), vertegenwoordigers uit de betrokken kabinetten, de voorzitters van de thematische werkgroepen en de kinderrechtencommissaris. De Commissie werd voorgezeten door de 129


Secretaris-Generaal van het departement Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur. In totaal telde ze dus een twintigtal leden. In de hele structuur fungeerde de Centrale Commissie als strategisch overlegorgaan dat werknota’s van de werkgroepen of pilootregio’s besprak en deze vertaalde in beleidsadviezen voor de Minister(s). Het team Beleidsondersteuning fungeerde als ‘bindmiddel’ voor het hele project. Het diende de werkgroepen en de regio’s te ondersteunen, de communicatie en verslaggeving te verzorgen, inhoudelijke nota’s voor te bereiden, … . Kortom, het BOT was de ondersteunende spil van het hele netwerk en dit zowel inhoudelijk, als procesmatig. Belangrijk om op te merken is dat er van een team pas sprake is sinds begin 2002. Tot dan stond één beleidsmedewerker (Dirk Broos) er alleen voor om al deze werkzaamheden op te nemen. Sinds begin 2002 werden de taken verdeeld onder een team van vijf inhoudelijke medewerkers (4 + 1 coördinator) en één secretariaatsmedewerker. Alle inhoudelijke teamleden zijn deskundigen uit het veld, die tijdelijk als contractueel ambtenaar werden aangesteld. De verschillende deelconcepten of strategische doelstellingen werden in thematische werkgroepen verder geoperationaliseerd. Qua samenstelling willen we bij de werkgroepen volgende bedenkingen maken: -In alle werkgroepen waren de zes sectoren vertegenwoordigd. De samenstelling van de werkgroepen werd gevalideerd door het Kabinet. -Alle werkgroepen telden vertegenwoordigers uit het eigenlijke werkveld (voornamelijk de voorzieningen of instanties, eerder niet de koepels) en de administratie. Zo kwam men tot een sectorale vertegenwoordiging van administratie en werkveld, zodat men tot twaalf leden (exclusief de voorzitter) per werkgroep kwam. Slechts in geval dat de werkgroep over een thema handelde waar de sector eigenlijk slechts indirect bij betrokken was, kon de vertegenwoordiging van het werkveld achterwege gelaten worden. -Vanuit de administratie werden doorgaans inhoudelijke beleidsmedewerkers afgevaardigd. Opvallend is dat de VOI’s vaak leden van hun studiedienst stuurden. Vanuit het Ministerie zetelden enkele afdelingshoofden in de werkgroepen. -Het voorzitterschap van de thematische werkgroepen was telkens in handen van velddeskundigen (waaronder bijvoorbeeld een staflid van het VVJG), het voorzitterschap van de ad hoc groepen berustte bij leden van het Beleidsondersteunend team. De velddeskundigen waren als inhoudelijk expert aangetrokken en participeerden dus eigenlijk ten persoonlijke titel aan het proces. De voorzitters kregen daarbij een werkgroep toegewezen, van een keuze van werkgroepen was niet echt sprake. In de pilootregio’s werden regionale stuurgroepen opgericht die vertegenwoordigers uit de betrokken sectoren bevatten. Ook waren er in elke regio meerdere personen werkzaam namens het project Integrale Jeugdhulp. Vooreerst waren er de regiomanagers of projectleiders. Deze werden rechtstreeks betaald door de Vlaamse Overheid en waren/zijn dus Vlaamse (contractuele) ambtenaren. De projectmedewerkers werden door de regio zelf aangeworven en werden gestuurd door de projectleiders. Het beleid van de projectleiders werd in onderling ‘projectleidersoverleg’ en in samenspraak met de regionale stuurgroep bepaald. De Vlaamse lijn stopte dus bij de regionale projectleider. Het Comité Pilootregio’s werd gaandeweg opgericht om een effectieve aansturing van de pilootregio’s te garanderen, via zeer korte en daadkrachtige communicatielijnen. Het Comité bestond uit de regionale projectleiders, de voorzitter van de CC, Dirk Broos & Luc Moens (Hoofd van de afdeling beleidscoördinatie in het departement WVC). Dit comité diende alle problemen op het terrein op te lossen of, indien nodig, door te verwijzen naar de CC. Het 130


Comité kwam maandelijks bijeen en werd geflankeerd door/aangevuld met een veertiendaags overleg tussen het hoofd van het BOT en de projectleiders. Met de niet-pilootregio’s werd op systematische basis over de voortgang van het project geïnformeerd. Men ging daar wel voorzichtig mee om. Men wilde immers absoluut vermijden dat de andere regio’s al stappen begonnen te zetten, bijvoorbeeld inzake modulering. Anders zou de waarde van het experiment verloren gaan. Het was immers de bedoeling om op basis van de ervaringen en inzichten uit de pilootregio’s tot betere procedures, instrumenten te komen. Bedenkingen bij deze projectstructuur Het moge duidelijk zijn dat er een zeer omvangrijke structuur werd uitgebouwd. Het betreft dan ook een complexe materie en een zeer omvangrijk hervormingsproces. De middelen126 om tijdelijk projectmedewerkers aan te werven waren niet gering (in de regio’s bestonden teams van een tiental mensen). Ook de centrale coördinatiestructuren werden danig uitgebouwd, al heeft het enige tijd geduurd vooraleer het BOT echt de nodige gestalte kreeg. De Centrale Commissie hield er (zeker in 2003) een zeer intensief vergaderritme op na (maandelijks in 2003) en de vergaderingen duurden niet zelden meer dan drie uur. TP

PT

Ondanks deze aanzienlijke procesmiddelen was er voor de betrokken voorzieningen, koepels en sectoren geen extra subsidiëring om aan het proces deel te nemen. De aanzienlijke vergadertijd die dit project met zich meebracht, moest dus door de sectoren zelf gedragen worden. De ene organisatie of sector was daar soms makkelijker toe in staat dan de andere. Zo heeft men binnen het departement Onderwijs in elke regio iemand vrijgesteld om de ondersteuning en informatie te verzorgen naar de CLB’s. Ook binnen Kind & Gezin en het Vlaams Fonds zou men mensen op centraal niveau vrijgesteld hebben. In de VOI’s kon dat volgens sommige respondenten gemakkelijker dan in de traditionele administraties uit het Ministerie. Met betrekking tot de implementatie van de werkstructuur hebben er zich wel enige problemen voorgedaan die er voor gezorgd hebben dat het project vertraging heeft opgelopen. Normaliter was het immers de bedoeling om begin 2002 te starten met de projecten in de pilootregio’s. Om twee redenen heeft men die timing niet gehaald: Eerst en vooral was het juridisch kader om de proefprojecten mogelijk te maken niet tijdig klaar. Juridisch gezien kon men immers niet zomaar experimenteren en moest er een decreet gestemd worden dat tijdelijke afwijkingen van de vigerende regelgeving mogelijk moest maken. In het eerste semester van 2001 werd –op advies van de juristen van de administratie Welzijn- erg grondig aan het ontwerp van decreet gewerkt en midden mei werd het voorontwerp aan de Raden van Bestuur van Kind & Gezin en het Vlaams Fonds voorgelegd. Na gunstig advies, keurde de Vlaamse Regering het decreet principieel goed in juni 2001. Ook de formele adviesorganen VLOR (Vlaamse Onderwijsraad) en SERV (SociaalEconomische Raad Vlaanderen) werden geconsulteerd over het ontwerp van decreet. Aangezien het een –zij het slechts tijdelijk van aard- erg ingrijpend decreet was, wilde men het ontwerp bovendien grondig laten toetsen door de Raad van State (afdeling Wetgeving). De adviesvraag werd verstuurd in oktober 2001, het advies werd geleverd eind januari 2002, waardoor vier maanden verstreken. Pas in mei 2002 werd het ontwerp in het Parlement ingediend. Daar werd het redelijk snel behandeld en goedgekeurd (in juli 2002). Indien men in 2002 had willen starten, had men met de opmaak dus wat vroeger moeten beginnen en/of een aantal aanpassingen sneller moeten maken.

TP

126 PT

In totaal werd jaarlijks een bedrag van 2.5 miljoen Euro voorzien voor de procesontwikkelingskosten.

131


Daarnaast was men het binnen de Vlaamse Overheid niet eens over de manier waarop de werkstructuur ingevuld moest worden. Vanuit het beleidsondersteunend team werd gedacht aan het oprichten van een functionele VZW. Die VZW zou de middelen van integrale jeugdhulp beheren en besteden en zou dus contracten kunnen afsluiten en personeel tewerkstellen. De Vlaamse Regering besliste echter om dit niet toe te laten, zodat naar een andere, minder flexibele oplossing moest gezocht worden. De weigering kaderde ten dele in de BBB-hervorming waarin men de hele overheidsstructuur éénvormig én éénvoudig wilde herorganiseren. Een nieuwe VZW –zelfs niet als die slechts tijdelijk zou opgericht wordenpaste daar blijkbaar niet in. Dit leidde ertoe dat men de normale ambtelijke weg & procedures moest volgen voor wervingen en bestedingen, zodat de centrale beleidsmedewerkers én de drie projectleiders na het doorlopen van de nodige procedures contractuele ambtenaren werden (met contract tot het eind van de pilootperiode). Voor de projectmedewerkers in de regio’s werd een creatievere oplossing gevonden: zij werden immers tewerkgesteld bij een voorziening uit de regio. Meerdere respondenten klagen op dit punt de rigiditeit van de overheidswerking aan. Ofschoon de dynamiek van het project dan wel niet helemaal gefnuikt werd, liep het proces door deze omweg toch heel wat vertraging op, vinden ze. En hoewel er waarschijnlijk meerdere redenen aan de vertraging ten grondslag liggen, kan men niet naast het feit dat de centrale projecten pas in 2003 van start gingen, terwijl men deze in 2002 voorzien had. 6.2.5 Operationalisering in de thematische werkgroepen Keuze van de werkgroepen Zoals eerder vermeld besliste de Minister op voorstel van de Centrale Commissie over de oprichting van de thematische werkgroepen die de vooropgestelde strategische doelstellingen (intussen geherformuleerd tot bakens) moesten operationaliseren. Gefaseerd werden de werkgroepen vanaf september 2000 opgericht en samengesteld. De initiële werkgroepenkeuze onderging doorheen het proces wel enige veranderingen. Zo werd de opdracht van de Werkgroep Dwang –op vraag van Minister Vogels- geherdefinieerd en werden er enkele bijkomende ad hoc werkgroepen opgericht. De thematische werkgroep Dwang werd hervormd tot een multidisciplinaire expertenwerkgroep waarvan ook jeugdmagistraten deel uitmaken. Deze werkgroep diende “voorbereidend werk te verrichten inzake vorderingsgronden en procedures” (Vogels, Voortgangsrapport 2000-2001, p.4). Als zodanig werd de gedwongen hulpverlening gedeeltelijk uit het project integrale jeugdhulpverlening gelicht. Meerdere redenen lagen aan deze beslissing ten grondslag: Vooreerst bestond er geen politiek draagvlak voor deze optie. Daarnaast was Vlaanderen gewoon niet bevoegd voor het thema dwang en was het ook inhoudelijk niet mogelijk om het thema zonder medewerking van de federale overheid uit te werken. Bovendien kon men er geen projecten rond opzetten, omdat het juridisch en ethisch niet mogelijk was om uitzonderingsregelingen te installeren. Puur pragmatisch kon men op de tijdsspanne die men beoogde bovendien nooit de federale ‘tanker’ Justitie in beweging krijgen. De respondenten zijn hierover verdeeld. Sommigen vinden dat men zo de kans op een ‘tot in de puntjes geregelde’ integrale hulpverlening heeft gemist, anderen stellen dat het formeel meenemen van de gedwongen hulpverlening (met zijn federale actoren en instanties) het proces te zwaar zou maken. Mogelijks zou het formeel betrekken van de jeugdrechters ook tot een verenging (enkel focus op de bijzondere jeugdbijstand) van het onderwerp geleid hebben. “Met de jeugdrechters erbij hadden we nooit het hele voortraject zo goed kunnen uitwerken en waren we misschien te zeer verwikkeld geraakt in principiële discussies ”, menen enkele sleutelactoren. Eerder dan nog een partner in het proces op te nemen, moest men beter proberen om op het veld samenwerking te bewerkstelligen met de jeugdrechters. En dat deed men ook.

132


De bijkomende werkgroepen waren ‘Crisishulp’ en ‘Positie van de cliënt’. Die laatste werkgroep diende de Centrale Commissie in staat te stellen om de Minister tegen december 2001 een uitgewerkt advies te verlenen inzake participatierechten, beroepsprocedures, privacy, beroepsgeheim en dossierbeheer. De werkgroep Crisishulp kwam er eigenlijk op vraag van de jeugdrechters die –geconfronteerd met een onbestaand crisisaanbod- zeer vaak geen raad wisten met jongeren die bij hen vóór of in het weekend terechtkwamen. In de diverse andere werkgroepen (‘Onderscheid’, ‘Toegangspoort’, ‘Modulering’, ‘Netwerk rechtstreeks toegankelijke hulp’ en ‘Trajectbegeleiding’) werden concepten en procedures uitgewerkt en werden beslissingen genomen over hoe men bepaalde doelstellingen zou bereiken. We geven hierna per werkgroep een kort overzicht van hun doel en werkzaamheden. Vrij toegankelijke hulp Het project Integrale Jeugdhulp streeft er naar om de cliënten zo veel mogelijk te helpen in het vrij toegankelijke hulpaanbod. Deze keuze impliceert dat probleemgedrag zo vroeg mogelijk gedetecteerd en gesignaleerd wordt, dat er hulpgarantie geboden wordt en dat men op regionaal niveau over een voldoende gedifferentieerd en complementair hulpaanbod beschikt waarbij een minimale aanmeldingsregistratie gehanteerd wordt. Men besliste daartoe om per regio een netwerk vrij toegankelijke hulp uit te bouwen, waarbinnen dan een samenwerkingsprotocol zou opgesteld worden. Om het aanbod te kunnen uitbouwen en afstemmen, werd besloten om het aanbod te omschrijven in termen van functies en om te bepalen welke functies er minimaal aanwezig moeten zijn per regio. Het was de werkgroep die de functies aanbracht en omschreef. Modulering Ten einde het hulpverleningsaanbod te kunnen afstemmen, moet het eerst gemoduleerd worden, dat wil zeggen omschreven worden in duidelijk afgelijnde eenheden van hulp. In de werkgroep werd hiervoor een begrippenkader, een lijst, een classificatie van functies (oriënteringsfuncties, besluitvormingsfuncties, uitvoeringsfuncties en opvolgingsfuncties) en een handleiding modulering uitgewerkt. Een erg conceptuele en analytische bezigheid. Daarbij werd dankbaar gebruik gemaakt van het jargon van de Nederlandse werkgroep zorgprogrammering. Om het moduleringsproces in de regio’s te faciliteren werden ook werkbladen modulebeschrijving en een elektronische databank voor modules ontwikkeld. Toegangspoort De werkgroep Toegangspoort moest een voorstel uitwerken over de inhoud en de organisatie van de onafhankelijke functies diagnostiek, indicatiestelling en toewijzing. Zo moest ze er voor zorgen dat de niet vrij toegankelijke hulp enkel zal ingezet worden wanneer er een duidelijke indicatiestelling is gebeurd. In deze werkgroep kwamen dan ook belangrijke en gevoelige vraagstukken aan bod. Beslissen wie welke functies mag uitvoeren en hoe deze moeten uitgevoerd worden, raakt immers aan de autonomie van en de bestaande taakverdeling en samenwerking tussen de voorzieningen & sectoren. In de huidige veldconstellatie bestaan er twee modellen: binnen de bijzondere jeugdbijstand zitten alle functies vervlochten in één persoon (de consulent van het CBJ), terwijl in de gehandicaptensector alle functies ontvlochten zijn en toebedeeld aan verschillende instanties of actoren. Het uittekenen van procedures, beslissingsbevoegdheden en kwaliteitseisen was dan ook een zeer delicate oefening. Die oefening is echter nog niet helemaal afgerond, aangezien nog niet definitief is beslist welke actoren welke functies zullen moeten/mogen opnemen. Opmerkelijk is dat men aan de functie ‘Toewijzing’ meer dan een administratieve ‘koppelingsopdracht’ heeft toegekend. De functie toewijzing moet niet alleen op basis van de indicatiestelling een concreet hulpaanbod voorstellen, het moet ook die indicatiestelling procedureel

133


toetsen, het moet de urgentie van de cliënten bepalen en het vervult een centrale sturingsfunctie op het raakvlak van vraag en aanbod binnen de regio. Daartoe heeft toewijzing ook een registratieopdracht en een koppeling van gegevens naar de centrale overheid. Teneinde deze regierol te kunnen waarmaken, moet ‘Toewijzing’ door het regionaal netwerk van hulpaanbieders gemandateerd zijn om dergelijke metapositie te mogen innemen. Er zal dus ook een netwerk onrechtstreeks toegankelijke hulp worden geïndiceerd. De werkgroep maakte redelijk snel de keuze dat toewijzing op niveau van de overheid moest functioneren, al werd dit zwaar aangevochten door de maatschappelijke actoren tijdens hun overleg met de Minister. Onderscheid Het aanbod jeugdhulpverlening wordt onderverdeeld in een vrij en niet vrij-toegankelijk deel. Daartoe moest het bestaande aanbod wel onderscheiden worden. Binnen deze werkgroep zocht men naar criteria om de werkvormen te kunnen onderscheiden. Dat bleek niet gemakkelijk te zijn. Men kwam tot een gewogen operationalisering van het criterium maatschappelijke kost. Aan de hand van een meting én weging van duur, intensiteit & frequentie van de aangeboden hulpmodules, zouden de voorzieningen en werkvormen ingedeeld kunnen worden. Daar kwamen uiteindelijk complexe berekeningen bij kijken. Voor elk criterium werd immers een schaal opgemaakt en aan die schalen werd een weging gekoppeld. Als de som van die weging hoger was dan een bepaald cijfer, is de module onrechtstreeks toegankelijk. De werkgroep maakte dus schalen per criterium op, koppelde daar een weging aan en stelde voor de totale som een grenswaarde vast die het onderscheid vrij en niet vrij zou bepalen. Daarbij werden tal van voorbeelden en simulaties uitgewerkt. Tijdens de werkzaamheden stootte men wel op een aantal problemen. Basisvoorwaarde voor deze onderscheidbepaling is immers dat de modulering afgerond is. Er stelde zich ook een praktisch probleem: wat wanneer de grens overschreden werd bij een combinatie van modules? Trajectbegeleiding Binnen de niet-vrij toegankelijke hulp wordt de hulpcoördinatie, in zoverre ze geïndiceerd is, gegarandeerd door de trajectbegeleider. De werkgroep somde een aantal indicaties voor trajectbegeleiding op en legde tevens het takenpakket van de trajectbegeleider vast. Dwang De werkgroep analyseerde de huidige vorderingsgronden en stootte er op de beperkingen van het begrip POS. Ze verrichte denkwerk voor de eventuele verbreding van het concept en concentreerde zich dus op een eventuele nieuwe formulering van de vorderingsgronden. De discussies werden gevoerd vanuit een aantal richtinggevende vragen: Met welke aanmeldingen kan de procureur vorderen? Wat kan de jeugdrechter opleggen? Aan wie kan de jeugdrechter wat opleggen? Wanneer kan de jeugdrechter wat aan wie opleggen? Wat zijn de elementen die moeten opgenomen worden in de omschrijving van hoogdringendheid? … De werkgroep verrichtte zoals gezegd enkel voorbereidend werk. Er werden met ander woorden geen concrete beslissingen genomen en er werd dus niet met dwangmaatregelen geëxperimenteerd. Het voorbereidend werk werd wel besproken met magistraten. Crisishulp Aangezien crisishulpverlening nood heeft aan geëigende procedures, diende de werkgroep deze procedures uit te werken, diende ze een aantal begrippen te verhelderen en de kwaliteit van de procedures te borgen. Men kwam tot volgende besluiten: “Crisishulp werkt met een dynamisch team dat garandeert dat een crisis opgevangen wordt. Regionaal komt er een aanbod van crisishulp. Dit aanbod garandeert dat in een crisissituatie onmiddellijk een hulpactiviteit wordt opgestart. Deze

134


crisishulp moet permanent bereikbaar en onmiddellijk inzetbaar zijn.” Zoals zal blijken werd er in de regio’s een project rond crisishulp opgezet. Bedenkingen bij de thematische werkgroepen In de thematische werkgroepen werd meer dan inhoudelijk operationaliserend werk verricht, al vormde dat wel de hoofdbrok van de werkzaamheden. Er werden immers ook uitvoeringsinstrumenten en –procedures uitgewerkt. Maar men ging zelfs nog verder dan dit beleidsinvoerend werk. Er werden in die werkgroepen immers nog een aantal strategische keuzes gemaakt of er werden strategische keuzes nader ingevuld. Het is volgens ons belangrijk om te benadrukken dat het voorzitterschap van sommige werkgroepen in handen was van externe actoren. Qua vermaatschappelijking van de beleidsvorming kan dat tellen. In de praktijk werkte die constructie echter niet helemaal zoals het hoorde. De mensen uit het middenveld werden als inhoudelijk experten aangetrokken en participeerden dus eigenlijk ten persoonlijke titel aan het proces, ofschoon de beleidsverantwoordelijken hen impliciet en/of gedeeltelijk ook wel hadden aangetrokken als koepelafgevaardigden (de postjes werden immers evenwichtig verdeeld). Een dubbelzinnige situatie dus. Enerzijds wilde men de velddeskundigen blijkbaar (om politiek-ideologische en/of politiek-strategische redenen) niet formeel als belangenbehartigers in het proces inschakelen, anderzijds verwachtte men dat toch gedeeltelijk van hen, ook al omdat men geen ander belangenbehartigingspoor had voorzien. Voor de koepelexperten zorgde dat wel voor grote problemen, hetgeen we haast een schizofrene situatie zouden kunnen noemen. Zo zetelden de velddeskundigen in de Centrale Commissie niet alleen als inhoudelijk expert, maar ook als vertegenwoordiger van hun koepel, als vertegenwoordiger van hun sector en als voorzitter van een werkgroep. Een problematische situatie die nog versterkt werd doordat men zich als voorzitter nog minder inhoudelijk partijdig kan opstellen. Pas na geruime tijd (20022003) werd aan deze gebrekkige structurering en rolverwarring tegemoetgekomen door parallel aan het proces formele ontmoetingen tussen middenveld enerzijds en Minister & kabinet anderzijds in te lassen, waarop het middenveld dan vrijuit zijn belangen kon aankaarten en verdedigen. Om de schizofrene rol te ontdubbelen, stuurden sommige organisaties een andere –dan hun gezant in de werkgroepen of Centrale Commissievertegenwoordiger naar dat overleg. Ook de administratie was daar meestal op aanwezig in de persoon van Dirk Broos van het BOT en soms ook Secretaris-Generaal Marc Morris. Wanneer er enkele keren met bepaalde sectorale deelgroepen werd overlegd, was de administratie niet aanwezig en werd er –naar verluidt- niet altijd expliciet teruggekoppeld. Opvallend aan de werkzaamheden in de werkgroepen was de grote zorg voor kwaliteit en de aandacht voor het verzamelen van beleidsrelevante gegevens (zie opdracht functie toewijzing). Ofschoon de werkgroepen bedoeld waren om gecoördineerd (integraal) beleid te ontwikkelen, diende zich door de werkstructuur opnieuw een ander coördinatieprobleem op: Hoe de werkzaamheden van de werkgroepen op elkaar afstemmen? Modulering, onderscheid, toegangspoort, … alles had met alles te maken. Het kwam er dus op neer om de denkoefeningen van de verschillende werkgroepen op geregelde tijdstippen naast elkaar te leggen en op elkaar af te stemmen. Dit gebeurde op viervoudige wijze: 1. Doordat alle werkgroepen de Centrale Commissie adviseerden, fungeerde die Centrale Commissie als afstemmingscentrum. 2. Doordat de voorzitters van de thematische werkgroepen in die Commissie vertegenwoordigd waren, kregen ze zicht op de werkzaamheden van andere werkgroepen.

135


3. Het Beleidsondersteunend team ondersteunde de diverse werkgroepen en hield zo een overzicht op het geheel. Deze coördinerende functie van het BOT mag niet onderschat worden. 4. Ten slotte vergaderden werkgroepen die op een gegeven moment heel erg met hetzelfde bezig waren soms gezamenlijk. 6.2.6 Toetsing in de pilootregio’s: Voorbereiding Keuze van de regio’s In februari 2001 duidde de Minister de drie pilootregio’s aan. De regio’s (afgebakend volgens de lijn van het gerechtelijk arrondissement) waren: het gerechtelijk arrondissement Antwerpen, het gerechtelijk arrondissement Gent en het gerechtelijke arrondissement Tongeren-Hasselt. Samen beslaan ze zo’n 40% van Vlaanderen. De drie regio’s werden op basis van een gemotiveerde kandidatuurstelling door de Ministers verkozen uit zes genomineerde regio’s. De keuze voor deze regio’s was naar het schijnt een politieke beslissing. De administratie had kleinere en meer gedifferentieerde regio’s voorgesteld (een grootstedelijk gebied à la Antwerpen, een kleinstedelijk gebied als Kortrijk en een landelijk gebied als het Maasland). Men diende echter met de politieke beslissing verder te gaan. Na een zekere proefperiode stelde Dhr. Broos hierover:“Het is niet omdat het systeem nu op de gerechtelijke arrondissementen gebaseerd is, dat we dat ideaal vinden. … In de pilootregio’s merken we dat men vlug terugvalt op de deelregio’s die gebaseerd zijn op functionele en bestaande samenwerkingsverbanden. Wij beschouwen de gerechtelijke arrondissementen gewoon als ons werkgebied.” (Vl. Parl. Stuk 1211, nr. 3, p. 17) Men koos echter voor de gerechtelijke arrondissementen om het de jeugdrechters niet te moeilijk te maken. De hele provincie Limburg was dus een pilootregio, wat impliceerde dat alle voorzieningen uit die regio aan het werk moesten. Een experiment van grote omvang dus! Juridisch kader Omdat men in de regio’s zou afwijken van de vigerende regelgeving diende er een juridisch kader gecreëerd te worden dat deze afwijkingen mogelijk zou maken. Het ontwerp van decreet (het zogenoemde ‘mini-decreet’127) dat daarvoor in samenspraak met de juridische dienst van het departement (Afdeling Bijzondere Jeugdbijstand) werd uitgewerkt, werd al in juni 2001 door de Vlaamse Regering goedgekeurd. Voorafgaand was het voorontwerp voorgelegd aan de relevante instanties (Kind & Gezin en Vlaams Fonds), na de goedkeuring door de Regering werd het advies gevraagd van de adviesraden VLOR en SERV. De Vlaamse Onderwijsraad (VLOR) sprak er zich in september over uit en adviseerde gunstig, maar maakte wel enig voorbehoud bij de afwijkende regelingen op de werking van de CLB’s. De VLOR wenste dan ook uitdrukkelijk op de hoogte gehouden te worden van eventuele ontwerpbesluiten met implicaties voor de CLB’s. Nog interessanter aan het VLOR-advies is dat men melding maakt van een uitzonderingsregeling vanaf januari 2002 tot 31 december 2003. Men had blijkbaar een proefperiode van twee jaar op het oog. Die strakke timing heeft men echter niet gehaald, omdat het decreet zelf pas gestemd is geworden in de zomer van 2002. Meerdere respondenten wijten deze vertraging aan de beslissing om het ontwerpdecreet ook nog eens voor te leggen aan de Raad van State. Om problemen te voorkomen met het tijdelijke, maar wel fundamentele decreet had men in oktober immers besloten om het ontwerp naar de Afdeling Wetgeving van de Raad van State te sturen. Een belangrijke, maar wel TP

PT

TP

127

Minister Vogels noemde het een juridische luchtbel die nodig was om te kunnen experimenteren, “een broze maar veilige omgeving waar aan beleidsvoorbereidend werk kon gedaan worden”. (Vl. Parl., Stuk 1211, NR. 4, p. 8). PT

136


tijdrovende procedure. De Raad van State adviseerde in januari 2002 –met enige opmerkingen over artikels die aangepast moesten worden- gunstig omdat het experiment in tijd en ruimte beperkt was. Na het afleggen van het geschetste lange adviesparcours, werd het voorontwerp aangepast en ingediend in het Vlaams Parlement. Daar werd op 6 juni 2002 een hoorzitting georganiseerd over het ontwerp van decreet.128 Aanwezig waren Dirk Broos, de drie regiomanagers en enkele deskundigen uit het werkveld die participeerden aan de CC. Dirk Broos gaf er een toelichting over het proces en gaf een stand van zaken van de werkzaamheden van de thematische werkgroepen. In de Commissievergadering waarbij het decreet artikelsgewijs besproken en gestemd werd, ondersteunde Eric Berx de Minister als kabinetsraadgever bij haar replieken op de vragen van de Parlementsleden. Het decreet werd uiteindelijk op 19 juli goedgekeurd door het Parlement. TP

PT

Het besluit ter uitvoering van dat decreet werd goedgekeurd op 13 december129. Het besluit ging in op 1 januari 2003 en hield op van kracht te zijn op 30 juni 2004. Het bood de juridische ruimte om, voor een beperkte periode, op bepaalde punten van de bestaande regels af te wijken en met nieuwe te experimenteren, zodat het concept van de integrale jeugdhulp aan de praktijk getoetst kon worden. Het was daarbij echt de bedoeling om het concept bij te sturen, het uitvoeringsbesluit mocht dan ook zeker niet beschouwd worden als een voorafspiegeling van de uiteindelijke regels van de IJH. (Brief van Minister Vogels & Vanderpoorten, 24 maart 2003) TP

PT

Voorbereidende werkzaamheden Het feit dat het juridisch kader voor de projecten pas midden 2002 werd goedgekeurd, betekende niet dat er tot dan in de pilootregio’s niets gebeurde. Integendeel. In de lente van 2001 werden de (meeste) projectleiders aangeworven en vanaf mei startten de selecties voor de projectmedewerkers. Na de installatie van de stuurgroepen in juni 2001 werd druk gewerkt aan het uittekenen van de werkstructuren, aan het opzetten van netwerken en aan het uitdenken van projecten130. Ter beoordeling van de projecten werden volgende criteria vooropgesteld: -Het realiseren van concrete en herkenbare verbeteringen op het terrein -Maximaal vertrekken van andere en verbeterde inzet van beschikbare middelen -Garanderen van intersectorale betrokkenheid -Creëren van een katalysatoreffect voor het ontwikkelingsproces -Haalbaarheid op korte termijn -Geen losse acties maar geïntegreerd in een breder stappenplan De projectvoorstellen werden in september 2001 besproken in de thematische werkgroepen en er werd zelfs een residentieel seminarie over georganiseerd. De Centrale Commissie werd door de Minister uitgenodigd om haar advies over de projecten op het kabinet te komen toelichten. TP

PT

6.2.7 Toetsing in de pilootregio’s: Projecten in de praktijk Men had het decreet dus niet afgewacht om in de pilootregio’s al enige activiteiten op te starten. Juridisch gezien kon dit ook. Met structurele netwerken, overleg, modulering en het voorbereiden van samenwerkingsovereenkomsten was men al veel vroeger gestart. Maar de projecten die een afwijking van de regelgeving nodig hadden (gewijzigde toegangspoort), konden pas starten begin 2003, na goedkeuring van het uitvoeringsbesluit in december 2002. Die uitzonderingsprojecten had men natuurlijk ook grondig voorbereid in het tweede semester van 2002, zodat men op 1 januari 2003 onmiddellijk met nieuwe procedures van start kon gaan. We beschrijven hierna zowel de 128

Zie Vl. Parl., Stuk 1211 (2001-2002, Nr. 3) Opmerkelijk is dat tegelijk een decreet werd goedgekeurd ter bekrachtiging van dat besluit. Door deze bekrachtiging wordt het besluit juridisch gelijkgesteld met een decreet. 130 Het zou het kabinet geweest zijn die aanstuurde op projecten om het project zichtbaarder en concreter te maken. TP

PT

129 TP

PT

TP

PT

137


ervaringen met de algemene proefopdrachten (modulering & onderscheid), als de lessen uit de concrete projecten. De algemene opdracht: modulering & onderscheid Modulering Elke pilootregio stelde een eigen timing op inzake de modulering door de voorzieningen. Daarbij werd steeds hetzelfde stramien gevolgd gehanteerd: -Info en oefensessies aan de hand van de handleiding modulering -Uitwerking van de modules door de voorzieningen -Invoeren van de modules in een centrale databank (over de pilootregio’s heen). -Technische goedkeuring van de modules door het team beleidsondersteuning. Deze goedkeuring bestond uit het checken van het begrippenkader uit de handleiding modulering (Zijn de modules geschreven volgens de handleiding modulering?) Deze kwalitatieve screening vond plaats in de zomer van 2003. -Inhoudelijke goedkeuring van de modules door de regionale stuurgroep U

In feite werd er in deze periode via twee parallelle processen aan modulering gewerkt: In eerste instantie vertaalden de hulpaanbieders in de pilootregio hun aanbod in concrete en gedetailleerde modules (eind 2002-begin 2003). Tot eind februari 2003 waren de voorzieningen bezig met die oefening, waarna de eerste ervaringen uitgewisseld werden met de bevoegde thematische werkgroep. De adviezen konden zowel inhoudelijk zijn (functielijst en werkbladen), als procesmatig (timing & randvoorwaarden voor implementatie). In tweede instantie vertaalden de zes betrokken sectoren hun aanbod in typemodules. Een typemodule beschrijft het sectorale aanbod in algemene termen (dwz. aan de hand van een beperkt aantal criteria). Deze ‘type-modules’ dienden om de diversiteit van modules te kunnen classificeren, om zo op een hoger niveau overzicht te houden over het gemoduleerde hulpverleningsaanbod. Ze staan dan ook in functie van een algemene sturing van het hulpaanbod in de jeugdhulpverlening. De typemodules werden per sector opgesteld door aparte werkgroepen, bestaande uit een beperkt aantal deskundigen, ondersteund door een lid van het BOT en voorgezeten door een lid van de administratie van de betreffende sector Op basis van de documentenanalyse131 en de interviews menen we volgende bedenkingen te kunnen maken over het moduleringsproces: Eerst en vooral moet opgemerkt worden dat de moduleringsoefening resulteerde in een omvangrijke tijds- en werkdruk voor de veldactoren. Soms op het randje van het inefficiënte af, zoals volgend verhaal illustreert. “Op de vergadering kom ik steeds dezelde CLBmedewerker tegen. Of we nu in Maasland, Midden-Limburg of Noord-Limburg samenkomen, telkens moet deze persoon aanwezig zijn omdat hij verantwoordelijk is voor de besproken projecten. Dat is een zware tijdsinvestering en misschien pure energieverspilling.” Belangrijke sectorale vertegenwoordigers moesten immers haast overal aanwezig zijn. Wanneer men één regioverantwoordelijke heeft, maar meerdere sub-regionale netwerken, dan moet die persoon in theorie naar al die vergaderingen, ook al gaat het telkens om dezelfde zaken. Voortvloeiend uit de tijds- en werkdruk, maar ook gekoppeld aan de complexiteit van de oefening en de techniciteit van het jargon, bleek al snel dat de regio’s nood hadden aan een zekere procesondersteuning om de moduleringsoefening te laten slagen. TP

TP

131 PT

PT

Zie onder meer de werknota van de Werkgroep modulering van mei 2003.

138


Ten derde werd in alle regio’s snel duidelijk dat er veel meer los kwam dan louter feedback op het moduleringsinstrument. Er kwamen debatten en evoluties van positionering en inhoudelijke discussies over taken van voorzieningen en/of sectoren. Die discussies waren deels gebaseerd op een zekere argwaan tegenover de finaliteit van het moduleringsproces. Men vreesde immers een koppeling van de modulering aan de financiering van de voorzieningen en/of het aanwenden van de typemodules voor een kerntakendebat tussen de sectoren. Vanuit de Thematische Werkgroep werd via de Centrale Commissie om een politiek engagement gevraagd om dit op korte termijn niet te doen en om dit heel duidelijk te maken zodat de argwaan zou afnemen. Zo werd in juli 2002 besloten dat “modulering in de toekomst aan de financiering zou kunnen gekoppeld worden, maar dat dit nu niet tot de initiële doelstellingen hoort”. (Adviesnota CC van 2002). Wat betreft de typemodules werd gesteld dat ze op termijn zouden dienen om een intersectoraal beheer van de jeugdhulp mogelijk te maken. Hiervoor zou de werkgroep regie instaan. U

U

U

U

Deze zaken tonen duidelijk aan hoe moeilijk het is om actoren aan te zetten tot participatie wanneer er veranderingen op til zijn. En zeker om voorzieningen op korte termijn aan te zetten tot een zekere profilering, die hen in de toekomst mogelijks zuur zou kunnen opbreken. Het is dan ook opmerkelijk dat de voorzieningen zo ver in de oefening zijn meegegaan. Al menen sommigen dat de onduidelijkheid over de financieringskoppeling verdere engagementen van voorzieningen in de weg heeft gestaan. De actoren hadden behoefte aan zekerheid en garanties dat ze voor hun inspanningen niet zouden bestraft worden. Men besefte dit echter tijdig en is beginnen benadrukken dat de inspanningen van de voorzieningen binnen het experiment geen gevolgen zouden hebben. Men voegde er wel (stilzwijgend?) aan toe dat die kwestie later aangepakt zou worden. Deze belofte was –zo lijkt het toch- echt wel nodig om het succes van het experiment en het project te garanderen. Maar in het kaderdecreet heeft men natuurlijk wel ingeschreven dat de beslissing niet voor eeuwig kan worden uitgesteld. Ook de onzekerheid van het experimentele karakter zou voorzieningen er van weerhouden hebben om zich meer te engageren. Of er van Integrale Jeugdhulp nog iets zou overblijven na afloop van het experiment was immers –met de verkiezingen van juni 2004 en een mogelijke Regeringswissel in het vooruitzicht- niet zeker. Er deed zich bij de voorzieningen dus een dubbele onzekerheid voor. Hoewel die onzekerheden misschien het engagement wat hebben getemperd, hebben ze ons inziens het toetsen van het moduleringsinstrument toch niet in gevaar gebracht. Zo bleek uit de laatste terugkoppeling op de thematische werkgroep dat een grondige herziening van het moduleringsinstrument noodzakelijk was om tegemoet te komen aan de vooropgestelde doelstellingen van modulering. Vandaar dat de activiteiten inzake modulering eind 2003 werden teruggeschroefd. Tot de afstemming van het aanbod via het maken van inhoudelijke verbindingen en het in kaart brengen van overlap en lacunes is men echter niet gekomen. Wel werden de typemodules en de modules op elkaar afgestemd. De moduleringsoefening binnen Integrale Jeugdhulp werd op het terrein bemoeilijkt door de moduleringsinspanningen van aparte sectoren (Gehandicaptenzorg & Volksgezondheid). Vooral met het Vlaams Fonds was het blijkbaar moeilijk af te stemmen, aangezien het Fonds zelf zijn aanbod aan het moduleren was in het kader van het persoonsgebonden budget. De werkgroep modulering stelde hieromtrent voor dat de Minister het Fonds de opdracht zou geven om de interne evolutie van het persoonsgebonden budget af te stemmen op de evolutie binnen Integrale Jeugdhulp. Een initiatief dat er opnieuw op wijst dat het erg moeilijk is om sectorale ontwikkelingen af te stemmen op een experimenteel en qua uitkomst onzeker intersectoraal project.

139


Onderscheid In de pilootregio’s heeft men geëxperimenteerd met het operationaliseringsinstrument van de werkgroep Onderscheid (zie hoger). Dit impliceerde dat de voorzieningen voor elke module de criteria duur, intensiteit en frequentie dienden in te vullen en dit los van de cliënt. De berekening van de wegingscoëfficiënt gebeurde automatisch in de databank. Dit alles werd aangevoeld als inboeten op flexibiliteit en werd dan ook vaak bekritiseerd als te abstract, te beheersend. “Hoe kan je nu als hulpverlener vooraf weten hoe lang het moet duren om het gewenste resultaat te bereiken?” Ook deze misvatting heeft men moeten proberen recht te zetten. “De moduleringsoefeningen zijn helemaal niet bedoeld om de beheersbaarheid van de hulp zo ver op te drijven”, stelde men. U

De ‘onderscheid-projecten’ werden echter door een groter gevaar bedreigd. In het veld ontstond de idee dat het beter (gemakkelijker, financieel aantrekkelijker, …) was om tot het rechtstreeks toegankelijke hulpaanbod te behoren. Er ontstond dan ook wat druk op het moduleringsproces om ‘rechtsreeks’ te kunnen blijven. Men zou bijvoorbeeld modules kort kunnen maken en die telkens kunnen verlengen. Sommige actoren wilden bovendien bepaalde hulpverleningsvormen uit de bijzondere jeugdbijstand halen, waardoor er een verschuiving van onrechtstreeks naar rechtstreeks zou plaatsvinden. Ook hier dook de vrees voor financieringsgevolgen dus op, waardoor men is moeten gaan beklemtonen dat het onderscheid niets te maken had met een toekomstige financiering op basis van duur, intensiteit en frequentie van de module. “De indicatoren hebben helemaal niet de intentie om te peilen naar financiële consequenties”. De concrete pilootprojecten Onderstaande tabel geeft duidelijk aan dat alle regio’s experimenteerden met het netwerk rechtstreeks toegankelijke hulp en met de toegangspoort en dat de regio’s daarnaast elk nog één of meerdere aparte projecten hadden. Hierna gaan we kort in op de cruciale toegangspoort-projecten. Limburg

Antwerpen

Gent-Meetjesland

Netwerk RTH Toegangspoort

Netwerk RTH binnen de Stad Toegangspoort (voor jongeren uit Borgerhout en Schoten)

Meldpunt kneldossiers

Crisishulp Trajectbegeleiding

Netwerk RTH Meetjesland Toegangspoort (voor jongeren uit Eeklo, Wachtebeke & SintAmandsberg) Crisishulp Implementatiegroep Positie & Participatie

Turnhout:

project laagdrempelig onthaal & hulpverlening Mechelen: Project netwerk en loketfunctie jeugdhulpverlening

Tabel 6-2: Overzicht van de pilootprojecten per regio Toegangspoort Per pilootregio dienden de hulpaanbieders zich te verenigen in een regionaal netwerk, diende een proces van modulering opgestart te worden, werd gesleuteld aan de functie diagnostiek en werd de toegangspoort heringericht, zowel procedureel als structureel. Procedureel werd vastgelegde welke stappen op welk moment door welke instantie dienden gezet te worden, structureel werden de taken van het Comité voor Bijzondere Jeugdzorg én van de PEC voor de aangeduide steden en gemeenten

140


opgenomen door twee aparte teams Indicatiestelling en Toewijzing. Een toewijzingsbesluit van het team toewijzing had dezelfde geldigheid als een beslissing van een CBJ of een PEC. In elk regio moest duidelijk bepaald worden wie welke taken en verantwoordelijkheid ging opnemen. De processen naar, doorheen en na de toegangspoort moesten uitgewerkt worden en samen met het werkveld voorbereid worden. Ook dienden er samenwerkingsafspraken met de bestaande sectorale toewijzingsorganen gemaakt te worden. De regionale diagnostische actoren moesten in kaart gebracht en geïnformeerd worden over de opgestelde kwaliteitseisen omtrent de inhoud en procedures van de aangeleverde diagnostiek. Het Gentse pilootproject bijvoorbeeld had onder meer als doel om enige deskundigheid te ontwikkelen op vlak van intersectorale indicatiestelling & toewijzing en om een intersectoraal orgaan voor indicatiestelling & toewijzing op te zetten en te laten proefdraaien. Daarvoor werd een team van zes halftijdse medewerkers uitgebouwd. Het ging om 6 uit de sectoren gedetacheerde mensen. Krachten met heel wat sectorspecifieke ervaring. Het team werd dus zowel multidisciplinair, als multisectoraal samengesteld. Het behandelde een aantal multi-problem cases, analyseerde de toegeleverde diagnostiek en stelde een vergelijkende indicatiestelling op. Bedenkingen bij de pilootprojecten De werkgroepen bleven ook tijdens de pilootregio’s bestaan. En dat was ook nodig omdat bepaalde inhoudelijke operationaliseringen nog aan de gang waren bij de start van de regio’s. Het samenspel van beide actiemiddelen was uiterst interessant ontworpen. De thematische werkgroepen leverden conceptnota’s aan de regio’s. De regio’s ontwikkelden projecten binnen die geoperationaliseerde ‘bakens’ die door de thematische werkgroepen gunstig geadviseerd moesten worden. Eens de projecten gestart waren, vonden nog drie feedbackrondes plaats: - De eerste terugkoppeling in het voorjaar van 2003 had als doel om de pilootprojecten tussentijds te evalueren. - De tweede terugkoppeling in het najaar van 2003 leverde inhoudelijk materiaal op voor het decreet. - De derde terugkoppeling vond plaats in het voorjaar van 2004 en leverde inhoudelijk materiaal voor de uitvoeringsbesluiten bij het IJH-decreet. De terugkoppelingen werden zinvol ingevuld, al kwam zeker de eerste ronde wat vroeg voor de regio Antwerpen die later was opgestart. Op te merken valt dat de regio’s het ook niet altijd met elkaar eens waren. Elke regio had zijn dynamiek deed eigen ervaringen op. Maar men had wel het gevoel dat men vanuit de praktijkervaringen op de invulling van het project kon wegen. Inhoudelijk hebben de experimenten zeker wat opgeleverd. Zo kwam vanuit de pilootregio’s bijvoorbeeld het inzicht dat de uitgewerkte moduleringsinstrumenten nog onvoldragen waren en dat de idee van de toegangspoort wel goed was, maar absoluut nog niet klaar voor implementatie doordat er ontzettend randvoorwaarden nog niet in orde waren om te starten. In de pilootregio’s werd –in het kader van de lerende projectorganisatie- zelf ook ontzettend veel opgevolgd en geëvalueerd. Zo bv. in de regio Limburg waar het project Toegangspoort geëvalueerd werd met de aanmelders, het indicatiestellingsteam en de toewijzer. Via een schriftelijke enquête werden zelfs de cliënten bevraagd. (Zie nieuwsbrief november 2003). Cijfermatig werd bijgehouden wie naar de toegangspoort doorverwees en naar waar deze toewees. Ook werd elke aangemelde situatie bij het Meldpunt Kneldossiers geëvalueerd. Verschillende respondenten benadrukken dat het werken met pilootregio’s zeer belangrijk geweest is voor het proces Integrale Jeugdhulp. Tot dan namen vele betrokken sectoren (ook

141


en misschien vooral de administraties) een afwachtende houding aan. De werking in de pilootregio’s heeft die houding doorbroken. In de regio’s ontstond een enorme dynamiek132, men boekte de eerste successen en het project werd ruimer bekend. De projectleiders speelden in dit alles een belangrijke rol. “De degelijkheid en geloofwaardigheid van de regionale projectleiders heeft enorm veel credibiliteit aan het project gegeven”. Het bewijs daarvan is dat andere regio’s begonnen aan te dringen om ook bij het project betrokken te worden. Sommige respondenten stellen zelfs dat je “zoiets alleen van beneden uit kan oplossen/uitwerken. Op beleidsniveau zou men immers in de loopgraven blijven zitten.” Grote moeilijkheid bij het experimenteren in de pilootregio’s was om de uitgewerkte procedures, instrumenten en de gemaakte keuzes niet definitief te laten zijn. De beleidsmedewerkers hebben zeer vaak moeten benadrukken dat iedereen er zich van bewust moest zijn dat het maar om een experiment ging. Velen wilden verder gaan met de eigen keuzes en wilden ‘implementeren’ in plaats van ‘experimenteren’. Een hele tijd voor het voorziene einde van de proefperiode had men al door dat men sommige zaken moest stopzetten, maar dat kon dus niet. TP

PT

We zouden dus kunnen besluiten dat deze werkwijze veel energie gevergd heeft, maar tegelijk ook heel wat opgeleverd heeft. Eerst en vooral werden de concepten en procedures inhoudelijk verfijnd door de toets in de werkelijkheid. Daarnaast werd de kwaliteit van de uitvoeringsinstrumenten verbeterd en werd –misschien wel ‘last, but not least’- het project ruimer bekend waardoor ook het draagvlak verhoogd werd. Door de praktijktoetsing werd misschien wel het ‘point of no return’ overschreden. Dat blijkt ook uit de parlementaire afhandeling van het decreet. De weerstand die in de politiek tegen het project was gegroeid, werd –zoals we in de volgende paragraaf zullen beschrijven- onder meer gebroken door de steunbetuigingen uit het veld. Het maatschappelijk draagvlak was groot genoeg om het ontbreken van voldoende politiek draagvlak te counteren. Onder al die druk (maatschappelijk + ambtelijk) hebben sommige politieke actoren hun weerstand/tegenkantingen moeten laten varen. 6.2.8 Opstelling van het kaderdecreet Integrale Jeugdhulp Sinds begin 2003 was men begonnen met de voorbereidingen voor het kaderdecreet Integrale Jeugdhulp. Of beter de decreten, want men heeft er voor geopteerd om de inhoud en de organisatie van het hulpaanbod juridisch los te koppelen van de positie van de cliënt en de participatie. Beide decreten werden echter gelijktijdig uitgewerkt en ook tegelijk ingediend en besproken in het Parlement. We bespreken hierna enkel finaliteit, voorbereiding, inhoud & parlementaire behandeling van het decreet over de organisatie van het jeugdhulpaanbod. T

Finaliteit van het kaderdecreet Ondanks de lange voorbereidingstijd, was het integraal maken van het jeugdhulpaanbod eind 2003 nog bijlange niet afgelopen. Er moesten nog heel stappen gezet worden, nog heel wat aspecten inhoudelijk uitgewerkt, men moest het project nog uitbreiden naar de regio’s, … . Men had het voorbereidingsproces dus eigenlijk ook gewoon kunnen voortzetten. Men heeft er echter voor geopteerd om datgene wat al goed uitgewerkt was en waarover overeenstemming bestond decretaal vast te leggen, zodat de verworvenheden niet meer op de helling konden komen te staan en de voortzetting van het proces beter gegarandeerd werd. “Doel van het kaderdecreet is te zorgen voor een continuering van wat tot op heden in het ontwikkelingsproces reeds gerealiseerd is en het

TP

132 PT

Zo werden er tal van infomomenten en debatavonden georganiseerd, verspreidde men erg frequent nieuwsbrieven, ….

142


uitzetten van een ontwikkelingsplan om Integrale Jeugdhulp uit te werken en te implementeren. Het voorgestelde kaderdecreet is een noodzakelijke afsluiting van een beleidsvoorbereidend experiment en moet zorgen voor een voortgaan op de ingeslagen weg. Dit omdat er zich duidelijke beslissingen op beleidsniveau opdrongen.” Tijdens de hoorzitting in de Commissie Welzijn werd de finaliteit als volgt omschreven: “De voorstellen van decreet bepalen een algemeen kader waarbinnen het toekomstige proces van integrale jeugdhulp verder dient te worden uitgetekend. Principiële keuzes over de richting die we moeten uitgaan om een integrale jeugdhulpverlening in Vlaanderen te bereiken. Daarvoor zullen nog heel wat uitvoeringsbesluiten nodig zijn. Hierbij wordt best niet overhaast te werk gegaan.” (Vl. Parl. Stuk 2056 (2003-2004), Nr. 2, p. 14) Voorbereiding Nadat al geruime tijd duidelijk was geworden welke finaliteit het kaderdecreet moest hebben en welke onderwerpen aan bod moesten komen, werd in het najaar van 2003 gestart met de eigenlijke voorbereidingen op het decreet. In de werkgroepen werden de ontwerpteksten besproken en werden de adviezen van de pilootregio’s besproken (2° feedbackronde). Op het oktoberseminarie van de Centrale Commissie werd gediscussieerd over de inhoudelijke bepalingen van het Kaderdecreet. Het product was een synthesenota die vervolgens door een juridische werkgroep133 juridischtechnisch werd vertaald. Het resultaat van die werkzaamheden werd op 20 november voorgelegd aan de Centrale Commissie met het oog op een inhoudelijke toets. Het was de CC die het geheel van het kaderdecreet ter advies voorlegde aan de kabinetten, die nog enkele kleinere zaken aanpasten. Ook de maatschappelijke groepen hebben toen nog eens formeel hun bemerkingen kunnen maken bij de ontwerpteksten. Inhoudelijk leidde dit echter tot weinig fundamentele veranderingen. In februari werden de voorstellen in het Parlement ingediend, niet door de Regering, wel door vier parlementsleden134 van de meerderheid. Net zoals met het PAB-decreet werd om strategische redenen (snelheid) een ontwerp van decreet omgezet in een voorstel van decreet. TP

TP

PT

PT

Parlementaire weerstand Begin 2004 doken er plots signalen op dat er geen Parlementaire steun meer zou bestaan om het decreet te stemmen. En dit in de eerste plaats vanuit sommige meerderheidsfracties. De ommekeer kwam er vooral om politieke redenen. Vooreerst was Groen!, de partij van de Minister van Welzijn & Volksgezondheid, erg verzwakt uit de federale verkiezingen gekomen (het verloor er haar zetels), hetgeen geleid had tot een Ministerwissel (Byttebier in plaats van aftredend Minister Vogels). Aangezien Integrale Jeugdhulp beschouwd werd als een ‘groen’ dossier en de groenen zodanig verzwakt waren, was er bij de andere partijen niet veel zin meer om dat initiatief te steunen. Anderzijds waren er natuurlijk ook verkiezingen in het vooruitzicht, wat de parlementsleden wat nerveuzer maakte. Anderen laten scoren was in zo’n periode uit den boze, eigen ambities en frustraties staken de kop op. Volgens sommige respondenten was ook de maatschappelijke omgeving en het politiek discours in die omgeving doorheen het project veranderd. Het discours zou ‘verrechtst’ en repressiever zijn geworden. De besprekingen rond het jeugdsanctierecht en de oprichting van de jeugdinstelling ‘Everberg’ illustreren dit. Net dat gerechtelijke element was ten dele uit het project gelicht, zodat er aparte initiatieven kwamen om enige gerechtelijke aspecten decretaal te gaan regelen, los van de kaderdecreten Integrale Jeugdhulp. Bovendien stelde de VLD zich enkele vragen bij de budgettaire en regulerende implicaties van het decreet. 133 TP

PT

TP

134 PT

Waar trouwens ook enkele koepeldeskundigen deel van uitmaakten! Koen Helsen van de VLD, Ria Van Den Heuvel van Groen!, Jan Van Duppen van SP-a en Jan Roegiers van Spirit.

143


Maar de kaderdecreten werden niet alleen bedreigd door de verdeeldheid binnen de meerderheid, ze werden ook sterk onder vuur genomen door de oppositie. Die sleepte een hoorzitting over de decreten uit de brand en kon op die manier de stemming uitstellen. In die hoorzitting stelde oppositielid Trees Merckx (CD&V) zich nogal kritisch op. De kritiek had betrekking op het toepassingsgebied (“Wat met de Centra voor Geestelijke Gezondheidszorg die werken in een psychiatrisch netwerk?”), op de omschrijving van de zorgregio’s, op het ontbreken van de preventie en het gerechtelijke aspect in de decreten, op het ontbreken van een evaluatieverslag over de werking van de pilootregio’s en op het feit dat men twee decreten door het Parlement wilde duwen. Geconfronteerd met zoveel politieke tegenstand hebben de sleutelactoren uit de projectstructuur zich enorm moeten inspannen om de decreten toch nog gestemd te krijgen. Daarvoor werden letterlijk alle middelen en contacten ingezet, gaande van onderhandelingen tussen kabinet en parlementsleden; informatiesessies aan het Parlement; brieven van de Centrale Commissie aan de parlementaire fracties, aan de leden van de Commissie Welzijn en aan de Ministers; brieven van de regionale projectleiders aan de parlementsleden, brieven van betrokken middenveldorganisaties aan de politiek; … . Ook persoonlijke connecties van topambtenaren en kabinetsmedewerkers werden aangesproken en enkele topambtenaren werden zelfs op pad gestuurd om weerstanden te ontmijnen, ... . Kortom, een heleboel initiatieven om de bevoegde parlementsleden toch maar te overtuigen van de noodzakelijkheid van de kaderdecreten. Aanvullend op deze communicatieve middelen, werd natuurlijk ook heel wat politieke (koe)handel135 gedreven. Dat was de taak van het kabinet. Vooraleer er punten en komma’s werden ‘prijsgegeven’ checkten de kabinetsmedewerkers wel eerst altijd bij het BOT. TP

PT

Uiteindelijk werden de decreten op de valreep (7 mei) dan toch nog goedgekeurd, al was het tot het laatste moment afwachten wat het zou worden. In navolging van dit politiek akkoord kon ook het eerste uitvoeringsbesluit nog net voor de verkiezingen van 11 juni 2004 goedgekeurd worden. Verschillende actoren geven toe dat ze de politieke arena onderschat hadden en erkennen dat ze gedurende het proces hadden moeten proberen om de parlementaire actoren beter te informeren en/of te betrekken. Ook de timing had misschien wat anders gekund, decreten laten goedkeuren in de onmiddellijke aanloop van verkiezingen is nooit erg makkelijk. Maar dan had men de voorstellen vroeger moeten indienen en dat kon niet, omdat de pilootregio’s dan geen feedback hadden kunnen leveren. Een kleine vertraging in het begin, zou dus wel serieuze gevolgen kunnen gehad hebben. Inhoud van het decreet Aansluitend bij de finaliteit, regelt het decreet een aantal zaken definitief, verwijst het een aantal inhoudelijke thema’s naar uitvoeringsbesluiten en stelt het een zekere timing voor nog uit te werken zaken voorop136. Het is niet verwonderlijk dat het juist om de meest delicate aspecten gaat: de inrichting van de toegangspoort (juridische verankering voorzien in december 2006), de financiering137 van de voorzieningen (wijzigingen in te voeren in de loop van 2007) en het aspect Dwang (de gerechtelijke jeugdhulp)138. TP

PT

T

TP

T

PT

TP

PT

135

Er wat steun over decreten uitgewisseld: enerzijds het Decreet integrale Jeugdhulp, anderzijds het ‘45-dagen-decreet’ van parlementslid Ceyssens. 136 Zie timing in bijlage 6. 137 Doelstelling is flexibele erkennings- en subsidiëringsregels op te stellen om voluit gemoduleerd te kunnen werken. Het is daarbij niet de bedoeling om een vast prjjskaartje per module te bepalen. 138 Voor het luik dwang is een samenhangende visie uitgewerkt. In het decreet werd ingeschreven dat men tegen medio 2005 een nota moest voorleggen over de wijze waarop die visie kan worden geconcretiseerd. TP

PT

TP

PT

TP

PT

144


Wat definitief wordt ingeschreven is het organiseren van het aanbod op basis van modules, het onderscheid, de toegangspoort en de netwerken van rechtstreeks toegankelijke hulpverlening en crisishulp139. Ook de gegevensverwerking wordt principieel geregeld met het decreet, al wordt de uitwerking van dat luik technisch niet eenvoudig. Het decreet kent aan de Regering de bevoegdheid toe om voor al deze zaken de nodige instrumenten, procedures en regels uit te werken. TP

PT

Het decreet voorziet ook in de nodige structuren om al deze aspecten te sturen en door te voeren. Hoofdstuk XI handelt over het aspect ‘Beleidsafstemming’ en stelt de oprichting van een aantal organen in het verschiet en dit zowel op centraal, als op regionaal niveau. Net zoals in de pilootregio’s wordt er in elke zorgregio (geen gerechtelijk arrondissement meer als basis van de indeling!) een Stuurgroep opgericht (met vertegenwoordigers van de hulpaanbieders uit de regio én met participatie van vertegenwoordigers van kinderen en ouders) en wordt er voorzien in ambtelijke ondersteuningsteams onder leiding van een beleidsmedewerker140, die een Vlaams ambtenaar zal zijn. Het is zijn/haar taak om als gangmaker te fungeren in de regio en om de regionale Stuurgroep voor te zitten. Als ‘regisseur’ moet de beleidsmedewerker er voor zorgen dat er regionale samenwerking en afstemming ontstaat, dat er een regionaal beleidsplan opgesteld en uitgevoerd wordt en dat er relevante beleidsgegevens naar het Vlaamse niveau doorstromen. Op Vlaams niveau wordt voorzien in een interambtelijk Managementcomité (bestaande uit leidinggevende personeelsleden van de administratieve diensten bevoegd voor de betrokken sectoren) en in een Adviesraad Integrale Jeugdhulp (waarin ook de maatschappelijke actoren formeel een zitje zullen krijgen). Het managementcomité dient om het integrale karakter van de jeugdhulp te garanderen en om conflicterende sectorale beleidsontwikkelingen te vermijden. Het beleidsvoorbereidingsproces had immers duidelijk gemaakt dat sectorale ontwikkelingen moeten getoetst worden aan intersectorale initiatieven en omgekeerd. “Anders krijgen we incongruentie en dat is zeer verwarrend”. Het ambtelijk orgaan moet dus instaan voor een minimale eenheid van aansturing inzake jeugdhulpzaken. Daartoe zal het onder andere een Vlaams beleidsplan Integrale Jeugdhulp moeten opmaken. Vraag is of de hoge ambtenaren het mandaat zullen krijgen om zich namens de Minister te engageren op beleidsmatig vlak. Er zal ons inziens alleszins heel wat afgestemd moeten worden tussen ambtenaren en hun respectievelijke kabinet. TP

PT

Sommige elementen uit het decreet zijn al ten uitvoering gelegd via het BVR van 11 juni 2004, net voor de verkiezingen van 13 juni dus. Dat uitvoeringsbesluit regelt de afbakening van het toepassingsgebied en regelt de beleidsafstemming integrale jeugdhulp zodat de voorbereidingen van de samenstelling en de werking van de organen die verantwoordelijk zijn voor de beleidsafstemming al kunnen starten. Die voorbereidingen moeten het mogelijk maken dat de bepalingen van het decreet die op de modulering en de netwerkvorming betrekking hebben, daadwerkelijk kunnen toegepast worden vanaf begin januari 2005. De oprichting van die organen moest hoogdringend gebeuren omdat een naderende regeringswissel de vaststelling van de regio’s had kunnen vertragen.

139

Netwerken voor rechtstreeks toegankelijke hulp en crisishulpverlening kunnen worden opgestart van zodra er een regionale werkstructuur is. De opstart wordt bij voorkeur voorafgegaan door modulering of loopt er minstens mee gelijk. 140 De term regisseur zou beter zijn. Dat was oorspronkelijk ook de bedoeling, maar men heeft deze benaming verlaten, wegens te beladen … . TP

PT

TP

PT

145


6.3. AMBTELIJK BELEIDSWERK Net zoals in de RUP-case was er een veelheid aan ambtenaren in dit proces betrokken. We willen het in deze paragraaf voornamelijk hebben over het beleidswerk dat verricht is door het beleidsondersteunend projectteam op centraal niveau. Desalniettemin kunnen we niet heen om het werk en de rol van een aantal andere ambtenaren: de sectorale afgevaardigden in de CC en de werkgroepen en de Secretaris(sen)-Generaal. 6.3.1 Taken en houding van de andere ambtenaren in het proces Uit de rondetafelgesprekken in het kader van de Parlementaire Commissie ad hoc onthouden we de belangrijke rol van leidinggevende ambtenaren uit Ministerie en VOI’s. Een woordelijke analyse zou duidelijk maken dat heel wat hoofdlijnen uit het project door hen zijn aangebracht. Ook tijdens het ganse beleidsvoorbereidingsproces bleven de sectorale ambtenaren belangrijke actoren in het proces. Sommigen wat afwachtend, sommigen soms zelfs wat vertragend of tegenwerkend, maar globaal beschouwd wel actief meedenkend. Ze brachten tegelijk heel wat expertise in. Onze analyse toont tevens aan dat hun positie ook niet altijd makkelijk was. Enerzijds participeerden ze als ‘trekkers’, anderzijds dienden ze hun sector te verdedigen en moesten ze tegelijk in hun sector gewoon voortwerken: andere beleidsmaatregelen uitwerken en implementeren en/of eigen reorganisaties tot een goed einde brengen. Daar werden/worden ze ook op afgerekend. Bovendien waren de sectorale ontwikkelingen ‘zeker’, terwijl de afloop van het project ‘onzeker’ was. Gedeeltelijk is hun gebrek aan engagement of enthousiasme dus te begrijpen. Men moet bij conflicterende ontwikkelingen volgens een respondent bovendien niet altijd aan onwil denken: “Soms is er ook gebrek aan tijd en mogelijkheden om te kunnen anticiperen. De druk op de administraties is erg groot. Iedereen holt maar.” Anderzijds kan soortgelijk project nooit tot resultaten leiden als niemand er zich echt achter zet. Men mag daarbij ook niet vergeten dat de administraties zich geëngageerd hadden in een interambtelijk planningsproces waarbij ze zelfs gezamenlijke strategische doelstellingen hadden uitgezet. Volgens sommigen had dat engagement bij momenten wat sterker intersectoraal mogen zijn … . Het sectoroverstijgende heeft men deels proberen te garanderen door de ambtelijke hiërarchie in te schakelen. Uit de interviews leren we dat dit hiërarchisch element wel niet helemaal optimaal heeft gespeeld. De aanwezigheid van de ambtelijke top (Secretaris-Generaal & Directeurs-Generaal) heeft het doorvoeren van conflicterende sectorale initiatieven niet kunnen verhelpen of heeft het tekort aan engagement van bepaalde entiteiten niet kunnen voorkomen. We denken dan ook dat de bijdrage van de Secretarissen-Generaal141 niet zozeer op afstemmend vlak, maar wel op procesconditionerend vlak lag. Eerder dan sectorale ontwikkelingen via hun hiërarchisch gezag op elkaar af te stemmen, hebben ze via hun morele gezag en hun persoonlijkheid het proces bijeengehouden en voortgeholpen. Inhoudelijk en procesmatig werd de voorzitter van de Centrale Commissie ondersteund door het BOT en door een private procesfacilitator (Focus). Deze externe procesconsultant bereidde onder andere mee de vergaderingen voor en verzorgde de notulering en de procesplanning. Het feit dat het niet de Secretaris-Generaal was die inhoudelijk of procesmatig sterk stuurde en dat hij (Guido Deblaere) geen sectoraal belang te verdedigen had, maakte hem betrouwbaarder voor de betrokken actoren. De Secretaris-generaal kon zich dan ook ten volle concentreren op het in goede banen leiden van het proces. Gevraagd naar zijn rol en zijn verrichtte taken antwoordde Dhr. Deblaere: knelpunten ontwarren; conflicten ontmijnen; problemen opkuisen; TP

PT

TP

141

Secretaris-Generaal Deblaere gaf –omdat hij voorzitter van het College van Secretarissen-Generaal was geworden en omdat hij de pensioengerechtigde leeftijd naderde- na enige tijd immers de fakkel door aan Dhr. Marc Morris, DG van de Administratie Gezin & Maatschappelijk Welzijn. PT

146


klankbord; strategisch advies aan Minister, kabinet en sectoren; aanmanen en motiveren van mensen; randvoorwaarden voor het proces in orde brengen; … . Die procesondersteunende rol van beide Secretarissen-Generaal werd trouwens erg duidelijk tijdens de politieke besluitvormingsfase. Door expliciet voor het project te kiezen, hun gewicht in de schaal te werpen en hun connecties aan te spreken ten bate van de stemming van de kaderdecreten, hebben ze een aanzienlijk aandeel in de succesvolle decretale afronding van het beleidsvoorbereidingsproces gehad. 6.3.2 Het beleidsondersteunend team Integrale Jeugdhulp: Samenstelling & taakverdeling Samenstelling Opgemerkt moet worden dat het team aanvankelijk een één-persoons-team was. Pas na twee jaar werd de ondersteunende capaciteit serieus uitgebreid. De analyse van het beleidswerk heeft dus ten dele betrekking op de activiteiten van één persoon, Dhr. Dirk Broos. Opvallend is dat voor het hele BOT-team externe velddeskundigen zijn aangeworven, veelal mensen met ervaring in voorzieningen uit de bijzondere jeugdbijstand en flankerende sectoren. Haast alle centrale medewerkers kenden het veld en de praktijk dus door en door. Keerzijde daarvan was dat ze geen of weinig beleidsen/of politieke ervaring hadden en niet zo vertrouwd waren met het ambtelijk ‘systeem’. Ze werden allemaal aangeworven als projectmedewerkers op A1-niveau en kregen elk een tijdelijk contract. Die tijdelijkheid werkte op sommige momenten wel wat onrustwekkend, omdat het personeel geen jobzekerheid had en omdat het soms niet duidelijk was of hun tijdelijk contract zou verlengd worden. Taakverdeling Tot midden 2003 bestond er binnen het beleidsondersteunend team een thematische én een regionale taakverdeling. Eén iemand was bevoegd voor het juridische luik, iemand anders was verantwoordelijk voor het thema modulering en een derde persoon volgde de bakens inhoudelijk op. Elk van de stafmedewerkers had ook een eigen regio, waarbij de vierde medewerker verantwoordelijk was voor het interregionale overleg, dwz. voor de contacten met andere regio’s. ‘Een eigen regio hebben’ hield in dat de medewerker naar de betreffende regionale stuurgroepen ging, dat hij/zij de informatie-overdracht van Vlaanderen naar de regio’s verzorgde en omgekeerd het aanspreekpunt voor de regionale projectleider op centraal niveau was. In functie van het kaderdecreet heeft men midden 2003 een andere taakverdeling geïntroduceerd. Naast de regio’s heeft men ook de sectoren verdeeld, zodat elkéén zich kon inwerken in één of twee sectoren en voor die sectoren het aanspreekpunt was. Ook werd een nieuwe ondersteunende kracht ingeschakeld voor het communicatie-aspect (onderhoud van de website, éénvormigheid van documenten, … ). De leiding van het projectteam was in handen van Dirk Broos. Hij fungeerde als coach, collega en leidinggevende voor de projectmedewerkers en nam daarnaast het overleg met het kabinet en de regionale projectleiders voor zijn rekening. Dhr. Broos was ook aanwezig op het maatschappelijk overleg tussen de Minister/het kabinet en de sectorale belangenvertegenwoordigers en op de besprekingen in de Commissie Welzijn van het Vlaams Parlement.

147


6.3.3 Het Beleidsondersteunend team: beleidswerk Conceptuele uitwerking

Consultatie

Ondersteunende taken

Beleidsinvoering

Pïlootregio’s

Decretaal werk

-Inhoudelijk operationaliseren begrippen: sturing conceptontwikkeling – operationalisering – aanpassen concept op basis van experiment -Schrijven werknota’s -Uitwerken beleidsaanbevelingen -Uitvoeren/aansturen van flankerende studies -Internationale contacten leggen met hervormers jeugdhulp -Antwoorden schrijven op kabinetsnota’s -Ondersteunen thematische werkgroepen -Voorzitten werkgroep -(Periodiek) deelnemen aan Centrale Commissie -Participeren aan overlegorganen -Informeren middenveld over ingediende voorstel van decreet -Overleg met Kinderrechtswinkels inzake uitwerken implementatiemateriaal decreet rechtspositie -Opstellen ontwerp van antwoord op verzoekschrift Raad van Ouders -Beantwoorden van mails van individuele burgers -Consulteren van externe (niet-overheid) belangengroepen (in samenspraak met kabinet) -Bilateraal overleggen en onderhandelen met procespartners uit overheid -Bilateraal overleggen en onderhandelen met niet-overheid procespartners -Voorbereiden van vergaderingen: doelstelling en agenda bepalen, vergadertechnische aanpak bespreken -Samenvatten reacties van partijen, verslag opmaken van vergaderingen - Schrijven speeches voor Minister of aanleveren stof voor speeches aan kabinet -Verzorgen informatie – onderhouden en voeden website -Uitwerken uitvoeringsprocedures -Uitwerken uitvoeringsinstrumenten -Technisch ontwerpen beleidstoepassing (aanpassing/uitbouwen geschikte ICTsystemen) -Informeren bestaand uitvoeringsapparaat -Overleg met projectleiders -Aanspreekpunt voor pilootregio -Controle op modules -Screening & opvolging projecten -Schrijven van of meewerken aan Memorie van Toelichting -Inhoudelijk stofferen van besluiten + participeren aan werkgroepen die dit voorbereidden -Operationaliseren definities uit kaderdecreet -Bijdrage aan parlementaire hoorzitting / Geven toelichtingen in Commissie Welzijn -Standpuntbepaling over flankerende parlementaire initiatieven -Bijstaan Minister in Parlementaire Commissie

Tabel 6-3: Schematisch overzicht van het verrichte beleidswerk door het BOT De meeste beleidstaken hebben we al beschreven tijdens de procesreconstructie. Waar we echter nog geen aandacht hebben geschonken is het ‘outward-looking’ werk dat door het BOT werd verricht. In het begin van het project is men immers grondig op zoek gegaan naar buitenlandse voorbeelden. “Elders zal men ook al wel eens een nieuwe architectuur voor de jeugdhulp hebben uitgezet”, veronderstelde men. Via connecties is men terecht gekomen bij de Nederlandse projectleider van regie in de jeugdzorg en samen met hem is men gaan kijken wat er in de andere landen (Scandinavië, Amerika, Portugal, UK) gebeurde. In Nederland heeft men er zelfs een kortlopend internationaal-verkennend onderzoekje over opgezet. Vanuit dat onderzoek zijn 148


contacten gegroeid met buitenlandse trekkers. Aandachtspunt bij de ze internationale exploratie was niet alleen het inhoudelijke verhaal, maar ook het procesaspect (“Welke procesmatige valkuilen zijn anderen tegengekomen?”). Enkele beschouwingen over het beleidswerk en het BOT Zoals eerder gezegd werd het BOT gerecruteerd uit het werkveld. De projectmedewerkers waren tevoren dus geen Vlaamse ambtenaren. Dat had voordelen, maar ook nadelen. Positief was dat het project zo uitvoeringsdeskundigheid ‘binnenhaalde’, ervaring die bovendien niet ‘gekleurd’ was. De projectmedewerkers waren tevoren geen sectorale belangenbehartigers geweest en konden op die manier de neutrale intersectoraliteit bewaken. Keerzijde van de externe veldwerving was dat de BOT-medewerkers geen of weinig ervaring hadden met het politico-ambtelijk systeem en ook niet met het beleidsvoorbereidende parcours dat in dat systeem moet afgelegd worden. Ze hebben zich dus enerzijds erg administratief-juridisch moeten inwerken en hebben zich anderzijds de politico-ambtelijke geplogenheden moeten eigen maken. Ook hebben ze moeten leren omgaan met de frustraties en ontgoochelingen die het politieke142, het maatschappelijk en het ambtelijk systeem143 kenmerken. Ten slotte hebben ze snel ondervonden dat hun functie meer dan inhoudelijk, conceptueel werk inhield. Zo stelde één van de teamleden: “Waar ik aanvankelijk dacht dat mijn functie vooral inhoudelijk was, is ze eigenlijk ook zeer sterk strategisch. Ik heb geleerd dat je daar zeer veel, zelfs nog meer dan met het inhoudelijke, moet bezig zijn. Hoe kan je bewerkstelligen dat andere actoren een proces mee gaan dragen, bijvoorbeeld. Dat heb ik zeker moeten leren!” TP

PT

TP

PT

6.3.4 Politico-ambtelijke taakverdeling & samenwerking Op het kabinet waren een tweetal mensen bezig met het project, al hebben er zich ook enige personeelswissels voorgedaan. Aanvankelijk was er een raadgever & een medewerker aanwezig, nadien verdween de raadgever en werd er een nieuwe adviseur aangetrokken (Eric Berx, auteur van de maatschappelijke nota), maar die bleef ook niet tot op het eind. Continu met het proces bezig zijn bleek moeilijk voor het kabinet. Niet alleen door die personeelswissels, maar ook om inhoudelijktechnische en om politieke redenen. Inhoudelijk was het proces erg omvangrijk, zodat het moeilijk was voor het kabinet om het proces in al zijn details te volgen en te sturen. Politiek omdat de Minister het dossier ‘op haar bord had gekregen’ en de resultaten van het werk niet onmiddellijk zichtbaar zouden zijn. Mogelijks zou het dossier immers pas renderen in een volgende legislatuur. Gegeven die onzekere politieke rentabiliteit is het moeilijk om voor zo’n proces continu twee mensen vrij te maken. Het kabinet participeerde dus wel aan het proces, maar het liet daarbij het inhoudelijke en ondersteunende werk door het BOT verrichten. Het kabinet stuurde op hoofdlijnen en volgde de inhoudelijke en operationele detailontwikkelingen meer van op een afstand. Op dat terrein lag dus heel wat vrijheid & verantwoordelijkheid voor de ‘administratie’, dat wil zeggen het beleidsondersteunend team. Het kabinet stond wel in voor de besluitvorming. Vandaar dat de voorstellen na bespreking in de Centrale Commissie (waar het kabinet nochtans vertegenwoordigd was) nog eens apart naar de

142

“Omgaan met politieke actoren was soms ontgoochelend, maar wel zeer boeiend. Het moeilijkste was niet de complexiteit van het proces, maar wel de belangen die speelden”, stelde één van de medewerkers terugblikkend op het verrichte beleidswerk. 143 Het flexibele, tijdelijke en lerende project integrale jeugdhulp conflicteerde wel meer dan eens met een aantal administratieve rigiditeiten. “De administratie functioneert te hiërarchisch en te juridisch”, meende één van de respondenten. TP

PT

TP

PT

149


Minister moesten worden doorgestuurd.144 In de CC namen de vertegenwoordigers van de Minister dus zelden een bindend standpunt in, hetgeen wel verwarrend & onzeker overkwam voor de andere actoren. Het leek er soms op dat het kabinet niet overtuigd was van het proces. Door hun participatie in de Centrale Commissie kregen ze wel zicht op alle perspectieven en standpunten en konden ze vrijuit vragen ter verduidelijking stellen. Eén van de kabinetsmedewerkers stelde in het interview dat het goed was dat ze op de CC aanwezig waren en dat deze niet opgevat was zoals een gewone adviescommissie. Anders was de doorwerking waarschijnlijk veel minder geweest. TP

PT

In tegenstelling tot enkele andere cases waren de consultatie-contacten met het middenveld geen voorbehouden bevoegdheid voor het kabinet. Niet alleen kwamen de ambtenaren door de participatieve projectstructuur al intens in contact met de middenveldorganisaties, ze waren bovendien (meestal) ook nog aanwezig wanneer er maatschappelijk overleg tussen middenveld en Minister/kabinet plaatsvond. Sommige contacten lagen wel wat gevoeliger dan andere. Het consulteren van de niet-betrokken jeugdmagistraten bijvoorbeeld was iets wat in overleg met het kabinet diende te gebeuren. Zeker vanaf het moment dat beslist werd om de baken dwang low profile te houden, kregen de ambtenaren geen mandaat meer om met die groep te gaan overleggen/onderhandelen. Globaal genomen was er echter zeker een positieve en constructieve samenwerking tussen administratie en kabinet. Geen van de betrokkenen had het gevoel dat er geheime agenda’s meespeelden. De benadering van de zaken lag natuurlijk wat anders. Het kabinet wilde resultaten halen, wilde het project zichtbaar maken en niet overladen. De ambtenaren wilden de jeugdhulp conceptueel en procedureel gericht verbeteren. Dit verschillend perspectief maakt dat het kader waarmee beide actoren hetzelfde project beoordeelden niet geheel hetzelfde was, hetgeen soms resulteerde in onenigheid over de te ondernemen stappen. “Er kwamen rond de zuivere bolster altijd maar andere schillen rond van belangen, van macht, … .” … “Er was onze agenda, en er was een politieke agenda. Er was onze timing, en er was een politieke timing; die agenda’s kwamen niet altijd overeen! Dat was soms lastig, maar ik heb geleerd ze te accepteren”, stelde één van de teamleden. Het klassieke spanningsveld tussen politiek en administratie, tussen ‘facts’ and ‘interests’, was bij momenten dus duidelijk aanwezig in het proces. Door de processtructuur kwamen kabinet en administratie intensief145 met elkaar in contact en deelden ze zowat alle contacten en besprekingen, wat het risico op conflicten of grote tegenstellingen ook kleiner maakte. Desalniettemin maken sommige respondenten de bemerking dat de structurele, ruimtelijk-fysieke scheiding tussen kabinet en administratie het proces bemoeilijkte. Informele gedachtewisselingen en een snelle standpuntbepaling werden zo wat belemmerd. “Het ware soms veel handiger geweest als de politieke communicatielijnen wat directer waren geweest en minder via ‘signataires’ en de hiërarchische lijn (en dus ook vertragend) hadden moeten gaan”. Volgens anderen zou het opheffen van die ‘scheiding’ de neutraliteit van het BOT mogelijks geschaad hebben. Wanneer op het eind van het proces de meer politieke besluitvormingsfase begint, zou je verwachten dat het kabinet die taak zou opnemen. Dat bleek ook het geval (zie toelichting aan de Parlementsleden en onderhandelingen met de parlementsleden), maar de ambtenaren deden – waarschijnlijk omdat het ‘alle hens aan dek was’- ook hun duit in het zakje, al gebeurde dat misschien iets indirecter (schriftelijk). TP

PT

144

Ook waren er na de vergaderingen van de Centrale Commissie steeds aparte besprekingen tussen kabinet en administratie om die besluitvorming te bespreken. 145 Aanvankelijk had men zelfs veertiendaags formeel overleg geprogrammeerd tussen kabinet, BOT en Voorzitter Deblaere, maar onder tijdsdruk heeft men die afspraken moeten schrappen. Wel waren er tussentijds permanente contacten met de mensen van het beleidsondersteunend team en vooral met de projectleider Dirk Broos. TP

PT

TP

PT

150


6.4. T

151


NORMATIEVE ANALYSE VAN PROCES EN PROCESORGANISATIE T

De manier waarop is geprobeerd om intersectoraal en met een grote betrokkenheid van het veld dergelijke beleidsheroriëntering uit te tekenen is vernieuwend. Maar er zijn –naast het integratie- en interactiekenmerk- wel meer aspecten aan dit proces die de moeite waard zijn om nader te belichten. 6.4.1 Omgevingsbewust en Toekomstgericht De beleidsvorming rond Integrale jeugdhulp is op gang gekomen op initiatief van de politiek (het Vlaams Parlement), nadat er vanuit het middenveld duidelijk signalen waren gekomen dat er één en ander scheefliep in het veld. Doordat de probleemdiagnose in open overleg tussen politici, administraties en maatschappelijke actoren (die in belangrijke mate bij de beleidsuitvoering betrokken waren) plaatsvond, ademde het proces al van bij het begin omgevingsbewustzijn uit. Nadat beslist werd om het bestaande aanbod beter in te richten en dus geen extra sector naast of boven de bestaande sectoren te installeren, werd dat bewustzijn alleen maar sterker. Al na de rondetafelgesprekken had men een beeld van de aankomende maatschappelijke uitdagingen en van de jeugdhulp van de toekomst. Het lange termijn- en effectdenken was dus van bij aanvang aanwezig. Het interdepartementale planningsproces versterkte de toekomstgerichtheid nog door een aantal kritische succesfactoren (en mogelijke nevengevolgen) op te sommen. Maar ofschoon het toekomstbeeld dus al snel vast stond, was het pad er naar toe iets minder sterk uitgetekend. Sommige respondenten hadden het gevoel dat men van fase naar fase ‘rolde’, dat men van bij het begin de eindproducten van het proces beter had moeten bepalen en plannen. Anderen zeggen dat dit juist de eigenheid van het open-interactief proces was: Gezamenlijk werd het proces vormgegeven, gezamenlijk werd de nood aan volgende stappen aangevoeld en gezamenlijk werd tot die volgende stappen beslist. Gedurende de opmaak van het kaderdecreet heeft men die ‘incrementaliteit’ wel danig bijgestuurd door een einddatum voor het project te voorzien en een tijdspad uit te stippelen. 6.4.2 Onderbouwd Aan de basis van het proces lag geen wetenschappelijke beleidsevaluatieve studie over effectiviteit en/of efficiëntie. Zoals gezegd waren het eerder de publieke kennisname van een aantal kneldossiers, het ongenoegen van een aantal centrale actoren en de meningen en getuigenissen van een aantal bevoorrechte ervaringsdeskundigen die de aanleiding voor dit project vormden. Door alle betrokkenen om hun mening te vragen (eerst via de vragenlijst, daarna in de rondetafelgesprekken), kom je natuurlijk wel tot een representatieve evaluatie van het beleid. Daar waar het proces zich initieel misschien eerder liet kenmerken door een kwalitatieve beoordeling van het beleid, heeft men gedurende het proces en in de ontwikkeling van het beleid wel getracht om de informatiebasis van het beleidsveld kwantitatief te versterken. In het kader van de lerende organisatie had men zich voorgenomen om voor alles duidelijke doelstellingen naar voor te schuiven en om telkens de resultaten van de ondernomen acties na te gaan. “Door systematisch alles wat we doen in kaart te brengen, te meten, te analyseren en te synthetiseren krijgen we steeds meer inzicht in de manier waarop we bezig zijn. Het is essentieel om te komen tot een werksfeer waar feedback en constructieve discussie de boventoon voeren.” (Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, 2000, p. 35) In de pilootregio’s werden de experimenten dan ook doordacht opgezet en grondig opgevolgd en geëvalueerd, zelfs via klantenbevragingen. Opmerkelijk is de aandacht die men van bij het begin heeft besteed aan het inbouwen van registratiesystemen in het toekomstige jeugdhulpverleningsaanbod. Via die systemen wilde 152


men beleidsrelevante informatie over vraag en aanbod aan de relevante beleidsvormers overmaken, zodat op onderbouwde wijze de juiste keuzes zouden kunnen gemaakt worden. Door aan de functie toewijzing deze registratieopdracht toe te kennen, zal snel duidelijk worden naar welke modules er vraag is en aan welke modules het ontbreekt in het veld. Die informatie moet toelaten om per regio (geen uniforme, alomvattende maatregelen meer dus) het juiste aanbod uit te bouwen, zodat effectiviteit en efficiëntie op lange termijn gegarandeerd kunnen worden. 6.4.3 Innovatief Integrale Jeugdhulp was niet alleen inhoudelijk of qua proces (met de pilootregio’s en het ambtelijke overleg) erg innovatief, ook de projectstructuur en de projectwerking was erg nieuw. Met heel wat implicaties voor de interne organisatie van de overheid tot gevolg. Die ‘systeeminnovatie’ kende meerdere aspecten: Een tijdelijke cel van externen als spil in de beleidsvorming: Centrale spil in het beleidsproces was een tijdelijk projectteam, opgericht tot op het einde van het project. Jobzekerheid was er niet. Des te meer omdat het team niet samengesteld was uit gedetacheerde ambtenaren, maar wel uit velddeskundigen die tijdelijk op contractuele basis waren aangeworven. Zij hadden daarvoor elk hun eigen job opgezegd. Een erg grote stap in het onbekende dus, zonder garantie op een goede afloop van het project! Het feit dat de medewerkers op A1-niveau werden aangeworven, zorgde wel voor problemen. In het ambtelijk systeem is dat niveau voorbehouden voor universitairen. Gemotiveerde en deskundige projectmedewerkers zonder universitair diploma kunnen zo niet tot het team behoren. Een cel die flexibel diende te werken: Het proces Integrale Jeugdhulp was erg groots opgezet. Er waren heel veel actoren bij betrokken, zodat er enorm veel geïnformeerd en gecommuniceerd moest worden door het BOT. Doordat men met pilootregio’s werkte, waren de projectmedewerkers bovendien erg veel op de baan. Het was dan ook logisch dat ze over een GSM konden beschikken voor hun werk. Dat spreekt in een ambtelijke organisatie niet voor zich. Wie heeft recht op een GSM? Wie niet? En waarom? De medewerkers hebben dan allemaal hun eigen GSM moeten beginnen gebruiken voor het werk, zonder vergoeding. In en met tijdelijke pilootregio’s: Om het actiemiddel pilootregio’s snel, flexibel en efficiënt te kunnen hanteren, wilde men een tijdelijke VZW oprichten. Het ambtelijk systeem werd immers niet dynamisch genoeg beschouwd voor dergelijk projectwerk. Het kabinet heeft de VZW-structuur er op de Regering echter niet doorgekregen, zodat men onder andere de klassieke procedures heeft moeten volgen qua benoemingen, wat heel wat tijd gekost heeft. 6.4.4 Uitvoeringsgericht Doordat men werkte met pilootregio’s waarin een aantal principes, structuren en instrumenten in samenspraak met de eigenlijke uitvoerders konden getoetst worden, was het proces bij uitstek uitvoeringsgericht. De pilootregio’s en de projecten waren ook echt als experiment opgezet. Het was niet de bedoeling om het proces te vertragen of moeilijke beslissingen uit te stellen. Van bij het begin was duidelijk dat de uitgewerkte procedures en instrumenten niet definitief waren en dat er vanuit de regio’s opmerkingen konden gemaakt worden. Die ambitie om vanuit de praktijkervaringen het project bij te sturen bracht op het einde het proces wel wat in gevaar, omdat men door het wachten op de feedbackrondes, het kaderdecreet in het vaarwater van de verkiezingen had geleid. Waardoor de weerstand tegen het decreet iets groter werd … .

Ondanks de overtuigde keuze om met proefregio’s te werken, was het werken met de pilootregio’s wel niet altijd even gemakkelijk en dit om meerdere redenen:

153


Wegens de omvang: Omdat de regio’s samen een heel groot deel van het jeugdhulpaanbod bestreken, diende heel veel tijd en energie gestoken te worden in het informeren en overtuigen van al die actoren. De keuze voor het gerechtelijk arrondissement Antwerpen als pilootregio was om die reden gewoon onhaalbaar: “Wat zouden we moeten doen met het gerechtelijk arrondissement Antwerpen? We hadden er gewoon het personeel niet voor om daar het proces op te zetten.” Wegens het niet definitieve karakter: Bedoeling van de pilootprojecten in de regio’s was om de voorlopige uitwerkingen van de bakens te gaan toetsen. Maar dan ga je aan voorzieningen vragen om zich te engageren in iets dat mogelijks helemaal anders kan uitvallen. Je vraagt hen dus een bepaalde weg in te slaan, maar het is niet zeker dat de bewandelde weg de juiste zal zijn, zodat je de voorzieningen mogelijks voor niets hebt laten stappen. Vanuit de regio’s kwam na een tijdje dan ook de begrijpelijke vraag of ze de gezette stappen al definitief mochten verankeren en of ze al verder in de uitgezette richting mochten gaan. Dat moest – gezien het tijdelijke, experimentele karakter van de projecten- echter ten stelligste vermeden worden. “We mogen niet in de valkuil trappen om uitvoerend al een aantal zaken neer te zetten! Anders krijg je dat nooit meer weg.” Dergelijke ontwikkelingen hadden het succes of de eenvormigheid van het proces inderdaad danig kunnen hypothekeren. Bovendien leidde het tijdelijke en onzekere karakter van het project ook tot heel wat twijfels over de voortzetting van het project Integrale Jeugdhulp, hetgeen zoals eerder gezegd het engagement van sommige betrokken actoren beïnvloed heeft. De oefeningen waren immers maar vrijblijvend. Maar tegelijk keken alle participerende actoren naar de mogelijke gevolgen van de vrijblijvende oefeningen, wat opnieuw hun engagement heeft beïnvloed. Experimenteren zonder zekerheden over de definitieve richting is dus moeilijk. Desondanks heeft het experimenteren in de regio’s toch voor de cruciale doorbraken gezorgd in dit proces: het heeft het project tastbaarder gemaakt, het heeft de eerste successen mogelijk gemaakt en het heeft het draagvlak vergroot. De pilootprojecten waren echter niet het enige middel om de uitvoeringsgerichtheid te bevorderen. Het integrale jeugdhulpproces heeft ook consistent gebruik gemaakt van de coöptatieformule. Dit voor het eerst door Eric Berx als deskundige aan de Parlementaire Commissie ad hoc toe te voegen. Daarna door Berx & Veerle Verhulst op te nemen in het kabinet en door het BOT samen te stellen met externe ervaringsdeskundigen. De uitvoerders werden dus niet alleen betrokken bij de pilootprojecten, uitvoeringsdeskundigheid was aanwezig in het beleidsvormend team, zowel op het kabinet, als in het BOT. 6.4.5 Beleidsvormingsmanagement Het minste wat je kan zeggen over het IJH-proces is dat de hoofdlijnen ervan bottom up zijn gegroeid (interdepartementale werkgroep, pilootregio’s) en dat men het daarna stap voor stap heeft ‘uitgerold’. Bij ontwerp en sturing van dat ‘uitrolproces’ (het beleidsvormingsmanagement) kunnen we wel enkele bemerkingen maken: Planning & Timing Hoewel sommige respondenten de incrementele aard van het proces betreuren, zijn wij de mening toegedaan dat dit juist noodzakelijk was voor zo’n proces. Een unicentrische planning zou het proces minder open en gedeeld hebben gemaakt en waarschijnlijk meer weerstand teweeg hebben gebracht. Bovendien mag men ook niet vergeten dat men uiteindelijk telkens zeer doordacht een volgende stap ontwierp. Wat wel terecht bekritiseerd kan worden, is de timing van het hele project. Het op gang krijgen van de regio’s is te laat gebeurd. Men had het ook vroeger gepland, maar door allerhande (te vermijden?) vertragingen heeft men de start met een jaar moeten uitstellen.

154


Samenstelling van het beleidsteam Ook de samenstelling van het beleidsteam gebeurde erg doordacht. Deskundigen uit het veld werden op contractuele basis aangeworven. Meerdere respondenten prezen de inzet en de deskundigheid van het beleidsondersteunend team. Ook de regionale projectleiders waren goed gekozen. Door hun netwerkcontacten en persoonlijkheid slaagden zij er in om het project op de werkvloer te doen leven. Wat ook belangrijk is, is dat het BOT en de regionale projectleiders voor continuïteit in het proces zorgden. Gedurende het voorbereidingsproces (2000-2004) werden er immers op alle niveaus (Minister, kabinetsmedewerkers, Secretaris-Generaal, afdelingshoofden, …) personeelswissels doorgevoerd, terwijl het BOT zelf maar aan beperkte verandering onderhevig was. Maatschappelijk overleg De beslissing op welke manier maatschappelijke actoren bij het proces zouden betrokken worden gebeurde overwogen, maar de werkelijkheid heeft aangetoond dat de opgezette participatievorm onvolkomen was. De eerste beslissing die genomen werd was om het interdepartementale planningsproces intern te houden. De betrokken koepels betreuren deze keuze nog steeds. En ook in de administratie menen sommigen dat we ‘hen’ daar ook bij hadden moeten betrekken. Mogelijks liggen ideologische of politieke motieven aan de basis van deze beslissing. We kunnen ons immers niet van de indruk ontdoen dat het maatschappelijk middenveld in het begin van de paars-groene legislatuur wat in de verdrukking kwam te staan. Er doken –in het kader van het primaat van de politiek146- plannen op om te raken aan hun rol in het advieslandschap, om hun participatie in het bestuur van de VOI’s te herbekijken, … . Al dan niet in het verlengde van deze politiek-ideologische motieven opteerde men er voor om de koepels wel bij het proces te betrekken, maar op een dubbelzinnige of halfslachtige manier. Door hen als inhoudelijk expert aan te stellen, kon hun belangenbehartigingsrol onvoldoende spelen. Men heeft dit dan opgelost door parallel aan het proces overleg met het middenveld in te lassen. Zo werden de ergste schizofrene situaties verholpen en konden de rollen weer zuiverder gespeeld worden. Deze ontwikkelingen bewijzen dat men voor processen waar het middenveld door haar uitvoeringsrol van zo nabij is betrokken, gewoon niet voorbij kan gaan aan de middenveldorganisaties. TP

PT

Decretale behandeling Doordat het al zo moeilijk was om het omvangrijke proces tegelijk intersectoraal en maatschappelijk te houden, heeft men het politieke niveau wat veronachtzaamd. Dat beseffen de actoren achteraf ook. Gevraagd naar wat ze in het proces achteraf gezien anders zouden doen, antwoorden meerdere respondenten dat ze meer inspanningen zouden leveren om het Parlement en de coalitiepartners147 op de hoogte houden van de ontwikkelingen in het proces. “Het kabinet heeft daar steken laten vallen”, zei iemand. De parlementaire weerstand zou ten dele met dit gebrek aan informatie te maken hebben. Natuurlijk heeft ook de pre-electorale koorts een grote rol gespeeld. De moeilijkheden had men qua timing dan ook misschien ook kunnen verwachten. Maar –zoals eerder gezegd- heeft men de pilootregio’s ten volle willen benutten, waardoor de opstelling van het kaderdecreet naar achter werd geschoven. De kleine vertragingen aan het begin van het proces die ertoe geleid hebben dat de werking in de regio’s later dan voorzien konden worden opgestart, TP

PT

146

Een primaat dat ook volgens Stouthuysen (2002) in de eerste plaats als het primaat van de politiek ten opzichte van de maatschappij moet beschouwd worden, eerder dan het primaat ten opzichte van de ambtenarij. 147 Over IJH werden eigenlijk betrekkelijk weinig IKW’s georganiseerd, zeker niet in volle pilootperiode. TP

PT

TP

PT

155


hadden dus bijna het failliet van het project veroorzaakt. Als het kaderdecreet er niet door was geraakt, zag het er immers niet zo goed uit. 6.4.6 Geïntegreerd Integrale Jeugdhulp is er –hoewel nog niet volledig uitgevoerd- volgens ons al in geslaagd om de diverse sectoren beter op elkaar af te stemmen. Nochtans werden niet alle relevante actoren betrokken en lukte de afstemming niet met iedereen even goed. Enkele kritische bedenkingen. Integraliteit beperkt? In het beleidsveld jeugdhulp zijn tal van instanties en actoren actief. Rondom de minderjarige wordt de complexiteit van ons staats- en overheidsbestel eigenlijk pijnlijk duidelijk. Elke poging om in die versnippering dus meer samenwerking te brengen was dus welkom. Verschillende organisaties of sectoren hadden dat trouwens al gedaan. Maar het was nog niet geprobeerd in de mate die IJH er op nahoudt (met zes sectoren). Het kon echter nog ruimer. Men besliste immers om de federale sectoren (Justitie & Volksgezondheid (Kinder- en Jeugdpsychiatrie) niet of niet in dezelfde mate in het proces te betrekken. -“In het begin was er een duidelijke planning van hoe we met de unie van Jeugdmagistraten gingen samenwerken. Op een gegeven moment besliste het kabinet om daar in de legislatuur geen verdere stappen meer rond te zetten”. De gerechtelijke jeugdbescherming stond toen volop in de schijnwerpers. Enerzijds wisten de magistraten begin 2002 niet meer waarmee ze met hun moeilijke jongeren naar toe moesten, daarnaast was het ook de periode waarin de jeugdgevangenis in Everberg werd uitgebouwd. Het kabinet wilde zich low profile opstellen naar de magistratuur, wat voor het BOT betekende dat ze de baken ‘Dwang als modaliteit’ slechts in beperkte mate konden behandelen. De magistratuur werd dus niet formeel in het proces meegenomen. Ze werkte het concept dus niet mee uit, maar werd wel op de hoogte gehouden van de ontwikkelingen en werd in de pilootregio’s uitgenodigd tot samenwerking. De meningen over deze keuze zijn nog steeds wat verdeeld, al denkt de meerderheid van de respondenten wel dat de betrokkenheid van Justitie het proces te groot en te zwaar zou gemaakt hebben. Sommigen vermoeden ook dat hun betrokkenheid het debat zou verengd hebben tot de bijzondere jeugdbijstand. “De intersectoraliteit en het voortraject zouden daar onder geleden hebben.” -Min of meer dezelfde argumenten kunnen aangehaald worden voor het niet meenemen van de kinderen jeugdpsychiatrie. Hun betrokkenheid had gemoeten vinden sommigen, “het feit dat de federale en Vlaamse Minister van dezelfde partij waren, was daarvoor een unieke opportuniteit”. Anderen stellen dan weer dat het proces zo opnieuw te zwaar zou geworden zijn en dat het debat ‘gemedicaliseerd’ zou geworden zijn. Structureel overleg noodzakelijk, maar niet voldoende Met de zes betrokken sectoren werd intens samengewerkt. Via vertegenwoordigers in de werkgroepen en de Centrale Commissie waren alle administratieve sectoren bij het proces betrokken. Het proces leert wel dat deze structurele betrokkenheid geen garantie is om tot gedeelde inzichten te komen en dat een open proces nog niet gelijk is aan openheid. Tevens bleek ook dat de vertegenwoordigers van de administraties niet altijd even goed terugkoppelden naar hun administratie en leidinggevenden en/of omgekeerd dat de vertegenwoordigers niet voldoende gemandateerd waren om de standpunten van hun organisatie te vertolken. Structurele participatie betekende ook niet dat IJH ging prevaleren op ander dossiers. “Het dossier groeit aan belang in het domein, maar voorlopig blijven de sectorale dossiers nog steeds belangrijker (bv. het aantal plaatsen in de Jeugdzorg)”, stelde iemand. Daarover meer in de volgende alinea.

156


De bedreiging van de sectorale ontwikkelingen en de flankerende hervormingen Eerder schreven we dat de sectoren gelijktijdig met het ‘onzekere’ IJH-proces geconfronteerd werden met acute noden die om een beleidsantwoord vroegen, moesten werken aan eigen beleidsontwikkelingen en in sommige gevallen zelf intern aan het reorganiseren waren. Een (onvolledig) overzicht: -In het departement Onderwijs bestonden de Centra voor Leerlingenbegeleiding zelf nog niet lang. Ze waren het product van een fusie tussen de PMS-centra & de centra voor medisch schooltoezicht. De fusie was wel al achter de rug, maar de interne werking moest nog uitgebouwd worden. “En nu werd al verwacht dat ze aan een ander reorganisatieproces zouden deelnemen, dat ze in een ander netwerk zouden stappen!” -De Bijzondere Jeugdzorg was zelf bezig met een reorganisatie van de diensten. Men was er aan een PIP/PEP-operatie begonnen en men voorzag tevens een decentralisatie naar de regio’s (uitbouwen van ondersteuning voor de consulenten van het Comité). “Men kon dan toch moeilijk (voor de eigen hervorming af was) aan iets nieuws beginnen (opnieuw processen gaan hertekenen), laat staan dat men de eigen hervorming ging laten afhangen van een onzeker en tijdelijk project.” -Het Vlaams Fonds was bezig met zijn eigen moduleringsproces (met budgetten voor bepaalde zorgcategorieën) in het kader van de voorbereidingen op het persoonsgebonden budget. Daarnaast was het Fonds zelf begonnen met een betere afstemming tussen de voorzieningen op regionaal vlak. Daarvoor werden zelfs al zorgregisseurs aangesteld. Sectorale ontwikkelingen afstemmen op het intersectorale proces bleek dus een uiterst moeilijke opgave te zijn. Ook de Minister, het kabinet, de Centrale Commissie, de Beleidsraad of het College van Afdelingshoofden slaagden er niet in om tegengestelde ontwikkelingen tegen te gaan. Dit tot grote frustratie van de projectmedewerkers op centraal en regionaal niveau. Vooral op regionaal niveau was het daardoor moeilijk werken. De voorzieningen uit de geestelijke gezondheidszorg werden bijvoorbeeld gevraagd om in dubbele netwerken te gaan zetelen. Op regionaal vlak probeerde men intersectoraal iets op poten te zetten, maar constateerde men iets later dat er zonder overleg werd overgaan tot sectorale financiële investeringen (zij het in plaatsen, zij het in registratie- of coördinatie-instrumenten). Met sectorale bedreigingen heeft men dus moeten leren leven … . Men stelt nu al zijn hoop in het ‘Managementcomité’. Qua samenstelling vergelijkbaar met de Centrale Commissie, maar in tegenstelling tot die Commissie wel formeel gemandateerd voor intersectorale afstemming. Integratie binnen de integrale Door zijn omvangrijke projectopzet droeg IJH in zich eigenlijk ook het risico om verkokerd uitgewerkt te worden. Afzonderlijke werkgroepen die divers zijn samengesteld kunnen immers ook makkelijke een eigen dynamiek, jargon en beleidslijn ontwikkelen, die niet meer zou stroken met de ontwikkelingen in de andere werkgroepen. Men was zich daar van bewust en heeft geprobeerd om dit om vier manieren te counteren. 1. Doordat alle werkgroepen de Centrale Commissie adviseerden, fungeerde die Centrale Commissie als afstemmingscentrum. 2. Doordat de voorzitters van de thematische werkgroepen in die Commissie vertegenwoordigd waren, kregen ze zicht op de werkzaamheden van andere werkgroepen. 3. Het Beleidsondersteunend team ondersteunde de diverse werkgroepen en hield zo een overzicht op het geheel. Deze coördinerende “maïzena-functie” van het BOT mag niet onderschat worden. 4. Ten slotte vergaderden werkgroepen die op een gegeven moment heel erg met hetzelfde bezig waren soms gezamenlijk.

157


6.4.7 Interactiviteit Het IJH-proces laat zich niet alleen kenmerken door intersectorale afstemmingsinspanningen, maar ook door de grote betrokkenheid van maatschappelijke actoren gedurende het hele proces. Die betrokkenheid vond immers op vele momenten en manieren plaats. Een overzicht/terugblik: Het Parlementaire themadebat werd op initiatief van één van de koepelorganisaties gehouden. Via de enquête en de rondetafelgesprekken werden zowel individuele veldactoren, als koepelorganisaties bevraagd over problemen in en mogelijke oplossingen voor de Vlaamse jeugdhulp. Een participatorische probleem- en oplossingsanalyse dus. In de centrale en regionale beleidsteams werden volop velddeskundigen gecoöpteerd. Op centraal vlak zelfs niet alleen in het kabinet, maar ook in het BOT. Zo werden heel wat netwerken, ervarings- en uitvoeringsdeskundigheid in het proces ingebracht. Via de pilootregio’s konden de individuele veldactoren feedback leveren op de centraal uitgewerkte concepten, procedures en instrumenten. Via de regionale stuurgroepen werd aan particuliere voorzieningen inspraak in de pilootprojecten gegeven. De maatschappelijke experten werden toegelaten tot de werkgroepen op Vlaams niveau. Sommige deskundigen kregen zelfs het voorzitterschap van zo’n werkgroep toegewezen en konden zodoende participeren aan de zittingen van de Centrale Commissie, van waaruit de adviezen naar de Minister gestuurd werden. Omdat de uitgedachte constructie geen of weinig ruimte had voorzien voor de belangenbehartiging van de groeperingen en koepels, werd de hele structuur –weliswaar pas na een hele tijd- nog aangevuld met apart overleg tussen belangengroepen en Minister. Het proces was dus helemaal ‘open’. Al bewijst de nood aan het ‘extra’ maatschappelijk overleg wel dat men in Vlaanderen moeilijk om een aantal maatschappelijke actoren heen kan. Structureel moet je dus op één of andere manier toegangskanalen voorzien voor de sectorale belangen, ook al lijkt dat soms nauwelijks meer dan een symbolisch spel te zijn. Het experimentele karakter van het proces vergde bij de maatschappelijke actoren ook wel enige aanpassingen: Bovenal vereist het een open cultuur waarin iedereen zich wil engageren. Dat impliceert dat men zich (zijn belangen) durft blootgeven en dat men het nalaat om de vertrouwde beïnvloedingskanalen op te zoeken. Dat was niet altijd het geval. “De klassieke wegen worden nog zeer veel bewandeld”, stelde een respondent ten tijde van de voorbereidingen op het kaderdecreet. Met betrekking tot de culturele uitdagingen van het proces stelde iemand: “Het werkveld reageerde enigszins verrast op deze innovatieve praktijk. Ze waren gewoon om te fulmineren tegen instructies uit Brussel, maar nu werd hen gevraagd om hun verantwoordelijkheid op te nemen en zelf een inhoudelijke bijdrage te leveren. Dat was wennen!” Een nadeel van het open en experimentele proceskarakter was dat men ongewild heel wat onduidelijkheid en onzekerheid creëerde en dat de maatschappelijke actoren daar niet altijd even goed mee konden omgaan. “Soms vroegen ze gewoon om duidelijke richtlijnen, zodat ze er zich naar konden schikken. Terwijl we net het andere wilden stimuleren.” Voordeel van de open participatie is dan weer dat de stappen die je gezamenlijk zet veel beklijvender zijn. Ten slotte heeft het proces van het werkveld ook grote inspanningen gevraagd. Na een tijd vergde de zware overlegcultuur bijvoorbeeld zijn tol. Uit het veld kwam de vraag om keuzes te maken, “ het was genoeg geweest”.

158

Hoofdstuk 7: Vergelijkende en afsluitende bedenkingen

HOOFDSTUK 7 Vergelijkende en afsluitende bedenkingen Dit multiple case onderzoek had een meervoudige ambitie. Vooreerst wilde het op micro-level exploreren welk beleidswerk ambtenaren voor hun rekening nemen in en hoe maatschappelijke actoren participeren aan Vlaamse beleidsvormingsprocessen. Het onderzoek had echter ook een toetsende ambitie, doordat het wilde nagaan of open beleidsprocessen andere rollen en competenties vergen van ambtenaren. Ten slotte was het ook de bedoeling om te analyseren hoe de Vlaamse Overheid vorm en inhoud geeft aan vernieuwende beleidsvormingsprocessen. In dit afsluitende hoofdstuk zullen deze drie zaken achtereenvolgens, maar in een andere volgorde behandeld worden. Eerst gaan we in op de uitdagingen van de vernieuwende cases voor de Vlaamse beleidscapaciteit, nadien vergelijken we het beleidswerk van de betrokken ambtenaren. Tot slot van dit hoofdstuk zullen we de vraag beantwoorden of ambtenaren in de verschillende processen andere rollen hebben vervuld en/of andere competenties hebben nodig gehad.

7.1. VERNIEUWENDE BELEIDSPROCESSEN EN HUN UITDAGINGEN VOOR DE VLAAMSE BELEIDSCAPACITEIT In deze paragraaf willen we de capaciteitsuitdagingen van de vier cases behandelen en bespreken we de wijze waarop de Vlaamse Overheid met die uitdagingen is omgegaan. Door onze analyse op te hangen aan het normatieve kader uit het eerste hoofdstuk, kunnen we de cases aspect per aspect met elkaar vergelijken en kunnen we per normatief procesaspect meer algemene lessen trekken. Voor alle duidelijkheid zetten we eerst nog eens de kenmerken van de vier cases op een rijtje. 7.1.1 Algemene kenmerken van de 4 beleidsvormingsprocessen Algemene kenmerken

OPL Economie

Beleidsdomein

PAB Welzijn

RUP

Welzijn & Volksgezondheid Jeugdhulp

Nieuw beleid

Ruimtelijke ordening148 Ruimtelijke Planning Nieuw beleid

+ 1996 Eind 2000 Decreet + BVR In uitvoering sinds 2001

++ 1998 2002 / 2003 Besluit VR Besluit goedgekeurd in 2003

++ 1999 / 2000 2004 Decreet + BVR Decreet gestemd in 2004

TP

Economisch Ondersteuningsbeleid Aard beleidsinhoud Heroriëntering beleid – Nieuw instrument Interne inzichten / Aanleiding Europese zorgen / Externe suggestie Beperkt aantal externe Complexiteit actoren (sociale beleidscontext partners) ++ Conflictintensiteit149 2000 2002 Start/Eind proces Besluit VR Juridische status In uitvoering sinds Uitvoeringsstatus 2002

Beleidsveld

TP

PT

IJH

Gehandicaptenzorg

PT

Heroriëntering bestaand hulpaanbod Externe druk Interne Externe signalen / planningsagenda Interne (financiële) (logica RSV) bekommernissen Relatief groot aantal Zeer groot aantal Zeer groot aantal externe actoren externe actoren externe actoren

Tabel 7-1: Algemene vergelijking van de vier cases TP

148

En eigenlijk dus ook Huisvesting, Economie, Milieu, … . De typering werd door de respondenten gemaakt (zie punt 7.3). Alle processen kenden machtige belangengroepen, kenden tegenstrijdige belangen en de conflictintensiteit werd per case minstens als groot aangegeven. PT

TP

149 PT

159


Als we de oorsprong van de beleidsmaatregelen bekijken, stellen we vast dat het afbakeningsproces van het stedelijk gebied Aalst voortkomt uit een overheidsinterne agendering, dat het PAB er op expliciet verzoek van een externe drukkingsgroepering is gekomen en dat de twee andere processen een combinatie van beide redenen zijn. Zowel overheid, als externe actoren waren vragende partij om het bestaande beleid te heroriënteren. Qua complexiteit van de beleidsomgeving valt op dat het RUP en het IJH-proces erg complex waren. Een veelheid aan bestuursniveaus, administraties en maatschappelijke actoren was – weliswaar met wisselende intensiteit- bij deze processen betrokken. Het aantal groeperingen bij de Opleidingscheques beperkte zich tot de sociale partners (waarbij de vakbonden dan nog een gezamenlijk standpunt vertolkten). In het PAB-proces waren iets meer actoren/belangenorganisaties aanwezig (mutualiteiten, voorzieningen, verschillende gehandicaptengroeperingen), maar de actieve arena-samenstelling was niet zo complex als in de twee grote processen. De respondenten konden via het score-instrument ook de conflictintensiteit in de omgeving scoren. Dit aan de hand van twee items: de aanwezigheid van tegenstrijdige belangen en de mate van conflictintensiteit. Alle processen kenden volgens de respondenten een hoge mate van conflictintensiteit. Het PAB werd iets minder conflictrijk ingeschat, maar dit zou kunnen te maken hebben met het feit dat de respondent niet volledig betrokken was bij de inhoudelijke operationaliseringsfase (bij de opstelling van het uitvoeringsbesluit) waarin de tegengestelde belangen het sterkst naar voren kwamen. Alle processen hebben enige tijd geduurd. Sommigen zijn zelfs nog niet helemaal afgelopen, maar dat is normaal gezien hun strategische aard. Het proces van de opleidingscheques werd het snelst doorlopen. Het PAB liet zes jaren op zich wachten, net zolang als er tussen start & finish van het afbakeningsproces ligt. Het IJH-proces duurde –naargelang welk beginpunt men kiest: opmaak maatschappelijke beleidsnota of start van het interdepartementaal planningsproces- 6 of 5 jaar. 7.1.2 Vergelijkende normatieve analyse: Algemene beschouwingen We hebben de processen in de voorbije hoofdstukken telkens doorgelicht aan de hand van een normatief kader. In dit afsluitend hoofdstuk willen we de bevindingen voor de ‘features’ van dat model netjes op een rijtje zetten om zo overzichtelijk aan te geven welke uitdagingen de diverse aspecten aan de Vlaamse Overheid stellen. In de volgende paragrafen gaan we in op de aspecten die in dit onderzoek centraal stonden: ‘Integratie/Coördinatie’ en ‘maatschappelijke interactiviteit’. In deze paragraaf zullen we de andere aspecten kort bespreken. We hebben wel gemerkt dat ons conceptueel en normatief kader beter past bij ‘gewone’, dan bij complexe en open beleidsprocessen. Bij ‘gewone’ maatregelen is de locus van interventie vaak heel duidelijk, bij de complexe (plannings-)processen bestaat er een veelheid aan loci & foci. Daarom zullen we een aantal normatieve aspecten (‘onderbouwd’, ‘toekomstgericht’ en ‘impact-anticiperend’) enkel bespreken voor de twee ‘éénvoudige’ beleidsprocessen (OPL & PAB). De overige aspecten bekijken we dan wel weer voor alle cases. Onderbouwing & impactanalyse van PAB & OPL Als we de onderbouwing & toekomstgerichtheid van beide maatregelen vergelijken, stellen we toch enig verschil vast. Bij de Opleidingscheques zien we dat er cijfers en onderzoeken aangewend werden om te bewijzen dat de kleine ondernemingen onderinvesteerden in de vorming van hun personeel. Bij het PAB ontbraken die ‘objectieve’ gegevens, deels omdat het om nieuw en onzeker beleid ging. Desalniettemin had men kunnen proberen om cijfers te verzamelen over potentiële aanvragers en hun behoeften om zo een beter beeld te krijgen van toekomstige beleidsen maatschappelijke ontwikkelingen.

160


Budgettaire beheersbaarheid was in het OPL-proces één van de hoofddoelstellingen en dat vertaalde zich in gedetailleerde scenario’s en budgettaire simulaties. Dergelijke ex-ante simulaties en inschattingen kwamen in het PAB-proces onvoldoende voor (of alleszins niet cijfermatig onderbouwd). Dat kan een bewuste keuze geweest zijn. Politieke, niet-discursieve rationaliteiten kunnen evengoed de grondslag vormen voor beleidsbeslissingen. Toch siert het een ‘professionele overheid’ om minstens te trachten het zicht op de handelingscondities te vergroten. De impact van een maatregel of hervorming ab initio trachten na te gaan is niet altijd even gemakkelijk, zeker niet voor wat betreft de neveneffecten. Desondanks hebben we in verscheidene cases vastgesteld dat men aan een gedegen impactanalyse te weinig aandacht heeft besteed. Bij de ‘Opleidingscheques’ stelden we vast dat men iets te weinig stil heeft gestaan bij de maatschappelijke implicaties van de ‘de minimis’ keuze. Ook op de gevolgen van de uitgewerkte erkenningsprocedure werd te weinig geanticipeerd. In het PAB-proces waren andere (ideologische en politiek-strategische) redenen verantwoordelijk voor de onvolmaakte impact-analyse. Diverse actoren (zowal externe experten als ambtenaren) hadden nochtans gewaarschuwd voor een aanzuigeffect (door nieuwe zorgvragen en doelgroepen). Men heeft de mogelijke ‘neveneffecten’ op vlak van aanvragen en budgettaire gevolgen echter pas beginnen berekenen na de start van de maatregel. Maar ook de beoogde effecten waren verkeerd ingeschat. Zo veronderstelde men vooreerst dat het PAB zou leiden tot zorgsubstitutie: Mensen zouden de voorziening verlaten en opteren voor zorg en assistentie in de thuissituatie. Tijdens het experiment werd al duidelijk dat dit niet het geval zou zijn, althans niet in de mate dat men verwacht/gewenst had. Daarnaast had men ook verwacht dat het PAB de wachtlijsten zou doen inkrimpen, vanuit de veronderstelling dat heel wat mensen zich voor de zekerheid lieten inschrijven voor een plaats in de voorziening. Later onderzoek wees uit dat er tussen de PAB-wachtlijst en de ‘voorzieningen-wachtlijst’ slechts een overlap van 9 procent bestond. Eerder dan een substitutie of een verschuiving, heeft het PAB dus heel wat nieuwe ‘klanten’ aangetrokken. Op zich is daar ook niets mis mee, die nieuwe groep had/heeft ook behoefte aan bijstand. Het toont echter wel aan dat men bij aanvang ofwel te weinig cijfers en analyses ter beschikking had, ofwel met die inzichten geen rekening wilde houden. Als we het schema uit het eerste hoofdstuk over handelingscondities en handelingsgevolgen op deze case leggen, stellen we vast dat men eerder op assumpties dan op harde feiten en cijfers steunde, waardoor men een aantal condities, effecten en nevengevolgen verkeerd heeft ingeschat. Outward Looking / Omgevingsbewustzijn In het eerste hoofdstuk hebben we aangegeven dat omgevingsbewustzijn eigenlijk een drietal deelaspecten omvat: leren uit internationale beleidsvoorbeelden, supra- of internationale beleidsontwikkelingen verrekenen in het eigen beleid en oog hebben voor de eigen maatschappelijke omgeving. In drie van de vier beleidsvormingsprocessen is men expliciet gelijkaardige maatregelen en/of processen gaan bestuderen in het buitenland (met inbegrip van Wallonië). Daarbij werd niet alleen inhoudelijk naar de buitenlandse initiatieven gekeken, ook op in- en uitvoeringsvlak werd getracht om iets op te steken of ‘mee te nemen’. Het OPL-proces is daarvan het voorbeeld bij uitstek. De Waalse maatregel werd uiterst grondig bestudeerd en op zijn uitvoeringsmerites beoordeeld. In het IJH-proces werd dankbaar gebruik gemaakt van het Nederlandse begrippenkader inzake modulering. Dankzij een goede verstandhouding met de Nederlandse ‘jeugdhulphervormers’ kon het Vlaamse project zelfs toegang krijgen tot de resultaten van een internationaal-verkennende studie inzake jeugdhulphervormingen. Leden van het BOT bouwden in het kader van die studie een internationaal netwerk uit van ‘procestrekkers’. Het ‘outward looking’ was echter niet altijd even succes- of zinvol. De vergelijkbaarheid was soms te klein om buitenlandse voorbeelden te kunnen gebruiken. Zeker voor het PAB was dit

161


het geval. Het Nederlandse budgetsysteem verschilde te sterk om het systeem te kunnen kopiëren. Gezien de gedetailleerde Europese regelgeving over steunkaders, werden vooral de opleidingscheques met heel veel aandacht voor de supra-nationale regelgeving uitgetekend. In de andere cases speelde dat supra- of internationale aspect veel minder. Haast alle processen speelden in op bestaande maatschappelijke noden. Vanuit de samenleving waren in drie van de vier processen duidelijke signalen gekomen dat er nood was aan nieuw of vernieuwd beleid. Desondanks werden -bij het beantwoorden van deze maatschappelijke noden- flankerende maatschappelijke en/of beleidsontwikkelingen niet altijd even goed in rekening gebracht (zie bv. de mantelzorgdiscussie in het PAB). Uitvoeringsgerichtheid Niet alle processen waren even gemakkelijk in uitvoeringsprocedures om te zetten en dit om verschillende redenen. De Opleidingscheques moesten in een E-GOV jasje gestoken worden en daar had men in Vlaanderen nog geen ervaring mee. Het PAB diende te steunen op adequate meetinstrumenten om de persoonlijke (subjectieve?) behoefte aan assistentie op objectieve manier in kaart te brengen, wat ook nieuw was voor een sector die tot dan voornamelijk hulp toekende op basis van een ‘objectieve’ stoornis-diagnose. In de pilootregio’s had men behoefte aan een helder moduleringsjargon, aan goede moduleringsinstrumenten en aan een hanteerbare operationalisering van het onderscheid tussen rechtstreeks en onrechtstreeks toegankelijke hulp. In de diverse cases werden verschillende mechanismen ingeschakeld om de uitvoeringsgerichtheid te verhogen: In twee van de cases werkte men met experimenten/pilootprojecten om de ontwikkelde procedures en instrumenten uit te testen. Bedoeling was om de uitvoeringsgerichtheid te verbeteren, al ging er volgens meerdere respondenten achter de PAB-experimenten ook een vertragingsmanoever schuil. In de IJH-case waren de pilootregio’s en de projecten daarentegen wel echt als experiment opgezet. Het was niet de bedoeling om het proces te vertragen of moeilijke beslissingen uit te stellen. Van bij het begin was duidelijk dat de uitgewerkte procedures en instrumenten niet definitief waren en dat er vanuit de regio’s –via een drietal feedbackrondes- opmerkingen konden gemaakt worden. De cases tonen wel aan dat het werken met experimenten ook niet zonder risico’s of moeilijkheden is. In sommige regio’s ontstond de neiging om het experimentele voor definitief aan te zien en hield het experimentele karakter voor sommige actoren te veel onzekerheid in om zich verregaand te engageren. De PAB-case maakt ook duidelijk dat experimenten veel van hun nut kunnen verliezen als de beleidsinhoud nog ingrijpend van richting verandert. In de OPL-case werd de uitvoerbaarheid van bij het begin zeer sterk bewaakt door de ambtenaren die de inhoudelijke ideetjes gelijktijdig aan een ‘backward mapping’ inzake uitvoeringsimplicaties onderwierpen. Het feit dat nagenoeg dezelfde mensen het inhoudelijke, juridische en technische proces volgden en stuurden, zorgde er voor dat het uitgewerkte toepassingsproces de inhoud en principes van de maatregel weerspiegelde en dat er geen noemenswaardige toepassingsproblemen zijn ontstaan. Omgekeerd zorgden dezelfde link en de parallelle uitwerking er voor dat de technische operationele zaken ook juridisch verankerd werden. Volgens de actoren was het in dit proces onmogelijk geweest om het inhoudelijke en juridische voorbereidingsproces structureel los te koppelen van het technische invoeringsproces. In meerdere cases werden de uitvoerders bij de beleidsvoorbereiding betrokken. In de OPLcase was dit het geval met de private uitvoeringspartner Sodexho, in het PAB waren dit de multidisciplinaire teams (al was er iets te weinig tijd om hun echt te betrekken).

162


Een laatste mechanisme dat we moeten vermelden is het coöpteren van uitvoerings- en/of gebruikersdeskundigheid in het proces. De cases tonen aan dat die deskundigheid op verschillende plaatsen kan ondergebracht worden. Vooreerst kan de coöptatie in het beleidsteam zelf plaatsvinden (vooral in het IJH-proces werd hiervan gebruik gemaakt), maar men kan het uitvoerings- of gebruikersperspectief ook onderbrengen in een soort klankbordgroep. Dit laatste was min of meer het geval in de PAB-case waarbij de Stuurgroep PAB de uitgewerkte teksten en de ontwikkelde instrumenten kritisch analyseerde. Tijdens de inhoudelijke uitwerking van het beleid al uitvoeringsgericht denken is één zaak, al uitvoeringsgericht werken is een andere zaak. Dan moet men immers vóór de definitieve politieke beslissing tijdig en parallel het beleidsinvoerend werk afhandelen. Men loopt dan echter het risico dat er op het laatste moment inhoudelijk nog één en ander verandert, zodat men het uitvoeringsproces weer moet herzien. Dit brengt dus heel wat onzekerheid met zich mee, ook op financieel vlak. Kan men zware infrastructuurinvesteringen aan het uitvoeringsapparaat doen op het moment dat er nog geen definitieve beslissing is genomen? In het beleidsproces Opleidingscheques heeft men dat risico in feite wel genomen. Onderhandelingen met de emittenten werden gevoerd en technische procedures werden al ontwikkeld nog voor het definitieve uitvoeringsbesluit goedgekeurd was. Indien het Besluit er niet gekomen was, hadden er zich enkele problemen voorgedaan … . Parallel aan inhoud & invoering werken, vergt dus standvastige beleidsmakers en stabiele omgevingsfactoren. Open informerend In de verschillende processen werden de procespartners geïnformeerd over de inhoudelijke en de procesvoortgang. Er bestaan wel wat verschillen op informatieen communicatievlak tussen de processen: In de kleinere, gesloten en kortere beleidsvormingsprocessen OPL en PAB konden de beleidsevoluties makkelijker opgevolgd worden door de betrokken actoren, zodat er minder aandacht moest besteed worden aan het informatie-aspect. Zeker wanneer er een kleine groep van professionals bij de maatregel betrokken is, volstaat doorgaans een kleine toelichting bij de aangebrachte wijzigingen. Enige probleem was dat niet alle betrokkenen in de cases vrijgestelde professionals waren. Voor de vrijwillige vertegenwoordigers van de gehandicaptengroeperingen uit de PAB-case was het bijvoorbeeld veel moeilijker om alles nauwgezet op te volgen dan voor de sociale partners uit de OPL-case. Hoe groter het proces en hoe complexer de beleidsomgeving, hoe groter de nood aan goede informatie en communicatie over het proces. Daar was men zich in de twee open processen van bewust. Men leverde er dan ook speciale inspanningen inzake informatiecampagnes en verslaggeving. In het afbakeningsproces had men een privaat procesbureau ingeschakeld, in het IJH-proces had men een eigen website ontworpen. Op die website kon men alle achtergrondinformatie, documenten en verslagen terugvinden. Erg handig en overzichtelijk, maar- zo blijkt uit de interviews- niet voor iedereen. Voor individuele, niet betrokken actoren op het veld zou het moeilijk geweest zijn om uit te maken wat belangrijk was en wat de status van de documenten op de site was. De koepelvertegenwoordigers hebben dan ook zelf nog heel veel informatie-inspanningen moeten leveren aan hun leden, de centraal georganiseerde informatieen communicatiemomenten voor het veld ten spijt. Eens de kaderdecreten waren goedgekeurd heeft men deze nood binnen het IJH-proces blijkbaar wel aangevoeld en is men actief het veld gaan informeren over de inhoud van de decreten en het uitgetekende implementatieplan. In het afbakeningsproces gaven sommige respondenten aan dat er –ondanks het ingeschakelde communicatiebureau- te onduidelijk gecommuniceerd werd over de inhoudelijke voortgang

163


van het proces. Voor de kerngroep was alles duidelijk. De leden van het projectteam (waaronder de vertegenwoordigers van de gemeenten) konden -omdat zij zelf de pen hielden en omdat zij dermate intensief met het proces bezig waren- makkelijk volgen welke wijzigingen door wie en om welke redenen werden aangebracht. Maar actoren of organisaties die meer van op een afstand aan het proces participeerden waren daartoe- gezien de omvang en technische complexiteit van het proces- veel minder in staat. Via meer frequente terugkoppelingen (waaronder het geven van feedback op suggesties van wijzigingen) en een betere interne communicatiestrategie (tekstueel markeren van wijzigingen, duidelijke communicatie over wijzigingen, …) had men deze situatie volgens ons gedeeltelijk kunnen voorkomen. Innovatief Sommige cases waren niet alleen inhoudelijk, op uitvoeringsvlak of qua proces erg innovatief, ook de projectstructuur was soms erg vernieuwend. Vooral de open processen hadden heel wat implicaties voor de interne organisatie van de overheid. Die ‘systeeminnovatie’ kende meerdere aspecten: -Integrale Jeugdhulp vergde heel wat flexibiliteit op beheersvlak. Vooreerst zette de externe werving het bestaande personeelsbeleid toch een beetje op zijn kop (zie wervingsproblemen). Daarnaast vereiste het project ook een grote flexibiliteit qua middelen, maar die flexibiliteit werd echter gedeeltelijk mislopen door het afkeuren van de VZW-structuur. Ook de GSMproblematiek illustreert de systeemuitdagingen van het IJH-proces. -Uit de RUP-case blijkt duidelijk dat een gebiedsgericht project van zo’n omvang het bestaande politiek-ambtelijke systeem onder druk zet. Voor de Minister en diens kabinet is het onmogelijk om de talrijke afbakeningsprocessen allemaal gedetailleerd op te volgen of aan te sturen. Dus laat men ze aan de administratie over en verschijnt men op het eind van het voorbereidingsproces ‘ten tonele’. Maar dat is juist wat dergelijke processen kan bedreigen. Interactieve en open processen als de afbakeningsprocessen moeten kunnen gedijen in een klimaat van wederzijds vertrouwen en hebben nood aan gezamenlijke probleem- en oplossingsverkenning. Wanneer de besluitvormende politieke actoren dat proces niet meemaken en zich het recht toe-eigenen om -krachtens hun mandaat- uitgewerkte voorstellen eenzijdig te amenderen, ontstaan er problemen in het politiek-ambtelijk systeem. Dergelijke zaken veroorzaken niet alleen spanningen tussen ambtenaren en kabinetsmedewerkers, maar bedreigen ook de samenwerking tussen projectmedewerkers en de vertegenwoordigers van andere besturen of administraties en bepalen zo indirect het succes van de beleidsmaatregelen. Kortom, grootse en open participatie-processen vragen om een minimale eenheid van regie door politiek en administratie en om tussentijdse politieke engagementen. Zaken die in het IJH-proces beter (maar ook makkelijker) werden bewaakt. Het kabinet participeerde aan de Centrale Commissie en nam ook het overleg met de maatschappelijke actoren voor zijn/haar rekening. In het RUP-proces hadden een tussentijds engagement, een betere betrokkenheid van het kabinet in het proces, een intensievere communicatie tussen administratie en kabinet en duidelijke mandaten voor de ambtenaren al heel wat problemen kunnen verhelpen. Kritisch reflecterend - Opvolgend en evaluerend Een professionele overheid tracht haar beleid nauwgezet op te volgen en te evalueren. En dit zowel inhoudelijk, als procedureel qua uitvoering. Het aparte proces RUP Aalst buiten beschouwing gelaten, stellen we vast dat daar in de drie andere processen steeds aandacht aan geschonken werd. -In het PAB-proces werden de uitvoeringsinstrumenten en –procedures grondig opgevolgd en na één werkingsjaar aan herziening onderworpen. De procedurele en instrumentele evaluatie van het PAB werd door het Fonds zelf doorgevoerd. Ook in het IJH-proces werden de ontwikkelde instrumenten nauwgezet geëvalueerd.

164


-Bij de twee ‘éénvoudige’ maatregelen (PAB en OPL) plande men opvolgings- en evaluatierapportages in. De monitoring van beide maatregelen werd door de administraties (respectievelijk het Vlaams Fonds en de afdeling Economisch Ondersteuningsbeleid) zelf opgenomen. De effectiviteitsevaluatie werd in beide cases uitbesteed aan overheidsexterne academische actoren (in concreto een universitair onderzoekscentrum en een interuniversitair beleidsrelevant Steunpunt). De effectevaluatie werd dus niet door de administratie opgenomen. Deze zou dat misschien wel kunnen, maar ze heeft er niet altijd de tijd, de mensen en de competenties voor. Bovendien zijn betrokken administraties geen neutrale actoren om effectiviteitsevaluaties uit te voeren. Tegelijk hebben we moeten vaststellen dat beleidsevaluaties soms symbolisch van aard zijn en in de beleidsvorming niet altijd meegenomen worden. De resultaten van de begeleidende onderzoeken van de PAB-experimenten werden bijvoorbeeld niet afgewacht om definitieve beleidsbeslissingen te nemen. Sterk punt in enkele van de processen was dat men al tijdens het beleidsvoorbereidingsproces aandacht besteedde aan het ontsluiten van beleidsrelevante data in de uitvoering. Bij de Opleidingscheques dacht men bijvoorbeeld grondig na over de inhoud van het evaluatieformulier en werd de aanlevering van die informatie niet alleen manueel, maar ook technisch150 voorzien. In het IJH-proces werd de taakstelling van de toewijzings-/regiefunctie inzake aanleveren van informatie en koppelen van gegevens gedetailleerd uitgeschreven. TP

PT

Ondanks de doordachte aandacht voor beleidsrelevante uitvoeringsinformatie, blijkt een goede opvolging in de praktijk vaak iets moeilijker. Informatie systematisch verzamelen is soms tijdrovend of arbeidsintensief en dan wordt wel eens getwijfeld aan het nut van die inspanningen. Zeker wanneer de last voor externe, private actoren is! Maar dat is niet het enige gevaar. Door verzelfstandiging, decentralisatie en PPS komt het steeds vaker voor dat het eigenaarschap over beleidsrelevante informatie versplinterd is over organisaties en/of overheden. Als de overheid (de administratie) meer afhankelijk wordt van de gegevens van anderen, heeft ze de cijfers en de schat aan informatie die deze bevatten niet meer in eigen beheer en ligt het niet meer voor de hand om data te verzamelen en aan elkaar te koppelen. Dit alles maakt het niet alleen moeilijker om het succes van de maatregel op te volgen, maar maakt het bijvoorbeeld ook moeilijker om parlementaire vragen te beantwoorden. Beleidsvormingsmanagement Als we beleidsvormingsmanagement beschouwen als de zorg om de totstandkoming van een beleidsproduct zo optimaal mogelijk te laten verlopen (zowel inhoudelijk, als procedureel), dan kunnen we uit de cases volgende conclusies trekken. De samenstelling van het beleidsteam gebeurde in elke case erg overwogen. Vooral in de OPL-case werd doelbewust een team met gemengde competenties samengesteld. In de IJH en PAB-cases had men de kans om geschikte externe personen aan te werven. Daarbij werden telkens velddeskundigen aangeworven die inhoudelijk en/of procesmatig zeer sterk waren. Keerzijde van de externe wervingen was wel dat deze personen in de beginfase enige beleidsen bestuurservaring misten. Eén van de belangrijkste ‘beleidsvormingsmanagementuitdagingen’ is het op elkaar afstemmen van de inhoudelijke, juridische en technische deelprocessen en dit zowel TP

150

Door in de elektronische aanvraagprocedure automatisch een aantal gegevens uit andere databanken op te laden en mee te nemen PT

165


inhoudelijk, als qua timing. Het gevaar bestaat immers dat sommige ‘lijnen’ ontkoppeld geraken doordat niet dezelfde actoren bij alle lijnen betrokken zijn of doordat men te serieel aan de verschillende lijnen werkt, waardoor keuzes of verankeringen in de ene lijn, noodzakelijke ontwikkelingen of aanpassingen in een andere lijn in de weg staan. Serieel werken tussen de lijnen inhoud en technische invoering heeft –als de inhoud goed iswel het voordeel dat de beleidsinvoering ‘zeker’ kan gebeuren. Nadeel daarvan is echter dat het totale beleidsvormingsproces langer duurt en dat is iets waar politieke actoren het moeilijk mee hebben. Velen gaan er van uit dat het beleid klaar is wanneer het uitvoeringsbesluit goedgekeurd is. Dat is echter niet vanzelfsprekend. Indien het nodige beleidsinvoerend werk dan nog ten dele moet verricht worden, loopt de eigenlijke uitvoering direct vertraging op. Er bestaan volgens ons twee oplossingen om deze ‘invoeringsvertraging’ te ondervangen: -ofwel laat men na de politiek-juridische besluitvorming voldoende tijd om de uitvoeringsorganisatie uit te bouwen en schrijft men dit als dusdanig ook in de betreffende Besluiten in. -ofwel start men vóór de definitieve politieke beslissing tijdig en parallel het beleidsinvoerend werk. Maar dan loopt men de risico’s die we reeds eerder (zie uitvoeringsgerichtheid) beschreven. De meeste processen duurden langer dan aanvankelijk gepland, sommigen zelfs veel langer. Enkele respondenten maken gewag van de traditionele ‘wet van pi’ in de overheid. Alles duurt 3.14 keer langer dan voorzien. Sommige processen liepen vertraging op door gebrek aan besluitvaardigheid, andere door miscommunicatie (waarbij het dossier zoek was), door langdurende adviesprocedures, door politieke onenigheid en/of door plots opduikende randproblemen (soms ad hoc, soms juridisch van aard).151 Eerder haalden we al aan dat het aspect ‘wijze van terugkoppeling naar de politieke top’ in de RUP-case onvoldoende geregeld was. Iets breder beschouwd doet zich op dat terugkoppelingsvlak een paradoxale situatie voor die ook Minister Vogels sterk ervaren heeft. “Als je je beleidsvoorstellen eerst voorlegt aan het Parlement, dan roept de maatschappij dat ze niet betrokken wordt, maar consulteer je eerst de maatschappelijke actoren, dan krijg je kritiek vanuit het Parlement.” Het is dus onmogelijk om ‘goed’ te doen. TP

TP

151 PT

PT

Ad hoc kwam in het afbakeningsproces bijvoorbeeld een probleem over woonwagenterreinen opduiken. Voorbeeld van een juridisch probleem is de interpretatie van de grenslijn (hoe breed moest die in de praktijk opgevat worden?).

166


7.1.3 Vergelijkende normatieve analyse: Het aspect ‘Geïntegreerd’ of ‘Gecoördineerd’ Men klaagt tegenwoordig vaak de verkokering in het overheidsbeleid aan. Voor elk van de cases zijn we nagegaan of er bij het beleid andere administraties van belang waren en of en hoe men getracht heeft om deze andere ‘kokers’ te betrekken ten einde een gecoördineerde beleidsoplossing af te leveren. Geïntegreerd Belanghebbende horizontale administraties

OPL

PAB

RUP

IJH

(Werkgelegenheid) Andere administraties Andere administraties Andere sectoren (Onderwijs – Perma- (Zorgverzekering, (Milieu, Wegen & (Kind & Gezin, nente Vorming-) thuiszorg, … ) en Verkeer, Huisvesting, Vlaams Fonds, …) Onderwijs, Volksgezondheid, Welzijn, Bijzondere Jeugdbijstand) Federale overheid: Federale overheid -Gemeenten Aalst, Federale overheid: Verticale (Volksgezondheid (Financiën, Sociale Denderleeuw, Liede-Justitie integratie mbt VCSPO-eisen) Zaken) kerke, Erpe-Mere -Volksgezondheid (interbestuurlijk) -Provincie OostVlaanderen -IKW’s -Bilateraal overleg -Via formele organen -Open projectMechanismen -Visiegroepen -Schriftelijke in projectstructuur: structuur met communicatie (Ambtelijke Centrale Commissie, Werkgroep) Thematische & ad -Via plenaire hoc-werkgroepen vergadering -Bilateraal ad hoc overleg -Via participatie aan wederzijdse -IKW planningsprocessen -Via bilateraal ad hoc overleg

Moeilijkheden/ Uitdagingen

Doelgroep die breder -Residuaire karakter -Hoe tegengestelde is dan eigen van de maatregel belangen (ruimteadministratie -Complexe federale aanspraken) staatsinrichting verzoenen? -‘Nietigheid’ van de -Hoe sectorale planmaatregel in het SZ- ningsprocessen op stelsel elkaar afstemmen?

-Hoe sectorale ontwikkelingen afstemmen op een integraal proces? -Complexe federale staatsinrichting

Tabel 7-2: Vergelijkende analyse van de coördinatie-uitdagingen en de ingestelde mechanismen Mechanismen Voor wat betreft de OPL-case, was het principe en de idee om een klantvriendelijk opleidingsinstrument uit te werken langzaam gerijpt doorheen de verschillende interkabinetten en interdepartementale werken visiegroepen. Interdepartementaal overleg over de hoofdlijnen had dus al op voorhand plaatsgevonden. Doordat de maatregel de expliciete bevoegdheid was van de Minister bevoegd voor Economie, vond de beleidsvoorbereiding volledig plaats binnen de administratie Economie. Interdepartementaal overleg was zo goed als niet meer nodig. Wel werden er interkabinettenbesprekingen aan de maatregel gewijd, maar daar werd eerder een politiekideologische discussie gevoerd tussen coalitiepartners, dan dat het instrument intersectoraal afgestemd werd. Zoals hoger aangegeven raakte het PAB-systeem aan vele andere federale en Vlaamse beleidsdomeinen. Daar was men zich van bij het begin van bewust. Zelfs tijdens de experimenten werden al pogingen gedaan om de federale ‘randvoorwaarden’ voor het PAB-systeem in orde te brengen en om Vlaamse bevoegdheidsconflicten en ‘subsidiecombinatiemogelijkheden’ uit te klaren. Uit de procesreconstructie blijkt het verdeeld succes van deze coördinatie-inspanningen. 167


Met sommige Ministeries werd een stabiele oplossing overeengekomen, met andere Ministeries raakte men amper of niet in gesprek. Met alle actuele gevolgen (zie RSZ-problematiek) vandien! Uit het inhoudelijke verschil tussen de mantelzorgvergoeding voor ouderen en deze voor personen met een handicap, kunnen we afleiden dat men er –ondanks het feit dat beide beleidsvelden tot hetzelfde beleidsdomein, hetzelfde kabinet, dezelfde Minister en dezelfde Parlementaire Commissie behoorden- niet in geslaagd is om tot een sectoroverschrijdende en toekomstgerichte visie op (thuis)zorg te komen. Over sommige zaken slaagt men er klaarblijkelijk noch ambtelijk, noch politiek in om regelingen op elkaar af te stemmen. Het afbakeningsproces van het regionaalstedelijk gebied had op coördinatievlak eigenlijk heel wat ambities, maar ook moeilijkheden (zie volgende alinea) gemeen met het proces Integrale Jeugdhulp. Verschillende sectoren in één proces inschakelen was in beide processen nodig, maar niet gemakkelijk. Een gelijktijdige intersectorale afweging vereist de betrokkenheid van die andere sectoren in het proces. Dat gebeurde in beide processen wel via een licht verschillende structurering. -In het afbakeningsproces participeerden ambtenaren uit andere sectoren voornamelijk aan het proces via de ambtelijke werkgroep. Maar deze werkgroep kwam niet zo heel frequent samen. Voor ad hoc problemen of specifieke gebieden werd ook bilateraal overlegd. -In het IJH-proces maakten ambtenaren uit de diverse sectoren veel meer deel uit van het proces. Meer nog, ze stonden er in centraal en dit zowel via de Centrale Commissie, als via de werkgroepen. Dat is ook logisch, aangezien het afbakeningsproces eerder interbestuurlijk, dan intersectoraal van opzet, terwijl IJH uitdrukkelijk een intersectoraal project was en ook is. Moeilijkheden / Knelpunten inzake horizontale afstemming Het betrekken van diverse sectorale ‘gezanten’ biedt -zo bleek uit beide processen- geen garantie op een uniform gedragen voorstel, op andere engagementen of op afgestemde planningsinstrumenten. Elke sectorale ‘intermediair’ verdedigt vaak de belangen van zijn/haar sector in het proces. Dat is ook begrijpelijk, aangezien er vaak veel op het spel staat. Desalniettemin moet er soms tegen die belangen ingegaan worden om het algemeen belang te dienen. De beperkte betrokkenheid of zelfs de afwezigheid van een aantal sectoren in het proces, maakt dat een geïntegreerde visie soms moeilijk tot stand kan komen. Participerende en/of flankerende sectoren hebben natuurlijk ook hun eigen planningen, projecten en hervormingen lopen. Het is niet vanzelfsprekend dat zij hun logica’s en werkplanning ondergeschikt maken aan een intersectoraal en soms onzeker proces. Dat gold in het RUP voor sommige harde infrastructuursectoren, in het IJH onder andere voor het Vlaams Fonds (dat met zijn eigen moduleringsproces in het kader van het persoonsgebonden budget was gestart), voor het onderwijs (de CLB’s waren nog maar net uit een fusie ontstaan) en voor de bijzondere jeugdbijstand (die een interne hervorming aan het doorvoeren was). Gedurende het IJHproces was het dan ook erg moeilijk om lopende sectorale beleidsontwikkelingen af te stemmen op het nog ‘onzekere’ en ‘niet bindende’ intersectorale project. Elke sector heeft daarbovenop niet alleen zijn eigen belangen en plannen, ze hebben meestal elk ook hun eigen politiek en ambtelijk verantwoordelijken. Op politiek vlak waren er bij het RUP vijf bevoegde Ministers (Ruimtelijke Ordening, Leefmilieu, Mobiliteit, Economie en Wonen). En zelfs al is er één Minister en één kabinet bevoegd voor twee coördinatiebehoevende beleidsvelden, dan nog is het niet vanzelfsprekend om tot participatie, laat staan afstemming te komen (zie Welzijn & Volksgezondheid voor de processen IJH en PAB). Op ambtelijk vlak bestaan er ambtelijke ‘eilandjes’ die moeilijk samenwerken. De cases tonen in dat opzicht trouwens het relatieve coördinatievermogen van administratieve structuren aan. Binnen de administratie Ruimtelijke Ordening, Huisvesting en Monumenten en Landschappen (AROHM) slaagde men er bijvoorbeeld niet in om tot één standpunt over een aantal sites te komen, met het gehele gebied voor ogen. Ook in het IJH-proces werd dit duidelijk.

168


Verticale afstemming / Interbestuurlijke samenwerking: mechanismen & moeilijkheden In drie processen had men nadrukkelijk te maken met andere bestuursniveaus in de beleidsvorming: de hogere federale overheid voor de cases uit de welzijnszorg, de ‘lagere’ overheden (gemeenten & provincies) voor de case van het afbakeningsproces. De interbestuurlijke afstemming gebeurde min of meer via dezelfde mechanismen als de horizontale pogingen: bilaterale (mondelinge + schriftelijke) contacten, gezamenlijke (werk)groepen, … . Ook de verticale afstemming verliep niet altijd even succesvol. Ze verliep wel beter in neerwaartse (RUP-case) dan in opwaartse richting (PAB-case bijvoorbeeld), maar dat is ook logisch gezien de verschillende beleidsinhoud en –finaliteit in beide processen. -Opwaarts laat de complexe bevoegdheidsverdeling in onze federale staatsstructuur het niet zo gemakkelijk toe om de juiste (rand-) voorwaarden voor een effectief en efficiënt Vlaams beleid te creëren. In het PAB-proces was ook de nietigheid van de maatregel in de hele sociale zekerheidssector een belangrijke hindernis voor interbestuurlijke afstemming. -In neerwaartse richting bestaat de uitdaging er voor de Vlaamse Overheid in om de lokale overheden als serieuze en gelijkwaardige partners te beschouwen. Indien men hen vraagt om mee te denken van bij het begin, dan moet men dat ook blijven doen doorheen het hele proces. Participeren is ook engageren en dat engagement kan snel verwateren wanneer men merkt dat men niet meer betrokken of zelfs niet meer geïnformeerd wordt. Zo werd het interactieve proces in het afbakeningsproces rond Aalst niet gecontinueerd bij de opmaak van het RUP, hetgeen voor wrevel zorgde bij de betrokken actoren en de ambtenaren van Ruimtelijke Planning hopen kritiek opleverde. Dergelijke proceswending is niet bevorderlijk voor het gecreëerde vertrouwen tussen de overheden en tussen haar ‘intermediairen’. Eénzijdig een open proces ‘sluiten’ is niet gepast. Afsluitende bedenkingen We stellen dus vast dat het betrekken van andere administraties bij de beleidsvorming weldegelijk gebeurt en dat men in de ‘open processen’ zelfs probeert om de intersectorale aanspraken gelijktijdig af te wegen, maar dat die intersectorale afweging vaak erg moeilijk is en in België nog bemoeilijkt wordt door de complexe bevoegdheidsverdeling. Het werd ook duidelijk dat over sommige aangelegenheden soms gewoon geen compromis te bereiken valt (denk aan de mutueel exclusieve ruimtelijke aanspraken op Siesegemkouter). Dialoog, communicatie en structurele vertegenwoordiging zijn noodzakelijke, maar geen voldoende voorwaarden om tot afgestemd beleid te komen. Dit wil echter niet zeggen dat de intersectorale afweging niet belangrijk is. Via een instrument als de ruimtebalans heeft men in de RUP-case die afwegingen ook proberen te faciliteren. Maar veelal hanteren de andere actoren niet het zelfde afwegingskader als de verantwoordelijke overheid. Wat er ook van moge zijn, voor de duidelijkheid naar de burger, de lagere besturen en de uitvoerende instanties is het uiterst noodzakelijk dat er naar afstemming gestreefd wordt. Deze actoren verwachten terecht om door één overheid aangesproken te worden, om een afgestemd beleidsproduct te kunnen ontvangen, al speelt het gebrek aan afstemming soms natuurlijk ook in het voordeel van de slimme gebruiker (zie de combinatiemogelijkheden in het PAB).

169


7.1.4 Het aspect ‘Interactiviteit’ Interactief Maatschappelijke actoren

OPL

PAB

-Koepels van voorzieningen -Mutualiteiten -Gehandicaptenverenigingen -Parlementaire Mechanismen / -Gemengde werkgroepen hoorzittingen participatiekana-Overlegorgaan -Raad van bestuur VOI len VESOC -Ad hoc commissies -Adviesorgaan SERV binnen de VOI -Bilaterale contacten -Bilaterale contacten met kabinet met kabinet

Moeilijkheden/ Uitdagingen

Sociale partners

RUP Plaatselijke maatschappelijke actoren & burgers

IJH -Koepels voorzieningen -Individuele voorzieningen

van

-Ad hoc netwerk -Schriftelijke -Bilaterale contacten bevraging (met A & K) -Parlementaire ronde -Plenaire vergadering tafelgesprekken en -Openbaar onderzoek -hoorzittingen -Inspraakforum -Gemengde werkgroepen -Bilaterale contacten (met A & K) -Raden van Bestuur VOI’s

-Hoe selectiviteit -Hoe selectiviteit -Hoe maatschappebewaren/bewaken? bewaren/bewaken? lijke actoren betrek-Hoe tegenstrijdige -Hoe tegenstrijdige ken en tot participatie maatschappelijke maatschappelijke aanzetten? eisen verzoenen? eisen verzoenen? -Hoe tegenstrijdige maatschappelijke eisen verzoenen?

Hoe maatschappelijke expertise combineren met belangenbehartiging? -

Tabel 7-3: Muliple case-vergelijking op vlak van maatschappelijke interactiviteit Mate van betrokkenheid & Participatiekanalen (Channels of Involvement) Maatschappelijke groeperingen werden vroeg en intensief betrokken in de bestudeerde beleidsprocessen. In de OPL-case stelden we vast dat de sociale partners al in het agendavormingsproces uitgenodigd werden om deel uit te maken van gemengde visiegroepen. In het IJH-proces participeerden de belangenorganisaties aan een gezamenlijke probleem- en oplossingsanalyse in de Parlementaire Commissie ad hoc. Het RUP-proces werd vanaf de probleemverkenning opengesteld voor geïnteresseerde maatschappelijke actoren en in de PAB-case waren alle actoren betrokken bij de opvolging en evaluatie van de experimenten. Gezien deze vroege betrokkenheid werden de beleidsvoorstellen zelfs meestal vroeger voorgelegd aan de maatschappelijke actoren dan aan de Regering. Zo werden de adviesorganen of de Raden van Bestuur al geconsulteerd vooraleer het voorstel op de Regering besproken en/of principieel goedgekeurd was (zie OPL, PAB, IJH-decreten). In de cases bleek de betrokkenheid van de maatschappelijke actoren erg formeel verankerd (geïnstitutionaliseerd) in het Vlaamse overheidslandschap (‘polity’). Dit is niet verwonderlijk omdat we met economie en welzijn, twee traditioneel als corporatistisch beschouwde beleidsdomeinen hebben bestudeerd, zij het dat de aard van de actoren natuurlijk verschilt. Bij de opleidingscheques waren de socio-economische actoren betrokken en gebeurde de beleidsvorming in de klassieke ‘iron triangle’ tussen werkgevers, werknemers en overheid. In de twee welzijnscases waren de private voorzieningen en hun koepels sterk betrokken, deels omdat ze voor een groot deel de eigenlijke beleidsuitvoering voor hun rekening nemen. Van Mierlo (1988) spreekt in deze gevallen van particulier corporatisme. De beleidsnetwerken in de welzijnssector zijn –althans in de cases- wel iets minder hecht en besloten dan die uit de socio-economische wereld. Dit komt voort uit het feit dat er door de verzuiling ook binnen elk soort actor (werkgevers, werknemers, verenigingen) heel

170


wat organisaties actief zijn. Daarnaast is de burgerbetrokkenheid in deze materie vaak iets groter, wat de PAB-case trouwens bewijst. Opmerkelijk is dat advies- en overlegorganen slechts in één van de cases (OPL) een belangrijk medium voor de maatschappelijke participatie vormden. In het PAB-proces vond de participatie plaats binnen de hybride (deels overheid, deels maatschappelijke actoren) openbare instelling Vlaams Fonds. Bij de PAB-case moet opgemerkt worden dat de gebruikers oorspronkelijk niet zo sterk vertegenwoordigd waren in de Raad van Bestuur als ze dat vandaag zijn. Er is een lange periode van drukking door een relatief kleine groep (ILV) nodig geweest om het PAB op de beleidsagenda te krijgen en te houden. Eens dat het geval was, kreeg die groep gebruikers ook toegang tot de formele organen en commissies binnen het Fonds. De andere twee cases kenden een expliciete open projectstructuur, zodat formele advies- en overlegorganen veel minder van belang waren. Vooral de structurering in het IJH-proces was opmerkelijk: Koepelexperten als voorzitters van thematische werkgroepen kan tellen qua vermaatschappelijking van de beleidsvorming! Maar de IJH-structuur had ook zijn nadelen. Doordat men geen formele plaats had voorzien voor de pure belangenbehartiging, kwam het proces (en vooral de maatschappelijke vertegenwoordigers er in) onder druk te staan. Men heeft het proces dan moeten complementeren met ongestructureerd, maar regelmatig ‘maatschappelijk overleg’ tussen Minister en belangengroeperingen. Naast deze formeel-structurele toegangskanalen was er natuurlijk ook nog het overleg met het ministerieel kabinet, misschien wel het belangrijkste participatiekanaal over de cases heen beschouwd. Bepaalde groeperingen zochten contact op met het kabinet, of het kabinet zocht hen op. Doorgaans (eigenlijk op het IJH-project na) waren de ambtenaren niet op die contacten aanwezig en niet in alle processen werd de inhoud en het resultaat van die gesprekken naar de administratie teruggekoppeld. Al bestond er wel vaak een onderscheid naargelang het soort actoren en hadden ook de ambtenaren –maar dan via hun participatie aan formele organen of werkgroepen- contacten met maatschappelijke actoren. Bilateraal overleg en onderhandelen met maatschappelijke actoren zou je echter wel kunnen beschouwen als een prerogatief van het ministerieel kabinet. Invloed De invloed van de diverse groeperingen hebben we niet nadrukkelijk proberen aan te tonen, maar ontwikkelingen in meerdere cases maken duidelijk dat die erg groot is. Twee voorbeelden: In de OPL-case kon het eigenlijke beleidsvoorbereidingsproces niet van start gaan zonder het VESOC-akkoord om de meertewerkstellingssteun op te schorten en de middelen ervan te heroriënteren naar een systeem als de opleidingscheques. Meer nog, wanneer de SERV net voor de politieke besluitvorming adviseert dat de selectiviteit moet opgeheven worden, worden de voorliggende besluiten stante pede aangepast. In de PAB-case hebben we zeer gedetailleerd aangetoond hoe bepaalde (inperkende) voorstellen van de administratie stelselmatig verworpen of geamendeerd werden door de Stuurgroep PAB of door de Raad van Bestuur. Als er echt invloed moet worden uitgeoefend worden, schakelen de maatschappelijke groeperingen –zo zeggen ze zelf- allerhande kanalen tegelijk in en gaan ze via het kabinet, via het Parlement, via de Minister, via andere ministers en zelfs via het kabinet van de Minister-President. Moeilijkheden/Uitdagingen De aanwezigheid en de invloed van maatschappelijke actoren heeft wel zijn keerzijden, zoals een aantal cases illustreren.

171


-Het is bijvoorbeeld zo dat het openen van beleidsprocessen de verwachtingen van de ‘genodigden’ tot invloed en verdere participatie heeft doen toenemen. De case RUP Aalst (waar lokale overheden ontgoocheld waren over het feit dat ze niet meer geconsulteerd werden) en het IJH-proces (waar koepels teleurgesteld waren over het feit dat ze niet bij alle fases152 even intens betrokken werden) illustreren dit. -Maatschappelijke actoren volledige toegang tot documenten geven is tegelijk risicovol. Open communicatie & participatie geeft actoren de mogelijkheid om bepaalde punctuele beleidskeuzes aan te vallen of te bekritiseren, hetgeen het proces aanzienlijk kan schaden (zie PAB-case). Het spel wordt niet altijd even zuiver en eerlijk gespeeld … . -Door tal van maatschappelijke actoren te betrekken bij of te laten participeren in de beleidsvorming, wordt het blijkbaar moeilijk om selectieve maatregelen af te kondigen in Vlaanderen. Niemand wil uitgesloten worden van de baten van een maatregel, elke betrokken actor wil zijn/haar deel van de beschikbare taart, hetzij in werkelijkheid, hetzij symbolisch. Zo zagen we dat de opleidingscheques ook benut moesten kunnen worden door de grote ondernemingen en dat ook andere gehandicaptengroeperingen het PAB wilden kunnen hanteren, ofschoon er zelf niet toe in staat waren. Een streven naar een professionele beleidsvoering waarbij de effectiviteit van de maatregel voorop staat, wordt dus blijkbaar deels belemmerd door de politieke logica van interactieve beleidsvorming. In beide processen bleek het moeilijk om een positief goed (subsidie) voor te behouden voor een selecte groep. TP

PT

Afsluitende bedenkingen bij het aspect ‘interactiviteit’ Hoewel de beleidsvormingsprocessen stammen uit diverse beleidsdomeinen en van elkaar verschilden op inhoudelijk vlak, denken we toch een aantal algemene conclusies over de mate en de wijze waarop maatschappelijke actoren in het Vlaamse bestuurlijk bestel betrokken worden uit de studie te kunnen trekken. Als we Governance opvatten als een proces van beleidsvorming waarin externe, niet overheidsactoren betrokken worden, dan kunnen we besluiten dat ‘Governance’ niets nieuws is voor de Vlaamse Overheid. Alle beleidsvormingsprocessen waren –weliswaar in wisselende mateinteractief. Dat is ook niet verwonderlijk. In onze consensuele en verzuilde samenleving worden maatschappelijke actoren al sinds lang op diverse manieren bij de overheidsbeleidsvoering betrokken. Niet alleen zijn vele publieke uitvoeringstaken aan het privaat initiatief (zoals de vakbonden, de mutualiteiten en de welzijnsvoorzieningen) toevertrouwd, ook bij de beleidsvorming worden maatschappelijke groepen op geïnstitutionaliseerde wijze (en dus niet alleen via hun private politieke contacten of structurele banden) betrokken. Maar stellen dat er niets nieuws onder de zon is, is niet terecht. Volgens ons zijn de ‘patterns of involvement’ aan verandering onderhevig. We zien hiervoor twee bronnen van evidentie: Waar sommige groeperingen tijdens de hoogdagen van de verzuiling ‘hun partij’ hadden om hun wensen en belangen te verdedigen, zijn deze preferentiële relaties in een periode van ontzuiling toch aan het wijzigen. Ondanks het feit dat er nog duidelijke banden bestaan, moeten de diverse actoren zich in deze tijden toch anders opstellen ten opzichte van elkaar. De PAB-case illustreert dit, omdat de traditionele bondgenoot van de grootste voorzieningenkoepel, de partij CD&V niet alleen in de oppositie terechtkwam, maar ook voor het PAB pleitte. Dit alles houdt in dat noch de maatschappelijke groepen, noch de Minister het zich kan permitteren om slechts enkele stakeholders te informeren of te consulteren, en andere te verwaarlozen.

TP

152 PT

zie interdepartementale planningsfase.

172


De cases RUP en IJH zijn goede voorbeelden van ‘open participatie’ Governance- processen, gekenmerkt door minder vaste, formele en reactieve participatie, maar met meer ad hoc, open en pro-actieve participatie, desgevallend ook met de individuele burger. Beide cases tonen wel aan dat dergelijke processen niet zo makkelijk zijn om te sturen, te onderhouden en succesvol te regisseren. Niet alleen vergen zo’n processen veel energie van alle actoren, ook steunen ze vaak op broos vertrouwen. Niet iedereen wil of kan zich in zo’n processen constructief en met positieve ingesteldheid opstellen. Bovendien is het voor de overheid zelf ook niet zo gemakkelijk om de eigen inhoudelijke doelstellingen ondergeschikt te maken aan het proces of om tegelijk inhoudelijk en procesmatig verantwoordelijk te zijn. In de twee open cases hebben we gezien dat er (onder meer) om die redenen beroep werd gedaan op externe procesconsultants. Voor de Vlaamse beleidsvormingscapaciteit waren deze twee open processen dus erg uitdagend, niet in het minst voor het ambtelijk beleidswerk en voor de relatie tussen politiek en administratie. Maar daarover hieronder meer.

7.2. AMBTELIJK BELEIDSWERK IN DE VLAAMSE BELEIDSVORMING In de voorbije hoofdstukken zijn we telkens zeer gedetailleerd op het ambtelijk beleidswerk (niveau activiteiten) ingegaan. In deze paragraaf willen we het verrichte werk op een hoger abstractieniveau beschouwen (niveau beleidstaken en de organisatie van het beleidswerk) en behandelen we ook de taakverdeling tussen ambtenaren en kabinetsmedewerkers. Eerst besteden we echter aandacht aan de beleidscontext waarin de beleidsambtenaren gewerkt hebben. 7.2.1 Context van het ambtelijk beleidswerk: Kenmerken van de beleidssituatie Zowel Hoppe, maar vooral Hood (zie Hoofdstuk 2) besteedde veel aandacht aan de beleidssituatie waarin het beleidswerk plaatsvond. Omdat we zijn operationalisering gedeeltelijk hebben overgenomen, hebben we een aantal vragen over de beleidssituatie in het score-instrument opgenomen. De respondenten moesten hun beleidscontext typeren door een aantal uitspraken over het proces te scoren op een schaal van 1 tot 7, waarbij 1 stond voor ‘helemaal niet van toepassing op de beleidssituatie’ en 7 voor ‘helemaal wel van toepassing op de beleidssituatie’. In de vraagstelling werd niet alleen gepeild naar de maatschappelijke complexiteit en het politiek conflictgehalte van de beleidsomgeving, maar ook naar de inhoudelijke complexiteit en naar de media-belangstelling voor het proces. De scores laten toe om enige voorzichtige conclusies te trekken over de context waarin Vlaamse beleidsprocessen zich afspelen. Typering van de beleidssituatie

OPL

RUP

PAB

IJH

Politiek belangrijk Minister

JJ

JJ

JJ

JJ

JJ

JJ

J

J

N

JJ

Politieke discussie Parlement

-

N

-

NN

N

JJ

-

J

-

JJ

Tegenstellingen tussen meerderheidspartijen Inhoudelijke complexiteit

J

J

-

JJ

JJ

JJ

-

J

-

JJ

J

N

N

J

JJ

J

J

J

J

JJ

Hoge media-aandacht

NN

NN

N

J

N

JJ

N

N

NN

N

Machtige belangengroepen

JJ

JJ

-

JJ

-

J

JJ

JJ

J

JJ

Tegenstrijdige belangen

JJ

JJ

-

JJ

JJ

JJ

JJ

JJ

JJ

JJ

Conflictintensiteit in omgeving

JJ

JJ

-

JJ

-

J

J

J

JJ

JJ

Tabel 7-4: Typering van de vier beleidssituaties

173


Haast alle processen waren politiek zeer belangrijk voor de betreffende Ministers. Maar ondanks dat politiek belang bestond er slechts over enkele beleidsprocessen discussie in het Parlement. Niet toevallig juist die processen waarin een decretaal parcours afgelegd is. Maatregelen die via uitvoeringsbesluiten worden geregeld, krijgen –ondanks hun inhoudelijk en financieel belangblijkbaar minder parlementaire aandacht. Maar minder parlementaire aandacht betekent daarom niet minder politieke aandacht, zo lijken de scores over tegengestelde visies binnen de meerderheid althans te bevestigen. Zoals reeds eerder vermeld waren in alle processen machtige belangengroepen & tegengestelde belangen aanwezig en was de conflictintensiteit in de omgeving doorgaans hoog. Ondanks deze conflictintensiteit en het politiek belang kregen de processen echter weinig media aandacht. Het proces OPL verschilt van de andere drie processen door zijn geringere inhoudelijke complexiteit. Inhoudelijk was het systeem inderdaad niet zo ingewikkeld, de grootste moeilijkheden situeerden zich op invoeringsvlak. De scores lijken er dus op te wijzen dat beleid in Vlaanderen vaak in besloten circuits tussen de uitvoerende macht en de maatschappelijke groeperingen tot stand komt. Slechts in die gevallen dat het beleid decretaal verankerd moet worden, speelt het Parlement een rol in de beleidsvorming (wordt het beleid er bediscussieerd). Opgemerkt moet worden dat men in beide ‘decretale’ cases strategisch met de parlementaire behandeling om ging. Eigenlijke ontwerpen van decreet werden behandeld als voorstellen van Decreet. Dit om het beleidsproces te kunnen versnellen (tijdrovende adviesprocedures vermijden), om (ambtelijke en politieke) weerstanden te kunnen overwinnen en om het politiek draagvlak te vergroten. Hoe belangrijk of omvangrijk sommige processen ook waren, media-aandacht kwam er niet. Enkel het afbakeningsproces (en dan nog lokale media rond Siesegemkouter) en het PAB kregen enige media-aandacht. Beide processen tonen aan dat de media een opzwepende rol kunnen spelen, maar dat ze zich ook makkelijk laten inschakelen door actiecomité’s en uitgekiende belangengroepen. Bovendien is er zelden ruimte voor een genuanceerd overzicht over achtergronden en ambities van het beleid: Al te vaak worden specifieke gevallen of sites aangehaald om het beleid in vraag te stellen of de bewindvoerder te bekritiseren. En soms zelfs met succes … . 7.2.2 Het ambtelijk beleidswerk: Organisatorische vaststellingen Als we het ambtelijk beleidswerk over de cases heen op organisatorisch vlak vergelijken, kunnen we volgende conclusies trekken: Beleidswerk is teamwerk In alle cases werden de maatregelen uitgewerkt of de processen ingevuld door kleine teams van ambtenaren. Deze teams werden doorgaans doordacht samengesteld, wat wil zeggen dat men specifieke mensen aanstelde of aanwierf voor het betreffende proces. Daarbij werd niet alleen rekening gehouden met individuele competenties, maar ook met complementaire competenties en/of persoonlijkheden. Zowel in de OPL-case, als in het PAB-proces werd inhoudelijke deskundigheid samengebracht met meer uitvoeringsgerichte deskundigheid. Bij de opleidingscheques werd deze dualiteit dan nog eens aangevuld met communicatie- en voorlichtingsdeskundigheid. In de teams bestond er meestal ook een duidelijke taakverdeling. Zo werden in het IJH-proces werkgroepen, thema’s, regio’s en sectoren onder de leden van het beleidsondersteunend team verdeeld. met kernteams en bredere beleidsteams De ambtenaren wiens werk wij geanalyseerd hebben, maakten allen deel uit van het centrale beleidsteam. Maar er waren bij momenten ook nog andere ambtenaren uit de afdeling of de ruimere

174


organisatie (administratie of departement) bij het proces betrokken. We maken dus best een onderscheid tussen kernteams en uitgebreide beleidsteams. Tot die uitgebreide teams behoorden dan bijvoorbeeld juristen uit dezelfde afdeling (zie OPL), juristen uit een aparte juridische afdeling (zie RUP-Aalst, PAB en IJH), databeheerders (zie OPL), collega-specialisten met ervaring, … . Die bredere teamleden werden op ad hoc basis bij het proces betrokken, meestal met punctuele vragen of voor specifieke diensten. Op die ‘regel’ bestaan echter twee uitzonderingen: -In het RUP werd (weliswaar enkel in de beginfase) gestructureerd samengezeten onder planologen uit de afdeling ARP om het instrument ‘afbakeningsproces’ te verbeteren, om punctuele problemen te analyseren en om het leereffect uit de processen te vergroten. -In de OPL-case probeerde men van bij het begin van het proces een jurist bij het kernteam te betrekken. Dat kon ook gemakkelijk omdat de afdeling zelf over twee juristen beschikte. In de RUP-case was dat niet het geval, er bestond immers een aparte administratie Juridische dienstverlening binnen het departement LIN. De juridische expertise bevond er zich dus duidelijk verder van het kernteam af, waardoor men op meer formele wijze juridisch advies moest aanvragen. Kabinetsmedewerkers stonden soms dicht (OPL, IJH), maar soms ook ver van het team (RUP), al verschilde hun participatie naargelang de fase in het beleidsproces. In het PAB-proces bestond er een tijdje een gemengde werkgroep (met ambtenaren en een kabinetsmedewerker) om het uitvoeringsbesluit uit te werken. Beleidswerk gebeurt doorgaans onder leiding van het afdelingshoofd De kernteams situeerden zich in twee cases integraal binnen één afdeling (RUP-Aalst en OPL) waarbij het afdelingshoofd als interne procesverantwoordelijke en/of procesregisseur optrad. In de PAB-case was het beleidsteam afdelingsoverschrijdend samengesteld met mensen uit de studiecel en uitvoeringsdeskundigen uit de afdeling Individu Gerichte Prestaties (IGP). Het PAB-proces werd gestuurd en geleid door een adjunct-leidend ambtenaar, die tegelijk ook één van de afdelingshoofden is. Het IJH-team behoorde formeel gezien ook tot één afdeling, maar gezien haar structurele verankering (deel van de ‘departementale’ afdeling beleidscoördinatie) en haar specificiteit, moet het BOT eerder als administratie-overschrijdend beschouwd worden. Volgens ons was die positionering trouwens noodzakelijk voor de neutraliteit van het team. Het IJHbeleidsteam verschilde wel van de andere teams omdat de inhoudelijke verantwoordelijkheid niet zozeer bij het hoofd van de afdeling Beleidscoördinatie lag/ligt, maar eerder bij de teamverantwoordelijke. Door de specificiteit van het project en de inhoudelijke complexiteit van de materie liepen de inhoudelijke lijnen dus niet zozeer hiërarchisch en was de teamverantwoordelijke min of meer het sturende afdelingshoofd. Al werd die sturing eigenlijk gezamenlijk opgenomen door de Centrale Commissie en ressorteerde het team aanvankelijk min of meer rechtstreeks onder de Secretaris-Generaal. IJH was trouwens de enige case waar een Secretaris-Generaal inhoudelijk bij betrokken was. Verschillende respondenten bevestigen dat het vrij uitzonderlijk is dat de hoogste ambtenaren zich zo ver inlaten met concreet beleid. De ambtelijk verantwoordelijken (zij het de afdelingshoofden, de adjunct-leidend ambtenaar of de team-verantwoordelijke) stuurden de medewerkers en het ambtelijk beleidswerk aan en verzorgden de contacten met het kabinet. Als er naar het kabinet of de Minister moest gegaan worden, gebeurde dit haast altijd via deze verantwoordelijken van het beleidsteam. Zij nemen dus –ofschoon vaak in samenspraak of op aansturen van het kabinet- een groot deel van het beleidsvormingsmanagement op zich. Beleidswerk vereist flexibiliteit & is belastend De beleidsambtenaren verrichten hun beleidswerk in een gegeven functieopdracht en met een zekere tijdsbesteding. Onderstaande tabel –opgesteld op basis van de zelfscores van de respondenten- geeft aan hoe zwaar de werklast van het beleidswerk voor de ambtenaren was.

175


Tijdsbesteding

OPL

RUP

PAB

IJH

Hoofdopdracht?

J

J

N

N

N

J

J

J

J

J

Voorspelbaar qua tijdsbesteding

N

N

N

J

NN

J

N

J

N

N

Werkbelasting inzake arbeidstijd

JJ

JJ

JJ

J

J

-

JJ

JJ

JJ

JJ

Tabel 7-5: Taak van de bevraagde beleidsambtenaren Met uitzondering van de ambtenaren uit het afbakeningsproces, was het bestudeerde beleidsvormingsproces (zo goed als) de hoofdopdracht voor de ambtenaren, dwz. een opdracht waar ze minstens de helft van hun tijd aan werkten. In sommige processen vormde het bestudeerde proces de enige opdracht voor de ambtenaren. Niet alleen in het IJH-project, maar ook in het PABproces omdat de bevraagde PAB-respondent gedurende de beleidsinvoerende periode voltijds bezig was met de maatregel. De respondenten hebben zelf aangegeven dat de voorspelbaarheid van hun werk qua tijdsbesteding eerder klein was en dat hun rol een grote werkbelasting inzake arbeidstijd impliceerde. Verscheidene respondenten namen heel wat werk mee naar huis om ’s avonds verder te lezen en/of te schrijven. In het OPL-proces bestond er tijdens de technische vertaling van het E-GOV-systeem trouwens een soort wachtsysteem waarbij de ambtenaren ook ’s avonds of tijdens weekends door de consultant van SBS kon ‘opgebiept’ worden bij problemen. Een bijvraag leerde ons wel dat die werklast slechts in enkele gevallen constant aanwezig was. Beleidsambtenaren hebben vooral uitvoeringservaring Werkervaring

OPL

RUP

PAB

IJH

Overheidsverleden

J

J

J

J

J

N

N

N

N

N

Relevante andere overheidsinterne werkervaring

-

J

-

N

N

N

N

N

N

N

Relevante overheidsexterne werkervaring

N

N

N

N

J

J

J

J

J

J

Beleidservaring

J

J

J

J

J

N

N

N

N

N

Uitvoeringservaring

J

J

-

J

J

J

J

N

J

J

Tabel 7-6: Arbeidsverleden van de respondenten Gevraagd naar hun arbeidsverleden, blijken de ambtenaren uit de beleidsteams er vreemd genoeg zeer diverse werkervaringen op na te houden. Vooreerst hadden de bevoegde ambtenaren in twee cases helemaal geen overheidsverleden. Niet toevallig de cases waar het team via externe werving werd samengesteld (PAB + IJH). Die personen hadden dus geen ervaring met werken in een administratie en met beleidsvorming op het betreffende beleidsdomein in de Vlaamse Overheid, in tegenstelling tot de ambtenaren met overheidsverleden. Dat was voor sommigen onder hen even wennen. Die beleidsmedewerkers brachten anderzijds wel relevante overheidsexterne ervaringen binnen en –op 1 geval na- ook uitvoeringservaringen (weliswaar vanuit het werkveld). Ook de ambtenaren met een overheidsverleden hadden haast allemaal uitvoerend werk verricht, zodat we kunnen stellen dat uitvoeringservaring de voornaamste werkervaring is die de 10 respondenten gemeen hebben.

176


Als we deze gegevens koppelen aan het kader van Hood en Lodge (zie hoofdstuk 2), kunnen we besluiten dat één van hun premisses door onze gegevens zwaar gecontesteerd wordt. Hood en Lodge stellen immers dat men voor de meest complexe processen een grote politieke en beleidservaring nodig heeft. Voor het IJH-proces blijkt die stelling bijvoorbeeld niet op te gaan. Al kan het feit dat het project vooral een zeer conceptueel proces op hoofdlijnen is geweest verklaren waarom onervaren mensen zo’n complexe beleidsprocessen konden trekken. Al moet dat laatste ook weer gerelativeerd worden, IJH was een gezamenlijk proces waar ook nog kabinetsmedewerkers en hogere ambtenaren voor verantwoordelijk waren. 7.2.3 Het ambtelijk beleidswerk: Vergelijkende taakanalyse Als we de in hoofdstuk 1 onderscheiden taken over de cases heen proberen in te vullen, komen we tot grote verschillen, maar ook tot enkele constanten. Een overzicht per deeltaak of deelproces.153 TP

PT

Probleemanalyserend werk Als we de vier cases vergelijken, kunnen we eigenlijk zeggen dat er in de twee ‘eenvoudige’ processen relatief weinig probleemanalyserend werk is verricht, terwijl dit juist wel zeer grondig én participatief gebeurde in de twee complexe processen. Dat komt volgens ons omdat de beleidsoplossing in de cases OPL en PAB eigenlijk werd aangereikt/doorgedrukt door externe actoren, in concreto het NCMV en het ILV. De inhoudelijke uitkomst lag in beide ‘gewone’ processen al van bij het begin vast, terwijl dit niet het geval was in de complexe processen. Men had in de complexe cases wel een zicht op wat het product van het proces moest zijn (een Ruimtelijk uitvoeringsplan – een Decreet Integrale Jeugdhulp), maar de inhoudelijke hoofdlijnen van die juridische producten waren niet van bij aanvang duidelijk. In de PAB-case waren de verzuchtingen en de probleemschets van het ILV duidelijk genoeg en was er van een andere oplossing geen sprake, waardoor het beleidswerk zich volledig kon richten op de ‘oplossingsanalyse’. In de OPL-case gebeurde er op het eind van de legislatuur 1995-1999 en bij het begin van de paars-groene coalitie (1999-2004) wel wat probleemanalyserend werk. In het kader van het project Kleurrijk Vlaanderen werd voor en/of in de visie- en werkgroepen bijvoorbeeld uitgezocht hoe de politieke bevoegdheden inzake vorming & opleiding waren verdeeld, werden de effecten van voorgaande maatregelen bestudeerd, werden de opleidingsinspanningen van diverse soorten ondernemingen vergeleken, … . Maar omdat het NCMV al snel met de Waalse opleidingscheques kwam aandraven en dé beleidsoplossing daardoor voor de hand lag, heeft men de probleemanalyse niet gedetailleerd voortgezet. In het RUP gebeurde die probleemanalyse wel uitgebreid (AS IS-verkenning) en dit zelfs gestructureerd volgens de wettelijk uitgetekende fases en producten. Ambtenaren namen actief deel aan die probleemanalyse, al werd een groot deel van het analysewerk in het RUP door een extern bureau verricht. De probleemanalyse in het IJH-project vond ook gezamenlijk met het brede veld plaats, maar dit wel in een politieke setting (in concreto de Parlementaire Commissie ad hoc). Initiating De beslissing om een bepaald beleid te gaan uitwerken werd in twee van de cases (PAB & OPL) zeer duidelijk door de politiek verantwoordelijke Minister genomen, al stond de administratie – zeker in de OPL-case- helemaal achter die keuze. Het RUP en het project Integrale Jeugdhulp zijn legislatuuroverschrijdende processen geweest, waardoor het politiek eigenaarschap misschien iets minder was, al kan dit laatste ook te maken hebben met het weinig tastbare karakter van de processen op de korte termijn. Hoewel ooit politiek geïnitieerd, werden de processen bij het TP

153 PT

De transversale taken consultatie en beleidsvormingsmanagement belichten we in de volgende paragraaf.

177


aantreden van de paars-groene Regering zowat ambtelijk geregisseerd en als het ware dus ook opnieuw geïnitieerd.154 De nieuwe Ministers kregen deze initiatieven ‘op hun bord’ en moesten er verder mee werken. Vanuit de gedachte van ‘het primaat van de politiek’ zou men zich hier vragen bij kunnen stellen. Ons inziens onterecht. Sommige processen kunnen immers niet afgerond worden binnen één legislatuur. Het is dan ook maar goed dat er actoren zijn die de continuïteit van zo’n operaties garanderen. Waar bij zo’n langdurige processen wel aandacht aan moet besteed worden, is dat ze voldoende politiek ‘gedragen’ worden. In elk geval moet er genoeg draagvlak zijn om de processen voort te zetten bij eventuele politieke wissels. Voor het IJH-proces was dat door de parlementaire aanbevelingen het geval. Voor het RUP was dit toch iets minder. TP

PT

Hoofdlijnbepaling Deze taak verschilt qua inhoud wat naargelang de cases. In de ‘éénvoudige’ processen heeft hoofdlijnbepaling betrekking op de keuze van het soort beleidsinstrument, op het vastleggen van het besteedbare budget, op de keuze voor de doelgroep van het beleid en op de keuze voor het toepassingsgebied. In de ‘complexe’ cases slaat hoofdlijnbepaling meer op het uitzetten van de hoofdlijnen en de richting van het proces. Sturen van het proces heeft dan betrekking op het kiezen van de procespartners, op het afbakenen van het aandachtsgebied, … . In de cases OPL en PAB waren de ambtenaren zeker betrokken op de hoofdlijnbepaling. Ze hadden elk een eigen visie op doelgroep & toepassingsgebied. In de OPL-case strookte hun visie met die van de Minister, in het PAB conflicteerden beide visies eerder. Zoals we in de case-beschrijvingen hebben geïllustreerd slaagden de ambtenaren er echter niet in om hun visie geheel door te drukken in de definitieve regelgeving. In het RUP zou je hoofdlijnbepaling onder meer kunnen begrijpen als het beslissen over de grote herbestemmingen in het gebied. Zo begrepen, hebben de ambtenaren zeker de hoofdlijnen van het beleid uitgezet, weliswaar in afwezigheid van het kabinet, maar wel in samenspraak met de andere procespartners. In het IJH daarentegen was ook het kabinet –via hun aanwezigheid in de interdepartementale planningsgroep en de Centrale Commissie- bij de gezamenlijke hoofdlijnenbepaling betrokken. Oplossingsanalyserend werk Gegeven de uitgezette hoofdlijnen verrichten de bestudeerde ambtenaren ook nog andere oplossingsanalyserende taken, gaande van het bestuderen van relevante buitenlandse voorbeelden, tot het aansturen van flankerende studies, het bestuderen van supranationale beleidskaders en het uitwerken van (budgettaire) scenario-analyses en simulaties. Inhoudelijke operationalisering Een belangrijk aspect van het oplossingsanalyserend werk, is de inhoudelijke operationalisering van de gekozen beleidsinstrumenten. In concreto kwam dit bv. neer op het bepalen van het juiste cheque- en budgetbedragen en op het nauwkeurig afbakenen en omschrijven van doelgroepen en toepassingsgebied. In de complexe processen zou men het onderscheiden en omschrijven van de modules, het definiëren van de grenslijn of het opstellen van bestemmingsvoorschriften als inhoudelijke operationalisering kunnen beschouwen. Ook voor deze taak kunnen we zeggen dat ambtenaren heel wat meedachten en meeschreven aan het operationaliseren van de beleidsinstrumenten. Ambtenaren werkten definities en beslissingsregels uit, maar dienden deze –zoals uit TP

154

IJH wel iets minder, omdat het de Minister was die de Centrale Commissie oprichtte en samenstelde, al had ze dat te doen ter uitvoering van de parlementaire aanbevelingen. PT

178


het volgende punt zal blijken- vaak aan te passen aan de ‘orders’ van het kabinet of de maatschappelijke groeperingen (al dan niet gemedieerd via het kabinet). Beleidsinvoering Als er één taak is die ambtenaren in alle processen voor hun rekening hebben genomen, dan is het de beleidsinvoering: het voorbereiden, inrichten en informeren van het uitvoeringsapparaat. Of het nu een E-gov toepassing was, een inschalingsverslag, een onteigeningsplan of een databank voor modules, deze beleidsactiviteiten werden verricht door ambtenaren en dit zelfs zeer autonoom. In de OPL-case kon de administratie zelfs eigenstandig onderhandelen met de emittenten. Schrijfwerk Een groot deel van het verrichte beleidswerk bestond uit het schrijven van teksten. Het opstellen van decreten en besluiten maakte trouwens maar een deel van dat schrijfwerk uit. Ook toelichtingen bij de besluiten en decreten werden door ambtenaren geschreven, net als antwoorden op de vragen van Parlementsleden of burgers, nota’s aan de Regering of aan de Inspectie van Financiën, bijdragen aan visieteksten en flankerende beleidsplannen, persmededelingen, insteek voor speeches voor de Minister, opvolgingsrapporten, offertes, automatische antwoorden uit de E-gov toepassing, … . Dat schrijfwerk was ook teamwerk. Onduidelijke bemerkingen en halve zinsnedes werden via annotatie of via mail met de rest van het team uitgewisseld. Belangrijke teksten werden natuurlijk ook aan het kabinet voorgelegd die de teksten dan zelf aanpaste of deze door de administratie liet aanpassen. 7.2.4 Verdeeld beleidswerk tussen ambtenaren en kabinetsmedewerkers In hoofdstuk 1 hebben we het te verrichten beleidswerk schematisch voorgesteld aan de hand van gekleurde fases en taken. We wilden dat model/die figuur als kader hanteren voor onze analyse van de taakverdeling tussen beleidsambtenaren en kabinetsmedewerkers. We hebben ook gepoogd om dat te doen, maar we hebben al snel moeten vaststellen dat het model om verschillende redenen zeer moeilijk te hanteren was/is: Vooreerst omdat het model nog te sequentieel was opgesteld. Het verloop van concrete beleidsprocessen is gewoon zeer moeilijk in figuren vast te leggen. Bij het PAB bijvoorbeeld kwam het beleidsissue door externe drukking op de beleidsagenda en vond er amper een formele probleemanalyse plaats. Meer nog: ook de oplossingsanalyse was beperkt omdat er geen beleidsalternatief gezocht moest worden. De beleidsoplossing stond vast van in het begin, ze moest enkel inhoudelijk nog uitgewerkt worden en –vooral- nog ingevoerd worden. Met het experiment werden beide deelprocessen gelijktijdig ingezet, in het kader van de definitieve regeling werden die deelprocessen nogmaals doorlopen. Dit alles kan moeilijk in een figuur uitgedrukt worden. Ten tweede omdat ons model te grof was om de nuances in de taakverdeling tussen politiek (kabinet) en administratie te kunnen vatten in kleurintensiteiten. Beleidsfases en beleidstaken werden vaak gezamenlijk ingevuld of opgenomen. Soms echt gezamenlijk, soms met een nuance- of doelgroepverschil binnen eenzelfde taak. Vooral de horizontale taken beleidsvormingsmanagement en consultatie waren onvoldoende uitgewerkt om het model te kunnen hanteren. Voor wat betreft de consultatietaken bleek duidelijk dat het noodzakelijk is om de taak op te splitsen naargelang de doelgroep van de consultatie en naargelang de intensiteit van het consultatie-contact. We zullen dan ook niet proberen om de ambitieuze figuur 1.5 voor elke case uit te tekenen en in te kleuren. Wat we wel willen doen is om de genuanceerde taakverdelingen te beschrijven per deeltaak. Op die manier moet ook duidelijk worden waar de grote gelijkenissen en verschillen tussen het beleidswerk van de bestudeerde ambtenaren en kabinetswerkers lagen.

179


Taakverdeling Probleemanalyserend werk

OPL

PAB

Ambtelijke analyses NVT in kader van visiegroepen

Oplossingsanalyse- Kabinet administratie, rend werk

+ met enige taakverdeling.

Inhoudelijke operationalisering

Kabinet + administratie gezamenlijk, met enige taakverdeling

Ambtenaren + Kabinet, deels gezamenlijk. Vooral punctuele sturing + wijzigingen door kabinet. Ambtenaren, hoofdlijnensturing door kabinet.

Beleidsinvoering

Ambtenaren, hoofdlijnensturing door kabinet.

Schrijfwerk

Ambtenaren, regie + Ambtenaren + kabinet punctuele sturing voor punctuele sturing kabinet. en eigen wijzigingen.

Consultatie andere Kabinet/Administratie Ambtenaren in kader van kabinet, administraties visiegroepen

Consultatie andere Kabinet, soms met aanwezigheid of kabinetten toelichting ambtenaren Kabinet. Informeren Administratie voor politiekpresentaties of parlementaire toelichtingen in actoren Parlement Overleggen met Kabinet & Minister

+ enige

RUP

IJH

Gezamenlijke analyse met procespartners, aangestuurd door ambtenaren Gezamenlijke analyse met procespartners, aangestuurd door ambtenaren Gezamenlijke analyse met procespartners, aangestuurd door ambtenaren. Later in proces punctuele bijsturingen kabinet. Ambtenaren (onteigeningsplannen, organisatie openbaar onderzoek, communicatie) Door ambtenaren en externe consultant, op einde tekstuele wijzigingen door/op vraag van kabinet Ambtenaren via ambtelijke werkgroep.

Gezamenlijke analyse door politici, ambtenaren en velddeskundigen Gezamenlijke hoofdlijnbepaling door kabinet & ambtenaren. Ambtenaren + Kabinet (op afstand) + procespartners

Ambtenaren (uitwerken instrumenten/procedures + informeren & ondersteunen projecten) Ambtenaren. Kabinet voor kleine wijzigingen.

Kabinet + Ambtenaren via administratietaakverdeling. overschrijdende projectstructuur. Kabinet, heel soms Kabinet, soms met Kabinet (maar weinig met aanwezigheid of toelichting door IKW-besprekingen toelichting ambtenaren georganiseerd) ambtenaren Kabinet. Kabinet. Kabinet + Administratie voor Administratie wel Administratie in presentaties of voor lokale politici. hoorzittingen en toelichtingen in commissievergadering Parlement en. Kabinet & Minister Kabinet + Minister. Kabinet + punctueel via topambtenaren.

politiek-parlementaire actoren voor Kabinet voor Ambtenaren + Kabinet + Beleidsvormings- Kabinet algemene procesregie, algemene procesregie, procesconsultant voor Administratie + Veld management ambtenaren deelprocessen.

voor ambtenaren deelprocessen.

voor eerste fase. Nadien gezamenlijk via CC. kabinet + administratie.

Tabel 7-7: Taakverdeling tussen ambtenaren en kabinetsmedewerkers In alle cases speelden ambtenaren een voorname rol in de uitwerking van het beleid, al verschilde de taakverdeling en de samenwerking met het kabinet grondig naargelang het proces en naargelang de procesfases. De processen verschilden immers aanzienlijk. De eerste twee cases waren éénduidige maatregelen die al in uitvoering zijn, de twee ‘open’ cases omvatten meer dan één maatregel en zijn nog niet (helemaal) in uitvoering. We structureren onze beschrijving dan ook volgens het type case.

180


Taakverdeling in de ‘éénvoudige’ cases In de eerste twee cases (OPL & PAB) verrichten de ambtenaren eerder complementair en/of ondersteunend werk aan de taken van de kabinetsmedewerkers, al was er ook een zekere overlap. Het beleidsinvoerend werk was in beide cases alleszins voornamelijk de taak van de ambtenaren. De respectievelijke kabinetten lieten die werkzaamheden nagenoeg helemaal over aan de administratie, al stuurden ze wel op afstand de grote lijnen (vooral inzake timing en communicatie). De opstelling van het inschalingsverslag, de uitwerking van de E-gov toepassing, de onderhandelingen met de kandidaat-emittenten, … het waren allemaal beleidsactiviteiten die zo goed als autonoom door de ambtenaren konden opgenomen worden. Desalniettemin namen zowel de afdeling economisch ondersteuningsbeleid als het Vlaams Fonds samen met hun kabinet ook andere, meer beleidsinhoudelijke taken op. Daarbij hadden de betrokken ambtenaren uit beide cases zelf een eigen visie op de gewenste beleidsinhoud. In beide beleidsdomeinen beperkte men de maatregel ter wille van de effectiviteit, de uitvoerbaarheid en/of de budgettaire beheersbaarheid liever tot een nauwkeurig omschreven doelgroep (kleine ondernemingen & fysiek gehandicapten). Door toedoen van maatschappelijke druk en de (daaruitvolgende) ‘orders’ van het kabinet, kon die selectiviteit niet behouden worden. De PABambtenaren waren bijvoorbeeld heel sterk betrokken op de inhoudelijke operationalisering via het uitvoeringsbesluit, maar hun beleidsopties inzake doelgroep en toepassingsgebied werden door politieke en maatschappelijke actoren verbreed. Ze stonden wel in voor het uitwerken van beslissingsregels. U

U

U

U

In beide processen werkten de ambtenaren dus mee aan de inhoudelijke operationalisering (vooral vanuit het oogpunt van de uitvoerbaarheid) en aan het opstellen van de regelgeving. Ze namen daarbij zowat alle schrijfwerk voor hun rekening (Toelichtingen, antwoorden op parlementaire vragen, besluiten, …). De respectievelijke kabinetten bogen zich dan (al dan niet samen met sommige externe actoren) over de aangeleverde teksten en brachten zelf wijzigingen aan of lieten de ambtenaren aanpassingen aanbrengen. U

U

Het consulteren van andere administraties gebeurde in het PAB-proces voor een groot deel door de administratie van het Vlaams Fonds en dit zowel met de Vlaamse als met de federale administraties. Maar ook het kabinet en de Minister namen deze taak op zich door contact te zoeken met andere Ministers, hun kabinetten en hun Ministeries om een aantal combinatiemogelijkheden of randvoorwaarden te bespreken. In het OPL-proces had het overleg met andere administraties plaatsgevonden in gemengde visie- en werkgroepen, waarin ook kabinetsmedewerkers aanwezig waren. U

U

Het overleg met maatschappelijke actoren was in de OPL-case een taak voor het kabinet. Dit gebeurde in de schoot van VESOC, maar ook via bilaterale ontmoetingen op het kabinet. Daar waar de ambtenaren in de OPL-case dus eerder niet inhoudelijk overlegden met maatschappelijke groeperingen, deed men dat in het Vlaams Fonds wel, zij het dat het om het voorleggen van werknota’s in een formele opvolgingscommissie ging, dus niet om de ‘heimelijke’ en bilaterale contacten met politieke en maatschappelijke actoren die voor het kabinet waren voorbehouden. In beide processen speelde het kabinet dus een regisserende rol op consultatievlak. Daarbij werd erg frequent bilateraal afgetoetst met maatschappelijke groeperingen en politiek-parlementaire actoren. Ook de contacten met andere kabinetten waren de opdracht voor het kabinet, al participeerden er soms –op uitnodiging- ambtenaren aan de IKW’s om de beleidsvoorstellen gedetailleerd toe te lichten. U

U

Het management van de inhoudelijke operationalisering en het regelgevend parcours lag in de OPLcase eerder bij het kabinet dan bij de administratie, maar het plannen, inrichten en sturen van het invoeringsproces werd geheel overgelaten aan de afdeling AEO. Deze taakverdeling ging gepaard U

U

181


met een open en intense samenwerking tussen beide actoren, zodat je zou kunnen besluiten dat het beleidsvormingsmanagement er eigenlijk gezamenlijk werd opgenomen. Het beleidsvormingsmanagement werd in het PAB iets minder gezamenlijk opgenomen, maar kende min of meer wel dezelfde taakverdeling. Globaal beschouwd bestond er in beide ‘eenvoudige’ cases dus wel een soort taakverdeling, maar die kwam niet tot uiting in het verdelen van fases of taken. Eerder werkten ambtenaren en kabinet actief samen aan alle beleidstaken. Daarbij bestonden er wel enkele nuanceverschillen in het beleidswerk. Het kabinet reserveerde bijvoorbeeld een aantal consultatie-contacten voor zich en bepaalde in geval van tegengestelde visies welke richting er werd uitgegaan. Het werk van de ambtenaren kan om die reden vooral ondersteunend genoemd worden, en dit zowel op inhoudelijk, als op invoerend vlak. Taakverdeling in de ‘complexe’, open cases In de omvangrijke open processen lag de taakverdeling enigszins anders, zij het dat de situatie in beide processen verschilde: In het RUP-proces nam de administratie het volledige beleidswerk –ten minste gedurende het open planningsproces- geheel zelf voor haar rekening. Het probleem- en oplossingsanalyserend werk, het vastleggen van de hoofdlijnen van het afbakeningsvoorstel, het invullen van de bestemmingen, het contacteren van andere administraties, het informeren van en overleggen met de procespartners, … het gebeurde allemaal door de ARP-ambtenaren. Doordat het proces plaatsvond ten tijde van een coalitiewissel, gebeurde dit werk ook haast autonoom zonder politieke sturing. Maar dit wil niet zeggen dat de ambtenaren in volledige vrijheid konden handelen. Ze moesten zich immers houden aan de wettelijk voorgeschreven consultatieprocedures en procesproducten. Desondanks stonden in het afbakeningsproces de ambtenaren voor het grootste deel in voor de netwerkrelaties (althans tijdens de eerste fase). Eens er een voorstel op tafel lag en er beslissingen genomen moesten worden, veranderde de situatie echter. Het Kabinet nam zijn traditionele besluitvormings- en consultatierol weer op, wat de rol van de ambtenaren veel kleiner, meer ondersteunend en alleszins minder zichtbaar maakte. Dit kwam onder meer tot uiting in de verdeling van het schrijfwerk. In Fase 1 gebeurde het schrijfwerk (startnota, …) door een externe consultant, wiens teksten wel werden nagelezen en/of herschreven door de ambtenaren. In fase 2 vertaalden de ambtenaren het procesresultaat naar een ruimtelijk uitvoeringsplan. Het kabinet liet die teksten punctueel aanpassen door de ambtenaren. In fase 3 werden de voorstellen besproken en gewijzigd op/na de IKW-besprekingen. Daarbij werden zeer punctuele aanpassingen aangebracht, soms door het kabinet zelf. In het IJH-proces stuurde het kabinet op hoofdlijnen en verrichte het BOT het meeste van het invoerend en inhoudelijk beleidswerk redelijk autonoom. Het Kabinet gaf wel aan welke thema’s men mocht uitwerken en wie men daarbij mocht betrekken. Binnen die krijtlijnen beschikte het BOT over een redelijk grote vrijheid. Zelfs de maatschappelijke contacten werden gedeeld verzorgd. Enkel de politiek-parlementaire contacten waren eerder voorbehouden voor het kabinet. Dit kwam tot uiting in de hectische politieke besluitvormingsperiode begin 2004. Hoewel er ook enkele topambtenaren op pad werden gestuurd, was het vooral het kabinet dat ging onderhandelen met de weerstarrige parlementsleden. In het IJH-proces bestond er dus geen ‘klassieke’ taakverdeling, doordat ambtenaren en kabinetten open en intens samenwerkten en ook zo goed als alle taken en contacten gezamenlijk opnamen. Bepaalde contacten lagen wat gevoeliger en werden in eerste plaats door het kabinet verzorgd. Gezien haar besluitvormende positie rond de Minister,

182


wensten de maatschappelijke actoren ook nadrukkelijk zelf overleg met het kabinet. Positief was wel dat de administratie op die besprekingen meestal aanwezig was.

Ambtenaren namen in de twee open processen (voor het RUP-proces weliswaar slechts in bepaalde fases) dus een meer centrale plaats in de beleidsvorming in. Dat is ook logisch, gezien de complexiteit van de beleidsmaterie en de omvang & de tijdsduur van de processen. Dergelijke grootse en legislatuuroverschrijdende processen zijn immers moeilijk stuur- en opvolgbaar voor een kabinet. Daar speelt het positieverschil immers het sterkst. Enerzijds speelt het loopbaanverschil, anderzijds ook het beleidsperspectief. Kabinetsmedewerkers zitten vooreerst (normaal gezien) maar voor een beperkte tijd op een kabinet. Nieuwe verkiezingen houden immers vaak coalitiewissels, Ministerwissels en/of portefeuillewissels in, waardoor kabinetten verdwijnen en opnieuw ingevuld worden. Bovendien is ook binnen een legislatuur het verloop op een kabinet groot en hebben kabinetsmedewerkers –gezien hun veelal brede aandachtsportefeuille- gewoon te weinig tijd. Om die redenen slagen kabinetten er dus moeilijk in om de continuïteit van complexe processen te verzekeren, waardoor de functievastere ambtenaren deze rol kunnen/moeten opnemen. Maar dat zijn niet de enige redenen voor de dominantere beleidsrol van ambtenaren in de twee complexe processen. Het klassieke politiek-ambtelijke perspectiefverschil tussen ‘resultaten (scoren) en aandacht op korte termijn’ en ‘uitvoeren en resultaten op lange termijn’ is hier ook van belang. Tijdsinvesteringen moeten de politiek iets opleveren, de Minister moet immers snel en veel scoren! Processen die daar niet onmiddellijk toe leiden, zijn minder interessant/relevant om te volgen voor kabinetsmedewerkers, waardoor er slechts de ambtenaren of de maatschappelijke actoren resten om de continuïteit van deze processen te bewaken. Afsluitende bedenkingen bij de transversale taakverdeling: Beleidsvormingsmanagement & consulteren De vraag wie de processen stuurde en het beleidsvormingsmanagement in handen had, kan dus niet voor elk proces éénduidig beantwoord worden. Sommige processen werden door het kabinet geregisseerd, anderen meer door ambtenaren, al bestond er ook soms een duidelijke taakverdeling. Voorts verschoof het management van het proces nogal eens naargelang de subfase. Het regisseren van de beleidsinvoerende fase werd wel steevast overgelaten aan de administratie. Hoogstens stuurde het kabinet dit proces op hoofdlijnen (timing). Opvallend is dat de procesplanning en ondersteuning in enkele processen gedeeltelijk werd toevertrouwd aan externe actoren. In de hoofdstukken hebben we duidelijk gemaakt dat dit in beide gevallen niet alleen instrumentele, maar ook strategische reden had. Door externen in te schakelen, kon men zijn eigen positie vrijwaren, neutraler maken (IJH) of kon men juist sterker inhoudelijk gaan optreden (RUP). Als we de cases (of bepaalde fases ervan) op consultatievlak vergelijkend analyseren, stellen we dat het kabinet vaak de spil is in de Vlaamse beleidsvorming. Het is het kabinet dat beslist, stuurt en consulteert, al dan niet samen of in samenspraak met de administratie. Vergeleken met landen zoals Nederland of Groot-Brittannië is dit een bijzondere situatie. Ministeriële adviseurs hebben in die landen een geheel andere functie, waardoor de beleidsvorming er geregisseerd en ingevuld wordt door ambtenaren. Vraag is of Vlaamse ambtenaren die kabinetsrol zouden kunnen overnemen en wat de voor- en nadelen van die rolverschuiving zouden zijn. Op basis van de open processen kunnen we alvast al een aantal conclusies trekken: Verschillende ambtenaren hebben moeten wennen aan hun nieuwe rol. Sommige respondenten stelden zelfs dat het procesmatig denken en werken voor hen iets geheel nieuws was. Sommige afdelingen hadden deze uitdagingen voorzien en organiseerden trainingen onderhandelen voor hun ‘procesambtenaren’. Indien van ambtenaren verwacht wordt dat ze

183


steeds meer zo’n processen moeten opzetten en regisseren, moet de Vlaamse Overheid alvast verder investeren in deze procesgerichte en communicatieve competenties. In sommige fases van de open processen zien we dat het Vlaams politiek-ambtelijk systeem nog niet voldoende was/is aangepast aan dergelijke innovatieve processen. Men zou kunnen zeggen dat de bestaande beleidsvormingscultuur en -structuren nog niet afgestemd zijn op zo’n governance-processen. Het moge duidelijk zijn dat –INDIEN ambtenaren het hele consultatiewerk verzorgen- er nood is aan een betere afstemming tussen het werk van de ambtenaren en de rol van de kabinetten. Door betere afspraken bij aanvang van en tijdens de processen en via duidelijke onderhandelingsmandaten voor de ambtenaren kunnen de euvels uit de RUP-case vermeden worden en kan het succes van zo’n delicate processen geconsolideerd worden. Overleg en onderhandelingen vergen immers duidelijke posities en een doortastend optreden. Los van de vraag of dit een rol voor ambtenaren is, is er in zo’n geval zeker nood aan duidelijke directieven en mandaten. En daar ontbrak het ons inziens een beetje aan bij de opmaak van het ruimtelijk uitvoeringsplan. Met als gevolg dat de consultatiepartners te maken kregen met een ‘instabiele’ partner. Op interdepartementaal vlak komt deze situatie voor wanneer een Minister een ambtelijke consensus ‘bombardeert’ (Nieuwenkamp, 2001). Ook op interactief vlak doet dit ‘bombardement’ zich voor wanneer ambtenaren door de Minister teruggefloten worden over een standpunt dat ze ingenomen hebben op het overleg. Het akkoord dat bereikt was, zal dan herzien en heronderhandeld moeten worden in naam van de Minister. Indien men interactieve processen opzet, moet men er voor zorgen dat het procesresultaat zo goed is dat het nadien omgezet wordt in formele besluiten. Eénzijdige wijzigingen zijn dan uit den boze.

184

Hoofdstuk 7: Vergelijkende analyse & Conclusies

7.3. VEREISTE ROLLEN & COMPETENTIES IN DE VLAAMSE BELEIDSVORMING Dit multiple case-onderzoek had zoals eerder al benadrukt ook een verkennende & toetsende doelstelling op competentievlak. Toetsend omdat we de activiteiten en de competenties van beleidsambtenaren in open beleidsvormingsprocessen wilden vergelijken met datgene wat in de theorie daarover verondersteld wordt. In de bestuurskundige literatuur wordt immers vaak melding gemaakt van de noodzaak aan een andere opstelling van de centrale overheidsactoren (politici én ambtenaren) in ‘open’ beleidsprocessen. Wij wilden met het onderzoek dan ook nagaan of ‘open’ beleidsprocessen inderdaad andersoortige beleidsrollen- en competenties vereisen van ambtenaren. Om deze hypothese te kunnen toetsen hebben we verschillende cases geselecteerd en hebben we een instrument ontwikkeld om aanwezige of vereiste rollen en competenties te meten. In deze paragraaf geven we de resultaten weer van dit exploratief & toetsend onderzoeksluik. Eerst doen we dit voor het rol-aspect (punt 7.3.1), daarna voor het verkennende competentie-luik (7.3.2) en ten slotte voor het toetsende competentie-luik (7.3.3) 7.3.1 De rol van beleidsambtenaren (niveau A1) in de Vlaamse beleidsvorming Generieke rolanalyse Volgende rollen werden ter beoordeling (ordening volgens mate van toepassing) aan de respondenten voorgelegd: inhoudelijk expert, participant met eigen beleidsvoorkeuren, procesregisseur, procesverantwoordelijke, verdediger van maatschappelijke belangen, verdediger van het algemeen belang, besluitvormer, neutrale uitvoerder en loyale vertegenwoordiger van de Minister. Tabel 7.8 geeft aan welke rollen het meest vermeld werden als meest of minst van toepassing zijnd. Meest vermeld als meest toepasselijk U

U

Inhoudelijk expert Procesverantwoordelijke

9x 6x

Procesregisseur Besluitvormer Verdediger van het algemeen belang

5x 3x 3x

Meest vermeld als minst toepasselijk U

U

Neutrale uitvoerder Loyale vertegenwoordiger van een bepaalde Minister Procesregisseur Neutraal uitvoerder Verdediger bepaald maatschappelijk belang Verdediger algemeen belang Participant met eigen beleidsvoorkeuren

6x 5x 2x 2x 2x 2x 2x

Tabel 7-8: Meest en minst aanwezige rollen in de cases Als we de meest aanwezige en minst aanwezige rollen vergelijken, merken we niet alleen een inhoudelijk verschil, maar ook een verdelingsverschil. Er bestaat grotere eensgezindheid over de rol waarin de respondenten zich het best verkennen dan over de rollen waarin ze zich het minst herkennen. Het is duidelijk dat de tien respondenten zich het best herkennen in de rol van inhoudelijk expert. Niet alleen wordt deze rol in elk van de cases wel door iemand ‘op 1 geplaatst’ en wordt hij negen maal in de top drie vernoemd, de rol wordt ook door niemand vermeld als minst toepasselijk. Sommige respondenten herkennen zich echter nog in andere rollen het best. De procesrollen ‘procesverantwoordelijke’ en ‘procesregisseur’ scoren immers ook hoog. Twee van de tien 185


respondenten beschouwen zich in eerste instantie procesverantwoordelijke. Eén iemand ziet zich vooral als procesregisseur. Samen worden de twee procesrollen toch ook 11 maal vernoemd als meest toepasselijk. Veel minder vernoemd als meest van toepassing op de eigen situatie, zijn de rollen ‘besluitvormer’ en ‘verdediger van het algemeen belang’. De bevraagde ambtenaren herkennen zich dus minder in ‘politieke’ rollen, maar zien zich vooral als inhoudelijke deskundigen of procesverantwoordelijken. Als we kijken naar de rollen die het meest werden genoemd als het minst van toepassing, dan zien we dat de verdeeldheid onder de respondenten veel groter is (er worden meer rollen vernoemd) en dat geen rol echt dominant is. De bevraagde ambtenaren zien zich wel duidelijk het minst als ‘neutrale uitvoerder’ en ‘loyale vertegenwoordiger van een bepaalde Minister’. Dat is ook logisch gezien hun ‘positieve keuzes’. Een inhoudelijk expert is zelf sterk betrokken op de zaak en heeft eigen visies over het utzicht van de beleidsmaatregelen. Een expert is ook betrokken uit deskundigheid, niet om politieke redenen. Doordat het allemaal beleidsambtenaren zijn die nog weinig uitvoerende taken te vervullen hebben, moet de vermelding van uitvoerder als minst toepasselijk ook geen verbazing wekken. Misschien was het zelfs het adjectief ‘neutraal’ dat ambtenaren ertoe aangezet heeft om deze rol als minst toepasselijk te beschouwen. Een inhoudelijk expert is immers niet neutraal, die heeft zijn eigen opvattingen over de richting en het opzet van het beleid. Rolverschillen tussen de cases? Tabel 7.9 geeft per case de drie meest en de twee minst van toepassing geachte rollen voor elk van de vier cases weer. OPL 1.

2.

-Inhoudelijk expert (2x) -Procesregisseur -Neutrale uitvoerder -Procesverantwoordelijke -Verdediger bepaalde maatschappelijke belangen

PAB

RUP

IJH

Inhoudelijk expert

-Procesverantwoordelijke -Inhoudelijk expert

-Inhoudelijk expert (3x) -Procesverantwoordelijke

Procesverantwoordelijke

-Procesverantwoordelijke -Inhoudelijk expert

-Procesregisseur (2x) -Procesverantwoordelijke -Inhoudelijk expert

3.

-Besluitvormer -Verdediger van het algemeen belang -Participant met eigen beleidsvoorkeuren

Procesregisseur

Verdediger van het algemeen belang (2x)

-Besluitvormer (2x) -Procesregisseur -Verdediger bepaalde maatschappelijke belangen

Case

2 x Inhoudelijk expert 1 x Procesregisseur

Inhoudelijk expert Procesverantwoordelijke Procesregisseur

2 x procesverantwoordelijke 2 x inhoudelijk expert

4x inhoudelijk expert 3 x procesregisseur 2 x procesverantwoordelijke

8.

-Loyale vertegenwoordiger van een bepaalde Minister (2x) -Procesregisseur/Procesverantwoordelijke

Verdediger van het algemeen belang

-Participant met eigen beleidsvoorkeuren -Procesregisseur

-Neutrale uitvoerder (2x) -Participant met eigen beleidsvoorkeuren -Verdediger van het algemeen belang

9.

-Neutrale uitvoerder (2x) -Besluitvormer-

-Loyale vertegenwoordiger van een bepaalde Minister

-Neutrale uitvoerder -Verdediger van bepaalde maatschappelijke belangen

-Loyale vertegenwoordiger v/e bepaalde Minister (2x) -Verdediger van bepaalde maatschappelijke belangen -Neutrale uitvoerder

TOT

Tabel 7-9: Rolvermeldingen per case

186


Als we de proceskenmerken expliciet in rekening nemen (zie rij Case Totaal, Case TOT), kunnen we besluiten dat er zich qua rollen niet echt een verschil voordoet tussen de ‘open’ en ‘gesloten’ cases. Dezelfde rollen worden genoemd, ambtenaren uit de ‘open’ cases voelen zich hoogstens wat meer procesverantwoordelijke dan de ambtenaren uit de andere cases. De bevraagde ambtenaren voelen zich in de eerste plaats vooral inhoudelijk expert en daarna pas procesverantwoordelijke of – regisseur. Ofschoon de ambtenaren uit de ‘open’ cases meer de spil in hun proces waren en actief vorm gaven aan hun proces, namen ze dus niet echt een andere rol op. Logische conclusie is dan dat de rol inhoudelijk expert domineert. We zien echter nog twee andere (eventueel aanvullende) mogelijke verklaringen: Dat de ambtenaren uit de ‘gesloten’ cases de procesrollen vermeldden, duidt er mogelijks op dat onze procescompetenties voor meerdere interpretaties vatbaar waren. De bevraagde ambtenaren waren of voelden zich misschien allemaal verantwoordelijk voor een (deel)proces in het grote beleidsvormingsproces. Waarschijnlijk moesten ze elk één of ander proces (zij het inhoudelijk, zij het een schrijf- of een invoerend proces) tot een goed einde brengen. Dat de procesrollen niet bovenaan staan zou mogelijks ook kunnen betekenen dat die rol eerder door andere actoren werd opgenomen. Te denken valt dan aan de afdelingshoofden of team-verantwoordelijken en/of de betrokken kabinetsmedewerkers. Jammer genoeg hebben we dit instrument niet aan die actoren kunnen voorleggen. Waarschijnlijk hadden we dan geheel andere rollen zien verschijnen. In de scores van die ene kabinetsmedewerker aan wie we dit deeltje van het score-instrument wel hebben voorgelegd, zien we alvast onze vermoedens bevestigd. Die persoon zag zich immers eerst als procesregisseur, dan als besluitvormer en ten derde als loyale vertegenwoordiger van de Minister. Het minst van al zag ie zich als neutrale uitvoerder. Deze gegevens lijken er op te wijzen dat de institutie ‘ministerieel kabinet’ ook enige voordelen heeft. Doordat het kabinet de spil is in de Vlaamse beleidsvorming en de maatschappelijke eisen en druk verzamelt en opvangt, kunnen de ambtenaren zich als ‘inhoudelijk experts’ blijven opstellen. Achter de schermen –waar ze niet voortdurend rechtstreeks blootgesteld worden aan de eisen, de wensen en de kritiek van maatschappelijke actoren- kunnen ambtenaren optimaal en voluit ‘voor de beste beleidsinvulling gaan’. Hoewel kabinetten een zeker aantal disfuncties kennen, zijn ze dus zeker ook functioneel, omdat het kabinet de ambtenaren ook voor een deel afschermt en beschermt. Het kabinet houdt met andere woorden de ambtelijke beleidsrol zuiver. 7.3.2 Vereiste competenties in de Vlaamse beleidsvorming Het competentieluik bestond uit een zelfbeoordeling van de door het proces vereiste competenties. Daarbij werd gevraagd om aan te kruisen in welke mate de opgesomde competenties voor de invulling van de rol in het beleidsproces van belang waren. Aan de respondenten werd gevraagd of ze voor elk van de competenties konden aangeven in welke mate ze voor de invulling van hun rol in het beleidsproces van belang waren geweest? Dat belang kon uitgedrukt worden op een schaal van 1 tot 7, waarbij 1 stond voor ‘Volstrekt onbelangrijk/Helemaal niet van belang’, 2 voor ‘Niet van belang’, 3 voor ‘eerder niet van belang’, 4 voor ‘noch niet van belang / noch wel van belang’, 5 voor ‘eerder wel van belang’, 6 voor ‘wel van belang’ en 7 voor ‘uiterst belangrijk/Heel erg van belang’. Zeer nadrukkelijk werd gezegd dat het niet om een (zelf)beoordeling van hun competenties ging, maar om een beoordeling van de nodige competenties. U

U

U

U

De competenties zelf konden eigenlijk gegroepeerd worden in verschillende competentieclusters: ‘Omgaan met informatie’, ‘probleemoplossend gedrag’, ‘interpersoonlijk en communicatief gedrag’, ‘kennis’, ‘persoonlijkheidseigenschappen’ en ‘overheidsbewustzijn’. Tabel 7.10 geeft de scores van alle respondenten voor elke competentie (weergegeven per cluster) weer.

187


Kennis

OPL

PAB

RUP

IJH

TOT

Professionele vakkennis

6

5

5

7

5

7

4

7

5

6

5.7

Kennis van flankerend(e) beleidsdomein(en) Kennis van de bestuurlijke (politico-administratieve) context Kennis van de sector

5

6

99

3

4

1

7

5

6

5

4.5

3

6

99

6

4

2

5

7

6

5

4.88

5

5

4

6

5

99

6

6

6

6

5.44

Kennis van wetenschappelijke methodes voor analyse en verwerking van gegevens

99

5

99

99

3

99

2

3

5

4

3.66

Gemiddelde 4.75

5.4

4.5

4.2

3.3

4.8

5.6

5.6

5.2

4.93

Omgaan met informatie

OPL

5.5

PAB

RUP

IJH

TOT

Analytisch denken

7

7

7

4

7

7

7

7

7

7

6.7

Cognitieve Flexibiliteit

6

7

5

6

7

-

6

7

6

7

6.3

Cijfermatig inzicht

4

7

6

99

3

3

4

5

5

4

4.5

Leervermogen

7

6

6

6

6

5

6

7

6

7

6.2

Conceptueel denken

7

6

6

5

6

7

6

7

7

7

6.4

Gemiddelde 6.2

6.6

4.2

5.8

5.5

5.8

6.6

6.2

6.4

Interpersoonlijk gedrag & communicatie Samenwerken Onderhandelingsvaardigheden Sociabiliteit Netwerkvaardigheid

OPL

PAB

RUP

6.06 TOT

IJH

7

7

7

6

7

4

7

7

6

6

6.4

5

6 5.33 6

5

6 6 5

3

6

6

5

3

6

5.1

4

6

5.5

6 5.33 6

6

3

6

5

5.2

7

5 5 6

6

6

6

6

6

7

6.2

6

6

5

6

4

5

7

2

5

5.1

7

6

6

6

4

6

7

6

7

6.1

6

6

6

6

6

6

6

6

7

6.1

4.9

6.1

6.4

4.9

6.1

5.71

6 4

6 Mondelinge communicatie 5 Assertiviteit 6 Schriftelijke uitdrukkingsvaardigheid 6 Mondelinge uitdrukkingsvaardigheid Gemiddelde 5.6

6.25

Probleemoplossend gedrag

OPL

Overtuigingskracht Oordeelsvorming Besluitvaardigheid

6

5

6

5.6

4.5 5

5 5

6

7

4

7

6

3.5

5.25

PAB

6

RUP

TOT

IJH

4

7

6

6

5

6

5

6

5

5

5.5

6

7

6

4

6

6

6

6

6

7

6

2

6

6

6

6

6

6

6

6

6

5.6

188

Hoofdstuk 7: Vergelijkende analyse & Conclusies 2 Plannen van beleidsproces Organiseren van het 99 beleidsproces Gemiddelde 3.5

Overheidsbewustzijn

5

99

99

6

3

6

6

5

7

5

5

99

99

6

2

7

6

5

7

5.4

5.3

5.8

4.6

5.4

5.3

6

6

OPL

PAB

6

6

RUP

5.53 TOT

IJH

Loyaliteit aan Minister

6

5

99

99

6

3

5

3

1

5

4.3

Loyaliteit aan procespartners

99

5

99

5

6

5

5

6

6

5

5.4

Politieke sensitiviteit

5

4

99

3

4

4

5

5

2

5

4.1

Bestuurssensitiviteit

4

4

99

99

4

4

5

5

4

7

4.6

Omgevingsbewustzijn

5

6

4

99

5

2

6

7

5

5

5

5

4.8

4

4

5

3.6

5.2

5.2

3.6

5.4

Gemiddelde Persoonlijke eigenschappen

OPL

PAB

RUP

4.66 TOT

IJH

Nauwkeurigheid / Stiptheid

7

7

6

6

5

3

5

6

6

5

5.6

Stressbestendigheid

7

6

5

4

7

3

7

5

6

6

5.6

Aanpassingsvermogen

6

4

6

5

7

4

6

5

5

5

5.3

Zelfstandig werken

2

7

7

6

6

3

7

7

7

7

5.9

Plannen van eigen werk

7

7

6

6

6

4

7

7

6

7

6.3

Organiseren van eigen werk

-

6

6

5

2

4

7

7

5

7

5.4

Verantwoordelijkheidszin

6

6

6

6

7

6

7

5

6

6

6.1

Geduld

6

6

5

99

7

6

6

7

6

7

6.2

Relativeringsvermogen

5

6

6

-

6

6

7

6

5

6

5.8

Integriteit

7

4

4

99

7

6

6

6

5

6

5.6

5.3

5.5

5.7

5.4

6.0

4.5

6.5

6.1

5.7

6.2

5.74

Gemiddelde

Tabel 7-10: Competentiescores van de beleidsambtenaren (niveau A1) in de vier processen Generieke competentie-analyse: kanttekeningen Als we de competentietabellen horizontaal lezen, kunnen we algemene conclusies trekken over de nodige competenties in de Vlaamse beleidsvorming. Daarbij willen we wel twee kanttekeningen plaatsen: -Op basis van dit beperkt staal aan competentiescores veralgemenende uitspraken doen over alle ambtenaren is uit den boze. Het betreft maar enkele processen in de Vlaamse Overheid. Verder onderzoek zal moeten uitwijzen of onze bevindingen gegeneraliseerd kunnen worden. Bovendien werden enkel de competenties van de beleidsmedewerkers op niveau A1 in kaart gebracht. Afdelingshoofden, Directeurs-Generaal & Secretarissen-Generaal hebben vermoedelijk geheel andere competenties nodig. -Om uitspraken te kunnen over de beleidscompetenties in de Vlaamse Overheid, zouden ook de nodige competenties van de kabinetsmedewerkers in kaart gebracht moeten worden. Dit viel buiten het bestek van ons onderzoek.

189


Verkennende competentie-analyse: cluster per cluster Als we de competenties cluster per cluster beschouwen (zie tabel 7.10), dan zien we dat de cluster ‘Omgaan met informatie’ gemiddeld de hoogste score krijgt (6.06) en de clusters ‘Kennis’ en ‘overheidsbewustzijn’ de laagste scores (respectievelijk 4.93 en 4.66). Alle clusters zijn dus minstens eerder van belang, al is dat voor de cluster overheidsbewustzijn net niet het geval. De variatie in gemiddelde clusterscores geeft aan dat de ene cluster blijkbaar relevanter is dan de andere. Slechts de cluster ‘omgaan met informatie’ is overtuigend ‘wel van belang’. De andere clusters scoren tussen het voorzichtige ‘eerder van belang’ en ‘wel van belang’ in. Wanneer we de clusters afzonderlijk analyseren, komen we tot volgende bemerkingen: Opvallend is de hoogte en de grote homogeniteit van de ‘omgaan met informatie’-scores. Op ‘cijfermatig inzicht’ na worden al de competenties uit deze cluster als meer dan belangrijk beschouwd. Ook de scores uit de cluster ‘Interpersoonlijk gedrag & communicatie’ zijn redelijk homogeen. De cluster wordt in zijn geheel wel wat minder nodig geacht door de bestudeerde beleidsambtenaren. De laagst scorende competentie wordt wel nog altijd als ‘eerder van belang’ beoordeeld. De cluster ‘Probleemoplossend gedrag’ scoort gemiddeld als meer dan ‘eerder van belang’. De gemiddelde competentiescores blijven mooi tussen score 5 en score 6, zonder als erg belangrijk beschouwd te worden. Voor de cluster ‘Persoonlijke eigenschappen’ is de gemiddelde score minder relevant, omdat de coherentie in de cluster ons inziens niet zo groot is als in de andere clusters. Desalniettemin worden persoonlijkheidskenmerken als van belang beoordeeld. Geen enkele eigenschap wordt negatief gescoord, de laagste score (5.3) is zelfs nog altijd meer dan ‘eerder van belang’. Wanneer we de als minst relevant beschouwde clusters bekijken, valt op dat beide clusters om verschillende redenen laag scoren. In de cluster ‘overheidsbewustzijn’ liggen de gemiddelde competentiescores allemaal wat lager, in de cluster ‘kennis’ trekken bepaalde competenties het gemiddelde sterk naar beneden. Kenniscompetenties zijn dus wel minder, maar wel nog altijd ‘eerder van belang’. Je zou ze als het ware als noodzakelijke, maar niet als cruciale competenties kunnen beschouwen. Al worden bepaalde kenniscompetenties wel als belangrijk gescoord (sectorkennis + professionele vakkennis). De kennis-competentie ‘kennis van wetenschappelijke analysemethodes’ drukt echter aanzienlijk het clustergemiddelde. De cluster ‘overheidsbewustzijn’ peilt naar loyauteiten en sensitiviteiten in een complexe politiek-ambtelijke omgeving. Blijkbaar waren deze competenties voor de taakinvulling van de bevraagde respondenten niet zo belangrijk. Dat blijkt niet alleen uit de lage scores, maar ook uit het veelvuldig scoren als ‘Niet van toepassing’. Onze eerdere hypothese dat andere actoren deze rollen opnemen, lijkt hierdoor bevestigd te worden. Doordat kabinetsmedewerkers deze competenties wellicht zullen bezitten, kunnen ambtenaren zich volop concentreren om de informatieverwerkingsvaardigheden.

Verkennende competentie-analyse: individuele competentie Als we de competenties afzonderlijk beschouwen kunnen we een rangschikking van de meest en minst vereiste competenties in de Vlaamse beleidsvorming opstellen. Even belangrijk is het echter om aan te geven welke competenties niet van toepassing waren in het proces. Het aantal keren dat de optie ‘Niet Van Toepassing’ per competentie werd aangekruist verwijst daar naar. In tabel 7.11 wordt dit alles overzichtelijk weergegeven.

190


Meest nodig

Minst nodig

Analytisch denken

6.7

Conceptueel denken

6.4

Samenwerken Cognitieve flexibiliteit

6.4 6.3

Plannen eigen werk Leervermogen Mondelinge communicatie Geduld -Schriftelijke & mondelinge uitdrukkingsvaardigheid -Verantwoordelijkheidszin

6.3 6.2 6.2 6.2 6.1

NVT

Kennis van wetenschappelijke methoden voor analyse & verwerking van gegevens Politieke sensitiviteit

3.66

Kennis van wetenschappelijke methoden voor analyse …

4

4.1

3

Cijfermatig inzicht Kennis van flankerende domeinen Bestuurssensitiviteit Kennis van de bestuurlijke (politico-administratieve context)

4.5 4.5

Organiseren van het beleidsproces Plannen v/h beleidsproces Loyaliteit aan Minister

4.6 4.88

Loyaliteit aan procespartners Bestuurssensitiviteit

2 2

2 2

Tabel 7-11: Overzicht van de meest en minst nodige beleidscompetenties Analyse van de meest nodige competenties De top elf van de meest nodige competenties wordt vooral bevolkt door items uit de cluster ‘Omgaan met informatie’. Beleidsambtenaren op niveau A1 zijn blijkbaar in eerste instantie inhoudelijke informatieverwerkers die sterk analytisch en conceptueel moeten kunnen denken en snel en flexibel kennis tot zich moeten kunnen nemen. Opmerkelijk is de derde plaats van ‘Samenwerken’. Het belang dat in het Vlaamse competentieraamwerk aan deze competentie besteed wordt, is dus meer dan terecht. Gezien de consistente hoge score over de vier cases heen en gezien de diverse aard van de cases, menen we te mogen besluiten dat samenwerken hier zowel slaat op het binnen de afdeling/het beleidsteam samen werken aan een beleidsproces, als op het administratie-overschrijdend gezamenlijk uitwerken van voorstellen. Ook de communicatie-competenties scoren hoog in het lijstje. Qua persoonlijkheids-eigenschappen blijken ‘Geduld’ en ‘Verantwoordelijkheidszin’ de meest cruciale competenties te zijn. De clusters die niet in het lijstje van ‘meest nodige’ zijn vertegenwoordigd zijn dat des te meer in het lijstje van de ‘minst nodige’: Probleemoplossend gedrag, kennis, overheidsbewustzijn. Analyse van de minst nodige competenties -Kennis van wetenschappelijke methoden analyse en verwerking van gegevens wordt als het minst nodig gescoord. De competentie wordt bovendien het meest aantal keren bedacht met de score ‘Niet van toepassing’. De ambtenaren hebben de competentie blijkbaar amper nodig gehad voor hun taakvervulling. Dit kan te maken hebben met het feit dat bv. effectiviteitsevaluaties doorgaans uitbesteed worden aan universiteiten. -Opmerkelijk is dat ook politieke sensitiviteit niet zo nodig was in de processen. Dat zou een competentie kunnen zijn die niet zo relevant is in de Vlaamse beleidsvorming of in de bestudeerde processen niet nodig zou zijn geweest. Volgens ons is dat echter een te voorbarige conclusie. De lage score kan te maken hebben met het feit dat de ambtenaren van niveau 1 daarover niet hoeven te beschikken, omdat andere actoren die sensitiviteit voor hun rekening nemen. Het kabinet is een orgaan bij uitstek op vlak van politieke sensitiviteit. We zouden in deze lage score dan evidentie kunnen vinden voor het feit dat het bestaan van de ministeriële kabinetten functioneel is omdat zij de ambtelijke beleidsrol zuiver houden. Ambtenaren kunnen als inhoudelijk expert participeren aan processen en krijgen ook de mogelijkheid om dat zuiver te blijven doen omdat meer ‘bezoedelende’ overwegingen bij andere actoren ondergebracht zijn. Het feit dat loyaliteit aan de Minister tweemaal als niet van toepassing wordt gescoord, lijkt onze hypothese alleen maar te bevestigen.

191


Binnen de cluster overheidsbewustzijn worden de competenties trouwens allemaal wat ambigu gescoord. Loyaliteit aan de Minister, politieke sensitiviteit, bestuurssensitiviteit, … ze worden allemaal maar net positief gescoord. Ze waren dus niet zo van belang voor de bevraagde ambtenaren. Dit illustreert hun rolopvatting als inhoudelijk expert of procesverantwoordelijke. -Wat ook opvalt is dat de competenties die betrekking hebben op een aspect van beleidsvormingsmanagement (plannen & organiseren van het beleidsproces), een aantal keren als niet van toepassing gescoord worden, hetgeen er op zou kunnen duiden dat die taken eerder niet tot het takenpakket van de beleidsambtenaren op niveau A1 behoren. Mogelijks hadden afdelingshoofden en/of kabinetsmedewerkers hier hoger op gescoord. 7.3.3 Procesimpact op de nodige competenties Eén van de centrale vragen in dit onderzoek was of ambtenaren in de verschillende processen andere competenties nodig gehad hebben? We vermoedden daarbij vooral dat de openheid van het proces een invloed zou kunnen spelen. Omdat het onderscheid open – gesloten niet genuanceerd genoeg was, hebben we de cases moeten selecteren op een nuanceverschil qua openheid en op de rol die ambtenaren opnamen in de open processen. In de open beleidsvormingsprocessen waren het ambtenaren die het beleidsvormingsproces regisseerden en die het overleg en de onderhandelingen met andere actoren in hoofdzaak voor hun rekening namen. In de andere cases lag de regie en de externe consultatierol eerder bij het kabinet. Volgens dit onderscheid kunnen we de cases als volgt classificeren: U

U

GESLOTEN OPEN

Opleidingscheques Integrale jeugdhulp

Persoonlijk assistentiebudget Ruimtelijk uitvoeringsplan Aalst

Tabel 7-12: Indeling van de cases volgens openheid Door deze keuze komen we vanzelf uit bij een verschil in taken tussen open en gesloten processen. Dat wilden we dus niet meer bewijzen, maar we wilden wel nagaan waar de taakverschillen juist lagen en welke de consequenties voor van die rol waren voor de competenties van de ambtenaren. Het was daarbij onze veronderstelling dat er zich tussen de processen vooral een verschil inzake interpersoonlijk gedrag en communicatie zou voordoen. Om vraageffecten te voorkomen werden de competenties ongeclusterd (dus door elkaar) aan de respondenten voorgelegd. OPL

PAB

RUP

IJH

5

5.5

3.87

5.3

Omgaan met informatie

6.27

4.2

5.67

6.25

Interpersoonlijk gedrag & communicatie

5.96

5.6

5.06

5.94

Probleemoplossend gedrag

5.17

5.3

5.2

5.95

Overheidsbewustzijn

4.8

4

4.3

4.85

Kennis

Tabel 7-13: Gemiddelde competentiescore per cluster Een blik op de celscores per ‘case’ leert ons al snel dat de scores onze veronderstelling niet bevestigen. Vooreerst is er inzake interpersoonlijk gedrag gemiddeld genomen weinig verschil tussen de verschillende cases. Alle cases scoren meer dan 5 (eerder van belang). De laagste score is

192


dan nog die van het afbakeningsproces. Ook als we er enkele competenties uitlichten, doet het veronderstelde proceseffect zich niet voor. In de cases PAB en OPL waren netwerkvaardigheid en onderhandelingsvaardigheden gemiddeld genomen belangrijker dan in de open processen RUP & IJH (zie tabel 7.6). Ook de communicatie-competenties toonden nagenoeg geen verschillen over de cases. Wanneer we ons afvragen waarom onze hypothese weerlegd wordt door de feiten, denken we dat hiervoor verschillende redenen verantwoordelijk zijn: Vooreerst zijn de interpersoonlijke en communicatieve competenties blijkbaar algemeen nodig. Iedereen moet zich schriftelijk en mondeling goed kunnen uitdrukken in Vlaamse beleidsprocessen. Onderhandelen lijkt ook in andere processen nodig te zijn dan enkel in interactieve processen. In de OPL-case bleek bv. dat de ambtenaren zelf de onderhandelingen voerden met de emittenten. De competenties waren dus niet éénduidig genoeg, zodat ze waarschijnlijk vanuit diverse achtergrondredeneringen gescoord zijn geworden. Het kan natuurlijk ook zijn dat ons score-instrument niet precies genoeg was en dat de scoreschaal te beperkt was of dat we de processen gewoon verkeerd ingedeeld hebben en dat ze allemaal ‘open’ zijn. Ten slotte zouden ook subjectieve, persoonlijke verschillen tussen de respondenten de scores kunnen vertroebelen. Niet iedereen interageert immers op dezelfde manier of beschikt over dezelfde competenties, waardoor misschien niet iedereen zijn/haar competentiebehoeften op dezelfde manier in schat. Wat er ook van moge zijn, dit onderzoek toonde aan dat er een aantal beleidscompetenties algemeen nodig zijn. Meer verfijnd onderzoek zal moeten proberen om de precieze competentiegevolgen van interactieve processen in kaart te brengen. Op dat vlak is onze studie immers te kort geschoten.

193


Bijlage BIJLAGE 1: TABELLEN EN FIGUREN Figuur 1-1: Inhoud van het concept beleidsvorming ...........................................................................4 Figuur 1-2 Het beleidsvormingsmodel van Hoppe ..............................................................................5 Figuur 1-3: Overzicht van de zes rivaliserende claims ........................................................................5 Figuur 1-4: Taakanalyse van het te verrichten beleidsvormend werk .................................................9 Figuur 1-5: Hypothetische politico-ambtelijke taakverdeling inzake beleidsvormend werk ............11 Figuur 1-6: Het normatieve ‘professional policy-making’ model .....................................................12 Figuur 1-7: De handelingscontext van de beleidsvoerders (uit Hoppe & Van de Graaf, 1992) ........14 Figuur 2-1: Onderzoeksdesign van Hoppe.........................................................................................18 Figuur 2-2: Onderzoeksdesign van Hood en Lodge ..........................................................................19 Figuur 2-3: Het onderzoeksdesign van deze studie ...........................................................................22 Figuur 3-1: Illustratie van een proces-flow analyse van de aanvraagprocedure ................................46 Figuur 5-1: Projectstructuur van het afbakeningsproces....................................................................90 Figuur 5-2: Procesverloop en procestiming zoals uitgetekend bij aanvang van het proces ..............91 Figuur 5-3: Deelprocessen in het beleidsvormingsproces RUP Aalst .............................................105 Figuur 6-1: Visuele schets van het beleidsveld Jeugdhulp ..............................................................117 Figuur 6-2: Werkstructuur van het project integrale jeugdhulp.......................................................129 U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

Tabel 1-1: Algemeen onderzoeksraamwerk van het Spoor Beleid ......................................................2 Tabel 1-2: Situering van het onderzoek in het ruimer onderzoekskader .............................................3 Tabel 1-3: Schematisch overzicht van het gehanteerde begrippenkader .............................................7 Tabel 2-1: Typologie beleidssituaties volgens Hood & Lodge..........................................................20 Tabel 2-2: Vergelijkende samenvatting van de onderzoeksdesigns ..................................................23 Tabel 2-3: Indeling van de cases volgens openheid...........................................................................26 Tabel 2-4: Gehanteerde competentieclusters in het onderzoek .........................................................28 Tabel 3-1: Chronologisch overzicht beleidsproces ‘Opleidingscheques’ ..........................................31 Tabel 3-2: Benutting van de maatregel VLAMIVORM naar ondernemingsgrootte .........................32 Tabel 3-3: Schematische voorstelling beleidsen besluitvormingsproces Opleidingscheques .........43 Tabel 3-4: Europese steunkaders voor opleidingssteun .....................................................................45 Tabel 3-5: Participatiekenmerken in proces Opleidingscheques .......................................................53 Tabel 4-1: Chronologisch overzicht van het beleidsproces ‘PAB’ ....................................................56 Tabel 4-2: Vergelijking van de hoofdkeuzes uit de decretale voorstellen van 1996 en 2000 ...........64 Tabel 4-3: Chronologisch overzicht van het inhoudelijk operationaliseringsproces .........................66 Tabel 4-4: Overzicht van het verrichte beleidswerk ..........................................................................73 Tabel 4-5: Participatiekenmerken van proces PAB ...........................................................................85 Tabel 5-1: Chronologisch overzicht beleidsvormingsproces RUP Aalst...........................................93 Tabel 5-2: Overzicht van het verrichte beleidswerk door de ambtenaren .......................................104 Tabel 5-3: Institutionele ontwikkeling op het vlak van ruimtelijke planning in Vlaanderen ..........108 Tabel 6-1: Chronologisch overzicht proces Integrale Jeugdhulp.....................................................123 Tabel 6-2: Overzicht van de pilootprojecten per regio ....................................................................140 Tabel 6-3: Schematisch overzicht van het verrichte beleidswerk door het BOT.............................148 Tabel 7-1: Algemene vergelijking van de vier cases .......................................................................159 Tabel 7-2: Vergelijkende analyse van de coördinatie-uitdagingen en de ingestelde mechanismen 167 Tabel 7-3: Muliple case-vergelijking op vlak van maatschappelijke interactiviteit ........................170 Tabel 7-4: Typering van de vier beleidssituaties .............................................................................173 Tabel 7-5: Taak van de bevraagde beleidsambtenaren ....................................................................176 Tabel 7-6: Arbeidsverleden van de respondenten ............................................................................176 U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

194

Bijlagen

Tabel 7-7: Taakverdeling tussen ambtenaren en kabinetsmedewerkers ..........................................180 Tabel 7-8: Meest en minst aanwezige rollen in de cases .................................................................185 Tabel 7-9: Rolvermeldingen per case ..............................................................................................186 Tabel 7-10: Competentiescores van de beleidsambtenaren (niveau A1) in de vier processen ........189 Tabel 7-11: Overzicht van de meest en minst nodige beleidscompetenties ....................................191 Tabel 7-12: Indeling van de cases volgens openheid.......................................................................192 Tabel 7-13: Gemiddelde competentiescore per cluster ....................................................................192 U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

195


BIJLAGE 2: OVERZICHT INTERVIEWS Case opleidingscheques: -Dhr. Tim Ampe (afdelingshoofd) -Dhr. Michel De Couvreur (A1) -Mevr. Caroline Swyngedouw (A1) -Mevr. Karolien Goossens (A1) -Dhr. Antoon Soete (Adjunct-Kabinetschef) -Dhr. Mark Andries (studiedienst VEV (nu VOKA)) -Dhr. Jan Sap (Unizo) -Dhr. Bruno Aerts (VCSPO) Case PAB -Dhr. Willy De Pauw (afdelingshoofd) -Mevr. Mieke Vogels (toenmalig Minister) -Dhr. Laurent Bursens(Adjunct-Leidend Ambtenaar Vlaams Fonds) -Mevr. Ann Vanden Abeele (Studiecel Vlaams fonds) -Mevr. Cathérine Molleman (Studiecel Vlaams Fonds) -Dhr. Guy Swennen (SP-a Parlementslid) -Dhr. Jos Huys (ILV) -Mevr. Diane Serneels (Vlaams Welzijnsverbond) -Dhr. Jo De Niel (kabinetsmedewerker Welzijn van 1998 tot 2004) -Professor Jef Breda (UFSIA) -David Schoenmaekers (onderzoeker UFSIA) Case RUP-Aalst -Dhr. Roger Liekens (afdelingshoofd) -Mevr. Inge Penninckx (A1) -Mevr. An Pisman (A1) -De Heren Rik Rousseau & Johan Stylemans (Planningsambtenaar & Schepen RO Stad Aalst) -Dhr. Danny Claeys (Cibe) -Dhr. Luc Vaeremans (Gemeente Denderleeuw) -Professor Filip De Rynck (Hogeschool Gent) -Joris Voets (Wetenschappelijk medewerker SBOV) -Mevr. Viviane Vandenbil (Afdeling Natuur) Case IJH -Dhr. Guido Deblaere (toenmalig Secretaris-Generaal en trekker IJH-project) -Dhr. Dirk Broos (Projectleider beleidsondersteunend team IJH tot 16/8/04, thans adjunctkabinetschef Kabinet Welzijn) -Mevr. Mieke Vogels (toenmalig Minister van Welzijn) -Mevr. Veerle Verhulst (toenmalig medewerker/raadgever op het kabinet Welzijn) -Dhr. Jan Bosmans (VVJG, Vlaams Welzijnsverbond) -Dhr. Patrick Bedert (toenmalig adjunct-kabinetschef Welzijn, thans projectleider van het BOT) -Dhr. Carl Beenen (Medewerker BOT Integrale Jeugdhulp, voormalig projectmedewerker in de regio Gent-Meetjesland) -Dhr. An Sprangers (BOT-Regiomanager Limburg)

196

Bijlagen

BIJLAGE 3: COMPETENTIERAAMWERK VAN HOOD & LODGE

197


BIJLAGE 4: COMPETENTIE-SCORE-INSTRUMENT

ZELFBEOORDELING VAN DE VEREISTE COMPETENTIES Hieronder vindt u een lijst van vaardigheden, kennisinzichten, persoonlijkheidsaspecten. Kan u voor elk van die aspecten aangeven in welke mate ze voor de invulling van uw rol in het beleidsproces van belang waren? We vragen u dat belang uit te drukken op een schaal van 1 tot 7, waarbij de cijfers staan voor volgende appreciaties: U

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

U

Volstrekt onbelangrijk/Helemaal niet van belang Niet van belang eerder niet van belang noch niet van belang / noch wel van belang eerder wel van belang wel van belang uiterst belangrijk/Heel erg van belang

We beseffen dat de lijst lang is, maar zouden u toch willen verzoeken om elk aspect nauwkeurig te willen scoren door in de onderstaande kolom 38 maal het relevante ‘cijfervakje’ aan te kruisen. Indien niet duidelijk zou zijn wat onder een bepaald begrip verstaan moet worden, kan u altijd gebruik maken van de verklarende of verduidelijkende begrippenlijst in bijlage. Indien één of andere competentie niet van toepassing was/voor uw rol in het proces, kruist u het vakje NVT aan (Niet van toepassing)

Competentie U

U

1

Analytisch denken

2 3

Cognitieve Flexibiliteit Stressbestendigheid

4 5 6 7 8 9 10 11 12

Aanpassingsvermogen Professionele vakkennis Loyaliteit aan Minister Loyaliteit aan procespartners Nauwkeurigheid / Stiptheid Overtuigingskracht Oordeelsvorming Zelfstandig werken Schriftelijke uitdrukkingsvaardigheid Samenwerken Plannen van eigen werk Politieke sensitiviteit Leervermogen Sociabiliteit Kennis van de bestuurlijke

13 14 15 16 17 18

Helemaal …… ..Mate van belang… .. niet 1 2 3 4 5 6

Heel sterk 7

NVT

198

Bijlagen

19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32

33 34 35 36 37 38

(politico-administratieve) context Onderhandelingsvaardigheden Kennis van flankerend(e) beleidsdomein(en) Mondelinge uitdrukkingsvaardigheid Plannen van beleidsproces Cijfermatig inzicht Bestuurssensitiviteit Verantwoordelijkheidszin Relativeringsvermogen Kennis van de sector Integriteit Besluitvaardigheid Netwerkvaardigheid Mondelinge communicatie Kennis van wetenschappelijke methodes voor analyse en verwerking van gegevens Geduld Omgevingsbewustzijn Conceptueel denken Assertiviteit Organiseren van eigen werk Organiseren van het beleidsproces

199


Verklarende begrippenlijst competenties Bijlage: Verklarende begrippenlijst competenties

-Probleem/Begrip in al zijn aspecten kunnen ontleden -Verbanden, patronen en oorzaak-gevolg relaties kunnen identificeren -Hoofd- en bijzaken van elkaar kunnen onderscheiden

1

Analytisch denken

2

Cognitieve flexibiliteit -Buiten het eigen denkkader kunnen treden -Op basis van dezelfde gegevens verschillende scenario’s/ oplossingsrichtingen kunnen bedenken -Probleemloos het ene onderwerp kunnen loslaten en het andere kunnen oppakken Stressbestendigheid Efficiënt werkgedrag en gepast sociaal gedrag kunnen vertonen: -in situaties -met hoge complexiteit, -onder tijds- of werkdruk -bij tegenslag, teleurstelling of kritiek Aanpassingsver-Zich kunnen aanpassen aan wijzigende/gewijzigde omstandigheden mogen -Kunnen loskomen van gegeven opdrachten Professionele -Thuis zijn in en op de hoogte blijven van de theoretische en empirische vakkennis literatuur uit het vakgebied. -Kennis van de reglementeringen uit het beleidsdomein Loyaliteit aan Minister -Zich aan afspraken en beslissingen houden -Positie Minister niet ondergraven -Geen relevante informatie achterhouden Loyaliteit aan -Zich aan afspraken en beslissingen houden -Positie andere actoren niet ondergraven procespartners -Geen relevante informatie achterhouden Nauwkeurigheid / -Taken nauwgezet en met zin voor detail kunnen volbrengen Stiptheid -Zich aan tijdsplanningen en –afspraken kunnen houden Overtuigingskracht -Kunnen argumenteren met valabele argumenten -Kunnen overtuigen door inhoud en aanpak -Aangepaste beïnvloedingstechnieken kunnen hanteren -Logische conclusies kunnen trekken Oordeelsvorming -Hypothesen kunnen formuleren (Synthetisch denken) -Zich een geïntegreerd oordeel kunnen vormen

3

4 5

6

7

8 9

10

-Eigen standpunten kunnen innemen en de consequenties daarvan inzien 11 12

Zelfstandig kunnen werken Schriftelijke -Een correcte, begrijpelijke en aangepaste taal hanteren uitdrukkingsvaardig- -Zijn/haar teksten kunnen structureren heid -Iets snel en op beknopte wijze schriftelijk kunnen verduidelijken

200

Bijlagen

13

Samenwerken

van

-In een team of aan een project kunnen meewerken: -Informatie willen en kunnen delen -Zich aan de afspraken kunnen houden -Rekening kunnen houden met anderen -Zich kunnen neerleggen bij groepsbeslissing -Zin hebben voor groepsdynamiek -Anderen helpen en overleg plegen -De samenwerking stimuleren eigen Structuur kunnen aanbrengen in tijd en ruimte bij het aanpakken van eigen taken.

14

Plannen werk

15

Politieke sensitiviteit

-Tijdig politieke risico’s/problemen kunnen voorzien bij eigen of andere bewindspersoon -Politieke en ambtelijke gevoeligheden kennen -Reacties van politieke en maatschappelijke actoren kunnen inschatten

16

Leervermogen

-Leren uit eigen/andermans ervaringen -Nieuwe kennis in bestaande kennis kunnen integreren -Zich snel in nieuwe materies kunnen inwerken

17 18

19 20

21

-Vlot contacten kunnen leggen

Sociabiliteit

Kennis van de -Kennis van de administratie(s) -Kennis van de ambtelijke en politieke procedures Bestuurlijke context -Kennis van de politieke context: actoren, regels, belangen, agenda’s en doelstellingen -Kennis van de nationale en internationale bestuurlijke inrichting Onderhandelingsvaardigheden Kennis van flankerende beleidsdomeinen Mondelinge uitdrukkingsvaardigheid (Presenteren)

-Adequate onderhandelingstrategieën kunnen uitwerken -Gepaste onderhandelingstechnieken kunnen hanteren -Kennis van organisaties uit flankerende beleidsdomeinen -Kennis van reglementeringen uit flankerende beleidsdomeinen

Zich kunnen uitdrukken voor een publiek: -Goed verstaanbaar -Vlot -Begrijpelijk -Gestructureerd het Structuur kunnen aanbrengen in tijd en ruimte bij het aanpakken van taken of problemen.

22

Plannen van beleidsproces

23

Cijfermatig inzicht

-Bij berekeningen snel tot correcte uitkomsten komen -Wetmatigheden en trends in cijfermatig materiaal kunnen herkennen -Snel en correct tabellen en grafieken kunnen interpreteren

24

Bestuurssensitiviteit

-De mogelijke effecten van eigen of andermans beleidsvoorstellen op de eigen of andere organisaties kunnen inschatten -De impact van bepaalde gebeurtenissen op het eigen beleid kunnen voorzien

25

Verantwoordelijkheidszin

-Verantwoordelijkheid aanvaarden -Verantwoordelijkheid durven opnemen -Verantwoording willen afleggen

201


26

27 28

29 30

31

32

33 34

35

36 37

38

Relativeringsvermogen Kennis van de sector

De zaken tot hun juiste proporties kunnen reduceren.

-Kennis van de maatschappelijke context -Kennis van de uitvoeringsorganisaties Integriteit -Zorgvuldig met persoonlijke en/of gevoelige informatie kunnen en willen omgaan -Algemeen aanvaarde sociale en ethische normen kunnen en willen naleven Besluitvaardigheid Beslissingen kunnen en durven nemen Netwerkvaardigheid -De juiste mensen weten te vinden om steun en medewerking te verkrijgen -Contacten kunnen leggen en onderhouden met de voor de functie belangrijke personen en organisaties Mondelinge -Duidelijk en verzorgd kunnen spreken communicatie -Het gepast ondersteunend non-verbaal gedrag kunnen stellen (mimiek, (Dialoog) lichaamshouding, …) -Interactie toestaan (kunnen luisteren) en tot stand kunnen brengen Kennis van -Kennis van eenvoudige rekenpakketten -Kennis van statistische programma’s wetenschappelijke methodieken voor -Kennis van statistiek analyse en verwerking van data Geduld Rustig het verloop der dingen kunnen afwachten Omgevingsbewust-Politieke en of maatschappelijke ontwikkelingen kunnen integreren in zijn het dagelijks werk -Op de hoogte zijn van (inter)nationale politieke en/of maatschappelijke ontwikkelingen -Feiten en problemen in een ruimere context en in tijdsperspectief Conceptueel denken kunnen plaatsen -Bredere factoren bij zijn/haar aanpak kunnen betrekken Assertiviteit -Eigen standpunten weergeven en uitbrengen -Assertief kunnen reageren ook in emotionele en/of kritische situaties Organiseren De benodigde acties, tijd en middelen aangeven en deze elementen van eigen werk coördineren om de eigen vooropgestelde planning en doelstellingen te halen. Organiseren van het De benodigde acties, tijd en middelen aangeven en deze elementen beleidsproces coördineren om de vooropgestelde beleidsplanning en beleidsdoelstellingen te halen.

202

Bijlagen

BIJLAGE 5: LOCATIE SIESEGEMKOUTER IN HET AFBAKENINGSPROCES

Siesegem -kouter

203


T

BIJLAGE 6: IMPLEMENTATIEPLAN INTEGRALE JEUGDHULP

T

204

Bijlagen

Bibliografie BIBLIOGRAFIE INLEIDEND KADER (HOOFDSTUKKEN 1 & 2) Bakvis, H. & Juillet, L. (2004). The horizontal challenge: Line departments, central agencies and leadership. Canada School of Public Service. 78 p. Bekkers, V. & Ringeling, A. (2003). Vragen over beleid. Perspectieven op waardering. Utrecht, Lemma. 326 p. Brans, M., Vancoppenolle, D., Verhoest, K. & Legrain, A. (2003). De inrichting van de beleidsondersteunende functie in een verzelfstandigd overheidslandschap. Leuven, SBOV, 194 p. Cabinet Office (1999). White paper on modernising Government. London, Cabinet Office. Cabinet office (2000). Professional Policy-Making in the 21th Century. CMPS (2001). Better Policy-Making. London, Cabinet office. De Rynck, F. (2003). Hybride democratie en het primaat van de politiek. De verhouding tussen interactieve beleidsvoering en de representatieve lokale democratie in Vlaanderen. Paper gepresenteerd op het politicologenetmaal te Dordrecht. 18 p. Dunn, William N. (1994). Public policy analysis: an introduction. Prentice Hall, (Englewood Cliffs (N.J.) 480 p. Edelenbos, J. (2000). Proces in vorm: Procesbegeleiding van interactieve beleidsvorming over lokale ruimtelijke projecten. Lemma, Utrecht, 389 p. Elmore, R.F. (1985). Forward and backward mapping. In Hanf, K. & Toonen, T. (1985). Policy implementation in federal and unitary systems: questions of analysis and design. Dordrecht, Nijhoff. pp. 33-70. Hood, C. & Lodge, M. (2002). Civil Service policy-making competencies in the German BMWi and British DTI: A comparative analysis based on six case studies. Industry Forum, March 2002, 67 p. Hoppe, R. & Van de graaf, H. (1992). Beleid en politiek: een inleiding tot de beleidswetenschap en de beleidskunde. Muiderberg, Dick Coutinho. 499 p. Hoppe, R., Jeliazkova, M. & Van de Graaf, H. (1998). Beleidsnota's die (door)werken: handleiding voor geslaagde beleidsvoorbereiding. BBBussum, Coutinho. 151 p. Hoppe, R., Van der Meer, J. & Besseling, E. (1988). Professioneel management in milieubeleidsvorming. Utrecht, Stichting voor bestuurskundig onderzoek en advies. 137 p. Kingdon, J. (1995). Agendas, alternatives and public policies. New York, Harper Collins. 253 p. Koppenjan, J. F. M. & Ringeling, A. B. (1987). Beleidsvorming in Nederland: een vergelijkende studie naar de totstandkoming van wetten.’s-Gravenhage, VUGA. 310 p. Kuypers, G. (1980). Beginselen van beleidsontwikkeling (Delen A en B). Muiderberg. Lowi, T. (1972). Four systems of policy, politics and choice. In Public administration review, Vol. 32, July/August, pp. 298-310. Noordegraaf, M. (2000). Attention! Work and behavior of public managers amidst ambiguity. Delft, Eburon. 284 p. Page, E.C. (1992). Political authority and bureaucratic power. A comparative analysis. Londen, Harvester Wheatsheaf. 218 p. Page, E.C. (2002). Civil servants at work. Interim report april 2002. 16 p. Pröpper, I. & Steenbeek, D. (2001). De aanpak van interactief beleid: elke situatie is anders. Coutinho Bussum. 212 p. HU

H

H

H

H

UH

H

H

205


Smith, R. & Torjman, S. (2004). Policy development and implementation in complex files. Canada School of public service. 52 p. Teisman, G. (1992). Complexe besluitvorming, een pluricentrisch perspectief op besluitvorming over ruimtelijke investeringen. Den Haag, Elsevier. 293 p. Van Meegeren, P. (1997). Het bevorderen van maatschappelijke acceptatie van beleid. In Beleidswetenschap, 1997, 4, pp. Van Mierlo, J.G.A. (1988). Pressiegroepen in de Nederlandse politiek. Hooiberg Epe, Stichting maatschappij en onderneming. 259 p. Vancoppenolle, D. & Brans, M. (2003). Consultatiecodes voor beleidsambtenaren: een internationale verkenning. Leuven, Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen. 77 p. Van Schendelen, M. (X). Huiswerk als succesfactor van interactieve beleidsvoering. In bestuurswetenschappen, pp. 196-209. Velthut, A. (2003). Interests and patterns of participation: Secondary Legislation drafting in Estonia. Paper presented at the NISPAcee 11th annual conference. Bucharest, Romania, april 2003. Wilson, J.Q. (1980). The politics of regulation. New York: Basic Books. 468 p. P

P

BIBLIOGRAFIE HOOFDSTUK 3: CASE OPLEIDINGSCHEQUES Regelgeving Decreet van 19 december 1998 houdende een vermindering van de onroerende voorheffing ter stimulering van tewerkstellingsbevorderende investering in vorming. + BVR van 2 maart 1999. Besluit van de Vlaamse Regering van 14 december 2001 betreffende de opleidingscheques. Ministerieel Besluit van 21 december 2001 tot uitvoering van het besluit van de Vlaamse Regering van 14 december 2001 betreffende de opleidingscheques. Besluit van de Vlaamse Regering van 19 juli 2002 tot wijziging van het besluit van de Vlaamse Regering van 14 december 2001 betreffende de opleidingscheques. Vlaams Parlement (2003). Ontwerp van decreet betreffende het economisch ondersteuningsbeleid. Tekst aangenomen door de plenaire vergadering op 22 januari 2003. Decreet betreffende het economisch ondersteuningsbeleid. 21 januari 2003. Besluit van de Vlaamse regering betreffende de opleidingscheques van 2 april 2004. Ministerieel besluit van 2 april 2004 tot uitvoering van het besluit van de Vlaamse regering van 2 april 2004 betreffende de opleidingscheques. Ministerieel besluit van 2 april 2004 tot uitvoering van artikel 6, §2 en 3, van het besluit van de Vlaamse regering van 2 april 2004 betreffende de opleidingscheques. Ministerieel besluit van 2 april 2004 tot uitbreiding van de lijst van aanvaardbare activiteiten en sectoren. EU (1998). Kaderregeling inzake opleidingssteun (98/C 343/07). Europese Commissie (2001). Commission notice nr. 69/2001 on the de minimis rule for state aid (Official Journal L 10, 13.01.2001). Besluit van de Waalse Regering van 23 juli 1998 betreffende de opleidingscheques. U

HU

UH

HU

UH

HU

UH

HU

UH

Bibliografie (literatuur + stukken uit archief) Administratie Economie (2001). Subsidiewegwijzer voor Ondernemingen. Brussel, Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap. U

U

206

Bijlagen

Administratie Economie (2002). Richtlijn wet MGB 3.4 Administratie Economie (2003). Evaluatierapport Opleidingscheques. Brussel, MVG. 48 p. Administratie Economie (2003). Jaarverslag 2002 van het Fonds voor flankerend economisch beleid & de afdeling economisch ondersteuningsbeleid. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, Departement EWBL, Administratie Economie. 72 p. + bijlage. Baert, H., Van Damme, D., Kusters, W. & Scheeren J. (2000). Voorstellen voor een samenhangend en doortastend beleid van levenslang leren in Vlaanderen. Onderzoek in opdracht van de Vlaamse Regering. PBO 97/31 Ceyssens, P. (2004). Resultaten Eerste ‘Call’ groepremie bekend. Persmededeling van 5 juli 2004 van het kabinet van Minister Ceyssens, Vlaams Minister van Economie, Buitenlands Beleid en e-Government. Dillen, M. (2002). Vraag om uitleg aan Renaat Landuyt, Vlaams Minister van Werkgelegenheid en toerisme over het gebrek aan succes van de opleidingscheques. Gabriels, J. (2002). Antwoord op de vraag om uitleg van de heer André-Emiel Bogaert over het opleidingschequesbesluit en het beleid inzake meertewerkstellingssteun. Vlaams Parlement, Commissievergadering, Nr. 26, 18 oktober 2001. Gabriels, J. (2002). Antwoord op interpellatie nr. 478 van 13 februari 2002 van Dhr. Jan Laurys. Gabriels, J. (2001). Nota aan de leden van de Vlaamse Regering. Betreft: Goedkeuring van het ontwerpbesluit van de Vlaamse regering betreffende de opleidingscheques. Landuyt, R. (2002). Antwoord op de vraag van de heer Chris Vandenbroeke aan Vlaams Minister van Werkgelegenheid en Toerisme betreffende de toepassing van de opleidingscheques. Management Information NV (1999). Q*For auditmethode ten behoeve van bedrijfsopleidingsinstituten aan de hand van klantentevredenheid. Beschrijving van de methode. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/Afdeling Economisch Ondersteuningsbeleid. (2001). Bestek nr. AEO 2001-03. Overheidsopdrachten voor aanneming van diensten. Voorwerp van de opdracht: Uitgifte van opleidingscheques. Brussel, MVG. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/Afdeling Economisch Ondersteuningsbeleid. (2001). Bestek nr. AEO 2001-01. Bestek over communicatie om opleidingscheques. Brussel, MVG. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/Afdeling Economisch Ondersteuningsbeleid. (2001). Nota voor de Heer Georges Stienlet. Inspecteur van Financiën. Betreft: Uitgifte van Vlaamse Opleidingscheques – onderhandelingsprocedure met voorafgaande bekendmaking. 11 p. + bijlagen. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/Afdeling Economisch Ondersteuningsbeleid (2001). Nota voor de heer Jaak Gabriëls, Vlaams Minister van Economie, Buitenlandse handel en huisvesting. Betreft: voorontwerp van besluit van de Vlaamse Regering betreffende de opleidingscheques. Ministerie van Financiën/Administratie van de ondernemings- en de inkomensfiscaliteit (1999). Betreft Inkomstenbelastingen. Brief van 22 oktober 1999 als antwoord op brief AEO van 17 september 1999. Minister-president van de Vlaamse Regering (2002). Nota aan de Vlaamse Regering. Betreft Vergadering van VESOC op 21 oktober 2002. Voorstellen van standpunt Vlaamse Regering. + Bijlagen. SERV (2001). Advies over het ontwerp van decreet betreffende het economisch ondersteuningsbeleid. Brussel, 12 september 2001.

207


Siemens Business Services (2001). Rapport Consulting Opleidingscheques. 20 september 2001. Siemens Business Services (2001). Consultancy voorstel Opleidingscheques: workflowtoepassing. Steunpunt Ondernemerschap, ondernemingen en innovatie (2002). Voorstellingsbrochure. Trefpunt ondernemend Vlaanderen (2001). Ondernemend Vlaanderen. Doelstellingennota. 12 p. Van Mechelen, D. (2000). Beleidsnota Economie 2000-2004. Brussel, Ministerie van de Vlaamse Overheid. Van Mechelen, D. (2001). Beleidsbrief Economie 2001. Brussel, Ministerie van de Vlaamse Overheid. VCSPO (2000). Standpunt van de Vlaamse conferentie van social profit ondernemingen ten aanzien van het ontwerp-implementatieschema VIA. 30 juni 2000. VCSPO (2002). Persmededeling VCSPO 27 juni 2002. VCSPO wordt samenstellende organisatie van de SERV. VCSPO (2004). Memorandum 2004. Visiegroep “Vlaanderen als lerend trefpunt” (2001). Vlaanderen als lerend trefpunt. Onderweg naar 2010. 34 p. Visiegroep “Vlaanderen als lerend trefpunt” (2001). Vlaanderen als lerend trefpunt. Onderweg naar 2010. Toontekst 5 juli 2001. 7 p. Vlaams Minister voor Economie, Buitenlandse handel en Huisvesting. Actieplan Ondernemen (2002). Een kleurrijk programma voor de Vlaamse Economie. Vlaamse Overheid, Brussel, Januari 2002. VESOC (2001). Verslag plenaire vergadering van 23 januari 2001. Vlaamse Regering (2000). Actieplan ‘Een leven lang leren in goede banen’. Brussel, juli 2000. Vlaamse Regering (2001). Stand van zaken en voorstel tot aanvulling actieplan “Een leven lang leren in goede banen”. 30 p. X, Vlaams Werkgelegenheidsakkoord 2001-2002. X, Vlaams Werkgelegenheidsakkoord 2003-2004.

BIBLIOGRAFIE HOOFDSTUK 4: PAB-CASE Regelgeving & parlementaire documenten Voorstel van Decreet van de heer Guy Swennen. Stuk nr. 236-Nr. 1 (1995-1996). 27 februari 1996. Vlaams Parlement. Verslag hoorzitting eindverslag experiment PAB. Stuk 140 (1999-2000). Nr. 1 Voorstel van Decreet van de heer Guy Swennen. Stuk nr. 283-Nr. 1 (1999-2000). 5 mei 2000. Verslag van het Voorstel van Decreet van de heer Guy Swennen namens de Commissie voor Welzijn, Volksgezondheid en Gelijke Kansen uitgebracht door Mevrouw Sonja Becq. Stuk 283 (1999-2000). Nr. 3 (+Bijlage: Verslag van de hoorzittingen van april en juni 1998) Voorstel van Decreet van de heer Guy Swennen. Stuk nr. 283-Nr. 4 (1999-2000). Amendementen. 30 juni 2000. Vlaams Parlement. Verslag plenaire vergadering. Nr. 70 – 4 juli 2000. U

208

Bijlagen

Vlaams Parlement (2001). Gedachtewisseling van 2 februari 2001 over het besluit van de Vlaamse regering houdende vaststelling van de voorwaarden van toekenning van een persoonlijk assistentiebudget aan personen met een handicap. Verslag namens de Commissie voor Welzijn, Volksgezondheid en Gelijke Kansen uitgebracht door Koen Helsen. Vl. Parl., Stuk 559 (2000-2001) – Nr. 1. Commissie Welzijn (2003). Bespreking beleidsbrief Minister Vogels. Vlaams Parlement, Stuk 15 (2002-2003). Besluit van de Vlaamse Regering van 15 december 2000 houdende vaststelling van de voorwaarden van toekenning van een persoonlijk assistentiebudget aan personen met een handicap. Van de site van het Vlaams Fonds gehaald op 6 juli 2004. Vlaams Parlement (2002). Gedachtewisseling van 5 juli 2002 over de eventuele aanvulling van de uitvoeringsbesluiten persoonlijke-assistentiebudget. Verslag namens de Commissie voor Welzijn, Volksgezondheid en Gelijke Kansen uitgebracht door Ann De Martelaer. Vl. Parl., Stuk 1287 (2001-2002) – Nr. 1. Vlaams Parlement (2002). Gedachtewisseling van 31 oktober 2001 over de centrale wachtlijst opvang en begeleiding personen met een handicap in Vlaanderen, situatie 31 december 2000. Verslag namens de Commissie voor Welzijn, Volksgezondheid en Gelijke Kansen uitgebracht door Koen Helsen. Vl. Parl., Stuk 902 (2001-2002) – Nr. 1.

Bibliografie (literatuur + stukken uit archief) Becq, S. (2002). Mantelzorger in PAB schrappen staat gelijk aan het kind met het badwater weggooien. Minister Vogels moet eerst denken, dan pas handelen. Persbericht afgehaald van http://users.pandora.be/sonja.becq1 Becq, S., Raes, P. & Van Rompaey, W. (2004). CD&V wil situatie voor mensen met handicap juist verbeteren. In De Standaard, maart 2004. Beel, V. (2001). Mensen met handicap moeten te lang wachten op eigen budget. In De Standaard, 21 september 2001. Beel, V. (2001). Reportage: Al 136 personen kregen persoonlijk assistentiebudget. In De Standaard, 26 juli 2001. Beel, V. (2002). Gouden mantelzorgers gaan eruit. In De Standaard, 15 juni 2002. BOL (2004). Chronologie van het PAB. Historisch overzicht van het PAB-verhaal. Van het net gehaald op 29 april 2004 van de site ww.bol-online.be. Breda, J. & Schoenmaekers, D. (1999). De persoonlijk assistent in dienst van personen met een handicap. In Tijdschrift voor Welzijnswerk, 23, 1999, pp. BREDA, J., G., LOMBAERT, D., SCHOENMAEKERS (1999). Experiment Persoonlijk Assistentiebudget. Eindverslag wetenschappelijke evaluatie. Antwerpen: UFSIA, 194 p. Breda, J., Van Landeghem, C., Claessens, D. & Vandervelden, M. (2004). Drie jaar later: evaluatie van, het PAB-gebruik. Eindrapport. 255 p. Brinckman, B. (2002). Mantelzorg viel even weg uit persoonlijk assistentiebudget. In De Standaard, 22 juli 23002. CGBS (2003). Zicht op zorg. Enquêtes Zorg in Vlaanderen. Presentatie op het zorgcongres 2003: Zorgen voor morgen?! D’Hondt, G. (2004). Gewesten moeten dringend oplossing vinden voor persoonlijke assistenten van gehandicapten. Persmededeling CD&V van 28 april 2004. D’Hondt, G. (2004). Minister Byttebier misleidt in dossier van persoonlijk assistentiebudget. Persmededeling CD&V van 5 mei 2004. U

HU

U

UH

209


Groen (2004). Persconferentie dinsdag 11 mei 2004. Afgehaald van www.groen.be op 20 augustus 2004. Gyselinck, P. (2004). Standpunt KVG over PAB-RSZ: Keuzevrijheid niet beperken!! Van het net gehaald van www.kvg.be op 8 juli 2004. Huys, J. (2002). De recuperatie van het PAB. In Tijdschrift voor Welzijnswerk, 26, nr. 247, oktober-november 2002, pp. 16-27 Huys, J. (2002). Wordt het PAB gerecupereerd? Artikel afgehaald van www.pahelpdesk.net op 17 augustus 2004. Huys, J. (2004). Oorlogsverklaring aan de persoon met een handicap. In De Standaard, 16 maart 2004. Independent Living Vlaanderen vzw (2000). We zijn nog niet thuis! Twaalf jaar strijd voor een persoonlijk assistentiebudget in Vlaanderen. Brugge, ILV vzw. 357 p. Janssens, H. (2002). Het nieuwe PAB-besluit: anders, maar niet altijd beter! Vlaams Fonds. Artikel afgehaald van www.pahelpdesk.net op 17 augustus 2004. Schoenmaekers, D. & Breda, J. (2003). Persoonlijk Assistentie Budget. De tijd van het experimenteren voorbij? In Tijdschrift voor Welzijnswerk, jg. 27, nr. 252, juni 2003, p. 21 Serneels, D. (2002). PAB inkopen in voorzieningen: een extra keuzemogelijkheid. Een reactie op het artikel van Jos Huys vanuit het Vlaams Welzijnsverbond. In Tijdschrift voor Welzijnswerk, 26, nr. 247, oktober-november 2002, p. 29. Studiecel Vlaams Fonds (2001). Nota ter voorbereiding PAB-besluit. 23 oktober 2000. Studiecel Vlaams Fonds (2002). Een terugblik op één jaar PAB als erkende zorgvorm. Verslag van de opvolging van het eerste jaar PAB door de studiecel. 88 p. Studiecel Vlaams Fonds (2004). Vernieuwde inschaling PAB: Opleiding erkende MDT’s. Presentatie april 2004. Tegenbos, G. (2002). Vogels wil tienjarenplan voor zorgsector. In De Standaard, 26 juni 2002. Van den Abbeele, A. (2003). Aanzet tot het uitwerken van een vernieuwde methodiek van de Deskundigencommissie PAB. 10 p. Vlaams Fonds (2001). Persoonlijk assistentiebudget: inschaling. Handleiding bij het opstellen van het PAB-inschalingsverslag. 11 p. + bijlagen. Vlaams Fonds (2003). Stand van zaken PAB juni 2003. Van het net gehaald op 6 juli 2004. Vlaams Fonds. De meest gestelde vragen & antwoorden omtrent het PAB. Van het net gehaald via www.vlafo.be op 16 augustus 2004. Vlaams Fonds. Samenstelling deskundigencommissie PAB. Van het net gehaald op 6 juli 2004. Vlaams Fonds. Voorzitter en leden van de PAB-stuurgroep. Van het net gehaald op 6 juli 2004. Vlaamse Regering (2000). Persoonlijk assistentiebudget voor gehandicapten. Persmededeling van de Vlaamse Regering van 15 december 2000. Vlaamse regering (2004). Byttebier gaat onverminderd door met assistentiebudget in de gehandicaptensector. Persmededeling van 28 april 2004. Vlabu (2004). Dossier tewerkstelling echtgenoten. Afgehaald van het internet op 29 april 2004. Vogels, M. (2002). Minstens 678 personen met een zware handicap van de wachtlijst. Persmededeling van het kabinet van Minister Mieke Vogels van 28 februari2002. Vogels, M. (2002). Mantelzorgers kunnen blijven als persoonlijk assistent. Persmededeling van het kabinet van Minister Mieke Vogels van 21 juli 2002. Vogels, M. (2003) Beleidsbrief 2003. Vlaams Parlement, Stuk 1407 (2002-2003). Nr. 1. HU

HU

UH

UH

HU

HU

HU

UH

UH

UH

210

Bijlagen

X (2002). 30.000 zorgbehoevenden thuis. In De Standaard, 24 juni 2002. X (2002). Meer bescherming nodig voor mantelzorgers. In De Standaard, 21 juni 2002. X, (2001). Gehandicapten willen sneller assistentiebudget. In De Standaard, 20 september 2001.

BIBLIOGRAFIE HOOFDSTUK 5: CASE RUP Regelgeving Decreet van 24 juli 1996 houdende de ruimtelijke planning. BS, 27 juli 1996. Decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening. BS. 8 juni 1999. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/AROHM (2002). Decreten ruimtelijke ordening. Officieuze coördinatie versie september 2002. 99 p. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/AROHM (2002). Uitvoeringsbesluiten ruimtelijke ordening. Officieuze coördinatie versie september 2002. Vlaamse Regering (2002). Besluit houdende voorlopige vaststelling van het ontwerp van gewestelijk ruimtelijk uitvoeringsplan afbakening regionaalstedelijk gebied Aalst. (+ bijlagen). 14 juni 2002. Vlaamse Regering (2002). Ministerieel besluit tot verlenging van de adviestermijn van de Vlaamse Commissie voor Ruimtelijke Ordening inzake het Ruimtelijk uitvoeringsplan “Afbakening regionaalstedelijk gebied Aalst”. 2 december 2002. Vlaamse Regering (2003). Besluit houdende de definitieve vaststelling van het ontwerp van gewestelijk ruimtelijk uitvoeringsplan afbakening regionaalstedelijk gebied Aalst. 10 juli 2003. U

Bibliografie (literatuur + stukken uit archief) Administratie Economie (2002). Opmerkingen vanuit de administratie Economie over de afbakening van het regionaal stedelijk gebied Aalst/gemengd regionaal bedrijventerrein Siezegemkouter. Mei 2002. CD&V Erpe-Mere (2003). Persbericht. Oktober 2003. De Rynck, F. & Voets, J. (2003). Governance networks and area-based policy: the end or the new future of representative democracy? The case of Ghent, Belgium. Paper for the Conference on democratic Network Governance. Kopenhagen, Denemarken. 22-23 Mei, 2003. 16 p. Gemeente Denderleeuw (2001). Uittreksel uit het notulenboek van de Gemeenteraad. Zitting van donderdag 29 maart 2001. Gemeente Liedekerke (2001). Standpunt over het voorontwerp van gewestelijk RUP Aalst. Kabinet van de Vlaamse Minister van Economie, Ruimtelijke Ordening & Media (2000). Antwoord aan de Directeur-Generaal van AROHM. 15 mei 2000. Kabinet van de Vlaamse Minister van Economie, Ruimtelijke Ordening & Media (2001). Brief aan de Directeur-Generaal van AROHM. 19 juli 2001. Mina-Raad (2004). Advies van 1 juli 2004: Krachtlijnen voor de verdere ontwikkeling van de ruimtelijke structuurplanning in Vlaanderen: naar een nieuw RSV in 2007. 11 p. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap (1998). Krijtlijnen voor een nieuwe generatie. Ontdek het structuurplan Vlaanderen. Brussel: MVG. 47 p. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap (1998). Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen. Te vinden op http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/ruimtelijk/rsv/starttekstrsv.html. U

HU

UH

211


Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/Afdeling Algemeen Milieu- en Natuurbeleid (2001). Reactie op het verslag van de plenaire vergadering. 29 oktober 2001. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/Afdeling Algemeen Milieu- en Natuurbeleid/Cel veiligheidsrapportage (2002). Antwoord op de adviesvraag over het voorontwerp van RUP voor de Siezegemkouter in Aalst. 17 mei 2002. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/Afdeling Bos & Groen (2001). Bemerkingen op het voorontwerp van gewestelijk RUP Aalst. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/Afdeling Ruimtelijke planning (1998). Verslag Informatievergadering. Vergadering van 20 februari 1998. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/Afdeling Ruimtelijke planning (1998). Startnota (Tweede Ontwerp). 29 mei 1998. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/Afdeling Ruimtelijke planning (1998). Verslag Vergadering Projectteam. Vergadering van 28 januari 1998. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/Afdeling Ruimtelijke planning (1998). Verslag Vergadering Projectteam. Vergadering van 20 oktober 1998. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/Afdeling Ruimtelijke planning (1998). Verslag Vergadering Projectteam. Vergadering van 19 november 1998. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/Afdeling Ruimtelijke planning (1999). Verslag Vergadering Projectteam. Vergadering van 19 februari 1999. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/Afdeling Ruimtelijke planning (1999). Verslag Vergadering Projectteam. Vergadering van 24 maart 1999. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/Afdeling Ruimtelijke planning (1999). Verslag Vergadering Projectteam. Vergadering van 19 mei 1999. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/Afdeling Ruimtelijke planning (1999). Verslag Vergadering Projectteam. Vergadering van 2 april 1999. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/Afdeling Ruimtelijke planning (1999). Verslag Vergadering Projectteam. Vergadering van 18 augustus 1999. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/Afdeling Ruimtelijke planning (1999). Verslag Vergadering Projectteam. Vergadering van 24 augustus 1999. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/Afdeling Ruimtelijke planning (1999). Verslag Vergadering Projectteam. Vergadering van 4 november 1999. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/Afdeling Ruimtelijke planning (1999). Mogelijke aanpassingen aan voorontwerp 2. 12 oktober 1999. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/Afdeling Ruimtelijke planning (1999). Synthesenota Afbakening Regionaalstedelijk gebied Aalst voor de Colleges van Burgemeester en Schepenen van Aalst en Denderleeuw. Juli 1999. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/Afdeling Ruimtelijke planning (1999). Antwoordennota. Opgemaakt door Studiegroep Omgeving. 27 september 1999. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/Afdeling Ruimtelijke planning (1999). Antwoordennota. Opgemaakt door Studiegroep Omgeving. 6 oktober 1999. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/Afdeling Ruimtelijke planning (1999). Deelonderzoek ‘Taakstelling bedrijventerreinen’. Uitgevoerd door het Instituut voor Stedenbouw en Ruimtelijke Ordening van de KUL. 27 mei 1999. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/Afdeling Ruimtelijke planning (1999). Verslag Vergadering Ambtelijke werkgroep. Vergadering van 21 april 1999. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/Afdeling Ruimtelijke planning (1999). Verslag Vergadering Ambtelijke werkgroep. Vergadering van 2 juni 1999.

212

Bijlagen

Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/Afdeling Ruimtelijke planning (1999). Verslag Vergadering Ambtelijke werkgroep. Vergadering van 8 september 1999. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/Afdeling Ruimtelijke planning (1998). Verslag Vergadering Stuurgroep. Vergadering van 8 september 1998. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/Afdeling Ruimtelijke planning (1999). Verslag Vergadering Stuurgroep. Vergadering van 4 mei 1999. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/Afdeling Ruimtelijke planning (1999). Verslag Vergadering Stuurgroep. Vergadering van 1 juni 1999. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/Afdeling Ruimtelijke planning (1999). Verslag Vergadering Stuurgroep. Vergadering van 8 september 1999. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/Afdeling Ruimtelijke planning (1999). Verslag Verenigde Commissie. Vergadering van 15 juni 1999. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/Afdeling Ruimtelijke planning (1999). Synthesenota: Overzicht van opmerkingen op het voorontwerp afbakeningsvoorstel regionaalstedelijk gebied Aalst. Juli 1999. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/Afdeling Ruimtelijke planning (1999). Brief aan de Colleges van Burgemeester en Schepenen van de gemeenten Aalst & Denderleeuw. Voorstel van aanpak van het mobiliteitsplan voor Aalst en Denderleeuw in het licht van het afbakeningsproces van het regionaalstedelijk gebied. 15 juli 1999. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/Afdeling Ruimtelijke planning (1999). Brief aan de Colleges van Burgemeester en Schepenen van de gemeenten Aalst & Denderleeuw. Verslag van het overleg over de opmaak van het mobiliteitsplan in samenwerking met Denderleeuw. 1 September 1999. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/Afdeling Ruimtelijke planning (1998). Procesnota Afbakening Regionaalstedelijk gebied Aalst. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/Afdeling Ruimtelijke planning (1999). Procesverloop Afbakening Regionaalstedelijk gebied Aalst. 2 april 1999. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/Afdeling Ruimtelijke planning (1999). Brief aan De Vlaams Minister van Economie, Ruimtelijke ordening & Media. 8 november 1999. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/Afdeling Ruimtelijke planning (1999). Brief aan De Vlaams Minister van Economie, Ruimtelijke ordening & Media. 19 november 1999. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/Afdeling Ruimtelijke planning (2000). Nota voor Vlaams Minister van Economie, Ruimtelijke ordening & Media. 1 maart 2000. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/Afdeling Ruimtelijke planning (2000). Verslag Vergadering Uitgebreid projectteam 3 maart 2000. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/Afdeling Ruimtelijke planning (2000). Voorstel tot afbakening regionaalstedelijk gebied Aalst. Maart 2000. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/Afdeling Ruimtelijke planning (2000). Nota voor Vlaams Minister van Economie, Ruimtelijke ordening & Media. Ontwerp van nota aan de Vlaamse Regering. 17 april 2000. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/Afdeling Ruimtelijke planning (2000). Verslag Vergadering Stuurgroep & Ambtelijke werkgroep 22 maart 2000. Verslag na opmerkingen. 10 mei 2000. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/Afdeling Ruimtelijke planning (2000). Voorstel van afbakening regionaalstedelijk gebied Aalst. Mei 2000. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/Afdeling Ruimtelijke planning (2000). Brief aan de Colleges van Burgemeester en Schepenen van de gemeenten Aalst & Denderleeuw. 30 juni 2000.

213


Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/Afdeling Ruimtelijke planning (2000). Brief aan ABAFIM. 11 augustus 2000. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/Afdeling Ruimtelijke planning (2000). Brief aan de afdeling Juridische Dienstverlening van het departement LIN. 31 oktober 2000. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/Afdeling Ruimtelijke planning (2001). Uitnodiging voor de plenaire vergadering van 10 oktober 2001 (met grafisch plan, stedenbouwkundige voorschriften & toelichtingsnota in bijlage). 14 september 2001. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/Afdeling Ruimtelijke planning (2001). Nota aan de heer Dirk Van Mechelen, Vlaams Minister van Financiën en Begroting, Innovatie, Media en Ruimtelijke Ordening. Mogelijke timing voor de procedure van het gewestelijk RUP. 21 november 2001. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/Afdeling Ruimtelijke planning (2001). Nota aan de heer Dirk Van Mechelen, Vlaams Minister van Financiën en Begroting, Innovatie, Media en Ruimtelijke Ordening. Voorstel van Ontwerp Gewestelijk Ruimtelijk Uitvoeringsplan ‘afbakening regionaalstedelijk gebied Aalst’. 4 december 2001. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/Afdeling Ruimtelijke planning (2001). Verslag van de plenaire vergadering van 10 oktober 2001. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/Afdeling Ruimtelijke planning (2002). Vraag om advies aan de afdeling Juridische Dienstverlening van het departement LIN. 24 januari 2002. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/Afdeling Ruimtelijke planning (2002). Brief aan de afdeling Juridische Dienstverlening van het departement LIN. Adviesvraag over het nieuw deelplan bedrijventerrein Siezegemkouter. 13 februari 2002. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/Afdeling Ruimtelijke Planning (2002). Nota aan de heer Dirk Van Mechelen, Vlaams Minister van Financiën en Begroting, Innovatie, Media en Ruimtelijke Ordening over de stedenbouwkundige voorschriften van het regionaal bedrijventerrein Siezegemkouter. 25 februari 2002. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/Afdeling Ruimtelijke Planning (2002). Nota aan de heer Dirk Van Mechelen, Vlaams Minister van Financiën en Begroting, Innovatie, Media en Ruimtelijke Ordening over het nieuw deelplan regionaal bedrijventerrein Siezegemkouter. 13 maart 2002. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/Afdeling Ruimtelijke Planning (2002). Nota aan de heer Dirk Van Mechelen, Vlaams Minister van Financiën en Begroting, Innovatie, Media en Ruimtelijke Ordening over het juridisch advies. 29 april 2002. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/Afdeling Ruimtelijke planning (2002). Informatienota voor de Minister ivm de voorlopige vaststelling van het ontwerp van RUP afbakening regionaalstedelijk gebied Aalst. Juni 2002. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/Afdeling Ruimtelijke Planning (2002). Brief over de organisatie van het openbaar onderzoek over het gewestelijk RUP “afbakening regionaalstedelijk gebied Aalst”. 2 juli 2002. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/Afdeling Ruimtelijke Planning (2002). Brief ontwerp onteigeningsplan Siezegemkouter. 25 juli 2002. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/Afdeling Ruimtelijke Planning (2002). Brief aan de betrokken afdelingen van het MVG en de procespartners over de aankondiging van het openbaar onderzoek. 8 augustus 2002. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/Afdeling Ruimtelijke Planning (2002). Brief aan de voorzitter van de Vlaamse Commissie voor Ruimtelijke Ordening over de aankondiging van het openbaar onderzoek. 8 augustus 2002.

214

Bijlagen

Ministerie van de Vlaamse gemeenschap/Afdeling Ruimtelijke planning (1998). Afbakening regionaalstedelijk gebied Aalst. Nieuwsbrief oktober 1998. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/Afdeling Woonbeleid (2001). Bemerkingen op het voorontwerp van gewestelijk RUP Aalst. Oktober 2001. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/AROHM. Ontwerp van gewestelijk ruimtelijk uitvoeringsplan. Afbakening regionaalstedelijk gebied Aalst. Bijlage I: Grafisch plan. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/AROHM. Ontwerp van gewestelijk ruimtelijk uitvoeringsplan. Afbakening regionaalstedelijk gebied Aalst. Bijlage III: Toelichtingsnota. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/LIN/Afdeling Juridische Dienstverlening (2000). Brief aan de Afdeling Ruimtelijke planning over de stedenbouwkundige voorschriften van het RUP Aalst. 1 december 2000. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/LIN/Afdeling Juridische Dienstverlening (2001). Brief aan de Afdeling Ruimtelijke planning over de stedenbouwkundige voorschriften van het RUP Aalst. 16 januari 2001. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/LIN/Afdeling Juridische Dienstverlening (2001). Brief aan de Afdeling Ruimtelijke planning over de stedenbouwkundige voorschriften van het RUP Aalst. 19 januari 2001. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/LIN/Afdeling Juridische Dienstverlening (2002). Brief aan ARP. Antwoord op de adviesvraag over de interpretatie van artikel 201 DORO. 30 januari 2002. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/LIN/Afdeling Juridische Dienstverlening (2002). Brief aan ARP. Antwoord op de adviesvraag over het nieuw deelplan bedrijventerrein Siezegemkouter. 4 april 2002. Natuurpunt (2002). Bezwaarschrift Natuurpunt gewestelijk RUP regionaalstedelijk gebied Aalst. Provincieraad Oost-Vlaanderen (2000). Provincieraadsbesluit over de afbakening van het regionaalstedelijk gebied Aalst. 13 april 2000. Raad van State – Afdeling Administratie (2004). Arrest nr. 130.211 van 9 april 2004 in de zaak A. 141.938/X-11.583. Sebreghts, H.C. (2002). Ruimtelijke ordening en stedenbouw. Handboek voor de Gecoro. Brugge, Vanden Broele. 267 p. Stad Aalst (2000). Brief aan de Directeur-Generaal van AROHM. 4 juli 2000. Stad Aalst (2001). Brief aan de Directeur-Generaal van AROHM over het pre-advies van de gemeenteraad. 4 april 2001. Stad Aalst (2001). Reactie op het verslag van de plenaire vergadering. 24 oktober 2001. Van Mechelen, D. (2003). Versnelde uitvoering van Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen: Eerste stedelijk afbakeningsplan aanvaard. In de FET van 11 juli 2003. Vanhaverbeke, W. & Cabus, P. (2002). Analyse van de behoefte aan bijkomende bedrijventerreinen voor het stedelijk gebied Aalst in functie van de “afbakening regionaalstedelijk gebied Aalst” met een duiding van de economische rol van het gemengd regionaal bedrijventerrein Siezegemkouter. 26 januari 2002. Vlaamse administratie (2004). Bijdrage Vlaamse administratie aan het regeerprogramma van de aantredende Vlaamse Regering. Deel 12: Ruimtelijke ordening, woonbeleid & onroerend erfgoed. 111 p. Vlaamse Regering (1995). Regeerakkoord. Brussel. VLACORO (2002). Brief aan Minister Van Mechelen met verzoek tot verlenging van de adviestermijn gewestelijk RUP “Afbakening regionaalstedelijk gebied Aalst”. 4 november 2002.

215


VLACORO (2003). Brief aan Minister Van Mechelen met het advies over het ontwerp van gewestelijk RUP “Afbakening regionaalstedelijk gebied Aalst”. 12 februari 2003. VLACORO (2003). Notulen van de vergadering van de Vlaamse Commissie voor Ruimtelijke Ordening. Vergadering van 28 januari 2003. Voets, J. & De Rynck, F. (2004). Het ‘project Gentse kanaalzone’: Naar een onderzoekskader voor gebiedsgerichte beleidsvorming. Leuven, SBOV. 157 p. Vraag om uitleg van mevrouw Anny De Maght-Aelbrecht tot mevrouw Vera Dua, Vlaams Minister van leefmilieu en Landbouw, over de compatibiliteit van het VEN met andere plannen en concrete projecten van diensten van het Vlaams Gewest. VRP (1997). De ruimtelijke planner, Jaargang 1, Nr. 0, juni 1997. VRP (1998). De ruimtelijke planner, Jaargang 2 Nr. 2, januari 1998. VRP (1998). De ruimtelijke planner, Jaargang 2 Nr. 3, maart-april 1998. VRP (1998). De ruimtelijke planner, Jaargang 2 Nr. 4, november-december 1998. VRP (1999). De ruimtelijke planner, Jaargang 3, . Nr. 1, januari 1999 VRP (1999). De ruimtelijke planner, Jaargang 3, . Nr. 2, april-mei 1999 VRP (1999). De ruimtelijke planner, Jaargang 3, . Nr. 5, november-december 1999 VRP (2000). De ruimtelijke planner, Jaargang 4, Nr. 2, februari-maart-april 2000. VRP (2001). De ruimtelijke planner, Jaargang 5, Nr. 1, januari-februari 2001. VRP (2002). De ruimtelijke planner, Jaargang 6, Nr. 2, februari-maart-april 2002. VRP (2002). De ruimtelijke planner, Jaargang 6, Nr. 3, mei-juni-juli 2001. VRP (2003). De ruimtelijke planner, Jaargang 7, Nr. 2, Februari-Maart-April 2003. VRP (2003). De ruimtelijke planner, Jaargang 7, Nr. 4, November-December 2003. VRP (2004). 26 aanbevelingen voor een ‘werkbaar’ ruimtelijk beleid. VRP-memorandum naar aanleiding van de Vlaamse verkiezingen van 13 juni 2004. 31 p. VZW Red de Siesegemkouter (2003). Persmededeling 26 oktober 2003. VZW Red de Siesegemkouter (2004). Een bedrijventerrein op de Siesegemkouter? Stand van zaken. VZW Red de Siesegemkouter (2004). Nieuwsbrief februari 2004. X (1999). Stad rukt op naar platteland. Uit Het Nieuwsblad van 10 juni 1999.

BIBLIOGRAFIE HOOFDSTUK 6: CASE INTEGRALE JEUGDHULP Regelgeving + parlementaire documenten Ontwerp van Decreet betreffende de integrale jeugdhulp. Stuk 1211 (2001-2002). Nr. 1: Ontwerp van decreet. Ontwerp van Decreet betreffende de integrale jeugdhulp. Stuk 1211 (2001-2002). Nr. 3: Verslag hoorzitting. Ontwerp van Decreet betreffende de integrale jeugdhulp. Stuk 1211 (2001-2002). Nr. 4: Verslag behandeling in de Commissie Welzijn, Volksgezondheid & Gelijke Kansen.. Besluit van de Vlaamse Regering betreffende de integrale jeugdhulp. 13 december 2002. Ontwerp van decreet tot bekrachtiging van het besluit van de Vlaamse Regering van 13 december 2002 betreffende de integrale jeugdhulp Voorstel van Decreet betreffende de integrale Jeugdhulp. Verslag van de hoorzitting. 2056 (2003-2004) – Nr. 2. Vlaams Parlement (1999). Maatschappelijke beleidsnota bijzondere jeugdzorg. Stuk 1354 (1998-1999). Nr. 1 14 p. U

216

Bijlagen

Vlaams Parlement (1999). Maatschappelijke beleidsnota bijzondere jeugdzorg. Stuk 1354 (1998-1999). Nr. 1-bijlagen 179 p. Vlaams Parlement (2002). Verslag Plenaire vergadering. Nr. 61 – 9 juli 2002. pp. 25-38 Bibliografie (literatuur + stukken uit archief) BOT (2002). Stand van zaken adviezen per thematische werkgroep. Mei 2002. BOT (2003). Doelstellingennota IJH. 48 p. Centrale Commissie (2002). Advies aan de Minister betreffende de modulering. 27 maart 2002 Centrale Commissie (2002). Advies aan de Minister: Migratiepad integrale jeugdhulp. 11 p. Centrale Commissie (2002). Advies aan de Minister: Rechtstreeks toegankelijke hulp. 12 p. Centrale Commissie (2003). Verslag vergadering 28 april 2003. 4p. Centrale Commissie (2003). Verslag vergadering 20 mei 2003. 3p. Centrale Commissie (2003). Verslag vergadering 16 september 2003. 3p. Centrale Commissie (2004). Verslag vergadering 26 januari 2004. 5p. Centrale Commissie (2004). Verslag vergadering 18 februari 2004. 6p. Centrale Commissie (2004). Verslag vergadering 26 januari 2004. 5p. Centrale Commissie (2004). Verslag vergadering 2 april 2004. 4p. Centrale Commissie (2004). Beleidsafstemming Integrale Jeugdhulp. Adviesnota aan de Ministers. 2004. 5p. Centrale Commissie (2004). Verslag vergadering 26 maart 2004. 4p. Centrale Commissie (2004). Verslag vergadering 25 juni 2004. 3p. Vlaams Welzijnsverbond (2003). Jaarverslag 2003: Werken aan Welzijn. In de facto, 6, 34, april-mei 2004. Dehaes, V. (1999). Een hernieuwde visie op de bijzondere jeugdzorg in Vlaanderen. Achtergrondinfo bij de Maatschappelijke beleidsnota Bijzondere Jeugdzorg. CBGSWerkdocument, 1999, 9. Brussel, CGBS. 122 p. Integrale Jeugdhulp – Pilootregio Antwerpen (2003). Nieuwsbrief, November 2003, nr. 3, p. 12. Integrale Jeugdhulp – Pilootregio Antwerpen (2003). Nieuwsbrief, Februari 2003, nr. 1, p. 6. Integrale Jeugdhulp – Pilootregio Antwerpen (2004). Nieuwsbrief, Juli 2004, nr. 5, p. 8. Integrale Jeugdhulp – Pilootregio Gent-Meetjesland (2002). Nieuwsbrief ‘De Jeugdpiloot’, September 2002, nr. 1, 8 p. Integrale Jeugdhulp – Pilootregio Gent-Meetjesland (2003). Nieuwsbrief ‘De Jeugdpiloot’, November 2003, nr. 9, 3 p. Integrale Jeugdhulp – Pilootregio Gent-Meetjesland (2003). Nieuwsbrief ‘De Jeugdpiloot’, December 2003, nr. 10, 1 p. Integrale Jeugdhulp – Pilootregio Gent-Meetjesland (2003). Nieuwsbrief ‘De Jeugdpiloot’, Februari 2003, nr. 3, p. 2. Integrale Jeugdhulp – Pilootregio Gent-Meetjesland (2003). Nieuwsbrief ‘De Jeugdpiloot’, Mei 2003, nr. 6, p. 2. Integrale Jeugdhulp – Pilootregio Gent-Meetjesland (2003). Verslag regionale stuurgroep van 23 mei 2003. 3 p. Integrale Jeugdhulp – Pilootregio Gent-Meetjesland (2004). Nieuwsbrief ‘De Jeugdpiloot’, Januari 2004, nr. 11. 2 p. Integrale Jeugdhulp – Pilootregio Limburg (2003). Nieuwsbrief Juni 2003, Nr. 4, 8 p. Integrale Jeugdhulp – Pilootregio Limburg (2003). Nieuwsbrief Maart 2003, Nr. 1, 8 p. Integrale Jeugdhulp – Pilootregio Limburg (2003). Nieuwsbrief november 2003, nr. 7. 8 p. U

217


Integrale Jeugdhulp – Pilootregio Limburg (2003). Nieuwsbrief Oktober 2003, Nr. 6, 4 p. Integrale Jeugdhulp – Pilootregio Limburg (2004). Nieuwsbrief januari 2004, Nr. 1. 4 p. Integrale Jeugdhulp (2002). Functielijst integrale jeugdhulp. 1 juli 2002. Integrale Jeugdhulp (2002). Projectfiche project Rechtstreeks toegankelijke hulp: Regionale aanmelding – Netwerkvorming in de pilootregio Limburg. Integrale Jeugdhulp (2002). Projectfiche project Toegangspoort pilootregio GentMeetjesland. Integrale Jeugdhulp (2002). Projectfiche project Trajectbegeleiding in de pilootregio Antwerpen. Integrale jeugdhulp (2003). Stand van zaken en verdere planning modulering najaar 2003. 9 p. Integrale jeugdhulp (2003). Stand van zaken Werkgroep Modulering. Juli 2003. 22 p. Integrale Jeugdhulp (2003). Werknota Onderscheid. 5 p. Integrale Jeugdhulp (2003). Werknota thematische werkgroep modulering. 2 p. Integrale Jeugdhulp (2003). Werknota thematische werkgroep Toegangspoort: uitwerking toewijzing. 6 p. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap (2000). Strategische planning integrale jeugdhulpverlening. September 2000. 43 p. + bijlagen. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/Afdeling Bijzondere Jeugdzorg (1998). Jij en de jeugdrechtbank. Informatiebrochure over de rechten van de jongeren die in aanraking komen met de jeugdrechtbank, de werking van de jeugdrechtbank en de taken van de jeugdrechter. Brussel, MVG. 37 p. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/Afdeling Bijzondere Jeugdbijstand (1999). Jij en het comité voor bijzondere jeugdzorg. Brussel. MVG. 39 p. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/Afdeling Bijzondere Jeugdbijstand (1994). Bijzondere jeugdbijstand in Vlaanderen. Informatiebrochure over de organisatie en de werking van de bijzondere jeugdbijstand in Vlaanderen. Brussel, MVG. 41 p. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap/Afdeling Bijzondere Jeugdbijstand (1997). Gerechtelijke jeugdbijstand voor minderjarigen in een problematische opvoedingssituatie: regelgeving.Wetgevende teksten op het vlak van de bijzondere jeugdbijstand. 60 p. PPJ (200 ). PPJ Visietekst Bijzondere Jeugdbijstand. PPJ (2004). Memorandum 2004. 13 p. Vlaams Welzijnsverbond, VVSG & PPJ (2004). Gezamenlijk memorandum 2004. 5 p. Vlaamse Regering (2002). Persmededeling informatieambtenaar: Besluit Integrale Jeugdhulp goedgekeurd. 13 december 2002. Vogels, M. & Vanderpoorten, M. (2003). Brief aan de organisaties betrokken bij Integrale Jeugdhulp in Vlaanderen. Toelichting bij het uitvoeringsbesluit. Vogels, M. (2002). Brief van de Minister aan de Voorzitter van de Centrale Commissie over het advies inzake modulering integrale jeugdhulp. Vogels, M. (2002). Brief van de Minister aan de Voorzitter van de Centrale Commissie over het advies inzake het migratiepad integrale jeugdhulp – juni 2002. Vogels, M. (2003). Beleidsbrief Welzijn. Brussel, MVG. T

T

T

T

T

T

T

T

218

Spoor Beleid ABSTRACT

Recommend Documents