Spoor Beleid Spoor Bestuurlijke Relaties De inrichting van de beleidsondersteunende functie in een verzelfstandigd ABSTRACT

De inrichting van de beleidsondersteunende functie in een verzelfstandigd overheidslandschap

Spoor Beleid – Spoor Bestuurlijke Relaties De inrichting van de beleidsondersteunende functie in een verzelfstandigd overheidslandschap ABSTRACT Op vraag van de spoorstuurgroep van het Spoor Beleid (Project Vlaanderen) werd het onderzoek van twee steunpuntprojecten gedurende het eerste semester van 2003 grotendeels gewijd aan het vraagstuk waar en hoe beleidsondersteunende taken en activiteiten gestructureerd moeten worden in een overheid die steeds meer taken en afdelingen verzelfstandigt. Het spooroverschrijdend deelproject kreeg de werktitel ‘De inrichting van de beleidsondersteunende functie in een verzelfstandigd overheidslandschap’ mee. Voorliggend document is het onderzoeksrapport van dit deelproject. Doel van het onderzoek was om via literatuuronderzoek en gerichte internationale analyse te komen tot een overzicht van verschillende mogelijke inrichtingen. Voor de internationale verkenning hebben we ons beperkt tot drie landen (Nederland, Denemarken & Frankrijk). Omdat het debat ook op federaal vlak uiterst actueel is, hebben we tevens de administratieve inrichting van de Belgische Sociale Zekerheid in het onderzoek als ‘case’ opgenomen. Het rapport is als volgt opgebouwd: Het inleidende hoofdstuk bestaat uit een situering van het onderzoek en uit een theoretische schets van de problematiek. Die problematiek zal –op basis van literatuuronderzoek en na een conceptuele verduidelijking van de begrippen- gedetailleerd ontleed worden in al zijn aspecten. Bij dit alles zullen we steeds de link leggen naar de bijzondere Vlaamse beleidssituatie en naar de keuzes in het kader van de BBBhervormingen. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een beschrijving van het onderzoeksdesign. De twee daaropvolgende hoofdstukken zijn de neerslag van de internationale verkenning in Nederland (Hoofdstuk 2) en Denemarken (Hoofdstuk 3). Bij deze internationale verkenning bespreken we ‘cases’ uit het beleidsveld Arbeid & Werkgelegenheid. De vier cases geven vier inrichtingsvarianten weer, waarbij elke variant zijn specifieke accenten en arrangementen kent. We beschrijven onder meer volgende interessante aspecten: de inrichting van een interface unit, de structurele ontvlechting in sturingsrelaties, het verschil tussen beleidsen bestuursdepartementen, … . In het vierde hoofdstuk wordt ingegaan op de inrichting in de Belgische Sociale Zekerheid, waarbij zowel de oude situatie –de relaties tussen de instellingen van de sociale zekerheid en het vroegere Ministerie voor Sociale Zaken, Volksgezondheid en Leefmilieu- als de nieuwe situatie –zoals voorzien in de Copersoc-hervorming- aan bod zullen komen. Het vijfde hoofdstuk bespreekt de Franse overheidssector en de poging om een algemene sturing te organiseren voor alle buitendiensten van de Franse ministeries die zich bevinden in hetzelfde territorium (departement of regio). Het zesde en laatste hoofdstuk bevat algemene conclusies en beleidsrelevante aanbevelingen.

1

Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen

DE INRICHTING VAN DE BELEIDSONDERSTEUNENDE FUNCTIE IN EEN VERZELFSTANDIGD OVERHEIDSLANDSCHAP: INTERNATIONALE VERKENNING INHOUDSTAFEL Over de auteurs... .................................................................................................................... 6 HOOFDSTUK 1

Situering van het onderzoek & schets van de problematiek .................... 7

1.1

Situering van het onderzoek ................................................................................. 7

1.2

Schets van de problematiek .................................................................................. 9

1.2.1 BELEIDSONDERSTEUNING: CONCEPTUELE SITUERING - POGING TOT OMSCHRIJVING – ILLUSTRATIE VAN EEN PROCES VAN BELEIDSVORMING - VLAAMSE BESCHRIJVING ..................................... 9 1.2.2 VERZELFSTANDIGD OVERHEIDSLANDSCHAP ..................................... 18 1.2.3. INRICHTING VAN DE BELEIDSONDERSTEUNENDE FUNCTIE IN EEN VERZELFSTANDIGD OVERHEIDSLANDSCHAP............................ 21 1.2.4. INRICHTING VAN DE BELEIDSONDERSTEUNENDE FUNCTIE IN DE VERZELFSTANDIGDE VLAAMSE OVERHEID: ANALYSE VAN HET UITGETEKEND (BBB-)KADER IN FUNCTIE VAN DE ONDERZOEKSVRAGEN................................................................................. 27 1.3

Beschrijving van het onderzoeksdesign ............................................................. 37

1.3.1 ONDERZOEKSDOEL ...................................................................................... 37 1.3.2 ONDERZOEKSOPZET .................................................................................... 37 1.3.3 ONDERZOEKSKADER: DE CENTRALE ONDERZOEKSVRAGEN ......... 40 1.3.4 CONCRETE ONDERZOEKSVRAGEN PER LAND...................................... 41 HOOFDSTUK 2 2.1

Inrichting van de beleidsondersteunende functie in Nederland............ 43

De Nederlandse rijksdienst: Enkele relevante beleidsmatige kenmerken .......... 43

2.1.1 STRUCTURELE INRICHTING ...................................................................... 43 2.1.2 BELEIDSRELEVANTE REGELINGEN: VBTB & RPE .............................. 44 2.2

Verzelfstandiging in Nederland.......................................................................... 45

2.2.1 VERZELFSTANDIGING: CIJFERS EN BEGRIPPEN................................ 45 2.2.2 BESTUURLIJK & ACADEMISCH DEBAT ................................................... 47 2.3 De beleidsondersteunende functie in een verzelfstan-digd overheidslandschap: case-studies Ministerie SZW .......................................................................................... 55 2.3.1 HET MINISTERIE VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID . 55 2.3.2 HET AGENTSCHAP SZW ............................................................................... 57

2


2.3.3 DE ZELFSTANDIGE BESTUURSORGANEN IN HET MINISTERIE SZW: DE SUWI-ORGANISATIES............................................................................. 68 2.4

Conclusies en bemerkingen bij de nederlandse inrichting ................................. 82

2.4.1 CONCLUSIES UIT HET BESTUURLIJK EN ACADEMISCH DEBAT ..... 82 2.4.2 CONCLUSIES UIT DE CASE-STUDIES ....................................................... 83 HOOFDSTUK 3 3.1

Inrichting van de beleidsondersteunende functie in Denemarken........ 87

De Deense overheid en verzelfstandiging .......................................................... 87

3.1.1 DE DEENSE OVERHEID: BEKNOPTE BESCHRIJVING VAN HET POLITICO-ADMINISTRATIEF SYSTEEM .................................................. 87 3.1.2 VERZELFSTANDIGING IN DE DEENSE OVERHEID & DE SCHEIDING VAN BELEID EN UITVOERING ................................................................... 92 3.2 De beleidsondersteunende functie in een verzelfstandigd overheidslandschap: case-studie AMS ............................................................................................................. 94 3.2.1 HET BELEIDSDOMEIN EN HET BELEIDSVELD: ARBEID WERKGELEGENHEID ................................................................................... 94 3.2.2 BELEIDSONDERSTEUNING IN HET MINISTERIE VAN WERKGELEGENHEID: HET OUDE MODEL............................................. 97 3.2.3 DE MOTIEVEN VOOR DE VERANDERINGEN ........................................ 100 3.2.4 HET NIEUWE MODEL ................................................................................. 100 3.2.5 IMPLICATIES VAN DE HERVORMING .................................................... 107 3.3

Conclusies & Bemerkingen bij de deense structurering................................... 109

3.3.1. ALGEMENE BEMERKINGEN BIJ DE DEENSE INRICHTING(EN)..... 109 3.3.2. SPECIFIEKE BEMERKINGEN BIJ DE DEENSE INRICHTING(EN) ... 109 HOOFDSTUK 4 Inrichting van de beleidsondersteunende functie in de sector van de sociale zekerheid in België .................................................................................................... 112 4.1

Inleiding............................................................................................................ 112

4.1.1. BELANG VAN DE CASE............................................................................... 112 4.1.2. HET BELEIDSDOMEIN EN HET BELEIDSVELD BIJ DE SOCIALE ZEKERHEID IN BELGIË ............................................................................. 112 4.2

Een onduidelijke situatie voor Copersoc .......................................................... 114

4.2.1. SCHEIDINGSLIJNEN EN CAPACITEITEN VOOR COPERSOC ........... 114 4.2.2. KOPPELINGSARRANGEMENTEN EN STURING VOOR COPERSOC . 119 4.2.3. SAMENVATTENDE TABEL ........................................................................ 120 4.2.4. EVALUATIE VAN DE EERSTE PERIODE ................................................ 121 4.3

Hervorming van de fase van beleidsvoorbereiding bij Copersoc..................... 122

4.3.1. CONTEXT EN STRATEGIE ......................................................................... 122

3


4.3.2. DEFINIËREN VAN BELEIDSVOORBEREIDING.................................... 122 4.3.3. SCHEIDINGSLIJNEN EN CAPACITEITEN BIJ COPERSOC ................ 125 4.3.4. KOPPELINGS- EN STURINGSARRANGEMENTEN BIJ COPERSOC .. 131 4.3.5. EVALUATIE VAN HET NIEUWE MODEL................................................ 133 4.4. Conclusies.............................................................................................................. 133 HOOFDSTUK 5

Inrichting van de beleidsondersteunde functie in Frankrijk............... 135

5.1. De Franse overheid: beknopte beschrijving........................................................... 135 5.1.1. FRANKRIJK: EEN APARTE CASE ............................................................. 135 5.1.2. ALGEMENE KENMERKEN VAN DE FRANSE STAAT ........................... 135 5.1.3. DE PARLEMENTAIRE SITUATIE .............................................................. 136 5.1.4. DE REGERING............................................................................................... 136 5.1.5. DE ADMINISTRATIE.................................................................................... 137 5.1.6. DIRECTE EN POLITIEKE MINISTERIËLE ONDERSTEUNING .......... 138 5.2.

De buitendiensten als taakuitvoerders (voor 1989) .......................................... 138

5.2.1. SCHEIDINGSLIJNEN EN CAPACITEITEN VOOR 1989 ......................... 138 5.2.2. KOPPELINGS- EN STURINGSARRANGEMENTEN VOOR 1989 ........... 141 5.2.3. PROBLEMEN BIJ HET KLASSIEKE FRANSE MODEL.......................... 142 5.3.

De buitendiensten als beleidsuitvoerders (1989-2002) .................................... 143

5.3.1. SCHEIDINGSLIJNEN EN CAPACITEITEN TUSSEN 1989 EN 2002 ..... 144 5.3.2. KOPPELINGS- EN STURINGSARRANGEMENTEN TUSSEN 1989 EN 2002 .................................................................................................................. 145 5.3.3. PROBLEMEN IN HET GEDECONCENTREERDE OVERHEIDSLANDSCHAP........................................................................... 147 5.4.

De nieuwe hervormingen: de regionale buitendiensten als beleidsdenkers ? .. 149

5.4.1. TWEE FUNDAMENTELE HERVORMINGEN .......................................... 149 5.4.2. DE GEVOLGEN: NIEUWE SCHEIDINGSLIJNEN................................... 152 5.4.3. DE GEVOLGEN: NIEUWE KOPPELINGS- EN STURINGSARRANGEMENTEN .................................................................. 153 5.5.

Conclusie .......................................................................................................... 154

HOOFDSTUK 6 6.1

CONCLUSIE & AANBEVELINGEN .................................................. 156

Inleiding............................................................................................................ 156

6.2 De inrichting van de beleidsondersteunende functie in Nederland, Denemarken, Frankrijk en de belgische sociale zekerheid: een vergelijkende analyse...................... 157 6.2.1 ALGEMENE BEMERKINGEN BIJ DE INRICHTINGEN IN HET BUITENLAND ................................................................................................ 157

4


6.2.2 EEN OVERZICHT VAN DE STRUCTURERINGEN.................................. 159 6.2.3 ALGEMENE VERGELIJKING ..................................................................... 161 6.3

Lessen en Aanbevelingen voor de Vlaamse Overheid ..................................... 164

6.3.1 ALGEMENE AANBEVELINGEN ................................................................ 164 6.3.2 SCHEIDINGSLIJN......................................................................................... 165 6.3.3 DEPARTEMENTALE INVULLING ............................................................. 169 6.3.4 KOPPELINGSARRANGEMENTEN............................................................. 170 6.3.5 AFSTEMMING VAN STURINGSRELATIES.............................................. 175 Bijlagen.................................................................................................................................. 176 Bijlage 1. Bronnen en verwijzingen .......................................................................... 176 Bijlage 2. Afkortingen ............................................................................................... 181 Bijlage 3. Gecontacteerde personen........................................................................... 182 Bijlage 4. Lijst van figuren ........................................................................................ 184 Bijlage 5. Lijst van tabellen ....................................................................................... 184 Bijlage 6. operationele beleidsondersteuning: illustratie........................................... 186 Bijlage 7. De SZW-toets............................................................................................ 187 Bijlage 8. Modellen.................................................................................................... 188

5


OVER DE AUTEURS...

Prof. Dr Marleen Brans (°1965) is Doctor in de sociale wetenschappen (Europees Universitair Instituut, Firenze), Master of Politics with special reference to policy processes in industrial societies (University of Hull, UK) en Licentiaat in de Politieke Wetenschappen (K.U. Leuven). Marleen publiceerde reeds over lokale bestuursreorganisatie, sturing en verzelfstandiging, comparatieve bestuurskunde, politiek-ambtelijke verhoudingen en professionele beleidsvoering. Zij is coördinator van onderzoeksprojecten over de organisatie en het management van de beleidsvorming, over praktijken van beleidsoverdracht en over de relatie tussen wetenschappelijk onderzoek en beleid. Binnen het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie leidt zij het Spoor Beleid. Diederik Vancoppenolle (°1975) is Licentiaat in de Politieke Wetenschappen (KUL, 2001) en Licentiaat in de Arbeids- en Organisatiepsychologie (KUL, 1998). Diederik voert onderzoek naar de organisatie en het management van beleidsontwikkeling in Vlaanderen. Meerbepaald vanuit het dubbele perspectief “professionalisering en vermaatschappelijking van de beleidsontwikkeling”. Dit onderzoeksproject vindt plaats binnen het Steunpunt voor Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen en bestrijkt vijf jaren (start 2001). Vroeger onderzoek (in het kader van een licentiaatsverhandeling) handelde over de modernisering van de Waalse overheden. dr. Koen Verhoest (°1970) is Licentiaat Politieke Wetenschappen (Universiteit Gent), Gediplomeerd in GAS in Economische Wetenschappen (K.U.Leuven), EMPA (K.U.Leuven “Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer”) en Doctor in de Sociale Wetenschappen (K.U.Leuven). Hij werkt sinds 1994 bij het Instituut en was betrokken bij de voorbereiding en pilootgewijze implementatie van organisatieveranderingen, evaluatiesystemen op het vlak van leefmilieu en armoedebeleid en prestatiebegrotingen in het MVG. In december 2002 verdedigde hij zijn doctoraatsonderzoek naar verzelfstandiging en sturing van overheidsorganisaties. Momenteel staat hij in voor de projectleiding van onderzoeksprojecten inzake verzelfstandiging, kerntaken, coördinatie en contractmanagement. Verder geeft hij training met betrekking tot verzelfstandiging, contractmanagement en marktwerking binnen de overheid. Amaury Legrain (°1977) is Licentiaat Politieke Wetenschappen (2000, K.U.Leuven) en Gediplomeerd in de Aanvullende Studies Overheidsmanagement en Bestuurskunde (2001, K.U.Leuven) en sinds 15 september 2001 verbonden aan het Instituut. Tot december 2002 voerde Amaury Legrain het DWTC-onderzoek omtrent de coördinatiemechanismen binnen de overheidssector (project “Van effectiviteit van coördinatie naar coördinatie van effectiviteit”). Vanaf januari 2003 is hij bezig met een B-Project rond beheersovereenkomsten voor het Spoor Bestuurlijke Relaties van het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen.

6

Hoofdstuk 1: Situering van het onderzoek & schets van de problematiek

HOOFDSTUK 1 Situering van het onderzoek & schets van de problematiek PROF. DR. MARLEEN BRANS, DIEDERIK VANCOPPENOLLE, DR. KOEN VERHOEST 1.1

SITUERING VAN HET ONDERZOEK

Dit onderzoek vond spooroverschrijdend plaats binnen twee onderzoeksprojecten van het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, enerzijds het project ‘De capaciteit van beleidsontwikkeling in de Vlaamse Overheid in het licht van professionalisering en vermaatschappelijking’1 en anderzijds het deelproject Beheersovereenkomsten. Op vraag van de spoorstuurgroep Beleid werd in beide Jaarplannen 2003 volgend ‘deelproject’ ingeschreven: Onderzoek naar de inrichting van de beleidsondersteunende functie in een ‘versnipperde’ administratie. Beleidstaken in en relaties tussen kerndepartement en agentschap(pen). Bedoeling was om op korte tijd (6 maanden) en op deeltijdse basis via literatuuronderzoek en gerichte internationale analyses te komen tot een beleidsrelevant rapport waarmee de discussie over de structurele inbedding van de beleidsondersteunende functie gevoed kon worden. In het kader van de bestuurlijke hervorming ‘Beter bestuurlijk beleid’ heeft de Vlaamse Regering zich immers voorgenomen om: 1) over te gaan tot / verder door te gaan met de organisatorische ontkoppeling van verschillende fases uit de beleidscyclus, zodat uitvoeringstaken (meer dan vroeger) op afstand zullen komen te staan van beleidsvoorbereidende entiteiten 2) een gestructureerde samenspraak uit te bouwen tussen uitvoerende en beleidsvoorbereidende entiteiten 3) een aantal beleidstaken en -verantwoordelijkheden te herverdelen tussen actoren, zodat de afdelingen uit het departement centra van beleidsondersteuning zullen worden. Dergelijke wijzigingen in structuren en taakverdelingen leiden echter tot tal van nieuwe problemen en vraagstukken. Het was onze opdracht om hierover internationaal explorerend onderzoek op te zetten. Volgende hoofdvragen vormden het kader voor die verkenning: -Welke taakverdeling bestaat er op beleidsondersteunend vlak tussen het Ministerie/kerndepartement en de agentschappen? -Waar wordt precies de grens getrokken? (niet alleen in taken & verantwoordelijkheden, maar ook in externe contacten/relaties)? -Via welke mechanismen tracht men beleidsvoorbereiding en beleidsuitvoering op elkaar af te stemmen? 1

Meer informatie over dit project vindt u op de website van het Steunpunt voor Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen: http://www.soc.kuleuven.ac.be/sbov.

7


Het onderzoek liep van januari 2003 tot en met juli 2003 en werd spooroverschrijdend uitgevoerd door onderzoekers uit de onderzoekssporen Beleid (Diederik VancoppenolleMarleen Brans) en Bestuurlijke Relaties –deelproject Beheersovereenkomsten- (Koen Verhoest & Amaury Legrain). Gezien de beperkte onderzoeksduur hebben we er voor geopteerd om ons in de eerste twee maanden te verdiepen in de thematiek met speciale aandacht voor de actuele kennisnoden van de Vlaamse Overheid. De overige maanden werden besteed aan het bestuderen van de concrete inrichting van de beleidsondersteuning in andere landen. Teneinde het rapport juist te kunnen beoordelen, is het nodig om van bij het begin volgende kanttekeningen te plaatsen: Het rapport veronderstelt naast een zekere (theoretische) voorkennis over beleid en verzelfstandiging, ook enige noties van het moderniseringsparcours van de Vlaamse Overheid. Aangezien het een kort en zeer gericht onderzoek betrof, hebben we –om de agenda niet te overladen- bewust een aantal zaken niet meegenomen in dit onderzoek. Waar niet of niet al te diep op ingegaan zal worden, zijn de volgende aspecten van verzelfstandigingsoperaties: de concrete verzelfstandigingshistoriek van landen en cases, de juridische vormgeving en de beheersmatige vrijheidsgraden van de verzelfstandigde entiteiten, de financiële systemen en controlcycli. Gezien het beperkte tijdsbestek bestaan de internationale verkenningen van Denemarken en Nederland slechts uit enkele ‘cases’. Per land hebben we immers ingezoomd op één of enkele zelfstandige organisaties uit min of meer hetzelfde beleidsdomein/Ministerie, namelijk Arbeid en Werkgelegenheid. De beschreven voorbeelden zijn mogelijks dus niet representatief voor het land. Ze mogen dan ook niet als zodanig beschouwd worden. Nochtans leerden we uit onze gesprekken en documentenanalyse dat de cases geen uitzondering zijn voor het betreffende land. Ofschoon de cases uit hetzelfde domein afkomstig zijn, zijn we wel op een variëteit aan inrichtingsvormen gestoten, hetgeen theoretisch het belangrijkst en voor de opdrachtgever ook het meest relevant is. Teneinde zo goed mogelijk aan te sluiten bij de Vlaamse bekommernissen, hebben we het onderzoek aangevangen met een analyse van de Vlaamse situatie en van Vlaamse beleidsteksten en geplande structureringen. Daarbij was het niet de bedoeling om deze te bekritiseren, wel om de zaken in een beter perspectief te kunnen plaatsen. Het is moeilijk om –gezien de complexe problematiek en de gevarieerde beleidswerkelijkheid- kant-en-klare oplossingen (dé inrichting) aan te reiken. Dat was dan ook niet de ambitie van dit onderzoek. Wel was het onze bedoeling om even over de grenzen te kijken om te zien hoe de thematiek daar besproken, aangepakt en (in bepaalde gevallen) gestructureerd is.

8


1.2

SCHETS VAN DE PROBLEMATIEK

Voor niet-ingewijden is de titel van dit rapport wellicht zeer abstract en nietszeggend. Daarom lichten we in deze paragraaf systematisch de verschillende aspecten uit het deelproject toe: Beleidsondersteuning (1.2.1.) – Verzelfstandigd overheidslandschap (1.2.2.) – Inrichting van de beleidsondersteunende functie in een verzelfstandigd overheidslandschap (1.2.3.). Waar nodig zullen we de gemaakte Vlaamse keuzes in deze bredere context situeren. 1.2.1 Beleidsondersteuning: Conceptuele situering - Poging tot omschrijving – Illustratie van een proces van beleidsvorming - Vlaamse beschrijving 1.2.1.1. Inleiding Beleidsondersteuning is een begrip dat recentelijk in het Vlaams overheidsjargon verschenen is, maar dat nergens expliciet en objectief gedefinieerd of ontleed wordt. Om tot een genuanceerde begripsomschrijving van beleidsondersteuning te kunnen komen, is het ons inziens dan ook nodig om een gedetailleerd en duidelijk arsenaal aan ‘beleidsbegrippen’ te hanteren. Problematisch daarbij is dat zowel academische, als overheidsteksten vaak een normatief en/of vereenvoudigd ‘beleidsjargon’ hanteren, dat veelal een vertekening bevat naar analytisch-rationele activiteiten. Aangezien dat ‘jargon’ ook bepaalt wat je onder beleidsondersteuning gaat verstaan, is het van belang om een gedetailleerd en genuanceerd begrippenkader op te stellen, zodat het begrip beleidsondersteuning ook adequaat ingevuld kan worden. -Gedetailleerd omdat een inleidend beleidsjargon doorgaans niet verder gaat dan een schets van beleidsproces en beleidsfases. Daar het juist noodzakelijk is om verder te gaan dan dat fase- of procesniveau, zullen we de onderliggende deelprocessen nauwkeurig moeten ontleden. Dit impliceert dat we het moeten hebben over activiteiten en taken in het beleidsproces2. -Genuanceerd omdat vele beschouwingen over beleidsprocessen vanuit micro-actorperspectief een zekere (positivistische) bias vertonen naar analytisch-rationele activiteiten en als dusdanig het sociale aspect van beleidsprocessen wat uit het oog verliezen. Beleidsprocessen zijn immers in wezen sociale processen waarin interacties en communicatie centraal staan. In de volgende paragraaf doen we een poging om een helder begrippenkader uit te bouwen. 1.2.1.2. Conceptuele situering: gedetailleerde analyse van de beleidscyclus Zonder al te ver te gaan in onze beschouwingen, willen we bij onze situering vertrekken van het fasemodel van de beleidscyclus. 2

Een stap die analytisch niet altijd even makkelijk te maken was. De oorzaak hiervan ligt in het feit dat vorming, bepaling en uitvoering van beleid weliswaar opgevat kunnen worden als opeenvolgende activiteiten in eenzelfde reeks van handelingen en als zodanig bestudeerd kunnen worden, maar dat ze tegelijkertijd zelf als een reeks van handelingen begrepen kunnen worden, die zich slechts residueel van de andere reeksen van activiteiten onderscheidt. Kortom, een te complexe werkelijkheid die zich moeilijk laat vangen in modellen en concepten.

9


Het beleidsproces kan min of meer opgevat worden als de levensgeschiedenis van een beleid: haar verschijning, haar totstandkoming, haar uitvoering, … . Binnen dat ‘levensproces’ vinden heel wat handelingen en interacties tussen actoren plaats die in theorie ondergebracht kunnen worden in één of andere fase van het proces: Beleidsvoorbereiding, beleidsbepaling, beleidsuitvoering, beleidsevaluatie. Het begrip beleidscyclus illustreert het dynamisch levensverloop van een ‘beleid’, eens het op de wereld (agenda) is verschenen. De cyclusgedachte zit vervat in het gegeven dat beleid op geregelde tijdstippen –via terugkoppelingtelkens opnieuw de levensfasen kan doorlopen: beleidsvoorbereiding, beleidsbepaling, beleidsuitvoering, beleidsevaluatie en beleidsbijsturing. Wanneer we het beleidsproces beschouwen vanuit actorperspectief, kunnen we spreken over de beleidsvoering. De kerngedachte is dat de beleidsvoering een verzameling deel- of aspectprocessen omvat die als geheel en in onderlinge wisselwerking de bedoeling hebben een bepaald deel van de werkelijkheid –het beleidsveld- naar de hand van de beleidsactor(en) te zetten. Volgens Hoogerwerf (1993) kunnen volgende definities van de verschillende fases onderscheiden worden: FASES IN DE BELEIDSCYCLUS AGENDAVORMING

OMSCHRIJVINGEN VAN HOOGERWERF Het proces waardoor maatschappelijke problemen de aandacht van het publiek en/of van de beleidsbepalers krijgen

Het verzamelen en analyseren van informatie en het BELEIDSVOORBEREIDING formuleren van adviezen met het oog op het te voeren beleid. BELEIDSBEPALING

Het nemen van beslissingen over de inhoud van een beleid. Hiertoe behoort met name het kiezen en specificeren van de doelgroep, de doeleinden, de middelen en de tijdstippen.

BELEIDSUITVOERING

Het toepassen van de gekozen middelen voor de gekozen doeleinden

BELEIDSEVALUATIE

Het beoordelen van de inhoud, het proces en/of de effecten van een beleid aan de hand van bepaalde criteria.

Terugkoppeling BELEIDSBIJSTURING / BELEIDSBEEINDIGING

Het verwerken van een evaluatie inzake de inhoud, het proces en/of de effecten van een beleid en het bijsturen van het beleid of het beleidsproces op basis daarvan. Het staken van een gevoerd beleid.

Tabel 1-1 De beleidscyclus van Hoogerwerf.

Ofschoon we beseffen dat dit fasemodel slechts een middel is om een ongrijpbare beleidswerkelijkheid bevattelijk weer te geven, zijn we van mening dat het fase-model in deze

10


vorm om drie redenen geen voldoende basis is voor een goede omschrijving van het begrip beleidsondersteuning: Vooreerst is het een illusie te denken dat de fases strikt van elkaar onderscheiden kunnen worden. Ofschoon het procesmatige onderscheid analytisch wel makkelijk kan gemaakt worden, zijn deze processen in de werkelijkheid niet zo zuiver van elkaar te onderscheiden aangezien de fases overlappen en geleidelijk in elkaar overvloeien. Gedurende de beleidsvoorbereiding is men bijvoorbeeld vaak al bezig met beleidsinvoerende aspecten. Ten tweede worden de fases te simplistisch beschreven. Elke fase herbergt op zich een heel aantal en zeer diverse deelprocessen. Ten derde maakt dergelijke indeling en invulling abstractie van de complexe multi-actor context waarin beleid ontwikkeld en bepaald wordt. Daarom zal hieronder dieper ingegaan worden op elk van deze fases met als bedoeling te komen tot een meer genuanceerde en gedetailleerde (verkenning van de tot het proces behorende activiteiten) kijk op het beleidsproces.3 In de beleidsvoorbereidende fase staat het ontwerpen van beleid centraal: het uitdenken, beargumenteren en formuleren van een te voeren beleid, hetgeen neerkomt op het vastleggen van een probleemdefinitie, het stellen van één of meer beleidsdoelen, het selecteren van de doelgroep van het beleid en het uitwerken en operationaliseren van bepaalde beleidsinstrumenten. Deze beleidsvoorbereiding krijgt zijn finaal beslag in een door de Minister goedgekeurd beleidsdocument, van welke aard –concreet of strategisch- dan ook. Al te vaak echter wordt beleidsvoorbereiding in academische teksten herleid tot een aantal analytisch-rationele activiteiten. Hiermee wordt niet alleen afbreuk gedaan aan de sociale context waarin beleid tot stand komt, maar ook aan het feit dat besluitvorming niet het eindpunt is van de beleidsvoorbereidende fase, maar er vaak integraal deel van uitmaakt. Zo worden er veelal op basis van een aantal richtinggevende beslissingen ontwerpnota’s opgemaakt, die dan ter bespreking aan relevante actoren voorgelegd worden, waarna een aantal wijzigingen aangebracht worden of waarna beslist wordt een aantal zaken verder of anders uit te werken. Edelenbos (2000) hanteert hiervoor het verhelderende begrippenpaar Variatie en Selectie. Variatie staat voor het genereren van een zo groot mogelijke veelheid aan alternatieven, argumenten, gegevens en overige ideeën. Selectie wijst op het maken van keuzes uit die veelheid aan informatie ten behoeve van het verdere beleidsproces. Centraal in zijn V/S-model staat dat meerdere malen in het beleidsproces variatie wordt gegenereerd en uitgeprobeerd om daaruit de optimale mogelijkheid te kunnen selecteren. Selectie zou dus

3

Moeilijkheid bij elke schets van het begrippenapparaat inzake beleid is echter dat er binnen een overheid op verschillende niveaus gewerkt wordt aan beleid. Er is enerzijds het concrete niveau -het niveau van de individuele beleidsmaatregelen- met taken en activiteiten op micro-vlak, maar er is anderzijds ook het strategische niveau -het niveau van beleidsnota’s en strategische planningsprocessen- en het macro-perspectief op taken.

11


veel vroeger in de beleidscyclus plaatsvinden dan sequentiële en rationele beleidsmodellen aangeven. De auteur die beide kenmerken (de sociale aard en de verstrengeling van variatie en selectie) van de beleidsvoorbereidende fase modelmatig het best weergeeft is Hoppe. Hij onderscheidt aan beleidsvorming een aantal deelprocessen of basisroutines (die al dan niet expliciet plaatsvinden binnen beleidsontwikkelingsprocessen) en onderkent een aantal terugkoppelingen tussen die deelprocessen, zowel voorwaartse als achterwaartse (Hoppe & Van de Graaf, 1992).

Figuur 1-1 Het beleidsvormingsmodel van Hoppe. Zoals hoger vermeld (en zoals bovenstaande figuur aangeeft) wordt er vaak gaandeweg in de beleidsvoorbereidende fase over een beleidsontwerp beslist. Beleidsbepaling en beleidsvoorbereiding kunnen dus moeilijk van elkaar gescheiden worden. Desalniettemin moet er toch altijd een algemene politieke bekrachtiging of fiattering van een totaalontwerp tot officieel beleid plaatsvinden.4 Ook moet het sectorale voorstel tijdens deze fase van beleidsbepaling doorgaans nog een aantal procedurele stappen doormaken. Zo moet het onder andere voorgelegd worden aan rechts- en/of adviescolleges, wiens opmerkingen tot een aantal wijzigingen in het ontwerp kunnen leiden. Wat de algemene politieke bekrachtiging betreft, dient een ontwerp in ons Belgisch coalitiestelsel meestal niet alleen door de Minister, maar ook nog door de Regering en/of door het Parlement goedgekeurd te worden. Tussen deze relevante gezagsdragers dient overeenstemming te worden bereikt over de inhoud van het beleid. Het bereiken van overeenstemming veronderstelt communicatie, contact en een gepaste onderhandelingsstijl. Soms is dat echter niet genoeg. Ruilen of stemmen lijken dan de laatste mogelijkheden te worden. In deze fase komt het er dus op neer een ontwerp zo goed mogelijk te presenteren, te verdedigen en zo ongeschonden mogelijk doorheen de politiek-bestuurlijke besluitvorming te 4

Het moge duidelijk zijn dat Hoppe er van uitgaat dat beleidsbepaling voortdurend aanwezig is in de beleidsvorming, zodat beleid intern eigenlijk incrementeel tot stand komt.

12


loodsen. Hierbij –maar vooral hierna- wordt ook de externe communicatie over het ontwerp erg belangrijk. Nadat een beleid is goedgekeurd, dient het immers publiekelijk bekendgemaakt te worden. In onze multimediale samenleving gebeurt dit op verschillende manieren: via grote campagnes, persmededelingen, … . Als we aannemen dat de deelprocessen van een beleidsproces van elkaar gescheiden worden door caesuren, kunnen we stellen dat beleidsuitvoering een fase is die zich afspeelt na de uiteindelijke en formele vaststelling van het beleid als plan. Het betreft dan “alles wat door, namens of in opdracht van de beleidsactor gedaan wordt met de bedoeling de doelen van het beleid te realiseren” (Hoppe & Van de Graaf, 1992, p. 90). De beleidsuitvoering vindt haar referentiepunt dus in de tekst van het beleid als vastgesteld. Die tekst -een politiek bekrachtigd plan zoals een decreet of besluit- levert volgens Hoppe in het algemeen geen kant en klare recepten voor wat beleidsuitvoerders vervolgens moeten gaan doen. De uitvoering van beleidsontwerpen voltrekt zich immers niet zonder meer, maar veronderstelt een aantal interpretatieve handelingen en een reeks van opeenvolgende activiteiten, voortvloeiende uit het beleidsprogramma. Sommige auteurs noemen dit programmering (het ontrafelen van beleidsprogramma’s in operationele taken), anderen spreken over het ontwerpen van de beleidsuitvoering of over de uitvoeringsgerichte vertaling van een beleidsplan of – maatregel. Het proces van beleidsuitvoering kan dan ook omschreven worden als het dynamisch geheel van handelingen met betrekking tot (Hoppe & Van de Graaf, 1992, p. 91): -de invoering of nadere uitwerking van beleid als geheel (of beleidselementen daaruit) tot het gebruiksklaar is (dus operationaliseren, programmeren, coördineren). In concreto gaat het dan om het operationaliseren van begrippen (=hun toepassingsgebied bepalen: wat, wanneer en wie), om het uitbouwen, aanpassen of inlichten van het uitvoeringsapparaat5 en om het ontwerpen van werkprocedures & beslisroutines. “Het invoeren van een beleid bestaat er dus uit om een keten, een combinatie of convergerend netwerk van werkeenheden zodanig aan elkaar te koppelen (en te routiniseren), dat precies de ‘juiste’ pool van kennis, vaardigheden en materiaal ontstaat om toepassingsprestaties (de eigenlijke uitvoering) te kunnen leveren” (Hoppe, 1992, p. 339). -de toepassing van die middelen/procedures in concrete individuele gevallen, hetgeen we doorgaans bedoelen met het leveren van beleidsprestaties (verspreiden folders, toekennen subsidies, afleveren vergunningen, uitschrijven boetes, aanleggen van wegen, …). Opmerkelijk is dat niet alle auteurs deze omschrijving delen. Hoogerwerf (1993) bijvoorbeeld hanteert een andere begripsopvatting door het begrip beleidsinvoering te beschouwen als een deelproces dat behoort tot de beleidsvoorbereidende fase. Wat er ook van zij, beleidsinvoering kan gezien worden als de schakel tussen beleidsvorming en beleidstoepassing. 5

De kenmerken van dat uitvoeringsapparaat of –netwerk –het geheel van organisaties dat bij de uitvoering van het beleid is betrokken- zijn van belang omdat het de kans op succesvolle uitvoering bepaalt. Uitvoeringsorganisaties kunnen zeer divers van aard zijn: het kan om private partijen gaan, om andere overheden of om eigen –al dan niet verzelfstandigde- afdelingen/entiteiten. Naargelang het nieuwe beleid moeilijk te aanvaarden is voor uitvoeringsorganisaties of grondige aanpassingen aan de werkroutines van die uitvoeringsorganisaties vraagt, zal de beleidsinvoering meer tijd vergen.

13


Wij pleiten er dan ook voor om het conceptueel onderscheid nog preciezer te stellen door een verschil te maken tussen de inhoudelijke operationalisering van de beleidsmaatregel (in principe een onderdeel van de beleidsvoorbereidende fase, maar in de praktijk vaak een faseoverschrijdend deelproces), de beleidsinvoering en de beleidstoepassing6. Beleidsinvoering slaat dan enkel op het operationeel & beheersmatig voorbereiden van het toepassingsproces. Verder in dit hoofdstuk (punt 1.2.4.2.) zullen we dit moeilijke onderscheid illustreren en beargumenteren aan de hand van de invoering van een Vlaamse beleidsmaatregel, namelijk het persoonlijk assistentiebudget.7 In de praktijk blijken deze ‘fases’ wel eerder gelijktijdig, dan consecutief plaats te vinden. Desalniettemin denken wij dat het voor dit onderzoek om analytische redenen nuttig kan zijn om het onderscheid te maken. Men zou immers kunnen vermoeden dat de deskundigheid van uitvoeringsorganisaties zich juist of voornamelijk op dat inhoudelijk operationeel niveau situeert. In de probleemgerichte opvatting van de beleidscyclus houdt beleidsvoering niet op bij de door de beleidsuitvoering tot stand gebrachte beleidsprestaties, -diensten en –produkten. In de beleidscyclus worden daarom twee aparte deelprocessen onderscheiden, die we monitoring en beleidsevaluatie noemen. Monitoring betekent het systematisch en op regelmatige wijze opvolgen van en rapporteren over de stand van zaken van relevante data omtrent de beleidsuitvoering –zij het situaties, activiteiten, prestaties en/of effecten- teneinde deze resultaten/data periodiek te vergelijken met vooropgestelde normen of verwachte resultaten. Beleidsevaluatie valt te omschrijven als het (beargumenteerd) in de diepte beoordelen van de inhoud, processen en/of effecten van een beleid aan de hand van bepaalde criteria met als doel de bevestiging of bijsturing (eventueel beëindiging) van de beleidsinhoud, de beleidsdoelstellingen, de gestelde normen of de wijze van beleidsuitvoering. In principe kan beleid door iedereen beoordeeld worden. Wij reserveren de term beleidsevaluatie echter voor de doelbewust ondernomen evaluatie-handelingen die intern uitgevoerd of aangestuurd worden. Voorwerp van die evaluatie-handelingen kunnen de beleidsinhoud, de processen van beleid of de effecten van beleid zijn. De beleidsinhoud evalueren betekent uitspraken doen over de waarde/juistheid van bepaalde veronderstellingen die aan de beleidsinhoud ten grondslag liggen (bv. causale relaties, omvang probleem). Dergelijke vorm van evaluatie kan ook voor de beleidsbepaling –ex-ante- plaatsvinden. Procesevaluaties hebben betrekking op het beoordelen van processen van beleidsvorming, -beleidsinvoering, beleidsuitvoering, beleidsacceptatie (gedragswijzigingen bij doelgroepen). Procesevaluaties bestuderen dus de wijze waarop de voorbereiding of uitvoering gebeurd is of de manier waarop beleidsinstrumenten 6

We lichten de inhoudelijke operationalisering van de regelgeving dus uit het Hoppe’s begrip beleidsinvoering. Ook al zijn alle problemen daarmee niet van de baan, ook die operationaliseringen moeten nog geoperationaliseerd worden … . 7 We beschrijven deze illustratie niet hier, omdat ze in punt 1.2.4.2. niet alleen dit begrippenkader over beleidsinvoering- en toepassing, maar ook het door de Vlaamse Overheid gehanteerde begrip ‘operationele beleidsvoorbereiding’ verduidelijkt.

14


inwerken op een doelgroep en aldus hun houding, kennis of gedragingen wijzigen (bv. hoe reageren bedrijven op milieu-heffingen, hoe zetten ze die om). Doel is dan om te leren van die processen teneinde de beleidsuitvoering of de beleidsinhoud te wijzigen. Effectevaluaties hebben tot doel uitspraken te doen over de effecten van de ingezette beleidsinstrumenten8. Verschillende vormen kunnen hieraan volgens Verhoef (1992, p. 412) onderscheiden worden: -Situatie-onderzoek gaat alleen de feitelijke verandering na doorheen de tijd. -Doelbereikingsonderzoek vergelijkt de vastgestelde verandering na het inzetten van de beleidsinstrumenten met de gewenste verandering. -Effectenonderzoek gaat na of het instrument wel degelijk van belang is door het vastgestelde effect na inzetten van de beleidsinstrumenten te vergelijken met vaststellingen waar dat instrument niet werd ingezet. Het gaat daarbij om het vraagstuk van de causale toerekening van effecten aan beleidsinterventies of –instrumenten. Te onderscheiden vallen dan verklarende ‘beleidsvariabelen’ en situatievariabelen. -Effectiviteitsonderzoek combineert de sterktes9 van de andere methodes om te kunnen concluderen dat de ingezette instrumenten weldegelijk de grondslag vormen voor het opgetreden en al dan niet gewenste beleidseffect. Evenals bij effecten-onderzoek wordt getracht de invloed van het instrument empirisch te achterhalen, tegelijk wordt –net zoals bij het doelbereikingsonderzoek- een verband gelegd met de doelstellingen van de beleidsvoerder. In het voorgaande werd het beleidsproces preciezer beschreven aan de hand van een aantal fasen, die ook als deelprocessen konden begrepen worden. Een proces is een opeenvolging van activiteiten, een cyclus waarbij na een bepaalde aanleiding dezelfde handelingen volgen, met een zelfde eindpunt. Per deelproces konden we dus een aantal hoofd- en deelactiviteiten onderscheiden, die steeds resulteren in een eindproduct. Onderstaande tabel geeft een nietexhaustief overzicht van die onderliggende activiteiten. Omwille van de aard van de onderzoeksproblematiek hebben we een tweetal deelprocessen (inhoudelijke operationalisering en beleidsinvoering) expliciet aangeduid in de tabel. Beide deelprocessen bevinden zich immers in het grijze grensgebied tussen beleidsvoorbereiding en beleidsuitvoering. Inhoudelijke operationalisering vatten we -zoals hoger vermeld- op als een specifiek deelaspect/-proces van de beleidsvoorbereiding.

8 9

Effectevaluaties worden echter vanuit bepaalde hoek onder vuur genomen, doordat mogelijke neveneffecten van het beleid -door een te sterke nadruk op effectiviteit- dreigen veronachtzaamd te worden. Dit betekent dat dit soort evaluatie-onderzoeken enerzijds controleert of de inzet van het instrument wel verschil uitmaakt (via controlegroepen) en anderzijds nagaat of het bereikte beleidsresultaat overeenkomt met hetgeen vooropgesteld was.

15


Fase / Proces Beleidsvoorbereiding

-Inhoudelijk operationaliseren

Beleidsbepaling

Hoofd- en deelactiviteiten

Eindpunt dient uiteindelijk resulteren in voorstel Aansturen van de beleidsvoorbereiding beleidsontwerp (beleidsvormingsmanagement) Verwerken en interpreteren van aanwezige informatie, politiek bekrachtigd eisen, wensen en standpunten; Actief genereren van worden. Ontwerpen beleid: Uitwerken, uitschrijven en beargumenteren

te een van dat kan

informatie (via onderzoek, ontsluiten operationele data, …), Actief informeren naar wensen en standpunten (consulteren); Communiceren van en onderhandelen over probleemdefinities en oplossingsontwerpen; … .10 Inhoudelijk operationaliseren van begrippen, doelgroepen, ….

Beleidsontwerp doorheen maatschappelijk politiek-bestuurlijk krachtenveld loodsen.

en dient te resulteren in een

Communiceren, onderhandelen, … .

goedgekeurd & politiek bekrachtigd plan.

Beleidsuitvoering (Doen) inzetten goedgekeurde beleidsinstrumenten dient te resulteren in een (door uitvoeringsorganisaties). aantal beleidsprestaties, -Beleidsinvoerende activiteiten: organisatorisch/procedureel voorbereiden van de beleidstoepassing: uitbouwen, aanpassen, voorlichten, … -Beleidstoepassing van uitvoeringsapparaat -Beleidstoepassing: Leveren van prestaties of aansturen van uitvoeringsorganisaties -Beleidsinvoering

in een zekere output11.

Dient te resulteren in veelheid aan Opvolgingssystemen uitwerken, (Doen) verzamelen beleidsrelevante data.

Beleidsopvolging Monitoren en rapporteren over uitvoering

beleidsrelevante data; interpreteren gegevens, (laten) opstellen monitorrapportages.

Beleidsevaluatie (Ex-Post)

Intern uitgevoerde of aangestuurde analyse van Dient te resulteren in processen, inhoud of effecten van beleid

voortzetting, bijsturing of beëindiging van beleid.

Tabel 1-2 Deelprocessen en eindproducten in de fases van de beleidscyclus12

10

Grofweg kunnen deze activiteiten/deelprocessen ons inziens ingedeeld worden in twee soorten: analytische & communicatieve processen/activiteiten. Deze twee aspecten kunnen moeilijk van elkaar losgekoppeld worden, daar er een grote verwevenheid bestaat tussen de ontwikkeling van beleid en de draagvlakvorming, die deels informerend, deels overtuigend van aard is. 11 waarvan men mogelijks hoopt dat deze ook de gewenste beleidseffecten te weeg brengen en resulteren in de gewenste sturing van maatschappelijke ontwikkelingen. 12 Deze conceptuele opdeling in fases en processen impliceert niet dat de processen en activiteiten volgtijdelijk op elkaar volgen. In de praktijk lopen bepaalde fases/processen vaak gelijktijdig, zo bv. de beleidsvoorbereiding en de beleidsinvoering.

16


1.2.1.3. Poging tot omschrijving Nu gedetailleerd een overzicht is gegeven van het beleidsvormingsproces en haar deelprocessen, kunnen we een poging doen om het begrip beleidsondersteuning in te vullen. Ons inziens zou je dat op verschillende wijzen kunnen doen, naargelang de beleidsomschrijving en de cyclus- en procesopvattingen die men hanteert. 1) In een heel beperkte betekenis zou je beleidsondersteuning kunnen opvatten als het geheel aan beleidsanalytische activiteiten dat ondernomen wordt binnen de beleidscyclus, met als doel de beleidsinvulling/het beleidsontwerp van een actor te optimaliseren. 2) In een beperkte betekenis kan beleidsondersteuning omschreven worden als het geheel aan activiteiten dat ondernomen wordt binnen de beleidscyclus13, teneinde de beleidsbepaling van een actor te optimaliseren. 3) In een brede betekenis zou je beleidsondersteuning kunnen opvatten als het geheel aan activiteiten dat ondernomen wordt binnen de beleidscyclus, teneinde de beleidsvoering van een actor te optimaliseren. 4) In een heel brede betekenis staat beleidsondersteuning voor het geheel aan activiteiten dat ondernomen wordt binnen de beleidscyclus- en beheerscyclus, teneinde de beleidsvoering van een actor te optimaliseren. Het verschil ligt hem in het feit of men beleid als politiek bekrachtigd plan of als beleidsvoering gaat beschouwen. In het tweede geval valt immers ook het aansturen van de uitvoering tot de beleidsondersteuning. Bijkomende complexiteit is de keuze of men ook de beheerscyclus onder beleidsondersteuning laat ressorteren. Ondanks de verschillen tussen de visies, zijn er ook wat gemeenschappelijke elementen, die we hieronder kort weergeven: -Alle omschrijvingen vatten beleidsondersteuning op als een geheel van activiteiten. Dat geheel is niet logisch geordend en vindt plaats over fases uit het beleidsproces heen. Het is dan ook niet op zijn plaats om beleidsondersteuning op te vatten als een proces. Eerder is het een verzameling van deelprocessen. -Binnen de beleidsondersteunende activiteiten/processen kan een onderscheid gemaakt worden tussen primaire en secundaire/transversale/ondersteunende activiteiten/processen. De secundaire activiteiten spelen een dienende rol ten aanzien van de primaire. Bv. het aansturen van beleidsonderzoek dient de beleidsinvulling te faciliteren. 1.2.1.4. Beleidsondersteuning: Begripsomschrijving(en) in de Vlaamse Overheid De algemene invulling van het begrip kan teruggevonden worden in het ontwerp van kaderdecreet waarin onder beleidsondersteuning ‘het ondersteunen van de Minister bij het uitwerken en evalueren van het beleid en bij de aansturing en opvolging van de

13

Duidelijk moge zijn dat beleidsondersteuning zich niet beperkt tot activiteiten binnen de beleidsvorming en beleidsvoorbereiding, maar –gezien het cycluskarakter van een beleidsproces- ook activiteiten in de opvolgings- en evaluatiefase betreft.

17


beleidsuitvoering wordt begrepen. Vergeleken met onze pogingen tot omschrijving, de (zeer) brede opvatting dus.

Beleidsvorming Agendavorming–Beleidsvoorbereiding–Beleidsbepaling–Beleidsuitvoering– Beleidsopvolging/beleidsevaluatie Terugkoppeling

Beleidscyclus / Beleidsvoering

Beleidsondersteuning in Vlaanderen: Taken voor het departement -Uitwerken & Evalueren van beleid van Minister -Aansturen en opvolgen van de uitvoering Figuur 1-2 Invulling van het begrip Beleidsondersteuning in de Vlaamse Overheid. 1.2.2 Verzelfstandigd overheidslandschap 1.2.2.1. Inleiding Verzelfstandiging in de overheidsadministratie kan worden omschreven als het proces waarin taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden op zodanige wijze worden toevertrouwd aan publieke organisaties, dat de ministeriële sturing en/of verantwoordelijkheid op beheersen/of beleidsvlak beperkt of gewijzigd wordt. Een verzelfstandigd overheidslandschap is dan een ambtelijke overheidsstructuur die bestaat uit een veelheid aan min of meer autonome organisaties die elk een specifieke rol hebben in de beleidscyclus. Zoals we in de inleiding vermeld hebben, is het echter niet onze bedoeling om in dit rapport gedetailleerd in te gaan op het fenomeen verzelfstandiging an sich. Eerder willen we ons in deze paragraaf beperken tot een schets van de verschillende invalshoeken op verzelfstandiging en tot een situering van dit onderzoeksproject binnen die invalshoeken. Achter verzelfstandiging kunnen immers verschillende motieven schuilgaan en deze motieven hangen doorgaans samen met het perspectief van waaruit men naar het overheidslandschap kijkt. Kickert, Mol en Sorber (1993) onderscheiden drie zo’n invalshoeken bij de studie van verzelfstandigde entiteiten: de bestuurlijk-juridische benadering, het financieel-economische perspectief en de organisatorische invalshoek. Elke benadering heeft een eigen focus, wortelt in een specifieke discipline en heeft zijn eigen motieven voor of tegen (bepaalde wijzen van) verzelfstandiging. Discussies over de zin en onzin van verzelfstandiging kunnen dan ook veelal teruggebracht worden tot een confrontatie van de verschillende perspectieven. Bovendien toont beschrijvend onderzoek aan dat in een land in verschillende tijdsperiodes,

18


binnen hetzelfde beleidsdomein wisselende perspectieven dominant kunnen zijn. Hieronder schetsen we beknopt de drie benaderingen en werken we ‘onze’ invalshoek verder uit. 1.2.2.2. De bestuurlijk-juridische benadering In deze benadering staat voornamelijk de afbakening van de ministeriële verantwoordelijkheid centraal. Verzelfstandigde organisaties zijn dan entiteiten die een zodanige zelfstandigheid hebben bij het uitoefenen van taken dat er minder/geen hiërarchische ondergeschiktheid is ten opzichte van de (politiek verantwoordelijke) Minister. Hoewel er vanuit dit perspectief voor gepleit kan worden om –ter wille van de ministeriële verantwoordelijkheid- de hiërarchische bureaucratieën te behouden, zijn er ook argumenten die stellen dat het primaat van de politiek juist versterkt kan gelden in een verzelfstandigd overheidslandschap en dat een heldere verzelfstandiging ten goede komt aan de ministeriële verantwoordelijkheid. Deze benadering besteedt tevens aandacht aan de vorm van rechtspersoonlijkheid waarover het verzelfstandigd agentschap moet beschikken. 1.2.2.3. De financieel-economische benadering Vanuit deze benadering bestudeert men verzelfstandigde organisaties vanuit een beheersperspectief. Aandachtspunten van deze benadering zijn het zodanig inrichten van het overheidslandschap, het agentschap en de (contractuele) relatie tussen principaal (departement) en agent (agentschap) dat een optimale efficiëntie kan bereikt worden. 1.2.2.4. De organisatorische benadering Deze benadering wortelt in de beleidsen organisatiewetenschappen en houdt zich bezig met de taak- en structureringsaspecten van de operatie. Kickert, Mol en Sorber (1993) onderscheiden binnen deze benadering een drietal redeneringen omtrent verzelfstandiging: -Kleinere organisaties zijn flexibeler dan grote hiërarchische organisaties en kunnen zich dus beter kunnen aanpassen aan een wijzigende omgeving. -Door de autonomie van organisaties of organisatie-onderdelen te verhogen, kan de interne coördinatielast verminderd worden. -Verzelfstandiging van beleidsuitvoering komt de beleidsvoering ten goede. Het moge duidelijk zijn dat ons deelproject kadert binnen deze benadering en meer specifiek binnen de laatste redenering. Een organisatorische scheiding zal leiden tot een functionele integratie van beleid en uitvoering, zo luidt de redenering14. Hieronder lichten we kort de rationale van deze beleidsen organisatiewetenschappelijke benadering toe. Er bestaan eigenlijk twee argumenten voor verzelfstandiging binnen deze benadering: Eerst en vooral is er het argument dat het ‘op afstand plaatsen’ van de beleidsuitvoering tot een betere uitvoering zal leiden. Uitgangspunt van deze redenering is dat er binnen de overheid te weinig aandacht voor de uitvoering van het beleid bestaat, ondanks het 14

Impliciet veronderstellen Kickert et al. hier wel dat elke verzelfstandiging een verzelfstandiging van de beleidsuitvoering is. Dat is niet altijd het geval, zo blijkt uit internationaal onderzoek. Wel refereert hij aan een internationale trend tot organisatorische ontkoppeling (‘decoupling’) van de beleidscyclus. Omdat dit net het verzelfstandigingstype is waar Vlaanderen naar toe wil, zullen we in het vervolg van het verhaal verzelfstandiging steeds zien als het afscheiden van uitvoerende taken.

19


feit dat de overgrote meerderheid van het ambtelijk apparaat bezig is met uitvoering en dienstverlening. Het structureel scheiden van beleidsvorming en uitvoering zal –zo verwacht men toch- om drie redenen leiden tot een betere uitvoering: -Scheiding van beleidsvorming en uitvoering is een betere garantie voor een consistente, zekere, doorzichtige en bestendige beleidsuitvoering. -Verzelfstandiging zal aanleiding geven tot een scherpere ex-ante bepaling van kosten en baten van nieuw beleid -Een verzelfstandigde status van de uitvoeringsorganisaties schept meer articulatiemogelijkheden voor de noodzakelijke terugkoppeling tussen beleid en uitvoering. Het tweede argument heeft betrekking op het feit dat departementen -door een scherp organisatorisch onderscheid tussen beleidsvorming en beleidsuitvoering- meer homogene organisaties kunnen worden, waardoor ze –bevrijd van uitvoeringstakenbeter kunnen werken aan de kwaliteit van hun producten, in concreto beleidsmaatregelen. De combinatie van ontkoppeling en verzelfstandiging, zou aldus aan leiding geven tot een betere beleidsvorming. Een scheiding van beleid en uitvoering impliceert alleszins een heroverweging in drie opzichten: over de uitvoerende dienst, over het beleidsvoerende departement en over de bestuurlijke verhouding tussen beide. Immers, het op afstand plaatsen van uitvoerende diensten impliceert een herbezinning op het beleidsdepartement over de beleidsmatige aansturing. Die implicaties komen verder aan bod in punt 1.2.3.. 1.2.2.5. Het verzelfstandigd overheidslandschap in Vlaanderen Vlaanderen kende al een sterk verzelfstandigd overheidslandschap, dat gevormd werd door organisaties van erg diverse aard, waarin de extern verzelfstandigde agentschappen (de VOI’s) de belangrijkste plaats innamen. Onderstaande cijfers15 illustreren dit sterk verscheiden verzelfstandigd overheidslandschap: Personeelsomvang van de +/- 25.000. Dat is meer dan het dubbel van de personeelsomvang van de Vlaamse Gemeenschap zelf (+/- 11.000 verzelfstandigde organisaties van het Ministerie 16 mensen) .

Aantal verzelfstandigde VOI’s type A (bestuurd door de bevoegde Minister) VOI’s type B en sui generis (Bestuurd door Raad van organisaties volgens soort

18 35

bestuur, met controlebevoegdheid van Minister) Investeringsmaatschappijen 4 VZW’s, naamloze vennootschappen en andere + 400 rechtspersonen waar de Vlaamse Overheid een nauwe band mee heeft

Tabel 1-3 Omvang van het verzelfstandigd overheidslandschap in Vlaanderen

15

Uit Victor, L. & Stroobants, E. (2002). Beter bestuur - Een visie op een transparant organisatiemodel voor de Vlaamse administratie. Brussel, MVG, 228 p. 16 Cijfers uit Overzicht van de personeelssterkte in de overheidssector, Federaal Ministerie van Ambtenarenzaken. Brussel, 2000.

20


Opgemerkt moet worden dat er niet alleen grote verschillen bestaan qua statuut, omvang en beheersmatige vrijheidsgraden, ook op beleidsmatig en sturingsvlak bestaan er grote verschillen. Dat bewijst onderzoek van Verhoest en Verschuere. Zo blijkt onder meer uit deze studie dat er een aantal uitvoeringsorganisaties in hoofdzaak beleidsvoorbereidende taken opnemen (Verhoest & Verschuere, 2003, p. 22). Met de voorliggende reorganisatie wil men de bestaande verzelfstandigde situatie op een tweetal punten wijzigen. Enerzijds wil men de relatie met sommige entiteiten herzien, wil men de beleidscyclus meer structureel ontvlechten ten dienste van het primaat van de politiek, anderzijds wil men heel aantal bestaande departementale diensten op afstand gaan plaatsen. Dit alles met het oog op een meer resultaatgerichte overheid. De concrete hervormingsplannen zullen we behandelen in een volgende paragraaf (1.2.4.). 1.2.3. Inrichting van de beleidsondersteunende functie in een verzelfstandigd overheidslandschap 1.2.3.1. Inleiding Hierboven werd gesteld dat beleidsondersteuning bestaat uit een aantal clusters van activiteiten die plaatsvinden doorheen het beleidsproces. Er werd wel gesproken over de activiteiten die eronder ressorteren, maar nergens werd gesproken over taakstellingen of over de taakverdeling tussen actoren, kortom de structurering van de beleidsondersteunende ‘functie’ kwam niet aan bod. Daar handelt dit deelproject wel over en dit vanuit een specifieke invalshoek. De focus ligt immers op de consequenties van verzelfstandiging voor de inrichting van de beleidsondersteunende functie. Structurering heeft te maken met het verdelen van de beleidsondersteunende taken en verantwoordelijkheden over een aantal overheidsinterne actoren. Het gaat dan om actoren als de Minister, zijn politiek personeel (in België het Ministerieel Kabinet), de administratie. Maar die laatste is natuurlijk geen monolytisch geheel. Je kan functies gaan toekennen op verschillende niveaus: regeringsbreed, departementaal of op afdelingsniveau. Ook het verschil tussen beleidsvoorbereiding en –uitvoerende instanties is in dit opzicht relevant. Daar gaat dit deelproject dan ook specifiek over. In deze paragraaf willen we in grote lijnen in gaan op de problemen en risico’s die zich stellen bij het verzelfstandigen. Verzelfstandiging houdt het op afstand plaatsen van een aantal (veelal uitvoerende) overheidstaken in. Beleidsvoorbereiding en beleidsuitvoering worden dan vaak als het ware structureel ontkoppeld. Maar zoals hoger uitvoerig geschetst, zijn beleidsontwikkeling en beleidsuitvoering enerzijds en beleidsuitvoering en beleidsevaluatie anderzijds, vaak erg nauw met elkaar verweven, zodat dit niet zo’n makkelijke operatie is. Bovendien wordt –tenminste als men de ruime visie op beleidsondersteuning hanteert- de aansturing en opvolging van de beleidsuitvoering door verzelfstandiging bemoeilijkt. Onder het motto van het verhogen van de (uitvoerende) beleidsen beheersautonomie van verzelfstandigde agentschappen, wordt de directe aansturing immers doorgeknipt en vervangen door een meer strategische sturing op afstand en output, vaak via figuren als managementcontracten en beheersovereenkomsten. Sturen op afstand houdt in dat de beleidsbepaler zich terughoudend opstelt ten opzichte van de details van het beleidstoepassingsproces en dat ie ook af ziet van detailbemoeienis op beheersmatig vlak. Het opvolgen van beleidsprestaties wordt dan ook belangrijker teneinde goed en tijdig te kunnen bijsturen. Tegelijk is het verhogen van de uitvoeringsautonomie een

21


heikel en niet altijd even duidelijk omschreven aspect. Slaat uitvoeringsautonomie (enkel) op het vrijelijk inzetten van middelen of (ook) op het zelf organiseren van de uitvoering of (zelfs) op het zelf invullen van gestelde doelstellingen? 1.2.3.2. Vijf beleidswetenschappelijke vraagstukken Na deze algemene inleiding zullende de oppervlakkig geschetste knelpunten in de volgende paragrafen nader ontleed worden. Om welke reden men ook gaat verzelfstandigen, bij een organisatorische ontkoppeling van de beleidscyclus, krijgt men naar onze mening sowieso te maken met beleidswetenschappelijk-organisatorische vraagstukken. Volgende vijf vraagstukken (elk met zijn eigen problemen en risico’s) verschijnen dan op de agenda: a) Waar scheid je beleid en uitvoering? b) Welke functie geef je het kerndepartement? c) Welke residuele beleidscapaciteit geef je aan/laat je in het agentschap? d) Hoe overbrug je de scheiding, teneinde problemen te voorkomen? e) Hoe stem je verschillende sturingsrelaties op elkaar af? Hieronder zullen deze vraagstukken één voor één behandeld worden, met vermelding van de bijhorende risico’s indien het ‘vraagstuk’ slecht ingericht wordt. Deze vijfdeling zal bovendien de structurele leidraad vormen voor onze internationale verkenning. a. Problemen rond de ‘scheiding’ van beleidsvoorbereiding en uitvoering Bij een structurele ontvlechting van beleid en uitvoering, moeten keuzes gemaakt worden omtrent het punt waar men de scheidingslijn trekt. Die scheidingsgrens komt niet alleen tot uiting in taken (verantwoordelijkheden) en activiteiten, maar tekent zich (soms) ook af in relaties. Wat taken en verantwoordelijkheden betreft, zou een mogelijke scheidingslijn het verschil tussen formele beleidsbeslissing en operationalisering kunnen zijn. Andere mogelijkheden zijn het verschil tussen operationaliseren en invoeren of tussen beleidsinvoering en beleidstoepassing. Wat netwerken en relaties betreft, moet gedacht worden aan voorbehouden contacten met het Parlement, met sociale partners en/of met uitvoeringsorganisaties. Waar men precies de lijn trekt, is ook op uitvoerend vlak belangrijk. De politiek moet er immers rekening mee houden dat het mogelijks de controle op de operationele dienstverlening en de concrete uitvoeringsbeslissingen verliest. Mogelijks maakt men daarom ook op uitvoeringsvlak een onderscheid tussen activiteiten en verantwoordelijkheden en treft men regelingen om het departement (toch) nog een rol te laten spelen in de uitvoering. Deskundigen uit de Nederlandse overheid17 stellen dat de scheidingsgrens boven alles een heldere verdeling van verantwoordelijkheden moet installeren. Tevens zijn ze van mening dat een volledige en stabiele specificatie van taken ondenkbaar is. Juist daarom zijn samenwerking en wederzijdse transparantie de volgende voorwaarden, eens de grens getrokken is. Er zal immers altijd een ‘grijs gebied’ blijven bestaan.

17

Zie de handreikingen van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2001).

22


b. Vragen rond de functie-invulling van het kerndepartement Eens er een kerndepartement tegenover een agentschap staat, is het belangrijk om te weten welke inhoud, invulling en structurering men er wil aan geven. Literatuuronderzoek leert ons dat er verschillende invullingen mogelijk zijn. Grosso modo lijkt het verschil volgens Van Twist et al. (1993) neer te komen op de keuze tussen een departement als beleids- of als bestuursdepartement, waarbij de beleidsvariant dan meer of minder uitgebreid kan uitgebouwd zijn. -In de beleidsvariant vervult het departement de functie van een strategische beleidskern, waarbinnen de beleidsvoorbereidende taken opgenomen worden. Belangrijke zijdelingse bemerking is dat een beleidsdepartement niet noodzakelijk alle functies moet bevatten, een aantal ‘beleidsdeelfuncties’ kunnen immers ook op afstand worden geplaatst (bijvoorbeeld beleidsonderzoek of evaluatie).18 -Meijerink & Paardekoper (1993) merkten echter op dat er soms ook heel wat beleidsontwikkelingstaken uitbesteed worden, waardoor de functie van het departement eerder uit aansturen zou bestaan (variant bestuursdepartement). Het gaat dan om de aansturing van de beleidsontwikkeling, maar ook om de uitvoering, het toezicht en de evaluatie. Verschillende auteurs hebben getracht om de beleidsvariant concreter in te vullen. Zo onderscheiden Elting & Gerdes (1995: 70) volgende drie taken: dagelijkse ondersteuning van de bewindslieden, strategische beleidsontwikkeling ten behoeve van de bewindslieden en de aansturing van de uitvoeringsorganisatie. Van Twist, Bagchus & Verhaak (1997, p. 34) zijn nog iets preciezer en onderscheiden vier taken: De beleidsontwikkeling (hetgeen wij beleidsvoorbereiding zouden noemen): -het identificeren en formuleren van relevante maatschappelijke vraagstukken op het eigen beleidsterrein en het voeden van de politieke top met aanzetten voor opstelling en bijstelling van de politieke agenda; -het ontwikkelen van mogelijke oplossingen voor geagendeerde vraagstukken, het toetsen van die oplossingen aan bestaande randvoorwaarden en het bijdragen aan de selectie uit de reeks van haalbare oplossingen. -het instrumenteren van de geprefereerde oplossingen

de ondersteuning van de Minister in het verkrijgen en behouden van draagvlak voor het departementale beleid de aansturing van organisaties op afstand het verzamelen van informatie en het verzorgen van de terugkoppeling over de voortgang van taakvervulling door die organisaties c. Vragen rond toekennen beleidscapaciteit aan agentschap Uit de literatuur blijkt dat veel auteurs het er over eens dat de scheiding tussen beleid en uitvoering niet absoluut mag zijn en dat uitvoeringsorganisaties een inbreng moeten hebben in de beleidsvorming. De vragen die zich dan opdringen zijn de volgende: welke inbreng, moeten ze daar een eigen beleidsondersteunende capaciteit voor nodig hebben en hoe groot die dan wel moet zijn? De risico’s van het instellen van een aparte beleidscapaciteit bij het agentschap zijn tweeledig: 18

Voorbeelden hiervan zijn te vinden in de Nederlandse overheid, bv. bij het Ministerie Volksgezondheid, Welzijn en Sport waar de ZBO ZONMW in staat voor de onderzoeksfunctie.

23


-Enerzijds verhoogt het risico op dubbel werk met efficiëntieverlies als gevolg, mogelijks gecombineerd met bevoegdheidsconflicten. -Anderzijds bestaat de kans dat het agentschap te sterk wordt op beleidsmatig vlak, mogelijks met functieverlies van het departement tot gevolg. Elting en Gerdes (1995) menen dat uitvoeringsorganisaties minstens een capaciteit moeten hebben om een inbreng te kunnen doen in zaken die te maken hebben met definitiekwesties, technische ontwerpen, planning & fasering van de uitvoering en onbedoelde effecten. d. Via welke koppelingsarrangementen kan ervoor gezorgd worden dat de problemen en risico’s van een organisatorische scheiding voorkomen worden? Zoals hoger gesteld moet vermeden worden dat de structurele ontkoppeling van de beleidscyclus een goede beleidsvoering in het gevaar brengt. Daarom moet er voor gezorgd worden dat de uitvoering –overeenkomstig het primaat van de politiek, maar met respect voor de uitvoerende autonomie- adequaat aangestuurd kan worden, maar ook dat de expertise van de uitvoeringsorganisatie aan bod kan komen tijdens de beleidsontwikkeling. Om dit alles mogelijk te maken, zijn er koppelingsarrangementen of interfaces nodig. Van Twist, Bagchus en Verhaak (1997, p. 34) doelen met dit begrip op “al die zaken die geregeld worden om de activiteiten van een kerndepartement en de activiteiten van op afstand geplaatste organisaties met elkaar in verband te brengen en op elkaar af te stemmen”. Diezelfde auteurs maken een onderscheid tussen een viertal soorten/categorieën arrangementen: communicatieve, economische, juridische en organisatorische. Zelf zouden we daar nog een vijfde categorie aan willen toevoegen, nl. de culturele arrangementen.19 De communicatieve arrangementen hebben betrekking op de bestuurlijke informatievoorziening tussen departement en uitvoeringsorganisatie. Het betreft dan de uitgetekende rapportagecycli en de bijhorende rapporteringsstukken, uitvoerings- en beleidstoetsen en de principes informatieplicht en adviesrecht. Hieronder vermelden wij kort wat zij onder een aantal van die ‘instrumenten’ verstaan (Van Twist, Bagchus & Verhaak, 1995, p. 35): -De uitvoeringstoets is erop gericht om uitvoerende organisaties in staat te stellen om vanuit hun specifieke deskundigheid de beleidsplannen van het kerndepartement te toetsen op hun uitvoeringsconsequenties20. 19

20

24

Het moge duidelijk zijn dat de verschillende categorieën niet strikt af te lijnen zijn. Bovendien zijn ze met elkaar verweven doordat het ene arrangement het andere installeert of doordat ze in de praktijk door elkaar lopen (bv. bespreken van rapportages in regulier overleg). Zelf zullen we enkel ingaan op de communicatieve, juridische, organisatorische en culturele arrangementen. Oordelen over haalbaarheid, invoeringstijd, invoeringskosten, aanpassingen in productieprocessen, informatievoorziening, … . Sommige auteurs hanteren echter een breder toepassingsgebied door te stellen dat uitvoeringsorganisaties ook het voorgestelde beleidsinstrumentarium zouden mogen beoordelen (Elting & Gerdes, 1995) of dat ze zouden moeten adviseren over te verwachte neveneffecten, onvoorziene uitvoeringskosten of politieke risico’s. Kortom, uitvoeringstoetsen kunnen breed of smal van aard zijn en vroeg of laat in het beleidsproces uitgevoerd worden. Van Twist & Mayer (2000) reserveren voor de brede


-De beleidstoets is gericht om veranderingen in de bedrijfsvoering van uitvoerende organisaties te toetsen op hun eventuele consequenties voor het beleid. -Met adviesrecht doelen de auteurs op de vrijheid en verantwoordelijkheid van zelfstandige organisaties om de effecten van wetgeving en beleidsvoering in de gaten te houden en de politieke top daarover gevraagd en ongevraagd in te lichten, opdat eventuele fouten tijdig worden onderkend. -Onder informatieplicht verstaan ze de plicht voor uitvoeringsorganisaties om alle gevraagde informatie te verschaffen die het departement nodig heeft om de wijze van uitvoering door de uitvoeringsorganisatie te kunnen beoordelen. Onder economische arrangementen moeten instrumenten met directe financiële gevolgen verstaan worden zoals prestatiebegrotingen en outputsturing. Juridische arrangementen slaan op wederzijdse afspraken, die formeel neergeschreven zijn. Te denken valt dan aan contracten en protocollen, maar ook aan kwaliteitshandvesten. Organisatorische of structurele arrangementen zijn organisatorische voorzieningen die in en/of tussen de diverse entiteiten worden uitgebouwd ter wille van de onderlinge samenwerking en communicatie. Vooral de organisatorische voorzieningen binnen het departement krijgen in de literatuur veel aandacht. Het gaan dan meer bepaald over de oprichting van interfaceunits of eenheden van aansturing. Aan deze ‘units’ kunnen dan nog verschillende bevoegdheden worden toegekend. Indien ze opgericht worden, moet immers worden uitgemaakt welke beleidsen beheersmatige rol ze mogen spelen en welke verantwoordelijkheid voor het relatiebeheer ze dragen (Van Twist & Plug, 1998). Organisatorische ‘tussen’-arrangementen hebben betrekking op gestructureerde (al dan niet ad-hoc) organen waarin vertegenwoordigers van beide ‘kanten’ zetelen en beleidsen of uitvoeringsvraagstukken bespreken. Onder culturele arrangementen verstaan wij instrumenten of maatregelen die tot doel hebben de samenwerking en het wederzijds begrip tussen beide entiteiten te verbeteren. Hiermee doelen we onder andere op aspecten van het personeelsbeleid21 of op richtlijnen/procedures voor het uitvoeringsgericht ontwerpen van beleid. Naast de vraag welk geheel aan interfaces men best ontwikkelt om beleid en uitvoering optimaal op elkaar af te stemmen, stelt zich het probleem dat elk arrangement nog zijn eigen voor- en nadelen heeft. Bijkomende vraag is dan ook hoe men elk ‘arrangement’ optimaal kan inrichten (bv. interface-unit, uitvoeringstoets, kwartaalrapporteringen, beheersovereenkomsten, …)? Hieronder hebben we –op basis van de bevindingen van Van

21

vorm het begrip ‘uitvoerbaarheidstoetsen’ en voor de enge vorm ‘uitvoeringstoetsen’ (inzicht krijgen in de operationele gevolgen van eenmaal vastgesteld beleid). Een voorbeeld daarvan is het HRM-beleid dat er specifiek op gericht is om de regelmatige rotatie van personeel tussen departement en uitvoeringsorganisatie te bevorderen. Ook kennismakingsbezoeken vallen hieronder, alsook workshops waar ervaringen en kennis worden uitgewisseld.

25


Twist, Bagchus & Verhaak (1997) en Van Twist & Mayer (2000) een aantal mogelijke risico’s en (eventuele) neveneffecten van verschillende arrangementen beschreven: Door een overmatige inzet van interfaces, kan het zijn dat de afstand tussen kerndepartement en uitvoeringsorganisatie in de praktijk niet toeneemt, maar juist (verstikkend) afneemt. Door het fysiek op afstand zetten van de uitvoeringsorganisatie, kan ook een verlies aan informeel contact optreden. Formele communicatieve instrumenten zoals de uitvoeringstoets, kunnen de eerste keer onwennig aandoen en/of kunnen leiden tot verregaande bureaucratisering. Aan uitvoerbaarheids- en uitvoeringstoetsen zijn ook verschillende risico’s verbonden: chagrijn, verzuurde relaties, oneigenlijke beleidsbeïnvloeding, … . Bij een hertekende relatie ontstaat er aanvankelijk (uit wantrouwen) vaak een overvraging van gegevens, hetgeen voor problemen zorgt bij uitvoerende instanties. Nieuw uitgebouwde informatiedragers dragen aureool van duidelijkheid, maar dat is meestal schijnduidelijkheid. Allerlei interpretatieproblemen met prestatie-indicatoren en kengetallen doen zich voor. Als een kerndepartment onvoldoende geïnformeerd geraakt, begint ze eigen netwerk op te zetten om aan info te komen. Risico op duplicatie in zowel organisatie- als personele zin. Contracten hebben een afnemende betekenis door de tijd. Mogelijks krijgt het afsluiten van contracten een routineus en ritueel karakter. Op de duur raakt in praktijk het afsluiten van contracten zo geïnstitutionaliseerd dat het telkens opnieuw afsluiten van contracten overbodig wordt en enkel onnodige bureaucratie met zich meebrengt! Indien er nieuwe eenheden worden opgericht, kan men voorspellen dat er zich competentie-geschillen zullen voordoen! Het oprichten van te veel ‘tussen-structuren’ kan ten koste gaan van de nagestreefde efficiëntiewinst. e. Hoe stem je de beleidsen beheersmatige sturing van het agentschap op elkaar af? Uit Nederlandse documenten blijkt dat er zich nog een ander –eerder intradepartementaalprobleem kan stellen, namelijk dat de beleidsmatige aansturing en opvolging niet aansluit op de beheersmatige aansturing en opvolging of dat beide vormen voor rolverwarring zorgen indien ze bij één en dezelfde persoon/instantie gelegd worden. “Een gespreide verantwoordelijkheid voor aansturing binnen het Kerndepartement kan leiden tot kruisende besturingslijnen, waarbij de ongecoördineerde inzet van koppelingsarrangementen leidt tot minder effectieve of zelfs onderlinge strijdige sturingsimpulsen”, zo stellen Van Twist et al (1997, p. 233). Vraag is dan ook hoe beide sturingsrelaties best op elkaar afgestemd kunnen worden? -Beleidsmatige sturing slaat op het vastleggen van de beleids/programmamiddelen, op het bepalen van de uit te voeren uitvoeringsactiviteiten, op het bepalen van de te bereiken outputs (producten en/of diensten) en outcomes en op het vastleggen van de verantwoordingsmechanismen inzake de beleidsvoering.22

22

Bij gebrek aan dergelijke sturingsbepalingen kent men het agentschap in recht evenredige mate autonomie toe.

26


-Beheersmatige sturing heeft betrekking op de sturing op de productiefactoren waarmee het beleid gerealiseerd wordt. Sturing op deze factoren (de PIOFA-functies) heeft dan onder meer betrekking op het te voeren personeelsbeleid, op de kostprijs van het human capital, op de financiële systemen en controlcycli, op de kwaliteit van de diensten, …. Meer algemeen slaat de beheersmatige sturingsrelatie op het stellen van financieel-technische, personele en materiële beheerskaders, op het vastleggen van de verantwoordingsmechanismen inzake de bedrijfsvoering en om het afrekenen van de uitvoeringsorganisatie op haar beheers/bedrijfsvoering. Hieronder verstaan we onder andere het beoordelen of de kostprijs (de apparaatskosten) van de te leveren diensten en producten reëel en efficiënt is. Dit alles vereist kennis van en inzicht in de bedrijfsvoering van de agentschappen. Sommigen stellen dat men –om afstemmingsproblemen te voorkomen- er best voor kiest om de beleidsmatige en beheersmatige sturingsdimensie bij één en het zelfde departementsdeel te leggen. Dan draagt dat departementsdeel de integrale verantwoordelijkheid voor programma- én apparaatskosten, waardoor die belang heeft bij het indrukken van de bedrijfskosten. Hoe lager de apparaatskosten, hoe meer er immers overblijft voor het feitelijke beleidsprogramma (Kickert, 1998). Anderen zeggen dat je beide rollen en relaties moet scheiden, om een doelmatige beleidsvoering te bevorderen. Maar dan bestaat dus het risico dat de ‘beheersmatige aanstuurder’ zich te zeer gaat moeien met de wijze van uitvoering van het beleidsprogramma, waarvoor net de ‘beleidsmatige aanstuurder’ verantwoordelijk is. Feit is dat beide rollen in het Ministerie/bij de Minister liggen en dat deze voor de uitvoeringsorganisatie soms onverwacht van rol kan verwisselen (Ministerie van Binnenlandse Zaken en koninkrijksrelaties, 2001), bv. op het moment waarop hij/zij vraagt om lineair te bezuinigen op apparaatskosten zonder gevolgen voor de overeengekomen beleidsoutput. In de volgende hoofdstukken zullen we beschrijven hoe men in het buitenland met deze vijf vraagstukken omgaat. Eerst zullen we echter stilstaan bij de –in het kader van de BBBoperatie- uitgetekende Vlaamse ‘structurering’. 1.2.4. Inrichting van de beleidsondersteunende functie in de verzelfstandigde Vlaamse overheid: Analyse van het uitgetekend (BBB-)kader in functie van de onderzoeksvragen 1.2.4.1. Inleiding: BBB in grote lijnen Met de operatie beter bestuurlijk beleid (BBB) heeft de Vlaamse Overheid een nieuwe stap gezet in de optimalisering van de organisatie en de werking van haar diensten. Zoals hoger reeds vermeld, omvat deze optimalisering niet alleen werkelijke structurele wijzigingen, maar ook een herverdeling van taken en activiteiten tussen bestaande actoren. Een beknopt algemeen overzicht van de relevante geplande hervormingen: 23

23

Bronnen: VLAREG, Hervorming van de diensten van de Vlaamse Regering, Persmededeling van de Vlaamse Regering, vergadering van 17 november; Victor L. & Stroobants E., Beter Besturen: Reorganisatie van de Vlaamse Overheid, Brussel, Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, 2000.

27


-Er worden op Vlaams niveau 13 ministeries gecreëerd rond 13 homogene beleidsdomeinen.24 Hiermee wordt de bestaande structuur (één ministerie, bestaande uit zeven departementen) grondig hervormd. De beleidsdomeinen bestaan uit een kerndepartement en verschillende agentschappen (intern of extern verzelfstandigd, de zgn. IVA’s of EVA’s) die met de beleidsuitvoering worden belast. Enkel de kerndepartementen en de IVA’ s behoren tot een Ministerie. Binnen een beleidsdomein is er geen hiërarchie tussen departement, IVA’s en EVA’s. Figuur 1.3 geeft de nieuwe structuur overzichtelijk weer. -Binnen elk domein zal een Beleidsraad worden opgericht, voorgezeten door de Minister, waarin de minister via een open dialoog overlegt met de ambtelijke top van het hele beleidsdomein. -Elk Ministerie wordt aangestuurd door slechts één Minister (de zgn. één-één relatie). Per beleidsdomein zal er dus nog maar één Minister functioneel en inhoudelijk bevoegd zijn.

Figuur 1-3 De nieuwe structuur van een Vlaams Ministerie25 -De bestaande matrix-structuur wordt opgeheven, wat gepaard gaat met een belangrijke decentralisatie van beheersbevoegdheden naar de individuele Ministeries, die nu zelf hun interne dienstverlening mogen gaan organiseren, weliswaar binnen een algemeen krachtlijnenkader. -Het huidige adviesstelsel wordt danig geherstructureerd (versobering, stroomlijning en ontvlechting van overlegstelsel) en de adviesfunctie wordt geheroriënteerd (afschaffing bindende advisering). Idealiter wordt één strategisch adviesorgaan opgericht per beleidsdomein. -De ministeriële kabinetten worden afgeslankt en herleid tot een staf voor (algemeen) politiek advies. Delen van hun bestaande beleidsrol zouden worden overgenomen door de kerndepartementen. Blijkbaar blijven ze wel nog bevoegd voor de voorbereiding van de collegiale bespreking van de dossiers in de Vlaamse Regering en voor de politieke afweging van de beleidsvoorstellen van de administratie. -De verzelfstandigde agentschappen dienen door middel van duidelijke -waar mogelijk gekwantificeerde- overeenkomsten gestuurd te worden. Beslissingsprocedures moeten zo 24

Beleidsdomeinen zijn clusters van beleidsvelden die vanuit het blikveld van de burger en vanuit het blikveld van de politiek een herkenbaar en samenhangend geheel vormen. 25 Bron: Rapport van de bijzondere commissarissen. Victor L. & Stroobants E. (2000), Beter Besturen: Reorganisatie van de Vlaamse Overheid, Brussel, Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap.

28


kort mogelijk gehouden worden en de uitvoeringsautonomie (zowel op beleids- als op beheersvlak) moet in gemeen overleg tot 100% kunnen opgetrokken worden. Voorwaarden voor interne verzelfstandiging zijn onder meer een voldoende kritische massa van entiteit en taken en de meetbaarheid van producten en diensten. Tot de oprichting van extern verzelfstandigde agentschappen zal pas overgegaan worden als daartoe duidelijke functionele redenen bestaan. Zulke redenen zijn onder andere: -nood aan een autonome en onafhankelijke beleidsuitvoering -nood aan een partnerschap bij de beleidsuitvoering. -wenselijkheid van een grotere betrokkenheid van doelgroepen bij alle facetten van de beleidsen beheerscyclus. 26 Voor ons onderzoek is vooral de inrichting van de beleidsondersteunende functie binnen een Ministerie van belang. Daarom verdiepen we ons in de volgende paragraaf in de uitgetekende inrichting. We laten ons hierbij leiden door het hierboven geschetste analysekader (de vijf beleidsmatige vraagstukken). 1.2.4.2. Schets van de Vlaamse inrichting: algemeen kader De scheiding tussen beleid en uitvoering In een aantal documenten27 vinden we volgende taakverdeling terug: -Het departement wordt belast met de coördinatie van de beleidsondersteuning in het beleidsdomein en ondersteunt de werking van de Beleidsraad. Hun beleidsondersteunende verantwoordelijkheid slaat op het feit dat ze de Minister moeten ondersteunen bij het uitwerken en evalueren van de effectiviteit van diens beleid op het niveau van het beleidsdomein en bij de aansturing en opvolging van de beleidsuitvoering. Om die reden moet het departement de Minister ook bijstaan bij de opmaak en de evaluatie van de beheersovereenkomsten. -De hoofdopdracht van de agentschappen is beleidsuitvoering. Nochtans hebben zij ook een beleidsondersteunende rol, niet zozeer op strategisch vlak, maar wel op operationeel vlak. Op strategisch vlak moet het agentschap toekomstgerichte insteken doen vanuit zijn specifieke terreinkennis en dient het potentiële strategische beleidsopties af te toetsen op hun uitvoerbaarheid. Op operationeel vlak hebben ze een rol in elk van de drie beleidsfases (voorbereiding, opvolging en evaluatie): -Op vlak van de operationele beleidsvoorbereiding is er een dubbele taak weggelegd voor het agentschap. Eerst en vooral dienen ze beleidsgerichte input aan te leveren. Meer concreet dienen ze informatie, ideeën en voorstellen aan te leveren die het departement dan mee kan verwerken in beleidsvoorstellen die aan de Minister worden voorgelegd. De te leveren input kunnen ook oordelen over de uitvoerbaarheid van de beleidsvoorstellen van het departement zijn. Daarnaast is het binnen de beleidsvoorbereidende fase de primaire taak van de agentschappen om in te staan voor de operationele bedrijfsvoering, d.w.z. de vertaalslag van de beleidsbeslissingen en regelgeving naar doelmatige en doeltreffende uitvoering en toepassing. Ze kunnen dus

26 27

Meerwaarde en efficiëntie moeten de doorslaggevende argumenten zijn om tot verzelfstandiging te beslissen. Zie Kaderdecreet BBB (Vlaamse regering, 2002), Stroobants, E. (2002), Stuurgroep BBB (2002).

29


vrij autonoom de dienstverlening en bedrijfsvoering (processen, organisatie, inzet middelen, programmering, …) organiseren. -De agentschappen dienen de uitvoering te monitoren en op te volgen. Ze dienen informatie aan te leveren aan het departement opdat deze het beleid zou kunnen monitoren. -Het agentschap heeft ook een rol in de operationele beleidsevaluatie te vervullen. Het dient het proces van beleidsuitvoering te evalueren, alsook de geleverde prestaties. Ook dient het indicaties verzamelen over de bereikte effecten met als doel het optimaliseren van de interne processen en het leveren van beleidsinformatie. Zoals hoger aangekondigd zullen we deze begrippen (operationele beleidsondersteuning en haar componenten) en de begrippen beleidsinvoering en beleidstoepassing trachten te verduidelijken aan de hand van een Vlaamse beleidsillustratie. In onderstaand kader wordt gedetailleerd ingegaan op de beleidsinvoering van het Persoonlijk assistentiebudget.28 Achtergrond Het persoonlijk-assistentiebudget (PAB) werd in 2001 na een lange voorbereidingsperiode ingevoerd. De maatregel was erg vernieuwend daar via het PAB voor het eerst in de zorgsector voor personen met een handicap de subsidiestroom wordt omgedraaid: Niet meer het aanbod wordt financieel ondersteund, maar wel de vraag. Op basis van hun behoefte aan zorgassistentie kunnen personen met een handicap immers een budget toegewezen krijgen waarmee ze zelf hun zorg en ondersteuning kunnen organiseren. In concreto komt dit neer op het inhuren van assistenten die instaan voor hulp bij de dagelijkse activiteiten (persoonlijke hygiëne, bewegen in eigen huis, verplaatsingen buitenshuis, … ). De maatregel is ingevoerd bij decreet (gestemd op 17/07/2000, op voorstel van enkele volksvertegenwoordigers). Bevoegde Minister was Mieke Vogels, Vlaams Minister van Welzijn en Volksgezondheid. Betrokken VOI was het VFSIPH (het Vlaams Fonds ter bevordering van de Sociale Integratie van Personen met een Handicap). Van beleidsbepaling naar beleidstoepassing Op politiek vlak werden in het decreet principiële beslissingen genomen inzake: -de doelgroep van de maatregel (welke gehandicapten komen in aanmerking), -in aanmerking te nemen handelingen (althans in grote lijnen), -mogelijke assistenten (ook mantelzorgers kunnen betaald worden) Kortom, het toepassingsgebied werd in grote lijnen uitgetekend. Tegelijk met de bespreking en opstelling van het decreet was een Stuurgroep al bezig met het opstellen van de uitvoeringsbesluiten. Het moge duidelijk zijn dat in dat BVR (goedgekeurd op 15/12/2000) nog heel wat belangrijke beleidskeuzes gemaakt moesten worden. De prioriteiten moesten bepaald worden, alsook de programmatie (het aantal te verdelen budgetten) en de hoogte van de budgetten, de toegelaten assistentievormen moesten opgesomd worden, … . Kortom, de maatregel werd inhoudelijk geoperationaliseerd: het toepassingsgebied werd concreet gemaakt, de begrippen werden afgebakend. Het was het Fonds dat met een nota hiervoor een insteek leverde. In die nota werd ook de procedure voor budgettoekenning uitgetekend. Tegelijk werden de uitvoeringsrepercussies van de procedure in kaart gebracht (Nood aan PAB-cel in het Fonds, nood aan opleiding ‘inschalingsinstanties’, nood aan deskundigencommissie met vragen als wie moet daarin zitten, hoe samenstellen, wie benoemt?). 28

In Bijlage 7 vindt u een schematische weergave van de tekst.

30


Duidelijk is dus dat gelijktijdig met de inhoudelijke operationalisering, de beleidsinvoering werd opgestart. Een uiterst complexe operatie die in casu onder hoge tijdsdruk doorgevoerd moest worden. Eens de grote lijnen van de aanvraag- en toekenningsprocedure waren uitgetekend, was de beleidsondersteunende (lees beleidsinvoerende) rol van het Fonds echter nog niet uitgespeeld. Het Fonds moest immers nog een éénduidige indicatieschaal ontwikkelen om de assistentiebehoefte te kunnen bepalen. Dit gebeurde door de wetenschappelijke cel van het Fonds. Daarvoor ging men onder andere tevergeefs zoeken naar gepaste schalen in het buitenland. Het Fonds stond tevens in voor het informeren en ‘vormen’ van de inschalingsinstanties. De beleidstoepassing ziet er als volgt uit: Eens de dossiers ingediend zijn door de inschalingsinstanties, komen ze terecht bij de PAB-cel van het Fonds die deze samenvat voor de deskundigencommissie. Deze Commissie (die bestaat uit mensen uit het veld en –bij gebrek aan anderen- uit ambtenaren van het Fonds) bepaalt dan of de persoon in aanmerking komt voor het PAB en of hij tot één van prioritaire groepen behoort. Indien dit alles het geval is, tracht men te komen tot een inschatting van de zorgbehoefte (uitgedrukt in uren). Op basis van die indicatiestelling wordt dan een budget toegekend en is de eigenlijke beleidsuitvoering –de toepassing- een feit. Bemerkingen Het Vlaamse jargon zou voor het beschreven proces het begrip operationele beleidsvoorbereiding reserveren. De beschrijving illustreert goed het verschil tussen beleidsgerichte input op operationeel niveau en de operationele bedrijfsvoering. Zelf spreken wij liever over het onderscheid tussen inhoudelijke operationalisering en beleidsinvoering. Het ingevoerd beleid manifesteert zich dan in ontwerpen voor beslisroutines, behandelprocedures, folders en formulieren waarmee de uitvoerenden in contact treden met de leden van de doelgroep. Operationele opvolging & monitoring Uit tijdsgebrek stonden een aantal zaken echter niet op punt toen de eigenlijke uitvoering of toepassing (inschalen en toekennen eerste budgetten) startte. Daarom werd het eerste werkjaar ook van nabij opgevolgd, teneinde de werkprocessen, -procedures en –instrumenten gaandeweg te optimaliseren. Naast deze continue procesopvolging, werd ook de uitvoering zelf aan een grondige monitoring onderworpen. Het Fonds hield nauwkeurig gegevens bij over aanvraag-, inschalings- en toekenningsprocedure. Operationele beleidsevaluatie Qua beleidsevaluatie signaleerde het Fonds het ‘scheeflopen’ van de uitvoering inzake wachtlijsten en budgetbesteding. Tegelijk met de uitvoering heeft het Fonds ook getracht om de implicaties van de maatregel te berekenen. Eerst en vooral via het inschatten van de mogelijke vraag naar de maatregel. Daaruit bleek dat de budgettaire implicaties groot konden zijn. Ook beoordeelden ze de principiële implicaties van de maatregel (leidt tot feitelijke en grote ongelijkheid in verlonen mantelzorg). Eigenlijk evaluaties/overwegingen die men beter ex-ante had proberen te maken of die het voorwerp van een uitvoeringstoets hadden kunnen vormen.

Figuur 1-4 Operationele beleidsondersteuning: concrete illustratie ter verduidelijking

31


De functie en invulling van het kerndepartement Meer gedetailleerd worden volgende beleidstaken/activiteiten toegekend aan het departement: -De omgevingsanalyse van het beleidsdomein -het aansturen en vertalen van het beleidsgericht wetenschappelijk onderzoek -het ontwikkelen van een beleidsvoorbereidend instrumentarium -het opvolgen van de ontwikkelingen en trends in het buitenland -het analyseren van statistische gegevens -het ontwikkelen van modellen -de voorbereiding en het opstellen van ontwerpen van regelgeving -het opbouwen van netwerken (intern en extern) -het uitwerken van voorstellen met het oog op de beleidsbepaling -het opstellen van ontwerpen van beleidsnota’s en beleidsbrieven met inbegrip van begrotingsvoorstellen -het verzorgen van de beleidsmatige informatie en communicatie (woordvoerderschap) -het verzorgen van het secretariaat van de Beleidsraad Daartoe zullen in het departement beleidskernen worden opgericht die in samenspraak met de beleidsvoorbereidende cellen uit de beleidsvelden het beleid zullen uitwerken. De residuele capaciteit in het agentschap Het agentschap moet toekomstgerichte insteken doen vanuit zijn specifieke terreinkennis en dient potentiële strategische beleidsopties af te toetsen op hun uitvoerbaarheid. Het beschikt hiervoor over de nodige inhoudelijke capaciteit. Hoe deze er dan zou moeten uitzien wordt nergens gesproken. Koppelingsarrangementen om de scheiding te overbruggen In alle documenten wordt beklemtoond dat er een aanzienlijke wisselwerking tussen departement en agentschap ontwikkeld dient te worden. “Departement en agentschap, beleidsondersteuning en beleidsuitvoering dienen zich op strategisch en op operationeel niveau te verhouden als communicerende vaten”(Stuurgroep BBB, 2002, p.14). Een aantal van deze koppelingsarrangementen worden nader vermeld en geconcretiseerd: -Op structureel vlak zal binnen elk beleidsdomein een Beleidsraad worden opgericht die de beleidsbepaling op het hoogste niveau moet ondersteunen. De Beleidsraad moet een strategisch platform worden waar de Minister en de topmensen van alle relevante entiteiten uit het homogeen beleidsdomein elkaar ontmoeten voor een tegensprekelijk debat over beleidsopties. De Raad wordt voorgezeten door de Minister of diens kabinetschef. Het is de integrator van beleid en uitvoering en de veruitwendiging bij uitstek van de nagestreefde nauwe relatie tussen het politieke en administratieve niveau. De Bijzondere Commissarissen –de Secretarissen-Generaal Leo Victor & Erik Stroobants- kennen volgende opdrachten toe aan het orgaan: -De inhoudelijke voorbereiding van Beleidsnota’s en beleidsbrieven -De integratie van begrotingsvoorstellen op niveau van het beleidsdomein -Het aftoetsen van de ontwerpen van beheersovereenkomsten aan de strategische doelstellingen -Het analyseren van de adviezen van de strategische adviesraad

32


-Het opvolgen van de werkzaamheden van de managementgroepen -de opvolging van de uitvoering van de beslissingen van de regering, van beheersovereenkomsten, in een rol van toezicht op deugdelijk bestuur. De beleidsraad laat zich niet in met dagelijkse managementbeslissingen. -De voorbereiding van de beleidsevaluatie en beleidsbijsturingen -Nog op structureel vlak wordt een managementgroep opgericht binnen elk homogeen beleidsdomein op niveau van de beleidsvelden als integrator van beleidsondersteuning en beleidsuitvoering op ambtelijk vlak. De groep bestaat uit de ambtelijke top van het beleidsveld (de relevante mandaathouder van het departement + de mandaathouders van de uitvoeringsorganisaties + het hoofd van de beleidskern/beleidscel), doch kan geen formele beslissingen nemen. -Via beheersovereenkomsten zal de Minister de beleidsuitvoering in de IVA’s en EVA’s aansturen en opvolgen. In die overeenkomst worden ook afspraken gemaakt over de informatierelatie. De afstemming van beleidsen beheersmatige aansturing Ofschoon wordt gesteld dat het departement verantwoordelijk is voor beide sturingsvormen, wordt nergens ingegaan op de concrete inbedding of afstemming van beide sturingsrelaties. 1.2.4.3. Analyse van de Vlaamse context en invulling(en) In vergelijking met andere landen, is Vlaanderen een speciaal geval en dit om meerdere redenen: 1) Daar waar in andere landen de uitvoering losgekoppeld werd van de voorbereiding, vindt hier met BBB ten dele (in sommige sectoren) het omgekeerde plaats: autonome agentschappen zullen een deel van hun beleidsondersteunende taken moeten overdragen aan departementen, zodat de beleidsondersteunende capaciteit daar ontwikkeld kan worden. 2) Opmerkelijker nog is dat die beleidsondersteunende rol voor departementen ten dele nog ontwikkeld moet worden. Zoals de plannen uitgetekend zijn, wordt immers niet alleen de uitvoering verzelfstandigd, maar ook de beleidsondersteuning aangezien een deel van de beleidsfuncties van het kabinet29 overgenomen zou worden door de administratie. Een operatie die vaak veronachtzaamd wordt en deels ons onderzoek bemoeilijkt wanneer we Vlaamse ontwerpteksten willen bestuderen. Vraag is of beide operaties tegelijkertijd kunnen plaatsvinden? Vergelijkingen met de verzelfstandigings-operatie in 29

Op heden zou je kunnen stellen dat een aantal ‘fases’ en taken expliciet in handen waren van het kabinet. Vooreerst betreft het de regiefunctie, de verantwoordelijkheid voor het beleidsvormingsmanagement. Daarnaast behoorden ook heel wat communicatietaken tot de exclusieve bevoegdheid van het kabinet: consulteren van en onderhandelen met doelgroepen en uitvoerders, onderhandelen over sectorale en partijgrenzen heen, het opnemen van het woordvoerderschap van de Minister. De meeste analytische, schrijf en ontwerptaken waren echter weggelegd voor de administratie (MVG of VOI’s).

33


Nederland zijn dan minder relevant. Daar werd de uitvoering losgekoppeld, in Vlaanderen wil men de uitvoering loskoppelen van iets wat nog niet volledig ontwikkeld was. Het evenwicht tussen beide entiteiten zal daarom misschien iets moeilijker te vinden zijn dan in het buitenland. Om die reden is het zinvol om na te gaan hoe die beleidsondersteunende functie zich departementaal verzelfstandigd heeft in het buitenland. In de Memorie worden steevast dezelfde beleidsondersteunende activiteiten opgesomd (omgevingsanalyse, aansturen beleidsondersteunend onderzoek, … ). Mogelijks is deze lijst beperkt en werden er in het buitenland meer taken/functies structureel verankerd in het kerndepartement. 3) De Vlaamse Overheid heeft een erg verdienstelijke poging gedaan om tot een onderscheid te komen in beleidsondersteunende taken tussen departement en agentschap. Het decreet en aanvullende nota’s maken in de taakafbakening tussen departement en agentschap (terecht) melding van het onderscheid tussen strategische en operationele beleidsondersteuning (-voorbereiding, monitoring en –evalatie). De onduidelijkheid blijft echter bestaan, zeker wat betreft de verantwoordelijkheid/bevoegdheid om beleidsbeslissingen, regelgevingen en beheersovereenkomsten te vertalen naar een doelgerichte uitvoering. Het voorbeeld van het PAB toont aan dat Beleidsnota’s vaak weinig duidelijkheid bieden over inhoud van een maatregel. Adequaat vertalen wordt dan moeilijk. Ook aan decretale bepalingen is doorgaans nog veel en belangrijk vertaalwerk. Ons inziens zou een meer gedetailleerde omschrijving van de begrippen, een taakstelling makkelijker maken. Het voorbeeld toont ook aan dat men een eventuele taakstelling niet mag ophangen aan het onderscheid tussen niveaus van regelgeving (bv. Departement zorgt voor decreet en Agentschap voor Besluit). Wij pleiten er dan ook voor om het onderscheid tussen inhoudelijke operationalisering van de regelgeving, beleidsinvoering en beleidstoepassing te hanteren. Op basis van onze interpretatie van de teksten, menen wij volgende taakstelling te kunnen distilleren (al zijn we niet over alle interpretaties even zeker omdat sommige teksten en begrippen op meerdere manieren geïnterpreteerd kunnen worden). Een voorbeeld van die onduidelijkheid is de inhoudelijke operationalisering. Departement Beleidsvoorbereiding (Strategisch) Inhoudelijke operationalisering regelgeving Beleidsinvoering Beleidstoepassing Beleidsopvolging Beleidsevaluatie

Agentschap

Primaire verantwoordelijkheid

Levert input Voert (ruime) uitvoerbaarheidstoets uit (??) Primaire verantwoordelijkheid (?) Levert informatie, ideeën en voorstellen Voert Uitvoeringstoets30 uit Blijft betrokken Primaire verantwoordelijkheid Blijft op de hoogte Primaire verantwoordelijkheid Primaire verantwoordelijkheid Monitoren van en rapporteren over uitvoering Primaire verantwoordelijkheid Informeren over effectiviteit Verantwoordelijk voor proces evaluatie van beleidsuitvoering

Tabel 1-4 Geplande taakstelling in het Vlaams verzelfstandigd landschap 30

Voor het verschil tussen uitvoerbaarheids- en uitvoeringstoetsen, zie voetnoot 19.

34


Mogelijks kan men nog een stap verder gaan in het verhelderen van verantwoordelijkheden door gebruik te maken van de concepten van Elting & Gerdes (zie hoger): Definitiekwesties, technisch ontwerp, planning & fasering. 4) Terecht wordt benadrukt dat er een aanzienlijke wisselwerking tussen departement en agentschap ontwikkeld dient te worden. Vraag is echter hoe daaraan vorm zal worden gegeven. Op structureel vlak werden alleszins al een aantal interfaces voorzien, vraag is of die werkbaar zullen blijken. 5) Naast het opstellen en uitschrijven van beleidsdocumenten, zit in de algemene opsomming ook het beheersmatige aspect vervat (met inbegrip van begrotingsvoorstellen). Twee zaken zitten er duidelijk niet in, over andere activiteiten blijft men vaag. -Waar duidelijk niets over gezegd wordt, is het ondersteunen van de Minister in de fase van de beleidsbepaling. -Duidelijk lijkt ook te zijn dat de regiefunctie, het sturen en organiseren van de beleidsvoorbereiding, niet onder beleidsondersteuning valt. Het beleidsvormingsmanagement blijft/komt (volgens ons) in handen van de Minister en zijn politieke raadgevers. -In de opsomming overwegen de analytische activiteiten, over de communicatietaken doorheen de beleidscyclus wordt weinig gezegd. Uitzondering is de taak om interne en externe netwerken op te bouwen en te onderhouden. Het is niet duidelijk welke beleidsissues in die netwerken mogen besproken worden. De Vlaamse structurering lijkt dus slechts gedeeltelijk op de departementale taakomschrijving van Van Twist, Bagchus & Verhaak, die naast beleidsontwikkeling en aansturing van de uitvoeringsorganisaties, ook de dagelijkse ondersteuning van de Minister en het verkrijgen en behouden van draagvlak voor het beleid als departementale opdracht beschouwen. 1.2.4.4. Onderzoeksimplicaties van de Vlaamse situatie: Uitdagingen & Risico’s voor de Vlaamse Overheid Bepaalde aspecten uit de vorige paragraaf behoren niet tot het onderzoekskader van het deelproject, daar bestaat het hoofdproject Beleid voor. Centraal staat immers niet de verschuiving van ‘beleidsbevoegdheden’ van kabinet naar departement, maar wel de onderlinge verdeling van beleidsondersteunende taken binnen en tussen het kerndepartement en het agentschap. En die vooropgestelde verschuiving zou aanzienlijk moeten zijn. Veelal bestond er immers geen departementale tegenhanger voor de VOI en was er alleen het Kabinet. De uitdaging bestaat er dan ook in om –conform de taakstelling- zowel de beleidsondersteunende rol van het agentschap (her) in te richten, als een zinvolle departementale tegenhanger uit te bouwen. De risico’s daarbij zijn reëel en tweeledig: Het eerste risico bestaat er in dat er geen nuttige functie voor het departement gecreëerd wordt doordat er: -ofwel er geen taak-, competentie en/of personeelsoverheveling plaatsvindt tussen agentschap en departement.

35


-ofwel geen taak-, competentieoverheveling plaatsvindt tussen kabinet en departement, met als gevolg dat het departement ‘verpletterd’ dreigt te worden tussen twee stoelen. Mogelijks leidt dit functieverlies van het departement. In de andere richting (bottom-up) bestaat het risico dat uitvoerders mogelijks minder makkelijk als voorheen toegang krijgen tot de beleidsvormende agenda, aangezien dat de hoofdtaak voor het departement wordt. Dit is nochtans noodzakelijk, aangezien beleidsuitvoerders vaak over heel wat specifieke beleidsexpertise beschikken. Mogelijks betekent dit ook dat onuitvoerbare beleidsprogramma’s aan de uitvoeringsorganisaties opgedrongen worden. Kortom, een evenwicht in de beleidsondersteunende relatie dient gevonden te worden zodat én de beleidsvoering geoptimaliseerd blijft/wordt en dat tegelijk de uitgangspunten van de verzelfstandigingsoperatie gerespecteerd blijven. Het risico bestaat echter wel dat dit evenwicht nooit tot stand komt of gaandeweg uit balans geraakt31, zodat mogelijks het schrikbeeld van Van Twist & in’t Veld (1995) -departementen als sterfhuizen- realiteit wordt. 1.2.4.5. Rol van dit onderzoek in het kader van de BBB-hervorming Het feit dat er al een blauwdruk bestaat voor de inrichting, maakt onze verkenning niet minder zinvol. Integendeel, heel wat elementen uit die blauwdruk zullen nog geconcretiseerd moeten worden, zodat onze gedetailleerde analyse daarbij mogelijks een hulp kan zijn. Op papier lijkt het ideaalmodel ‘kerndepartement-uitvoerend agentschap’ immers makkelijk te verwezenlijken, in de praktijk doen zich echter heel wat moeilijkheden voor. Zo is het bv. bekend dat de beruchte ‘Next Steps’-operatie van Premier Thatcher tot een enorme diversiteit aan verzelfstandigde organisaties heeft geleid, waarbij het ideaalmodel slechts in één geval gerealiseerd is geworden (Hogwood, 1995). Door nauwgezet stil te staan bij de structurering in het buitenland en bij de veranderingsprocessen die zich daar hebben voorgedaan, poogt dit rapport bij te dragen aan het succes van de BBB-operatie. Uitgaande van de ruime visie op beleidsondersteuning (die ook in Vlaanderen –zie het kaderdecreet- gehanteerd wordt), zullen we in onze internationale exploratie nagaan hoe departement en agentschap zich organiseren en hoe ze interageren met betrekking tot de optimalisering van de beleidsvoering. Meerbepaald zullen we bestuderen welke taakstellingen beide entiteiten hebben op beleidsondersteunend vlak, hoe ze die taakstelling elk intern georganiseerd hebben en hoe ze samen –door middel van gepaste structuren, procedures en instrumenten- gezamenlijk vorm geven aan de beleidsondersteunende functie. In het volgende hoofdstuk belichten we de situatie in Nederland, daarna gaan we in op Denemarken. In de volgende paragraaf verduidelijken we echter eerst het complete onderzoeksdesign.

31

36

Het evenwicht kan immers ontwricht worden door heel wat zaken: onvolwassen primaat van de politiek, inefficiënte inrichting, dubbelfuncties waardoor Minister zich enkel nog tot de ene of andere entiteit wendt, onaangepaste informatiestromen, … .


1.3

BESCHRIJVING VAN HET ONDERZOEKSDESIGN

1.3.1 Onderzoeksdoel Zoals we beargumenteerd hebben in de vorige paragraaf, zou achter de titel van het onderzoeksproject een dubbele onderzoeksopdracht kunnen schuilgaan. Naast de primaire vraagstelling hoe beleidsondersteunende taken en verantwoordelijkheden verdeeld zijn over en tussen ‘kerndepartement’ en ‘agentschappen (al dan niet extern), stelt zich in de Vlaamse overheidscontext immers ook de vraag hoe de beleidsondersteunende functie ingericht kan worden in een overheidslandschap met afgeslankte kabinetten. Omdat de onderzoeksduur van dit project echter beperkt was, hebben we besloten om ons enkel te richten op de eerste vraagstelling. Doel van dit onderzoek was dus om de opdrachtgever een gevarieerd overzicht aan inrichtingen tussen ‘kerndepartementen’ en verzelfstandigde entiteiten aanbieden, teneinde het inrichtingsdebat in Vlaanderen te voeden en te verrijken. De tweede vraagstelling, de departementale structurering van een aantal beleidsondersteunende deelfuncties, komt immers als rode draad aan bod in het hoofdproject van het onderzoek van het Spoor Beleid, meer concreet via een gerichte studie van de diverse beleidsfuncties (Strategie, evaluatie, consultatie, … ).

1.3.2 Onderzoeksopzet 1.3.2.1. Motivering Case-study Ondanks het feit dat Vlaanderen veel zou kunnen leren uit de eigen verzelfstandigingssituatie, hebben we enkel internationaal explorerend onderzoek verricht. Dit betekent dat we zeer gericht in het buitenland op zoek zijn gegaan naar interessante structureringen. Bedoeling was om enkele gevarieerde cases zeer gedetailleerd in kaart te brengen. Deze keuze voor ‘detailcases’ steunde op verschillende argumenten: -Vooreerst waren we van mening dat we door een generieke analyse van de betreffende landen weinig nieuwe informatie konden aanleveren aan de opdrachtgever. -Een tweede reden ligt in het feit dat de reorganisatie in Vlaanderen op een punt is aanbeland waarin de grote lijnen zijn uitgezet. Gedetailleerde case-analyses zouden kunnen bijdragen aan de operationalisering van die grote lijnen. -Door op concrete cases en hun veranderingsprocessen te focussen, zouden we misschien rijke en nuttige informatie kunnen inbrengen voor de komende veranderings- en inrichtingsprocessen. -Ex-post stelden we vast dat een generieke analyse trouwens weinig had opgeleverd, aangezien niet in elk land het debat en de inrichting rijksbreed wordt gevoerd. Doordat voor dit deelproject slechts 6 maanden voorzien waren, hebben we ons moeten beperken in onze landenkeuze. Ook binnen elk land hebben we ons slechts op een aantal cases kunnen richten. Hieronder willen we onze keuze voor de landen en de cases (beleidsveld en organisaties) onderbouwen.

37


1.3.2.2. Motivering landenkeuze: Nederland, Denemarken, Frankrijk & België Onze keuze voor Nederland zal sommigen misschien verwonderen of eventueel zelfs ontgoochelen. Weeral Nederland! Alhoewel Nederland reeds uitvoerig bestudeerd werd en al als inspiratiebron voor Vlaamse verzelfstandigingsoperaties heeft gediend/dient, zijn we er van overtuigd dat een gerichte analyse toch nog interessant kan zijn. Eerst en vooral omdat de focus van dit onderzoek meer dan in andere of vorige studies op het beleidsmatige (en minder op het beheersmatige) vlak ligt. Een tweede reden om voor Nederland te kiezen is dat er zich door de jaren heen een interessant debat heeft ontwikkeld precies over de organisatorische inrichting op beleidsvlak tussen kerndepartement en agentschap/ZBO. Een derde argument dat pleit voor een analyse van Nederland is het case-aspect. Door gericht in te gaan op twee cases (2 specifieke verhoudingen tussen verschillende kerndepartementen en agentschappen.) kan het –misschien al gekende- generieke verhaal geïllustreerd worden met concrete taakallocaties, structuren & procedures. Een laatste meerwaarde ligt in het feit dat Nederlandse kerndepartementen haast alle beleidsondersteunende taken verzorgen en dat ze al heel wat werk verricht hebben om de beleidsfunctie te professionaliseren. In dat opzicht kunnen ze mogelijks als voorbeeld dienen voor de volledige inrichting van de beleidsondersteuning op ministerieel vlak in Vlaanderen. Denemarken is moeilijker om te bestuderen omwille van de taal en de afstand. Toch kent het een unieke verzelfstandigingsgeschiedenis, die een studie meer dan rechtvaardigt. Kickert schreef in 1993 dat de Deense Rijksoverheid twintig jaar ervaring had opgedaan met de scheiding tussen beleid en uitvoering. Denemarken zou dus tal van inrichtingsvoorbeelden moeten bevatten. Tegelijk stelde hij vast dat er zich in de alledaagse praktijk een tegenbeweging voordeed. Vanuit de verwachting een interessant en leerrijk debat aan te treffen, opteerden we voor Denemarken als tweede onderzoeksland. Men zou zich kunnen afvragen wat de nut zou zijn voor de structurele hervormingen in Vlaanderen om lessen te trekken uit een federale case, namens de organisatie van de sociale zekerheid in België. Het feit dat de hervormingen bij de sociale zekerheid het onderzoeksopzet qua keuze van beleidsveld respecteert was niet de enige reden waarom de onderzoeksgroep beslist de hervormingen die door Copersoc aangebracht werden, naar voor te brengen. Ten eerste vertegenwoordigt de sector van de sociale zekerheid een van de beleidssectoren in België met het grootste aantal verzelfstandigde instellingen die onder de verantwoordelijkheid van één tuchtorganisatie vallen. Men schat ongeveer het aantal openbare instellingen die in de sector actief zijn op 15 (voor ongeveer 2000 organisaties actief in de sector). Zelfs op het vlak van personeelswerving is dit onevenwicht zeer indrukwekkend : 12.000 tewerkgestelde personen bij de instellingen voor ongeveer 1.900 bij het vroegere ministerie. Vervolgens heeft Copersoc een Business Program Reenginering toegespitst op de fase van beleidsvoorbereiding en op de taakverdeling binnen deze fase tussen de nieuwe FOD en de instellingen. Het zou spijtig zijn dat deze studie niet van deze indrukwekkende denkinspanningen, die tijdens het opstellen van de BPR geproduceerd werden, gebruik maakt. Uiteindelijk is Copersoc gestart van een zeer pragmatische visie rekening houdend met de aanwezige capaciteitsverdeling. Copersoc heeft nooit geprobeerd een theoretische taakverdeling op te leggen die een aanzienlijke verschuiving van personeel en opdrachten tussen de organisaties zou veroorzaken, maar is gestart van de huidige gang van zaken en heeft geprobeerd die te rationaliseren (of er meer rationaliteit in te brengen). Zo’n aanpak zou

38


interessant kunnen zijn voor beleidssectoren in Vlaanderen waarin omwille van historische redenen of omwille van het gebrek aan beleidsinhoudelijke tegenhanger bij de oude Vlaamse departementen, de VOI’s sterke beleidsvoorbereidende capaciteiten ontwikkeld hebben. Zoals zal blijken heeft de onderzoeksgroep de thematische afbakening (sociale zekerheid en tewerkstellingsbeleid) niet gerespecteerd voor deze case. Frankrijk is een case met verschillende “agentschappen” en verschillende “moederdepartementen”. Deze keuze kan gemotiveerd worden. Ten eerste is Frankrijk op zich een apart geval. Behalve voor bepaalde ministeries hebben de buitendiensten (de bestudeerde “agentschappen” van de case) meer en meer bevoegdheden en autonomie gekregen in de beleidscyclus om een betere coördinatie met de andere buitendiensten van hun territorium (regio of departement) toe te laten. Komen tot een territoriaal geïntegreerd beleid (voor de regio of voor het departement) is altijd het ‘leitmotiv’ geweest van de administratieve hervormingen in Frankrijk en zeker niet de gedachte dat beleid technisch en functioneel inhoudelijk beter zou zijn in geval van grotere inmenging van de uitvoerende eenheden. Een uiteenzetting over een apart beleidsdomein zou dit belangrijk aspect gemist hebben. Vervolgens is de onderzoeksgroep ervan overtuigd dat de Franse case een meerwaarde kan leveren voor de hervormingen in Vlaanderen. In de toekomstige werking van de Vlaamse administratie zal het wel bijna zeker zijn dat agentschappen (IVA of EVA) zelfs tussen beleidssectoren gemeenschappelijke doelstellingen zullen delen. Op dit moment gaan de vragen rijzen over de sturing van deze agentschappen, over het opbouwen van een aan de verschillende beleidssectoren gemeenschappelijke beleidscyclus en over het ontwikkelen van gemeenschappelijke arrangementen tussen de verschillende centrale departementen en de betrokken agentschappen. In dit opzicht kan de uiteenzetting van de Franse case een heldere basis opleveren om aangepaste oplossingen te bedenken voor deze specifieke gevallen binnen de Vlaamse administratie.

1.3.2.3. Motivering case-keuze Voor de keuze van de cases (verzelfstandigde agentschappen en hun relatie met het ‘moederdepartement’), hebben we ons laten leiden door verschillende criteria: Een eerste (niet onbelangrijk) criterium was dat de gekozen beleidsvelden liefst inhoudelijk moesten aansluiten bij de beleidsdomeinen waarvoor de Vlaamse overheid bevoegd is. Dit om de relevantie en de herkenbaarheid van het onderzoek te verhogen. Een tweede criterium was dat er –teneinde een betrouwbaar overzicht te kunnen opstellen over mogelijke inrichtingen en koppelingsarrangementen- variatie moest bestaan in omvang en statuut van het agentschap en in aard van de beleidsmaterie. Desondanks dit streven naar variatie, hebben we toch getracht om het beleidsdomein stabiel te houden. Aangezien we op aanraden van experts uit Denemarken, voor het Deense Ministerie van Werkgelegenheid hebben gekozen, zijn we in Nederland nagegaan of ook het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een analyse waard was. Omdat dit het geval was -ook daar was het debat, zelfs op beide verzelfstandigingsniveaus32, uiterst levendig- hebben we het Ministerie SZW geselecteerd. 32

Hiermee doelen we op het verschil tussen interne en externe vormen van verzelfstandiging.

39


Binnen elk Ministerie/Beleidsdomein hebben we ons gericht op één of enkele zelfstandige organisaties. Ofschoon de cases uit hetzelfde domein afkomstig zijn, zijn we wel op een variëteit aan inrichtingsvormen gestoten, hetgeen zowel op theoretisch vlak het belangrijkst, als voor de opdrachtgever het meest relevant is. 1.3.3 Onderzoekskader: de centrale onderzoeksvragen De internationale analyse hanteert de vijf beleidswetenschappelijke vraagstukken als onderzoekskader. Voor alle duidelijkheid zetten we deze hier nog eens op een rijtje, aangevuld met het door ons gehanteerde beleidsbegrippenkader. 1. Waar ligt de scheidingsgrens tussen beleid en uitvoering, tussen departement en uitvoeringsorganisatie? Onderstaande tabel schetst het daarbij door ons gehanteerde begrippenkader. Opgemerkt moet worden dat de onderscheiden fases vaak niet scherp van elkaar afgebakend kunnen worden en (bijgevolg) niet noodzakelijk consecutief op elkaar volgen. Een zekere overlap is mogelijk en zelfs gewoonlijk. Fase / Proces Beleidsvoorbereiding

Beleidsuitvoering

-Inhoudelijk operationaliseren Beleidsbepaling Beleidsinvoering

Beleidstoepassing

Hoofdactiviteiten

Eindpunt

dient uiteindelijk te resulteren Ontwerpen beleid: een voorstel van Uitwerken, uitschrijven en in beargumenteren (met inbegrip van beleidsontwerp dat politiek consultatieprocessen) bekrachtigd kan worden. Het inhoudelijk operationaliseren van de regelgeving: begrippen, doelgroepen, … . Beleidsontwerp doorheen maatschappelijk en politiekbestuurlijk krachtenveld loodsen. Het organisatorisch/procedureel voorbereiden van de beleidstoepassing: uitbouwen, aanpassen, voorlichten, … van uitvoeringsapparaat (Doen) inzetten van goedgekeurde beleidsinstrumenten (door uitvoeringsorganisaties) en

rapporteren

dient te resulteren in een goedgekeurd & politiek bekrachtigd plan. Dient te resulteren in een voorbereid uitvoeringsapparaat, klaar voor de beleidstoepassing. dient te resulteren in een aantal beleidsprestaties, in een zekere output33.

Beleidsopvolging

Monitoren uitvoering

over Dient te resulteren in veelheid aan beleidsrelevante data.


Intern uitgevoerde of aangestuurde Dient te resulteren analyse van processen, inhoud of voortzetting, bijsturing effecten van beleid beëindiging van beleid.

in of

Tabel 1-5 Overzicht van de gehanteerde beleidsconcepten 33

waarvan men mogelijks hoopt dat deze ook de gewenste beleidseffecten te weeg brengen en resulteren in de gewenste sturing van maatschappelijke ontwikkelingen.

40


2. Welke functie vervult het ‘kerndepartement (Beleids- of Bestuursdepartement?) en hoe is het ingericht? 3. Welke residuele beleidscapaciteit kent de uitvoeringsorganisatie? 4. Via welke koppelingsarrangementen (communicatieve, juridische, economische, organisatorische/structurele, culturele) tracht men de scheiding tussen beleidsvoorbereiding en beleidsuitvoering te overbruggen? 5. Hoe zijn de beleidsmatige en beheersmatige sturingsrelaties binnen het kerndepartement ingericht en hoe worden ze eventueel op elkaar afgestemd? 1.3.4 Concrete onderzoeksvragen per land Algemeen: -Hoe ziet de verzelfstandigingsgeschiedenis/het verzelfstandigingsdebat van het land er uit? -Welke begrippen worden er gehanteerd? -Welke algemene/Regeringsbrede taakstellingen worden gedefinieerd? -Welke algemene/Regeringsbrede structuren, procedures, instrumenten worden voorgeschreven? Niveau beleidsdomein/Sector/ministerie -Welke actoren zijn er van belang in de sector? -Om welke beleidsmaterie gaat het? -Hoe ziet de verdeling in personeelsaantallen tussen departement en agentschap er uit? -In welke mate gaat het om gecentraliseerd beleid met een eigen uitvoering of om gedecentraliseerd beleid met uitvoeringstaken door andere overheden? Niveau Kerndepartement -Hoe is de beleidsondersteunende functie in de onderzoekslanden gestructureerd? Hoe is het departement gestructureerd? -Welke beleidsondersteunende functies/taken (Evaluatie – Communicatie – Toekomstonderzoek – Opvolging – Juridische ondersteuning - …) worden door welke entiteiten opgenomen? -Welke strategische beleidsen beheersdocumenten bestaan er? Strategische plannen – Beleidsnota’s – beleidsbrieven – meerjarenbegroting … ? -Waar en hoe vindt de beleidsmatige aansturing van het agentschap plaats? -Waar en hoe vindt de beheersmatige aansturing van het agentschap plaats? -Hoe worden beide op elkaar afgestemd binnen het departement? -Bestaan er speciale eenheden binnen het departement voor de aansturing van of voor het relatiebeheer met de uitvoeringsorganisaties? Niveau uitvoeringsorganisatie -Welke beleidsondersteunende rollen vervult de uitvoeringsorganisatie? -Hoe is de uitvoeringsorganisatie beleidsmatig gestructureerd? -Bestaan er speciale eenheden binnen de uitvoeringsorganisatie voor de communicatie met het departement?

41


Interactie (Koppelingsarrangementen) tussen beiden Structurele en procedurele interfaces 1. Welke formele organen met beleidsondersteunende taakstellingen waarin vertegenwoordigers van kerndepartement en agentschap samen zetelen bestaan er? -Welke organen zijn het? Om hoeveel organen gaat het? -Hoe zijn ze samengesteld? -Hoe vaak komen ze samen? -Hoe worden ze ondersteund? -Welke taakstelling hebben ze? Nadruk op beleidsvoorbereiding, bepaling, evaluatie en/of sturing? Wat is hun belang? -Hoe zien de betrokkenen de rol van die organen? 2. Welke informele organen bestaan er? … (zelfde vraagstelling) 3. Welke procedures bestaan er inzake een aantal beleidsondersteunende taken? -Welke afspraken zijn er gemaakt om beleidsrelevante insteken van agentschappen in opstellen beleidsvoorstellen (strategische nota’s + concrete maatregelen) te verzekeren? -Welke afspraken zijn er gemaakt inzake evaluatie-taken? Wie stuurt dit aan? -Welke afspraken zijn er gemaakt inzake de aansturing van de uitvoering en inzake het aankaarten van nieuwe beleidsinitiatieven? -Welke procedures zijn er opgesteld voor het uitwisselen van informatie? Bestaan er gemeenschappelijk opgebouwde informatiesystemen? Specifieke tools & instrumenten: 4. Beheersovereenkomsten: Wat staat er in? 5. Uitvoerbaarheidstoetsen: Waaruit bestaan ze? Hoe dikwijls vinden ze plaats? Breedte? Mate van formalisering?

42

Hoofdstuk 2 : De inrichting van de beleidsondersteunende functie in Nederland

HOOFDSTUK 2 Inrichting van de beleidsondersteunende functie in Nederland DIEDERIK VANCOPPENOLLE In het vorige hoofdstuk hebben we onze keuze voor Nederland al toegelicht en beargumenteerd. Om volledig recht te kunnen doen aan de verkennende waarde van de Nederlandse verzelfstandigingssituatie is dit hoofdstuk opgedeeld in vier paragrafen. Vooreerst zal kort (aangezien de Nederlandse situatie goed bekend is in Vlaanderen) een beeld geschetst worden van een aantal (beleidsmatige) kenmerken van de Nederlandse Rijksdienst. Daarna gaan we nader in op de verzelfstandigingssituatie van het land. Daarbij zal niet alleen stilgestaan worden bij een inventaris van de bestaande situatie, maar zal tevens uitgebreid aandacht besteed worden aan een boeiend en relevant debat over de inrichting van de beleidsondersteunende functie. Een debat dat niet alleen op bestuurlijk, maar ook op academisch vlak werd gevoerd. Na deze uitvoerige situering zullen we in de derde paragraaf de geselecteerde case(s) grondig beschrijven en analyseren. We eindigen dit hoofdstuk met een reeks bemerkingen en conclusies.

2.1

DE NEDERLANDSE RIJKSDIENST: ENKELE RELEVANTE BELEIDSMATIGE KENMERKEN

Alvorens de inrichting van de beleidsondersteunende functie binnen één Ministerie te belichten, lijkt het ons nuttig om een aantal generieke kenmerken van de Nederlandse situatie hier al te bespreken. Het betreft vooreerst een aantal structurele aspecten van de inrichting van het overheidsapparaat, daarnaast willen we ook een aantal instrumenten en regelingen aanhalen via dewelke men getracht heeft om een aantal beleidsfuncties te institutionaliseren in de Nederlandse overheid. 2.1.1 Structurele inrichting De Nederlandse overheid kent op vandaag 13 Ministeries. De Regering zelf bestaat uit 26 leden: een Minister-President, 15 Ministers en 10 Staatssecretarissen. Eigenlijk –op enkele kleine afwijkingen na34- bestaat er een één-op-één-relatie tussen de structuur van de Rijksoverheid en de Ministerportefeuilles.

34

Niet alle Ministers hebben immers een heel Ministerie onder zich en bepaalde Ministeries worden ‘gedeeld’ door meerdere Ministers. Zo hebben de Ministers bevoegd voor Ontwikkelingssamenwerking en Vreemdelingenzaken & Integratie geen eigen Ministerie onder zich en wordt het Ministerie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties geleid door twee Ministers.

43


Kenmerkend voor de Nederlandse overheid (in vergelijking met Vlaanderen) is de afwezigheid van ministeriële kabinetten. Nederland kent –zo blijkt onder meer uit een studie van Brans, Hoet & Facon (2003)- een professionele merit-bureaucratie, waarin de beleidsdirecties integraal verantwoordelijk zijn voor de beleidsvorming en zowat alle belangrijke beleidsondersteunende activiteiten verrichten: directe ondersteuning van de Minister, communicatie met doelen belangengroepen, … . “Elk Minister beschikt slechts over één politiek adviseur die wordt ingeschakeld voor zuiver politieke taken, zoals het opvolgen van een bepaald dossier binnen de administratie of het verzorgen van de relaties tussen de Minister en diens politieke achterban” (Brans, Hoet & Facon, 2003: p. 40). Uit deze studie blijkt voorts dat er nog een aantal andere actoren belangrijke beleidsondersteunende taken opnemen, maar aangezien dit integraal te maken heeft met de introductie van een aantal nieuwe regelingen, behandelen we dit in het volgende punt. 2.1.2 Beleidsrelevante regelingen: VBTB & RPE Er zijn de laatste jaren eigenlijk twee beheersmatige instrumenten of regelingen ingevoerd die –in het kader van een verdere professionalisering van de beleidsvoering- bepaalde beleidsondersteunende taken hebben toegekend aan andere directies of afdelingen binnen een Ministerie. In concreto betreft het de regeling VBTB en de regeling Prestatiegegevens en Evaluatie-onderzoek die vooral nieuwe (beleidsmatige) verantwoordelijkheden toekennen aan de Directies Financieel-Economische Zaken (FEZ). 2.1.2.1. VBTB VBTB staat voor ‘Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording’. Bedoeling van deze regeling is om de informatiewaarde van begrotings- en verantwoordingsstukken te verhogen en om deze prestatiegerichter te maken teneinde de relatie tussen beleid, prestaties en middelen te verduidelijken en teneinde de controletaak van de parlementsleden te vergemakkelijken.35 Dit werd gedaan door het proces, de structuur, de inhoud en de presentatie van begroting en verantwoording van een Ministerie aan te passen. De hele regeling draait rond het beantwoorden van een zestal vragen, de zogenaamde drie W-vragen en de drie H-vragen: -Wat willen we bereiken? -Hebben we bereikt wat we wilden bereiken? -Wat willen we daarvoor doen? -Hebben we daarvoor gedaan wat we zouden doen? -Wat mag dat kosten? -Heeft het gekost wat we dachten dat het zou kosten? Ondanks het feit dat VBTB in feite beheersmatig van aard is, heeft de regeling toch belangrijke (directe en indirecte) gevolgen voor de beleidsdirecties. Op direct vlak kan er immers een betere, meer overwogen beleidsvorming verwacht worden waarin doelstellingen en instrumenten helder geëxpliciteerd worden. Indirect kan je verwachten dat de regeling de Ministeries aanzet om te investeren in een strategische, informatie- en/of evaluatiecapaciteit (Brans & Vancoppenolle, 2002).

35

Kabinet (1999). Regeringsnota “Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording”. Den Haag, mei 1999. 46 p.

44


2.1.2.2. De Regeling Prestatiegegevens en Evaluatie-onderzoek De notitie Evaluatie-onderzoek in de Rijksdienst stelt de beleidsdirecties verantwoordelijk voor de inzet van evaluatie-instrumenten, maar kent tegelijk aan de directies FEZ een coördinerende en stimulerende rol toe door te stellen dat deze -ten behoeve van de ambtelijke en politieke top- het onderzoek naar doelmatigheid (efficiëntie & effectiviteit) moeten bevorderen en zo nodig coördineren, zowel tijdens de voorbereiding, als periodiek tijdens de uitvoering van het beleid. Het is ook de taak van de directie FEZ om na te gaan of de uitkomsten van de evaluatie-onderzoeken worden betrokken bij de begrotingsvoorbereiding.36 Inhoudelijk bepaalt deze regeling niet alleen dat de beleidsdirecties zich tijdens de beleidsvoorbereiding verplicht moeten afvragen of evaluatie-onderzoek ex ante zinvol is, maar stelt ze ook dat beleid periodiek met evaluatie-onderzoek afgedekt moet worden, waarbij als termijn ten minste eens in de vijf jaar gehanteerd wordt (Van der Knaap, 2002). Deze laatste bepaling sluit aan bij een bestaande traditie van het inschrijven van ‘evaluative clauses’ in nieuwe regelgeving. Dit zijn bepalingen waarin de wetgever zich verplichtend engageert om het nieuwe of veranderde beleid binnen een aantal jaren te evalueren (Jacob & Varone, 2003).

2.2

VERZELFSTANDIGING IN NEDERLAND

Nederland heeft de voorbije decennia tal van commissies opgericht en een veelheid aan rapporten gepubliceerd omtrent (de verschillende aspecten van) het verzelfstandigen van overheidsactiviteiten. Het is niet onze bedoeling om die geschiedenis gedetailleerd te beschrijven. Wel willen we een aantal interessante argumenten uit dat bestuurlijk & academisch debat weergeven. Maar vooraleer daartoe over te gaan, staan we eerst even stil bij cijfers en begrippen. 2.2.1 Verzelfstandiging: cijfers en begrippen 2.2.1.1. Cijfers De Nederlandse Overheid heeft haar IVA’s en EVA’s bedacht met de namen Agentschap (of baten/lastendienst) en Zelfstandig Bestuursorgaan (ZBO). Onderstaande tabel geeft het belang van deze verzelfstandigde uitvoeringsorganisaties aan. Net zoals in Vlaanderen werken er duidelijk meer mensen in een verzelfstandigde organisatie dan in de kerndepartementen. Aantal Aantal personeelsleden

Departementen Niet van toepassing

Agentschap 19 (in 1997) 24 (in 2002)

117.600 39

25.000 (in 1997)

ZBO’s 431 volgens sommigen37 +/- 60038, volgens anderen 130.000

Tabel 2-1 Omvang van het verzelfstandigd landschap in Nederland 36

Uit Hafir (Handboek Financiële Informatie & Administratie Rijksoverheid) Zie Van Thiel, S. & Van Buuren, A. (2001). 38 Cijfers uit 1999. 39 Cijfers afkomstig van de overheidspublicatie Kerngegevens overheidspersoneel 2001. Afgehaald van het internet op 7 juli. Deze cijfers bevatten het personeel van de agentschappen. 37

45


2.2.1.2. Agentschap Het agentschapsmodel werd in 1991 geïntroduceerd via het heroverwegingsrapport ‘Verder bouwen aan beheer’ en verder geformaliseerd bij de zesde wijziging van de comptabiliteitswetgeving in 199440. Kenmerkend voor een agentschap zijn de resultaatgerichte bedrijfsvoering en het baten-lastenstelsel. De resultaatgerichte sturing heeft als focus dat de processen inzichtelijk worden gemaakt evenals de prijs per dienst en het kwaliteitsniveau. Bedoeling is om tot een doelmatiger bedrijfsvoering te komen. Kenmerkend voor het baten-lastenstelsel is dat het budget, het jaarplan en de verantwoording in termen van kosten in plaats van uitgaven worden opgesteld. Om een baten-lastendienst in te stellen worden strikte voorwaarden gesteld. Men moet onder meer beschikken over: -Een omgevingsanalyse -Een identificatie van producten en diensten, waarbij telkens het productieproces is beschreven en waarbij doelmatigheids- en kwaliteitsindicatoren zijn ontwikkeld. -Beschreven bedrijfsprocessen -Een kostprijsmodel met toerekening van de kosten aan de producten en diensten -Kostprijs- en kwaliteitsindicatoren op grond waarvan kan worden beoordeeld of een dienst doelmatiger is gaan werken -Een op resultaat gerichte externe planning- en controlcyclus tussen departement en batenlastendienst en een daarop aansluitende interne planning- en controlcyclus, waarvoor stuurvariabelen zijn ontwikkeld voor eigenaar en opdrachtgevers. Jaarlijks worden een tarievennota, een jaarwerkplan en een begroting opgesteld voor de eigenaar. De opdrachtgevers krijgen offertes aangeboden. -Een identificatie van de risico’s die de dienst loopt en afspraken tussen het departement en de baten-lastendienst over de wijze waarop deze risico’s worden afgedekt.

2.2.1.3. De zelfstandige bestuursorganen De benaming “zelfstandig bestuursorgaan” (hierna: ZBO) is een algemene aanduiding voor een grote verscheidenheid aan organisaties in Nederland. Vaak hangt het van de definitie af of een organisatie al dan niet als een ZBO kan worden beschouwd (Bouckaert, Verhoest, Vervloet & Verschuere, 2002). In de Rapportage Doorlichting Zelfstandige Bestuursorganen41 worden de verschillende ZBO’s geclusterd naar de taken die ze vervullen. Deze clustering toont aan dat de verscheidenheid onder ZBO’s aanzienlijk is. Volgende clusters werden onderscheiden: -

40 41

Algemene uitvoeringscontrolerende taken Besluiten in individuele gevallen van niet-geldelijke aard Besluiten inzake (her)verdeling van geld Beoordelen van kwaliteit en verstrekken van wettelijke bevestigingsdocumenten Reguleren

Ministerie van Financiën. Verder met resultaat: het agentschapsmodel 1991-1997. Ministerie van Binnenlandse Zaken (1997). Rapportage Doorlichting ZBO’s, p.19.

46


In de recente kaderwet ZBO’s (op 8 april 2002 gestemd in de Eerste Kamer) wordt gepoogd het organisatierecht voor ZBO’s te regelen42. Er wordt gepoogd om (1) enige ordening te brengen in de huidige situatie waarbij voor ieder ZBO een geheel eigen organisatieregeling geldt, (2) een heldere regeling van de ministeriële verantwoordelijkheid vast te leggen, (3) helderheid te scheppen met betrekking tot de financiële controle op ZBO’s en (4) om een vergroting van het publieke inzicht te bewerkstelligen. (Uit Bouckaert, Verhoest, Vervloet & Verschuere, 2002: p. 23) Ook wordt duidelijk aangegeven op welke organisaties de kaderwet ZBO’s precies slaat. Een definiëring van het begrip als het ware. Het gaat om organisaties die: -

bestuursorganen zijn, hetzij publiekrechtelijk, hetzij privaatrechtelijk met openbaar gezag bekleed zijn op het niveau van de centrale overheid opereren niet hiërarchisch ondergeschikt zijn aan de minister

2.2.2 Bestuurlijk43 & Academisch debat Nederland kent een sterk ontwikkelde bestuurskundige wetenschap waarvan de inzichten en het jargon ook goed in de overheid doorgedrongen zijn, niet alleen omdat veel bestuurskundigen in de overheid werken, maar ook omdat de afstand tussen bestuurskundige academici en overheid er veel kleiner lijkt te zijn dan in Vlaanderen (Brans & Maes, 2001). Op beide terreinen is dan ook een stevig debat gevoerd over de taakverdeling tussen departementen en uitvoeringsorganisaties en over de manier waarop beide moeten samenwerken. In deze paragraaf belichten we beide discussies eerst apart, om ze daarna gezamenlijk te becommentariëren. 2.2.2.1. Het bestuurlijk debat Het bestuurlijk debat over verzelfstandiging bestaat nu al meer dan een decennium en heeft in Nederland al een aantal interessante wendingen genomen. We hebben getracht dit debat in onderstaande tabel chronologisch weer te geven. Per ‘document’ wordt een korte situering gegeven en een samenvatting van de relevante bemerkingen gemaakt. In de conclusies van dit hoofdstuk trekken we lessen uit dit debat voor de Vlaamse Overheid. Tijdstip 1993

Actor Rapport van de Secretarissen-Generaal De organisatie en de werkwijze van de Rijksdienst

Inhoud - Standpunten De Secretarissen-Generaal stellen dat in de organisatie van de Rijksdienst een duidelijke scheiding dient aangebracht te worden tussen enerzijds uitvoeringsgerichte organisaties, die intern of extern verzelfstandigd zijn, en anderzijds relatief kleine departementen, die belast zijn met de beleidsvorming en de aansturing van uitvoeringsorganisaties Daarbij worden als

42

Tweede Kamer der Staten-Generaal (2001). Regels betreffende ZBO’s – Memorie van Toelichting, 20002001, 27 426, nr.3, pp. 4-5. 43 Dit overzicht steunt op en put soms letterlijk uit Verhoest, K. & Van Thiel, S. (2002) en uit Van Twist, M.J.W., Bagchus, R. en Verhaak, F.O.M. (1997).

47


1993

Rapport van de Commissie Scheltema Steekhoudend Ministerschap, betekenis en toepassing van de minist. verantwoordelijkheid.

1993

Rapport van de Commissie Wiegel Naar kerndepartementen, kiezen voor een hoogwaardige en flexibele Rijksdienst.

1994

Rapport van de Commissie Sint Verantwoord verzelfstandigen

Maart ‘95

Rapport van de Algemene Rekenkamer ‘Zelfstandige Bestuursorganen en ministeriële verantwoordelijkheid’

Mei

48

Regeringsnota

uitvoeringsorganisaties. Daarbij worden als randvoorwaarden genoemd: de waarborging van een blijvende interactie tussen beleid en uitvoering, een duidelijke invulling van de ministeriële verantwoordelijkheid en aandacht voor de daarmee samenhangende deskundigheid en sturingsinstrumenten. Volgens de Commissie Scheltema dienen op het kerndepartement die taken te worden vervuld die volledig onder de instructies van de Minister worden verricht. In ieder geval gaat het daarbij om de voorbereiding en de vaststelling van het beleid, het in grote lijnen sturen van de uitvoering en het verdelen van de financiële middelen. Het rapport van de Commissie Wiegel is uitgebracht als advies in het kader van de staatkundige, bestuurlijke en staatsrechtelijke vernieuwing. Eén van de voorgestelde verbeteringen voor de organisatie en het functioneren van de Rijksdienst luidde ‘het krachtig voortzetten van de ontwikkeling naar kerndepartementen’. Deze ambtelijke commissie (opgericht in opdracht van het beraad van Secretarissen-Generaal) heeft getracht inzicht te krijgen in de concrete problemen die bij de keuze voor verzelfstandiging een rol spelen. Grote aandacht ging uit naar het verbeteren van de sturingsrelaties en naar een nauwkeuriger bestuurlijk-organisatorische vormgeving van verantwoordelijkheden tussen organisatie-eenheden. De commissie uitte ook de wens om tot een kaderwet te komen voor ZBO’s. Wat inrichting en samenwerking betreft, meende de commissie het volgende: teneinde te voorkomen dat ZBO’s een eigen leven gaan leiden moeten er ten principale beleidsmatige counterparts worden opgericht die het strategisch beleid voorbereiden en bewaken instrumenten voor beleidsmatige sturing zijn uitvoeringscontracten en een jaarverslag, voortgangsrapportages en accountantsverklaringen. er moet een informatieplicht in hoofde van de ZBO’s worden vastgelegd er moet aandacht geschonken worden aan de voorzieningen binnen het kerndepartement teneinde de relaties goed te onderhouden indien er meerdere principalen zijn vereist dit de nodige afstemming en organisatie Het Rapport van de Algemene Rekenkamer over ZBO’s handelde specifiek over de mate waarin de ministeriële verantwoordelijkheid voor deze organen gewaarborgd is. De conclusie was ronduit negatief. De AR formuleerde onder meer de kritieken dat er een wildgroei naar inrichting aan ZBO’s zou bestaan, dat het onduidelijk was welke organisaties als ZBO’s kunnen worden gekenmerkt en dat het toezicht in de praktijk te wensen overliet. Het Kabinet reageerde met deze nota op het rapport van de


1995

‘Herstel van het primaat van de politiek bij de aansturing van zelfstandige bestuursorganen –

1998

Commissie Holtslag

2001

Handreikingen Verzelfstandiging

44

AR. Het rapport kondigde een aantal maatregelen aan om de ministeriële verantwoordelijkheid beter te waarborgen. Daar de AR beklemtoond had dat het sturings- en toezichtsprobleem vaak niet te wijten was aan een gebrek aan mogelijkheden, maar veeleer aan een gebrek aan organisatorische voorzieningen, diende elke minister ‘Kabinetsstandpunt over het daarom per ZBO te rapporteren over “de organisatorische rapport van de Algemene voorzieningen die er op zijn departement getroffen zijn Rekenkamer’ welke het hem mogelijk maken om het politiek primaat te effectueren bij de aansturing van de verzelfstandigde entiteiten”. In navolging van de adviezen van de twee ambtelijke commissies, werd een wetsvoorstel over toezicht afgekondigd. Vooruitlopend hierop werken alle Ministeries al aan toezichtsvisies en –arrangementen voor het toezicht op ZBO’s. Een recenter, maar opmerkelijk initiatief is het opstellen van Handreikingen over verzelfstandiging. Dit gebeurde binnen de Rijksdienst. Het doel van de handreikingen was om het leervermogen over verzelfstandiging binnen de overheid te verhogen. De nota’s waren opgesteld door en voor mensen uit de praktijk om de discussie over verzelfstandiging en de (beleidsmatige) gevolgen daarvan te voeden. Er werden tevens een aantal werkconferenties rond georganiseerd. De handreikingen raken enkele heikele kwesties in de relatie tussen departement en agentschap aan: de informatieregeling, het ‘dubbele gezicht’ van de Minister, de betrokkenheid van de ZBO’s bij uitvoeringsgericht ontwerpen, … . De ene handreiking is wel al concreter en meer oplossingsgericht dan de andere. Sommige nota’s gaan immers niet verder dan een probleemschets. Het zou de bedoeling zijn om deze handreikingen –in samenwerking met de academische wereld44- verder te operationaliseren en oplossingsgerichter te maken. We plaatsen volgende bemerkingen bij de handreikingen: In de nota’s worden er heel wat mechanismen en instrumenten vernoemd die ingezet kunnen worden teneinde de beleidsondersteuning in een verzelfstandigd overheidslandschap optimaal te kunnen laten verlopen. Opvallend is dat er minder wordt stilgestaan bij structuren, iets waar men in Vlaanderen wel veel aandacht aan besteed heeft. Nergens is er sprake (ook in het artikel van Van Twist niet), over een Beleids- of bestuursraad. Betekent dit dat men dat in Nederland niet haalbaar/zinvol acht?

Zo werd er een Leergang aansturing en management van zelfstandige bestuursorganen ingericht door de Nederlandse School voor Openbaar bestuur (NSOB).

49


Relevant voor Vlaanderen is dat elk Ministerie moet duidelijk maken hoe de relatie met de verzelfstandigde agentschappen zal plaatsvinden. Het moet daarbij kiezen welke focus het daarbij op welk moment hanteert, teneinde de geschetste rolverwarring te voorkomen. In Ministeries die aparte entiteiten instellen voor de monitoring van de agentschappen en de maatregelen, stelt deze problematiek zich des te scherper.

2002

Kaderwet ZBO’s

De nood aan een goed geregelde informatieuitwisseling wordt erg beklemtoond. We delen de mening van de auteurs dat de vraag niet moet zijn wat uit te wisselen, maar wel hoe een gemeenschappelijk informatiesysteem uitbouwen dat voor beide partijen toegankelijk is. “Geheel in de lijn van het streven naar ‘het herstel van het primaat van de politiek’ bevat het wetsvoorstel vooral bepalingen ten aanzien van de bevoegdheden en instrumenten die een minister minimaal moet hebben om adequaat toezicht te kunnen uitoefenen” (Plug, in’t Veld en Geut, 2001: 162). De Nederlandse kaderwet onthoudt zich van de instelling van uniforme sturingsrelaties, dit voornamelijk omdat men op zoek wilde gaan naar de grootste gemene deler onder een enorme diversiteit aan ZBO’s. Daarom staat niets verteld over Raden van Toezicht (er zijn immers maar vijf ZBO’s met een Raad van Toezicht) of over benoemingstermijnen. Wel beklemtoont de Kaderwet het schorsings- en vernietigingsrecht van de Minister. De resultaatsturing die tussen bepaalde departementen en hun ZBO’s bestaan wordt niet veralgemeend door de Kaderwet. Eerder worden voor alle zelfstandige bestuursorganen een aantal ‘vaste’ momenten vastgelegd waarop elk zelfstandig bestuursorgaan bij zijn Minister ter sprake moet komen (begroting, jaarverslag en jaarrekening, tariefvaststelling, vaststelling bestuursreglement, benoeming bestuursleden). Daarnaast stelt de Kaderwet ook een vijfjaarlijkse evaluatie van de ZBO’s in. Die evaluatie moet gezien worden in het licht van een bezinning op de vraag of de doelstellingen en verwachtingen die men had bij de oprichting van het ZBO feitelijk zijn waargemaakt, of het gekozen systeem van toezicht en sturing naar verwachting en tevredenheid werkt en of de oorspronkelijke doelstellingen nog steeds gelden of bijstelling behoeven.

Tabel 2-2 Chronologische weergave van de bestuurlijke inrichtingsdiscussie in Nederland

50


2.2.2.2. Academisch debat & relevant onderzoek Parallel aan het bestuurlijk debat, werd ook op wetenschappelijk vlak veel aandacht besteed aan de verzelfstandigingsproblematiek, waarbij gericht onderzoek werd verricht naar het wezen van kerndepartementen en verzelfstandigde entiteiten enerzijds en naar hun onderlinge relatie anderzijds. Een bloemlezing: In 1993 brachten van Twist en in’t Veld twee artikels uit over de organisatorische figuur ‘kerndepartement’. Het eerste ging heel kort in op de verschillende invulling van kerndepartementen in verschillende Europese landen en pleitte voor het zo veel mogelijk organisatorisch scheiden van beleidsvorming en beleidsuitvoering. Tevens concludeerden ze dat er in de Nederlandse overheid een doordachte begripsmatige en organisatorische invulling van het idee van kerndepartementen ontbrak. In hun tweede artikel plaatsten ze een aantal kanttekeningen bij de overdreven verwachtingen ten aanzien van kerndepartementen. Met betrekking tot de organisatorische scheiding van beleidsvorming en beleidsuitvoering stelden ze dat een blijvende interactie tussen beide gewaarborgd moet worden. De auteurs onderscheidden verschillende aangrijpingspunten om de kwaliteit van beleid te blijven waarborgen, waaronder het toekennen van een initiatief- en adviesplicht aan de uitvoerende diensten. In navolging van Engelse ervaringen pleitten ze bovendien voor de oprichting van een nieuwe organisatorische entiteiten binnen de kerndepartementen voor de aansturing en de controle van de uitvoeringsorganisaties. In concreto zou deze entiteit dan de management-contracten moeten ontwerpen en beheren. Twee jaar later –na het kritische rapport van de Algemene Rekenkamer- publiceerden diezelfde auteurs opnieuw een artikeltje (Van Twist & in ’t Veld, 1995). Hierin kantten ze zich duidelijk tegen de nieuwe stroming om meer en meer de voorkeur te geven aan interne verzelfstandiging (ten nadele van externe verzelfstandiging) en wel omdat de eigenlijke vorming van het kerndepartement dan in het gedrang zou komen. Door interne verzelfstandiging dreigt er immers functieverlies te ontstaan voor het kerndepartement. De auteurs zien dan ook al het doembeeld ontstaan van kerndepartementen als ‘sterfhuizen’, wiens beleidsen/of sturingsfunctie steeds verder uitgehold wordt. Om dit te vermijden pleitten ze niet alleen voor externe verzelfstandiging, maar ook voor een goed ontwikkelde bestuursraad waarin niet alleen de beleidsontwikkeling gecoördineerd en geïntegreerd kan worden, maar waarin tevens de uitvoering samenhangend aangestuurd kan worden (Van Twist & in ’t Veld, 1995). Bestebreur (1996) reageerde op de laatste bijdrage van Van Twist en in ’t Veld en stelde dat deze een te beperkt perspectief op verzelfstandiging hanteerden. Ook pleitte hij voor een meer genuanceerde benadering van de scheiding van beleid en uitvoering. “Een uniforme ‘scheidingsregeling’ gaat voorbij aan situaties waarbij beleid en uitvoering sterk inhoudelijk vervlochten zijn, waarbij het iteratieve proces van beleidsformulering en het nemen van uitvoeringsmaatregelen een erg hoge frequentie heeft”45 (Bestebreur, 1996, p. 3). Elting & Gerdes (1995) behandelden de beleidsmatige en bestuurlijke dilemma’s waarmee kerndepartementen te maken krijgen in een verzelfstandigd overheidslandschap. Vooreerst 45

Hetgeen hij een kortademige beleidscyclus noemt.

51


stelden ze dat de relatie tussen kerndepartementen en uitvoeringsorganisaties géén kwestie is van sturen en gestuurd worden, maar een zaak van sturen en méésturen. Ze vonden –zoals reeds in het inleidend hoofdstuk vermeld- dat de uitvoeringsorganisaties zelf een inbreng zouden moeten hebben in zaken die te maken hebben met definitiekwesties46, technisch ontwerp, planning en fasering & onbedoelde effecten. Opvallend is dat ze een duidelijke voorkeur hebben voor een bestuursraadmodel binnen het kerndepartement, waaronder dan beleidsen beheerseenheden ressorteren. De auteurs stellen uitdrukkelijk dat vermeden moet worden dat deze staforganen een sturende rol gaan spelen ten opzichte van de uitvoeringsorganisaties. Ze staan dus duidelijk een collegiale sturing voor binnen het kerndepartement, waarbij ze de optie om de uitvoeringsorganisatie te laten aansturen door de bewindspersoon uitdrukkelijk verwerpen. “Het is de functie van de bestuursraad om uitvoeringsvoorstellen en politieke wensen nog eens goed af te wegen” (Elting & Gerdes, 1995, p. 74). Bekkers, Albers & Frissen (1992) sommen een aantal cruciale variabelen op die een impact hebben op verzelfstandigingsprocessen. Eerst en vooral stellen zij dat de structurele ontkoppeling van de beleidscyclus slechts adequaat is wanneer de fases goed van elkaar kunnen afgebakend worden en niet te interdependent zijn. Daarbij zijn vier factoren van belang: -de aanwezigheid van een superieure beleidsbepalende actor -de graad van afwerking van het beleid (‘degree of completion’), wat betrekking heeft op de veranderlijkheid van de beleidsdoelen. Hoe minder veranderlijk, hoe makkelijker te scheiden. -De mate van stabiliteit bij de implementatie. Wanneer de implementatie-omstandigheden stabiel zijn, is het makkelijker om beleid en uitvoering van elkaar te scheiden. -de cognitieve structuur van het beleidsprogramma, zeg maar de achterliggende causale beleidstheorie. Eens deze lijkt te kloppen, zal de implementatie minder verstoord worden door ongekende ontwikkelingen. Daarnaast stellen ze ook dat -zelfs als beleid en uitvoering van elkaar onderscheiden kunnen worden- een structurele scheiding niet gewenst is wanneer er op informatievlak een grote afhankelijkheid bestaat tussen beleidsvorming en beleidsuitvoering. In dat geval doet men er beter aan om beide fases samen te houden, al dan niet verzelfstandigd. Kortom, zij onderscheiden twee types van verzelfstandiging: sequentiële en interdependente vormen. In de laatste vorm wordt het beleidsproces in zijn geheel afgestoten van het politieke centrum. Van Twist, Bagchus en Verhaak (1997) gaven op beschrijvende47 (deels toetsende) wijze per departement een retrospectief overzicht van de verzelfstandigingsprocessen binnen de Nederlandse Rijksdienst. Daarbij besteedden ze veel aandacht aan de organisatorische consequenties voor de kerndepartementen en aan de vormgeving van de afstemmingsrelatie 46

Uitvoeringsorganisaties moeten er voor zorgen dat deze definities operationeel, meetbaar en toetsbaar zijn/gemaakt worden 47 Richtvragen daarbij waren: 1) Welke organisatie-onderdelen worden er op afstand van het departement geplaatst en op grond van welke motieven? 2) Wat zijn de consequenties hiervan voor de organisatorische vorm van het kerndepartement, in termen van beleid, organisatie en sturing? 3) Hoe is aan de afstemmingsrelatie tussen het kerndepartement en de op afstand geplaatste organisaties vormgegeven en welke interfaces of koppelingsarrangementen zijn in dat kader uitgewerkt? Het moge duidelijk zijn dat dit lijvig onderzoeksrapport een belangrijke inspiratiebron was voor ons onderzoek.

52


tussen kerndepartement en de op afstand geplaatste organisaties. Los van de empirische waarde van het rapport, is hun bijdrage nog steeds interessant om de analyserende bijdrage die ze leverden48. Uit hun analyse van de ministeriële verzelfstandigingssituaties bleek dat: Het concept kerndepartement in de praktijk vaak weinig impact heeft gehad omdat het concept moeiteloos werd ingepast in eerder voorgenomen veranderingen of als legitimering diende voor bijna (afgeronde) veranderingsoperaties. Anderzijds is het concept voor sommige Ministeries een bron van reflectie geweest om een aantal organisatorische en sturingsaspecten te herbekijken. Onder verzelfstandiging vaak een beperking en niet een verruiming van de autonomie van de organisatie schuil ging. Verzelfstandiging betekende soms immers een intensivering en verscherping van de bestuurlijke relaties tussen het kerndepartement en de op afstand geplaatste organisatie. De meeste Ministeries (indertijd?) geen specifieke aansturingseenheid kenden omdat de Ministeries de aansturing van uitvoeringsorganisaties als een beleidsinhoudelijke (en niet als een technische) zaak zagen, zodat dit primair de taak was van een beleidsdirectie (of van de collectieve ambtelijke top). In de departementen waar er wel een eenheid bestond (bv. Onderwijs) was deze in één geval verantwoordelijk voor de voorbereiding van managementcontracten, protocollen en uitvoeringstoetsen. In een ander departement droeg deze eenheid de verantwoordelijkheid voor het management van de besturingsrelaties tussen het kerndepartement en de organisaties op afstand, om zo de kruisende besturingslijnen te centraliseren en deze op afgestemde wijze naar de uitvoeringsorganisaties over te brengen. Een andere interessant en empirisch onderbouwd onderzoek is van de hand van Kickert (1998). In samenwerking met vier andere gekende bestuurskundigen, heeft hij getracht om de aansturing van verzelfstandigde diensten onder de loep te nemen. Doel van zijn studie was om een bijdrage te leveren aan de reflectie over de aansturing tussen kerndepartementen en verzelfstandigde diensten. Kern van zijn betoog is dat de sturing van publieke agentschappen meer is dan een bedrijfsmatige managementsturing. Hij spreekt dan ook over de aansturing van hybride organisaties, die naast privaatrechtelijke ook publiekrechtelijke eigenschappen kennen. Aan de hand van 11 cases ging hij na hoe in vier departementen aan de aansturing vorm wordt gegeven. Over de cases heen wilde hij onderzoeken welke situationele factoren de aard van de aansturingsrelatie determineerden. Als situationele factor focuste ie zich vooral op de verschillen in productieprocessen, taken en functies van de uitvoerende diensten en op de verschillen in de omgeving van de organisatie. Zo onderscheidde hij massa of serieproductiediensten (die in grote getale producten of diensten leveren), professioneelautonome diensten (waarbij de producten/diensten een hoge mate van professionaliteit vergen) en toezicht-, controle- en inspectiediensten die toezien op de naleving van weten regelgeving. Plug, in ’t Veld en Geut (2001) vreesden dat de versterking van het Primaat van de Politiek zou leiden tot scheve afhankelijkheidsrelaties, ondanks het feit dat verzelfstandiging deels doorgevoerd werd om de uitvoering te emanciperen. “De beoogde horizontale relatie tussen 48

De conceptuele categorieën die ze vooropstellen, zijn immers goede ‘lenzen’ ter bestudering van de gediversifieerde beleidsrealiteit.

53


beleid en uitvoering zal als gevolg van de versterking van het ministeriële toezicht weer geverticaliseerd worden (Plug, in ’t Veld & Geut, 2001, p. 164).” Zij kaderen deze problematiek binnen twee democratische perspectieven, namelijk een unicentrische en een pluricentrische traditie. Waar de unicentrische traditie belang hecht aan één centraal machtscentrum – de politiek- streeft de pluricentrische traditie juist naar meerdere machtscentra, die elkaar in evenwicht moeten houden. Het strikt vasthouden aan het unicentrische beginsel van de ministeriële verantwoordelijkheid past volgens de auteurs niet bij de beoogde gelijkwaardige verhouding tussen een kerndepartement en een verzelfstandigde uitvoeringsinstelling. Het scheiden van de functies van beleid en uitvoering biedt de mogelijkheid voor een kritische toetsing over en weer van diverse beleidsproducten doorheen het beleidsproces. Door de uitvoeringstoetsen van uitvoeringsorganisaties over te maken aan het Parlement menen de auteurs ook –vanuit de gedachte dat het primaat van de politiek niet alleen slaat op het primaat van de Regering- de beleidsvormende en controlerende rol van het Parlement te kunnen versterken. 2.2.2.3. Conclusies van het debat Eerst en vooral toont dit overzicht van beide debatten aan dat de problematiek al geruime tijd leeft in Nederland. Tevens kenmerkt deze discussie de bestuurskundige traditie die sterk vertegenwoordigd is in bestuurlijk Nederland. Daarenboven staat ze symbool voor de open debatcultuur die er op politiek-bestuurlijk vlak bestaat. Ten tweede blijkt uit het overzicht dat het debat vaak heel ongenuanceerd wordt gevoerd. Met ongenuanceerd bedoelen we dat er amper wordt stilgestaan bij verschillen in beleidsen uitvoeringsmaterie en bij de impact die dat kan hebben op de taakverdeling tussen departement en agentschap. Zelf zijn we van mening dat er best wel generieke uitspraken kunnen gedaan worden, maar dat er daarna nood is aan een concrete invulling per beleidsmaterie en uitvoeringscontext. Het debat zou verrijkt kunnen worden met concrete insteken uit die invulling. Het onderzoek van Van Twist, Bagchus & Verhaak is om deze reden een zeer boeiende studie, net zoals het concept van de handreikingen als interdepartementaal praktijkproduct (ter verrijking van de discussie) een zeer zinvol initiatief is. Ten derde valt op dat het debat an sich eigenlijk heel waardengeladen of normatief wordt gevoerd. Zelfs academici nemen erg normatieve en weinig onderbouwde standpunten in, hetgeen ook de wetenschappelijke literatuur heel polemisch maakt (Brans, 1997). Gedegen opvolgingsonderzoek dat nog dieper gaat dan de studie van Van Twist en zijn collega’s, zou hier een nuttige rol kunnen spelen.

54


2.3

DE BELEIDSONDERSTEUNENDE FUNCTIE IN EEN VERZELFSTANDIGD OVERHEIDSLANDSCHAP: CASE-STUDIES MINISTERIE SZW

Na deze uitgebreide inleiding is het tijd voor de analyse van enkele concrete structureringen. Zoals eerder vermeld, hebben we deze gezocht in het Ministerie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Opmerkelijk en interessant was dat dit Ministerie (om diverse redenen) recentelijk heel wat verzelfstandigingsprocessen heeft doorgevoerd, niet alleen intern door middel van de oprichting van een baten/lastendienst of Agentschap, maar ook door de fusionering/herpositionering of zelfs creatie van een aantal ZBO’s. In deze paragraaf gaan we in op beide verzelfstandigingsvormen. Daarbij zullen we –waar relevant- telkens stilstaan bij de grondslag voor de veranderingen en bij het veranderingsproces zelf, daar dit nuttige lessen voor de Vlaamse Overheid- die nog moet veranderen- zou kunnen opleveren. Maar eerst een woordje over het Ministerie zelf. 2.3.1 Het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid 2.3.1.1. Opdracht Een van de belangrijkste taken van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid is het bevorderen van de werkgelegenheid. SZW zet zich in om burgers zoveel mogelijk te laten participeren in het arbeidsproces en de afhankelijkheid van sociale uitkeringen te verminderen. Het beleid van SZW is speciaal gericht op economisch kwetsbare groepen: langdurig werklozen, etnische minderheden en arbeidsgehandicapten. Zo maken loonkostensubsidieregelingen het voor werkgevers bijvoorbeeld aantrekkelijk om langdurig werklozen en arbeidsgehandicapten in dienst te nemen. 2.3.1.2. Structuur van het Ministerie (zie Figuur 2.1.) De politieke top van het ministerie bestaat uit twee politici, een Minister en een Staatssecretaris. Het Ministerie wordt geleid door een Secretaris-generaal en een plaatsvervangend Secretaris-Generaal. Zij hebben een aanzienlijk aantal stafafdelingen in hun portefeuille steken. Daarnaast telt het Ministerie vijf Directoraten-generaal. In feite gaat het om drie Directoraten-Generaal die beleid maken en twee Directoraten-Generaal die werken rond de beleidsuitvoering. Eén daarvan houdt toezicht op de beleidsuitvoering (Inspectie Werk en Inkomen, IWI), het andere staat in voor de uitvoeringsgerichtheid van het beleid (zie punt 2.3.3.). Hieronder zullen we enkel ingaan op de voor ons relevante stafafdelingen. De Directie Wetgeving, Bestuurlijke en Juridische Aangelegenheden (WBJA) is verantwoordelijk voor de kwaliteit van weten regelgeving en voor het bestuurlijk en juridisch handelen van het ministerie. Daartoe adviseert de afdeling over het gebruik van het instrument regelgeving en het ontwerpen van de teksten van alle wetten, algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen. Daarnaast draagt de directie ook bij aan de totstandkoming en implementatie van internationale verdragen en regelingen, het toetsen van nationale regelgeving aan het internationale recht en het behandelen van internationale procedures. Deze afdeling telt een tachtigtal mensen, waarvan de meerderheid jurist is, op enkele bestuurskundigen na. In feite heeft men dus de juridische functie gecentraliseerd.

55


Figuur 2-1 Organigram van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid De stafdirectie Ramingen en Analyse verzorgt de ramingen en de financiële- en sociaaleconomische analyses voor alle beleidsterreinen van het ministerie. Daarbij behoort ook het definiëren en meten van prestatie-indicatoren, het adviseren over de verdeling van middelen over uitvoeringsorganen en het adviseren bij het vaststellen van budgetten over uitvoeringskosten en reïntegratiemiddelen. Tevens regisseert de directie de behoefte van het departement aan informatie en bevordert ze het realiseren en beheren daarvan. Deze centrale afdeling zal vermoedelijk echter ophouden te bestaan. Om besparingsredenen is men immers van plan om deze functies over te hevelen naar de directie FEZ en ze gedeeltelijk te

56


decentraliseren naar de beleidsdirecties. Die beleidsdirecties kennen in het Ministerie gemiddeld zo’n 50 mensen. 2.3.1.3. Beleidsvorming in het Ministerie: De SZW-toets als cultureel instrument Een interessant instrument dat ontwikkeld is voor het hele ministerie is de SZW-toets, een instrument voor een effectieve beleidsvoorbereiding. Dit tiendelig stappenplan met checklists zou de leidraad moeten zijn voor alle beleidsvoorbereidingsprocessen in het Ministerie. Om het gebruik er van te stimuleren, moeten Directeuren bij de indiening van een wetsvoorstel steeds aangeven dat deze tot stand gekomen is volgens de SZW-toets. De toets zou het kwaliteitsniveau en de doeltreffendheid van de regelgeving moeten verhogen. Niet alleen stuurt de toets aan op goed onderbouwde en helder gedefinieerde beleidsdoelen, veel aandacht gaat ook uit naar de uitvoerbaarheid, naleefbaarheid en toetsbaarheid van de beleidsmaatregelen. Nog interessanter is het onderliggend principe van de toets, namelijk het streven naar een interactieve cyclus, dit is een beleidscyclus waarin de ontwikkeling van beleid en regelgeving plaatsvindt in voortdurende wisselwerking met elkaar en met het SZWveld (doelgroepen, uitvoeringsorganisaties, … ). De toets zelf is een uiting van een professionele cultuur van beleidsontwikkeling en illustreert de grote aandacht in Nederland voor uitvoerings- en handhaafbaarheidsvraagstukken. De toets is in zijn 10 stappen opgenomen in bijlage 7.

2.3.2 Het Agentschap SZW 2.3.2.1. Inleiding: Identificatie en ontstaan van het agentschap Het Agentschap SZW is dat organisatie-onderdeel van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid dat verantwoordelijk is voor het uitvoeren van (subsidie)regelingen op het terrein van werk en inkomen. Het gaat daarbij voornamelijk over subsidies in het kader van Europese Fondsen (de regelingen ESF (vooral) & EQUAL), maar er worden ook andere kleinere regelingen uitgevoerd. Al bij al gaat het om een beperkt aantal regelingen49, die samen echter een grote som vertegenwoordigen. Zo kende het Agentschap voor 2002 een begroting ten belope van zo’n 20 miljoen Euro. In feite was het Agentschap voorheen een extern verzelfstandigde dienst, die nu opnieuw deel uitmaakt van het Ministerie en aan dewelke vanaf 1 januari 2003 definitief de status van (intern) agentschap (of baten-lastendienst) werd toegekend. Het Agentschap SZW is immers ontstaan door een fusie van ESF Nederland -onderdeel van de voormalige ZBO Arbeidsvoorziening- en het Bureau Uitvoering Europese Subsidie Instrumenten (BUESI) van het ministerie van SZW. “Het agentschap is dus ontstaan uit het meer naar binnen brengen van een extern organisatie-onderdeel en uit het meer op afstand plaatsen van een ander, intern organisatie-onderdeel” (Kok & Kockx, 2002, p. 2), hetgeen tot gevolg had dat er op departementaal niveau een nieuwe aansturende organisatie gevormd moest worden. 49

Op dit moment gaat het om een achttal regelingen: ESF 3, EQUAL, Stimuleren regulier maken van 10.000 IDbanen Bijstand Buitenland, Bedrijfsverzamelgebouwen, Casemanagement, Regionale platforms Arbeidsmarktbeleid, Stimuleringsregeling projecten allochtone groepen, Sociale activering.

57


In vergelijking met de oude ESF-organisatie, is de beleidsmatige inrichting erg veranderd. Enerzijds is de inrichting nu zuiverder, daar voorheen ‘naaste’ organisatie-onderdelen van de ZBO Arbeidsvoorziening eigenlijk de voornaamste begunstigden waren van ESF-gelden, anderzijds heeft de Minister de ESF-afdeling nu dichter naar zich toegetrokken. Doel hiervan was om de gevoelige ESF-regelingen weer onder directe ministeriële verantwoordelijkheid te brengen en om een meer bedrijfsmatige aansturing van de uitvoering van subsidieregelingen te bewerkstelligen. De belangrijkste redenen voor de omvorming lagen immers in geconstateerde problemen bij de uitvoering van het ESF 1994-199950 waarrond heel wat politieke commotie was ontstaan51. Sinds 200252 kent het agentschap SZW een compleet ingerichte baten-lasten administratie volgens een resultaatgericht besturingsmodel waarbij op output wordt gestuurd. Doordat de prijs per dienst en product gekend53 is, is het mogelijk voor opdrachtnemer en opdrachtgever om afspraken te maken over diensten, kosten en kwaliteit, zodat een zakelijke verhouding tussen beide wordt bereikt waarbij het Agentschap geen ‘automatisch budget’ meer ontvangt en waarbij het op prestaties kan worden afgerekend. Waar het Agentschap aanvankelijk enkel de Europese subsidieregelingen uitvoerde, is het gaandeweg – met het akkoord van de Eigenaar- belast met andere regelingen van andere opdrachtgevers, waarvan er enkele zelfs onder een ander Ministerie ressorteren.

2.3.2.2. De beleidsmaterie & aard van de beleidsomgeving In het algemeen zou je kunnen stellen dat de subsidieregelingen waarmee het Agentschap werkt niet al te vaak gewijzigd worden, zodat de beleidsomgeving er op het eerste zicht relatief stabiel uitziet. Op beleidsmatig vlak bestaat het werk uit het uitwerken van regelingen waarin twee zaken moeten worden vastgelegd: -welke begunstigden komen in aanmerking voor subsidies -welke activiteiten (het toepassingsgebied) kunnen -ten belope van welk bedrag en tegen welke voorwaarden- ten laste worden genomen. Voor wat betreft het ESF is de beleidsruimte misschien iets beperkter dan voor de andere regelingen, maar toch kan het Ministerie zelf nog prioriteiten leggen. Het beleidsmatige probleem doet zich echter elders voor, namelijk op het vlak van de operationalisering van de begrippen en op het vlak van de interpretatie van de aanvragen. Aangezien elke aanvraag haast uniek is, zijn de interpretaties van het Agentschap erg belangrijk en geven deze pas echt invulling aan de regelgeving. In de dagelijkse praktijk doen zich zaken voor die steeds opnieuw de vraag doen stellen: Hoe was de regelgeving ook al weer bedoeld?

50

De Europese Commissie was bij controles op enkele ESF-projecten op onregelmatigheden gestoten, hetgeen aanleiding gaf tot een aanhoudende golf van publiciteit over onvolkomenheden, misstanden en problemen. 51 Er werd zelfs een speciale commissie opgericht die de onregelmatigheden ging bestuderen. 52 Formele start 1 april 2002, maar daar ging een éénjarige periode van proefdraaien aan vooraf. Een proefperiode die erg nuttig is gebleken om ervaring op te doen met de zwaktes in het uitgetekende sturingsmodel en de operationalisering daarvan. 53 Al moet dat toch met een korreltje zout genomen worden, aangezien de kostprijsberekeningen –gebaseerd op het aantal manuren per dienst/product- nog niet heel precies zijn.

58


Op uitvoerend vlak gelijken subsidieregelingen sterk op elkaar. Het uitvoeren van subsidieprocessen komt volgens het Agentschap neer op het organiseren en afhandelen van een tiental deelprocessen: -het publiceren van en voorlichten over (subsidie)regelingen -het begeleiden en adviseren van aanvragers54 -het beoordelen van aanvragen -het monitoren van projecten -het betalen en terugvorderen -het sanctioneren -het behandelen van klachten en bezwaar- en beroepschriften -het administreren en rapporteren -het (intern) controleren Volgens de classificatie van Kickert (zie hoger) zou je het Agentschap voornamelijk kunnen beschrijven als een massa/serieproductie dienst die tal van beschikkingen treft ten aanzien van talrijke aanvragers. Toch kan de uitvoering niet helemaal van op afstand beheersmatig aangestuurd worden. Aangezien het soms om veel geld gaat en aangezien de aanvragers veelal niet de minste zijn, vinden de uitvoeringsactiviteiten plaats in een politieke omgeving, waar politieke druk op het agentschap niet uitzonderlijk is. Doordat er in het verleden politieke commotie is ontstaan rond ESF, staan de publieke schijnwerpers ook nog steeds gericht op het Agentschap. Kortom, op hoofdlijnen gaat het om een stabiele beleidsomgeving, maar wat de operationaliseringsdetails en de uitvoeringsomgeving betreft, bestaat er heel wat minder duidelijkheid.

2.3.2.3. De scheidingsgrens (in taken, verantwoordelijkheden en relaties) In principe is het Agentschap enkel verantwoordelijk voor de juiste uitvoering van de subsidieregelingen, eens deze gestemd of besloten is. Even principieel werd gesteld dat het Agentschap niet verantwoordelijk is voor de bepaling van het beleid en dat het geen beleidsruimte heeft bij de uitvoering van beleid. Wel treedt het op als adviseur in het kader van de ‘oog-en-oor’-rol van het agentschap. Zoals hoger beschreven, gaan met het uitwerken en uitvoeren van subsidie-regelingen echter belangrijke operationaliseringen gepaard55, zodat er toch enige beleidsruimte is. Het Agentschap doet in dat geval voorstellen die gezamenlijk besproken en uitgeklaard worden. Deze beleidsmatige rol wordt hen trouwens formeel toegekend doordat één van hun 10 basisdiensten die ‘ingekocht’ kan worden, het ‘adviseren inzake het operationaliseren van regelingen is’. Een rol die eigenlijk dubbel is:

54

Aanvragers kunnen –naargelang de regeling- zijn: Gemeenten, werkgevers, Samenwerkingsverbanden tussen bedrijfssectoren, bepaalde Ministeries, het UWV, … . 55 Een voorbeeld ter illustratie van dergelijke operationalisering: Een regeling bepaalde dat activiteiten van sociale activering subsidiabel waren. Vraag is dan wat allemaal onder sociale activering valt. Het Agentschap heeft toen een voorstel uitgewerkt en voorgelegd aan en bediscussieerd met de beleidsdirectie. In concreto hebben ze er onder meer motivatie, stage, beroepskeuze en schuldhulpverlening onder laten vallen.

59


-Eerst en vooral is in de opdrachtgeversconvenant vastgelegd dat het Agentschap de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid moet adviseren, voor zover de gevraagde informatie betrekking heeft op de praktische uitvoerbaarheid en de technische uitvoering van de regelgeving. -Daarnaast dient het Agentschap mee te werken aan het operationaliseren van beleidskaders en moet het een risico-analyse verrichten inzake de uitvoering van de subsidies. Ook op uitvoeringsvlak is er een grens getrokken door te stellen dat het Agentschap contact dient te onderhouden met de beleidsdirectie inzake specifieke uitvoeringsvraagstukken en mogelijke of geconstateerde problemen. Wat dat laatste uitvoerende niveau betreft (het behandelen -interpreteren- van de aanvragen), beschikt het Agentschap immers over een discretionaire beleidsmatige bevoegdheid. De vraag is dan ook welk mogelijk effect die discretionaire bevoegdheid heeft op het punt van het risicobeleid en wie in voorkomende gevallen verantwoordelijk is voor de wijze waarop van de discretionaire bevoegdheid is gebruik gemaakt. Om die reden worden problemen of onduidelijkheden bij de uitvoering besproken en werden een aantal afspraken gemaakt om dossiers ter sprake te brengen: -Formeel werd afgesproken dat het Agentschap het kerndepartement informeert wanneer het van plan is om van een extern advies af te wijken. Tegelijk bestaat ook de afspraak tussen Directeur van het Agentschap en Eigenaar dat deze elkaar tijdig op de hoogte stellen van (on)voorziene omstandigheden op het terrein van de bedrijfsvoering, die redelijkerwijs gevolgen kunnen hebben voor het kerndepartement of het Agentschap. -Informeel bestaat de regel dat het Agentschap de directie op de hoogte brengt wanneer er aan een aanvraag grote politieke risico’s verbonden zijn, wanneer het om projecten van grote financiële omvang gaat of wanneer er grote interpretatieverschillen mogelijk zijn.56 Niet alleen met betrekking tot de concrete aanvraagbeoordelingen zijn er afspraken gemaakt, ook in andere uitvoerende deelprocessen zijn er een aantal relatiearrangementen ingeschreven. Zo dienen vooral met betrekking tot de communicatie- en voorlichtingsactiviteiten een aantal zaken voorgelegd/afgestemd te worden met de beleidsdirectie, maar ook bij problemen in de uitvoering (communiceren over onregelmatigheden en voorstellen tot sanctie doen aan ABG). Samenvattend ziet de taakverdeling er als volgt uit. Beleidsondersteunende functie Beleidsvoorbereiding (strategisch) Inhoudelijke operationalisering Beleidsinvoering Beleidstoepassing

Verantwoordelijke entiteit Kerndepartement/Beleidsdirectie Kerndepartement + Agentschap Agentschap Agentschap met afgesproken terugkoppeling en bespreking

Tabel 2-3 Taakverdeling op beleidsvlak tussen Beleidsdirectie en Agentschap 56

60

Het Agentschap zou in deze context wel al een aantal juridisch juiste, maar politiek minder opportune uitvoeringsbeslissingen hebben genomen. Zo had het bijvoorbeeld eens geen melding gemaakt van de negatieve beoordeling van de projectaanvraag van de Stad Amsterdam, een project dat zeer veel middelen vroeg en politiek zeer bekend was.


Op vlak van contacten zijn er een aantal duidelijke lijnen getrokken. Naar de Minister toe zorgt de beleidsdirectie voor de directe ondersteuning. Indien deze zich moet gaan verdedigen in het Parlement, zijn beide actoren (beleidsdirectie en Agentschap) aanwezig, weliswaar op een andere rij. Het is ook de beleidsdirectie die de kamervragen beantwoordt, die de stukken voor het parlementair overleg voorbereidt, indien nodig met input uit het Agentschap. De formele contacten met de Europese Commissie lopen allemaal via de afdeling Europese subsidiemaatregelen (ESM). Vaak is het Agentschap wel betrokken bij het overleg. Bij de opmaak van regelingen, is het de beleidsdirectie die de gesprekken en onderhandelingen voert en de convenanten met de werkgevers- en werknemersorganisaties sluit. Voor de Europese regelingen worden de zaken wel besproken in een formeel orgaan, het Monitorcomité, waarin naast de sociale partners en de gemeenten, ook het Agentschap en het Ministerie een zitje hebben. In dit forum wordt besproken hoe het programma wordt uitgevoerd in de lidstaat. Ook worden de eisen en de bedenkingen van de sociale partners daar besproken en worden alle regelingen er voorgelegd. Op deze manier is het Agentschap toch nauwer bij de beleidsvorming betrokken dan op het eerste zicht blijkt. 2.3.2.4. Functies en (geleidelijke) invulling van het kerndepartement Zoals gezegd leidde de ontstaansgeschiedenis van het Agentschap er toe dat niet het Agentschap opgericht moest worden, maar wel het kerndepartement. Daar waar de vroegere aansturende directie slechts een tweetal personeelsleden telde, kende men aanvankelijk aan de nieuwe afdeling ESM (Europese Subsidiemaatregelen) binnen de directie ABG een personeelscapaciteit van vijf mensen toe: een directeur met weinig voorkennis, een administratieve kracht en drie beleidsmedewerkers, waarvan er één bevoegd was voor het afhandelen van het afgelopen ESF-programma. Doordat de capaciteit van het kerndepartement relatief klein was, maar vooral omdat er veel tijd ging naar het afhandelen57 van het ‘oude’ ESF en omdat de expertise nog ontwikkeld moest worden, was het Agentschap bij aanvang sterker op beleidsmatig vlak. Het Agentschap had op een gegeven moment een enorme voorsprong in kennis en vaardigheden, terwijl het departement net de ‘dominante’ opdrachtgever zou moeten zijn. Het departement had bovendien geen ervaring met de nieuwe sturingsrelatie, zodat ook op dat vlak leergeld moest betaald worden. In het begin ging het dan ook andersom. De opdrachtnemer vertelde wat het departement als opdrachtgever moest vragen. Doordat beide partijen hun nieuwe rol echter aan het leren waren, werd het in de aanvangsperiode niet zo erg gevonden dat de bevoegdheidsverdeling niet erg helder was en dat beide partijen regelmatig op elkaars terrein opereerden. In de aanvangsperiode werd zowel op beleidsmatig als op uitvoerend vlak erg nauw samengewerkt, hoewel de beleidsmatige relatie niet in evenwicht was. Gaandeweg heeft zich echter een meer zuivere werkrelatie ontwikkeld, is er meer afstand en duidelijkheid gecreëerd. “Op een gegeven moment kom je tot het besef dat ene of gene partij ‘doorgeschoten’ is. Ook de manier waarop je met elkaar omgaat wordt anders, het wordt een gezamenlijke opdracht. Maar na een tijdje moet wel zuiver zijn wie waarvoor verantwoordelijk en aanspreekbaar is, ofschoon het heel erg moeilijk is om precies de scheiding aan te brengen”58. Terugblikkend kan gesteld worden dat zo’n inloopperiode met 57

Zowel administratief, als politiek (met de ondersteuning van de Commissie die de onregelmatigheden onderzocht). 58 Zinsnede uit het interview met Dhr. Geelhoed, hoofd van de afdeling Europese subsidiemaatregelen (ESM).

61


nauwe, onzuivere samenwerking en de nodige bevoegdheidsconflicten, noodzakelijk was om te komen tot de actuele samenwerkingsrelatie. Via het inhuren van externe adviseurs en door gaandeweg expertise te ontwikkelen, is de relatie opdrachtgever-opdrachtnemer geleidelijk meer in evenwicht gekomen, zonder echt dominant te worden. Naarmate meer inhoud werd gegeven aan de relatie, heeft de afdeling ESM ook meer volume gekregen, onder meer om de contractbesprekingen te leiden en om de maandrapportages te bestuderen. Nu werken er acht personen in het betreffende kerndepartement: een afdelingshoofd, vier beleidsmedewerkers (twee voor elke regeling) en drie ondersteunende krachten, waaronder een financieel medewerker die analyses en overzichten maakt, die de financiële rapportages van het agentschap bestudeert en die de contractonderhandelingen voorbereidt. 2.3.2.5. Residuele capaciteit bij het Agentschap Het Agentschap SZW is relatief klein. Het telt in totaal immers maar zo’n 110 mensen verspreid over het landelijk kantoor en de drie service units (zie onderstaand organigram). Op centraal niveau is beleidsmatig de afdeling JABO (Juridische aangelegenheden en beleidsondersteuning) relevant. Deze telt zo’n 9 personen: 5 mensen in de juridische dienst, twee mensen voor het communicatiebeleid en twee volwaardige beleidsmedewerkers, ten dienste van de directeur en de entiteit operations.

Figuur 2-2 Organogram van het Agentschap SZW

62


2.3.2.6. Koppelingsarrangementen & Sturingsrelaties Structurele arrangementen Naast allerhande informeel en ad hoc overleg, bestaat er tussen Agentschap en opdrachtgever van de Europese regelingen op drie niveaus regulier werkoverleg: -Het zeswekelijks Directeurenoverleg tussen de Directeur van het Agentschap en de Directeur van de beleidsdirectie ABG, elk bijgestaan door één medewerker (het afdelingshoofd ESM en de Manager Operations). De bevoegdheden van deze structuur liggen op drie vlakken: Besluitvorming, opvolging van de beleidsuitvoering (aan de hand van maandrapportages) en bespreken van actuele beleidsontwikkelingen en van organisatie-ontwikkelingen in het Agentschap. Hier komt ook op formele wijze de tevredenheid van de beleidsdirectie met het functioneren van het Agentschap ter sprake. Die formele rol opnemen is niet altijd gemakkelijk in een intense samenwerkingsrelatie, maar is volgens de beleidsdirectie wel noodzakelijk. Het Agentschap had het daar wel moeilijk mee. -Het overleg tussen het afdelingshoofd ESM en de Manager Operations (tweewekelijks). Hier wordt de voortgang van de zaken besproken, komen knelpunten, het functioneren van het Agentschap en eventueel beleidszaken aan bod, … . Tevens worden bepaalde, belangrijke projectaanvragen er besproken. -Het medewerkersoverleg: Er vindt voor beide regelingen tweewekelijks overleg plaats, dat min of meer fungeert als ‘voorportaal’ voor het overleg van het tweede niveau. Men bespreekt er hoe de zaken lopen en bekijkt wat er doorgeschoven moet worden naar een hoger overlegniveau. Daarnaast bestaat nog een belangrijk apart ESF-overlegorgaan dat wekelijks samenkomt en waarin alle betrokken spelers vertegenwoordigd zijn: Het Agentschap, de Directie ABG (Directeur + hoofd EMS), de accountantsdienst, FEZ & het Ministerie van Financiën. Vrij zwaar overleg, waarbij de hele voortgang wordt bewaakt, zowel van ESF ‘oud’ als ESF ‘nieuw’. Dit overleg werd opgericht door de Directeur-Generaal omdat de materie dermate gevoelig was, dat hij er liefst zelf direct bij betrokken was. De uitvoering gebeurt dus toch niet helemaal op afstand. De betrokken actoren stellen wel dat het vrij uitzonderlijk is dat er zo direct wordt gestuurd in het Ministerie. Procedurele communicatie-arrangementen: Offertes Het Agentschap wordt vóór 1 september van het kalenderjaar verzocht om een offerte uit te brengen voor het uitvoeren van de subsidieregeling(en). De beleidsdirectie doet in zijn offerte-aanvraag een zo gedetailleerd mogelijke opgave van zijn doelstellingen en uitvoeringwensen en geeft aan wat de verwachte beleidsbudgetten van de subsidieregelingen of andere activiteiten in het komend begrotingsjaar zijn. Het Agentschap krijgt dan ongeveer een maand de tijd om een conceptvoorstel op te stellen. De directie beoordeelt vervolgens dat voorstel, onder meer op basis van de afgeleverde kwartaalrapportages uit dat jaar. Uiterlijk op 10 november brengt het Agentschap dan een offerte uit per regeling of activiteit. Die offertes hebben betrekking op een begrotingsjaar, tenzij daar in overleg van wordt afgeweken. Elke offerte bevat onder meer een jaarwerkplan, een overzicht van de te leveren rapportages en een overzicht van de kosten per tariefgroep en per dienst. Voor 10 december laat de directie weten of de uitgebrachte offertes tot één of meerdere opdrachten zullen leiden.

63


Juridische arrangementen Agentschap en departement sluiten twee formele verbintenissen met elkaar af: -In de opdrachtgeversconvenant wordt tussen Agentschap en beleidsdirectie afgesproken hoe er met elkaar zal omgegaan worden op vlak van offertes, rapportages en onvoorziene omstandigheden59 en worden de verantwoordelijkheden en bevoegdheden schriftelijk bevestigd. De convenant bevat voorts ook nog een geschillenregeling. -In de eigenaarsconvenant worden tussen de eigenaar (de Secretaris-Generaal) en het Agentschap algemene afspraken gemaakt over het verplichtingenmandaat van het Agentschap, over het vervullen van marktactiviteiten, over het risicobeleid, over de rapportages naar de eigenaar, over de vaststelling van de tarieven, over het kostprijsmodel en over de manier waarop het Agentschap door de eigenaar zal geëvalueerd worden.

2.3.2.7. Afstemming van de sturingsrelaties Zoals bij de meeste baten/lasten-diensten in Nederland60, maakt men ook in deze case een onderscheid tussen beleidsmatige en beheersmatige sturingsrelaties en zijn de verantwoordelijkheden hiervoor ondergebracht bij onderscheiden personen/afdelingen in het departement. De Nederlanders hopen dat deze scheiding van rollen dé prikkel tot doelmatigheid is61. De relatie tussen departement en Agentschap is dus meer dan een enkelvoudige relatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer. Consultants van Berenschot (Kok & Kockx, 2002) onderscheiden terecht drie relaties tussen verschillende partijen: opdrachtnemer, opdrachtgever en eigenaar. Het is volgens hen uiterst belangrijk dat de informatievoorziening in de driehoeksrelatie tussen eigenaar, opdrachtgever en Agentschap, goed op elkaar is afgestemd. Agentschap (Opdrachtnemer)

Beleidsdirectie (Opdrachtgever)

Secretaris-Generaal (Eigenaar)

Figuur 2-3 Sturingsrelaties tussen Ministerie en Agentschap

59

Er is zelfs een informatieplicht opgenomen: De directie en het Agentschap houden elkaar tijdig op de hoogte van (on)voorziene omstandigheden bij de voorbereiding en uitvoering van beleid, dan wel voorstellen tot wijziging van bestaand beleid, die redelijkerwijs gevolgen kunnen hebben voor de directie of het Agentschap SZW. 60 Om het resultaatgericht besturingsmodel te laten lukken, is het volgens de Nederlanders van groot belang om de moeder-dochterrelatie en de opdrachtgever-opdrachtnemerrelatie helder van elkaar te onderscheiden. 61 De eindverantwoordelijkheid voor de vervulling van beide rollen berust bij de Minister.

64


Het Agentschap is de opdrachtnemer. De opdrachtgevers (de beleidsdirecties) zijn de structurele financiers. In onderhandeling met het Agentschap SZW bepalen de opdrachtgevers aan welke eisen de producten van het Agentschap moeten voldoen en wat voor deze producten zal worden betaald. Tussen opdrachtgever en opdrachtnemer bestaat dus de beleidsmatige sturingsrelatie op resultaten62, waaraan inhoud gegeven wordt via de hierboven geschetste procedures en instrumenten. Tussen eigenaar en opdrachtnemer bestaat een beheersmatige sturingsrelatie. De eigenaar is eindverantwoordelijke voor het integraal beheer en de bedrijfsvoering van het Agentschap (inclusief tariefstelling, kostentoerekening, bezettingsresultaat, …). Hij stuurt op de doelmatige en rechtmatige besteding van de middelen en op de kwaliteit van de bedrijfsvoering. Voorts waakt hij over de continuïteit van de organisatie. Dit alles doet hij door met het Agentschap afspraken te maken over: -de missie, de te leveren diensten en producten en de daarbij horende kosten -de hoogte van de tarieven en de jaarlijkse nacalculatie daarvan, -het jaarplan, de begroting en de verantwoording, -het investeringsbeleid, -het risicobeleid en het ‘management control system’. Alhoewel het de uiteindelijke bedoeling was om de beide sturingsrollen (ten opzichte van het Agentschap) in het departement van elkaar te scheiden, heeft men er het eerste werkingsjaar voor geopteerd om beide rollen in handen te leggen van één en dezelfde persoon (de Directeur-Generaal AMB) om geen onnodig complexe sturingsrelatie te creëren in een turbulente aanvangsperiode. Dit maakte het kerndepartement -dat nog uitgebouwd moest worden- tegelijk wat machtiger. Naarmate de beleidsdirectie sterker was geworden en naargelang het aantal –externeopdrachtgevers toenam, drong die scheiding zich wel op, zodat er geen conflicten met andere opdrachtgevers zouden kunnen ontstaan. Principieel strookte de rolvereniging ook niet met het beoogde sturingsmodel. De toenmalige eigenaar verwoordde deze dubbelzinnige situatie als volgt: “Je bent eigenlijk de directeur van een fabriek die bij zichzelf bestellingen doet en na levering uitbetaalt” (van Leeuwen, 2003, p. 1). Uiteindelijk werd de eigenaarsrol dan toegekend aan de Secretaris-generaal van het Ministerie, die deze rol nog steeds uitoefent. Hij wordt in deze taak bijgestaan door de directie Financieel-Economische Zaken en door de Accountantsdienst die audits uitvoert, de accountantsverklaring verzorgt en toezicht houdt op de afdeling Interne Controle van het Agentschap. Procedureel krijgt deze eigenaarsrelatie vorm via een viertal producten: -de tariefnotitie, die onderhandeld wordt op basis van een voorstel van het Agentschap; -het jaarwerkplan, dat in december van het jaar t-1 goedgekeurd wordt en dat als referentiekader dient voor de verantwoording; -de interim-rapportages over omzetcijfers, productiviteitscijfers, budgetuitputting (zowel beheers- als beleidsuitgaven), doelmatigheids- en kwaliteitsindicatoren. In concreto

62

Naar het schijnt hebben de opdrachtgevers toch moeten wennen aan het idee dat hun invloed op de uiteindelijke prijs van het product op het volume ligt en niet bij de hoogte van de uurtarieven.

65


bestaat er een beknopte maandelijkse kwartaalrapportage63; -het jaarverslag met de jaarrekening.

rapportage

en

een

uitgebreidere

Eens in de vier maanden vindt er aan de hand van de kwartaalrapportages overleg plaats tussen de eigenaar, de directeur FEZ en de directeur van het Agentschap over de voortgang van het jaarplan. Opmerkelijk aan de rol van het FEZ is dat deze in feite dubbel adviseert: het ondersteunt zowel de eigenaar als de opdrachtgever. Aanvankelijk gebeurde dit door één en dezelfde persoon. Naarmate men het onderscheid tussen eigenaar en opdrachtgever scherper heeft willen stellen, heeft men deze advisering naar de verschillende partijen ontkoppeld en ondergebracht bij verschillende personen.

2.3.2.8. Conclusies inrichting beleidsondersteunende functie in het Agentschap Allereerste bemerking bij deze case-studie is dat men bij een herinrichting van de beleidsondersteunende functie te maken krijgt met een groei- en zoekproces naar de juiste rolverdeling en machtsverhoudingen. Dat hierbij aanvankelijk de grenzen wederzijds werden overschreden en dat er zich enkele grote bevoegdheidsconflicten hebben voorgedaan, bleek nodig te zijn om tot een evenwichtige relatie te komen. Op papier is de scheidingsgrens tussen beleid en uitvoering misschien scherp getrokken, in de praktijk is die grens veel vager en wordt op beide terreinen intens samengewerkt, hetgeen te maken heeft met de inhoud van de beleidsmaterie en met de politiek-gevoelige context van de uitvoeringsmaterie. De beleidsmaterie dwingt beide entiteiten om op operationeel vlak heel nauw samen te werken, de uitvoeringscontext maakt dat het Agentschap ook haar uitvoeringsdilemma’s vaak ter sprake brengt. Er zijn heel wat arrangementen van allerlei aard uitgebouwd tussen Agentschap en kerndepartement. Deze vinden haast allen hun grondslag in de convenanten die tussen beide partijen worden afgesloten. Vooral de structurele arrangementen springen in het oog. Tussen kerndepartement en Agentschap is immers –weliswaar op verschillende niveaus- een veelheid aan tussenstructuren gebouwd. Beide entiteiten staan hierdoor eigenlijk in een continue dialoog die niet alleen over uitvoeringskwesties handelt, maar waarin ook –gezien de aard van de uitvoering- voortdurend beleidsinhoudelijke vraagstukken aan bod komen. Afgezien van het feit dat bepaalde uitvoeringsdossiers worden doorgesproken met het departement, beschikt het Agentschap over een vrij grote uitvoerende autonomie waarover regelmatig gerapporteerd wordt aan de hand van duidelijke en op voorhand vastgelegde ‘boordtabellen’. De informatierelatie lijkt dus goed ingericht. Opmerkelijk is de omschrijving van de ‘informatieplicht’. Deze wijkt sterk af van de omschrijving die in het eerste hoofdstuk werd gegeven. De informatieplicht slaat hier niet 63

66

Aanvankelijk werd dan ook geen verschil gemaakt in rapportages naar eigenaar en opdrachtgever. Nu is dat wel het geval, beide actoren hebben immers verschillende informatiebehoeften.


alleen op de plicht om alle informatie te overhandigen die door het kerndepartement gevraagd wordt, maar op het tijdig op de hoogte brengen van (on)voorziene omstandigheden bij de uitvoering van het beleid. Bovendien heeft men de informatieplicht tweezijdig geformuleerd door te stellen dat ook het departement het Agentschap tijdig moet verwittigen bij onvoorziene beleidswijzigingen. Een tweede bijzonderheid in deze case-study is de scheiding tussen opdrachtgever en eigenaar. Vraag is dan ook of de Vlaamse Overheid -met betrekking tot de IVA’s waarbij ze een resultaatgericht besturingsmodel hanteert- net als de Nederlandse overheid dit onderscheid gaat maken? Indien ze dit wil gaan doen, stelt zich de vraag wie de eigenaarsrol kan opnemen.

67


2.3.3 De Zelfstandige Bestuursorganen in het Ministerie SZW: De SUWI-organisaties Recentelijk hebben er zich ook ingrijpende veranderingen voorgedaan op vlak van de zelfstandige bestuursorganen. Enerzijds werden er een aantal nieuwe ZBO’s opgericht, anderzijds werden er binnen het Ministerie interessante structuren en procedures gecreëerd die de functionele integratie tussen beleid en uitvoering zouden moeten bevorderen. Naast het beleidsinhoudelijke verhaal, valt in de hele hervorming de expliciete aandacht voor een goede uitvoering op. In de eerste paragraaf zullen we ingaan op de beleidscontext en het veranderingsproces, om daarna uitgebreid in te zoomen op de beleidsondersteunende samenwerking tussen ZBO’s en beleidsdirecties, waarbij speciale aandacht zal besteed worden aan de opmerkelijke unit die de Directie Uitvoering Werk en Inkomen als structurele interface-organisatie vormt.

2.3.3.1. De Suwi-context Zonder uitgebreid in te gaan op de recente hervormingen in de sociale zekerheid, lijkt het ons toch interessant om kort de grote lijnen van die operatie weer te geven, waarvan de grondslag ligt in de wet Structuur Uitvoering Werk en inkomen. Deze wet, in voege vanaf 1 januari 2002, heeft als objectief het creëren van een heldere en éénduidige uitvoeringsstructuur die moet leiden tot een vermindering van het beroep op uitkeringen (cfr. de kabinetsdoelstelling Werk boven uitkering), tot lagere uitvoeringskosten en tot minder administratieve lasten voor werkgevers. Kortom, een ingrijpende hervorming van de uitvoeringsstructuur op vlak van het actief en passief werkgelegenheidsbeleid. Een operatie die in Nederland makkelijker kan doorgevoerd worden dan in België, omdat de bevoegdheden zich niet alleen op het zelfde niveau bevinden (ten aanzien van de federale versnippering in België), maar ook tot de portefeuille behoren van één Minister en onder hetzelfde Ministerie ressorteren (SZW). In summiere termen kan gesteld worden dat de Nederlandse Overheid de uitvoering van het werkgelegenheidsbeleid naar zich toe getrokken en beter ingericht heeft. Concreet betekent dit dat de rol van particuliere organisaties (zoals de sociale partners) zeer sterk teruggedrongen is ten voordele van het publieke optreden, op één beleidsveld na - de arbeidsreïntegratie- dat aan de markt werd overgelaten. Tevens vond een herverdeling van taken plaats tussen lokale en landelijke overheid en werden de functies beleidsontwikkeling, beleidsuitvoering en toezicht die tevoren sterk door elkaar heen liepen, ontvlochten en uitgezuiverd. Het feit dat de Rijksoverheid de uitvoering wat naar zich toegetrokken heeft, wil niet zeggen dat ze alle uitvoeringstaken nu door het departement laat vervullen. Het tegendeel is waar, daar de uitvoering nu toevertrouwd is aan drie ZBO’s64: het Centrum voor Werk en inkomen (CWI), het Uitkeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) en de Sociale verzekeringsbank (SVB). -De Centra voor Werk en Inkomen vervullen samen met de Gemeenten en het UWV een belangrijke taak voor mensen die moeilijk plaatsbaar zijn op de arbeidsmarkt, zoals langdurig en laaggeschoolde werklozen. Het CWI zorgt voor de eerste intake, beoordeelt

64

De drie ZBO’s hebben elk een landelijk centraal bestuur en meerdere regionale uitvoeringskantoren.

68


de bemiddelbaarheid van de werkzoekenden, verzorgt de arbeidsbemiddeling65 en draagt mensen die niet onmiddellijk aan werk zullen geraken over aan de juiste instanties66. Ook kan het de uitkeringsaanvragen opstellen, zodat mensen financieel niet in de kou komen te staan, mochten ze niet snel werk vinden. In onze analyse zullen we vooral aandacht besteden aan het CWI. -De Sociale Verzekeringsbank voert de volksverzekeringen uit, zoals de Algemene ouderdomswet, de Algemene nabestaandenwet en de Algemene kinderbijslagwet. -Het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen zorgt voor de uitvoering van de werknemersverzekeringen, zoals de Werkloosheidswet en de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering. Een laatste opvallend kenmerk van de herstructurering is dat men niet alleen getracht heeft om afzonderlijk goede/betere uitvoeringsorganisaties uit te bouwen, maar dat men ook geprobeerd heeft om de uitvoeringsketen nauwgezet uit te tekenen, zodat de werkprocessen van de verschillende entiteiten en instanties naadloos op elkaar afgestemd worden. Dit uit zich –zoals uit onderstaande figuur blijkt- op verschillende manieren: -Eerst en vooral zijn er ketendoelstellingen opgesteld en prestatieafspraken gemaakt door middel van het programma Ketenresultaten. Die prestatie-afspraken nemen de vorm aan van wederzijdse SNO’s (Serviceniveau-overeenkomsten). -Daarnaast bestaat er Ketenoverleg, waarbij alle betrokken instanties samen zitten. -Tenslotte –wat misschien het meest opvallende element is- zijn er ook aparte afdelingen in het Ministerie en zijn er zelfs zelfstandige delen van ZBO’s die de verschillende schakels vloeiend in elkaar moeten laten overlopen en als het ware voor de gepaste ‘smeerolie’ (informatie-overdracht, al dan niet elektronisch) moeten zorgen. In concreto gaat het dan om het EGI (Expertcentrum Gegevensverkeer en Informatiemanagement) en het BKWI (Bureau Keteninformatisering Werk en Inkomen, onderdeel van het CWI, maar beschouwd als een afzonderlijke organisatie). De directie EGI –die deel uitmaakt van het Directoraat-Generaal Uitvoeringsbeleid- verzorgt alle aspecten van de sectorbrede informatie-architectuur en -infrastructuur voor de uitvoeringsorganen in hun onderlinge samenhang en vertaalt nieuwe (technische) ontwikkelingen naar processen van uitvoeringsorganisaties. Het werkt daarbij nauw samen met haar zusterdirectie W&I. Het BWKI is verantwoordelijk om het geheel aan centrale voorzieningen en afspraken inzake informatie tussen de SUWI-organisaties te beheren en te ontwikkelen.

65

Hieronder valt onder meer het plaatsen van vacatures op de site www.werk.nl, alsook de ondersteuning en bemiddeling van werkgevers en werkzoekenden. 66 Het CWI vervult dus de rol van poortwachter die de instroom in de sociale zekerheid moet bewaken.

69


Figuur 2-4 Situering en aansturing van de SUWI-organisaties 2.3.3.2. Het CWI: Organisatie en beleidsmaterie Het CWI is een nieuwe ZBO die formeel bestaat sinds 1 januari 2002, tengevolge een fusie van drie organisaties. Het is een landelijke organisatie met ongeveer 4.500 medewerkers, die echter een landelijk dekkend netwerk kent van 130 Centra voor Werk en Inkomen. Die 130 vestigingen ressorteren onder 6 districtskantoren, die overkoepeld/ondersteund worden door een landelijke staf van mensen (CWI, 2003). Onderstaand organigram geeft deze drieledige structuur weer, maar gaat voornamelijk in op de structuur van het hoofdkantoor, hetgeen ook voor ons het meest relevant is. De organisatie wordt geleid door een Raad van Bestuur, die wekelijks samenkomt. Deze bestaat uit vier mensen (een voorzitter en drie leden), allen benoemd door de Minister en afkomstig uit de samengevoegde organisaties. Daar waar de leden elk een specifieke verantwoordelijkheid dragen (beleidsaangelegenheden, bedrijfsvoering en uitvoeringsaangelegenheden), draagt de voorzitter de verantwoordelijkheid voor de

70


coördinatie van het geheel, voor het onderhouden van de bestuurlijke en politieke contacten en voor het afleggen van verantwoording over de prestaties van de organisatie.

Figuur 2-5 Organigram van het CWI (landelijke structuur + hoofdkantoor) Gezamenlijk zijn de leden van de Raad van bestuur verantwoordelijk voor: -het vaststellen van het algemeen beleid van de organisatie (tot uiting in een jaarlijks bedrijfsplan); -het vaststellen en (doen) implementeren van beleid, algemene regelingen en richtlijnen op het terrein van de uitvoering en de ondersteunende bedrijfsinvoeringsprocessen, voorzover deze niet voorbehouden zijn aan de Wetgever of de Minister; -het afleggen van verantwoording aan de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid over het gevoerde beleid, de beleidsresultaten en het beheer van de organisatie; -het sluiten van managementcontracten met de Districtsmanagers en de leidinggevenden van de landelijke stafafdelingen. Het CWI kent ook een Raad van Advies die de Raad van Bestuur moet adviseren over de uitvoering van de taken. Wettelijk is vastgelegd dat deze Raad alleszins advies moet

71


uitbrengen over het meerjarenbeleidsplan, het jaarplan, het jaarverslag, de begroting en de jaarrekening. Ook deze leden zijn benoemd door de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. In concreto gaat het om vijf personen, eerder deskundigen, dan afgevaardigden van politieke partijen of het middenveld. Daarnaast heeft het CWI ook cliëntenraden, één voor werkzoekenden en één voor werkgevers. Deze raden hebben de bevoegdheid alle aangelegenheden die met de uitvoering en de kwaliteit van de dienstverlening door het CWI te maken hebben, aan de orde te stellen en verbetervoorstellen te formuleren. De uitvoerende taken van de 130 lokale centra zijn divers van aard. Het gaat onder meer om het uitvoeren van intakes, om diagnosestelling, om het verzamelen en verspreiden van vacatures, om het aanvragen van uitkeringen en om actieve arbeidsbemiddeling. De organisatie stelt zelf dat er op heden nog te veel tijd kruipt in de registratietaken (de formulierenstroom en het registreren van werkprocesafspraken) en dat er te weinig aandacht gaat naar het aan werk helpen van werkzoekenden en naar de dienstverlening aan werkgevers. 2.3.3.3. De structurele inrichting van de beleidsondersteunende functie In deze paragraaf willen we de beleidsmatige vraagstukken integraal bespreken. In het volgende punt willen we dan dieper ingaan op het meest interessante aspect van de structurering van deze case, namelijk de interface unit Werk & Inkomen als structureel koppelingsarrangement. De scheidingsgrens In het beleidsveld waarop CWI actief is, maakt men een onderscheid tussen beleid en uitvoeringsbeleid. Onder beleid valt weten regelgeving, onder uitvoeringsbeleid vallen de inhoudelijke operationalisering van de regelgeving, de beleidsinvoering en de operationele beslissingen over de manier waarop men de beleidsdoelstellingen bereikt. Het gaat dan onder meer om het vaststellen van klantgroepen binnen de wettelijke context, om de diensten die men gaat aanbieden om de arbeidsparticipatie te verhogen, om de intensiteit van de dienstverlening binnen de budgettaire kaders en om de gehanteerde methodiek binnen die dienstverlening. Het zijn de beleidsdirecties die verantwoordelijkheid zijn voor de weten regelgeving, het CWI staat in voor het uitvoeringsbeleid. Het is wel de regel dat het CWI via een uitvoeringstoets adviseert over weten regelgeving, maar die praktijk is niet structureel ingeregeld. Dit gebeurt vaak informeel, soms erg kort. Het feit dat het niet gestructureerd verloopt, gaat volgens het CWI ten koste van de zorgvuldigheid van de wetgeving. Beleidsdirecties gaan soms ook voorbij aan de uitvoeringstoets. De uitvoeringstoets gaat de effecten van de voorgenomen regelgeving na op de dienstverlening en middelen van het CWI. Daarnaast doet het CWI in het jaarplan ook voorstellen tot deregulering. Het CWI beschikt niet over beleidsgelden om evaluaties te laten plaatsvinden, maar het kan wel zelf onderzoek voeren over uitvoerings- en arbeidsmarktpraktijken. De evaluatie van de weten regelgeving behoort tot de bevoegdheid van het departement. Zo heeft het Ministerie

72


bv. beslist om de ‘fasering’67 door het CWI te laten evalueren. Het monitoren van de eigen beleidsprestaties en van het beleidsveld, behoort echter –zoals uit het volgende punt zal blijken- wel tot haar takenpakket. Wat ondersteuning van de Minister betreft, is het de beleidsdirectie die aanwezig is bij parlementaire besprekingen. Het CWI is wel aanwezig op de tribune, maar wordt zelden om advies gevraagd tijdens de besprekingen. Wel krijgt het CWI via de beleidsdirectie Kamervragen om te beantwoorden (onder eindredactie van de beleidsdirectie) of dient het de antwoorden van de beleidsdirectie na te lezen. Ook op communicatief vlak is de lijn duidelijk getrokken. Het CWI verzorgt enkel de communicatie van de uitvoeringsinformatie. Er bestaan voorts geen formele beleidsvoorbereidende contacten met de sociale partners, die nu –tengevolge de SUWIreorganisatie- op afstand zijn geplaatst in de Raad voor Werk en Inkomen. Toch heeft het reguliere contacten met die Raad voor Werk en Inkomen. Met andere uitvoeringsorganisaties wordt wel direct overlegd (UWV bijvoorbeeld). De capaciteit van de uitvoeringsorganisatie Zoals men uit het organigram kan aflezen, kent het CWI twee beleidsmatig relevante stafafdelingen68: de afdeling beleidsplanning en -evaluatie en het Kenniscentrum arbeidsmarkt. De stafafdeling Beleidsplanning en Evaluatie (B&E) telt 8 personeelsleden en staat in voor het initiëren van interne en externe beleidsaangelegenheden, voor het regisseren en opstellen van het jaarplan, voor de verantwoordingsrapportages, voor het ontwikkelen van prestatieindicatoren, normen, definities en tellingen, voor het beschikbaar stellen van managementinformatie en voor het pro-actief volgen van ontwikkelingen in de interne en externe omgeving. Productclusters zijn dus: beleidsplanning, beleidsadvisering, evaluatie en ‘forecasting’, het genereren van managementinformatie en het monitoren van projecten. Naast de acht landelijke B&E’ers –die rechtstreeks ressorteren onder de Voorzitter van de Raad van Bestuur- bestaan er ook nog ‘districts-B&E’ers’, als ondersteuning voor de districtsmanagers. Per district is er een B&E-medewerker. Landelijke en regionale B&E’ers werken samen als een team. Het hoofd van de landelijke afdeling werkt erg nauw samen met de Voorzitter van de Raad van Bestuur. Hij ondersteunt de vergaderingen en is aanwezig bij beleidsrelevante besprekingen. Het Kenniscentrum arbeidsmarkt (25 FTE) streeft naar het transparant maken van de arbeidsmarkt. Het stelt –op basis van eigen registratiesystemen- omgevings- en discrepantieanalyses op over de arbeidsmarkt, vraag en aanbod en beroepen en opleidingen. Het brengt diverse publicaties over de arbeidsmarkt uit ten behoeve van de beleidsmakers en de arbeidsmarktactoren. Zo publiceert het CWI viermaandelijks het ‘Arbeidsmarkt journaal’ en maandelijks de ‘Nieuwsflits arbeidsmarkt’. Ook ontwikkelt het activiteiten en instrumenten om de toegankelijkheid van de arbeidsmarkt voor doelgroepen te verbeteren en 67 68

Het indelen van werkzoekenden in vier categorieën/fases van bemiddelbaarheid. Impliciete regel omtrent stafafdelingen is dat de staven ten hoogste 10% mogen bedragen van de uitvoeringscapaciteit.

73


voert het autonoom onderzoek naar de werking van de arbeidsmarkt. Het Agentschap blijkt dus verantwoordelijk te zijn voor de monitoring van het beleidsveld. In verhouding tot de beleidsdirecties of de ‘interface unit’ is de beleidscapaciteit van het CWI relatief klein. De twee relevante beleidsafdelingen, de ‘stafkolom’ Beleidsplanning & Evaluatie en het Kenniscentrum Arbeidsmarktkennis en advies, tellen samen immers maar een dertigtal mensen, waarvan het grootste deel bezig is met gegevensverzameling, -analyse & rapportering. Dat is niet zo veel als je weet dat een beleidsdirectie makkelijk 50 mensen kan tellen. Andere SUWI-organisaties hebben echter wel een grotere capaciteit. Het UWV bijvoorbeeld heeft een strategische beleidsafdeling van een 30-tal mensen. Gevolg van deze onevenwichtige relatie is –volgens het CWI- dat de beleidsdirecties zich net iets te veel bemoeien met de uitvoeringsaspecten van regelingen of dat ze zich niet eens de moeite getroosten om het CWI te contacteren, zelfs als de regeling belangrijke repercussies heeft voor de CWI-werking. Het CWI pleit er dan ook voor om vroeger in het beleidsproces betrokken te worden. Nu brainstormt men op het Ministerie en levert men hen een afgewerkt voorstel af, terwijl het CWI meent zinvol en met respect voor het primaat van de politiek te kunnen participeren aan die brainstormactiviteiten. Koppelingsarrangementen Zoals eerder gezegd is het meest bijzondere koppelingsarrangement het bestaan van een interface-unit in het Ministerie. Op de taken en omvang van deze unit zullen we in de volgende paragraaf nader in gaan. Ook de procedurele P&C-cyclus waarvoor deze unit verantwoordelijk is, zullen we daar behandelen. Hier zullen we de andere koppelingsarrangementen bespreken. -Tussen-structuren Eén maal per kwartaal heeft de Minister bestuurlijk overleg met de Raad van Bestuur van de ZBO. Tijdens dit overleg wordt over van alles en nog wat gesproken. Voor het overige verlopen de contacten tussen het ZBO en de beleidsdirecties via de intermediaire unit Werk & Inkomen. Op meer macro-niveau bestaat er wel nog het eerder vernoemde Ketenoverleg, waarbij Ministerie en uitvoeringsorganisaties samen rond de tafel zitten om het beleid voor de hele keten69 te bespreken. Via het Ketenoverleg wil men komen tot een afgestemde uitvoering en een gezamenlijke verantwoordelijkheid voor de ketenwerking. -Informatiesystemen Interessant is dat het CWI een Managementinformatiesysteem heeft dat ook toegankelijk is voor het Ministerie. Aan dat systeem, het Management Informatie Portaal (MIP), zijn ook notities gehecht, discussienota’s die dus te lezen zijn door de beleidsdirecties. Op elk moment hebben deze toegang tot het systeem dat naast beleidsinformatie, ook verantwoordings- en stuurinformatie bevat. -Cultureel arrangement: een algemeen afgekondigde sturingsfilosofie Als sturingsvisie hanteert het Ministerie de zogenaamde ‘government governancebenadering’ waarvan de grondslag gevormd door het waarborgen van de realisatie van de beleidsdoelstellingen. Dit kan enkel door het optimaal inrichten van een cyclus van beleid en 69

Besprekingen op ketenniveau slaan in feite op beleidsdiscussies over het (immens grote) beleidsdomein van werkgelegenheid en arbeidsongeschiktheid.

74


sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht houden. De gewenste optimale inrichting heeft men trachten te vertalen in tien principes van goed bestuur, die eigenlijk gegroepeerd kunnen worden in de clusters Richting – Ruimte – Rekenschap – Resultaat (Directie W& I, 2002, bijlage 1): Richting 1. Er dient sprake te zijn van een helder afgebakend beleidsterrein in termen van doelstellingen, doelgroepen, instrumenten en uitvoeringsmodaliteiten 2. De doelstellingen dienen consistent te zijn en zoveel mogelijk onderschreven te worden door alle actoren. 3. Er dient sprake te zijn van een vroegtijdige consultatieprocedure met de uitvoering als het beleid van richting verandert (voorspelbare overheid). Open en reëel overleg met de uitvoering over de uitvoerbaarheid, voorkomt immers het risico van een kloof tussen beleid en uitvoering. Ruimte 4. Er moet sprake zijn van een heldere verantwoordelijkheids- en bevoegdheidsverdeling, die enerzijds de ruimte laat aan het ZBO om zijn verantwoordelijkheid en professioneel zelfstandig bestuur waar te kunnen maken en die anderzijds de Minister in staat stelt zijn ministeriële verantwoordelijkheid waar te maken. Voorwaarde voor ruimte is dat het beleidskader (politiek) voldoende is uitgekristalliseerd en dat de wetgeving niet te veel procesgerichte nadere regelgeving zou opdragen aan de Minister. Rekenschap 5. Er moet voorzien zijn in voldoende formele en informele coördinatie- en afstemmingsmechanismen. 6. Sturing op resultaat (output) en maatschappelijk effect heeft waar mogelijk de voorkeur boven het sturen op throughput (procesvoorschriften). 7. De Minister moet voldoende zekerheden hebben dat de uitvoering de beleidsdoelstellingen realiseert (betrouwbaar is). 8. De wijze van verantwoorden (aan de Minister) dient voldoende betrouwbare informatie te leveren over de wijze van realisering van de doelstellingen van de uitvoering (inclusief rechtmatigheid en doelmatigheid). 9. Er dient sprake te zijn van een gesloten toezichtketen (van sturing, verantwoording, toezicht en bijsturing). 10. Naast verantwoording aan de Minister is verantwoording wenselijk aan de stakeholders in het horizontale netwerk. Afstemming van de besturingsrelaties Het Ministerie maakt geen onderscheid in sturingsrelaties. Op hetzelfde moment, via dezelfde actoren en op geïntegreerde wijze (onder meer via een Balanced Scorecard70, althans voor het CWI), wordt beleidsen beheersmatig gestuurd en opgevolgd. Dit is mogelijk doordat de interface unit enerzijds niet alleen beleidsmensen, maar ook financieel-deskundigen telt en doordat ze anderzijds heel nauw samenwerkt met de stafdirectie Financieel Economische Zaken (FEZ), de concern-controller binnen het Ministerie. De Minister is dus naast opdrachtgever ook eigenaar van het ZBO. Samen met het Bestuur is ie verantwoordelijk voor een goed bestuur en beheer van de organisatie. Hij verwacht dan ook dat de leiding van het 70

De BSC voor het CWI geeft de prestaties van de organisatie weer op de gestelde hoofddoelstellingen die geclusterd zijn in vier perspectieven: het extern, het intern, het klant en het innovatief perspectief.

75


CWI op basis van risico-analyses en kwaliteitsmetingen voortdurend initiatieven neemt ter verbetering van de bedrijfsvoering. 2.3.3.4. De interface-unit Werk en Inkomen In het organigram van het Ministerie viel al op dat er een apart Directoraat-generaal Uitvoeringsbeleid is opgericht binnen Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Daaronder ressorteren diverse afdelingen, maar één daarvan is voor ons onderzoek bijzonder interessant, omdat zij specifiek ingericht is als interface/eenheid van aansturing tussen de beleidsdirecties enerzijds en de ZBO’s anderzijds (zie ook Figuren 2.1 & 2.4). Hieronder gaan we gedetailleerd in op de taken, omvang, structuur, werking en functies van deze afdeling. Missie & Taken Het is de formele opdracht van de afdeling om –in opdracht van de DG Uitvoeringsbeleidnamens de Minister de uitvoeringsorganisaties aan te sturen teneinde een doeltreffende, doelmatige, rechtmatige, kwalitatief hoogstaande en klantgerichte uitvoering van het SZWbeleid op het terrein van werk en inkomen te bereiken. W&I vervult dus een schakelfunctie tussen beleid en uitvoering die tot uiting komt in een tweetal kerntaken: 1. het aansturen van de uitvoeringsorganisaties, inclusief de onderlinge relaties en de samenwerking in de keten. Op operationeel niveau houdt de sturingskerntaak volgende deeltaken in: -Het ontwikkelen en in de dagelijkse praktijk toepassen van de sturingsfilosofie. -Het inrichten van een plannings- en controlcyclus, zodat de uitvoering efficiënt en effectief kan worden aangestuurd alsmede het ontwikkelen van verantwoordingsmodellen en controleprotocollen. 2. het adviseren van de politieke en ambtelijke leiding en beleidsdirecties over vraagstukken op het terrein van sociale zekerheid en arbeidsmarkt voor wat betreft de uitvoeringsaspecten en kosten. Deze beleidsadviserende kernrol houdt onder meer volgende taken in: -Het (mee) werken aan de beleidsontwikkeling met bijzondere aandacht voor de betrokkenheid van de uitvoering bij die beleidsontwikkeling. Het dient daarbij zorg te dragen voor de implementatie van weten regelgeving en dient bij te dragen aan de uitvoerbaarheid door de inbreng van uitvoeringsaspecten. Daarbij is de directie ook verantwoordelijk om de ervaringen van de uitvoeringsorganisaties over te brengen aan het Parlement. -Het reageren op en adviseren van de politieke en ambtelijke top over uitvoeringsontwikkelingen bij en rond de uitvoeringsorganisaties. -Het volgen, beoordelen of stimuleren van het proces waarmee de uitvoeringsorganisaties tot stand komen, alsook het opvolgen en beoordelen van hun ‘ketenbijdrage’. -Het verder opbouwen en uitbouwen van relaties met de overige SZW-onderdelen, de uitvoering en andere partijen in de sociale zekerheid (relatiebeheer). -Het vergroten van de kennis van/over de uitvoering bij de medewerkers. (Directie Werk en Inkomen, 2002)

76


Structuur & omvang van de interface-unit: afdelingen en domeinen W&I bestaat uit drie afdelingen, die opgezet zijn langs de lijnen van de kerntaken: -de afdeling Structuur en Inrichting van de uitvoeringsorganisatie (SIU), die kennis en beleid dient te ontwikkelen over de uitvoering; -de afdeling Implementatie, Beleidsoverdracht en Afspraken (IBA), zowel verantwoordelijk voor het aansturen en implementeren van de uitvoering, als voor het relatiemanagement. Drie taken die een grondige kennis van het beleid vergen. -De afdeling Planning, control en Financiën (PCF) die instaat voor de aansturing via de P&C-cyclus.

Directeur W&I

Domein CWI

S

I

P

I

B

C

U

A

F

Domein SVB Domein UWV-dis Domein UWV-col Domein Suwi/Keten

Figuur 2-6 Organigram Directie Werk & Inkomen (Interface-unit) Elke afdeling telt ongeveer 15 FTE, zodat de directie zelf in totaal uit 49 FTE bestaat. Daar W&I de schakel is in een uiterst complexe omgeving, heeft ze zich ook in horizontale domeinen georganiseerd, zodat elk W&I-personeelslid behoort tot een afdeling en tot een domein. De domeinen representeren de verschillende uitvoeringsorganisaties. In de domeinen zitten dus mensen uit de verschillende afdelingen die zich bezighouden met het CWI, de SVB en het UWV. Zo voorkomt men binnen W&I zelf verkokering die tot gevolg zou kunnen hebben dat de ene afdeling niet weet wat de andere heeft ontwikkeld ten aanzien van dezelfde uitvoeringsorganisatie. De structuur van afdelingen en domeinen is complex, maar zorgt tegelijkertijd voor een brede kennisdeling over zowel afdelingsspecifieke, als ZBO-specifieke aangelegenheden. Elk domein heeft een senior beleidsmedewerker als domeincoördinator. Vanuit de domeinen wordt primair aan de plannings- en controlcyclus gewerkt. In ieder domein is er een zogenaamde ZBO-cyclustrekker. Deze persoon zorgt voor de procedurele en inhoudelijke coördinatie van de cyclus binnen één SUWI-organisatie. De ZBO-cyclustrekker werkt nauw samen met een financieel deskundige en het verantwoordelijke lid van het management (afdelingshoofd). Op deze wijze ontstaan verantwoordelijke drietallen.

77


Concrete taakvervulling & werking: In principe werken de uitvoeringsorganisaties en de beleidsdirecties uit het departement gestructureerd samen via de uitgetekende procedures en instrumenten die in het kader van de plannings- en control-cyclus met elkaar zijn afgesproken. Daarnaast gebeurt het natuurlijk dat er ongeplande beleidswensen of informatiebehoeftes ontstaan. In beide gevallen vervult W&I een centrale rol. Eerst zullen we uitgebreid op de P&C-cyclus ingaan en op de rol van W&I daarin, daarna behandelen we kort de ‘uitzonderingsgevallen’. 1. De plannings- en control-cyclus Via de in 2002 uitgetekende P&C-cyclus wil W&I de hierboven beschreven sturingsfilosofie implementeren. Dit betekent dat men op hoofdlijnen wil sturen, de ZBO’s de nodige beleidsen beheersruimte wil laten, maar dat men ook rekenschap verwacht. De instrumenten hiervoor zijn de Meibrief, het (concept-)jaarplan en de rapportages en verslagen. De Meibrief is het begin van de jaarcyclus. Deze brief bevat de beleidswensen (wat ze graag door de uitvoeringsorganisatie gerealiseerd zouden zien) van de Minister/beleidsdirecties voor het volgende jaar. De Meibrief (te versturen voor 1 mei) is opgesteld op basis van de door FEZ opgestelde conceptbegroting, zodat beleidsen beheerscyclus al van bij het begin aan elkaar gekoppeld worden. Opmerkelijk is dat het de directie W&I is die deze brief opstelt, weliswaar na input uit en na overleg met de beleidsdirecties. Zo kunnen ze het sturen op hoofdlijnen en output bewaken. Het is dan aan de ZBO’s om –vertrekkende van de beleidsmatige en financiële kaders uit de meibrief- een concept-jaarplan op te stellen en ter bespreking (onderhandeling)71 voor te leggen (voor 1 juli). Voor 1 oktober dient men te komen tot de vaststelling van een definitief jaarplan (inclusief begroting) dat de Minister kan goedkeuren, waarna hij per organisatie het budget voor uitvoeringskosten kan vastleggen. Tussendoor worden wel meer precieze financiële kaders aangereikt via de augustusbrief, die tot een aanpassing van het jaarplan kan leiden. Vier keer per jaar –uiterlijk zes weken na het verstrijken van het kwartaal- leveren de SUWI-organisaties een kwartaalverslag op. Per uitvoeringsorganisatie dient er –ter afsluiting van de jaarplancyclus- een jaarverslag en een jaarverantwoording72 opgemaakt te worden. Al deze rapportages koppelen de uitvoering aan de gemaakte afspraken, zodat de Minister de resultaten kan monitoren en beoordelen, met eventuele bijsturingen van uitvoering en/of beleid tot gevolg.

71

Doorgaans vormen niet de hoofdlijnen van dat concept-jaarplan de struikelpunten in de besprekingen (het zijn immers éénduidige vertalingen zijn van weten regelgeving), maar wel het voorgelegde financieel kostenplaatje, de gehanteerde prestatie-indicatoren en de vooropgestelde normen. 72 Per uitvoeringsorganisatie heeft Werk en Inkomen -na overleg met de toezichthouder (IWI) en de ZBO’s- een model van verantwoording opgesteld, dat de basis vormt voor het jaarlijkse verantwoordingsverslag (en de kwartaalrapportages). Aanvullend op de verantwoordingsinformatie wordt per jaar een set van te registreren gegevens en van te leveren beleidsinformatie vastgesteld.

78


Opmerkelijk voor de hele cyclus is dat de brieven, plannen en rapportages steeds intens en ‘breed’ besproken worden en dat het de Directies Werk en Inkomen en EGI zijn die hier de spil van vormen. De plannen en verslagen van de ZBO’s73 worden inhoudelijk beoordeeld door W&I, EGI en de beleidsdirecties, alsook door FEZ (voor de financiële toetsing), door Ramingen en Analyse (voor de toetsing aan de macro-economische ramingen), door IWI (toetst in welke mate de afspraken uit het jaarplan zijn nagekomen) en door het Ministerie van Financiën (voor toetsing aan begrotingscyclus). Bij de jaarplanbesprekingen is ook de stafafdeling WBJA betrokken (voor de materiële juridische toets). Elk van die betrokken partijen heeft een contactpersoon die het algemeen aanspreekpunt is voor de ZBO-cyclustrekker. De contactpersoon zorgt ervoor dat de verschillende producten in de plannings- en controlcyclus worden uitgezet bij terzake deskundige collega’s en dat hun reacties tijdig bij de ZBO-cyclustrekker raken. De bevindingen van al deze actoren worden op ambtelijk niveau -dit wil zeggen tussen W&I en de ZBO’s- besproken. De betrokken directies dienen immers hun commentaar te bezorgen aan de ZBO-cyclustrekker die deze bemerkingen in een open dialoog (hooren wederhoor) terugkoppelt naar het ZBO. Afhankelijk van de aard van het document (plan of rapportage) vindt er doorheen het proces nog een formeel bestuurlijk overleg plaats of volgt er nadien een formele reactie door de Directeur-Generaal Uitvoeringsbeleid (kwartaalrapportage & jaarverslag). Samengevat kunnen we stellen dat er eigenlijk voortdurend gecommuniceerd wordt over intenties, uitvoering en resultaten en dat al deze communicatie via en op instigeren van de directie W&I gaat. “EGI en W&I voeren de regie van de P&C-cyclus en zijn de schakels tussen de uitvoeringsorganisaties en de overige directies binnen het departement” (W&I/EGI, 2002, p. 5). Zelfs vooraleer de formele meibrief wordt verstuurd, heeft W&I de zaken al uitgebreid met beide kanten besproken aan de hand van concept-meibrieven. Gedurende de hele cyclus is het ook –zoals eerder gezegd- de verantwoordelijkheid van W&I om het Parlement te informeren. Zo worden steevast alle jaarplannen en rapportages van de uitvoeringsorganisaties, samengevat, vergezeld van commentaar en in naam van de Minister, verstuurd naar beide Kamers. 2. Ad-hoc / ‘uitzonderingsgevallen’ Ofschoon men er binnen het Ministerie naar streeft om de sturing van de Minister zo veel als mogelijk te laten plaatsvinden via de P&C-cyclus, valt het voor –in een politiek-bestuurlijk gevoelige omgeving niet verwonderlijk- dat er tussentijds bijkomende vragen of wensen aan de uitvoeringsorganisatie gesteld worden. Het kan dan gaan om tussentijdse beleidswijzigingen, om nieuw gepland beleid of om plotse advies/informatiebehoeften74. 73

Enkel bij problemen wordt er een bestuurlijk overleg georganiseerd tussen Minister en Raad van Bestuur. Ook het jaarverslag wordt op deze procedurele manier beoordeeld. 74 Probleem met de P&C-cyclus is dat deze niet aansluit bij de parlementaire cyclus, hetgeen tot gevolg heeft dat de beleidsdirecties op bepaalde momenten nog om info komen vragen (bv. bij voorbereiden beleidsverklaring)

79


Ofschoon men tussentijdse beleidswijzigingen of nieuwe initiatieven zo veel mogelijk tracht te vermijden, is dat niet mogelijk. In voorkomend geval wordt er dan een projectplan voor het initiatief opgesteld, waarbij de gezamenlijke aanpak wordt geschetst. Tevens wordt neergeschreven/onderhandeld welke bijkomende middelen aan het initiatief verbonden zijn. Vanaf dan zal het CWI in zijn kwartaalrapportages over dit nieuwe initiatief rapporteren. Wanneer beleidsdirecties nieuw beleid aan het voorbereiden zijn, dienen zij –volgens de sturingsfilosofie- deze voornemens zo vlug mogelijk door te spreken met de uitvoeringsorganisaties. Formeel gezien dient de beleidsdirectie hiervoor via de Directie Werk & Inkomen te ‘passeren’. Het is dan deze directie die het verzoek om een uitvoeringstoets doorspeelt aan de ZBO. Onderstaand kadertje bevat een reëel voorbeeld van zo’n (schriftelijk) verzoek. Brief van de Minister aan de Voorzitter van de Raad van Bestuur van een ZBO, opgesteld door de afdeling IBA van de directie Werk en Inkomen. “Bijgaand stuur ik u het conceptwetsvoorstel X op. Er zijn twee maatregelen aan het vorige voorstel toegevoegd. Ik wil u verzoeken deze nieuwe maatregelen te bezien op aspecten van uitvoerbaarheid. Daarbij zijn in elk geval volgende aspecten van belang: -Is het voorstel uitvoerbaar? Zo ja, onder welke voorwaarden? Is de beoogde invoeringsdatum (zo spoedig mogelijk in 2003) haalbaar? Zo nee, wanneer dan wel? Indien niet uitvoerbaar: waarom niet en op welke punten niet? Ziet u alternatieven? -Wat zijn de consequenties voor uw organisatie? Wat moet er allemaal gebeuren om te kunnen implementeren? Welke zijn de gevolgen voor de informatiehuishouding? -Wat zijn de geschatte kosten (eenmalig mbt invoering en structureel)? Eventuele besparingen? -Is er een inschatting van misbruik of oneigenlijk gebruik te geven? Welke handhavingsaspecten zijn van belang? Figuur 2-7 Voorbeeld van een uitvoeringstoets Gezien de geringe omvang van de wijzigingen in het voorstel en het grote budgettaire belang bij spoedige inwerkingtreding van de maatregelen verzoek ik u binnen twee dagen te reageren.” De Minister

Uit de interviews blijkt dat de schakelfunctie van de interface unit –mits enige bemerkingenerkend wordt, hoewel dit niet voor de hand ligt. Beleidsdirecties verliezen immers aan rechtstreekse zeggenschap en hebben het gevoel dat ze aan invloed en tijd verliezen. Ze proberen dan ook regelmatig die unit te passeren om rechtstreeks in contact te kunnen treden met de uitvoeringsorganisatie. Die vragen komen dan bilateraal op het CWI af, via de Secretaris van de Raad van Bestuur of via het hoofd van de afdeling Beleidsplanning en Evaluatie. CWI hanteert echter het credo “als de beleidsdirecties iets willen, moeten ze via het W&I of via hun Minister gaan”. 2.3.3.5. Algemene bemerkingen bij en conclusies uit de ZBO-structurering Deze gevalsstudie was/is om meerdere redenen interessant en relevant: -Eerst en vooral is er het beleidsmatige aspect van de hervorming. Het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tracht door een goed uitgebouwd uitvoeringsapparaat tot een meer actieve welvaartsstaat te komen. Nederland heeft daarbij het voordeel dat zowat alle relevante materies en bevoegdheden op één bevoegdheidsniveau (Rijksniveau) en binnen één Ministerie verzameld zijn en door één Minister aangestuurd worden (zij het dat er ook een Staatssecretaris aanwezig is).

80


-Daarnaast is er de organisatie van de uitvoeringsstructuur zelf: drie extern verzelfstandigde uitvoeringsorganisaties, verenigd in een ketenoverleg, aangestuurd door intermediaire directies. -Tenslotte is er ook de zorg om het sturen op hoofdlijnen, wat tot uiting komt in een zorgvuldig uitgetekende P&C-cyclus en in de buffer die het W&I vormt tussen ZBO ’s en beleidsdirecties. Wat de inrichting van de beleidsondersteunende functie betreft, kan gesteld worden dat het departement verantwoordelijk is voor de weten regelgeving en dat het CWI in staat voor het uitvoeringsbeleid. Die verantwoordelijkheid lijkt ons ruimer dan louter beleidsinvoering. Uitvoeringsbeleid gaat ook om belangrijke beleidskeuzes die aan algemene doelstellingen (minder instroom, bestrijden jeugdwerkloosheid, …) uitvoering moeten geven. Het leggen van prioriteiten in de uitvoering, het kiezen voor een bepaalde aanpak en voor bepaalde doelgroepen, … vallen hier onder. Het is duidelijk dat de beleidsdirecties sterker zijn dan de uitvoeringsorganisatie CWI. Op beleidsmatig vlak kent het CWI slechts twee kleine stafafdelingen, waaronder een studiedienst, die als taak heeft de arbeidsmarkt te monitoren en daarover te rapporteren. Kerndepartement en uitvoeringsorganisatie staan in een permanente dialoog, met de intermediaire unit als centrale communicatiespil. Ons inziens vervult die unit hier meerdere functies: -ze bevordert het sturen op hoofdlijnen en beschermt alzo de uitvoerende autonomie van het ZBO; -ze faciliteert de afstemming van de sturingsrelaties (beleidsen beheerssturing); -ze speelt een coördinerende functie in het Ministerie, aangezien de diverse eisen en beleidsinitiatieven van de veelheid aan beleidsdirecties bij haar toekomen. In theorie zou ze tegengestelde eisen en conflicterende beleidslijnen kunnen signaleren en wegwerken. Ze bewaakt alleszins een geïntegreerde aansturing vanuit de diverse beleidsdirecties. -ze ziet toe op éénvormige en kwaliteitsvolle prestatie-indicatoren; Potentieel gevaren van zo’n interface unit zijn: -dat het beleidswerk inefficiënt verloopt -dat ze (bijgevolg) gepasseerd wordt en -dat ze te ver van de beleidswerkelijkheid komt te staan. Voorlopig lijkt het op deze fronten mee te vallen, al stellen sommigen dat het W&I op inhoudelijk vlak nog sterker moet worden. Volgens ons dreigen er zich bij een verdere versterking echter bevoegdheidsconflicten en inhoudelijke meningsverschillen voor te doen binnen het Ministerie. In feite is de directie op heden al vrij groot. Een laatste bemerking betreft de transparante informatievoorziening die er is uitgebouwd. Niet alleen zijn er de regelmatige rapportages, er is ook het Management Informatie Portaal dat permanent en volledig toegankelijk is voor alle beleidsdirecties. Dergelijk systeem bevordert het vertrouwen en vermijdt een onevenwichtige informatieverhouding. Mogelijks is dit één van de redenen waarom het kerndepartement geen problemen heeft met een uitgebreide studiecapaciteit in de uitvoeringsorganisatie.

81


2.4

CONCLUSIES EN BEMERKINGEN BIJ DE NEDERLANDSE INRICHTING

Dit hoofdstuk bestond uit drie grote delen. Eerst hebben we enkele algemene kenmerken van de Rijksdienst besproken, daarna zijn we uitgebreid ingegaan op het debat omtrent de inrichting van de beleidsondersteunende functie. Tenslotte hebben we op zeer gedetailleerde wijze twee ‘inrichtingscases’ beschreven. In deze afsluitende paragraaf zullen we enkele algemene bemerkingen formuleren over het debat en zullen we de inrichting van beide cases integraal vergelijken. 2.4.1 Conclusies uit het bestuurlijk en academisch debat In dit hoofdstuk hebben we in een eerste sectie op uitvoerige wijze het debat weergegeven omtrent de structurering van beleidstaken in een verzelfstandigd landschap. Volgende bemerkingen kunnen bij dit debat gemaakt worden: 1. Het debat wordt in Nederland al sinds een tiental jaar gevoerd en dit zowel op bestuurlijk niveau, als in academische kringen. De verschillende empirische onderzoeken bevestigen trouwens dat het vraagstuk ook in de bestuurlijke praktijk ‘leeft’. Opvallend is dat het debat enigszins anders gevoerd wordt dan in Vlaanderen. We menen drie verschilpunten te zien: -Het debat in Nederland is toegespitst op het onderscheid tussen beleidsvoorbereiding en beleidsuitvoering en op het sturingsproces, maar nergens maakt men formeel melding van opvolgings- en evaluatietaken. Men hanteert er dan ook geen overkoepelend begrip als ‘beleidsondersteuning’. Trouwens, daar waar Vlaanderen de verantwoordelijkheid voor beleidsvoorbereiding, aansturing van de uitvoering en evaluatie van het beleid bij het kerndepartement legt, detailleert men in Nederland deze taken en legt men ze bij verschillende afdelingen. Hiervan getuige de verantwoordelijkheid van het FEZ voor beleidsevaluaties. -In Nederland staat de aandacht voor een goede (‘geëmancipeerde’) uitvoering centraler dan in Vlaanderen. Getuige hiervan het pleidooi van sommigen (enkelen?) om eerder extern dan intern te verzelfstandigen. -Het concept ‘primaat van de politiek’ wordt in Nederland volgens ons fundamenteel anders opgevat dan in Vlaanderen. In Nederland gaat het om een te sterk doorgeschoten beleidsautonomie van ZBO’s. In Vlaanderen gaat het eerder/meer om het primaat van verkozenen ten opzichte van niet-verkozen organisaties uit de Raden van Bestuur van VOI’s. Dat is ook logisch, aangezien het Nederlandse middenveld (al) meer op afstand van de overheid staat dan in Vlaanderen. 2. Uit het bestuurlijk debat, maar vooral uit de beschreven bestuurlijke praktijk blijkt dat Nederland wel een uitvoerig debat kent, maar geen generieke sturing hanteert omtrent de inrichting van de beleidsondersteunende functie. Die inrichting is er een departementale aangelegenheid, al heeft men onrechtstreeks toch gepoogd om het thema regeringsbreed op de agenda te plaatsen door middel van de ‘Doorlichtingsoperatie’ en via de ‘Handreikingen’. Desalniettemin lijkt het er op dat diverse departementen elkaar geïmiteerd hebben, bijvoorbeeld door de oprichting van de interface units.

82


3. Zoals we eerder al aangaven, zijn we van mening dat het debat (ook) in Nederland soms erg normatief en soms ook erg algemeen wordt gevoerd. Met ‘algemeen’ bedoelen we dat men (vooral in het bestuurlijk debat) vaak blijft stil staan bij de scheiding van beleidsvoorbereiding en –uitvoering. Indien men dit onderscheid nader zou beschrijven en een meer genuanceerd beleidsfasenmodel en begrippenkader zou hanteren, zou ook het debat op een rijker en nuttiger niveau getild kunnen worden. Enkele academische bijdragen dragen hiervoor alvast uiterst nuttige detailleringen aan.

2.4.2 Conclusies uit de case-studies In deze paragraaf zullen we trachten om beide cases te vergelijken op hun structureringsaspecten. Eerst behandelen we echter enkele algemene gelijkenis- en verschilpunten. Voor de duidelijkheid hebben we de tekstuele beschrijving samengevat in tabel 2.4. Case Reden (verandering) Verzelfstandiging Beleidscapaciteit uit te bouwen bij Beleidsmaterie Toepassingsmaterie Scheidingslijn Functie departement Inbreng uitvoeringsorganisatie Capaciteit uitvoeringsorganisatie Koppelingsarrangementen -Communicatief

-Juridisch -Organisatorisch

Agentschap SZW -Ministeriële verantwoordelijkheid -Doelmatigheid Departement Subsidieregelingen Politiek-gevoelige dossiers In theorie scherp, door beleids- & uitvoeringsmaterie vager, overlap Duidelijk afgebakende relaties Beleidsdepartement Inhoudelijk operationalisering (deels) Beleidsinvoering Relatief beperkt

-Offerteprocedure -Maand- & Kwartaalrapportages aan Eigenaar en Opdrachtgevers -Informatieplicht (wederzijds) Eigenaarsconvenant Opdrachtgeversconvenant Veelheid aan tussenstructuren, ingelegd op 3 ambtelijke niveaus

-Cultureel

-SZW-Toets

Sturingsrelaties

Ontvlochten

ZBO CWI -Betere uitvoering ZBO / Departement Werkgelegenheidsinitiatieven (bemiddeling, begeleiding, …) & arbeidsgerelateerd uitkeringsbeleid Neutrale(re) dossiers (case-work) Scherp: wet- & regelgeving vs uitvoeringsbeleid Duidelijk afgebakende relaties Beleidsdepartement Inhoudelijke operationalisering Beleidsinvoering Beleidsinvulling alg. doelstellingen Monitoring & analyse beleidsveld Relatief beperkt

-Uitgebreide P&C-cyclus Meibrief, Jaarplan, Kwartaalrapportages, Jaarverslag -Gedeeld MIS -Uitvoeringstoetsen Jaarplan dat wordt goedgekeurd -Interface-unit -Bestuurlijk overleg -Ketenoverleg (niveau beleidsdom.) -SZW-Toets -Sturingsfilosofie Geïntegreerd

Tabel 2-4 Beleidsondersteuning in Ministerie SZW: Synthese van de case-analyse

83


2.4.2.1. Algemene bemerkingen Onze case-studies geven eerst en vooral aan dat de problematiek in Nederland nog steeds uiterst actueel is, zowel bij intern verzelfstandigde agentschappen als bij extern verzelfstandigde ZBO’s. Tevens valt op dat beide entiteiten om verschillende redenen en op verschillende wijze zijn verzelfstandigd. Bij de ‘internalisering’ van het voormalig (voornamelijk) externe Agentschap stond duidelijk de ministeriële verantwoordelijkheid voorop. Bij de SUWI-hervorming, stond de kwaliteit van de uitvoering voorop. De repercussies van de verzelfstandigingsoperatie verschilden van elkaar. In de Agentschapscase diende een departementale beleidscapaciteit gecreëerd te worden, in de CWI-case was het eerder andersom, daar er een nieuwe uitvoeringsorganisatie uitgebouwd diende te worden. Maar tegelijk moest de interface unit uitgebouwd worden, zodat het juister is te stellen dat de beleidscapaciteit in beide entiteiten versterkt diende te worden. De aard van de aansturing tussen beide uitvoeringsorganisaties is verschillend, daar men tracht om het ZBO op hoofdlijnen aan te sturen. De beleidsmatige vrijheden van het ZBO liggen logischerwijs ook hoger. Tenslotte illustreert de Agentschapscase dat de gepaste bestuurlijke verhoudingen in een verzelfstandigd overheidslandschap slechts geleidelijk –en mits de nodige ‘grensoverschrijdingen en conflicten- tot stand komen. 2.4.2.2. De scheidingsproblematiek In beide gevallen lijkt de vaststelling van weten regelgeving een tamelijk scherpe grens te vormen. In het agentschap is het ontwerpen van de subsidieregelingen de taak van het departement, het Agentschap voert deze uit en speelt –door de aard van de beleidsmaterie- een belangrijke rol in de inhoudelijke operationalisering van de regelgeving. Uit de Agentschapscase blijkt bovendien duidelijk dat er niet alleen grenzen op beleidsvoorbereidingsvlak liggen, maar ook op uitvoerend vlak. Bepaalde toepassingsbeslissingen zijn te belangrijk om over gelaten te worden aan de autonomie van het Agentschap. Daarom zijn ook formele en informele regels ingesteld om het kerndepartement/de Minister de kans te geven de eigenlijke beleidsuitvoering (de toepassing, in concreto het toekennen van beschikkingen) te sturen. In principe ligt de grens in de ZBO-case min of meer op dezelfde lijn. Departement staat in voor de weten regelgeving, CWI voor het uitvoeringsbeleid. Hieronder vallen de inhoudelijke operationalisering en de beleidsinvoering, maar ook de ruimere beleidsautonomie inzake bepalen van doelgroepen, stellen van prioritaire diensten en doelgroepen, … . Op vlak van relaties staan beide uitvoeringsorganisaties in voor de uitvoeringsgerichte contacten met de doelgroep en voor de contacten met de uitvoeringspartners. Beleidsvoorbereidende gesprekken met sociale partners, andere departementen en/of parlementsleden vormen het voorrecht van het departement.

84


2.4.2.3. De rol van het kerndepartement Ongeacht het feit dat de scheidingsgrens in beleidsondersteunende taken misschien iets anders ligt, kunnen de opdrachtgevende beleidsdirecties in beide gevallen gecategoriseerd worden als beleidsdepartement. Die directies staan in voor de beleidsontwikkeling, voor het uitwerken van de regelgeving, voor de directe ondersteuning van de Minister, voor de consultatie met belangengroepen, … . Zeker wat betreft de SUWI-organisaties kan gesteld worden dat deze departementale tegenhangers goed uitgebouwd zijn. Een aantal beleidstaken zijn over de directies heen op macro-niveau verankerd in aparte afdelingen. Het gaat meerbepaald om de juridische dienst en om de afdelingen Ramingen en Analyse. 2.4.2.4. De beleidscapaciteit van de uitvoeringsorganisatie Wat opvalt in beide cases is dat de beleidscapaciteit ten opzichte van het kerndepartement in beide gevallen relatief beperkt en is. -Bij het Agentschap was de relatie aanvankelijk trouwens niet in evenwicht en dit ten nadele van het kerndepartement. Door middel van een capaciteitsversterking (zowel kwantitatief door uitbreiding, als kwalitatief door toegenomen kennis en ervaring) in het departement, is men geleidelijk tot een meer optimale verhouding gekomen. -Het CWI kent in vergelijking tot de beleidsdirecties weinig ‘vrijgestelde’ beleidsmensen. Het kent wel een soort studiedienst (het Kenniscentrum) dat relevante beleidsmatige kennis over de arbeidsmarkt genereert. Die entiteit staat echter niet in voor de evaluatie van regelgeving en initiatieven, dat is en blijft de bevoegdheid van het kerndepartement. 2.4.2.5. Koppelingsarrangementen In beide gevallen blijkt duidelijk dat er een veelheid aan arrangementen is ingesteld. De mix is in beide cases echter wel anders samengesteld. -Tussen het Agentschap en het Departement bestaat een uitgebreid overlegstelsel op verschillende niveaus. Die ‘tussen-structuren’ zorgen er voor dat het beleid in de praktijk overeenstemt met de regelgeving en dat de Minister tegelijk de politiek-gevoelige of financieel belangrijke dossiers in de uitvoering kan opvolgen en sturen. De communicatieve en organisatorische koppelingsarrangementen zijn vastgelegd in een juridisch arrangement, te weten de convenanten met opdrachtgever en eigenaar. -Het overleg tussen het CWI en het departement verloopt ook via tussen-structuren, maar die contacten verlopen (meestal) indirect via de interface unit Werk en Inkomen. Het is die interface-unit die de organisaties aanstuurt, opvolgt en beoordeelt. Beleid en uitvoering worden op elkaar afgestemd via een sterk uitgebouwde plannings- en controlcyclus. Tenzij men de goedkeuring van het jaarplan als een juridisch arrangement verstaat, bestaan er geen contracten of convenanten tussen CWI en Ministerie. De verhouding tussen CWI en haar opdrachtgevers wordt gekenmerkt door een streven naar transparantie, getuige hiervan het toegankelijke Management Informatie systeem. Op

85


cultureel vlak heeft men een sturingsfilosofie ontwikkeld die de principes van een sturing op hoofdlijnen, met respect voor de autonomie van het ZBO erkent. Het voorbeeld van het Agentschap toont aan dat niet alleen de aard van de beleidsomgeving, maar ook de aard van de uitvoeringsmaterie van invloed is op de nood aan intense koppelingsarrangementen. De uitvoerings/toepassingsautonomie van het Agentschap wordt beperkt door een aantal formele en informele regels die tot een opwaartse (inhoudelijke) terugkoppeling leiden. Vooral projecten van financiële omvang en van groot politiek belang dienen volgens deze regels besproken te worden. 2.4.2.6. Afstemming van sturingsrelaties Beide cases verschillen op dit vlak. In de Agentschaps-case worden de beleidsen beheersmatige sturing van elkaar onderscheiden en worden ze bij verschillende afdelingen/personen gelegd, in de ZBO-case gebeurt de sturing op geïntegreerde wijze via de betrokkenheid van FEZ bij de planningscyclus en via de aanwezigheid van financieel deskundigen in de interface unit Werk & Inkomen. 2.4.2.7. Algemene conclusie Globaal genomen levert de analyse van Nederland twee verschillende inrichtingen op. Het verschil zit niet zozeer in de scheidingsgrens of in de rol van het departement, maar tekent zich vooral af in de koppelingsarrangementen die men inzet om effectief te kunnen sturen (al dan niet op hoofdlijnen) en om beleid en uitvoering op elkaar af te stemmen.

86

Hoofdstuk 3 : Inrichting van de beleidsondersteunende functie in Denemarken

HOOFDSTUK 3 Inrichting van de beleidsondersteunende functie in Denemarken DIEDERIK VANCOPPENOLLE Dit hoofdstuk bestaat uit twee delen. In het eerste deel gaan we -om onze gerichte gevalsanalyse goed te kunnen situeren- in op enkele relevante politico-administratieve kenmerken van de Deense centrale overheid. Dit doen we iets uitgebreider dan in het vorige hoofdstuk, omdat we veronderstellen dat de lezer minder vertrouwd is met de Deense overheid. De tweede paragraaf is volledig gewijd aan de gevalsstudie, namelijk de organisatie van de beleidsondersteunende functie in het Ministerie van Werkgelegenheid, waarbij speciale aandacht zal besteed worden aan het agentschap dat bevoegd is voor het actief arbeidsmarktbeleid.

3.1

DE DEENSE OVERHEID EN VERZELFSTANDIGING

3.1.1 De Deense overheid: Beknopte beschrijving van het politico-administratief systeem 3.1.1.1. Algemene kenmerken van de Deense staat Denemarken is een constitutionele monarchie met zo’n 5 miljoen inwoners. Het is een sterk gedecentraliseerd land waarbij aan regio’s en lokale overheden aanzienlijke en belangrijke bevoegdheden zijn toegekend. Deze tellen samen dan ook twee-derde van het aantal Deense ambtenaren, één derde (een kleine 200.000 personen) is tewerkgesteld in de Rijksoverheid (Hondeghem & Putseys, 2002). 3.1.1.2. De parlementaire situatie Het Deens Parlement –het Folketinget- telt 179 zetels. Sinds 1909 heeft geen enkele partij meer de absolute meerderheid aan zetels kunnen halen en bestaan er dus coalitieregeringen. Waar er tot de jaren zeventig een relatief stabiel parlementair systeem bestond, kent Denemarken sinds 1973 een sterk versplinterd partijlandschap en een parlementaire instabiliteit (Jorgensen, 1999, p. 568) In 1973 stuikte immers het stabiele vier-partijensysteem ineen. Sindsdien zijn er telkens 7 of 8 partijen vertegenwoordigd in het Parlement. Vandaag zijn dat er zelfs tien, zoals blijkt uit onderstaande tabel. Door deze versnippering is het moeilijk om meerderheidsregeringen tot stand te brengen. Politieke Partij

Aantal zetels

Venstre, Danmarks Liberale Parti (V)

55 *

Socialdemokratiet (S)

52

Dansk Folkeparti (DF)

22

Det Konservative Folkeparti (KF)

16

Socialistisk Folkeparti (SF)

12

87


Det Radikale Venstre (RV)

9

Kristeligt Folkeparti (KRF)

4

Enhedslisten (EL)

4

Tjóðveldisflokkurin

1

Inuit Ataqatigiit

1

Siumut

1

Uden for folketingsgrupperne

2

Totaal aantal zetels

179

Tabel 3-1 Actuele samenstelling van het Deens Parlement Het Folketinget bestaat uit één kamer, maar kent wel drie lezingen van wetsvoorstellen. Net zoals bij ons bestaan wetten er niet alleen uit het eigenlijke voorstel, maar ook uit de motieven van de indiener van het voorstel (cfr. Memorie van Toelichting). Deze motieven kunnen – samen met de neerslag van de parlementaire discussies- een rol spelen bij de interpretaties van de wet eens ze gestemd is. Het Parlement heeft de laatste jaren aan belang gewonnen binnen het politico-administratief systeem. Dit omdat de politieke partijen via het zogenaamde Olsen-plan meer middelen hebben gekregen om de kracht van de administratie te counteren (Jensen, 2001). Er zijn nu meer adviseurs en medewerkers voor parlementsleden dan ooit tevoren (capaciteit maal vier). Deze groei in technische competentie en expertise heeft tot gevolg dat de politieke discussie zich verschuift van de grote lijnen naar de administratieve en technische details. “The battle has spread to the technical terrain”, stelt Jensen (2001, p. 75). Meer algemeen bevestigt dit de stelling dat de professionele onderbouwing van beleid zich voornamelijk ontwikkeld onder externe druk (Brans, Hoet & Facon, 2003). Ministers en Ministeries moeten jaarlijks, in het kader van het zogenaamde ‘lov-program’, aangeven welke wetgevingsprojecten ze plannen voor het volgende jaar. Er bestaat dus min of meer een soort beleidsbrief, in feite een lijst van concrete wetgevingsvoorstellen, die men dat jaar ‘door het Parlement’ wil krijgen. 3.1.1.3. De Regering Zoals hierboven beschreven zijn er sinds de Tweede Wereldoorlog meestal minderheidsregeringen geïnstalleerd. Kickert (1993) stelt dat dit het kenmerk bij uitstek is van de Deense consensusdemocratie. Enkel door het sluiten van compromissen met de oppositie kunnen deze coalities overleven. Hij durft dan ook te stellen dat de Deense politieke cultuur doordrenkt is van coöperatie en compromis. Jensen (2001) gaat nog iets verder door te stellen dat Denemarken een consensuele politieke traditie kent met enkele kleine onderhandelbare en weinig grote ideologische spanningslijnen. Nochtans is de Regering geen collegiaal orgaan, kent het geen collectieve verantwoordelijkheid. Elke Minister is dus individueel verantwoordelijk voor zijn/haar beleid en voor het management van zijn/haar Ministerie. Zowel de beleidsvorming als het administratief beheer zijn dus zeer sterk gedecentraliseerd. Eens Ministers aan het hoofd van

88


een ministerie zijn aangesteld, kunnen ze vrij autonoom hun beleid uitwerken en zijn ze vrij om een eigen personeels- en organisatiebeleid te voeren. Van horizontale sturing op die domeinen is amper sprake. Eén van de neveneffecten van deze Regeringsvorm is dat Ministers in Denemarken doorgaans niet zo lang aan de macht zijn, aangezien minderheidsregeringen het meestal moeilijk hebben om de vierjarige legislatuur rond te maken. Sinds 2001 wordt de Regering gevormd door een minderheidscoalitie van Liberalen en conservatieven. Daarvoor waren de Sociaal-Demokraten aan de macht in een minderheidsregering met het ‘Radikale Venstre’. 3.1.1.4. De administratie In vergelijking met de Belgische administraties vertoont de Deense administratie een aantal opmerkelijke kenmerken: De administratie neemt haast alle beleidstaken op zich, ook de meer politieke taken zoals onderhandelen met belangengroepen of politici. Ambtenaren zijn dan ook uiterst belangrijke beleidsadviseurs van de Minister (zoniet de belangrijkste). Christensen (2001) stelt dat de ambtenaren in sommige gevallen zelfs als ‘party offical’ moeten optreden voor hun minister. Tegelijk is de Deense administratie een merit-bureaucratie bij uitstek75. Ambtenaren behouden hun functies bij regeringswissels. Dit betekent dat Deense ambtenaren én over een grote dosis politieke sensitiviteit moeten beschikken én tegelijk ook uiterst loyaal moeten zijn. De Deense administratie is een erg gesloten systeem, hetgeen betekent dat er weinig mobiliteit van personeel is tussen overheid en niet-overheid. Jensen spreekt dan ook terecht van ‘the island culture’ in de Deense administratie. “It is a closed community with a fantastic network. The membrane of that community is completely permeable, only there is not that much traffic.”(Jensen, 2001, p. 86) De Deense rijksoverheid bestaat momenteel uit 18 Ministeries. Ieder Ministerie (Ministerstyre) heeft één departement en wordt geleid door één Minister. Hondeghem & Putseys (2002, p. 101) stellen dat de Minister in Denemarken tegelijkertijd de politieke leider en de topmanager van het ministerie is. Zo beschikt elke minister bijvoorbeeld over de autonomie om een ambtenaar aan te werven, te promoveren of te ontslaan zonder tussenkomst van andere autoriteiten. Ambtelijk is de Permanent-Secretary of Departementschefen verantwoordelijk. In onze interviews hebben we gemerkt76 dat er niet echt een onderscheid gemaakt wordt tussen de Minister enerzijds en het departementshoofd anderzijds, zodat ze als een team kunnen beschouwd worden. De Minister werkt nauw samen met het departement dat als zijn/haar secretariaat fungeert, het beleid formuleert en een coördinerende rol heeft ten aanzien van de ondergeschikte agentschappen. Het is de taak van de Permanent Secretary om zowel de Minister te adviseren en de communicatie te verzorgen tussen Minister en lijnafdelingen, als om het 75

Alhoewel de Permanent Secretaries vaak een politieke carrière achter de rug hebben, kan er –op enkele uitzonderingen na- niet gesproken worden van politieke benoemingen in de Deense administratie. Christensen (2001) is van mening dat het vooral de parlementaire situatie en de publieke gevoeligheid voor niet-merit gebaseerde benoemingen zijn, die een evolutie naar politisering in de weg staan. 76 Ook Putseys en Hondeghem hadden dit al opgemerkt.

89


departement te managen en de agentschappen die ressorteren onder het departement te coördineren. De positie van de topambtenaren is wel veranderd. Het is –sinds 1970- geen levenslange positie meer, zo blijkt uit de cijfers (Jensen & Knudsen, 1999). De meeste Departementschefer blijven niet langer dan 10 jaar meer aan de top. Normaliter blijven ze op post bij een regeringswissel, tenzij de nieuwe Minister beslist om hem/haar weg te promoveren, hetgeen het voorbije decennium meer en meer voorvalt. Ook hun taakinvulling heeft gaandeweg enkele ingrijpende wijzigingen ondergaan. Meer dan vroeger moeten ambtenaren (en vooral dan de Departementschefer) politiek denken. Ze moeten temidden van een complexe parlementaire situatie werken, hetgeen betekent dat ze de minister van politiek-strategisch advies moeten voorzien en zelfs moeten onderhandelen met de oppositie.”The departmental secretary is the ‘eye of the needle in the sense that he is responsible for the authorised advice given to the Minister” (Jensen, 2001, p. 79). 3.1.1.5. Directe & politieke Ministeriële ondersteuning Zoals hoger reeds vermeld kent Denemarken geen traditie van ministeriële kabinetten. Desondanks beschikt de Minister toch over een klein persoonlijk secretariaat binnen het departement, maar ook dat bestaat enkel uit (een tweetal) ambtenaren. Het zijn vreemd genoeg vooral junior ambtenaren die het ministerieel secretariaat verzorgen. Nog opmerkelijker is dat deze gerecruteerd worden uit het departement en persoonlijk door de Departementschef worden aangesteld. Deze persoonlijke medewerkers worden benoemd op merit-basis en behouden hun job, ook als de Minister ontslag neemt.77 De Deense administratie kent dus weinig of geen politisering, Recentelijk heeft men echter algemeen aanvaard dat de Minister één persoonlijke politiek adviseur mag aanwenden die van buiten de administratie komt. Deze persoon adviseert de Minister vooral op communicatievlak. ‘Spin-doctors’ hebben dus officieel hun intrede gedaan in het Deense politico-administratieve systeem, zij het –zeker in vergelijking tot de Britse situatie- in beperkte mate. 3.1.1.6. Het Deense overheidsmanagement In het algemeen kan gesteld worden dat het NPM-denken in Denemarken veel minder dan in andere landen doorgebroken is. Jensen en Knudsen (1999) denken dat dit mogelijks te wijten is aan het belang van egalitaire normen in de Deense overheid. Christiansen (1999) oordeelt dat grote NPM-hervormingen niet alleen bemoeilijkt worden door een politieke cultuur die onderhandelen en consensus benadrukt, maar ook door het bestaan van sterke corporatistische arrangementen. Desondanks heeft men toch –via enkele instrumenten- de prestatiegerichtheid van de centrale administraties trachten te verhogen. In de jaren negentig werd het prestatiedenken (performance management) geïntroduceerd in de Deense Overheid via instrumenten als prestatiecontracten (1992), “chief executive contracts”, jaarrapporten (1995) en prestatieverloningen (1997). Drijvende kracht achter het 77

Jensen & Knudsen (1999) beweren nochtans dat sommige benoemingen in dat secretariaat een sterke politieke connotatie hebben.

90


prestatiedenken was/is het Ministerie van Financiën, dat vooral in de eerste fase van de invoering een sturende en ondersteunende rol speelde. Nadien trok het Ministerie zich wat terug om de ministeriële autonomie niet in het gedrang te brengen. Contracten bestaan dus zowel op het organisatorische niveau (management-by-objectives) als op het individuele niveau, zoals onderstaande figuur aangeeft.

Figuur 3-1 Contractrelaties in de Deense Overheid De resultaatscontracten / Beheersovereenkomsten Prestatiecontracten zijn geschreven overeenkomsten tussen departementen en agentschappen waarin streefdoelen en gewenste resultaten gedefinieerd worden voor een zekere periode. Ze maken deel uit van de hiërarchische relatie tussen Departement en agentschappen. Opmerkelijk is dat er geen sancties bestaan indien het agentschap er niet in slaagt om de vooropgestelde doelstellingen te bereiken en dat het Departement zich unilateraal kan onttrekken aan het contract. Ze hebben dan ook weinig juridische waarde. “The contract has no legal existence and in that respect it does not alter the general rule of ministerial accountability. It expresses an agreement between the Minister (the ministry) and the public agency in question, which may be bypassed by the Minister at any time.” (OECD, 2002, p. 5) De resultaatscontracten worden geformuleerd op basis van politieke prioriteiten, ‘mission statements’ en budgettaire limieten. Gewoonlijk stellen agentschappen een draft op die de basis vormt voor onderhandelingen. Streefdoelen komen tot stand in nauwe consultatie tussen departementen en agentschappen en bestrijken drie resultaatsgebieden: -Effecten en producten: Doelstellingen om tot betere (externe) prestaties te komen -Gebruik van middelen: Doelstellingen om tot een beter gebruik van de middelen en tot een hogere productiviteit te komen -Interne ontwikkelingsaspecten: Doelstellingen met het oog op de ontwikkeling van de organisatie en/of het personeel Ministeries beschikken over een vrij grote autonomie met betrekking tot het opstellen van deze contracten, ofschoon er richtlijnen uitgeschreven zijn en ofschoon er ondersteuning/advies kan geboden worden.

91


De individuele contracten De Chief Executive Performance Contract (CEPC) is een jaarlijkse overeenkomst tussen de Departementschef en de Directeur-Generaal van het agentschap. Ze bevatten prestatiedoelen op drie vlakken: output, innovatie en intern management. Indien de contractueel neergelegde doelstellingen gehaald worden, ontvangt de Directeur-Generaal een bonus. De prestatierapporten Na een experimentele periode van twee jaar, werd in 1997 het indienen van jaarlijkse prestatierapporten verplicht voor de grotere agentschappen. De rapporten worden geschreven door de agentschappen en goedgekeurd door het departement. Nadien worden de rapporten voorgelegd aan het Parlement en worden ze openbaar gemaakt. Het agentschap voor overheidsmanagement binnen het ministerie van Financiën evalueert systematisch deze prestatie-rapporten en beoordeelt de kwaliteit ervan.

3.1.2 Verzelfstandiging in de Deense Overheid & de scheiding van beleid en uitvoering Greve (1999) stelt dat er in Denemarken weinig bestuurlijke en academische aandacht bestaat voor ‘quango’s’78. Bijgevolg bestaat er geen algemeen wettelijk kader en bestaan er geen coherente richtlijnen hoe organisaties betrokken moeten worden in ‘policy-making’. Desondanks beweert Kickert (1993) dat Denemarken al sinds de jaren zestig een scheiding van beleid en uitvoering kent. Hij verwijst daarmee naar een administratieve hervorming uit de jaren ’60 die een structurele scheiding van beleid en uitvoering voorzag. In 1960 stelde de Deense Regering immers een commissie in om de departementale structuren te herzien, daar ze te groot geworden waren. Deze commissie –Administrajonsudalget af 1960- vroeg zich af of het niet verstandiger zou zijn dat departementen zich met beleidsen wetsvoorbereiding, planning, coördinatie en begroting bezig hielden en dat de directoraten zich concentreerden op de uitvoering daarvan (Kickert, 1993, p. 5). Ze stelde dus voor om over te gaan tot de vorming van kleine (re) kerndepartementen die zich als een soort politiek secretariaat moesten concentreren op ondersteuning en advisering van de politieke top. Dit zou niet alleen het beleidsvormend werk, maar ook de beleidsuitvoering ten goede komen. Achterliggende idee was dat de agentschappen niet zouden moeten interfereren in de beleidsvoorbereiding en dat de Minister niet zou mogen tussenkomen in de alledaagse administratieve uitvoeringspraktijk. Deze scheiding zou –zo geloofde men- goed zijn voor de Minister, omdat men zo de ministeriële verantwoordelijkheid kon afbakenen. De Minister zou niet aansprakelijk zijn voor fouten in de uitvoeringspraktijk. De voorstellen van de Commissie werden echter maar moeizaam en sporadisch doorgevoerd79. Het model was immers in eerste instantie een theoretisch ideaalmodel. Daar de Minister altijd betrokken was bij fouten en problemen in de uitvoering, was van een afgebakende ministeriële verantwoordelijk weinig sprake. In vele Ministeries besefte men 78

In een ander artikel haalt hij de Deense consensus-cultuur als reden daarvoor aan:”Putting organisations in pigeon holes as being quango’s could limit the room for negotiation and flexibility”(Greve et al., 1999, p. 132). 79 Christensen: “The model has never been adopted as the form of organisation implemented by all departmental ministries” (1995, p. 161 )

92


daarnaast ook dat men agentschappen moest betrekken in de beleidsvoorbereiding, omdat het nodig was om informatie uit de uitvoeringswerkelijkheid te hanteren in de beleidsvoorbereiding. Het risico bestond immers dat beleidsvorming op het departement te ver afstond van de uitvoeringspraktijk, zodat heel wat veranderingen gewoonweg niet doorwerkten in de praktijk. In 1971 werd een nieuwe commissie –de commissie Korsbaek- opgericht over de structuur van de rijksoverheid. In haar rapport van 1971 concludeerde de commissie dat de taken die niet van belang waren voor de politieke en ambtelijke leiding, van de departementen weg moesten naar zelfstandige diensten zodat de departementen konden sturen op basis van plannen en hoofdlijnen. De commissie besefte echter wel dat ze –onder andere omdat sommige beleidsdomeinen gekenmerkt werden door een grote mate van decentralisatie- geen uniform reorganisatiemodel kon voorstellen. In sommige beleidsdomeinen was het dan ook niet zinvol om de Ministeries te herstructureren volgens het onderscheid tussen beleid en uitvoering. Elk Ministerie mocht bijgevolg zelf onderzoeken hoe het zijn structuur zou aanpassen. Die autonomie leidde ertoe dat sommige Ministeries jaren later hun uitvoerende diensten weer integreerden in het departement. (Kickert, 1993, p.6) Concluderend stellen Jφrgensen en Hansen dat er in de recente Deense overheidsgeschiedenis, twee tegengestelde trends onderscheiden kunnen worden. Tot 1980 overheerste voornamelijk het organisatiemodel met kleine beleidsdepartementen en relatief grote agentschappen. Na 1980 werden de meeste departementen geherstructureerd, maar niet op gelijke manier. Soms werden autonome agentschappen getransformeerd tot divisies binnen het departement, in andere gevallen bleven de agentschappen bestaan, soms werd hun autonomie verhoogd. Toch werkten er in 1990 nog steeds maar 5000 mensen in de beleidsvoerende departementen (op een totaal van 190.000 in de centrale rijksoverheid). Sinds de jaren ‘80 is het Regeringsbrede debat over de taakverdeling tussen agentschappen en departementen echter stilgevallen. Meer nog, een algemeen beleid ten aanzien van agentschappen lijkt afwezig80. De enige centrale aansturing –door het ministerie van Financiën81- kwam er met de (aanbevolen, doch vrijwillige) introductie van het contractdenken in het midden van de jaren ’90. Jensen typeert het Deense administrative beleid bijgevolg als ‘centreless’: “There is no one source from which authoritative and coherent signals about administrative policy can flow (Jensen, p. 59). Dientengevolge bestaan er ook grote verschillen in de wijze waarop men beleidstaken heeft verdeeld onder departement en agentschappen.

80

81

Zo bestaan er geen algemene principes ter regeling van de definiëring en oprichting van individuele agentschappen In een rapport van 1996 stuurde het Ministerie van Financiën sterk aan op de contractualisering van de relaties tussen departement en agentschap.

93


3.2

DE BELEIDSONDERSTEUNENDE FUNCTIE IN EEN VERZELFSTANDIGD OVERHEIDSLANDSCHAP: CASE-STUDIE AMS

Op aanraden van een vooraanstaand Deens academicus, hebben we geopteerd voor een gevalstudie in het Deense Ministerie voor werkgelegenheid. Het debat over de inrichting van de beleidsondersteunende functie is immers uiterst actueel binnen het Ministerie omdat men er net belangrijke hervormingen heeft doorgevoerd in de taak- en bevoegdheidsverdeling tussen departement en agentschap. In feite heeft men er voor geopteerd om een geheel ander model van beleidsvorming in een verzelfstandigd overheidslandschap te installeren. Tot onze grote verbazing ging deze hervorming net in de andere richting (opheffen van organisatorische scheiding beleidsvoorbereiding en –uitvoering) dan deze beoogd met BBB. Dit maakt de case niet minder waardevol, integendeel! De analyse kan ons nu juist dubbel zo veel informatie opleveren. We kunnen zo immers stilstaan bij de voor en tegens van beide modellen en kunnen uit de ‘manco’s’ en ‘bono’s’ van het Deense model lessen trekken voor de toekomstige Vlaamse situatie. In deze paragraaf zullen we daarom niet alleen het oude en het nieuwe model bestuderen, maar zullen we ook stilstaan bij de motieven voor en bij de implicaties van de verandering. Voor de duidelijkheid hebben we getracht om beide ‘modellen’ schematisch weer te geven (zie Figuur 3.4 en 3.5). Deze ‘organigrammen’ hebben we onder elkaar geplaatst zodat de lezer de verschuivingen makkelijk kan vatten. In de tekst zullen we –aan de hand van de vijf bestuurlijke vraagstukken- de structurering van de beleidsfunctie uit beide modellen beschrijven. We sluiten deze paragraaf af met een aantal algemene bemerkingen. Vooraleer echter de interessante inrichtingssituatie te beschrijven en te analyseren, gaan we hieronder kort in op het betreffende beleidsdomein en op de beleidsissues waarvoor het uitgekozen agentschap verantwoordelijk is. 3.2.1 Het beleidsdomein en het beleidsveld: Arbeid - Werkgelegenheid 3.2.1.1. Het beleidsdomein en het Ministerie Het Ministerie van werkgelegenheid (Beskaeftgelsesministeriet82) is verantwoordelijk voor alle vraagstukken rond arbeid en de arbeidsmarkt, zowel voor de passieve (uitkeringen), als voor de actieve aspecten (arbeidsbemiddeling, training, trajectbegeleiding). Daarnaast behoren ook materies als veiligheid en gezondheid op het werk en de arbeidsongevallenvallenverzekering tot haar bevoegdheid. Figuur 3.2. geeft de structuur van het Ministerie weer.

82

Tot voor kort droeg het Ministerie een andere naam (Ministerie van Arbeid), maar met de overheveling van een aantal bevoegdheden van het Ministerie van Sociale zaken (tewerkstellingsmaatregelen op lokaal niveau) heeft men ook de naam aangepast en wat actiever gemaakt, conform de aard van de nieuw verkregen bevoegdheden.

94


Figuur 3-2 Organigram van het Ministerie Het Ministerie bestaat uit één departement en meerdere (interne) agentschappen, vijf om precies te zijn. -Het Arbejdsmiljφinstituttet (AMI) is een onafhankelijk onderzoeksinstituut dat via haar onderzoek tracht bij te dragen aan een veilige, gezonde en aangename arbeidsomgeving. -Het Arbejdsmarkedsstyrelsen (AMS) is verantwoordelijk voor de actieve arbeidsmarktmaatregelen (bemiddeling, training, … ). -Het Arbejdsdirektoratet (ADIR) staat in voor de organisatie van de werkloosheidsverzekeringen. -Het Arbejdstilsynet (AT) is het agentschap dat instaat voor de kwaliteit van de werkplaats en de arbeidsomstandigheden, deels via informatiecampagnes, maar vooral via arbeidsinspecties. -Het Arbejdsskadestyrelsen (ASK) is verantwoordelijk voor de uitvoering van de arbeidsongevallenwet. 3.2.1.2. Het beleidsveld arbeidsmarktbeleid & de beleidsmaterie Onderstaande figuur geeft goed weer welke instanties aanwezig zijn in het beleidsveld ‘actief arbeidsmarktbeleid’. Centraal staat de nationale arbeidsmarktautoriteit (het AMS). De figuur illustreert verder twee belangrijke kenmerken van het beleidsveld: 1) De territoriale decentralisatie door het belang van regio’s en gemeenten 2) De positie van de sociale partners 1) Het arbeidsmarktbeleid kent een zeer gedecentraliseerde organisatie doordat de dienstverlening georganiseerd is op regionaal en op gemeentelijk vlak. Elke regio heeft zijn eigen directie, alsook zijn eigen regionale arbeidsmarktraad. De regio’s –die samen zo’n 2500 mensen tewerk stellen- worden via contracten aangestuurd door het centrale agentschap. Ook gemeentelijke arbeidsdiensten spelen een belangrijke rol in het arbeidsmarktbeleid voor de tewerkstelling van andere uitkeringsgerechtigden. 2) Opvallend is de positionering van de sociale partners. Ofschoon deze in de beleidsvorming en -voering zeer nauw betrokken worden, zetelen zij niet in de Raad van Bestuur van het agentschap. Dat (intern) agentschap kent zelfs geen Raad van Bestuur of Beheer. De sociale partners hebben geen directe beslissingsbevoegdheid en zetelen enkel in –weliswaar belangrijke- adviesraden. Elke regio beschikt over zo’n consultatief orgaan, de regionale arbeidsmarktraad, waarin naast de sociale partners, ook de lokale overheden

95


vertegenwoordigd zijn. Op nationaal vlak bestaat er een Nationale arbeidsmarktraad die de Minister van advies dient.

Figuur 3-3 Schematische weergave van het beleidsveld actief arbeidsmarktbeleid Voor het agentschap AMS geldt eigenlijk volgende dubbele strategische doelstelling: -Het moet erover waken dat de bedrijven –zowel op korte als op lange termijn- kunnen beschikken over de juiste arbeidskrachten -Het moet langdurige werkloosheid voorkomen en remediëren De concrete opdrachten voor het agentschap bevinden zich op drie domeinen: -Dienstverlening aan werkzoekenden of aan mensen die een opleiding willen volgen (informatie over vacante betrekkingen, advies en informatie over beroeps- en vormingskeuze, opstellen actieplan, training); -Dienstverlening aan bedrijven: plaatsing, vormingsadvies, informeren over relevante cursussen en trainingen83; 83

96

Soms voeren de diensten ook betaalde activiteiten uit ten voordele van de bedrijven (selectie en training)


-Het monitoren van de arbeidsmarkt, waartoe ook het uitvoeren van analyses behoort. Dit gebeurt op regionaal vlak. 3.2.2 Beleidsondersteuning in het Ministerie van werkgelegenheid: het oude model Het Ministerie voor Werkgelegenheid (tot 2001 Ministerie van Arbeid) heeft sinds haar ontstaan zestig jaar geleden steeds dezelfde structurering van de beleidsfunctie gekend. In globo kwam dit model neer op een organisatorische scheiding van het politieke en het administratieve niveau in departementen en directoraten of agentschappen (styrelsen). Figuur 3.4 geeft het oude model overzichtelijk weer naar componenten en relaties. Hieronder worden deze gedetailleerd beschreven. 3.2.2.1. De scheidingsgrens In het oude model stond het departement in voor de beleidsvorming en het agentschap voor de uitvoering. In feite waren de departementen –door hun capaciteit en expertise- in staat om de beleidsvorming volledig autonoom uit te voeren. De verantwoordelijkheid voor het beleidsproces lag in het departement, waar ook de voornaamste beleidsactiviteiten plaatsvonden (uitschrijven nota’s, onderhandelen, consulteren, …). Agentschappen werden wel geconsulteerd en werden gevraagd allerlei ondersteunende informatie aan te leveren en studies te verrichten. Ook werd hen gevraagd om draft-voorstellen uit te werken. Vele mensen uit het departement hadden nooit in het agentschap gewerkt. 3.2.2.2. Het ‘oude’ departement: Omvang, structurering en taken Het departement telde in het oude model zo’n 250 personeelsleden. Dit waren allemaal ambtenaren. Het departement stond in voor die taken die te maken hebben met de Minister: wetgeving, relaties met het Parlement, omgaan met dagelijkse publieke communicatie, antwoorden op vragen, schrijven van speeches, … . Het bestond uit vier stafdelingen (enerzijds twee beheersmatige afdelingen –HRM & Financieel management, anderzijds twee ‘macro-beleidsafdelingen’ –de afdeling Arbeidsrecht & Internationale relaties en een zeer klein ministerieel secretariaat-) en uit enkele beleidsafdelingen. Opmerkelijk was dat de beleidsfunctie erg sectoraal was georganiseerd doordat er per agentschap een beleidsafdeling bestond. Die beleidsafdelingen (‘policy centres’) telden gemiddeld zo’n twintig à vijfentwintig mensen. Zowel de staf- als de beleidsafdelingen stonden onder de algemene leiding van de Departementschef. 3.2.2.3. De agentschappen/Het agentschap AMS: Omvang, structurering en taken De agentschappen waren verantwoordelijk voor alle administratieve zaken: voor de implementatie van wetgeving, voor het management van de dienstverlening, … . Formeel gezien was hen geen beleidsvoorbereidende rol toegekend. Desondanks speelden zij, zoals hierboven beschreven, in feite een grote ondersteunende rol in de beleidsvoorbereidingsprocessen. Op vraag van het departement leverden zij informatie en voorstellen van nota’s en besluiten aan. Er bestonden daarvoor echter geen echte ‘beleidsafdelingen’ in het agentschap, geen afzonderlijke capaciteit. Wel bestonden er op centraal niveau ‘professionele’ afdelingen per soort activiteit van het agentschap (bv. bemiddeling). Het departement zou dan die

97


professionals betrekken die –gezien de aard van het voorliggende beleidsonderwerp- relevant waren. 3.2.2.4. Formele interfaces in het oude model en concrete beleidsvormingsprocessen In het oude model had de Permanent Secretary 1 maal per week regulier overleg met zijn afdelingshoofden en eenmaal per maand met de directeuren van de agentschappen. Doel van die meetings was het bespreken van de (politieke) voortgang in wetgevingsdossiers het verspreiden van informatie over de wensen en de activiteiten van de minister en het bespreken (met de directeurs) van managementproblemen. Uit de interviews bleek dat er in concrete beleidsvormingsprocessen erg flexibel en in netwerk werd samengewerkt via allerhande ad hoc werkgroepen. Opmerkelijk is dat dit blijkbaar gebeurde op twee niveaus/in twee fases van de beleidsvoering: bij de uitwerking van de regelgeving en bij de operationalisering van de gestemde regelgeving. -Voorheen zou voor een concrete beleidshervorming door één van de drie ‘deputy permanent secretaries’ een werkgroep opgezet worden met mensen uit de departementale afdeling (Afdelingshoofden en hun staf). Door hen zou beslist worden hoe de sociale partners in het proces betrokken zouden worden en welke bijdrage/participatie aan het agentschap gevraagd zou worden. Ook zou dan aan het agentschap gevraagd worden om informatie aan te leveren en/of studies te ondernemen. De coördinatie van het hele proces en de discussie met externe partners zou steeds door het departement gebeuren. Voor agentschappen was het niet toegelaten om eigen initiatieven te ondernemen. Ze mochten enkel op vraag/instructie voorstellen ontwikkelen. Waar wetten hen rechtstreeks de bevoegdheid had opgedragen, konden ze dat echter wel. -Wat het tweede niveau betreft moet opgemerkt worden dat heel wat wetten de verantwoordelijkheid voor de uitwerking van specifieke begrippen of procedures vaak bij het agentschap legden, onder meer om de ministeriële verantwoordelijkheid te vrijwaren. Desondanks werkte men ook op het snijvlak van beleidsvorming en –uitvoering met adhoc werkgroepen waarin zowel departement als agentschap vertegenwoordigd waren. Het was die gezamenlijke werkgroep die besliste hoe de zaken geïmplementeerd zouden worden: de tijdsplanning, de veranderingen in procedures en organisatie-routines, … . De Minister zou in dit proces enkel betrokken worden wanneer er politiek gevoelige aspecten opdoken of wanneer er politieke beslissingen werden gemaakt. In deze fase van operationalisering en beleidsinvoering worden ook de belangengroepen nauw betrokken.

98


Figuur 3-4 Beleidsondersteuning in het Beskæftigelsesministeriet – De oude inrichting

Figuur 3-5 Beleidsondersteuning in het Beskæftigelsesministeriet – De nieuwe inrichting

99


3.2.3 De motieven voor de veranderingen Uit de interviews blijkt dat er eigenlijk meerdere redenen voor de herstructurering waren: 1. Regeringswijde besparingen: met het aantreden van de nieuwe regering diende elk Ministerie in aanzienlijke mate te bezuinigen. Het Ministerie van werkgelegenheid ontsnapte daar niet aan en diende zo’n 10-15% aan middelen te besparen over een periode van 4 jaar. Om de efficiëntie van het apparaat te verbeteren dienden er bijgevolg mensen te verdwijnen en moest de productiviteit omhoog. Zowel het departement, als het agentschap moesten inleveren. 2. In het kader van deze bezuinigingsronde werd snel duidelijk dat het departement en het agentschap op beleidsmatig vlak eigenlijk grotendeels dezelfde expertise hadden uitgebouwd en dat er dus een feitelijke dubbele capaciteit aan ‘policy-makers’ bestond. De Departementschef wilde deze wegwerken en besloot om in het vervolg beleidsdossiers nog maar op één niveau uit te werken. 3. Een derde reden lag in het feit dat het departement –ondanks het feit dat het uit zeer competente, professionele ambtenaren bestond- volgens de Departementschef niet goed genoeg was in ‘pro-actief en politiek denken’. Een kritiek die slaat op het feit dat het departement onvoldoende in staat was op probleem- en oplossingsgericht te denken over de organisatorische grenzen van de agentschappen heen. In het oude model waren er immers maar twee mensen die voor de hele organisatie verantwoordelijk waren en dat waren de Departementschef en de Minister zelf. Door een deel beleidstaken af te stoten naar de agentschappen, wilde de Departementschef ‘the capacity to think political, to think ahead and to think across the many different areas’ versterken. 4. Doordat de beleidsafdelingen in het departement eigenlijk in staat waren om het beleidsvoorbereidend werk zelfstandig op te knappen, kwam er soms beleid tot stand dat te weinig was afgestemd op de uitvoeringspraktijk. Vanuit het werkveld kwam de kritiek dat men te weinig geconsulteerd werd en dat de gestemde wetten soms moeilijk uitvoerbaar waren. De afstand tussen het werkveld (de uitvoeringspraktijk) en de beleidsvoorbereiding was dus te groot, hetgeen de implementatiekosten verhoogde. 5. Een ander, meer cultureel probleem, was het feit dat dit model inherent leidde tot spanningen en zelfs tot conflicten. Enerzijds diende de beleidsvorming altijd voorrang te krijgen op vraag van het departement, hetgeen ten koste ging van de administratieve aspecten en voor frustratie zorgde bij het agentschap. Anderzijds was het departement ook vaak kwaad op het agentschap, omdat ze ontevreden waren over de kwaliteit van hun analyses en beleidsproducten. Deze zouden een manifest manco aan politiek inzicht vertonen. In het departement bestond het stereotype van het ‘domme en luie agentschap dat niet verstaat wat de Minister wil’. De agentschappen waren van oordeel dat het departement vaak niet duidelijk was in haar vragen. Kortom, in het Ministerie bestond een erg verzuurde samenwerkingsrelatie tussen departement en agentschap.

3.2.4 Het nieuwe model Figuur 3.5. geeft het nieuwe model schematisch weer. In een oogopslag zouden de verschillen met het oude model duidelijk moeten zijn:

100


3.2.4.1. De scheidingsgrens Waar er in het oude model wel een formele bevoegdheidsverdeling bestond tussen beleid en uitvoering, bleek deze in de praktijk niet geheel duidelijk. Het nieuwe model trekt wel een duidelijke(r) grens doordat het uitwerken van het beleid nu geheel wordt opgenomen door het agentschap84. Het departement stuurt die beleidsvorming politiek aan. Op beleidsmatig vlak is de rol van het departement dan ook bijna helemaal verworden tot een soort ministerieel kabinet, een politiek secretariaat dat de beleidsvorming in het Ministerie moet aansturen en dat de beleidsproducten uit de agentschappen vanuit een politiek perspectief kritisch moet annoteren en overbrengen aan de minister. Doordat het zelf geen dossiers meer moet uitwerken, zou het politiek secretariaat ook meer coördinerend moeten gaan optreden in beleidsissues en zou het agentschappen moeten aansporen om samen te werken. Zowel de beleidsvoorbereiding, als de inhoudelijke operationalisering en de beleidsinvoering zijn nu overgeheveld naar de uitvoeringsorganisatie, al moet gezegd worden dat door de intensieve communicatie en overleg, het departement nog steeds sterk kan sturen op deze drie terreinen. Gevolg van deze verschuiving is dat het agentschap nu veel dichter bij de Minister/het departement staat, hetgeen geïllustreerd wordt een continue dialoog en zeer korte communicatielijnen met (de top van) het departement. 3.2.4.2. Het nieuwe departement: Omvang, structurering en taken De omvang van het departement is gereduceerd (eigenlijk gehalveerd, van 250 naar 120 mensen), doordat een groot deel van de beleidstaken en –verantwoordelijkheden werd overgeheveld naar de agentschappen. De beleidsafdelingen uit het oude model werden haast integraal ondergebracht in de agentschappen, al moet gezegd dat niet ieder agentschap dit op dezelfde wijze deed. Toch heeft het departement nog een aantal belangrijke beleidsondersteunende taken en rollen behouden. Het vervult onder andere nog volgende belangrijke functies: -Politieke aansturing en aftoetsing van het beleidswerk in de agentschappen -Coördineren van vergaande strategische of politieke kwesties -Concern-sturing Daartoe is het - zoals blijkt uit onderstaand organigram- gestructureerd in vier afdelingen: het ‘Ledelsessekretariatet’ (Managementafdeling), het ‘koncernstyrings- og udviklingscentret’ (Afdeling concern-sturing & ontwikkeling), het ‘Organisations og personalecentret’ (Afdeling Organisatie- en personeelsontwikkeling) en het ‘center for arbejdsret og internationale forhold’ (Arbeidsrecht en internationale relaties). Vooral de eerste afdelingen vervullen relevante beleidsondersteunende taken.

84

Het Agentschap wordt bij wijze van spreken totaal-leverancier op beleidsvlak (Beskæftigelsesministeriet, 2002: 9).

101


Figuur 3-6 Organigram van het nieuwe (kern)departement Opmerkelijk is wel dat naast de beleidsfunctie, ook de beheersfunctie van het departement wat gewijzigd is doordat de twee bestaande stafafdelingen er nieuwe taken hebben bijgekregen (waarover meer in het volgende punt) . Het Ledelsesekretariat verenigt drie erg vervlochten entiteiten in zich: het politiek secretariaat, de communicatie-afdeling en het ministerieel secretariaat: Het politiek secretariaat: Deze entiteit bestaat uit een twintigtal mensen (verantwoordelijk voor de politieke aansturing van het beleidsproces en voor het toezicht op alle agentschappen), een capaciteit die ertoe leidt dat het departement het beleidsvoorbereidend schrijfwerk echt niet meer zelf kan vervullen. De afdeling staat de Minister ook bij in zijn Regerings- en Parlementair werk. De communicatie-afdeling is verantwoordelijk voor het ministerieel communicatiebeleid en de persrelaties. Deze afdeling wordt geleid door de enige politiek benoemde in het hele Ministerie, nl. de spin doctor van de Minister, afkomstig uit zijn partij. De afdeling Koncern-sturing en ontwikkeling herbergt diverse afdelingen en bevoegdheden. Vooreerst bestaat de afdeling uit een macro-economische sectie die als taak heeft om de macro-economische aspecten van het werkgelegenheidsbeleid op te volgen en te signaleren. Traditioneel werkt deze sectie men zeer nauw samen met het Ministerie van Financiën, hetgeen als één van de redenen wordt gezien van het succes van de werkgelegenheidspolitiek85. Door deze nauwe connectie wordt het arbeidsmarktbeleid goed en snel aangepast aan het economisch beleid en omgekeerd. Door de economie op de voet te volgen, kunnen zinvolle aanbevelingen voor het arbeidsmarktbeleid worden geformuleerd. Daarnaast bevat de afdeling ook nog een ‘Steering section’, die verantwoordelijk is voor het opstellen en afsluiten van resultaatscontracten.

85

Denemarken kent relatief gezien een lage werkloosheid

102


Een derde sectie vormt de kern van een ‘ministeriebrede’ projectgroep over statistiek en analyse. Analisten uit diverse entiteiten zijn in een netwerk met elkaar verbonden, het is de taak van de centrale afdeling om de kwaliteit van de statistische informatie te verzekeren. Zij monitoren de hele arbeidsmarkt, terwijl de agentschappen enkel het micro-niveau (hun beleidsveld) verzorgen. 3.2.4.3. Het nieuwe agentschap: Omvang, structurering en taken Het agentschap wordt nu geacht om de hele beleidsvorming te organiseren, om de nota’s voor de Minister te schrijven, om de contacten te leggen met de sociale partners, om wetgeving uit te schrijven, … . Het heeft zich op volgende manier gestructureerd: Directie Strategi- og Ledelsessekretariatet

Directeur Vice-Directeur

Policycentret

Vice-Directeur

Center for økonomistyring

AF revision

Internationalt sekretariat

Sekretariat for personale og organisationsudvikling

Center for Arbejdsmarkedsservice

Figuur 3-7 Organigram van het Agentschap AMS Het organigram maakt duidelijk dat het agentschap diverse beleidsrelevante afdelingen telt, die elk tot de portefeuille van één van de drie directieleden behoren: Het Strategi- og ledelsesekretariatet (N=17) staat in voor de ondersteuning van het management en voor IT & communicatie-projecten (zowel externe communicatie, waaronder persmededelingen, als interne communicatie doorheen het agentschap). Meer concreet speelt het een rol in het voorbereiden en verslaan van (vooral interne) vergaderingen, heeft het een coördinerende functie ten aanzien van het agentschap als geheel en is het betrokken bij het onderhandelen over het resultaatscontract. Het Center for Arbejdsmarkedsservice (N=61) is op uitvoerend vlak verantwoordelijk voor een heel breed gamma aan diensten en controleactiviteiten ten aanzien van de ‘Public employment service’ en de stedelijke diensten. Daarnaast heeft het ook een functie in de beleidsvorming, daar de afdeling verantwoordelijk is voor het ‘dagelijkse beleidswerk’. In deze afdeling tracht het Agentschap de ervaringen uit het veld en de beleidsactiviteiten samen te brengen. Het lijkt dus te gaan om beleidsondersteunende taken op operationeel vlak.

103


Het Policycentret is een nieuwe afdeling, opgericht in het kader/als gevolg van de hervorming. Deze afdeling is in hoofdzaak bevoegd voor de grote en nieuwe beleidsprojecten en telt +/- 37 personeelsleden. In feite is het niet zo dat beide beleidsafdelingen rond verschillende issues werken, maar is het wel zo dat de grote lijnen uitgetekend worden door het ‘policycentret’ en dat de implementatie daarvan en de juridische vertaling in wetgevende teksten een taak is voor het ‘center for arbejdsmarkedsservice’. “The political part of the process to the point where it should reach the Parliament in the form of a law or regulation, is performed in the implementation part of the organisation”.86 Het verschil tussen strategische en operationele beleidstaken doet zich hier dus blijkbaar voor binnen het agentschap. Wat wel duidelijk is in vergelijking met de oude situatie is dat de medewerkers van het AMS nu veel meer in contact komen met belangengroepen. Deze willen voortdurend zaken bespreken, informeren, … . Dat doen zij zelf, vaak zonder aanwezigheid of toelating van het politiek secretariaat. Consultatiecodes bestaan er nochtans niet!

3.2.4.4. Koppelingsarrangementen tussen departement en agentschap Organisatorische voorzieningen In het nieuwe model wordt wekelijks met de Directeuren-Generaal samengezeten, hetgeen een logisch gevolg is van de overheveling van beleidsbevoegdheden. Zij staan nu immers dichter bij de politiek en moeten intensiever communiceren met het departement. Deze dialoog- en overlegstructuur, het Koncernledelsen, heeft formeel volgende taken gekregen: -bespreken van de strategische ontwikkeling van het Ministerie -bespreken van de concerndoelstellingen -verzekeren van de opvolging van en de rapportering over concerndoelstellingen -er voor zorgen dat ‘agentschapsoverstijgende’ problemen & beleidsissues aangepakt worden -beslissen over grote structuurveranderingen in het Ministerie -de inhoud van het wetsprogramma vaststellen -beslissen inzake financiële kwesties / stellen van prioriteiten tussen beleidsvelden -opzetten van vergaande beheersprojecten (bv. op IT-vlak) Deze belangrijke tussenstructuur fungeert dus als strategisch forum, dat blijkbaar niet alleen beleidsdossiers bespreekt, maar ook managementkwesties. Elke Directeur-Generaal rapporteert er over actuele en relevante beleidsontwikkelingen. De Departementschef, die de vergadering voorzit, rapporteert over politieke aspecten en gebeurtenissen. Uit de interviews blijkt echter dat ad-hoc overlegvormen een grotere rol in de concrete beleidsvorming dan dit strategisch orgaan spelen. Het Secretariaat van dit strategisch forum wordt waargenomen door het Ledelsesekretariat. Het Secretariaat stelt de agenda op, verzamelt de stukken en verspreidt het verslag. De 86

Uit het interview met L. Goldschmidt, Director General AMS.

104


agendapunten zullen steeds eerder in een ander forum aan bod zijn gekomen, zij het in beleidswerkgroepen of in overleg tussen personeels- en/of financiële managers. Op een lager niveau bestaan er nog andere afstemmingsvormen: -Policygruppe: Formeel ingestelde werkgroepen waarin beleidsmaatregelen uitgewerkt worden. De groepen bereiden dossiers voor voor het strategisch overleg tussen Departementschef en Directeuren-Generaal. De afdelingshoofden van de beleidsafdelingen uit de agentschappen maken deel uit van dit orgaan. Het departement verzorgt het secretariaat van deze groepen. -Ad-hoc overleg tussen beleidsmedewerkers van het Agentschap en medewerkers uit het Ledelsessekretariatet. -Medewerkers van het Ledelsessekretariatet participeren regelmatig aan intern beleidsoverleg binnen het Agentschap -Tenslotte wil men nu meer dan vroeger gaan werken met projectorganisaties doorheen het Ministerie. Juridische & Communicatieve arrangementen: de P-C-Cyclus Met de herstructurering zijn er een aantal zaken veranderd aan de organisatie van het contractmanagement. Waar tevoren zowel de resultaats- als de director-contracten onderhandeld werden door één en dezelfde staf-afdeling, is deze bevoegdheid voor wat betreft de director-contracten nu overgedragen aan het Ledelsessekretariat zelf. De onderhandelingen over de resultaatscontracten zijn ondergebracht bij de afdeling Koncernsturing- en ontwikkeling. De in- en vervulling van de resultaatscontracten wordt gestuurd en opgevolgd worden door het Koncernledelsen. Bij de start van het proces zullen de hoofdlijnen en algemene thema’s besproken/vastgelegd worden door dit collegiaal orgaan, na insteken vanuit het departement. Het is dan aan de entiteiten zelf om een draftvoorstel van resultaatscontract in te dienen.87 Deze voorstellen komen opnieuw ter sprake in het Koncernledelsen en wel op erg originele wijze. Elke Directeur moet er immers zijn contract voorstellen en verdedigen tegen een collega, die als criticus fungeert. De contracten bevatten niet alleen de doelstellingen voor het komende jaar, maar ook wensen, streefdoelen op langere termijn (4jaar). De doelstellingen van het resultaatscontract wordt daarna gedeeltelijk doorvertaald naar het Director-contract. Uit de interviews bleek wel dat de verschillende planningscycli (i.c. de contractcyclus, het wetgevingsprogramma en de financiële planningscyclus) inzake inhoud, maar zeker inzake timing niet goed op elkaar afgestemd zijn: -Voor het ‘lovprogram’ worden de voorstellen opgemaakt in mei en wordt er beslist door de Regering in augustus. -De budgetcyclus begint in de lente en wordt finaal beslist in december. -Wat de contractcyclus betreft, stelt het Agentschap zijn draftvoorstel op in april van het lopende werkjaar! Wat ze dan bekijken is eigenlijk een periode van 15 maanden. Door de slecht afgestemde cycli, staat er in een contract doorgaans niks nieuw. De respondenten 87

Samen met deze draftversie, dienen ze een zelfevaluatie in over hun prestaties van het afgelopen jaar. Hierover wordt gediscussieerd met de KU-afdeling van het departement. Het is de rol van het departement om de juiste data boven te halen.

105


vinden het desalniettemin belangrijk dat de zaken neergeschreven worden. “Het contract is niet zo belangrijk als instrument, maar wel als een wederzijds engagement”, stelde één van de respondenten. Culturele koppelingsarrangementen Gelijktijdig met de herstructurering van de beleidsondersteunende functie, werden een aantal flankerende hervormingen doorgevoerd, die op cultureel vlak een goede afstemming van uitvoeringsorganisaties en departement beogen. Het betreft volgende hervormingen: De eerste en belangrijkste verandering, deed zich voor op HRM-vlak. Op het zelfde moment als de herstructurering, werd immers een deel van het personeelsbeleid gecentraliseerd, nl. het selectie-aspect. Tevoren was elk agentschap zelf verantwoordelijk voor het aanwerven van medewerkers. Nu heeft men die bevoegdheid gecentraliseerd in de stafdienst personeel binnen het departement. De bedoeling daarvan was om te komen tot één corporate culture, een grotere culture eenheid en flexibiliteit in het Ministerie. “People should know that they belong to the Ministry and should wish to move around to learn to know the whole Ministry”, oordeelt de Departementschef. Geselecteerde kandidaten worden dan voorgesteld aan de agentschappen die vrij kunnen beslissen of ze hem/haar aannemen of niet.88 Een tweede interessant cultureel instrument om tot een beter geïntegreerd Ministerie te komen is dat men een hoge mobiliteit nastreeft tussen agentschappen onderling en tussen agentschappen en departement. Het is de bedoeling dat elk personeelslid van het Ministerie om de vier jaar van organisatie zal veranderen. Er is voor dit alles een heel bureaucratisch instrumentarium gebouwd dat nauwkeurig opvolgt wie waar in aanmerking komt voor welke job. Voorlopig lijkt dit rotatiebeleid echter niet zo goed te lukken. Er zijn immers heel wat belangrijke hindernissen: loonverschillen, verschillende extra-legale voordelen, verschillen in vakantieregeling, verschillen in uitstraling (Departement heeft voorlopig nog een betere naam dan agentschap). Het systeem werkt bovendien op vrijwillige basis. Ook op het vlak van contracten tracht men tot een culturele eenheidsorganisatie te komen. Naast de resultaats- en de managementcontracten, heeft men nu immers ook contracten voor het concern ingevoerd. Het is eerder een gezamenlijk engagement dan een echt contract. Voorlopig gaat het vooral om beheersmatige doelstellingen89, maar men is aan het werken aan meer beleidsmatige concerndoelstellingen. Door dit neer te schrijven in een contract wil men de implementatie garanderen. Een laatste flankerende verandering betrof de geografische inplanting van de verschillende entiteiten. Daar waar de agentschappen voorheen verspreid lagen in de stad en vaak ver verwijderd waren van het departement en het politiek centrum, heeft men de belangrijkste agentschappen een nieuwe huisvesting gegeven op loopafstand van het Parlement en het departement. Kortom, deze hervorming symboliseerde perfect de eigenlijke inhoud van de herstructurering. Agentschappen zouden meer beleidsen politieke taken krijgen, waardoor ze dichter bij het politiek centrum zouden gaan opereren. Tegelijk zou dit de intenser geworden communicatie met het departement vergemakkelijken. 88

Opmerkelijk is dat de agentschappen wel zelf verantwoordelijk zijn voor de lonen die ze uitbetalen en dat die lonen individueel onderhandeld worden. 89 Voorbeelden daarvan zijn: het ziekteverzuim terugdringen, meer migranten in de administratie, … .

106


3.2.5 Implicaties van de hervorming90 3.2.5.1. Implicaties voor het agentschap De jobinhoud van de ambtelijke top van de uitvoeringsorganisaties is heel erg gewijzigd. Ze moeten niet alleen meer met management bezig zijn, maar dienen nu ook beleidsinhoudelijk en politiek-relevant te denken en moeten zich meer dan tevoren ‘schikken’ naar de politieke agenda. Een dubbele verantwoordelijkheid die tot dan enkel bij de Departementschef lag. Voor sommigen vergde dit aanzienlijke aanpassingen. Niet alleen met het politieke aspect trouwens, ook met hun nieuwe rol van ‘ondergeschikte. Voorheen waren zij immers de ultieme decision-makers op managementvlak, hoewel er dialoog bestond en hoewel er resultaats- en managementcontracten bestonden. Vandaag moeten ze op elk moment paraat staan en moeten ze bevelen aanvaarden van de Minister/Departementschef om op korte termijn deze of gene te doen. Ook bij de oude medewerkers van het Agentschap dienden nieuwe kwalificaties ontwikkeld worden. Het betreft dan onder meer ‘politieke feeling’. En dat is moeilijk aan te leren, dat moet je door ervaring ontwikkelen. Daarom is een goede informatiestroom tussen politiek/departement en Agentschap van levensbelang. In het departement hebben ze immers 20 keer zo veel contact met de Minister als in het agentschap. De nieuwe, van het departement overgekomen medewerkers betreuren het wel dat ze de Minister minder dan vroeger zien en dat ze minder politieke achtergrondinformatie krijgen. De agentschappen zijn zeker door de hervorming een boeiender plaats geworden om te werken. Daar waar vroeger enkel aan implementatie moest gedacht worden, kan en moet nu ook aan evaluatie, toekomstontwikkelingen, beleidsherformulering en politiek gedacht worden. Hetgeen gezond is voor een organisatie. Nu is het agentschap verantwoordelijk voor alle aspecten van de taak die ze moet uitvoeren. Het past niet meer om te zeggen: dat politici maar doen, we zien wel wat er uiteindelijk voor ons zal wijzigen. Het risico hiervan is echter dat het ‘day-to-day’ aspect het strategisch denken verstikt. Een andere moeilijkheid is om binnen het agentschap beide taken (beleid en management van de uitvoering) te verzoenen. De ‘policy-making’ component zal altijd de meeste aandacht krijgen. De Directeur moet voortdurend de middelen die bestemd zijn voor het uitvoerend werk veilig stellen tegen de Minister die op beleidsvlak dit en dat tegen morgen wil. Ze hebben het juiste evenwicht nog niet gevonden. Nu komt de druk op zijn schouders terecht. Hij moet beide eisen/belangen verzoenen. Hij moet altijd de wensen van de Minister volgen, hetgeen ten koste gaat van het uitvoeringsluik. Door dichter bij de Minister en het politiek proces getrokken te worden, komt de neutrale expertpositie van de ambtelijke top in het verstrekken van informatie over arbeidsmarktaangelegenheden in het gedrang. De juistheid van cijfers -en dus ook de objectiviteit van het AMS- wordt meer dan vroeger in vraag gesteld door de oppositie en andere betrokken partijen. Dat is nieuw voor het agentschap en ook voor de ambtelijke top. 3.2.5.2. Implicaties voor het departement Voor de Departementschef is de hervorming een succes. Hij heeft nu een grotere staf (politiek secretariaat/ministerieel kabinet) die kritisch meedenkt over de strategische en 90

Onderstaande bemerkingen steunen op mondelinge getuigenissen van sleutelfiguren. De lijst van geïnterviewde mensen is opgenomen in bijlage.

107


politieke agenda. Tevoren stond hij voor die zaken alleen. Bijkomende troef van het nieuwe model is dat het kerndepartement nu ook een grotere coördinerende rol kan spelen. Keerzijde van het afstoten van beleidscapaciteit is wel dat de inhoudelijke discussie in het kader van de ex-post controle op de prestaties van het Agentschap –waarvoor het Agentschap zelf de data aanlevert-, iets moeilijker geworden is voor het departement. In theorie zou deze informatie-asymmetrische situatie ook het begin kunnen zijn van ambtelijke misbruiken. Twee instituties zorgen ervoor dat het Agentschap hier niet tot overgaat. Eerst en vooral is er het feit van de directe sturing. Het verdwijnen van de beleidsafdelingen wordt volgens de Departementschef ruimschoots gecompenseerd door het feit dat de agentschappen nu dichter bij het departement staan en doordat de interacties toegenomen zijn. Anderzijds bestaat er ook een onafhankelijk orgaan dat het agentschap administratief en financieel doorlicht. De ambtelijke top zou in serieuze problemen komen indien die onafhankelijke instantie onregelmatigheden zou opmerken. 3.2.5.3. Implicaties voor de beleidsvoering Daar waar de intra-ministeriële beleidsafstemming tevoren op departementaal vlak werd verzorgd, is deze nu gedeeltelijk verschoven naar de agentschappen. Coördinatie lijkt moeilijker geworden. Althans nog op dit moment en wel omdat vandaag nog heel wat energie en tijd kruipt in de interne coördinatie in het agentschap en in de afstemming tussen agentschap en departement. Dit gaat voorlopig nog ten koste van de coördinatie tussen agentschappen onderling! Dit probleem stelt zich vooral tussen het AMS en het ADIR, tussen het passief en actief arbeidsmarktbeleid. Nochtans is het –zoals hierboven vermeld- de taak en de ambitie van het politiek secretariaat om beleidsafstemming tot stand te brengen waar en wanneer nodig. Vanuit het agentschap beweert men dat er ook nood is aan een ander soort coördinatie, namelijk coördinatie op implementatievlak. De door het departement opgerichte projectorganisaties houden immers vaak op te bestaan eens een wet ‘er door’ is, zodat een gecoördineerde implementatie bemoeilijkt wordt. Vaak gaat het slechts om een gebrek aan kennis. Op implementatie-niveau kent men veelal de andere agentschappen niet. Verhoogd risico op een ‘bottleneck-effect’. Doordat de regel bestaat dat alle belangrijke (beleids)stukken van het agentschap via het politiek secretariaat en de departementschef naar de Minister moet, is het risico op een overbelasting/obstructie van de flessehals niet denkbeeldig.

108


3.3

CONCLUSIES & BEMERKINGEN BIJ DE DEENSE STRUCTURERING

3.3.1. Algemene bemerkingen bij de Deense inrichting(en) 1. In feite gaat het in het nieuwe model om een verzelfstandiging van de hele beleidscyclus en wordt de scheiding van beleid en uitvoering opgeheven. Het lijkt dan ook verwonderlijk dat deze verzelfstandigingsoperatie toch nog ten goede komt van het primaat van de politiek. Ons inziens moet de situatie in het Ministerie van Werkgelegenheid vanuit Vlaams perspectief vergeleken worden met de relatie tussen een ministerieel Kabinet en een Agentschap of departement dat zowel beleid als uitvoering omvat, hoewel ook dat beeld niet perfect klopt91. 2. Als we teruggrijpen naar de terminologie van het inleidend hoofdstuk, dan kunnen we de veranderingen in de Deense case perfect beschrijven als een overgang van een beleidsnaar een bestuursdepartement. Gevolg hiervan is dat in het ministerie de politieke sturing nog versterkt is. Institutioneel is het nu immers zo geregeld dat iedereen voor de Minister werkt92. Neveneffect daarvan is dat er minder aandacht gaat naar de uitvoerende fases van de beleidscyclus. Uit de interviews blijkt immers dat de monitoring en evaluatie van het arbeidsmarktbeleid nog in de kinderschoenen staan. 3. Opmerkelijk in deze erg politieke omgeving is dat ambtenaren haast alle beleidstaken voor hun rekening nemen en zelfs instaan voor het interdepartementaal overleg en de consultatie van en onderhandelingen met belangengroepen. 3.3.2. Specifieke bemerkingen bij de Deense inrichting(en) 1. Met de overgang van een beleidsnaar een bestuursdepartement heeft men de scheidingsgrens grondig verlegd. Daar waar er in het oude model een grens getrokken was tussen beleid (met inbegrip van de politieke sturing, de directe ondersteuning van de Minister bij beleidsbepaling) en uitvoering, ligt de scheiding nu tussen strategische sturing en politieke afweging enerzijds en tussen beleidsontwikkeling en uitvoering anderzijds. Desondanks neemt het kerndepartement naast de politiek strategische rol, ook nog een aantal beleidstaken van macro-aard op zich. Het kent immers een macro-economische studiedienst, het tekent de juridische lijnen voor de werkgelegenheid uit via haar afdeling Arbeidsrecht, het vertegenwoordigt Denemarken naar internationale instanties (afdeling Internationale relaties) en het coördineert de data-verzameling en analyse voor het hele Ministerie. 2. Het door Vlaanderen gemaakte onderscheid tussen strategische beleidsvoorbereiding en operationele beleidsvoorbereiding, wordt impliciet ook gemaakt in het nieuwe Deense 91

Zo neemt het Deense agentschap duidelijk een aantal taken op die in Vlaanderen tot de bevoegdheden van het kabinet behoren (bv. consultatietaken). 92 Belangrijk daarbij is het feit dat het Agentschap geen Raad van Bestuur kent waarin belangengroepen en/of andere uitvoeringsorganisaties zouden zetelen. Dit zou de directe lijn met de Minister verstoren en zou mogelijks wel tot wantrouwen leiden.

109


model, maar dan wel binnen het Agentschap (tussen twee afdelingen) en niet tussen Agentschap en Departement. 3. De beleidscapaciteit van het Agentschap is in het nieuwe model alleszins sterk uitgebreid. Het Policycentret alleen al telt 37 mensen. 4. Opmerkelijk in de inrichting is de intensiteit en openheid van communicatie. Veel belang wordt gehecht aan een rijke two-way informatie waarin de beleidsmedewerkers uit het Agentschap op de hoogte gehouden worden van de politieke gebeurtenissen, belangen en wensen. Dit was trouwens reeds het geval in het oude model (weliswaar minder intensief dan in het nieuwe model). 5. Met de verandering van model, hebben ook de koppelingsarrangementen een verandering ondergaan: -Doordat de beleidscapaciteit nu sterk verschoven is naar het Agentschap, is bijvoorbeeld de werking en de samenstelling van de organisatie-overschrijdende werkgroepen gewijzigd. Waar tevoren de departementale vertegenwoordiging het sterkst was, ligt de verhouding nu anders. Bovendien sturen de departementale werkgroepleden nu het beleidswerk aan, in plaats van het zelf te verrichten. -Ook de functie van het Directeurenoverleg (de Board of Directors/het Koncernledelsen, voorgezeten door de Departementschef) is gewijzigd. Het fungeert nu meer als een soort strategisch en coördinerend beleidsorgaan. Om deze functie te kunnen waarmaken is de overlegfrequentie wel drastisch verhoogd (van maandelijks naar wekelijks). De ondersteuning van het Koncernledelsen -dat qua samenstelling en bevoegdheden sterk lijkt op de geplande Vlaamse Beleidsraad- wordt verzorgd door het Ledelsessekretariatet, de directe ondersteuners van de Ministers. De beleidsdossiers die ter sprake komen op het Koncernledelsen, zijn eerder besproken in de policy-gruppe, tussenstructuren tussen de individuele agentschappen en het Ledelsessekretariatet. -De contractuele aansturing van de agentschappen lijkt ons wat aan belang ingeboet te hebben ten voordele van de directe, dagelijkse aansturing. In theorie zou je tevens kunnen verwachten dat –door de overheveling van de beleidscapaciteit- de opvolging en de beoordeling van de beleidsprestaties van het Agentschap door het departement wat moeilijker zou zijn geworden. In de praktijk blijkt dit niet zo te zijn, doordat de interacties en de informatie-uitwisseling zijn toegenomen, zodat het departement nu juist een beter zicht heeft op hetgeen het Agentschap doet. -Nieuw en opmerkelijk aan het nieuwe Deense model zijn volgende -eerder culturelearrangementen: -Het opstellen van concern-contracten voor het hele beleidsdomein. -Het openlijk bespreken en bekritiseren van het prestatiecontract van een andere DG. -Het feit dat medewerkers uit het Ledelsessekretariatet interne vergaderingen van het Agentschap gaan bijwonen. -Het feit dat er gestreefd wordt naar een hoge mobiliteit tussen departement en Agentschap.

110


6. Het nieuwe model mag dan misschien een antwoord zijn op de problemen van de vorige structurering, het lost ze evenwel niet allemaal op. Eén van de manco’s van het oude model was dat er te weinig aandacht was voor de uitvoering van het beleid. Door beleidsvoorbereiding en –uitvoering nu structureel te integreren is het probleem echter niet van de baan. Ofschoon uitvoeringsvraagstukken nu wellicht makkelijker aan bod komen bij de voorbereiding, bewijst het feit dat de Directeur van het AMS nu permanent zijn uitvoeringsbudget moet bewaken dat het spanningsveld zich gedeeltelijk verplaatst heeft. 7. Een aantal consequenties van de hervorming, zouden zich in principe ook in Vlaanderen kunnen voordoen, maar dan in een andere richting. Daar waar men in het Deense ministerie de beleidsvoorbereiding (en alle verantwoordelijkheden en activiteiten die daarbij komen kijken) heeft overgedragen aan het Agentschap, zou Vlaanderen min of meer dezelfde beweging maken van kabinet naar administratie. Het valt daarbij nog af te wachten welke verantwoordelijkheden en activiteiten er daadwerkelijk overgedragen zullen worden.

111


HOOFDSTUK 4 Inrichting van de beleidsondersteunende functie in de sector van de sociale zekerheid in België AMAURY LEGRAIN & Dr. KOEN VERHOEST

4.1 INLEIDING 4.1.1. Belang van de case Men zou zich kunnen afvragen wat het nut zou zijn voor de structurele hervormingen in Vlaanderen om lessen te trekken vanuit een federale case. Het feit dat de hervormingen bij de sociale zekerheid het onderzoeksopzet qua keuze van beleidsveld respecteert was niet de enige reden waarom het onderzoeksgroep beslist heeft de hervormingen die door Copersoc aangebracht werden, uit te werken. Ten eerste vertegenwoordigt de sector van de sociale zekerheid een beleidssector in België met het grootste aantal verzelfstandigde instellingen die onder de verantwoordelijkheid van één voogdijministerie (Ministerie van Sociale Zaken).Het aantal openbare instellingen die bij de sector actief is 15 (en ongeveer private 2000 organisaties actief in de sector). Op het vlak van personeelssterkte is het onevenwicht tussen het ministerie en de instellingen zeer indrukwekkend: 12.000 tewerkgestelde personen bij de instellingen voor ongeveer 1.900 bij het vroegere ministerie. Vervolgens heeft Copersoc een Business Program Reengineering toegespitst op het fase van beleidsvoorbereiding en aan de taakverdeling binnen deze fase tussen de nieuwe FOD en de instellingen. Uiteindelijk is Copersoc gestart vanuit een zeer pragmatische visie rekening houdend met de aanwezige capaciteitsverdeling. Copersoc heeft nooit een theoretische taakverdeling willen opleggen die een omvangrijke verschuiving van personeel en opdrachten tussen de organisaties zou veroorzaken, maar is gestart vanuit de huidige gang van zaken en heeft geprobeerd die te rationaliseren (of meer rationaliteit in te brengen). Zo’n aanpak zou interessant kunnen zijn voor beleidssectoren in Vlaanderen waarin omwille van historische redenen of omwille van het gebrek aan beleidsinhoudelijke tegenhanger bij de oude Vlaamse departementen, de VOI’s sterke beleidsvoorbereidende capaciteiten ontwikkeld hebben. 4.1.2. Het beleidsdomein en het beleidsveld bij de sociale zekerheid in België De bevoegdheid van het beheer en het organiseren van de sociale zekerheid berustte tot voor kort bij het Ministerie voor Sociale Zaken, Volksgezondheid en Leefmilieu. De sociale zekerheid is een zeer complex systeem dat niet in één keer ontwikkeld werd. Historische evoluties verklaren waarom er verschillende statuten bestaan en waarom dat het niveau van sociale bescherming varieert naargelang de beroepscategorie. Elk stelsel heeft zich immers autonoom ontwikkeld rond een aantal beroepscategorieën en volgens de toenmalige sociale, politieke en economische mogelijkheden. De voornaamste regelingen hebben zich ontwikkeld rond drie beroepscategorieën: de werknemers, de zelfstandigen en de ambtenaren. Naast deze drie categorieën bevinden er zich 112

Hoofdstuk 4: Inrichting van de beleidsondersteunende functie in de sector van de sociale zekerheid in België

ook drie andere regelingen die veel minder personen dekken: de zeevarenden, de mijnwerkers en de Belgen die overzee wonen. Met sociale bescherming wordt meestal volgende zeven takken van de sociale zekerheid bedoeld: ouderdoms- en overlevingspensioenen; werkloosheid; arbeids-ongevallenverzekering; beroepsziektenverzekering; gezinsbijslag; ziekte- en invaliditeitsverzekering en jaarlijkse vakantie. Voor de mensen die niet door deze categorieën gedekt werden, heeft men specifieke reglementeringen uitgewerkt om aan deze personen een aanvaardbare minimale sociale bescherming aan te bieden. Het gaat o.a. om tegemoetkomingen aan gehandicapten, bestaansminimum, gewaarborgde kinderbijslag en gewaarborgd inkomen voor bejaarden. Deze regelingen zijn bekend als “de aanvullende regelingen”. Deze complexiteit heeft ertoe geleid dat vele autonome organisaties opgericht werden om zich bezig te houden met één van de takken van de sociale zekerheid. Instellingen van openbaar nut van categorie D, werden in 1997 Instellingen van de Sociale Zekerheid. De openbare instellingen stelden ongeveer 12.000 personen tewerk, terwijl het Ministerie ongeveer 1.900 ambtenaren telde. De Rijksdienst voor sociale zekerheid (RSZ) is de belangrijkste instelling. Deze instelling int de sociale bijdragen van de werkgevers en de werknemers. Andere instellingen worden belast deze fondsen (en andere) te gebruiken om de sociale bescherming te organiseren. De belangrijkste zijn: De Rijksdienst voor pensioenen (RVP) die de ouderdoms- en overlevingspensioenen beheert voor de werknemers, maar ook voor de zelfstandigen; Het Rijksinstituut voor ziekte-en invaliditeitsverzekering (RIZIV) dat de verzekering voor geneeskundige verzorging en uitkeringen beheert. Deze instelling betaalt de geneeskundige kosten van de werknemers terug. Zij wordt ook gemachtigd om arbeidsongeschiktheids- en moederschapsuitkeringen toe te kennen. Zij werkt in samenwerking met mutualiteiten, die privé-organisaties zijn. De RIZIV beheert ook de uitkeringen en de dossiers van de zelfstandigen; Het Fonds voor de beroepsziekten (FBZ) dat de beroepsziekten beheert, de aanvragen behandelt en de uitkeringen toekent; De Rijksdienst voor kinderbijslag (RKW) verdeelt de beschikbare fondsen over de kinderbijslagkassen voor werknemers (effectieve uitbetalingsinstanties van de bijslagen) en controleert hun correct gebruik. Het Fonds voor arbeidsongevallen (FAO) dat slachtoffers van een arbeidsongeval vergoedt indien de werkgever geen verzekering heeft genomen of indien die weigert tussen te komen. Het Fonds is ook belast met de controle van de goede naleving van de wetgeving rond veiligheid in de beroepsomgeving; De Rijksdienst voor arbeidsvoorziening (RVA) die de werkloosheidsverzekering en de brugpensioenen controleert en beheert. De effectieve toekenning van de uitkeringen gebeurt via uitbetalingsorganismen zoals de vakbonden; De Rijksdienst voor jaarlijkse vakantie (RJV) controleert ook de vakantiekassen die de bedragen uitbetalen. De zelfstandigen sluiten zich aan bij een sociaal verzekeringsfonds. De opdracht van die fondsen bestaat erin de bijdragen te innen en ze zo nodig langs juridische weg terug te vorderen. Het Rijksinstituut voor de sociale verzekering van de zelfstandigen (R.S.V.Z.) centraliseert de sociale bijdragen van de zelfstandigen en verdeelt deze bijdragen over de drie 113


sociale dekkingen, namelijk de geneeskundige verzorging (en de arbeidsongeschiktheids- en moederschapsuitkeringen, alle drie beheerd door het RIZIV), de kinderbijslag (herverdeeld door de sociale verzekeringsfondsen) en de pensioenen (beheerd door de RVP). Voor de ambtenaren zijn de Administratie der Pensioenen (binnen het ministerie) en de Rijksdienst voor sociale zekerheid van de provinciale en plaatselijke overheidsdiensten (R.S.Z.P.P.O.) bevoegd.

4.2 EEN ONDUIDELIJKE SITUATIE VOOR COPERSOC 4.2.1. Scheidingslijnen en capaciteiten voor Copersoc Tot Copernicus en haar toepassing in de sector van de sociale zekerheid de sociale zekerheid “Copersoc” was er nooit een grondige discussie geweest over de taakverdeling tussen de verschillende actoren die betrokken werden in het beleid omtrent de sociale zekerheid. Nooit werd een officieel of semi-officieel document geproduceerd dat een kader aanbood voor de relaties tussen de openbare instellingen, het ministerie en het kabinet. Toch heerste een “officiële” taakverdeling die af te leiden was uit de oprichtingsdecreten van het ministerie en van de openbare instellingen. Deze taakverdeling luidde als volgt : “Voor die domeinen werkt het ministerie mee aan het opstellen van de reglementering en de wetgeving. De praktische uitvoering en toepassing van deze wetgeving gebeuren echter door de instellingen van openbaar nut die onder toezicht ('voogdij') staan van het ministerie. Die instellingen werken eventueel samen met erkende privéinstellingen, zoals ziekenfondsen, vakantiekassen, kinderbijslagfondsen en gemachtigde arbeidsongevallenverzekeraars.”93 Volgens dit citaat was de formele taakverdeling dat van een beleidsvoorbereidend centraal ministerie en van beleidsuitvoerende openbare instellingen. Het ministerie heeft in zijn opdracht het legislatieve werk. Omwille van het detaillistische karakter van de wetgeving (wet, KB, omzendbrieven) omvat deze opdracht niet enkel het analyseren van de sociale noden en het doordenken van een sociale voorzorg maar ook de inhoudelijke operationalisering (Wie heeft recht op de sociale voorzorg ? Op basis van welke criteria ? Wat is de omvang van de sociale voorzorg ? …) en ook een deel van de uitvoeringsprocedures (termijnen, welke bureaus zijn daarvoor bevoegd, formulieren, etc). Het ministerie is dus niet enkel verantwoordelijk voor de beleidsvoorbereiding en de inhoudelijke operationalisering, maar ook deels voor de beleidsinvoering. De openbare instellingen werden belast met het toepassen van deze wetgeving en dus met het dagelijks beheer van de sociale zekerheid (beleidsinvoering en beleidstoepassing). Het kabinet heeft volgens de formele taakverdeling als taak om de preferenties en de prioriteiten van de minister door te geven aan het ministerie en aan de openbare instellingen. Het kabinet heeft ook een algemeen coördinatiekarakter en vormt ook de link tussen het beleidsvoorbereidende ministerie en de beleidsuitvoerende instellingen. Fase / Proces Beleidsvoorbereiding 93

Hoofd- en deelactiviteiten

Actor(en)

Voorbereiding van wetgeving

Ministerie / kabinet

Website van het oude Ministerie van Sociale Zaken, Volksgezondheid en Leefmilieu : http://www.minsoc.fgov.be

114


en inhoudelijke Bepalen van mogelijke werkingsvoorwaarden voor het systeem operationalisering Beleidsbepaling

Beslissing

Regering en ministers

Beleidsuitvoering

Beleidsinvoering: Informeren van uitvoeringsorganisaties Bepalen van uitvoeringsprocedures

Ministerie Openbare instellingen

Beleidstoepassing: Aansturing van uitvoeringsorganisaties Leveren van beleidsprestaties

Openbare instellingen

Beleidsopvolging Beleidsevaluatie (Ex-Post)

Monitoren en rapporteren over uitvoering Ministerie (via de regeringsIntern uitgevoerde of aangestuurde analyse commissarissen) en kabinet van processen, inhoud of effecten van Ministerie en kabinet beleid

Tabel 4-1 Officiële taakverdeling bij de sociale zekerheid vóór 2000 De volgende figuur94 vat heel goed de (vroegere) officiële taakverdeling samen : rsz

ksz

rszppo rsvz

hvz

rkw

m inisterie

m inister riziv

fao

fbz rvp

dosz

rjv

Figuur 4-1 Officiële taakverdeling vóór Copersoc Uit interviews met betrokken topambtenaren is wel gebleken dat het systeem, zoals het beschreven werd door de figuur 4-1 nooit gewerkt heeft. De taakverdeling gebeurde ad hoc naargelang de aard van het betrokken probleem. Dit was vooral te wijten aan twee belangrijke factoren: de centrale positie van het kabinet en het pro-actief beleid van sommige openbare instellingen. 94

Van Massenhove F., Coördinatie binnen de overheidssector. Samenwerking in de sociale zekerheid, Studiedag 19/06/2003, Brussel 115


Ten eerste zijn de kabinetten in België niet begrensd tot het louter communiceren van de voorkeur van hun Minister. Omwille van verschillende factoren zoals hun flexibiliteit, hun politieke gevoeligheid en vooral het wantrouwen van de Belgische politieke wereld t.a.v. de federale administratie hebben de kabinetten zich ontwikkeld tot een tweede soort administratie die zich inmengt in alle stappen van de beleidscyclus : beleidsvoorbereiding (voorbereiding van de wetteksten), beleidsinvoering (voornamelijk het bepalen van de uitvoeringsprocedures), beleidsopvolging (rechtstreekse rapportering naar het kabinet) en beleidsevaluatie (ook het bepalen van de verbeteringsprocedures)95. Het kabinet kon drie rollen innemen naargelang de mate van politieke prioriteit en de aard van het betrokken beleid: Het kabinet speelde voor de sector van de sociale zekerheid de rol van “bestuursdepartement” en bepaalde, voor een deel van de beleidsprojecten, welke actoren (ministerie, instellingen en/of externe actoren) bij de beleidsvoorbereiding betrokken werden en in welke mate dit gebeurde.. Bij iedere beleidsfase kon het kabinet vragen aan één of enkele van deze actoren deze fase mee voor te bereiden of bepaalde specifieke taken uit te voeren. Desondanks had het kabinet niet de middelen om in alle beleidsprojecten een even actieve rol te spelen: enkel voor de ministeriële prioriteiten was het kabinet zeer actief en de controle zeer belangrijk. Voor andere projecten controleerde het kabinet de gang van zaken van op een afstand. Voor zeer belangrijke beleidspunten en politieke prioriteiten had het kabinet de capaciteit om de beleidsvoorbereiding zelfs op te nemen zonder beroep te doen op andere actoren. Het kabinet kon dus ook de rol van “beleidsdepartement” uitoefenen; Sommige beleidssectoren kregen helemaal geen aandacht van de Minister en zijn kabinet, omdat ze geen politieke prioriteit waren of omdat het beleid reeds een vergaande maturiteit had. In die sectoren speelden vooral de andere actoren (de instellingen en in mindere mate het ministerie) een belangrijke rol door het aanbrengen van nagenoeg volledig uitgewerkte beleidsvoorstellen (b.v. voorstellen tot wijzigingen van wetten en besluiten). Vervolgens is er altijd een grote vraag geweest vanuit de Openbare Instellingen om meer autonomie te hebben en ook om meer betrokken worden bij het concipiëren van beleid. Bepaalde instellingen wachtten niet tot zij door het kabinet geroepen werden om actief deel te nemen aan het beleidsvoorbereidend proces: Zij probeerden ook pro-actief in te spelen door zelf opdrachts- en beleidsvoorstellen aan te bieden aan het kabinet op basis van hun kennis van de uitvoeringswerkelijkheid en van hun verwachtingen over de lange termijn evoluties op hun werkveld. Deze voorstellen konden gaan van operationele bijstellingen van bestaande regelgeving tot strategische lange termijn beleidsopties en –oriëntaties. Veelal hadden deze voorstellen reeds een vergaande graad van volledigheid en afwerking (juridisch en inhoudelijk). In het domein van de Kinderbijslag heeft bijvoorbeeld de Rijksdienst voor Kinderbijslag vanuit zijn uitvoeringspraktijk voorstellen aangereikt inzake een nieuw en een meer aan de huidige maatschappij aangepast concept van ‘feitelijk gezin’ en inzake kinderbijslag in het geval van co-ouderschap. Daarnaast probeerden ze door te dringen tot de ad hoc beleidsvoorbereidende comités die door het kabinet opgericht werden om wetgeving voor te bereiden. 95

Verhoest K., Legrain A. & G. Bouckaert, Over samenwerking & afstemming. Instrumenten voor een optimale beleidsen beheerscoördinatie in de publieke sector, Academia Press, Gent, 2003, pp.45-64

116


Eén van de redenen die aan de onderzoekers werd opgegeven om deze pro-activiteit te legitimeren was een wantrouwen vanuit de instellingen t.a.v. het wetgevende werk van het ministerie. Het kon dus gebeuren (het gebeurde vaak) dat, voor het voorbereiden van wetteksten, het ministerie buiten spel werd gezet,zodat het kabinet rechtstreeks met de instellingen handelde. Uit de interviews blijkt dat men tot een situatie is gekomen waarin het grootste deel van de capaciteit betreffende de beleidsvoorbereiding en de inhoudelijke operationalisering zich bij de instellingen bevindt. De betrokkenheid en de rol van de instellingen van de sociale zekerheid in de beleidsondersteuning impliceert overigens niet dat een dergelijke instelling een omvangrijk uitgebouwde en geconcentreerde capaciteit van beleidsondersteuning bezit. In bepaalde instellingen gaat het eerder om een beperkte groep experts die een goede uitwisseling en samenwerking met de uitvoerende diensten binnen de instelling hebben. Zo beschikt de Rijksdienst voor Kinderbijslag over enerzijds een vijftal beleidsmedewerkers op de ‘research’-afdeling en anderzijds een coördinatie- en strategie-cel van een viertal personen, die dicht bij de administrateur-generaal zijn gelokaliseerd. De beperkte omvang van deze groepen is opzettelijk gekozen om een flexibel bottom-up proces voor het uitwerken van verbeteringsvoorstellen of nieuwe beleidsvoorstellen mogelijk te maken. Het voordeel is dat de uitvoerende diensten gedwongen worden om probleemoplossend te denken en als dusdanig geresponsabiliseerd worden. Meestal ontstaat het initiatief tot een voorstel tot beleidsverbetering of een alternatief beleidsvoorstel in de uitvoerende dienst die met bepaalde calamiteiten wordt geconfronteerd. Voor de verdere uitwerking wordt intern ad hoc een werkgroep gevormd bestaande uit respectievelijk een vertegenwoordiging van de ‘research’-afdeling en de coördinatie- en strategie-cel en waarbij de uitvoerende dienst een belangrijke rol speelt. Na communicatie met het werkveld (de kassen voor kinderbijslag) wordt het afgewerkte voorstel voorgelegd aan het beheerscomité (d.i. de raad van bestuur) voorgelegd, zodat ook een consultatie van de sociale partners is voorzien. Het ministerie van Sociale Zaken kon in vele gevallen slechts in beperkte mate wegen op de beleidsondersteuning, hoewel dit varieerde tussen de verschillende takken van de sociale zekerheid. Dit had te maken met de volgende redenen. Het ministerie omvatte naast beleidsondersteunende cellen ook uitvoerende organisaties zoals de Administratie der Pensioenen die de pensioenregeling van de ambtenaren beheerde en bewaakte. De inhoudelijke tegenhangers van de instellingen moesten verschillende taken combineren, zoals uitvoerende taken, controle op de instellingen en beleidsondersteunende taken. De beleidsondersteunende taak was naar capaciteit veelal slechts beperkt uitgebouwd. Zo omvatte de directie Kinderbijslag als inhoudelijke tegenhanger van de Rijksdienst voor Kinderbijslag een twintigtal medewerkers, waarvan slechts een klein aantal ingezet werd voor beleidsondersteuning. De competitie tussen het ministerie en de instellingen voor sociale zekerheid op het vlak van beleidsondersteuning resulteerde in bepaalde gevallen in een afzonderlijk uitwerken van beleidsvoorstellen door het ministerie, waarbij de instellingen en de sociale partners niet of pas laat in het proces werden betrokken. Dit verminderde de aangepastheid van de beleidsvoorstellen aan de uitvoeringspraktijk en versterkte op zijn beurt het wantrouwen tussen het ministerie en bepaalde instellingen. Zoals gezegd beschikken de instellingen over een rechtstreekse communicatiekanaal en overleg met de sociale partners, m.n. het beheerscomité, waardoor de beleidsvoorstellen van de instellingen gemakkelijker een sterker draagvlak bij de sociale partners kunnen vinden.

117


Tussen vele instellingen en de inhoudelijke tegenhanger op het ministerie ontbrak een regelmatig overleg. Het ministerie speelde wel een belangrijke rol in het verzamelen van strategische beleidsinformatie en het onderhouden van internationale contacten via het Bestuur van de Informatie en de Studiën. De taakverdeling tussen de verschillende actoren leek dus in feite meer op de figuur 396 : minister kabinet

Para 1

andere Para 2

Para 3

Para 4 Para x

ministerie

Figuur 4-2 Effectieve taakverdeling vóór Copersoc

Men ziet dus dat per beleid, maar ook per taak of probleem, er een ad hoc taakverdeling werd gevonden tussen het kabinet, het ministerie en de openbare instellingen. Meestal werden dezelfde argumenten gehanteerd voor het al dan niet betrekken van een actor: de beleidsondersteunendecapaciteit van de betrokken actor en de moeilijkheidsgraad van de beleidsmaterie: beschikt de organisatie over voldoende capaciteit om het probleem aan te pakken ? Is het probleem niet te moeilijk ? de prioriteiten van de betrokken actor: iedere actor heeft zijn eigen prioriteit. De graad van inmenging in een probleem zal ook afhangen of het bewuste probleem bij zijn prioriteiten aansluit; het wantrouwen van de betrokken actor t.a.v. de andere actoren: de inmengingsgraad zal ook afhangen hoe de actor de capaciteiten en de expertise van de andere actoren inschat. Inmenging om negatieve gevolgen van de acties van een andere actor te vermijden is ook een mogelijke motivering tot actie.

96

Van Massenhove F., Coördinatie binnen de overheidssector. Samenwerking in de sociale zekerheid, Studiedag 19/06/2003, Brussel

118


4.2.2. Koppelingsarrangementen en sturing voor Copersoc 4.2.2.1. Communicatieve en juridische arrangementen Omstreeks 1992 hebben 14 instellingen boortabellen ontwikkeld. Deze boortabellen hadden als bedoeling cijfermatige informatie en engagementen (doelstellingen) te ontwikkelen voor een beter intern management van de instellingen, maar ook om een grotere strategische gerichtheid te introduceren in de relaties tussen de instellingen en hun opdrachtgever, het kabinet. Het ontwikkelen van een algemene databank, via de instelling Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid vanaf 1990, kon hieraan ook een bijdrage leveren. Het gebrek aan interesse vanuit de opeenvolgende kabinetten (het ging vooral om permanente beleidsvoering waarop het kabinet weinig greep had) maakte dat deze instrumenten hoofdzakelijk een interne meerwaarde kregen en dat hun effectieve waarde als koppelingsarrangement gering was. In 1997 bepaalde het KB omtrent de responsabilisering van Openbare Instellingen van de Sociale Zekerheid dat de instellingen meer autonomie en een bestuursovereenkomst moesten krijgen. De uitvoering vna het KB begon pas in 2002 met de ondertekening van de eerste bestuursovereenkomsten met een aantal instellingen. Daarom zal dit instrument bij de tweede periode uitgelegd worden. 4.2.2.2. Organisatorische arrangementen De meeste koppelingsarrangementen voor Copersoc situeerden zich voornamelijk op het organisatorische vlak. Het kabinet, als opdrachtgever, was het belangrijkste verbindingstuk voor de beleidscyclus bij de sector van de sociale zekerheid. Vooral bij projectmatig beleid bepaalde het kabinet de opdrachten, de te behalen resultaten en de taakverdeling. Het kabinet controleerde ook of zijn wensen vervuld werden. Het kabinet richtte ook ad hoc werkgroepen of comités om bijvoorbeeld de wetgeving voor te bereiden. De samenstelling werd bepaald door het kabinet. Daarin werden de instructies van het kabinet doorgegeven en geduid. De resultaten die alle actoren behaald hadden werden geëvalueerd en bijeengebracht in een coherent beleidsproduct (de wetgeving bijvoorbeeld). Een andere organisatorische verbinding is het beheerscomité van iedere instelling waarin de instelling een rechtstreekse en frequente discussie kan voeren met een vertegenwoordiger van de minister, de regeringscommissaris, naast maatschappelijke belangenorganisaties. De commissaris moet nakijken of de instructies van de minister en van het kabinet op beleidsmatig vlak gerespecteerd werden en rapporteert rechtstreeks aan het kabinet of aan de minister. In de loop van de jaren ’90 richtten de instellingen een college op met alle Administrateurengeneraal van de instellingen: het zogenaamde College van Administrateurs-Generaal. Dit college had als hoofdopdracht de spreekbuis te zijn van alle instellingen t.a.v. het kabinet in geval van gemeenschappelijke problemen. Zo is het KB van 1997 omtrent de responsabilisering van Openbare Instellingen van de Sociale Zekerheid het gevolg van twee memoranda (in 1990 en 1993) van het college waarin er respectievelijk gepleit werd voor een verbetering van het management van de instelling en van de dienstverlening aan de sociale verzekerde en voor een efficiënter management en de invoering van boordtabellen. 4.2.2.3. Culturele arrangementen Op 11 april 1995 werd de wet gepubliceerd tot invoering van het "handvest" van de sociaal verzekerde. Het handvest heeft als bedoeling de sociaal verzekerde te beschermen in zijn relatie met de instellingen van de sociale zekerheid en tot een meer toegankelijke en 119


klantvriendelijke sociale bescherming te komen. Het hadvest bepaalde de rechten van de sociaal verzekerde o.a. : Recht op informatie: de instellingen van sociale zekerheid moeten de sociale verzekerde, wanneer hij daar schriftelijk om vraagt, alle inlichtingen betreffende zijn rechten en plichten verstrekken. Deze informatie moet hem binnen de 45 dagen gecommuniceerd worden. Zij moet nauwkeurig, volledig en gratis zijn; Recht op snelle behandeling van de aanvraag tot toekenning van prestaties: de beslissing moet normaal binnen 4 maanden genomen worden en de betaling moet normaal binnen 4 maanden na de beslissing van toekenning worden uitgevoerd; Recht op doorzending van de aanvraag naar de bevoegde administratie, als deze aanvraag bij een niet bevoegde instelling was ingediend; Recht op beroep tegen een beslissing: tenzij er gunstigere bepalingen zijn, heeft men 3 maanden om tegen een beslissing die door een instelling werd genomen beroep aan te tekenen; Recht op herziening van een beslissing als hierin een vergissing werd vastgesteld door een instelling; Recht op advies; Recht op een gemotiveerde beslissing: iedere beslissing die door een instelling is genomen moet gemotiveerd zijn en de mogelijkheden om beroep aan te tekenen, vermelden.97 4.2.2.4. Sturingsarrangementen De beheersmatige en beleidsmatige sturing gebeurden volledig gescheiden van elkaar. De beleidsmatige sturing wordt uitgeoefend door het kabinet via zijn rechtstreekse relaties met de instellingen en door de regeringscommissarissen (horende bij de functioneel bevoegde minister) die een controlefunctie bekleedden. De beheersmatige sturing gebeurde via de functionele ministeries o.m. het Ministerie van Financiën voor het gebruik van kredieten en het Ministerie van Ambtenarenzaken voor het toepassen van het personeelsstatuut98. Het Ministerie van Financiën beschikte ook over zijn eigen regeringscommissarissen (de zogen. Afgevaardigden van Financiën) die op het correcte gebruik van de gealloceerde kredieten moesten toekijken. 4.2.3. Samenvattende tabel De onderstaande tabel geeft een samenvatting van de beleidsactoren en hun respectievelijke taken in de periode voor Copersoc. Actor Het kabinet

Hoofdtaak Leidt en coördineert de ganse beleidscyclus, bepaalt wie hieraan kan deelnemen en kan ook de beleidsvoorbereidende fase zelfs voeren voor wat betreft de politieke prioriteiten Het ministerie Wordt af en toe betrokken bij het concipiëren van beleid en heeft ook uitvoerende diensten. De instellingen Proberen zoveel mogelijk betrokken te worden bij de beleidsvoorbereiding en de inhoudelijke operationalisering. Ad Hoc Comités Ad hoc vergaderingen om de wetgeving (of andere beleidsopdrachten) voor te bereiden 97 98

Website van het kabinet van Werk en Pensioenen, http://vangool.fgov.be, 19/08/2002 Het algemene statuut Camu-Gilson werd van toepassing voor de instellingen vanaf 1976.

120


Vertegenwoordigt de instellingen bij het kabinet en de regering College van Administrateursgeneraal RegeringsFunctionele commissarissen bewaken of de instellingen de beleidsmatige commissarissen instructies correct uitvoeren Financiële commissarissen bewaken of de instellingen de gealloceerde kredieten goed gebruiken. Tabel 4-2 Samenvattend overzicht taakverdeling vóór Copersoc 4.2.4. Evaluatie van de eerste periode Er was aanzienlijke ontevredenheid m.b.t. de manier hoe beleid geconcipieerd werd. Dit is duidelijk gebleken vanuit de interviews. De voornaamste kritieken99 t.a.v. het vroegere systeem waren: De sturing van het beleidsvoorbereidingsproces gebeurde niet op transparante wijze en is teveel op korte termijn gericht; Er was onvoldoende beleidsvoorbereidende capaciteit binnen het ministerie voor beleidsthema’s die stelseloverschrijdend of ruimer dan SZ zijn. Er was ook geen geïntegreerde en afgesproken aanpak voor de nieuwe doelgroepen (zoals de bejaarden). Kwaliteitscontrole op het beleidsvoorbereidende werk gebeurde niet of werd op een ongestructureerde en impliciete wijze toegepast. Er werd een gebrek aan systematische monitoring en opvolging van beleidsmaatregelen waargenomen, o.m. inzake effectiviteit en efficiëntie van de beleidsmaatregel100. Een gebrek aan vertrouwen en samenwerking tussen ministerie en agentschappen op het vlak van beleidsvoorbereiding en een aanzienlijke mate van competitie.

99

Van Massenhove F., Coördinatie binnen de overheidssector. Samenwerking in de sociale zekerheid, Studiedag 19/06/2003, Brussel 100 ibidem 121


4.3 HERVORMING VAN DE FASE VAN BELEIDSVOORBEREIDING BIJ COPERSOC 4.3.1. Context en strategie In 2000 lanceerde de federale regering het Copernicus-programma ter modernisering van de federale overheidssector. Eén van de doelstellingen van de Copernicus-hervorming was het verbeteren van de interne processen binnen de ministeries (nu Federale Overheidsdiensten of FOD genoemd). Daarvoor werden er kredieten vrijgemaakt door de federale regering om Business Proces Reengineering (BPR) te lanceren binnen de pas gevormde FOD’s. Het Ministerie van Sociale Zaken, Volksgezondheid en Leefmilieu werd in twee gescheiden: een FOD Sociale Zekerheid en een FOD Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en Leefmilieu. Bij de FOD Sociale Zekerheid werden 16 BPR in juli 2002 gelanceerd. Zeven hiervan werden niet enkel gebruikt om de interne processen binnen de FOD te hervormen maar gaven ook aandacht aan de relaties tussen de FOD en de Instellingen van de Sociale Zekerheid. Een BPR spitste zich exclusief toe op de beleidsvoorbereidende fase. Het hervormen van de beleidsvoorbereiding werd vanuit een pragmatische invalshoek geconcipieerd omdat bepaalde elementen van de huidige taakverdeling gehandhaafd werden om een te groot verzet en een blokkering te vermijden bij de instellingen. Daarvoor kiest de FOD SZ om een partnerschaprelatie in te voeren met de instellingen omwille van verschillende redenen : De aan de FOD toegewezen opdrachten vallen binnen de bevoegdheden van alle actoren; Bovendien eist de sociaal gerechtigde één antwoord en dienstverlening vanuit de sociale overheidssector. Een globale aanpak (en geen functionele) is dus vereist; De expertise in beleidsvoorbereiding is ongelijk verdeeld tussen de FOD en de instellingen. Transfers van deze expertise naar de FOD zou te veel tijd vragen en verzet creëren. Het zou het verbeteren van de processen kunnen verhinderen; De instellingen hebben nogal ervaring met rationele beleidsvoorbereiding en strategievorming via o.a. de bestuursovereenkomsten en de boordtabellen. Deze ervaring zou nuttig kunnen zijn bij het verbeteren van de processen van de beleidsvoorbereiding. Toch moeten bepaalde elementen hervormd worden o.a. De transparantie van het verloop van en de taakverdeling binnen het proces van beleidsvoorbereiding moeten verbeterd worden; De afschaffing van de kabinetten moet doorgaan; De beleidsvoorbereidende capaciteit van de FOD. De beleidsvoorbereidende diensten per tak van de sociale zekerheid moeten versterkt worden101. 4.3.2. Definiëren van beleidsvoorbereiding Bepalen wat de verantwoordelijkheden zijn van alle actoren bij de fase van beleidsvoorbereiding vereist dat alle actoren dezelfde visie delen over wat beleidsvoorbereiding is. Het is dus van belang na te gaan hoe en volgens welke principes dit 101


122


fase zal verlopen. De resultaten van de BPR hebben bepaald dat vier werkingsprincipes dienden gerespecteerd te zijn tijdens de beleidsvoorbereiding : De beleidsvoorbereiding wordt door alle actoren gedragen en moet verlopen volgens de netwerkprincipes zoals vertrouwen, overleg, openheid en informatie-uitwisseling; De concrete uitwerking van beleid gebeurt vooral in een projectmodel. De initiatie van beleidsvoorstellen gebeurt vanuit de politiek en vanuit het netwerk van de instellingen. Het beleid moet daarna vertaald worden in projecten die getoetst dienen te worden op hun uitvoerbaarheid en beleidsgerichtheid; Het netwerk van de instellingen heeft een programmamanager nodig die de volgende taken moet uitvoeren: coördineren van de bepaling van de projecten, organiseren en ondersteunen van de projectwerking, opvolging en coördinatie tussen de actoren, uitwerken van standaarden en organiseren van de kwaliteitscontrole; Het netwerk en de projectwerking moeten ondersteund worden door een aantal stabiele processen zoals het kennisbeheer. De beleidsvoorbereiding werd daarna in verschillende deelprocessen ingedeeld : De agendasetting: het bepalen van de beleidsnoden; De bepaling van de informatiebehoeften: over welke informatie zullen de actoren moeten beschikken om het beleid en de scenario’s door te denken? De organisatie van de informatieverzameling en –verwerking: het concrete voorbereiden van de informatieverzameling en –verwerking (wie zal het doen ? Hoe?); De informatieverzameling: effectieve uitvoering van de verzameling van data; De informatieverwerking: de verzamelde data wordt in bruikbare informatie veranderd. Toekomstscenario’s worden ook opgesteld en afgetoetst. De scenario’s worden voorgesteld aan de minister die een keuze moet maken (validering); Het informatiebeheer en –verspreiding: keuze en informatie verzenden naar de beleidsactoren en andere instellingen. Men ziet dus dat de definitie van beleidsvoorbereiding, die door de FOD Sociale Zekerheid gehanteerd wordt, de volgende fasen van onze onderzoekskader omvat: beleidsvoorbereiding, inhoudelijke operationalisering, beleidsbepaling en beleidsinvoering (gedeeltelijk: het informeren van de sector over de genomen beslissingen). Om misverstanden te vermijden zal er bij het beschrijvende deel de terminologie van de FOD gebruikt worden. Bij de evaluatie en de conclusie zullen we opnieuw de terminologie van het onderzoek gebruiken. Voor alle stappen heeft de FOD Sociale Zekerheid de deelprocessen verder toegelicht. Ook werd een onderscheid gemaakt tussen permanente en projectmatige opdrachten. De permanente opdrachten beantwoorden meer aan de plicht van de FOD om de sociale zekerheid permanent in stand te houden. Bij de beleidsvoorbereiding betreft het taken die de projectwerking moeten voeden: verzamelen van data, verwerken van beleidsdata, juridische en legistieke expertise, communicatie, … . De projectmatige opdrachten zullen meer de (politieke) prioriteiten van het moment omvatten. Een beleidsproject is dus een project dat tot doel heeft de initiatie van nieuw beleid, de optimalisatie van bestaand beleid of de evaluatie van beleid. Het is dus duidelijk dat de politiek zeer betrokken zal zijn in projectmatige opdrachten102. Onderstaande tabel schetst de deelprocessen in beleid, zoals uitgewerkt in de BPR: 102

Andersen & Cap Gemini-Ernst & Young, Copersoc Programma 1 – Relatie FOD Sociale Zekerheid – Actoren Sociale Zekerheid, 25/07/2002, p.18

123


PROJECTMATIGE OPDRACHTEN

PERMANENTE OPDRACHTEN

Agendasetting Bepaling informatiebehoeften

Organisatie informatieverzameling verwerking

en

Informatieverzameling

InformatieInformatieverwerking en - beheer en analyse verspreiding 1) Onderzoek naar best practices 2) Verwerking en analyse van statistische, budgettaire en kwalitatieve gegevens3) Kwaliteitscontrole van informatieverwerking en analyse4) Ondersteuning bij informatieverwerkin g en -analyse5) Coördinatie informatieverwerking en –analyse 1) Onderzoek naar best practices2) Uitwerking scenario’s op beleidsmatig, statistisch en budgettair vlak3) Aftoetsing scenario’s4) Uitwerking beleidsvoorstellen5) Kwaliteitscontrole beleidsvoorstellen6) Coördinatie beleidsvoorstellen

-

1) Monitoring beleidsdomein nationaal2) Monitoring beleidsdomein internationaal3) Forecasting4) Coördinatie agendasetting

1) Bepaling beleidsdomeinen waarover informatie noodzakelijk is2) Bepaling types informatie waaraan structureel nood is3) Keuze toe te passen standaarden en normen4) Keuze toe te passen onderzoeksmethodes

1) Bepaling taakverdeling inzake structurele informatie-verzameling en -verwerking2) Organisatie kwaliteitscontrole informatieverzameling en verwerking3)Organisatie onderzoeks-agenda en budget4) Organisatie externe partners informatieverzameling en verwerking

1) Verzameling statistische, budgettaire en kwalitatieve gegevens2) Consolidatie van gegevens3) Kwaliteitscontrole van informatie-verzameling4) Ondersteuning bij informatieverzameling5)C oördinatie informatieverzameling

1) Suggestie nieuw beleids thema vanuit analyse2) Forecasting3) Ontwikkeling nieuwe visies4) Ontwikkeling toekomstscenario’s

1) Bepaling beleidsthema waarover informatie noodzakelijk is2) Bepaling types informatie waaraan punctueel nood is3) Keuze toe te passen standaarden en normen4) Keuze toe te passen onderzoeksmethodolgieën

1) Bepaling taakverdeling inzake punctuele informatieverzameling en -verwerking2) Organisatie kwaliteitscontrole informatieverzameling en -verwerking3) Evt. aanduiding onderzoeksinstelling en toekenning budget4) Evt. aanduiding externe partners voor informatieverzameling

1) Verzameling statistische, budgettaire en kwalitatieve gegevens2) Consolidatie van gegevens3) Kwaliteitscontrole van informatieverzameling4) Coördinatie informatieverzameling

1)Structurele informatieverspreiding naar publiek2) Structurele informatieverspreiding naar sector3)Structurele informatieverspreiding naar internationaal

1) Terugkoppeling informatie naar beleidsmakers2) Punctuele informatieverspreiding naar publiek3) Punctuele informatieverspreiding naar sector4) Punctuele informatieverspreiding naar internationaal

Uit : Van Massenhove F., Coördinatie binnen de overheidssector. Samenwerking in de sociale zekerheid, Studiedag 19/06/2003, Brussel 124

-


4.3.3. Scheidingslijnen en capaciteiten bij Copersoc 4.3.3.1. Taakverdeling en verantwoordelijkheden tussen alle actoren Nadat de opdrachten vastgesteld worden is het van belang om na te gaan wie de actoren zijn en wat hun verantwoordelijkheden zijn t.a.v. de verschillende deelprocessen van de beleidsvoorbereiding103. Als alle premissen werkelijkheid worden (zie punt 5.3.1.) worden de volgende actoren betrokken: De minister die de politieke verantwoordelijkheid op zich neemt voor de resultaten van de sociale zekerheidssector; De beleidsraad die de algemene strategie van de sector zal aftoetsten; De voorzitter van de directiecomité van de FOD Sociale Zekerheid die verantwoordelijk is voor de realisatie van de doelstellingen van de minister en voor het dagelijkse beheer van het systeem; De cel beleidsvoorbereiding die een zeer actieve rol zal spelen bij de beleidsvoorbereiding. Aan zijn hoofd staat de programmamanager; De instellingen van de sociale zekerheid; De beleidsvoorbereidende diensten binnen de FOD Sociale Zekerheid; De beleidsuitvoerende diensten binnen de FOD Sociale Zekerheid; Het permanent samenwerkingsverband tussen de FOD en de instellingen. Het gaat om een informeel overleg die alle administrateurs-generaal en de voorzitter bevat en die frequent door de voorzitter wordt samengeroepen om gemeenschappelijke problemen op te lossen; Externe actoren: onderzoeksinstellingen, andere FOD’s, Gewesten & Gemeenschappen, de burger, etc. Voor ieder deelproces hebben de deelnemers aan de BPR de beste scenario’s doorgedacht. Het is ook vanzelfsprekend dat als voor een bepaalde materie of project, de actoren de wens uitdrukken om van de doorgedachte scenario af te wijken, zij aangemoedigd worden dit te doen voor zover de nieuwe taakverdeling het kwaliteit van het geleverde beleidsproduct niet in het gedrang brengt. Bij iedere deelproces heeft de BPR de verantwoordelijkheden bepaald voor alle actoren. Dank zij het RACI-methoden onderscheidde de BPR vier belangrijke posities bij het uitvoeren van de deelprocessen: Responsible: diegene die produceert en die de verantwoordelijkheid heeft voor het uitvoeren van het werk; Accountabl : diegene die “afgerekend” kan worden op de resultaten van het werk; Consulted: diegene wiens opinie gevraagd moet worden; communicatie in twee richtingen; Informed: diegene die geïnformeerd dient te worden nadat een beslissing is gevallen; communicatie in één richting.

103


125


Deelproces 1: Agendasetting Bij de agendasetting hebben alle actoren een primaire verantwoordelijkheid signalen naar boven toe te sturen om te vermelden dat er een probleem is bij de sociale zekerheid en dat er een oplossing hieraan gevonden moet worden. Het is vanzelfsprekend dat de minister, de FOD en de instellingen de actoren zullen zijn die de meeste signalen zullen doorgeven. Het verzamelen van al die signalen gebeurt op het niveau van de cel beleidsvoorbereiding die deze signalen ook verwerkt en prioritiseert. De cel stuurt daarna de mogelijke agendapunten naar de beleidsraad die hen al dan niet valideert en die daardoor het agenda bepaalt.

Responsible Beleidsraad Voorzitter FOD SZ Cel beleidsvoorbereiding Beleidsvoorbereidende diensten binnen de FOD Beleidsuitvoerende diensten binnen de FOD Instellingen Externe actoren

Agendasetting Accountable Consulted X

Informed X

X X X X X

Tabel 4-3 Posities in agendasettingsfase Deelproces 2: Bepaling van de informatiebehoeften De instellingen en de beleidsvoorbereidende diensten binnen de FOD bepalen de informatiebehoeften die nodig zijn voor een goede politieke besluitvorming. Deze aanvragen worden naar de cel beleidsvoorbereiding toegestuurd die de informatiebehoeften consolideert en valideert. Bepaling van de informatiebehoeften Responsible Accountable Consulted Informed Beleidsraad X Voorzitter FOD SZ X Cel beleidsvoorbereiding X X Beleidsvoorbereidende X diensten binnen de FOD Beleidsuitvoerende X diensten binnen de FOD Instellingen X Externe actoren X Tabel 4-4 Posities bij bepalen informatiebehoeften

126


Deelproces 3: Organisatie van de informatieverzameling en –verwerking De instellingen en de beleidsvoorbereidende diensten binnen de FOD sturen signalen over de capaciteiten van de sector om informatie te produceren : wat zijn de informatie dat de sector kan produceren en dat de sector niet in staat is om te leveren en om te verwerken. Met die informatie moet de cel beleidsvoorbereiding de informatieverzameling en –verwerking concreet organiseren voor de projectmatige taken terwijl de voorzitter van de FOD er voor bevoegd is voor wat de permanente taken betreft (voor deze taken is een validering van de beleidsraad vereist). Organisatie van de informatieverzameling en –verwerking Responsible Accountable Consulted Informed Beleidsraad X (permanent) X (project) Voorzitter FOD SZ X (permanent) X (project) Cel beleidsvoorbereiding X (project) Beleidsvoorbereidende X diensten binnen de FOD Beleidsuitvoerende X diensten binnen de FOD Instellingen X Externe actoren X Tabel 4-5 Posities inzake informatieverzameling en -verwerking Deelproces 4: Informatieverzameling De informatieverzameling wordt primair uitgevoerd door de instellingen en de beleidsvoorbereidende diensten binnen de FOD. De beleidsuitvoerende diensten binnen de FOD en de externe diensten kunnen er gedeeltelijk mee belast worden : het hangt voor een deel af van de capaciteiten van de instellingen en de beleidsvoorbereidende diensten binnen de FOD om informatie te verzamelen. Responsible Beleidsraad Voorzitter FOD SZ Cel beleidsvoorbereiding Beleidsvoorbereidende diensten binnen de FOD Beleidsuitvoerende diensten binnen de FOD Instellingen Externe actoren

Informatieverzameling Accountable Consulted

Informed X

X (permanent) X (project) X X X X

Tabel 4-6 Posities inzake informatieverzameling

127


Deelproces 5: Informatieverwerking en –analyse De instellingen en de beleidsvoorbereidende diensten binnen de FOD verwerken de informatie, stellen scenario’s op en leggen die voor naar de minister die de uiteindelijke keuze moet maken.

Beleidsraad Voorzitter FOD SZ Cel beleidsvoorbereiding Beleidsvoorbereidende diensten binnen de FOD Beleidsuitvoerende diensten binnen de FOD Instellingen Externe actoren

Informatieverwerking en –analyse Responsible Accountable Consulted Informed X X (permanent) X (project) X X X X

Tabel 4-7 Posities inzake informatieverwerking en -analyse Deelproces 6: Informatiebeheer en –verspreiding De cel beleidsvoorbereiding wordt belast met het beheer en het verspreiden van de informatie naar buiten voor de projectmatige taken terwijl de instellingen en de beleidsvoorbereidende diensten binnen de FOD hiervoor bevoegd zijn voor wat de permanente taken betreft.

Beleidsraad Voorzitter FOD SZ Cel beleidsvoorbereiding Beleidsvoorbereidende diensten binnen de FOD Beleidsuitvoerende diensten binnen de FOD Instellingen Externe actoren

Informatiebeheer en –verspreiding Responsible Accountable Consulted Informed X (permanent) X (project) X (project) X (permanent) X X (permanent) X

Tabel 4-8 Posities inzake informatiebeheer en -verspreiding Taakverdeling tussen de FOD en de instellingen: specifiek vs. overschrijdend Tot zover ging het om algemene verantwoordelijkheden bij de beleidsvoorbereiding. Men heeft ook gezien dat voor bijna alle deelprocessen de instellingen en de beleidsvoorbereidende diensten binnen de FOD betrokken werden. Het is nu van belang om te bepalen wie van deze

128


organisaties per beleidsthema verantwoordelijk is. Er werden verschillende soorten beleidsopdrachten onderscheidden : • Takspecifiek: betreft 1 sociaal risico uit 1 stelsel van de sociale zekerheid (SZ), zoals bijvoorbeeld de pensioenregeling voor werknemers; • Opdrachtspecifiek: betreft 1 specifieke opdracht voor 1 of meerdere stelsels van SZ (bijvoorbeeld RSZ int de bijdragen voor het stelsel van de werknemers); • Takoverschrijdend: betreft meerdere sociale risico ’s uit 1 stelsel van SZ (bijvoorbeeld huidige hervorming van het stelsel van zelfstandigen); • Stelseloverschrijdend en ruimer dan SZ: betreft meerdere sociale risico ’s uit meerdere stelsels van SZ en/of overstijgt de stelsels van SZ (bijvoorbeeld vergrijzing). Al deze beleidsopdrachten kunnen op verschillende niveau uitgevoerd worden : • Op nationaal SZ niveau; • Op internationaal SZ niveau; • Het betreft een residuaire opdracht, d.w.z. dat het niet duidelijk toegewezen is aan een bepaalde actor (bijvoorbeeld tweede en derde pensioenpijler); • Het situeert zich buiten de officiële stelsels van SZ en valt dus onder de sociale bescherming (bijvoorbeeld uitkeringen aan gehandicapten, leefloon). Per beleidsopdracht en per niveau hebben de FOD (specifieker de beleidsvoorbereidende diensten) en de instellingen afspraken gemaakt over wie de primaire verantwoordelijkheid droeg, d.w.z. wie verantwoordelijk was voor de uitvoering van de deelprocessen “informatieverzameling”, “informatieverwerking en –analyse” en informatiebeheer en – verspreiding”. Deze primaire verantwoordelijkheid sluit niet uit dat er samengewerkt wordt met de andere actoren. Takspecifiek of opdrachtspecifiek Nationaal Internationaal Residuarie opdrachten Instellingen FOD i.s.m. instellingen FOD Takoverschrijdend Nationaal Internationaal Residuarie opdrachten FOD i.s.m. instellingen FOD i.s.m. instellingen FOD Stelseloverschrijdend en ruimer dan SZ Nationaal Internationaal Sociale Residuarie bescherming opdrachten FOD FOD FOD FOD Tabel 4-9 Taakverdeling tussen de FOD en de instellingen Men zou na het analyse van deze tabel kunnen afleiden dat de beleidsvoorbereidende diensten binnen de FOD Sociale Zekerheid het voortouw zullen nemen binnen de beleidsvoorbereidende fase. Niets is minder waar aangezien het voorbereiden van takspecifieke of opdrachtspecifieke beleidsthema’s ongeveer 75% van de alle opdrachten van de beleidsvoorbereiding104. 104


129


4.3.3.2. Taakverdeling tussen de FOD en de instellingen: permanent vs. projectmatig Als men het verschil permanente / projectmatige taken toevoegt aan het vorige verschil dan komt men tot een zeer ingewikkelde systeem van taakbepaling. Bij de permanente taken moet de taakverdeling op ieder moment bepaald worden vanuit een permanent overleg waarbij op gestructureerde wijze een aantal stappen worden doorlopen : Behoefteanalyse en behoeftebepaling; Onderzoek naar de mate waarin de bestaande datawerking hieraan kan voldoen; Bepalen van de modellen voor de aanlevering en analyse van de noodzakelijke data (en van de rol van de verschillende actoren hierin)105. Bij de permanente taken ligt de focus van de FOD (zijn beleidsvoorbereidende diensten) bij de volgende taken : De taken die tak-, stelsel- en sociale zekerheidsdomein overstijgende aspecten heeft; De naleving van de internationale verplichtingen; Analyse en consolidatie voornamelijk op het niveau van de sociale zekerheid (globaal en ruimer); Analyse vooral in functie van onderzoek naar beleidseffectiviteit; Taken die primair gericht zijn naar beleidsontwikkeling en beleidsevaluatie; Instrumenteel expertise en coördinatie van de ontwikkeling van tools en richtlijnen (vooral voor de wetgevende werk); Voor de instellingen ligt hun focus op: De taken die aspecten bevatten die gerelateerd zijn aan hun opdracht; Analyse en consolidatie voornamelijk op het niveau van de eigen opdracht; Analyse in functie van efficiëntie en effectiviteit; Taken die gericht zijn naar beleidsontwikkeling en beleidsuitvoering; Functionele expertise, juridische expertise voor eigen domein, aandacht voor uitvoerbaarheid van tools en richtlijnen. Voor de projectmatige taken blijft de FOD dezelfde taakverdeling te hanteren als bij het vorige punt : overschrijdende taken voor de FOD en de taken stelselspecifieke voor de instellingen. Ook hier wordt er gepleit voor een pragmatische taakverdeling die rekening houdt met de aanwezige competenties en capaciteiten bij alle actoren. Voor de kwaliteitscontrole is de BPR minder vaag : Bij tak- of stelseloverschrijdende taken: de FOD is verantwoordelijk voor het grootste deel van het controle (o.a. de beleidstoets) terwijl de instellingen de uitvoerbaarheidcontrole zou moeten uitoefenen; Bij tak- of stelselspecifieke taken: de instellingen106.

105

Andersen & Cap Gemini-Ernst & Young, Copersoc Programma 1 – Relatie FOD Sociale Zekerheid – Actoren Sociale Zekerheid, 25/07/2002, p.20 106 ibidem, pp.18-22

130


4.3.4. Koppelings- en sturingsarrangementen bij Copersoc Sommige van de koppelingsarrangementen van de vorige periode blijven gehandhaafd. Het gaat om: De boordtabellen; De Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid; Het College van de Administrateurs-generaal; Het handvest van de sociale verzekerde. In 2002 kregen 11 instellingen een bestuursovereenkomst in ruil voor meer autonomie en verantwoordelijkheden. De bestuursovereenkomst is een product van onderhandelingen tussen de instelling en de functionele voogdminister waarin engagementen van iedere partij t.a.v. de andere concreet op papier gezet worden. Ieder overeenkomst moet sowieso de volgende elementen bevatten : Taken die door de instelling vervuld worden om zijn opdrachten te verwezenlijken; Gekwantificeerde doelstellingen van effectiviteit en kwaliteit voor deze taken; De regels die de dienstverlening aan de burger regelen; De methoden om de prestatie bij het verwezenlijken van de doelstellingen en het respect van de dienstverleningsregels te meten; Het berekenings- en bepalingsmethode voor de kredieten die specifiek gealloceerd zijn aan het verwezenlijken van de doelstellingen; Het berekenings- en bepalingsmethode voor de maximale toegelaten uitgaven in verband van personeel; De mogelijke sanctie in geval van respect of niet-respect van de engagementen. De bestuursovereenkomst, nadat hij getekend wordt, wordt gevolgd door een bestuursplan (opgesteld door de instelling) dat uitleg geeft hoe de doelstellingen concreet bereikt zullen zijn (actieplannen)107. Binnen de FOD zal er een nieuwe cel opgericht worden: de cel beleidsvoorbereiding met als hoofd de programmamanager. Deze cel zou de volgende taken moeten uitoefenen108 : Ondersteuning bij het uittekenen van het strategische kader. Dit omvat o.a. … Ondersteuning van de minister en de beleidsraad bij de strategische beleidsbepaling en garanderen van interactie en overleg met alle actoren en instellingen bij de strategische beleidsbepaling; -Beheer van een systeem waarbij beleidsinitiatieven en projectvoorstellen vanuit het beleid, vanuit de FOD, vanuit de instellingen en vanuit de andere actoren gecoördineerd worden; -Ondersteuning van de minister bij het vertalen van beleidsobjectieven in projecten en opdrachten en taken en bij het selecteren en prioritiseren van voorgestelde beleidsinitiatieven en projecten in functie van de beleidsobjectieven; Ondersteuning van de uitwerking van beleidsprojecten. Dit omvat o.a. … 107

Verstraeten J., « La technique du contrat d’administration en vue de responsabiliser les institutions publiques de sécurité sociale. Vade-mecum pour les administrateurs », in : Revue belge de Sécurité sociale, 3ème trimèstre 2001, pp. 547- 553 108 Andersen & Cap Gemini-Ernst & Young, Copersoc Programma 1 – Relatie FOD Sociale Zekerheid – Actoren Sociale Zekerheid, 25/07/2002, p.13-16

131


-Definitie en vastlegging van de doelstellingen van de beleidsprojecten in overleg met de betrokken actoren en instellingen; -Coördinatie van de projectorganisatie (deelname en taakverdeling) en de projectwerking (timing, methoden, procedures) in overleg met de betrokken actoren en instellingen; -Opvolging van de voortgang van de projecten en coördinatie en afstemming tussen projecten; -Coördinatie van de uitwerking van algemene richtlijnen voor projectwerking in overleg met de betrokken actoren en instellingen; -Kwaliteitscontrole op projectwerking en resultaten; -Coördinatie, afstemming en garanderen van het uitvoerbaarheid van de projecten op het internationale en regeringsniveau; -Budgettaire planning van de geselecteerde projecten; Ondersteuning van de permanente werking en beleidsuitvoering via de bestuursovereenkomsten. Dit omvat o.a. … -Ondersteuning van de minister bij de afsluiting de bestuursovereenkomsten; -Waken over de coördinatie en afstemming tussen de bestuursovereenkomsten; -Vrijwaring en facilitatie van de uitvoerbaarheid van de bestuursovereenkomsten; -Budgettaire inplanning van de bestuursovereenkomsten; -Opvolging van de bestuursovereenkomsten in overleg met de instellingen; -Afspraken maken met de instellingen over de vorm en structuur van de bestuursovereenkomsten en de rapportering; -Afstemmen met andere instanties die betrokken zijn bij het afsluiten van de bestuursovereenkomsten (FOD B&B). De beleidsraad bestaat uit de minister, de chef van zijn secretariaat, zijn voorzitter en specialisten. Normaliter zullen de FOD en de instellingen ook vertegenwoordigd worden. De beleidsraad bepaalt de beleidsagenda en valideert de voorgestelde beleidsscenario’s. Copersoc voorziet nogal wat veranderingen voor de functie van de regeringscommissarissen. Eerst worden hun taken geëxpliciteerd. Het gaat om ondersteuning aan de instellingen, algemene toezicht (wettelijkheid, algemeen belang, statuten en bestuursovereenkomst), ondersteuning bij de voorbereiding, onderhandeling, opvolging en evaluatie van de bestuursovereenkomst, ondersteuning bij de opmaak, opvolging en uitvoering van de begroting van de instellingen en ondersteuning in het kader van de goedkeuring van de rekeningen van de instellingen. Het aantal regeringscommissarissen zou niet meer dan vier mogen bedragen en zij zouden gegroepeerd worden in een college van regeringscommissarissen. Het college zou, bij de taken van de regeringscommissarissen (met uitzondering voor de financiële taken waarbij het college quasi geen rol speelt) de volgende taken moeten invullen : opvolgen van globale ontwikkelingen, afstemming tussen de commissarissen, uitwerken van gemeenschappelijke punten en het uittekenen van een gemeenschappelijke kader en richtlijnen. Het college heeft ook een adviserende rol t.a.v. alle actoren van de sociale zekerheid. Het college wordt voorgezeten door een commissariscoördinator. Qua sturingsarrangementen is er heel wat veranderd. Bij de twee soorten sturing (beheer en beleid) hebben de instellingen heel veel aan autonomie gewonnen. Bij de beleidsmatige sturing zijn de beleidsraad (voor de verantwoordelijkheid) en de cel programmamanagement

132


die voor het opvolgen van de prestatie van instellingen instaan. De FOD heeft ook een beperkte sturingsrol voor de taken stelseloverschrijdende opdrachten en voor de naleving van de internationale engagementen. Op het vlak van beheer werden de instellingen (tenminste 11 hiervan) geresponsabiliseerd via het KB van 1997. Hun kredieten werden aan hun bestuursovereenkomst gekoppeld. Het college van regeringscommissarissen is een interessante poging om de (overblijvende) beheersmatige en beleidsmatige sturing in één enkele sturing te integreren. Desondanks is het nog niet zeker of dit college wel ooit opgericht zal worden omwille van het verzet de begrotingsadministratie en van de Inspecteurs van Financiën109. 4.3.5. Evaluatie van het nieuwe model Volgens de geraadpleegde actoren en het BPR kan het systeem alleen maar werken als de volgende succesfactoren gerespecteerd worden. De hier genoemde kritische succesfactoren zijn geïdentificeerd door de FOD Sociale Zekerheid en de instellingen tijdens een studiedag op 2 december 2002 en werden door hen allemaal herkend en omschreven als belangrijk. De succesfactoren verdeelden zich in drie hoofdcategorieën : Een goede samenwerkingscultuur : dit omvat o.a. een duidelijke taakverdeling tussen de actoren die bepaald wordt op het begin van de legislatuur, een discipline waarin de actoren (ook de minister en de kabinetten) de nieuwe manier van werken en de nieuwe taakverdeling moeten aanvaarden en er zich aanhouden, middelen en opdrachten die altijd met elkaar verbonden zijn (één verandering bij de eerste moet onmiddellijk gepaard gaan met een verandering bij de tweede en dit in samenspraak met de andere actoren) en duidelijke rollen voor de Administrateurs-generaal bij de beleidsraad (specialist of vertegenwoordiger van hun instelling ?); Een goed management van het beleidsproces door het interne beleidsproces af te stemmen met die van de andere FOD’s, door kwaliteitssystemen op te bouwen, door het risicomanagement door te nemen bij het concipiëren van beleid en door een pro-active verzameling van informatie te organiseren; Een goede organisatie van de sector door reserve in capaciteiten en mensen te voorzien voor crisissituatie en door beleidsvoorbereidende capaciteit op te bouwen bij de FOD Sociale Zekerheid110. Een respondent van de instellingen stelt dat het ministerie moet beschikken over een aantal kritische competenties gericht op strategische en lange termijn vraagstukken op het domein van de sociale zekerheid. De specifieke sectorele kennis kan dan worden binnengehaald vanuit de instellingen.

4.4. CONCLUSIES De FOD sociale zekerheid heeft in feite geprobeerd een ad hoc taak verdeling te rationaliseren en te verduidelijken. Hun poging wou een algemene karakter krijgen door tegelijkertijd historische ontwikkelingen te respecteren : de Instellingen van de Sociale Zekerheid hadden, 109 110

Die 1/3 van de financiële regeringscommissarissen vertegenwoordigden. Van Massenhove F., Coördinatie binnen de overheidssector. Samenwerking in de sociale zekerheid, Studiedag 19/06/2003, Brussel

133


omwille van een gebrekkige beleidscapaciteit van het Ministerie van Sociale Zaken, Volksgezondheid en Leefmilieu en omwille van een eigen interesse in beleidsvoorbereiding, beleidsvoorbereidende capaciteiten ontwikkeld. Omwille van tactische en beleidsmatige redenen was het onmogelijk en onwenselijk (instellingen hadden nogal ervaringen geboekt) om al deze capaciteiten naar de FOD te verplaatsen. Het was eerder aan de pas opgerichte FOD om zijn verantwoordelijkheden op te nemen door beleidsvoorbereidende diensten op te richten. Rees dus de vraag hoe de taakverdeling georganiseerd zou worden tussen de nieuwe diensten van de FOD en de instellingen. De taakverdeling komt o.a. op neer : Het politieke niveau neemt de belangrijke beslissingen : de agenda valideren en de beleidsscenario’s selecteren; De strategische diensten van de FOD (cel beleidsvoorbereiding en beleidsraad) bepalen de agenda en coördineren het ganse proces van de beleidsvoorbereiding. De programmamanager is hier om de beleidsvoorbereiding algemeen te ondersteunen en coördineren; De Instellingen (voor de taken opdrachtspecifieke beleidsthema’s op nationaal niveau) en de beleidsvoorbereidende diensten (voor het overige) binnen de FOD worden belast met het verzamelen, het verwerken en het verspreiden van de beleidsinformatie en met het voorstellen aan de strategische diensten en aan de politiek van uitvoerbare scenario’s; De FOD heeft dus gekozen voor een systeem van gemeenschappelijke verantwoordelijkheid waarin de primaire verantwoordelijkheden per beleidsthema’s en deelprocessen bepaald worden en waarin de verschillende actoren aangemoedigd worden met elkaar samen te werken. De programmamanager zal zeker een rol van scheidsrechter en bemiddelaar spelen in geval van conflicten rond de taakverdeling.

134

Hoofdstuk 5: Inrichting van de beleidsondersteunende functie in Frankrijk

HOOFDSTUK 5 Inrichting van de beleidsondersteunde functie in Frankrijk AMAURY LEGRAIN

5.1. DE FRANSE OVERHEID: BEKNOPTE BESCHRIJVING 5.1.1. Frankrijk: een aparte case Zoals zal blijken heeft de onderzoeksgroep de thematische afbakening (sociale zekerheid en tewerkstellingsbeleid) niet gerespecteerd voor deze case. Frankrijk is een case met verschillende “agentschappen” en verschillende “moederdepartementen”. Deze keuze kan gemotiveerd worden. Ten eerste is Frankrijk op zich een apart geval. Behalve voor bepaalde ministeries hebben de buitendiensten (de bestudeerde “agentschappen” van de case) meer en meer bevoegdheden en autonomie gekregen in de beleidscyclus om een betere coördinatie met de andere buitendiensten van hun territorium (regio of departement) toe te laten. Komen tot een territoriaal geïntegreerd beleid (voor de regio of voor het departement) is altijd het ‘leitmotiv’ geweest van de administratieve hervormingen in Frankrijk en zeker niet de gedachte dat beleid technisch en functioneel inhoudelijk beter zou zijn in geval van grotere inmenging van de uitvoerende eenheden. Een uiteenzetting over een apart beleidsdomein zou dit belangrijk aspect gemist hebben. Vervolgens is de onderzoeksgroep ervan overtuigd dat de Franse case een meerwaarde kan leveren voor de hervormingen in Vlaanderen. In de toekomstige werking van de Vlaamse administratie zal het wel bijna zeker zijn dat agentschappen (IVA of EVA) zelfs tussen beleidssectoren gemeenschappelijke doelstellingen zullen delen. Op dit moment gaan de vragen rijzen over de sturing van deze agentschappen, over het opbouwen van een aan de verschillende beleidssectoren gemeenschappelijke beleidscyclus en over het ontwikkelen van gemeenschappelijke arrangementen tussen de verschillende centrale departementen en de betrokken agentschappen. In dit opzicht kan de uiteenzetting van de Franse case een heldere basis opleveren om aangepaste oplossingen te bedenken voor deze specifieke gevallen binnen de Vlaamse administratie. 5.1.2. Algemene kenmerken van de Franse staat Frankrijk is een republiek van 60 miljoenen inwoners met een sterke Staatsoverheid (51% van de ambtenarij) die ook een sterke aanwezigheid in het hele Franse territorium heeft georganiseerd door het opbouwen van een netwerk van ministeriële buitendiensten (98% van de nationale ambtenarij, ongeveer 1.6 miljoen ambtenaren) in de regio’s en departementen. De 22 administratieve regio’s en de 96 administratieve departementen zijn in feite indelingen van het Franse grondgebied waaraan twee administratieve werkelijkheden beantwoorden : de buitendiensten (regio, departement, arrondissement) en de lokale overheden (regio, departement, gemeente). De publieke sector is een sterke economische sector in Frankrijk aangezien hij ongeveer 22% van de actieve bevolking tewerkstelt.

135


5.1.3. De parlementaire situatie Het politieke leven van Frankrijk werd altijd beheerst door een zekere dualisering tussen de linkse en rechtse partijen. De Franse politieke partijen (vooral aan de rechtse zijde) zijn nochtans zeer onstabiele bewegingen die hun bestaan te danken hebben aan grote politieke personaliteiten. Politieke partijen ontstaan en splitsen naargelang de allianties en opposities tussen sterke politieke figuren. De verkiezingsresultaten berusten dus op de kunst van Links of van Rechts om de verschillende interne strekkingen en partijen te verenigen (om stemmenverlies te vermijden). Zo heeft Links de verkiezingen van 1997 gewonnen met de Gauche plurielle en op dezelfde manier heeft Rechts de verkiezingen van 2002 gewonnen met een gemeenschappelijk programma die tot de oprichting van een nieuwe partij, de Union pour la Majorité présidentielle, leidde. Frankrijk heeft dus een heterogeen (veel veranderde partijen) en tegelijkertijd homogeen partijlandschap (Links vs. Rechts). De versplintering, de dualisering, het meerderheidsysteem en het belang dat aan sterke politieke figuren gehecht wordt, hebben ertoe geleid dat het Franse Parlement altijd een zwakke actor is geweest in het politieke leven. Het Franse parlement is uit twee kamers samengesteld : de Assemblée nationale en de Senaat die aanzienlijk de zelfde functies hebben. Het Parlement speelt geen belangrijke rol in het voorbereiden van de wet en de beleidsvoorbereiding. Een van zijn voornaamste tussenkomsten berust in het opmaken van zeer gedetailleerde rapporten over de situatie binnen een beleidsveld (criminaliteit, administratieve hervormingen, decentralisatie, etc.). Deze rapporten komen ofwel uit parlementaire commissies ofwel uit speciaal opgerichte werkgroepen die andere leden dan parlementairen in hun rangen kunnen tellen. Deze rapporten en de hieraan gekoppelde aanbevelingen worden meestal goed gebruikt door de Regering om beleid door te denken en uit te voeren. Men moet hieraan toevoegen dat de oppositie meestal zeer actief is in het opmaken van de parlementaire rapporten. 5.1.4. De Regering De Franse Regering beschikt over een sterke regeringsleider die een centrale rol speelt in de interne werking van de regering. De rol van regeringsleider kan ofwel bekleed worden door de Premier ofwel door de President in geval van een situatie van ‘non-cohabitation’. ‘Cohabitation’ is een term die gebruikt wordt voor een situatie waarin de president niet van dezelfde ideologische strekking is dan de regering. Dit is tot nu toe drie keer voorgekomen: twee keer onder de presidentschap van F. Mitterand met de rechtse Regeringen van Chirac en Balladur en één keer onder het presidentschap van J. Chirac met de linkse regering van L. Jospin. De Regeringsleider heeft voornamelijk een arbiterrol die de algemene beleidslijnen bepaalt, die de belangrijke beslissingen neemt en de knopen doorhakt in geval van onenigheid binnen de Regering. Dit is voornamelijk te danken aan het zeer homogene ideologische karakter van de Franse Regeringen. Coalitievorming tussen linkse en rechtse partijen lijkt onaanvaardbaar te zijn voor de meeste partijen. Deze homogeniteit maakt dat de Premier of de

136


President de leider is van de meerderheid. Hij leidt dus de Regering en bepaalt het algemene beleid van de nationale regering111. Toch behouden de ministers nogal wat ruimte om hun beleid door te denken en uit te voeren. De Regering werkt dus als een collegiaal orgaan waarin wetteksten, benoemingen en beleid worden bediscussieerd en beslissingen namens de ganse Regering genomen worden. Het belangrijkste collegiale mechanisme is het interministeriële comité. Deze comités worden voorgezeten en opgericht door de Premier voor beleidsmateries die verschillende ministers betrekken voor de ganse legislatuur. Het interministeriële comité bereidt beslissingen voor en neemt beslissingen rond het interministeriële beleid: de aanwezige ministers dienen de genomen beslissingen te implementeren binnen hun bevoegdheden. Zulke comités hebben een belangrijke rol gespeeld in de modernisering van de Franse administratie112. 5.1.5. De administratie Het Franse administratieve stelsel kent drie soorten administratie : de Staatsadministratie (van de nationale staat), de territoriale administratie (van de lokale overheden) en de ziekenhuisadministratie. Dit betoog betreft enkel de Staatsadministratie. De Franse Staatsadministratie heeft volgende kenmerken : Een markant kenmerk van de Franse administratie is de sterke culturele verbondenheid tussen alle topkaders van de administratie. Zij behoren tot een soort “klasse”: de fameuze Grand Corps. De korpsen, zoals de Grands Corps, zijn een erfenis van de IVde republiek en verwijzen naar het geheel van ambtenaren van een zelfde niveau (A, B of C), die onderworpen zijn aan dezelfde bijzondere regels en die normaal een gelijkaardige carrière volgen en dezelfde soorten ambten bekleden. Bij de korpsen onderscheidt men de Grands Corps, waarvan de leden tot de hoogste categorie ambtenaren (categorie A) behoren en meestal over aanzienlijke beslissingsbevoegdheden beschikken. Zij zijn verdeeld in twee grote groepen : de Grands Corps administratifs (met algemene beheerscapaciteiten) en de Grands Corps techniques (met een specifieke technische kennis); Een sterke aanwezigheid van de Staatsadministratie op het Franse grondgebied: de centrale ministeries beschikken over regionale en departementale directies (de buitendiensten) die belast worden met het uitvoeren van het door de centrale bureau’s doorgedachte beleid. Op regionaal en departementaal vlak beschikt de Franse Regering over een vertegenwoordiger: de prefect die een coördinatietaak heeft t.a.v. de ministeriële buitendiensten op zijn grondgebied; Een sterk ontwikkelde hiërarchische organisatie van de Ministeries met weinig vormen van interne collegialiteit en coördinatie. Uitvoerende organisaties worden gestuurd via talrijke omzendbrieven en instructies vanuit de kabinetten en de centrale administratie in Parijs; In tegenstelling tot België kent de Franse administratie geen duidelijke scheiding tussen administratie en politieke wereld. Dit is voornamelijk te wijten aan het feit dat vele Ministers en kabinetsleden uit de Grands Corps komen: persoonlijke netwerken en groepsgevoel vergemakkelijken de relaties tussen de Regering en de hoge administratie. 111 112

Verhoest K., Legrain A. & G. Bouckaert (2003). Jospin L., Circulaire du 6 juin 1997 relative a l'organisation du travail gouvernemental.

137


Bovendien zijn de topambten politieke ambten die helemaal opnieuw ingevuld worden na iedere Regeringswissel; De grootste scheiding bestaat tussen het “centrum” en de “periferie”, tussen de centrale administratie en de buitendiensten. De gedetailleerde sturing van de centrale administratie leidt tot een toenemende spanning tussen de buitendiensten en de centrale bureaus van hun ministeries. 5.1.6. Directe en politieke ministeriële ondersteuning Het Franse systeem is lijkt sterk op het Belgische systeem van politieke kabinetten. Kabinetten worden samengesteld uit vertrouwelingen van de Minister die uit de administratie, de lokale overheden of de sociaal-economische wereld komen. Hun taak is vierledig: Dagelijkse ondersteuning van de Minister bij het uitoefenen van zijn ambt; Advisering en beleidsvoorbereiding (samen met de centrale directies); Buffer tussen de minister en zijn administratie; Voorbereiden en opvolgen van de uitvoering. Men moet hieraan toevoegen dat de omvang van de Franse ministeries een dagelijkse sturing en opvolging van alle componenten van een ministerie onmogelijk maakt. Daarom beschikken de directeurs van de centrale directies en van de buitendiensten over een zekere effectieve vrijheidsgraad.

5.2.

DE BUITENDIENSTEN ALS TAAKUITVOERDERS (VOOR 1989)

De reorganisatie van de Franse staat gaat zich vooral afspelen rond de vraag hoe de Franse publieke sector zich gaat organiseren op het territoriale niveau, d.w.z. op het niveau van de administratieve departementen en de regio’s. De structuurhervormingen die in het Franse administratieve stelsel plaatsvonden, zijn altijd gerelateerd met de vraag hoe de Staat de overheidstussenkomst in het hele nationale grondgebied gaat organiseren, d.w.z. hoe de verschillende publieke actoren van eenzelfde grondgebied (regio of departement) zich tot elkaar gaan verhouden. 5.2.1. Scheidingslijnen en capaciteiten voor 1989 Tot 1983 had de Staatsorganisatie op territoriaal vlak weinig verandering doorgemaakt. De buitendiensten waren de organisatorische weerspiegeling van de ministeriële indeling op centraal vlak. Zo telde het Ministerie van Infrastructuur bijvoorbeeld in elk departement een departementale directie van Infrastructuur en kende het in iedere regio een regionale directie van Infrastructuur. Sommige ministeries lieten één van de twee niveaus weg, maar toch kan men beweren dat dit de veralgemeende structuur was van de Franse Staatsadministratie. De buitendiensten waren meestal (regionale of departementale) directies die onder hun toezicht uitvoerende diensten (meestal één per arrondissement) hadden. Deze directies beschikten over “divisies” die het beheer of het beleid bij de uitvoerende diensten organiseerden en opvolgden. Bij wijze van voorbeeld wordt hier de structuur van de Direction

138


de Services Financiers voor Parijs-centrum (een departementale buitendiensten van de begrotingsadministratie bij het Ministerie van Financiën) gegeven.

Departementale directie Divisionnaire ontvanger

Directeur van de fiscale diensten

Divisie van de fiscale controle en van het fiscale onderzoek

Studie en prospectie divisie

Divisie van de fiscale en grondbelastingen ICT-toepassingen

Modernisering & budget divisie

Human Ressources divisie

Divisie Juridische Zaken

Burgerlijke administrateur

Departementale directeur

1 divisionnaire ontvangster

14 belastingscentra

14 ontvangstcentra van de belastingen

15 verificatiebrigades

1 controle- en onderzoeksbrigade

1 centrum voor het bezwaard perceel

1 centrum voor de grondbelastingen

Uitvoerende diensten

Figuur 5-1 Directie van de Fiscale Diensten van Paris-Centre De buitendiensten hadden als taak het uitvoeren van de talrijke taken die door de centrale directies van hun ministerie voorbereid en opgelegd waren. De centrale bureaus hielden zich niet enkel bezig met de beleidsvoorbereiding (dit gebeurde samen met de politieke kabinetten) maar ook met de planning en de voorbereiding van de beleidsuitvoering. Vele handelingen en aanvragen die een uitvoeringdossier betroffen, moesten eerst in Parijs verwerkt worden

139


vooraleer een beslissing genomen kon worden en de lokale directies verder met het dossier konden werken. De buitendiensten waren ook onderworpen aan talrijke gedetailleerde omzendbrieven van de centrale bureaus die meer gericht waren op de detaillistische beschrijving van de op te volgen procedures dan op het bepalen van de te behalen resultaten. In concreto betekende dit voor de buitendienst dat zijn directie gereduceerd werd tot het doorsturen van de centrale instructies en beleidstoepassende taken naar de arrondissementele uitvoerende buitendiensten en tot het coördineren van de handelingen van de uitvoerende diensten en van hun relaties met de centrale bureaus (vb.: het sturen van informatie en beslissingsaanvragen voor een welbepaalde dossier). Men ziet dus dat beleidstoepassing ook gedeeltelijk, voor de taken die een administratieve beslissing vereisten -het uitoefenen van het Staatsgezag volgens het Franse taalgebruik- effectief door de bureaus in Parijs opgenomen werd.

Ministerie 1

Ministerie 2

Ministerie 3

Ministerie 4

Buitendienst 1

Buitendienst 2

Buitendienst 3

Buitendienst 3

Prefect

Figuur 5-2 Franse Staatsadministratie in 1983 De eerste doorbraak kwam met de decentralisatiewetten van 1983: de lokale overheden werden ‘bevrijd’ van de centrale tucht. De opportuniteitstoets verdween en de wettelijkheidtoets en financiële controle werden sterk afgezwakt. Ook de a priori controle verdween. In deze nieuwe situatie rees de vraag wat de taakverdeling moest zijn van de buitendiensten onderling en vooral welke taakverdeling er moest bestaan tussen de pas autonome lokale overheden en de buitendiensten. De nieuwe taakverdeling werd geregeld volgens de regel van homogene en gescheiden takenpakketten: De regio’s: steun aan de economie, onderhouden van de lycées, professionele vorming, economische ontwikkeling, ruimtelijke ordening, milieu en vervoerwegen; Het departement: onderhoud van de collèges, schoolvervoer, sociale hulpverlening en gezondheid, steun aan landbouw en aan toerisme;

140


De gemeente: onderhoud van de lagere scholen en van de kleuterscholen, deelname aan de departementale programma’s betreffende het schoolvervoer, de gezondheid en de sociale hulpverlening; De buitendiensten: de rest volgens de bevoegdheidsverdeling tussen de ministeries113; Zoals later zal blijken had deze hervorming een grotere weerslag op de werking van de buitendiensten. 5.2.2. Koppelings- en sturingsarrangementen voor 1989 In een dergelijk hiërarchisch systeem waren de verbindingen tussen de centrale departementen en de buitendiensten niet zo talrijk. 5.2.2.1. Communicatieve en juridische arrangementen De belangrijkste koppelingsarrangementen waren de talrijke en detaillistische omzendbrieven die bijna ieder dag door de centrale bureaus naar de buitendiensten gestuurd werden. Deze omzendbrieven waren absoluut niet op elkaar afgestemd (het was moeilijk voor de buitendiensten om na te gaan welke omzendbrieven nu prioritair waren) en waren meer gericht op het detailleren van de uitvoeringsprocedures dan op het bepalen van te bereiken resultaten114. Deze zware hiërarchische sturing veroorzaakte nogal wat ontevredenheid bij de buitendiensten: in het begin van de jaren ’90 zal het zelfs aanleiding geven tot zware stakingen zoals bijvoorbeeld bij het ministerie van Begroting & Financiën115. 5.2.2.2. Organisatorische arrangementen In 1964 kreeg de prefect de rol van algemene vertegenwoordiger van de Franse regering : hij was niet meer louter de vertegenwoordiger van de minister van binnenlandse zaken. Hij kreeg als taak de acties van de buitendiensten te coördineren. Alle richtlijnen van de centrale bureaus naar hun buitendiensten moesten ook eerst aan de prefect gestuurd worden (de fameuze regel van de ‘sous-couvert’)116. In 1982 kreeg de prefect een sturende bevoegdheid t.a.v. de buitendiensten: hij werd m.a.w. de directeur van alle buitendiensten die zich op zijn grondgebied bevonden. De regel van de ‘sous-couvert’ werd versterkt en de delegatie van handtekeningen werd de belangrijkste werkingsregel tussen het prefectuur en de buitendiensten. De prefect moest dus de buitendiensten leiden volgens de wensen van de Franse Regering117. De prefect werd eveneens belast met het organiseren van de coördinatie van de verschillende actoren via de ‘conférence administrative régionale’ die de buitendiensten en de lokale overheden van eenzelfde regio verzamelde. Aan het einde van de jaren ’80 werd een nieuw orgaan opgericht, het ‘Collège des Chefs de Services’, een college van alle voorzitters van de buitendiensten van een regio of departement dat als taak had de prefect in zijn coördinatietaak te ondersteunen118. De prefect leidde ook alle administratieve 113

Albertini J.-B. (1998), Contribution à une théorie de l’Etat déconcentré, Bruylant, Bruxelles, pp. 54-69 Jospin L., Circulaire du 8 janvier 2001 relative aux directives nationales d'orientation 115 Barilari A. (2000) Animer une organisation déconcentrée: comment concilier autonomie et cohérence?, Editions d’Organisations, Paris. 116 Albertini J.-B. (2000), Réforme administrative et réforme de l’Etat en France, Economica, Paris, pp. 63-64 117 Albertini J.B (1998), Contribution à une théorie de l’Etat déconcentré, Bruylant, Bruxelles, pp. 168-169 118 Die enkel in 1992 door de regering officieel herkend werd door het decreet van 1 juli 1992 114

141


commissies die uit mensen van het prefectuur, van de buitendiensten en van de lokale overheden samengesteld werden en die belast werden met een specifiek beleidsprobleem119. 5.2.2.3. Culturele arrangementen De meeste topambtenaren die ofwel bezig zijn bij de centrale bureaus ofwel bij de buitendiensten komen voor de grote meerderheid van de ENA. De ‘Ecole Nationale d’Administration’ heeft de taak de generalistische topambtenaren van de Franse administratie te vormen. De ENA vervult niet enkel een opleidingsrol, maar heeft ook een socialiseringsfunctie tussen de “anciens” die zich gaan verspreiden bij alle topfuncties binnen de Franse overheidssector. Interpersoonlijke netwerken worden dus opgebouwd en onderhouden tussen de anciens van de ENA. Deze affiniteiten in cultuur en vorming zouden de interorganisationele relaties moeten ondersteunen door grensoverschrijdend werk en relaties toe te laten. Terwijl dit verzoeningsmechanisme wel gewerkt heeft voor de politiekambtelijke verhoudingen (relaties tussen de centrale directeurs en de kabinetsleden die ook uit de ENA afkomstig zijn), is dit minder zeker het geval voor de relaties tussen de centrale directies en de buitendiensten. Reden hiervoor is vooral het groot verschil en de sterke concurrentie tussen de énarques die tot de Grands Corps (belangrijke administratieve hoven, centrale administratie en politieke kabinetten: ongeveer 10% van de “anciens”) behoren en de énarques die deel uitmaken van het korps van burgerlijke administrateurs (specialisten of directeurs van de buitendiensten). De oorzaak van deze concurrentie ligt bij de ENA zelf (de hoogst scorende studenten krijgen de beste ambten en treden bij de Grands Corps in) en wordt onderhouden door het verschil tussen de periferie en Parijs. Zulke spanning belemmerde de afstemmingsrol van de ENA120. 5.2.2.4. Sturingsarrangementen Frankrijk beschikt over zwakke functionele ministeries die enkel de algemene uitgaven van de ministeries opvolgen en controleren. Bovendien beschikt de Franse overheidsadministratie over een 100-tal korpsen (“personeelsstatuten”) die meestal eigen zijn aan het ministerie. De beheerssturing gebeurde dus voornamelijk via de zogenaamde “bureaux de ressources” (bureaus bevoegd voor het beheer van financiële kredieten, van human resources en van de informaticamiddelen) bij de centrale ministeries terwijl de beleidssturing door de “bureaux de métiers” uitgeoefend worden. De afstemming tussen de vakbureaus onderling, tussen de beheersbureaus onderling en tussen de vakbureaus en de beheersbureaus gebeurde via het secretariaat-generaal (als het ministerie over een secretariaat-generaal beschikte) maar bleef nogal zwak. Van geïntegreerde sturing was er weinig sprake dus. 5.2.3. Problemen bij het klassieke Franse model In de loop van de jaren ’80 en in het begin van de jaren ’90 is het vlug gebleken dat de logica van gescheiden en homogene takkenpakketten tussen de verschillende territoriale overheidsorganisaties onhoudbaar was. De druk van de burger en van de belangengroeperingen en een eigen ingrijpwil hadden gemaakt dat de lokale overheden vlug hun takkenpakket overschreden namens het regionale, departementale of gemeentelijke 119 120

Albertini J.B (1998), Contribution à une théorie de l’Etat déconcentré, Bruylant, Bruxelles, pp. 111-117 Kesler J.-F. (1997), « L’Enarchie n’existe pas », in : Pouvoirs, 80, pp.34-38

142


belang. Ook tussen de buitendiensten groeide de vraag naar een grotere integratie van beleid om aan de specifieke noden van het departement of van de regio te kunnen beantwoorden. De afwezigheid van hiërarchische relaties tussen de lokale overheden onderling, tussen de buitendiensten onderling en tussen de buitendiensten en de lokale overheden maakte dat geen enkele overheidsactor in staat was om zijn visie over de taakverdeling aan de andere op te leggen. Iedereen was dus met alles bezig. Een territoriale aanpak liever dan een functionele was dus meer dan vereist121. Bovendien leed de Franse administratie aan drie problemen : Een te groot centralisme t.a.v. de buitendiensten en t.a.v. de buitenwereld: de Franse Staat in het algemeen en de centrale administratie in Parijs bemoeit zich met te veel aangelegenheden zonder overleg te plegen met zijn eigen lokale agenten of andere actoren (lokale overheden, ondernemingen of burgerlijke stand) zonder dat zij daarvoor verantwoording moet afleggen; Een te grote prioriteit aan de opdracht van definiëren en voorbereiden van beleid ten nadele van de opdrachten van beleidsuitvoering en –evaluatie; Een te groot onevenwicht tussen de informatie die neerwaarts (van de centrale bureaus naar de buitendiensten) en opwaarts (van de buitendiensten naar de centrale bureaus) ging. Er werd te veel belang gehecht aan het geven van instructies dan aan het verzamelen en het verwerken van beleidsinformatie122.

5.3.

DE BUITENDIENSTEN ALS BELEIDSUITVOERDERS (1989-2002)

Om deze situatie te verhelpen lanceerde de Regering Rocard het deconcentratieproces. In 1992 vaardigde de Regering het ‘Charte de Déconcentration’ uit, waarin gesteld werd dat het departement het belangrijkste territorium werd voor het uitoefenen van het staatsgezag en dat de regio het niveau per uitstek is voor het voeren van het sociaal-economisch beleid123. Een deel van het staatsgezag moest dus overgebracht worden naar de buitendiensten (het zogenaamde deconcentratieproces). Het deconcentratieproces verliep volgens drie principes : Territorialiteit: Het departement en de regio zijn het gebied waar het legale gezag maximaal moet uitgeoefend worden; Deconcentratie: de centrale administraties geven niet enkel meer autonomie in procedures over maar het ging vooral over een overdracht van het staatsgezag; Interministerialité: de deconcentratie moet toelaten een betere coördinatie tussen de verschillende regionale en departementale onderdelen van de ministeries te organiseren124.

121

Albertini J.-B., Mise en réseau et autonomie d’action dans la réorganisation de l’administration territoriale en France, Studiedag 19/06/2003, Brussel 122 Albertini J.-B. (2000), Réforme administrative et réforme de l’Etat en France, Economica, Paris, pp. 69-72 123 De hier gebruikte termen « departement » en « regio » verwijzen niet naar dezelfde administratieve realiteit dan dezelfde termen die in de vorige paragraaf (over de eerste periode) gebruikt werden. In Frankrijk zijn er de departementen en de regio’s als gedeconcentreerde indeling van de centrale ministeries (buitendiensten, lokale kantoren en directies) en de departementen en regio’s als gedecentraliseerde lokale besturen met hun eigen verkozen raad, uitvoerende macht en administratie. 124 Bernard P., « La déconcentration, au cœur de l'administration territoriale de la république », in : Revue administrative, 274, pp. 257-362

143


5.3.1. Scheidingslijnen en capaciteiten tussen 1989 en 2002 Een nieuwe taakverdeling tussen de centrale directies en de buitendiensten (vanaf dan gedeconcentreerde diensten genoemd) werd ook ingevoerd. De centrale bureau’s kregen de taak van ontwikkeling, leiden, oriëntatie, evaluatie en controle van beleid (+ bepaalde uitzonderingen) terwijl de buitendiensten belast werden met het volledig organiseren van de beleidsuitvoering. De bedoeling van het deconcentratieproces was dat de fase van beleidsuitvoering de fase werd waarin het beleid van de verschillende ministeries geïntegreerd werd in een coherent en territoriumgebonden geheel. De buitendiensten werden dus aangemoedigd om met elkaar overleg te plegen om de talrijke beleidsinstructies van hun respectievelijke centrale departementen te aggregeren in een coherente en geïntegreerde beleidsuitvoering die aan de noden van hun departement of regio beantwoordde. Om de terminologie van het onderzoek te gebruiken wordt de beleidstoepassing volledig overgedragen aan de buitendiensten: de inmenging van de centrale departementen bij individuele beslissingen of dossiers werd nu uitgesloten125. Zelfs als de centrale directies voor sommige gevallen en beleid altijd probeerden de toepassings- en invoeringsfasen zwaar onder controle te houden via hun talrijke en detaillistische omzendbrieven, blijkt het nochtans dat beleidsinvoering meer en meer naar de buitendiensten overgebracht werd. Zoals het straks uitgelegd zal worden werd de procedurele sturing (welke procedures de buitendiensten moeten gebruiken, hoe zij dit moeten doen, …) van de centrale departementen stilaan vervangen door een resultaatsgerichte sturing.

Regering / kabinetten

Beleidsbepaling - besluitvorming

Beleidsvoorbereiding (en beleidsinvoering) 1



Territoriaal geïntegreerd beleidstoepassing (en beleidsinvoering)


Kabinetten / centrale bureaus

Prefect / lokale directies

Figuur 5-3 De beleidsmatige taakverdeling in Frankrijk na 1989

125

Vb. : de individuele administratieve beslissingen werden aan de buitendiensten overgedragen via het decreet nr. 97-34 op 15/01/1997 “relatif a la déconcentrattion des décisions administratives”

144


Om tot een integratie van beleid te komen moesten de gedeconcentreerde diensten en de prefecten over voldoende bewegingsvrijheid beschikken. Stap voor stap kregen de buitendiensten meer en meer autonomie. Zo werden twee soorten materies aan deze diensten overgedragen : Beslissingsmateries: de diensten (vooral de prefecturen126) werden volledig verantwoordelijk voor het voeren van bepaalde procedures en voor het nemen van talrijke administratieve beslissingen. De a-priori controle verdween volledig. Het ging om het volledig transfereren van de eenzijdig administratieve akten met beslissingskarakter, de bijna volledige transfer van de individuele beslissingen en de transfer van de allocatie van financiële kredieten; Beheersmateries: de diensten kregen meer vrijheden om hun intern beheer (personeel, ICT, financiën) zelf te regelen. Vooral het personeelsbeheer profiteerde van deze verzelfstandiging (een groter beroep op regionale paritaire instellingen, een grotere vrijheid m.b.t. rotatie tussen de buitendiensten van een departement, meer vrijheid voor de voorzitters omtrent het verloop van tuchtprocedures, het begin van deconcentratie van de aanwerving van ambtenaren van niveau B en C). Ook het beheer van onroerende goederen werd volledig overgedragen. 5.3.2. Koppelings- en sturingsarrangementen tussen 1989 en 2002 Sommige van de koppelingsarrangementen van de vorige periode blijven gehandhaafd. Het gaat om : De omzendbrieven tot 2001; Het Conférence Administrative régionale; Het Collège des Chefs de Service ; De administratieve commissies ; De ENA. Communicatieve en juridische arrangementen In 2001 vroeg Premier Jospin aan de centrale departementen de dagelijkse en ongeordende sturing via omzendbrieven af te schaffen. De omzendbrieven moesten vervangen worden door de directives nationales d‘orientation. Deze jaarlijkse omzendbrieven hadden als bedoeling de volgende elementen uit te leggen: het gevoerde beleid, de te behalen resultaten, de rol van de gedeconcentreerde diensten en de belangrijkste procedures. Tegelijkertijd begon Frankrijk het instrument van beheersovereenkomst te veralgemenen binnen haar administratie. In 2000 maakte een interministeriële werkgroep een inventarisatie van het gebruik van bepaalde managementinstrumenten binnen de administratie (waaronder het contract). Hun conclusies waren dat contractualisering onvoldoende gebruikt werd en dat er bijkomende ondersteuning nodig was127. Twee besluiten van het interministeriële comité voor de staatshervorming in 1999 en 2001 moedigden de administraties aan om de relaties met hun gedeconcentreerde diensten te contractualiseren. In 2002 hadden 167 buitendiensten

126 127

De diensten van de prefect Weiss J.-P., L’Amélioration de la gestion publique, Paris, 2000, 417p.

145


een contract getekend met hun moederdepartement128. Deze contracten gingen ook meestal gepaard met een veralgemening van prestatiemeetsystemen binnen de administratie: de informatiestromen van de buitendiensten naar de centrale bureaus werden versterkt. Bovendien werden er ook heel veel rapporten gepubliceerd die door technische en / of parlementaire commissies opgesteld werden. Bij deze rapporten hebben de buitendiensten een nogal pro-actieve rol gespeeld door vertegenwoordigers bij sommige vergaderingen te sturen. Tijdens de activiteiten van de commissies werd er ook vaak beroep gedaan op hun expertise en ervaring. Deze rapporten hebben meestal tot grote structuurhervormingen geleid. Als wijze van voorbeeld worden hier de belangrijkste rapporten voorgesteld Het rapport Picq: L’Etat en France. Servir une nation ouverte sur le monde (1995) over de structurering en de prestatie van de Franse overheidsector; Het rapport Santel: La modernisation de l’administration territoriale de l’Etat (1997) over de structurering en de prestatie van de buitendiensten ; Het rapport Weiss: L’amélioration de la gestion publique (2000) over prestatiemeetsystemen en beheersovereenkomsten. Organisatorische arrangementen Om een co-administration du territoire te kunnen voeren hadden de buitendiensten meer instrumenten nodig om hun acties op elkaar af te stemmen. De prefect werd diegene die volgende verbindingsinstrumenten kon invoeren tussen de buitendiensten: De projectleider: een voorzitter van een buitendienst wordt belast met het coördineren van een gemeenschappelijk korte termijnproject; De Pôle de Compétence: de strategieën en tactieken van alle buitendiensten op een bepaald beleidsveld werden op elkaar afgestemd; De Délégation inter-services: de buitendiensten kregen een gemeenschappelijk directiebureau; De fusie van diensten. Die instrumenten hebben een koppelingswaarde omdat zij de plaats zijn waarin de verschillende buitendiensten de talrijke instructies van de centrale directies integreren in een territoriaal coherente beleidstoepassing. Die instrumenten ondersteunen ook de rol van de prefect als beleidscoördinator. Bij vele ministeries is het wel vlug gebleken dat de centrale bureaus en het directoraatgeneraal niet in staat waren om de buitendiensten rechtstreeks te sturen en op te volgen. Daarom werden er, meestal in koppeling met de invoering van interne contracten, bepaalde personen of diensten belast met de rol van tussenpersoon tussen de buitendiensten en de centrale directies. Zo bijvoorbeeld heeft de Direction des Impôts zes interregionale afgevaardigden benoemd die als taak hebben de doelstellingen van iedere buitendienst te onderhandelen namens de directeur-generaal en de prestaties van de buitendiensten op te volgen. In het kader van de toenemende contractualisering tussen de centrale directies en hun buitendiensten werden er coördinatiecellen binnen de centrale departementen opgericht. Deze cellen hadden als taak het coördineren van alle centrale bureaus en directies die de resultaten van de buitendiensten moesten opvolgen. Deze cellen speelden de rol van directe 128

Délégation interministérielle à la Réforme de l’Etat, La contractualisation dans les administrations de l’Etat, Paris, 2002, pp.5-18

146


contactpersonen en van steunpilaar in geval van problemen tussen de buitendiensten en de centrale directies. Sturingsarrangementen Zoals later zal blijken werden er weinig inspanningen gevoerd om de centrale directies te hervormen en te moderniseren. Het resultaat was dat de sturing van de buitendiensten nogal chaotisch en onafgestemd gebeurde. Alhoewel de beginnende contractualisering en de invoering van de centrale coördinatiecellen maakten dat er druk was om coherente contracten te krijgen. De coördinatiecellen kregen dus de taak om de sturing van de centrale directies te coördineren. Desondanks, zelfs bij de meeste ontwikkelde gecontractualiseerde relaties, bleven de middelen buiten de onderhandelingen van de contracten. Dit gebeurde op andere momenten en volgens andere procedures: beheerssturing en beleidssturing blijven gescheiden.

M inisterie 4

M inisterie 3

M inisterie 2

M inisterie 1

Prefect (Projet territorial de l’Etat) Collège des Chefs de Service

Gedeconcentreerde Gedeconcentreerde Pôles de dienst dienst compétence

DIS

Gedeconcentreerde dienst

Chef de projet

Gedeconcentreerde dienst

Figuur 5-4 De Franse Staatsadministratie na 1992 5.3.3. Problemen in het gedeconcentreerde overheidslandschap Het systeem van buitendiensten als integrerende beleidsuitvoerders werd tussen 1992 en 2003 geleidelijk geïnstalleerd. Al snel rezen er opmerkingen en problemen t.o.v. de werking van deze nieuwe manier van beleidsvoering. De problemen waren driedelig: Ten eerste leed het systeem van ‘co-administration du territoire’, waarin alle administratieve organisaties voor alles verantwoordelijk waren, aan een gebrek aan transparantie en aan verantwoordingsmechanismen. De belanghebbenden, de burger en de maatschappij wisten niet op welke organisatie of administratie zij beroep moesten doen als een probleem opgelost diende te worden. Daarom werd aan de lokale overheden gevraagd om zich hoofdzakelijk bezig houden met hun toegewezen taken en

147


werd de territoriale Staatsadministratie verzocht om zich toe te spitsen op prioritaire acties (aangepast aan de lokale noden)129. Daarnaast ging de integratie op het niveau van de beleidsuitvoering niet gepaard met een integratie op het niveau van de beleidsvoorbereiding, d.w.z. op het niveau van de centrale bureaus in Parijs. Vele buitendiensten klaagden immers over het feit dat de centrale departementen in hun relaties met hun gedeconcentreerde diensten geen rekening hielden met de integrerende taak van die buitendiensten. De inspanningen van de buitendiensten om tot een meer geïntegreerd beleid te komen (via de pôles de compétence, de délégation inter-service en de gelanceerde projecten) en de pogingen om gemeenschappelijke doelstellingen via het Projet territorial de l’Etat op te stellen, werden totaal genegeerd door de centrale directies en dit zowel bij het voorbereiden van beleid, als in hun sturingsstrategie. Iedere directie stelde zijn oriëntatiebrief op zonder rekening te houden met die van de andere directies. Dit gebrek aan coördinatie was meestal te wijten aan de afwezigheid van centrale en coördinerende organen tussen de directies van een zelfde ministerie. Twee voorbeelden van het gebrek aan interne afstemming tussen de centrale directies van eenzelfde ministerie: -Tot nu toe beschikte het Ministerie van Onderwijs niet over een directie-generaal. Het is het kabinet dat alle functionele directies één per één stuurde. Voor de gecontractualiseerde contacten met de buitendiensten (de Académies) heeft een functionele directie, de Direction des Etablissements Scolaires de taak van beleidscoördinator op zich moeten nemen naast haar traditionele functionele taak; -In 2000 heeft het Ministerie van Landbouw –door de toenemende ontrust bij de buitendiensten- een college130 van directeurs van de centrale directies moeten oprichten evenals commissies interdirecties. Ten slotte is de begrotingsadministratie altijd een hevige tegenstander geweest van een grotere autonomie voor de buitendiensten. Ze was immers van mening… -Dat de specificiteit van de kredieten altijd gewaarborgd moest worden: verschuivingen tussen kredietposten is volgens hen uit den boze, wat de feitelijke beheersautonomie van de buitendiensten zwaar inperkte; -Dat de taken van de buitendiensten, zoals zij bepaald werden door de deconcentratiecharta, het beheer van globale functioneringskredieten niet toelieten; -Dat de buitendiensten louter uitvoerders waren en de initiatieven om lokale strategieën te ontwikkelen (via de ‘projets territoriaux de l’Etat’) in tegenspraak waren met de principes van de deconcentratiecharta. Het verzet van de begrotingsadministratie heeft echter niet kunnen verhinderen dat de buitendiensten in de realiteit over een aanzienlijke bewegingsvrijheid zijn gaan beschikken. Toch werden alle initiatieven, om financiële kredieten en beleidsautonomie naar de buitendiensten verder te verzelfstandigen, door de begrotingsadministratie geblokkeerd tijdens de vergaderingen van interministeriële comités. Volgens de begrotingsadministratie

129 130

Albertini J.B, Contribution à une théorie de l’Etat déconcentré, Bruylant, Bruxelles, 1998, pp. 290-294 Een dergelijk college blijft een uitzondering bij de Franse ministeries cfr. Direction générale de l'administration et de la fonction publique & Délégation interministérielle à la réforme de l'Etat, La Comparaison interservices au niveau local, journée d’étude, Paris, 12/10/2000, p.54

148


moest een nieuw wettelijk kader opgesteld worden om gelijkaardige initiatieven te kunnen invoeren binnen de Franse overheidssector131.

5.4.

DE NIEUWE HERVORMINGEN: DE REGIONALE BUITENDIENSTEN ALS BELEIDSDENKERS ?

5.4.1. Twee fundamentele hervormingen Om de opgesomde tekortkomingen te verhelpen voerde de Franse Regering twee belangrijke hervormingen door: de nieuwe organieke wet op de financiënwetten en de hervorming van gedeconcentreerde diensten op regionaal niveau. In 2001 hervormde Frankrijk zijn begrotingssysteem door de Loi organique relative aux lois de finances (LOLF) van 1 augustus 2001 te laten goedkeuren door het Parlement. Deze organieke wet introduceerde verschillende nieuwigheden bij het Franse begrotingssysteem: De kredieten worden vanaf nu gegroepeerd in 100 à 150 ministeriele programma’s (die op hun beurt in opdrachten (missions) samengevoegd worden) waarin de ministeries vrij zijn om -na goedkeuring van het Parlement- om middelen tussen programma’s te heralloceren. De inputpresentatie heeft nu een indicatieve waarde, behalve voor de personeelskredieten die de maximaal toegelaten uitgaven vertegenwoordigen (de transfers van financiële middelen van een krediet naar de personeelskredieten is dus niet toegelaten); De ministeries kregen verantwoordingsplichten: ministeries moeten vanaf nu jaarlijks engagementen nemen en zich verantwoorden over opgestelde en duidelijke doelstellingen, kosten van de ondernomen acties, de bereikte resultaten en de verwachte effecten; Een verduidelijking van de politieke en administratieve verantwoording: ieder programma krijgt maar één enkele voogdminister. Per programma wordt een hoofdmanager benoemd die verantwoordelijk (ook voor het parlement) is voor het behalen van de programmadoelstellingen. Nieuwe rapporteringprocedures (zoals bijvoorbeeld het rapport over de onroerende situatie van de Staat) werden ook ingevoerd; De informatiestroom naar het Parlement wordt versterkt evenals de machten van het Parlement in het stemmen van de begroting; Het vrije gebruik van de kredieten: de kredieten werden ingedeeld in 18 categorieën. Binnen ieder programma kregen de hoofdmanager (voor het hele programma) en de managers (binnen hun opdracht) een quasi-volledige vrijheid om kredieten van een categorie naar een andere te verschuiven naargelang de noden. Toch bestaat een belangrijke uitzonderingen: de personeelskredieten. De ingeschreven kredieten in deze categorie vertegenwoordigen het maximum toegelaten bedrag voor de personeelskosten: overdracht van een categorie naar deze is dus verboden. De eerste bepalingen van de LOLF zijn op 1 januari 2002 in werking getreden. De laatste zouden normaliter op 1 januari 2005 in werking treden132. 131

Albertini J.-B. (1997), La déconcentration. L’administration territoriale dans la Réforme de l’Etat, Economica, Paris, pp. 189-193

149


Om tot een grotere coherentie van de Staatstussenkomst op territoriaal vlak te komen en om een betere allocatie van middelen en competenties (in verhouding tot de te behalen resultaten) aan te moedigen heeft de pas verkozen Regering Raffarin besloten om de gedeconcentreerde diensten op regionaal vlak grondig te hervormen. Het regionale niveau van de Staatsadministratie wordt de spil, de stuwende kracht van de gedeconcentreerde organisatie van de Franse Staat. Dit niveau krijgt de volgende opdrachten : Het bewaken van, het toekomstdenken over, het bepalen van en de evaluatie van de Staatsstrategieën voor de regio; Het leiden en het coördineren van het Staatsbeleid; De programmering en allocatie van de Staatskredieten; De uitvoering van het beleid van ruimtelijke ordening en economische ontwikkeling; Het gemeenschappelijke beheer van functioneringsmiddelen van de gedeconcentreerde diensten (als er afspraken zijn tussen de buitendiensten en de regionale prefectuur om beheersmiddelen gemeenschappelijk bijeen te brengen). Op regionaal vlak worden de taken herverdeeld. De regionale prefect krijgt een algemene coördinatietaak en wordt belast met het opstellen en het uitvoeren van het ‘meerjarenproject van strategische actie’ in de regio. Dit project moet de strategische doelstellingen van de Staatsadministratie voor de regio bevatten (in samenspraak met de nationale programma’s). Het project zou regionale financiële programma’s moeten opstellen. Drie soorten regionale programma’s zijn mogelijk :

Program m a Program m a Program m a Program m a Program m a Program m a Program m a Program m a Program m a

N ationale begroting

Projet Territorial de l’Etat R egionaal program m a R egionaal program m a R egionaal program m a R egionaal program m a (m atrix budget)

Figuur 5-5 De regionale planning na 2003 132

Direction du Budget, Vers une meilleure gestion publique. La Loi Organique relative aux Lois de Finances, Paris, 2001

150


Een regionaal programma dat doelstellingen opstelt die de doelstellingen van het nationale programma voor de regio invullen. Financiële transfers gebeuren dus tussen het nationale programma en het regionale programma; Een regionaal programma dat doelstellingen opstelt die de doelstellingen van verschillende nationale programma’s voor de regio invullen. Voor deze regionale programma’s zullen de prefect en zijn prefectuur een matrix-begroting moeten opstellen die de transfers van de verschillende nationale programma’s in een coherente regionale begroting bijeenbrengt; Een regionaal programma dat nieuwe doelstellingen opstelt die geen basis hebben in een nationaal programma. Dit wordt tot nu toe als een uitzondering beschouwd.

Ministerie 1

Ministerie 2

Ministerie 3

Ministerie 4

Regionale prefect

CODIRE Pôles régionaux

Departementale prefect

Buitendienst 1

Pôles de compétence

Buitendienst 2

Chef de projet

DIS Buitendienst 3

Buitendienst 3

Figuur 5-6 De Staatsadministratie na 2003 De prefectuur wordt versterkt en gereorganiseerd om de functie van toekomstdenken en beleidsgericht onderzoek, de functie van financiële en boekhoudkundige analyse (ter ondersteuning van de directeurs van de regionale poolen) te ontwikkelen. De regionale buitendiensten worden gereorganiseerd in 4 à 6 ‘poolen’ die aan de voornaamste opdrachten van de Staat in de regio beantwoorden. Er zou een ‘pool’ per regionaal programma komen. De ‘poolen’ worden geleid door een directeur en gaan voorlopig de vorm aannemen van pôles de compténce of van délégation inter-services. Het is de bedoeling om op lange termijn tot een volledige fusie van diensten te komen. De ‘poolen’ krijgen een algemene directie, de CODIRE (of Comité de Direction de l’Etat) die een coördinatietaak zal bekleden evenals een ondersteunende taak bij het opstellen van het meerjarenproject. De regionale Staatsadministratie zal dus doelgericht gestructureerd zijn: de rechtstreekse band tussen de regionale buitendiensten en hun moederdepartement is verbroken. Bovendien zullen

151


de contacten tussen het regionale en het nationale niveau enkel via de regionale prefect plaatsvinden. Het departementaal niveau blijft onveranderd. Het wordt het niveau waarop de beleidsuitvoering in hoofdzaak zal moeten gebeuren (behalve voor de ruimtelijke ordening en de economische ontwikkeling). De organisatorische indeling (per ministerie) wordt behouden omdat de beleidsuitvoering de beleidsfase zou zijn die het meest gespecialiseerde personeel vereist. De departementale prefect behoudt zijn coördinatierol zoals het was in de vorige periode. Een informele hiërarchische band wordt dus ingesteld tussen het regionale niveau (dat de regionale doelstellingen gaat bepalen) en het departementale niveau dat deze doelstellingen voor hun departement gaan moeten uitvoeren. De regionale ‘poolen’ gaan de departementale buitendiensten moeten superviseren terwijl de regionale prefect instructies aan de departementale prefect zal moeten geven over de te behalen interministeriële resultaten133. Voor de implementatie van deze hervorming wordt er tot nu toe geen agenda door de regering openbaar gemaakt. 5.4.2. De gevolgen: nieuwe scheidingslijnen In zo’n een systeem wordt dus beleidsinvoering volledig overgebracht naar de buitendiensten : het centrale niveau wordt enkel belast met het voorbereiden en de inhoudelijke operationalisering van nationaal beleid en doelstellingen. Beide fasen moeten herhaald worden op regionaal niveau door de prefect, zijn prefectuur en de regionale poolen, die regionale doelstellingen en indicatoren zullen moeten opstellen om de bijdragen van de regio aan de nationale doelstellingen aan te duiden en om aan de regionale specifieke noden te beantwoorden. De regionale actoren zullen ook tot taak hebben het inlichten en het ondersteunen van de departementale prefect en buitendiensten over het nationale beleid en de regionale beslissingen hieromtrent. Men kan aannemen dat het bepalen van de toepassingsmogelijkheden tot de primaire bevoegdheden zal behoren van de departementale buitendiensten, maar ook dat de regionale poolen hierbij betrokken zullen zijn. De departementale directies bepalen dus samen met hun prefect de toepassingsmodaliteiten en coördineren de acties van de arrondissementele uitvoerende diensten die belast worden met de beleidstoepassing. Opgemerkt moet worden dat de regionale ‘poolen’ een duidelijke taak van ‘beleidstoepasser’ zullen hebben voor twee beleidsmateries: de ruimtelijke ordening en de economische ontwikkeling. Schematisch samengevat komt men tot volgende beleidsmatige taakverdeling: Fase / Proces Beleidsvoorbereiding en inhoudelijke 133

Hoofd- en deelactiviteiten Ontwerpen beleid: uitwerken, uitschrijven en beargumenteren

Actor(en) Kabinetten en centrale directies

Ongetitelde interne documenten toegestuurd door J.-B. Albertini, Technische raadgever Ruimtelijke Ordening & Lokale Collectiviteiten bij het Kabinet van de Franse Premier.

152


operationalisering op nationaal vlak Beleidsbepaling op nationaal vlak Beleidsvoorbereiding en inhoudelijke operationalisering op regionaal vlak Beleidsbepaling op regionaal vlak Beleidsuitvoering

Ontwerpen van nationale doelstellingen en indicatoren Ontwerpen van financiële programma’s Beslissing over beleid, nationale doelstellingen en programma’s Analyse van regionale noden Ontwerp van regionale prioriteiten: regionale doelstellingen en indicatoren Ontwerp van regionale programma’s Beslissing over regionale prioriteiten, doelstellingen en programma’s Beleidsinvoering: Informeren van uitvoeringsorganisaties Bepalen van uitvoeringsprocedures Coördinatie van de uitvoeringsorganisaties Beleidstoepassing: Aansturing van uitvoeringsorganisaties Leveren van beleidsprestaties

Regering en ministers Regionaal prefectuur en directeurs van de regionale polen De regionale prefect namens de regering Regionale ‘poolen’ en departementale prefect Departementale directies Departementale prefect en buitendiensten Arrondissementele uitvoerende organisaties Voor materies ruimtelijke ordening en economische ontwikkeling: regionale ‘poolen’ Dpt. Buitendiensten > polen > regionaal prefectuur > centrale departementen

Beleidsopvolging

Monitoren en rapporteren over uitvoering


Intern uitgevoerde of aangestuurde analyse Dpt. Prefect > regionale van processen, inhoud of effecten van beleid prefect > regering

Tabel 5-1 Taakverdeling in Frankrijk na 2006 5.4.3. De gevolgen: nieuwe koppelings- en sturingsarrangementen 5.4.3.1. Gevolgen voor de koppelingsarrangementen Normaliter zullen de nieuwe hervormingen geen invloed hebben op de volgende arrangementen: Het Conférence Administrative régionale; Het Collège des Chefs de Service ; De administratieve commissies ; De vier coördinatiemechanismen : pôles de compétences, délégations inter-services, projectleider en fusie; De ENA. Het is echter nog niet duidelijk wat de invloed zal zijn van de hervormingen op de beginnende contractualisering. Aangezien het één van de doelstellingen van de hervormingen is om de

153


band tussen de buitendiensten en hun centrale bureaus te doorbreken, is het bijna zeker dat de contracten tussen buitendiensten en hun moederdepartement -eens de hervormingen feitelijk ingevoerd zijn- in deze vorm zullen verdwijnen. De meeste geïnterviewde Franse ambtenaren zijn toch van mening dat de financiënwet vele elementen van contractualisering bevat en dat dergelijke prestatiecontracten (of gecontractualiseerde relaties) aan de basis zullen liggen van de nieuwe relaties tussen de verschillende publieke actoren (zoals bijvoorbeeld tussen de centrale directies en de regionale polen). De meest zekere nieuwe arrangementen zijn: De prestatiebegroting die de buitendiensten en de centrale ministeries zullen verbinden via het opstellen van een regionale prestatiebegroting (economisch arrangement); De prestatie-informatie aangezien één van de hoofddoelstellingen van de hervormingen de toename van de verantwoording van de administraties is (communicatief arrangement); De regionale prefect en de regionale prefectuur die in deze nieuwe taakverdeling de opdracht krijgen om de nationale doelstellingen om te zetten in regionaal beleid (organisatorische arrangementen). 5.4.3.2. Sturingsarrangementen Beleidssturing zal dus maximaal geïntegreerd worden via de prefecten en de regionale polen. Voor wat de beheerssturing betreft is er tot nog toe geen informatie beschikbaar, behalve voor het gebruik van financiële kredieten waarvoor de buitendiensten een maximale vrijheid zouden krijgen. Voor de andere beheerskredieten heeft de Franse regering geen oplossing gevonden voor die toekomstige problemen : Zullen de ‘bureaux de ressources’ van de centrale ministeries de buitendiensten blijven sturen op beheersmatig vlak ? Of zal die rol overgenomen worden door de programmaen opdrachtmanager ? Zullen deze hervormingen gepaard gaan met een nieuwe golf van verzelfstandiging qua beheer van personeel en ICT ? Voor de sturingsarrangementen blijven deze vragen tot nu toe ook zonder antwoord : Hoe wordt het contact tussen de centrale departementen en de regionale prefecten en tussen de regionale prefecten en de programmamanagers geregeld? Welke sturingsinstrumenten zullen hier bij ingezet worden? Wat zal de concrete taak zijn van de centrale departementen en van de programmamanager in verband met het opvolgen en evalueren van het regionale beleid? Wat zal de taakverdeling zijn tussen beide? Wat zal de vrijheidsgraad zijn voor de regionale buitendiensten? Zal een a-posteriori evaluatie gebeuren door een centraal orgaan?

5.5.

CONCLUSIE

De Franse buitendiensten hebben geleidelijk meer aan belang gewonnen in het beleidsproces. Als de laatste hervormingen effectief uitgevoerd wordt dan zijn de buitendiensten drie fasen doorgegaan: De buitendiensten als ‘beleidstoepassers’: beleid werd doorgedacht op centraal niveau door de centrale diensten van de ministeries en door de kabinetten. De centrale diensten

154


bepaalden ook de uitvoeringsmodaliteiten door middel van gedetailleerde en frequente omzendbrieven; De buitendiensten als ‘beleidsuitvoerders’ (‘beleidstoepasser’ en ‘beleidsinvoerders’): beleid werd altijd doorgedacht op centraal niveau maar de buitendiensten werden niet meer procedureel gestuurd, maar wel op de resultaten. Het grootste stuk van het bepalen van de uitvoeringsmodaliteiten werd overgedragen naar de buitendiensten en de prefecten. De primaire verantwoordelijkheid voor de beleidstoepassing berustte bij de buitendiensten. De regionale buitendiensten als ‘regionale beleidsvoorbereiders’: de regionale buitendiensten zullen belast worden met het opzoeken van beleidsnoden en –informatie voor hun regio. De regionale buitendiensten krijgen daarmee de hoofdopdracht een regionale beleidsvoorstellen en -doelstellingen voor te bereiden die met deze lokale noden en de nationale doelstellingen rekening houden. De regionale prefect zal de politieke beslissing namens de regering moeten nemen. Frankrijk organiseert de taakverdeling tussen de centrale diensten en zijn interne agentschappen altijd volgens het principe van gescheiden takkenpakket: van gemeenschappelijke verantwoordelijkheid voor bepaalde beleidsfasen is er hier geen sprake.

155


HOOFDSTUK 6 CONCLUSIE & AANBEVELINGEN

DR. K. VERHOEST, D. VANCOPPENOLLE, PROF. DR. M. BRANS & A. LEGRAIN 6.1 INLEIDING Via dit onderzoeksrapport hebben we gepoogd een bijdrage te leveren aan het actuele debat in Vlaanderen over de taakverdeling tussen departement en agentschappen op beleidsondersteunend vlak. Onze bijdrage bestond er in om de relevante literatuur te analyseren en om gericht internationaal verkennend onderzoek naar dit onderwerp te voeren. Omdat we van mening waren dat men over deze materie nog al eens vaag durft te blijven hebben we er voor geopteerd om op conceptueel en empirisch vlak zeer gedetailleerd te werk te gaan. Dit moge blijken uit de omvang van het eerste hoofdstuk en uit ons empirisch onderzoekswerk. In het eerste hoofdstuk hebben we gepoogd om het onderwerp van deze studie -de problematiek van de inrichting van de beleidsondersteunende functie in een verzelfstandigd overheidslandschap- te ontleden en te definiëren. We hebben hierbij het beleidsfasenmodel nader ingevuld, hebben getracht om het begrip beleidsondersteuning te omschrijven en hebben tenslotte de inrichtingsproblematiek vertaald in vijf organisatorisch/beleidswetenschappelijke vraagstukken: 1. Waar scheid je beleid en uitvoering? 2. Welke functies dient het departement op te nemen? 3. Welke inbreng en beleidscapaciteit geef je aan/laat je bij de uitvoeringsorganisatie? 4. Welke koppelingsarrangementen tussen beide entiteiten stel je in? 5. Hoe stem je beleidsmatige en beheersmatige sturingsrelaties op elkaar af? Om de relevantie van dit onderzoek voor de opdrachtgever te verhogen, hebben we bij deze probleem- en conceptverkenning steeds teruggekoppeld naar en gereflecteerd over de Vlaamse situatie en beleidsinvullingen. In de vier volgende hoofdstukken hebben we een aantal ‘inrichtingen’ in het ‘buitenland’ (Nederland, Denemarken, Frankrijk en de Federale Overheid) gedetailleerd bestudeerd. We hebben daarvoor telkens de vijf beleidswetenschappelijke vraagstukken als analyseleidraad gebruikt. Ofschoon de cases slechts uit twee beleidsdomeinen afkomstig zijn (werkgelegenheid & sociale zekerheid), hebben we toch gevarieerde verzelfstandigingssituaties aangetroffen. De cases verschilden immers van elkaar op diverse vlakken: aard & omvang van de uitvoeringsorganisatie, aard en belang (financieel & politiek) van de beleidsmaterie, aard van de uitvoeringshandelingen, … .

156

Hoofdstuk 6: Conclusies & Aanbevelingen

Belangrijker nog dan deze verschillen zijn de verschillen in de structurering van de beleidsondersteunende functie die we hebben kunnen vaststellen. Hierdoor kunnen we in dit rapport een gamma aan inrichtingsalternatieven voorstellen aan onze opdrachtgever, de Vlaamse Overheid. Op die alternatieven gaan we in het volgende punt nader in. Na deze vergelijkende analyse, zullen we aangeven welke lessen de Vlaamse Overheid volgens ons zou kunnen trekken uit de buitenlandse inrichtingen.

6.2 DE INRICHTING VAN DE BELEIDSONDERSTEUNENDE FUNCTIE IN NEDERLAND, DENEMARKEN, FRANKRIJK EN DE BELGISCHE SOCIALE ZEKERHEID: EEN VERGELIJKENDE ANALYSE 6.2.1 Algemene bemerkingen bij de inrichtingen in het buitenland Vooraleer de verschillende inrichtingsalternatieven vergelijkenderwijs te schetsen en te analyseren, is het nuttig om stil te staan bij een aantal opmerkelijke aspecten van de buitenlandse hervormingen. 1. Vooreerst valt het op dat het onderzoeksonderwerp uiterst actueel was in de bestudeerde Ministeries, al wisten we dat niet op voorhand. Zowel in Nederland als in Denemarken had men net gesleuteld aan de verdeling van beleidstaken, -verantwoordelijkheden en activiteiten over departement en uitvoeringsorganisaties. In de FOD Sociale Zekerheid is men een hervorming van de inrichting van de beleidsondersteunende functie aan het voorbereiden. Mogen we dit opvatten als een teken van relevantie van dit onderzoek? 2. In Nederland en Denemarken wordt de inrichting erg decentraal geregeld en gestuurd. Er bestaan geen algemene kaders/begrippen voor taakverdeling en/of samenwerking. In Frankrijk is daarentegen de ganse deconcentratiebeweging sterk centraal gestuurd en omkaderd. In de Belgische sociale zekerheid werd recentelijk een generieke taakverdeling uitgetekend voor het ministerie en de betrokken instellingen. Maar buiten het domein van de sociale zekerheid ontbreekt op federaal niveau algemene taakverdelingen inzake beleidsondersteuning tussen ministeries en parastatalen. 3. In Nederland en Denemarken heeft –ondanks de actuele decentrale invulling- een Rijksbreed debat bestaan over dit onderwerp. In Denemarken werd dit gevoerd in de jaren zestig, in Nederland voornamelijk in de jaren negentig, al bewijst de bestuurlijke praktijk dat het gegeven nog altijd actueel is. Opmerkelijk aan het Nederlandse debat is dat het parallel op bestuurlijk en academisch gebied gevoerd werd. In opdracht van de Nederlandse overheid is er trouwens zeer interessant empirisch onderzoek naar dit onderwerp verricht. 4. Uit de studie blijkt duidelijk het verschil in achterliggende gedachte achter de recente hervormingen. Daar waar de hervormingen in Nederland voornamelijk ambtelijk geïnspireerd zijn, met aandacht voor een betere en efficiëntere uitvoering en handhaving, zijn de hervormingen in Denemarken veel politieker geïnspireerd. Hiermee

157


bedoelen we niet partijpolitieker, maar wel gericht op een versterking van de politieke aansturing van de beleidsvoorbereiding. 5. Structureel kan opgemerkt worden dat het ‘probleem’ van de te grote beleidsautonomie van de (extern verzelfstandigde) agentschappen bij de geselecteerde buitenlandse cases minder dan in Vlaanderen te maken had met de aanwezigheid van belangengroepen in de raad van bestuur van die agentschappen en de mate waarin ze via die weg een invloed hadden op het gevoerde beleid. In Denemarken hebben de sociale partners of andere belangengroepen enkel een adviserende rol ten aanzien van het beleidsveld. In Nederland heeft men de sociale partners de laatste jaren uit het bestuur van de uitvoeringsorganisaties gehaald en in een algemene adviserende ‘Raad’ geplaatst.

158


6.2.2 Een overzicht van de structureringen Land Case Reden hervorming/ Verzelfst. Beleidscapaciteit uit te bouwen bij Scheidingslijn

Functie departement Inbreng Uitvoeringsorganisatie Capaciteit Uitvoeringsorganisatie Koppelingsarrangementen Communicatief

NEDERLAND Agentschap SZW ZBO CWI

DENEMARKEN Oud model Nieuw model

-Ministeriële -Betere uitvoering verantwoordelijkheid -Doelmatigheid Departement ZBO & Departement

Betere beleidsvoering -Betere (politieke) door onderscheid pobeleidsvorming litiek & administratie -Efficiëntie Agentschap Agentschap

In theorie scherp, door beleids- & uitvoeringsmaterie vager, overlap Duidelijk afgebakende relaties Beleidsdepartement

Scherp: wet- & regelgeving vs uitvoeringsbeleid Duidelijk afgebakende relaties Beleidsdepartement

In theorie scherp, in praktijk vaag, haast dubbele beleidscapaciteiten. Duidelijk afgebakende relaties Beleidsdepartement

Inhoudelijke operat. Beleidsinvoering

Inhoudelijke operat. Beleidsinvoering Invull. alg. doelstell.

Informatie, data op ? Beleidsvoorbereiding Conceptnota’s/ontwer pen van regelgeving

Relatief beperkt

Relatief beperkt

Beperkt

Groot

-Offerteprocedure -Maand- & Kwartaalrapportages aan Eigenaar en Opdrachtgevers

P&C-cyclus -Jaarplan -(Kwartaal-) rapportages -Jaarverslag / Resultatenrapport

P&C-cyclus -Jaarplan (result.contract) -(Kwartaal-) rapportages -Jaarverslag / Resultatenrapport Resultaatscontract (3 jaar) Direktorscontract -Koncernledelsen (soort Beleidsraad) -Policy gruppe -Participatie dept. aan interne vergaderingen -Rotatie -Centrale selectie -Gezamenlijke contracten, niveau beleidsdomein Geïntegreerd (wel aparte entiteit)

Juridisch

Eigenaarsconvenant Opdrachtgeversconv.

-Uitgebreide P&Ccyclus Meibrief, Jaarplan, Kwartaalrapportages, Jaarverslag -Gedeeld MIS -Uitvoeringstoetsen Jaarplan dat wordt goedgekeurd

Organisatorisch

Veelheid aan tussenstructuren, ingelegd op 3 ambtelijke niveaus

-Interface-unit -Bestuurlijk overleg -Ketenoverleg (niv. Beleidsdomein)

Cultureel

-SZW-Toets

-SZW-Toets -Sturingsfilosofie

Afstemming Ontvlochten besturingsrelaties

Geïntegreerd

Resultaatscontract (3 jaar) Direktorscontract -Ad hoc werkgroepen (op 2 niveaus!) -Board of Directors

Geïntegreerd (wel aparte entiteit)

Scherp: politieke aansturing & coördinatie vs beleidsvoorbereiding Geen duidelijk afgebakende relaties Bestuursdepartement

Tabel 6-1 Schematische vergelijking van de ‘inrichtingen’ in Nederland & Denemarken

159


Land Case Reden hervorming/ Verzelfst.

Voor 1989

FRANKRIJK 1989-2003 Integratie van beleid Territoriale aanpak

Beleidscapaci- Bij teit uit te buitendiensten bouwen bij Scheidingslijn Zeer scherpe scheidingslijnen : alles vs. taakuitvoering Duidelijke hiërarchische relaties Functie Beleidsdepartement departement

Bij buitendiensten

Inbreng Uitvoeringsorganisatie

Beleidstoepassing

Beleidsinvoering Beleidstoepassing

Capaciteit Uitvoeringsorg. Koppelingsarrengementen Communicatief

Relatief beperkt

Beperkt

Omzendbrieven

Jaarlijkse oriëntatiebrieven Prestatie-info Grote rapporten Begin van contractualisering

Juridisch

Bij buitendiensten en bij ministeries Zeer scherpe Minder scherp : scheidingslijnen: allebeide beleidsvoorbereid. betrokken bij vs. uitvoering voorbereiding Begin van Duidelijkere partnerschap kader Beleidsdepartement

Economisch Organisatorisch

Na 2006 ?

BELGIE (sociale zekerheid) Voor Copersoc Copersoc Hervorming van boven Transparantie Integratie v. beleid Bij ministerie Bij ministerie Formeel zeer scherp maar informeel onduidelijk Ad hoc relaties

Gemeenschappelijke verantwoordelijkheid Duidelijke taakverdeling

Beleids- en bestuursdepartement Regionale beleidsvoorber. Inh.operat. Beleidsinvoering Beleidstoep. Groot

Beleidsdepartement (zelden) Beleidsvoorbereiding Inh. operation. Beleidsinvoering Beleidstoepassing Groot

Beleidsdepartement

Prestatie-info

Boordtabellen / KBSZ Prestatierapporten

Boordtabellen Prestatierapporten

Contractualisering ? Prestatiebegroting Regionale prefect Regionale prefectuur Integratieinstrumenten :

Bestuurovereenkomst

Bestuurovereenkomst

Kabinet Ad hoc comités Beheerscomité Regeringscommissaris College van AG

Programmamanager Cel beleidsvoorbereiding Informeel overleg College van AG College van de regeringscommissarissen

Handvest van de sociaal verzekerde Gescheiden

Handvest van de sociaal verzekerde Geïntegreerd

Prefect Integratieinstrumenten :

Prefect Integratieinstrumenten :

-Conférence administrative régionale -Collège Chefs de service -Administratieve commissies

-Conférence administr. régionale -Collège Chefs de service -Administratieve commissies -Tussenstappen binnen ministeries -Cellen bij centrale dept.

Cultureel

ENA

ENA

ENA

Afstemming besturingsrelaties

Gescheiden

Begin van integratie voor de beleidssturing

Geïntegreerd ?

-Conférence administrative régionale -Collège Chefs de service -Administratieve commissies

Beleidsvoorbereiding Inh.operation. Beleidsinvoering Beleidstoepassing Groot

Tabel 6-2 Schematische vergelijking van de ‘inrichtingen’ in Frankrijk & Sociale zekerheid

160


6.2.3 Algemene vergelijking 6.2.3.1. Scheidingslijn In het algemeen denken wij te mogen stellen dat het debat over de scheiding van beleidsvoorbereiding en beleidsuitvoering soms iets te grof of te abstract gevoerd wordt. Door het introduceren van ‘tussenliggende’ concepten als bijvoorbeeld beleidsinvoering en inhoudelijke operationalisering zou het debat verrijkt kunnen worden. Ook het in Copersoc gehanteerde onderscheid tussen primaire en adviserende rollen of tussen permanente en projectmatige beleidsmatige opdrachten zou nuttig kunnen zijn bij het uittekenen van een heldere taakverdeling. Wat de cases betreft moge het duidelijk zijn dat de scheidingsgrens zich niet alleen voor doet op vlak van taken, maar ook op vlak van contacten en relaties. Enkel in het nieuwe Deense model lijkt er op dat vlak geen strikte scheiding meer te bestaan, daar ook het Agentschap nauwe banden onderhoudt met sociale partners en andere belangengroepen. In het algemeen kan gesteld worden dat er in de meeste cases sprake is van een relatief heldere taak- en verantwoordelijkheidsverdeling. Al kwam de scheiding op papier niet altijd overeen met de scheiding in de praktijk. De grens was volgens ons het minst scherp getrokken in het oude Deense model en in de Belgische Sociale Zekerheid vóór Copersoc. Doordat er in Denemarken enorm veel input (zelfs ontwerpen van besluiten) gevraagd werd van het Agentschap, had je als het ware twee beleidsvoorbereidende entiteiten die min of meer gezamenlijk (via werkgroepen) werkten tijdens de voorbereiding van de beleidsbeslissing en bij de uitwerking van die beleidsbeslissing (de inhoudelijke operationalisering en de beleidsinvoering). Desalniettemin leidde dit tot een inefficiënte situatie en tot het ontstaan van verzuurde relaties. Ook in de Belgische Sociale Zekerheid was er sprake van een competitie tussen ministerie en instellingen inzake de beleidsvoorbereiding en een ad hoc verdeling van de beleidsvoorbereidende taken waarbij ofwel het kabinet de taaktoewijzing regelde, ofwel het ministerie of de instellingen zelf het initiatief tot het uitwerken van een beleidsvoorstel namen. Opvallend was dat er in de Nederlandse Agentschapscase ook (ex- en impliciete) regels bestonden om bepaalde dossiers te bespreken. De uitvoerings/toepassingsautonomie van de uitvoeringsorganisatie is in die case dus niet absoluut, zodat gesteld kan worden dat er ook scheidingsgrenzen op uitvoeringsvlak bestaan. 6.2.3.2. De departementale invulling Over de cases heen menen we twee soorten departementen te kunnen onderscheiden: beleidsen bestuursdepartementen. Beleidsdepartement In Nederland en Denemarken staan de beleidsdepartementen in alle cases in voor de directe ondersteuning van de Minister, de beleidsvoorbereiding, het verwerven en onderhouden van draagvlak voor het beleid en voor de aansturing van de uitvoeringsorganisaties. Die laatste functie wordt wel op gevarieerde wijze ingevuld. Daar waar er in het oude Deense model en in de Agentschapscase eerder direct aangestuurd wordt door de betrokken beleidsdirecties/afdeling, gebeurt dit met betrekking tot de ZBO indirect via de intermediaire directie Werk en Inkomen. Deze

161


afdeling borgt het sturen op hoofdlijnen en de beleidsen beheersautonomie van de verzelfstandigde uitvoeringsorganisaties. Ook bundelt zij de beleidswensen van de veelheid aan beleidsdirecties en tracht ze de uitvoeringsgerichtheid van de beleidsontwerpen te verhogen, door zelf uitvoeringsvraagstukken aan te kaarten of door indirect de input van de uitvoeringsorganisatie in het beleidsvormingsproces te bewerkstelligen. In Frankrijk wordt de rol van de nationale ministeries doorheen de hervormingen meer en meer een bestuursrol, met een beperking van haar beleidsondersteunende rol tot nationale en algemene beleidsvoorbereiding als gevolg. In de federale Sociale Zekerheid zullen de beleidscellen van de FOD Sociale Zaken nog aan beleidsvoorbereiding doen, zij het voornamelijk op beleidsdomeinbreed niveau. Bestuursdepartement Het bestuursdepartement uit het nieuwe Deense model staat in voor de politieke sturing van de beleidsvoorbereiding en voor de politieke aftoetsing van de in de uitvoeringsorganisaties uitgewerkte beleidsvoorstellen. In de case van de federale sociale zekerheid zal de cel programmamanagement binnen de FOD Sociale Zekerheid deels de bestuursrol vervullen, door haar klemtoon op het beleidsvormingsmanagement en –coördinatie t.a.v. de beleidsvoorbereidende diensten in de FOD enerzijds en de instellingen van Sociale Zekerheid anderzijds. 6.2.3.3. De beleidscapaciteit van het Agentschap In de onderzochte uitvoeringsorganisaties bleek –met uitzondering van de nieuwe Deense situatie en de Belgische Sociale Zekerheid- de beleidscapaciteit doorgaans relatief beperkt te zijn ofschoon de inbreng van de uitvoeringsorganisatie soms niet gering was/is. In de case van het Agentschap SZW stond de uitvoeringsorganisatie in voor de beleidsinvoering en participeerde ze aan de inhoudelijke operationalisering. In het oude Deense model leverde het agentschap niet alleen informatie, maar ook conceptuele nota’s en voorstellen van regelgeving in de voorbereidingsfase. Na/tijdens de beleidsbepaling droeg het agentschap de (gedeelde) verantwoordelijkheid voor de inhoudelijke operationalisering en de beleidsinvoering. Het CWI wordt om advies en ideeën gevraagd omtrent (geplande) voorstellen van regelingen of wetswijzigingen en kan via een uitvoeringstoets een insteek geven in de voorbereiding van de regelgeving. In de Belgische Sociale Zekerheid kenden de ‘parastatalen’ wel een grote capaciteit voor beleidsondersteunend werk. Die was door de tijd heen gegroeid. Instellingen leverden soms integrale beleidsvoorstellen af aan de betrokken minister en kabinet of speelden een belangrijke rol in samenwerkingsverbanden met het kabinet. De samenwerking met het ministerie liep vóór Copersoc echter moeilijk, waardoor de beleidsvoorstellen vanwege het ministerie soms een gebrek aan uitvoerbaarheid vertoonden. Copersoc erkent de expertise van de agentschappen op het niveau van de beleidssector waarop de instellingen actief zijn. In Frankrijk wordt de beleidsvoorbereidende taak en capaciteit van de gedeconcentreerde diensten steeds verder uitgebouwd, waarbij ze in de huidige hervormingen zelfs geconcipieerd zijn als beleidsagentschappen met een regionale beleidsfocus.

162


6.2.3.4. De koppelingsarrangementen In het algemeen kan gesteld worden dat elke case een grote mix aan koppelingsarrangementen telt. Desondanks ligt in elke case de nadruk wel op één of meerdere van die arrangementen. De Agentschapscase kent een veelheid aan tussenstructuren op verschillende niveaus. Men werkt er eerder met geïnstitutionaliseerde structuren (met vaste afgevaardigden), waarin dan zowel beleids- als uitvoeringsmateries besproken worden. De wederzijdse rechten en plichten en de uitwisseling van informatie worden formeel neergeschreven in twee convenanten, één met de opdrachtgever en één met de eigenaar. Opvallend is dat er naar eigenaar en opdrachtgever verschillende rapportagestukken worden verstuurd. De ZBO-case wordt natuurlijk vooral gekenmerkt door de intermediaire directie -een relatief omvangrijke structurele interface unit in het departement- die zowel instaat voor de aansturing van de uitvoeringsorganisaties als voor de overbrugging van de scheiding tussen beleid en uitvoering. Ons inziens vervult die unit in de case meerdere functies: -ze bevordert het sturen op hoofdlijnen en beschermt alzo de uitvoerende autonomie van het ZBO -ze faciliteert de afstemming van de sturingsrelaties (beleidsen beheerssturing) -ze speelt een coördinerende functie in het Ministerie, aangezien de diverse eisen en beleidsinitiatieven van de veelheid aan beleidsdirecties bij haar toekomen. In theorie zou ze tegengestelde eisen en conflicterende beleidslijnen kunnen signaleren en wegwerken. Ze bewaakt alleszins een geïntegreerde aansturing vanuit de diverse beleidsdirecties. -ze ziet toe op éénvormige en kwaliteitsvolle prestatie-indicatoren -Ze stimuleert het uitvoeringsgericht denken bij de beleidsvormers. De ZBO-case kent ook nog een ander interessant koppelingsarrangement, namelijk het managementinformatiesysteem, toegankelijk voor alle beleidsdirecties en voorzien van actuele cijfers en interne nota’s. In het oude Deense model voltrok de afstemming zich vooral via diverse werkgroepen die per project en per fase in de beleidscyclus (voor en na beleidsbeslissing) werden opgericht. Het gezamenlijk bestuurlijk overleg tussen departement en agentschappen vond maandelijks plaats, maar was beleidsmatig minder van belang. In het nieuwe Deense model dienen beleid en uitvoering intern op elkaar afgestemd te worden. De afstemming tussen agentschap en departement slaat dan enkel op de politieke sturings- & controlerelatie tussen dat departement en het Agentschap dat verantwoordelijk is voor de beleidsvoorbereiding. In dat model is het structureel overleg op het niveau van het beleidsdomein belangrijker en dus ook intensiever geworden. Men is als het ware een ‘Beleidsraad’ aan het uitbouwen die qua functie, samenstelling en werking grote gelijkenissen vertoont met het in Vlaanderen geplande orgaan. Frankrijk heeft twee soorten arrangementen ontwikkeld : Specifieke arrangementen die iedere buitendienst koppelen met de directies van zijn functioneel ministerie. Het gaat vooral om communicatieve (omzendbrieven en prestatie-informatie) en juridische (contracten) arrangementen;

163


Algemene arrangementen die het nationale niveau en territoriale niveau in het algemeen moeten verbinden en die geacht worden de functionele scheidingslijnen tussen de buitendiensten te doen verdwijnen alsook een territoriaal beleidsvoering toe te laten. Het gaat vooral om een organisatorische koppeling: de prefect, geholpen door zijn prefectuur (ook ondersteund door interbestuurlijke instrumenten). Andere types koppelingen werden daarbij ingevoegd: een economisch arrangement met de pas ingevoerde prestatiebegroting en de interpersoonlijke netwerken via het ENA (cultureel arrangement). In de sector van de sociale zekerheid in België heeft men altijd beroep gedaan (en doet men nog altijd beroep) op organisatorische arrangementen om de parastatalen en het ministerie (nu FOD) met elkaar te verbinden. Vóór Copersoc was het Kabinet via zijn rol van opdrachtgever de voornaamste link tussen het ministerie en de instellingen. Beheerscomités en regeringscommissarissen hielpen het kabinet in zijn taak. Vele ad hoc en informele structuren werden ook gebruikt. Met Copersoc hebben nieuwe arrangementen hun plaats ingenomen, o.a. de programmamanager, zijn cel en de beleidsraad. Men heeft ook nieuwe vormen van arrangementen ingevoerd: communicatieve en juridische arrangementen in de vorm van de boordtabellen en de bestuursovereenkomsten en culturele arrangementen via het handvest van de sociaal verzekerde. 6.2.3.5. De afstemming van de sturingsrelaties Een bijzonderheid in de Agentschapscase is de scheiding/ontvlechting tussen opdrachtgever en eigenaar. Vraag is dan ook of de Vlaamse Overheid -met betrekking tot de IVA’s waarbij ze een resultaatgericht besturingsmodel hanteert- net als de Nederlandse overheid dit onderscheid gaat maken. Indien ze dit in bepaalde gevallen wil gaan doen, stelt zich de vraag wie de eigenaarsrol kan opnemen.

6.3 LESSEN EN AANBEVELINGEN VOOR DE VLAAMSE OVERHEID 6.3.1 Algemene aanbevelingen Aangezien de Vlaamse Overheid aan de vooravond staat van een collectieve herinrichting van de beleidsondersteunende functie, denken wij dat de Vlaamse Overheid er baat bij zou hebben om een regeringsbreed intern forum op te zetten waarbij de inrichting van de beleidsondersteunende functie ter sprake kan komen gedurende de reorganisatieperiode. In concreto zou het dan kunnen gaan om het expliciteren van ingestelde grenzen in taken en verantwoordelijkheden, om het ontwikkelen van een gezamenlijk jargon, om het uitwisselen van ervaringen en om het openlijk bediscussiëren van de gehanteerde koppelingsarrangementen. Dit forum -dat op meervoudige wijze vorm zou kunnen krijgen (kenniscel koppelingsarrangementen, intranet-site verzelfstandiging, opstellen handreikingen, conferenties over koppelingsarrangementen, …)- zou ondersteund/aangevuld kunnen worden met praktijkgericht opvolgingsonderzoek naar de inrichtingsen afstemmingsprocessen in de diverse Ministeries. De Vlaamse Overheid zou een intern forum moeten opzetten waarop

164


Aanbeveling 1

ervaringen over de inrichting van de beleidsondersteunende functie besproken worden, zodat van elkaar geleerd kan worden. Idealiter wordt dit forum ondersteund/aangevuld met praktijkgericht opvolgingsonderzoek naar de lopende inrichtingsen afstemmingsprocessen in de Ministeries.

6.3.2 Scheidingslijn In vergelijking met het buitenland is Vlaanderen duidelijk het verst gegaan in het generiek concretiseren van de scheidingsgrens en in het toekennen van de respectievelijke bevoegdheden aan de diverse entiteiten. Ter wille van een duidelijkere & gemakkelijkere vertaling van de ontkoppelde beleidscyclus in de structurering van het nieuwe Vlaamse overheidslandschap, denken wij dat het nuttig zou kunnen zijn om het gehanteerde begrippenkader op bepaalde punten nog te verfijnen. De gehanteerde beschrijvingen laten immers nog heel wat interpretatieruimte, zeker wat betreft de fase van de inhoudelijke operationalisering. Qua verfijning doelen we dan ook bijvoorbeeld op het onderscheid tussen inhoudelijke operationalisering, beleidsinvoering en beleidstoepassing134. Ook het onderscheid tussen permanente en projectmatige beleidsmatige opdrachten, tussen primaire en adviserende bevoegdheden en tussen domeinbrede en sectorspecifieke beleidsvoorbereiding kan nuttig zijn bij het uittekenen van een heldere taak- en verantwoordelijkheidsverdeling. Voor alle duidelijkheid lichten we deze begrippen hier nog eens toe: Inhoudelijke operationalisering beschouwen wij in principe als een subfase van de beleidsvoorbereiding, maar is in de praktijk vaak een fase-overschrijdend deelproces dat neer komt op het concretiseren van de regelgeving: het concreet invullen en afbakenen van doelgroepen, begrippen, beleidsinstrumenten, … . Om deze reden, maar ook omdat we vermoeden dat de deskundigheid van uitvoeringsorganisaties zich juist of voornamelijk op dat inhoudelijk operationeel niveau situeert, denken wij dat het voor dit onderzoek om analytische redenen nuttig kan zijn om het onderscheid te maken. Beleidsinvoering betreft het organisatorisch/procedureel voorbereiden van de eigenlijke beleidsuitvoering, de toepassing. Meer concreet gaat het dan om het uitbouwen, aanpassen, voorlichten, … van het/een uitvoeringsapparaat. Beleidstoepassing is dan het eigenlijk inzetten van de beleidsinstrumenten, resulterend in bepaalde beleidsprestaties, in een zeker output. Permanente beleidsopdrachten zijn taken waarvoor men continu bevoegd is, al dan niet onmiddellijk in functie van een bepaalde maatregel. Een permanente beleidsopdracht kan bijvoorbeeld zijn het uitvoeren van omgevingsanalyses. Projectmatige beleidsopdrachten zijn per definitie tijdelijke bevoegdheden, gericht op het invoeren van nieuw of het veranderen, verfijnen en/of verbeteren van oud/bestaand beleid; Primaire versus adviserende taken. Elk deelproces in de beleidscyclus kan toegewezen worden aan één of andere actor (hier departement of agentschap). Deze wordt dan belast met de concrete uitwerking van die fase: hij/zij is er primair verantwoordelijk voor. Dit neemt niet weg dat ook andere organisaties in dat proces een zeg kunnen hebben, deze hebben dan een adviserende bevoegdheid. 134

Een ander onderscheid is bijvoorbeeld de uitsplitsing tussen uitvoerbaarheids- en uitvoeringstoetsen.

165


Domeinbrede vs sectorspecifieke beleidsvoorbereiding. Binnen een beleidsdomein kan het onderscheid gemaakt worden tussen beleidstaken op niveau van een beleidsveld of – sector en tussen sectoroverstijgende of domeinbrede beleidsvoorbereiding. Die laatste betreft dan thema’s die op meerdere sectoren betrekking hebben of voor meerdere sectoren van belang zijn. De vraag is hier dus wie verantwoordelijk is voor het hele beleidsdomein en wie instaat voor het sectorspecifieke beleid. Via onderstaande tabel kan men in een bepaald beleidsdomein (en in de verschillende beleidssectoren) de beleidsvoorbereidende taken op overzichtelijke wijze over het kerndepartement en de betrokken agentschappen verdelen. Beleidsvoorbereiding Primair

Beleidssector 1 Beleidssector 2 … Beleidssector n Beleidsdomein

Advies

Inhoudelijke operationalisering Primair

Advies

Beleidsinvoering Primair

Advies

Beleidstoepassing Primair

Advies

Permanent Project Permanent Project Permanent Project Permanent Project

Tabel 6-3 Taakverdelingstabel Alleszins moet men –zo menen wij althans- vermijden om de taakverdeling op te hangen aan het onderscheid tussen soorten beleidsdocumenten, al dan niet juridisch van aard. Wij denken dat het niet goed zou zijn om de taakverdeling bijvoorbeeld te koppelen aan het onderscheid tussen beleidsnota’s of beleidsbrieven of tussen Decreten en Besluiten. Eerder moet men de verantwoordelijkheidsverdeling uitklaren op basis van de graad van detaillering en op basis van de inhoud van de beleidsdocumenten. Aanbeveling 2

De Vlaamse Overheid zou haar begrippenkader omtrent de structurering van de beleidsondersteunende taken nog moeten verfijnen en verduidelijken.

Gebaseerd op de analyse van de cases kunnen verschillende modellen van taakverdeling worden onderkend. In bijlage 8 worden vijf modellen van taakverdeling gegeven waarbij de primaire verantwoordelijkheid van departement en agentschap als uitgangspunt wordt genomen. Bij ieder model formuleren we mogelijke voor- en nadelen en wijzen we op noodzakelijke randvoorwaarden135 om het betrokken model optimaal (d.i. gegeven de kenmerken en beperkingen van het model) te laten functioneren. De volgende vijf modellen 135

Deze randvoorwaarden verwijzen enerzijds naar de beslissingscriteria voor de toepassing van een bepaald model en anderzijds naar de kritische succesfactoren om een dergelijk model te laten functioneren.

166


worden onderkend, waarbij een continuüm verondersteld wordt van toenemende betrokkenheid van het agentschap in de beleidsondersteuning (zie Figuur 6.1): Model A: Beleidsdepartement – Agentschap met strikt uitvoerende opdrachten Model B: Beleidsdepartement – Uitvoerend agentschap met beperkte beleidsondersteunende taken Model C: Beleidsdepartement – Uitvoerend agentschap met ruime beleidsondersteunende opdrachten Model D: Beleidsdepartement – Beleidsagentschap Model E: Bestuursdepartement – Beleidsagentschap Model A

Model B

Model C Model D

D

D

D

D A

A

A

A

D A Model E

Beleidsvoorbereidende rol voor Agentschap

Klein

Groot

Figuur 6-1 Vijf modellen van taakverdeling inzake beleidsvoorbereiding Deze modellen kunnen in de praktijk worden verfijnd door de toepassing van koppelingsarrangementen en door het toewijzen van adviserende bevoegdheden aan departement of agentschap. Aanbeveling 3

Aan de hand van een zorgvuldige afweging van voor- en nadelen van de verschillende modellen (zie bijlage 8), moet men binnen de Vlaamse overheid kiezen voor een bepaald model van taakverdeling inzake beleidsondersteunende opdrachten. Deze keuze kan gemaakt worden voor een individueel agentschap, voor een bepaald beleidsdomein, of voor de gehele Vlaamse overheid. Het precieze niveau waarvoor die keuze van taakverdelingsmodel dient gemaakt te worden hangt af van de mate van beleidsdomein- of agentschapspecifieke heterogeniteit dat de Vlaamse overheid wil toelaten. Het vooraf vastleggen van een éénduidige taakverdeling inzake beleidsondersteunende taken tussen een ministerie en haar agentschappen is een

167


cruciale factor. In die zin lijkt ons minimaal aangewezen dat men minstens voor ieder agentschap afzonderlijk (of voor een beleidsdomein of voor de gehele overheid) duidelijk een keuze maakt voor één bepaald model en de randvoorwaarden tracht te bewerkstelligen en te optimaliseren. De generieke bepalingen en keuzes in het kaderdecreet Bestuurlijk Beleid geven aan dat in de BBB-setting een verzelfstandigd agentschap op strategisch vlak 'toekomstgerichte insteken' zal kunnen doen en op operationeel vlak niet alleen de 'operationele bedrijfsvoering' voor zijn rekening zal kunnen nemen, maar ook 'beleidsgerichte input' zal kunnen leveren. Bij navraag naar de achterliggende intentie van de betreffende tekstuele bepalingen, blijkt vooral model B bij de bepalingen van het kaderdecreet te passen. Model B houdt in dat het departement primair verantwoordelijk is voor de beleidsvoorbereiding inclusief de inhoudelijke operationalisering op het niveau van de beleidssectoren of -velden. De beleidsinvoering en de beleidstoepassing zijn de verantwoordelijkheid van het agentschap. Dit betekent dat het agentschap het beleid zelf omzet in te volgen interne procedures. De generieke bepalingen van het kaderdecreet Bestuurlijk Beleid impliceren wel dat het agentschap in dit model B bijkomend een adviserende bevoegdheid dient te krijgen met betrekking tot de beleidsvoorbereiding, incl. de inhoudelijke operationalisering of dat het agentschap in deze fase verplicht geconsulteerd wordt. Zo’n adviesrecht of consultatieplicht vermijdt bovendien een aantal nadelen van Model B en laat toe bepaalde voordelen van verdergaande modellen mee te nemen. In de interpretatie van de Bijzondere Commissarissen vallen Model C en E buiten de bepalingen van het kaderdecreet Bestuurlijk Beleid. De vraag stelt zich of in de praktische uitwerking en creatie van nieuwe agentschappen deze interpretatie altijd even strikt gevolgd wordt en of in de praktijk model C en zelfs E niet zullen opduiken. De modellen en schema's in deze conclusie geven enkele aanzetten om indien nodig dat aspect van het verzelfstandigingsproces verder te bewaken en eventueel de bepalingen in het kaderdecreet via bijkomende toelichting nog wat nader te omschrijven. Model C en ook model E hebben nochtans duidelijk hun merites in bepaalde omstandigheden. Het is in de huidige fase van creatie van kerndepartementen en (her)nieuw(d)e agentschappen echter niet duidelijk of het noodzakelijke vertrouwen en de noodzakelijke evenwichten aanwezig zijn om dergelijke modellen een grote kans op slagen te geven. Bovendien impliceert een vergaander model als C of E dat beheersovereenkomsten als centraal sturings- en opvolgingsinstrument aan belang en kracht inboeten.

168


In sommige van de cases wordt in geval van onduidelijke taakverdeling een functie van taaktoewijzing en spelverdeling toegewezen aan een bepaalde actor (de minister, het kabinet of bijvoorbeeld een programmamanager). Aanbeveling 4

Het kan aangewezen zijn om per beleidsdomein een ‘spelverdeler’ aan te duiden, om bevoegdheidsconflicten te vermijden en een kwaliteitsvolle beleidsvoorbereiding te verzekeren. Deze ‘spelverdeler’ wijst de beleidsvoorbereidende opdrachten toe, volgt deze op en zorgt voor kwaliteitsbewaking. Hij coördineert de verschillende beleidsvoorbereidende actoren om een optimale samenwerking en afstemming te bereiken. Hij bezit voldoende capaciteit, autoriteit, bevoegdheden en netwerkvaardigheden om deze coördinerende rol waar te maken. Deze rol kan volgens ons worden waargenomen door de beleidsraad van een bepaald beleidsdomein en de cel/dienst die haar ondersteunt.

6.3.3 Departementale invulling Een opmerkelijke bevinding van het onderzoek is dat er in het buitenland per beleidsdomein geen andere sturende of beleidsvoorbereidende actoren meer bestaan naast departement en agentschappen. De beleidsafdelingen of –directies zijn verantwoordelijk voor de ondersteuning van de Minister en voor het uitwerken van diens beleid. Zij nemen hierbij ook de consultatie- & onderhandelingsactiviteiten voor hun rekening, activiteiten die in Vlaanderen traditioneel eerder het werkveld van de Ministeriële kabinetten zijn. Onze vijfde aanbeveling betreft dan ook het aantal actoren/niveaus waarover taken en verantwoordelijkheden verdeeld worden. Ofschoon Denemarken op ingrijpende wijze gewisseld is van model, zijn er nog steeds maar twee spelers op het veld: het departement en het Agentschap. Dezelfde situatie doet zich voor in Nederland, al zorgt de intermediaire directie daar voor een bijzondere situatie.

Aanbeveling 5

De Vlaamse Overheid moet de structurele verhouding tussen kabinet/politiek secretariaat en departement (als beleidsondersteunend centrum) verhelderen en dient erover te waken dat beide entiteiten geïntegreerd samenwerken, teneinde een ‘three-level’ organisatie op beleidsvormend vlak te vermijden.

Als Vlaanderen evolueert naar het oude Deense model, moet het er voor zorgen dat de regiefunctie en de politieke aansturing goed aansluiten bij de beleidsvoorbereiding die plaatsvindt bij de twee andere actoren (kerndepartement en IVA/EVA), zodat geen ‘three level-model’ tot stand komt waarin informatiestromen en korte communicatielijnen moeilijker tot stand te brengen zijn. We pleiten hierbij niet voor een afschaffing van de kabinetten of voor een overheveling van alle beleidstaken van kabinet naar administratie, maar wel voor een functionele integratie van de beleidsfuncties van Kabinet/politiek secretariaat en departement en voor het inrichten van rijke two-way informatiestromen waarbij ook de wensen en verlangens van de Minister en de bekommernissen uit het politieke systeem verspreid worden in de hele administratie.

169


Vanuit de overtuiging dat het in het nieuwe Vlaamse model moeilijk werkbaar zal zijn om communicatie-, onderhandelings- en draagvlakactiviteiten los te koppelen van de eigenlijke beleidsvoorbereiding, pleiten wij er dus voor om de structurele relatie tussen politiek secretariaat/Kabinet en Departement te verhelderen. Een three-level organisatie –waarbij het risico op een departement als ‘sterfhuis’ verhoogtkan volgens ons vermeden worden op verschillende manieren: -Een eerste mogelijkheid is dat de communicatie-, consultatie en draagvlakactiviteiten naar het departement overgeheveld worden, zodat het beperkt Kabinet enkel nog in staat voor politiek advies en voor de contacten met de politieke partij. -Een tweede mogelijkheid is dat Kabinet en Departement intenser en transparanter dan vandaag met elkaar gaan samenwerken. -Een derde mogelijkheid -die echter niet volledig strookt met de uitgangspunten van BBB- is dat het departement evolueert naar een bestuursdepartement, waarbij de beleidstaken overgeheveld worden naar de Agentschappen. Het departement zou dan als een uitgebreider ministerieel kabinet functioneren, terwijl de agentschappen –net zoals in Denemarken- instaan voor het gros van de beleidsondersteunende taken. Deze mogelijkheid verwijst naar het model E. De Deense case leert ons alleszins dat een eventuele overheveling van beleidstaken van kabinet naar departement niet zonder gevolgen zal zijn voor de betreffende entiteit, in casu het departement. Te verwachten gevolgen zijn dat het departement politieker zal moeten denken en dat haar producten (bv. beleidsgegevens) meer door een politieke bril beschouwd zullen worden. Mogelijks leidt dit zelfs naar een verminderde aandacht voor ‘evidencebased’ beleid of naar een afgenomen interesse voor effectiviteitsonderzoek.

6.3.4 Koppelingsarrangementen Als de cases op één domein sterk van elkaar verschillen, dan is het wel op het vlak van de koppelingsarrangementen. Elke case kent minstens één uniek arrangement. Het is dan ook de vraag welke van die arrangementen de Vlaamse Overheid –gezien haar geplande structurering & voorziene arrangementen- kan overnemen om aan haar ‘gestructureerde samenspraak’ gestalte te geven. Hieronder geven we in tabelvorm en per type arrangement een overzicht van de verschillende arrangementen en bekijken we voor- en nadelen van deze arrangementen. Soort Structurele arrangementen -Intra

170

Arrangement Interface-unit

Voor- & Nadelen & Te maken keuzes +: bevordert uitvoeringsgerichte beleidsvorming +: kan beleidscoördinatie verhogen +: zorgt voor integratie beleidsen beheersmatige sturing -: Mogelijks vertragend voor beleidsvorming -: Risico op verdubbeling beleidsen uitvoeringscapaciteit -: Gevaar voor competentie-conflicten met beleidscellen/directies Keuzes: Grootte? Rol? Welke deskundigheden? Interne structurering?


-Tussenstructuren

Juridische arrangementen

Communicatief

‘Beleidsraad’ (op niveau +: bevordert beleidscoördinatie

+: bevordert tegensprekelijk debat +: Directe twee-wegscommunicatie mogelijk -: Mogelijks te groot in omvang, -: Potentieel conflict tussen deze vorm van netwerking en de contractuele relaties -: Kans op blokkering, probleemvermijding en flessehals Keuzes: Rol? Ondersteuning? Leden? Omvang? Agenda? +: Vaste afgevaardigden=deskundigheidsopbouw Geïnstitutionaliseerd +: continue dialoog (vast) overleg +: twee-wegsinformatie over beleidsmateries en uitvoeringsdossiers verhoogt wederzijdse kennis en begrip +: bevordert gedeeld eigenaarschap -: Te veel overleg (inefficiëntie) -: Te formeel -: Conflict tussen vertrouwensrelatie & contractuele rollen Keuzes: Afvaardiging (deskundigheid+gezag)? Beslissingsbevoegdheden? Ondersteuning? Vrijstellingen in werktijd? Besluitvormingsmethode? Ad-hoc projectgroepen +: Flexibiliteit +: Gedeeld eigenaarschap rond +: Spontaniteit beleidsmaatregelen -: Opstarttijd -: ‘Vluchtige’ expertise -: Discontinuïteit -: Conflict tussen vertrouwensrelatie & contractuele rollen Keuzes: Afvaardiging (deskundigheid+gezag)? Beslissingsbevoegdheden? Ondersteuning? Projectmanagement? Vrijstellingen in werktijd? Besluitvormingsmethode? +: Duidelijke afspraken Contracten & +: Bevordert resultaatsgerichtheid convenanten +: Structureert uitwisseling beleidsinformatie -: Mogelijks verlies van betekenis na verloop tijd & bij frequente interactie -: Risico op bureaucratie -: Mogelijks belemmerend of bedreigend voor samenwerking & vertrouwen -: Verstoring culturele communicatie -: Beleidsondersteunende taken kunnen moeilijk gekwantificeerd en genormeerd worden Keuzes: Koppeling contracten beleidsmomenten? Duur? Procedure? +: Plannings- & Control- Verbetert heen- en terugdenken +: Betere twee-wegsinformatie cyclus +: Garandeert uitvoeringsgerichte inbreng -: Gevaar voor verstikkende P&C-cyclus -: Mogelijks los van werkelijke beleidsvoering, beleidsvoering moeilijk in te passen in ‘getimede’ procedures -: Te weinig of slechte prestatie-indicatoren -: Informatie-overload bij departement Keuzes: Soort informatie? Procedure? +: Verhoogt uitvoeringsgerichtheid (en kwaliteit) Uitvoerings- & beleidsontwerp uitvoerbaarheids+: Verhoogt eigenaarschap en draagvlak bij toetsen uitvoeringsorganisaties

beleidsdomein)

171


Culturele

-: Risico op oneigenlijke beleidsbeïnvloeding -: Risico op chagrijn bij departement door ‘eeuwige kritiek en steeds zelfde eisen’ van agentschap -: Leidt mogelijks tot vertraging beleidsvorming -: Vaak te weinig tijd voor uitvoeringsorganisatie Keuzes: Tijdsplanning in beleidsproces? ‘Breedte’-Timing in beleidsproces? Invulling? Formele verankering? +: Creëert openheid en vertrouwen Gedeelde +: Continu informatie ter beschikking Informatiesystemen -: Misbruik door departement=Gevaar op oneigenlijk gebruik Keuzes: Graad van openheid? Informatieplicht & +: Kan bevoegdheden en verantwoordelijkheden verhelderen. Adviesrecht +: Expliciteren adviesrecht en wederzijdse informatieplicht verhoogt gedeeld eigenaarschap. -: Verliezen betekenis bij oneigenlijk gebruik van adviesrecht en bij niet naleven informatieplicht Keuzes: Inbedden in convenanten & codes? +: verhogen wederzijdse kennis HRM-aspecten (Gezamenlijke Selectie, +: bevorderen samenwerking mobiliteit, training, …) -:Niet makkelijk in te stellen. Moeilijk te verplichten. Vereisen specifieke incentives. -Vergen tijd en veroorzaken discontinuïteit in beleid en organisatie +: Zorgt voor gemeenschappelijke waarden. Korpsen -: Leidt tot beperkte, exclusieve netwerken

Tabel 6-4 Overzicht van koppelingsarrangementen & hun voor- en nadelen 6.2.4.1. Structurele arrangementen Zoals in het inleidend hoofdstuk vermeld hebben structurele arrangementen niet alleen betrekking op structurele organen tussen departement en uitvoeringsorganisatie, maar ook op de organisatorische voorzieningen die ingesteld worden binnen het departement. -Interface units zoals de directie Werk- en Inkomen hebben voor- en nadelen. Ze kunnen de uitvoeringsgerichtheid en de kwaliteit van het beleid verhogen, tegelijkertijd dragen ze in zich het risico op vertraging van het beleidsproces of op verdubbeling van de beleidsen uitvoeringscapaciteit. Vraag is of dergelijke organisaties zouden passen binnen de Vlaamse overheid. Wij zijn van mening dat daar geen éénduidig antwoord op te geven valt. In de eerste plaats omdat we van mening zijn dat dergelijke unit slechts zin heeft als er sprake is van kruisende beleidslijnen en van een meervoudige en complexe beleidsmatige aansturing van de uitvoeringsorganisatie. Overigens zijn we er niet volledig van overtuigd dat de formele samenwerkingsregels die bij zo’n unit horen, rijmen met de Vlaamse politico-ambtelijke samenwerkingsprocessen en cultuur. Wat er ook van zij, interface units geven aan dat er bij een scheiding van beleid en uitvoering niet alleen inter-organisationeel moet ingesteld worden, maar dat er ook intraorganisationeel één en ander moet aangepast worden. Indien de Vlaamse overheid er voor opteert om dergelijke units in te stellen, zal ze een keuze moeten maken over de omvang, de rol en de interne structurering van deze units. Ook over de inhoudelijke competenties van de medewerkers zal moeten gedacht worden. Belangrijk daarbij is 1) te voorkomen dat er een duplicatie van competenties ontstaat, met bevoegdheids- en

172


competentieconflicten tot gevolg en 2) er voor te zorgen dat een sturingsunit naast beleidsinhoudelijke ook over financiële expertise beschikt. -Tussenstructuren kunnen op verschillende niveaus en in verschillende vormen ingesteld worden. Qua niveau geldt vooreerst het onderscheid tussen beleidsdomein en beleidsveld, daarnaast kan ook een verschil gemaakt worden naar het hiërarchische ambtelijke niveau waarop ze ingesteld zijn. Overleg op domeinniveau bevordert de coördinatie en de afstemming tussen beleid en uitvoering, maar kan bemoeilijkt worden door de omvang van het orgaan. Omvang, agenda, frequentie en ondersteuning van het overleg moeten goed afgestemd zijn op de rol die men het orgaan wil laten spelen. Het voormalige Deense model leert ons dat bij een scheiding van beleid en uitvoering, het departementaal overleg een belangrijkere positie inneemt dan het overleg op het niveau van het beleidsdomein. Hier moet rekening mee gehouden worden bij het uittekenen van de Beleidsraad. Indien men de Beleidsraad de rol wil laten spelen die uitgetekend is, zal deze zeer frequent moeten samen komen. Vandaag lijkt het er immers op dat men in Vlaanderen de rollen uit het nieuwe Deense model, toekent aan het zelfde orgaan uit het oude model. Op sector of beleidsveldniveau kan men kiezen voor gestructureerd/geïnstitutionaliseerd overleg en/of voor flexibele projectgroepen. Eventueel kunnen deze projectgroepen het hele beleidsproces blijven bestaan. Een andere mogelijkheid is dat hun samenstelling wisselt naargelang de beleidsfase. Bij beide overlegvormen moet een keuze gemaakt worden over afvaardiging, ondersteuning, bevoegdheden en taken. In het bijzonder moet uitgeklaard worden of en in welke mate ook uitvoeringsaspecten /toepassingsproblemen aan bod kunnen komen in de besprekingen. 6.2.4.2. Juridische arrangementen Juridische arrangementen zoals beheersovereenkomsten, convenanten of protocollen leggen de wederzijdse rechten, plichten & verwachtingen vast. Op deze manier kunnen ze richtinggevend zijn voor de integrale samenwerking tussen departement en uitvoeringsorganisatie. Tegelijkertijd bevorderen ze de resultaatgerichtheid van het beleid en maken ze sturing op hoofdlijnen mogelijk. Daarnaast garandeert een goede contractcyclus ook een periodieke afstemming van uitvoering en beleid. Men mag er zich echter aan verwachten dat het belang van contracten doorheen de tijd vaak afneemt, zeker bij intense overlegrelaties. Mogelijks verglijden contracten zo mettertijd tot rituele, routineuze bureaucratische praktijken die de samenwerkingsrelatie misschien meer kwaad dan goed doen. Al kunnen ze er anderzijds ook voor zorgen dat de rollen en eindverantwoordelijkheden in netwerkstructuren op tijd en stond eens herhaald worden. Indien het agentschap ook instaat voor beleidsadvisering, stelt het probleem van de kwantificering, planning en evaluatie van die beleidstaken zich wel. 6.2.4.3. Communicatieve instrumenten Nauwkeurig uitgetekende plannings- en controlcycli bevorderen de uitvoeringsgerichtheid van het beleid, maken sturing en opvolging mogelijk en voorkomen onevenwichten op informatievlak. Desondanks moet erover gewaakt worden dat men geen te zware procedures of overbodige informatieverplichtingen instelt. Bij hertekende relaties doet dergelijke overvraging zich echter vaak voor, veelal uit wantrouwen. Een zorgvuldige ex-ante analyse van de wederzijds benodigde informatie kan daarom veel problemen en frustraties

173


voorkomen. Daarbij moet gewaakt worden over het instellen van relevante, wederzijds aanvaarde en begrepen éénduidige prestatie-indicatoren. In Nederland wordt veel belang gehecht aan het instrument uitvoeringstoets. Ook voor de Vlaamse Overheid zou dit een nuttig instrument zijn. Misschien is het aan te raden om net zoals Van Twist en Mayer (2000) het verschil te maken tussen (enge) uitvoeringstoetsen en (ruimere) uitvoerbaarheidstoetsen. Die laatste vinden vroeger in het beleidsproces plaats en kennen aan de uitvoeringsorganisaties ook het recht toe om de beleidsvoorstellen in een ruimere context te beoordelen (politieke/administratieve risico’s, effectiviteit, … ). Met het toekennen van het recht om uitvoerings/uitvoerbaarheidstoetsen uit voeren, kan men misschien tegelijk principes als adviesrecht en informatieplicht (best twee-zijdig) instellen. 6.2.4.4. Culturele arrangementen Ondanks een goed uitgetekende gestructureerde samenspraak en heldere taak- en verantwoordelijkheidsafbakening, kunnen zich toch nog problemen voordoen in de relaties tussen departement en uitvoeringsorganisatie. Het oude Deense model illustreerde dit. De relatie was er te hiërarchisch en qua informatie-stromen te éénzijdig, met conflicten en frustraties tot gevolg. De Vlaamse Overheid moet dergelijke situatie trachten te voorkomen. Culturele arrangementen kunnen daarin een belangrijke rol spelen. In het oude model was er bijvoorbeeld weinig wederzijdse kennis, daar de departementale beleidsmedewerkers nooit in het Agentschap gewerkt hadden. HRM-aspecten zoals een hoge intra-ministeriële mobiliteit of een centrale selectie zou deze situatie mogelijks kunnen vermijden. Ook gezamenlijke workshops, wederzijdse bezoeken of het bijwonen van interne vergaderingen in agentschap of departement kunnen culturele barrières en wantrouwen vermijden. Tenslotte kunnen ook gezamenlijke contracten of engagementen de samenwerking bevorderen. Toch toonde de case van de ENA in Frankrijk (die een extreme vorm is van culturele verbinding) dat een dergelijk arrangement nogal wat zwakheden vertoont, voornamelijk omdat zij nieuwe scheidingslijnen creëert tussen ambtenaren op dewelke het arrangement betrekking heeft en andere ambtenaren die er niet onder ‘vallen’.

Aanbeveling 6

De dertien Ministeries van de toekomstige Vlaamse Overheid dienen een gevarieerde en efficiënte mix aan koppelingsarrangementen in te stellen, die –aangepast aan de specifieke beleidsen uitvoeringsmaterie en aangepast aan de verzelfstandigingsvorm- enerzijds beleid en uitvoering adequaat op elkaar afstemmen en die anderzijds voldoende ruimte laten voor de autonomie van de agentschappen. Speciale aandacht hierbij dient uit te gaan naar flankerende culturele en informatieve arrangementen die de wederzijdse samenwerking positief kunnen beïnvloeden en zodoende het welslagen van de organisatorische, juridische en communicatieve arrangementen kunnen bevorderen. Wij denken hierbij aan gedeelde en wederzijds toegankelijke management & beleidsinformatie systemen, aan personeelsrotatie, aan wederzijdse bezoeken, … . Gestreefd moet worden naar transparantie en openheid, naar het principe van het ‘glazen huis’.

174


6.3.5 Afstemming van sturingsrelaties De Agentschapscase bracht een interessant inrichtingsaspect naar voren, namelijk het onderscheid tussen opdrachtgevers en de eigenaar van het Agentschap. Via dit onderscheid denkt men het bedrijfsmatig sturen en werken te kunnen stimuleren. Zaak is alleszins dat opdrachtgevers zich enkel moeten inlaten met de beleidsprestaties zodat de discussies op beleidsmatig vlak kunnen gevoerd worden. Tevens heeft de ontvlechting tot gevolg dat de inmenging van die opdrachtgevers met de operationele werking van het Agentschap vermindert. Dergelijke structurering vermijdt bovendien het bestaan van twee (wisselende) gezichten bij de opdrachtgever, wat voor meer zekerheid bij de uitvoeringsorganisatie zorgt. In betreffende case kreeg dit onderscheid uitwerking in gescheiden verantwoordelijkheden, verschillende rapportagecycli en –stukken en in een opsplitsing van de betrokken FEZdeskundigen. Vraag is of dit onderscheid ook geïntroduceerd zou kunnen worden in Vlaanderen? Wij zijn van mening dat daar geen éénduidig antwoord op te geven valt. De Nederlandse case leert dat men pas op een gegeven moment naar een ontvlechting van de sturingsrelaties is overgeschakeld, namelijk op het moment dat er meerdere opdrachtgevers, zelfs uit andere departementen aan te pas kwamen. We denken inderdaad dat in zo’n geval een verregaand doorgevoerde ontvlechting nuttig kan zijn. In andere gevallen is het misschien beter om beide sturingsrelaties meer geïntegreerd te laten verlopen. Dit vereist echter een goede interne afstemming in het departement. Mogelijke keuzes zijn in dat geval het oprichten van aparte beheersentiteiten binnen het departement of het uitbouwen van – zoals in de ZBO-case- geïntegreerde aansturingsteams, waarbij beleidsexperten en financieel deskundigen in samenspraak de uitvoeringsorganisatie aansturen en opvolgen. Wat er ook van zij, de afstemming van de sturingsrelaties is een vraagstuk dat naar boven zal komen gedurende de hervormingen.

175


BIJLAGEN BIJLAGE 1. BRONNEN EN VERWIJZINGEN Agentschap SZW (2002). Eigenaarsconvenant. 11 p. Agentschap SZW (2002). Omgevingsanalyse Agentschap SZW. 18 p. Agentschap SZW (2002). Opdrachtgeversconvenant. 11 p. Agentschap SZW (2002). Verantwoord verzelfstandigen. Brief aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. 11 p. Vergaderjaar 2001-2002. Stuk 28390. Agentschap SZW (2003). Agentschap SZW is proeftijd voorbij. Nieuwsbrief, 2, 1, pp. 1-2. Albertini J.-B., Contribution à une théorie de l’Etat déconcentré, Bruylant, Bruxelles, 1998, 423p. Albertini J.-B., La déconcentration. L’administration territoriale dans la Réforme de l’Etat, Economica, Paris, 1997, 238p. Albertini J.-B., Réforme administrative et réforme de l’Etat en France, Economica, Paris, 2000, 163p. AMS (2001). L’agence nationale pour l’emploi. Kopenhagen, 16 p. AMS (2002). Presentation of the National Labour Market Authority. 4 p. Andersen & Cap Gemini-Ernst & Young, Copersoc Programma 1 – Relatie FOD Sociale Zekerheid – Actoren Sociale Zekerheid, Substuurgroep 25/07/2002 Barilari A., Animer une organisation déconcentrée: comment concilier autonomie et cohérence?, Editions d’Organisations, Paris, 2000, 190p. Becet J.-M., Les institutions administratives, Paris, Economica, 1992, 331p. Bekkers, V.J.J.M., Albers, P. & Frissen, P.H.A. (1992). Decentralizing governmental agencies and the management of interdependencies. Paper op de IIAS-conference, 1992, Vienna. Bernard P., « La déconcentration, au cœur de l'administration territoriale de la république », in : Revue administrative, 1993, 274, pp. 257-362 Beskæftigelsesministeriet (2002). Fremtidige organisering. Intern skrivelse (juni 2002). 11 p. Beskæftigelsesministeriet (2002). Mødestrukturer, samarbejde og vidensdeling i Beskæftigelsesministeriet. Intern skrivelse (augustus 2002). 24 p. Beskæftigelsesministeriet (2002). Organisationstilpasning af Beskæftigelsesministeriet. Intern notat (25 apil 2002). Bestebreur, A. (1996). Verzelfstandiging en kerndepartementen. In Bestuurskunde, 5, 1, 6p. Brans, M. (1997) New Patterns of Public Administration in Europe, Journal of Theoretical Politics, 9(1997)3: 389- 415. Brans, M. en Maes, R. (2001). The Low Countries between Divergence and Convergence. Comparative Observations on two Consensus Democracies, in: Hendriks, F. en Toonen, T. (Eds.) Polder Politics. Viscous State or Model Polity.Aldershot, Ashgate Brans, M. & Vancoppenolle, D. (2002). Policy professionalisation and challenges to the civil service: an exploration. Discussion paper for 'Civil Service Research: the next generation', Leiden Conference, 12-14 September 2002, pp. 24. Brans, M., Facon, P. & Hoet, D. (2003). Beleidsvoorbereiding in een lerende overheid. Stand van zaken in en uitdagingen voor de Belgische federale overheid. Gent, Academia press, 306 p.

176

Bijlagen

Bouckaert, G., Verhoest, K., Vervloet, D. & Verschuere, B. (2002). Taakverdeling tussen overheid en samenleving: Onderbouwing van het kerntakendebat. Rapport: Verzelfstandiging (voorlopige versie). Leuven, Instituut voor de Overheid, interne nota. Burdeau F., Histoire de l'administration française: du 18e au 20e siècle, Paris, Montchrestien, 1994, 377p. Christensen, J. G. (1995). Bureaucratic self-interest and institutional inheritance in government. In Governance: an international journal of policy and administration, 10, 2, 1997, 143-174. Christensen, J.G. (2001). Political responsiveness in a merit bureaucracy. Paper prepared for the 14th annual PATNET-conference. Leiden University, June 21-23. Christiansen, P.M. (1998). A prescription rejected: Market solutions to problems of public sector governance. Governance: An international journal of policy and administration, 11, 3, pp. 273-295. Commissie Scheltema (1993). Steekhoudend ministerschap, betekenis en toepassing van de ministeriële verantwoordelijkheid. Rapport van de eerste externe commissie van de Bijzondere Commissie Vraagpunten, Tweede kamer, vergaderjaar 1992-1993. CWI (2003). Jaarverslag CWI: Eén jaar CWI. 32 p. CWI (2003). (Concept) Meerjarenbeleidsplan CWI 2004-2008. Amsterdam, CWI. 26 p. CWI (2003). (Concept) Jaarplan CWI 2004. Amsterdam, CWI. 52 p. CWI (2003). Presentatie MIP aan SZW. Het management informatie portal van CWI. Presentatie van 14/7/2003. 14 dia’s. Deloitte & Touche & Cap Gemini-Ernst & Young, Programma 2 – Proces beleidsvoorbereiding, Substuurgroep 18/07/2002, 18/10/2002, 30/09/2002 Direction du Budget, Vers une meilleure gestion publique. La Loi Organique relative aux Lois de Finances, Paris, 2001 Direction générale de l'administration et de la fonction publique & Délégation interministérielle à la réforme de l'Etat, La Comparaison interservices au niveau local, journée d’étude, Paris, 12/10/2000 Directie Werk & Inkomen (2002). Jaarplan 2003. Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. 26 p. + bijlagen. Directie Werk&Inkomen (2003). Kaders voor (concept)jaarplan 2004 en (concept)meerjarenbeleidsplan 2005-2008 van de Suwi-organisaties: de Meibrief. Vertrouwelijke nota. Dreyfus F. & F. d’Arcy, Les Institutions politiques et administratives de la France, Paris, Economica, 1997, 483p. Dubois J.-P. & G.Dupuis, Le contrôle administratif sur les établissements publics, Paris, Librairie générale de droit et de jurisprudence, 1982, 528p. Edelenbos, J. (2000). Proces in vorm: procesbegeleiding van interactieve beleidsvorming over lokale ruimtelijke projecten. Utrecht, Lemma. 389 p. Elting, L. & Gerdes, W.J.M. (1995). Een staat met meer resultaat: Over de worsteling naar kerndepartementen met verzelfstandigde uitvoeringsorganisaties. SDU. Greve, C. (1999). Quangos in Denmark and Scandinavia: Trends, problems and perspectives. In Flinders, M.J. & Smith, M.J. (1999). Quangos, accountability and reform. The politics of quasi-government. St. Martin’s Press in association with Political Economy Research Centre, University of Sheffield. Greve, C. (2000). Exploring contracts as reinvented institutions in the Danish public service. In Public Administration, 78, 1, pp. 153-164.

177


Greve, C., Flinders, M. & Van Thiel, S. (1999). Defining quango’s from a comparative perspective. In Governance: An International Journal of Policy and Administration, 12, 2, pp. 129-149. Hogwood, B.W. (1995). Whitehall families: core departments and agency forms in Britain. In International Review of Administrative Sciences, 61, 511-530. Hoogerwerf, A. (1993). Overheidsbeleid: een inleiding in de beleidswetenschap. Alphen aan den Rijn, Samson D.D. Tjeenk Willink. 417 p. Hoppe, R. & Van de Graaf, H. (1992). Beleid en politiek: Een inleiding tot de beleidswetenschap en de beleidskunde. Muiderberg, Dick Coutinho. 499 p. Jφrgensen, T.B. & Hansen, C.A. (1995). Agencification and de-agencification in Danish central government: contradictory developments – or is there an underlying logic? Jacob, S. & Varone, F. (2003). Evaluer l’action publique: état des lieux et perspectives en Belgique. Gent, Academia press. 241 p. Jensen, H. & Knudsen, T. (1999). Senior officials in the Danish central administration: From bureaucrats to policy professionals and managers In Page, E. & Wright, V., Bureaucratic elites in Western-European States: a comparative analysis of top officials. Oxford, University Press. Jensen, L. (2000). Interpreting new Public management: The case of Denmark. In Australian Journal of public Administration, 57(4):54-65. Jensen, L. (2001). Denmark: The island culture. In Rhodes, R.A.W. & Weller, P. (Eds.) (2001). The changing world of top officials: mandarins or valets? Buckingham, Open University press, 274 p. Jorgensen, T. B. (1999). The public sector in an in-between time: Searching for new public values. Public administration, 77, 3, 565-585. Jospin L., Circulaire du 6 juin 1997 relative a l'organisation du travail gouvernemental Jospin L., Circulaire du 8 janvier 2001 relative aux directives nationales d'orientation Kesler J.-F., « L’Enarchie n’existe pas », in : Pouvoirs, 1997, 80, pp.23-41 Kickert, W.J.M. (1993). Scheiding tussen beleid en uitvoering in Denemarken. In Bestuurskunde, 2, 7, pp. 330-340. Kickert, W.J.M., Mol, N.P. & Sorber, A. (1992). Verzelfstandiging van overheidsdiensten. In Bestuurskunde, 1992, 1, 1, pp. 8-21. Kickert, W.J.M. (1998). Aansturing van verzelfstandigde overheidsdiensten. Over publiek management van hybride organisaties. Alphen aan den Rhijn, Samsom. 198 p. Kok, D.L.J., Kokx, B.J.P., Dil, W.F., Timmerman, R.M., Gelevert, J. (2002). Eindrapportage Evaluatie van het proefdraaien door het Agentschap SZW. Utrecht, Berenschot. 48 p. Kuypers, G. (1980). Beginselen van beleidsontwikkeling (Delen A en B). Muiderberg. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2001). Handreikingen externe verzelfstandiging. Afgehaald van het internet (www.minbzk.nl) op 27/01/2003. Ministerie van Financiën. Verder met resultaat: het agentschapsmodel 1991-1997. Ministerie van Binnenlandse Zaken (1997). Rapportage Doorlichting ZBO’s. OECD-PUMA (2002). The quality of public expenditure – Challenges and solutions in results focussed management in the public sector: Denmark. OECD Headquarters, Paris. 1112 february 2002. Plug, P.J., in ’t Veld, R. & Geut, L. (2001). Om de kwaliteit van het beleid. In Bestuurskunde, 10, 4, pp. 191-169. Hondeghem, A. & Putseys, L. (2002). Topfuncties in de Nederlandse en Belgische Rijksoverheid: Naar een contractualisering van de arbeids- en sturingsrelatie van topambtenaren? Tussentijds rapport. Leuven, Instituut voor de Overheid.

178

Bijlagen

Quermonne J.-L., L’appareil administratif de l’Etat, Paris, Editions du Seuil, 1991, 330p. Commissie Wiegel (1993). Naar kerndepartementen, kiezen voor een hoogwaardige en flexibele Rijksdienst. Rapport van de vierde externe commissie van de Bijzondere Commissie Vraagpunten, Tweede kamer, vergaderjaar 1992-1993, 21427, nr. 51, Den haag, 1993. Regeringsnota ‘herstel van het primaat van de politiek bij de aansturing van zelfstandige bestuursorganen – Kabinetsstandpunt over het rapport van de Algemene Rekenkamer ‘Zelfstandige Bestuursorganen en ministeriële verantwoordelijkheid. Tweede Kamer der Staten-Generaal, Stuk 24130, nr. 5. Secretarissen-Generaal (1993). De organisatie en de werkwijze van de Rijksdienst, rapportage van de Secretarissen-generaal. Den Haag. Stroobants, E. (2002). Nota inzake operationele beleidsvoorbereiding, in opvolging van de vergadering van de stuurgroep Beter bestuurlijk Beleid van 24 januari 2002. 6 p. Stuurgroep BBB (2002). Beter Bestuurlijk Beleid. Instrumenten en mechanismen voor afstemming van beleidsvoering. 47 p. Tweede kamer (vergaderjaar 2000-2001). Stuk 27 426, nr. 5: Regels betreffen,de zelfstandige bestuursorganen (Kaderwet zelfstandige bestuursorganen). Nota naar aanleiding van het verslag. Van der Knaap, P. (2002). VBTB en Beleidsevaluatie: Regeling Prestatiegegevens en Evaluatieonderzoek rijksoverheid. Lezing op de (federale) studiedagen Van Beleidsbegroting tot beleidsverantwoording. Brussel, 11-12 juni 2002. Van Leeuwen, W. (2003). Zakelijk subsidiebedrijf biedt meer kwaliteit en betere controle. Interview in de Nieuwsbrief van het Agentschap SZW, 2, 1, pp. 1-2. Van Thiel, S. & Van Buuren, A. (2001). Ontwikkeling van het aantal ZBO’s tussen 1993 en 2000: zijn ZBO’s uit de mode? In Bestuurswetenschappen, 2001(5), 386-404. Van Twist, M.J.W. & in ’t Veld, R. (1993a). Kerndepartementen in vergelijkend perspectief. In Bestuurskunde, 2, 7, 341-352. Van Twist, M.J.W. & in ’t Veld, R. (1993b). Kerndepartementen: een wenkend perspectief? In Bestuurskunde, 2, 7, 353-366. Van Twist, M.J.W. & in ’t Veld, R. (1995). Het Kerndepartement als sterfhuis. In Bestuurskunde, 4, 5, 201-209. Van Twist, M.J.W. & Plug, P.J. (1998). Een moeizame verbinding … . over de vormgeving en invulling van interfaces bij kerndepartementen. Beleidsanalyse, 98/3, pp. 15-22. Van Twist, M.J.W., Bagchus, R. & Verhaak, F.O.M. (1996). Kerndepartementen op afstand ? Een vergelijkend onderzoek naar departementale veranderingsprocessen binnen de Nederlandse Rijksdienst. Van Twist, M.J.W. & Mayer, I. (2000). De afstemming tussen beleid en uitvoering. Ervaringen met het toetsen van uitvoerbaarheid van nieuw beleid. In Bestuurskunde, 9, 1, pp. 25-34. Verhoef, R. (1992). Gebruiksgericht evalueren. In Hoppe, R. & Van de Graaf, H. (1992). Beleid en politiek: Een inleiding tot de beleidswetenschap en de beleidskunde. Muiderberg, Dick Coutinho. pp. 402-425. Verhoest K., Legrain A. & G. Bouckaert, Over samenwerking & afstemming. Instrumenten voor een optimale beleidsen beheerscoördinatie in de publieke sector, Academia Press, Gent, 2003, 209p. Verhoest, K. & Van Thiel, S. (2002). Herstel van het primaat van de politiek: een vergelijking van de ontwikkelingen in de sturingsrelaties tussen verzelfstandigde organisaties en

179


centrale overheid in Nederland en Vlaanderen. Paper voorgesteld op het politicologenetmaal, Noordwijkerhout, 23-24 mei. Nederland. 20 p. Verhoest, K., Verschuere, B. & Bouckaert, G. (2003). Agentschappen in Vlaanderen: beschrijvende analyse. Leuven, Steunpunt voor Bestuurlijke organisatie Vlaanderen. 147 p. Verstraeten J., « La technique du contrat d’administration en vue de responsabiliser les institutions publiques de sécurité sociale. Vade-mecum pour les administrateurs », in : Revue belge de Sécurité sociale, 3ème trimestre 2001, pp.547-569 Victor L. & Stroobants E. (2000), Beter Besturen: Reorganisatie van de Vlaamse Overheid, Brussel, Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap. Vlaamse regering (2003). Voorontwerp Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid. W&I/EGI (2002). Draaiboek planning- en controlcyclus SUWI-Organisaties. Conceptversie maart 2003. 38 p. Weiss J.-P., L’Amélioration de la gestion publique, Paris, 2000, 417p.

180

Bijlagen

BIJLAGE 2. AFKORTINGEN ABG ADIR AMB AMS AMS AR ASK AT BBB BPR BWKI CODIRE CWI Dpt EGI ENA ESF ESM EVA FEZ FOD FOD SZ FTE IBA ICT IVA IWI KB LOLF P&C PCF RIZIV RKW RPE RSZ RVA RVP SIU SNO SUWI SZW UWV VBTB VOI W&I WBJA ZBO

(Directie) Arbeidsmarktbeleid Bijzondere groepen Arbejdsdirektoratet (Directoraat-Generaal) Arbeidsmarktbeleid & Bijstand Arbejdsmarkedsstyrelsen Arbejdsmarketstyrelsen Algemene Rekenkamer Arbejdsskadestyrelsen Arbejdstilsynet Beter Bestuurlijk Beleid Business Process Reengineering Bureau Keteninformatisering Werk en inkomen Comité de Direction de l’Etat Centra voor Werk en Inkomen Departement / departementaal Expertcentrum Gegevensverkeer en Informatiemanagement Ecole nationale d’Administration Europees Sociaal Fonds (Afdeling) Europese Subsidiemaatregelen Extern Verzelfstandigd Agentschap (Diensten) Financieel Economische Zaken Federale Overheidsdienst Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid Full Time Equivalent (afdeling) Implementatie, Beleidsoverdracht en Afspraken Informatie- en communicatietechnologie Intern Verzelfstandigd Agentschap Inspectie Werk en Inkomen Koninklijk Besluit Loi organique relative aux Lois de Finance Planning- & Controlcyclus (afdeling) Planning, Control & Financiën Rijksinstituut voor ziekte- en invaliditeitsverzekering Rijksdienst voor kinderbijslag voor de werknemers Regeling Prestatiegegevens en evaluatie-onderzoek Rijksdienst voor sociale zekerheid Rijksdienst voor arbeidsvoorziening Rijksdienst voor pensioenen (afdeling) Structuur en Inrichting van de Uitvoeringsorganisatie Service-Nevel Overeenkomsten Structuur Uitvoering Werk en Inkomen Sociale Zaken en Werkgelegenheid Uitkeringsinstituut Werknemersverzekeringen Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording Vlaamse Openbare Instellingen (Directie) Werk en Inkomen (Directie) Wetgeving, Bestuurlijke & Juridische Aangelegenheden Zelfstandig Bestuursorgaan

181


BIJLAGE 3. GECONTACTEERDE PERSONEN Nederland De heer Oosting, H., Agentschap SZW, Senior Beleidsmedewerker, JABO: 4 juni 2003. De heer Geelhoed, L., Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Afdelingshoofd, Afdeling Europese Subsidiemaatregelen: 5 juni 2003. Interview over de beleidsondersteunende functie in het Ministerie van SZW. De heer Wegerif, L., Agentschap SZW, Senior Beleidsmedewerker, Stafafdeling JABO: 24 juni 2003. Interview over de beleidsondersteunende functie in het Ministerie van SZW. Mevrouw Van Kampen, A., Agentschap SZW, Manager Operations/Plaatsvervangend Directeur: 24 juni 2003. Interview over de beleidsondersteunende functie in het Ministerie van SZW. De heer Stroink, P., Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Directeur, Beleidsdirectie Arbeidsmarktbeleid Bijzondere Groepen: 24 juni 2003. Interview over de beleidsondersteunende functie in het Ministerie van SZW. De Heer Oosterom, M., Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Medewerker, Directie Werk en Inkomen: 5 juni 2003. Interview over de beleidsondersteunende functie in het Ministerie van SZW. De Heer Bosch, H., Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Medewerker, Directie Werk en Inkomen: 5 juni 2003. Interview over de beleidsondersteunende functie in het Ministerie van SZW. De Heer Beekhuizen, D., Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Medewerker, Stafafdeling Wetgeving, Juridische aangelegenheden: 4 juni 2003. Interview over de beleidsondersteunende functie in het Ministerie van SZW. De Heer Van Ittersum, F., Hoofdkantoor Centra voor Werk en Inkomen, Senior beleidsmedewerker: juli 2003. Telefonisch gesprek over de beleidsondersteunende capaciteit en de beleidsrol van het CWI. De Heer Labij, M., Hoofdkantoor Centra voor Werk en Inkomen, Hoofd stafafdeling beleidsplanning en evaluatie: juli 2003. Telefonisch gesprek over de beleidsondersteunende capaciteit en de beleidsrol van het CWI. Denemarken De Heer Bergulf, M., Beskaeftigelsesministeriet, Kontorchef, Ledelsesecretariat: 28 mei 2003. Interview over de beleidsondersteunende functie in het Beskaeftigelsesministeriet. De Heer Smith, B., Beskaeftigelsesministeriet, Permanent Secretary: 28 mei 2003. Interview over de beleidsondersteunende functie in het Beskaeftigelsesministeriet. De Heer Pedersen, C., Beskaeftigelsesministeriet, : 26 mei 2003. Interview over de beleidsondersteunende functie in het Beskaeftigelsesministeriet. De Heer Goldschmidt, L., Arbejdsmarketstyrelsen, Directeur, 26 mei 2003. Interview over de beleidsondersteunende functie in het Beskaeftigelsesministeriet. Mevrouw Rasmussen, H., Arbejdsmarketstyrelsen, Vice-directeur, Policy centret: 28 mei 2003. Interview over de beleidsondersteunende functie in het Beskaeftigelsesministeriet.

182

Bijlagen

België De Heer F. Van Massenhove, Voorzitter van de Directiecomité van de FOD Sociale Zekerheid (Brussel, 24/10/2002). Interview over de opmaak en het gebruik van BPR’s binnen de sector van de sociale zekerheid De Heer F. Van Massenhove, Voorzitter van de Directiecomité van de FOD Sociale Zekerheid. Toespraak op de studiedag over de coördinatie binnen het publieke sector (Coördinatie binnen de overheidssector. Samenwerking in de sociale zekerheid), 19/06/2003, Brussel De Heer L. Waterschoot, Auditeur-generaal van Financiën en toekomstige Directeur-generaal van de algemene directie Management Support van de FOD Financiën (12/12/2002 in Brussel). Interview over de relaties tussen de instellingen van de sociale zekerheid en de regeringscommissarissen De Heer T. Schollen, Adviseur-generaal bij de Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening, (Brussel, 09/12/2002). Interview over het gebruik van de bestuursovereenkomst en over de coördinatie van beleid en beheer De Heer J. Verstraeten, Administrateur-generaal van ¨de Rijksdienst voor Kinderbijslag voor Werknemers, (Brussel, 26/08/2003). Interview over het gebruik van de bestuursovereenkomst, over de coördinatie van beleid en beheer en over de beleidsondersteunende rol van de RKW De Heer H. Larmuseau, Directeur-generaal van het bestuur van de informatie en de studiën, FOD Sociale zekerheid. (Brussel, 10/12/2002). Interview over het gebruik van de bestuursovereenkomst en over de coördinatie van beleid en beheer

Frankrijk De Heer J.-B. Albertini, Technische raadgever Ruimtelijke Ordening & Lokale Collectiviteiten bij het Kabinet van de Franse Premier Raffarin. Toespraak op de studiedag over de coördinatie binnen het publieke sector (Mise en réseau et autonomie d’action dans la réorganisation de l’administration territoriale en France), 19/06/2003, Brussel De Heren Girard en Girard, chargés de mission au Département Stratégie, innovation et synthèse, Direction générale des Impôts (13/06/2003, Paris). Interview over de contractualisering binnen de directie-generaal en over de relaties tussen de centrale directies en de buitendiensten De Heer A.Castets, Directeur divisionnaire de la Direction des Etudes et de la Prospective, Direction des Services financiers de Paris-Sud (28/07/2003, Paris). Interview over het contract van de directie en de relaties met de centrale directies

183


BIJLAGE 4. LIJST VAN FIGUREN Figuur 1-1 Het beleidsvormingsmodel van Hoppe. Figuur 1-2 Invulling van het begrip Beleidsondersteuning in de Vlaamse Overheid. Figuur 1-3 De nieuwe structuur van een Vlaams Ministerie Figuur 1-4 Operationele beleidsondersteuning: concrete illustratie ter verduidelijking Figuur 2-1 Organigram van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Figuur 2-2 Organogram van het Agentschap SZW Figuur 2-3 Sturingsrelaties tussen Ministerie en Agentschap Figuur 2-4 Situering en aansturing van de SUWI-organisaties Figuur 2-5 Organigram van het CWI (landelijke structuur + hoofdkantoor) Figuur 2-6 Organigram Directie Werk & Inkomen (Interface-unit) Figuur 2-7 Voorbeeld van een uitvoeringstoets Figuur 3-1 Contractrelaties in de Deense Overheid Figuur 3-2 Organigram van het Ministerie Figuur 3-3 Schematische weergave van het beleidsveld actief arbeidsmarktbeleid Figuur 3-4 Beleidsondersteuning in het Beskæftigelsesministeriet – De oude inrichting Figuur 3-5 Beleidsondersteuning in het Beskæftigelsesministeriet – De nieuwe inrichting Figuur 3-6 Organigram van het nieuwe (kern)departement Figuur 3-7 Organigram van het Agentschap AMS Figuur 4-1 Officiële taakverdeling vóór Copersoc Figuur 4-2 Effectieve taakverdeling vóór Copersoc Figuur 5-1 Directie van de Fiscale Diensten van Paris-Centre Figuur 5-2 Franse Staatsadministratie in 1983 Figuur 5-3 De beleidsmatige taakverdeling in Frankrijk na 1989 Figuur 5-4 De Franse Staatsadministratie na 1992 Figuur 5-5 De regionale planning na 2003 Figuur 5-6 De Staatsadministratie na 2003 Figuur 6-1 Vijf modellen van taakverdeling inzake beleidsvoorbereiding

12 18 28 31 56 62 64 70 71 77 80 91 95 96 99 99 102 103 115 118 139 140 144 147 150 151 167

BIJLAGE 5. LIJST VAN TABELLEN Tabel 1-1 De beleidscyclus van Hoogerwerf. 10 Tabel 1-2 Deelprocessen en eindproducten in de fases van de beleidscyclus 16 Tabel 1-3 Omvang van het verzelfstandigd overheidslandschap in Vlaanderen 20 Tabel 1-4 Geplande taakstelling in het Vlaams verzelfstandigd landschap 34 Tabel 1-5 Overzicht van de gehanteerde beleidsconcepten 40 Tabel 2-1 Omvang van het verzelfstandigd landschap in Nederland 45 Tabel 2-2 Chronologische weergave van de bestuurlijke inrichtingsdiscussie in Nederland 50 Tabel 2-3 Taakverdeling op beleidsvlak tussen Beleidsdirectie en Agentschap 60 Tabel 2-4 Beleidsondersteuning in Ministerie SZW: Synthese van de case-analyse 83 Tabel 3-1 Actuele samenstelling van het Deens Parlement 88 Tabel 4-1 Officiële taakverdeling bij de sociale zekerheid vóór 2000 115 Tabel 4-2 Samenvattend overzicht taakverdeling vóór Copersoc 121 Tabel 4-3 Posities in agendasettingsfase 126 Tabel 4-4 Posities bij bepalen informatiebehoeften 126 Tabel 4-5 Posities inzake informatieverzameling en -verwerking 127 Tabel 4-6 Posities inzake informatieverzameling 127 Tabel 4-7 Posities inzake informatieverwerking en -analyse 128

184

Bijlagen

Tabel 4-8 Posities inzake informatiebeheer en -verspreiding 128 Tabel 4-9 Taakverdeling tussen de FOD en de instellingen 129 Tabel 5-1 Taakverdeling in Frankrijk na 2006 153 Tabel 6-1 Schematische vergelijking van de ‘inrichtingen’ in Nederland & Denemarken 159 Tabel 6-2 Schematische vergelijking van de ‘inrichtingen’ in Frankrijk & Sociale zekerheid 160 Tabel 6-3 Taakverdelingstabel 166 Tabel 6-4 Overzicht van koppelingsarrangementen & hun voor- en nadelen 172

185


BIJLAGE 6. OPERATIONELE BELEIDSONDERSTEUNING: ILLUSTRATIE Operationele Eigenlijke uitvoering beleidsvoorbereiding /Toepassing Beleidsgerichte input: Opstellen concretiseren inschalingsdossiers + begrippen, invullen verzamelen dossiers toepassingsgebied. Beleidsinvoering/Uitvoeringsgericht ontwerpen/Operationele bedrijfsvoering: uitwerken uitvoeringsinstrumenten , opstellen procedures, vormen en informeren uitvoeringsapparaat, …

186

Operationele Beleidsopvolging Verzamelen gegevens over -aanvraagfase: aantal aanvragen, profiel aanvragers, toeleidingsinstanties, Samenvatten dossiers -Inschalingsfase: aantal inschalingen, gevraagde door PAB-cel assistentie, geplande Dossiers beoordelen assistenten (mantelzorg of Toekennen budget niet) -Toekenningsfase: aantal Overmaken budgetten en hoogte toegekende Verzamelen onkosten budgetten, verantwoordingen Controle??? (Geen tijd Kwaliteitsbewaking en middelen voor!) toekenning budgetten

Operationele beleidsevaluatie -Procesevaluatie (hoe worden budgetten toegekend, wat kan beter?)

-Fonds heeft op basis van monitoring aan Minister probleem mantelzorg gesignaleerd en aangestuurd op bijsturing BVR. Signalisatiefunctie dus.

Bijlagen

BIJLAGE 7. DE SZW-TOETS De SZW-toets verenigt eigenlijk drie functies: -De toets leidt tot een systematisering van het voorbereidingsproces van beleid en regelgeving -De toets bevordert de samenwerking met deskundigen van binnen en buiten het departement -De toets ordent de eisen die aan beleid en regelgeving worden gesteld vanuit de verschillende interne en externe toetsen en checklists. De tien stappen van de toets staan voor de aspecten die in principe in elk ontwerpproces aan de orde moeten komen. Desondanks is de toets niet bedoeld als keurslijf. Wel moeten de beleidsdirecties bij indiening van het voorstel aangeven welke stappen ze van de toets hebben uitgevoerd en welke interne en externe partijen betrokken zijn. In de handleiding voor de toets worden de verschillende stappen beschreven & ingevuld en worden er per stap aandachtspunten geformuleerd. Hieronder hebben we in de rapportageformat de stappen weergegeven en exemplarisch toegelicht met operationaliseringen en aandachtspunten. Stappen SZW-Toets

Invulling / Aandachtspunten

Uitgevoerd: Betrokkenen J/N/nvt

1. Probleemanalyse en Ex ante toetsen op nood aan nader onderzoek, op regeldruk, op beleidsontwerp

beleidsconsistentie, … 2. Instrumentkeuze en Zoveel mogelijk zelfregulering, zo veel mogelijk bestaande instrumenten, juridische kaders regeldruk beperken, rekening houden met europese kaders, flankerend beleid, … Bijdrage van instrumenten en operationele 3. Effecten en lasten doelen aan maatschappelijk effect inschatten, prestatie-indicatoren formuleren, gevolgen, lasten en neveneffecten inschatten, … . Spontane naleving optimaliseren, 4. Naleving en draagvlak en weerstanden inventariseren, handhaving analyseren risico op misbruik en oneigenlijk gebruik Onderbrengen van verantwoordelijkheden, 5. Bestuurlijke draagvlak nagaan bij uitvoerders, … . inrichting en

uitvoerbaarheid 6. Toezicht 7. Financiering, bekostiging en bedrijfsvoering 8. Informatie, monitoring en evaluatie 9. Implementatieplan 10. Externe toetsing en verplichtingen

Beleggen van toezichtstaken, ontwerpen verantwoordingssystemen, … Ramen van totaal te verwachten kosten en lasten, verhelderen bekostiging, financieel beheersconcept opstellen, … Ontwerpen van informatiestromen en meetsystemen, vastleggen evaluatieaspecten & tijdstip, …

Agenda voor implementatie opstellen en implementatie voorbereiden Uitvoeren van te vervullen toetsen

187


BIJLAGE 8. MODELLEN

Model A: beleidsdepartement – strikt uitvoerend agentschap In dit model neemt het departement alle activiteiten waar m.b.t. beleidsvoorbereiding, inhoudelijke operationalisering én beleidsinvoering op het niveau van de beleidssectoren of -velden. Dit betekent dat het departement het beleid zelf omzet in b.v. programmering en te volgen procedures. Het agentschap doet enkel de beleidstoepassing (d.i. enkel het uitvoeren van de voorgeschreven procedures). Het agentschap heeft dus nagenoeg geen enkele inbreng in het beleidsvormingsproces. Duidelijke taakverdeling Voordelen Één centrale visie en een éénduidige vertaling van de politieke prioriteiten Primaire aandacht voor de belangen van het beleidsdomein, in plaats van voor sectorale en organisatiebelangen Schaalvoordelen door concentratie van beleidscapaciteit Verzelfstandigde organisatie kan zich beter richten op de strikte beleidsuitvoering (d.i. beleidstoepassing). Het departement bezit voldoende inhoudelijke expertise om beheersovereenkomsten als sturings- en opvolgingsinstrument te interpreteren en te doorgronden bij de onderhandelingen en de evaluatie ervan (indien ze voldoende operationele expertise bezit –zie randvoorwaarden) Gevaar dat het uitgewerkte beleid inhoudelijk en bedrijfsmatig onaangepast Nadelen en ongeschikt is voor de daadwerkelijke uitvoering van het beleid (problematische uitvoerbaarheid van het beleid) Gevaar voor weinig draagvlak bij uitvoerders en een beperkte haalbaarheid voor wat betreft de uitvoering Gevaar voor afwezigheid van gemeenschappelijk eigenaarschap van doelstellingen bij departement en agentschap Gevaar voor verdringing van strategische en proactieve beleidscapaciteit binnen departement door operationele beleidsvoorbereidende activiteiten Minimaal moet er een mogelijkheid voor het agentschap bestaan om Randvoorwaarden problemen van een bepaald beleid bij de uitvoering aan te kaarten, zowel vooraleer (ex-ante) de uitvoering plaatsvindt (b.v. door uitvoerbaarheidstoetsen) als ex post Het departement moet bemand zijn met voldoende strategische beleidscapaciteit, maar dient ook voldoende beleidscapaciteit te hebben op operationeel niveau. Dit kan gebeuren door expertise inzake de beleidsuitvoering aan te trekken (b.v. uit het werkveld of uit het agentschap zelf). Zo kan de geschiktheid van het uitgewerkte beleid voor de beleidsuitvoering verhoogd worden. Let wel: dit model is vooral geschikt voor beleid met een hoge afwerkingsgraad, een hoge stabiliteit bij de uitvoering en bij een beleid met een geldige en aanvaarde achterliggende middel-doel theorie (cf. Bekkers, Albers en Frissen 1996). Ook bij crisismanagement-beleid en indien rechtsgelijkheid centraal staat (bv. belastingsinning). Omschrijving

188

Bijlagen

Model B: beleidsdepartement –uitvoerend agentschap met beperkte beleidsondersteunende opdrachten In dit model neemt het departement de activiteiten waar inzake beleidsvoorbereiding inclusief inhoudelijke operationalisering op het niveau van de beleidssectoren of -velden. De beleidsinvoering en de beleidstoepassing zijn de verantwoordelijkheid van het agentschap. Dit betekent dat het agentschap het beleid zelf omzet in te volgen interne procedures. Het agentschap heeft dus slechts een beperkte inbreng in het beleidsvormingsproces. Eerder duidelijke taakverdeling Voordelen Meer kans op één centrale visie en een éénduidige vertaling van de politieke prioriteiten Schaalvoordelen door concentratie van beleidscapaciteit Primaire aandacht voor de belangen van het beleidsdomein, in plaats van voor sectorale en organisatiebelangen Er bestaat de mogelijkheid voor het agentschap om problemen dat een bepaald beleid aan de interne organisatie en de concrete beleidstoepassing stelt, zowel ex-ante (b.v. door uitvoerbaarheidstoetsen) te voorkomen of ex-post zelf op te lossen. Verzelfstandigde organisatie kan zich beter richten op de brede beleidsuitvoering (d.i. beleidsinvoering en -toepassing) en het departement wordt in zekere mate verlost van de problematiek van de beleidsinvoering, om zich te kunnen toeleggen op de beleidsvoorbereiding en de inhoudelijke operationalisering van het beleid. Het departement bezit voldoende inhoudelijke expertise om beheersovereenkomsten als sturings- en opvolgingsinstrument te interpreteren en te doorgronden bij de onderhandelingen en de evaluatie ervan (indien ze voldoende operationale expertise bezit) Gevaar dat het uitgewerkte beleid inhoudelijk onaangepast en ongeschikt is Nadelen voor de daadwerkelijke uitvoering van het beleid (problematische uitvoerbaarheid van het beleid) Enig gevaar voor weinig draagvlak bij uitvoerders en een beperkte haalbaarheid voor wat betreft de uitvoering Enig gevaar voor afwezigheid van gemeenschappelijk eigenaarschap van doelstellingen bij departement en agentschap Enig gevaar voor verdringing van strategische en proactieve beleidscapaciteit binnen departement door operationele beleidsvoorbereidende activiteiten betreffende de inhoudelijke operationalisering Het departement moet bemand zijn met voldoende strategische Randvoorwaarden beleidscapaciteit, maar dient ook over voldoende beleidscapaciteit op operationeel niveau te beschikken. Dit kan gebeuren door expertise inzake de beleidsuitvoering aan te trekken (b.v. uit het werkveld of uit het agentschap zelf). Zo kan de geschiktheid van het uitgewerkte beleid voor de beleidsuitvoering alleszins verhoogd worden. Het agentschap moet over voldoende beheersmatige autonomie beschikken om het beleid vlot te kunnen in- en uitvoeren. Let wel: dit model is weinig geschikt op beleidsdomeinen met beleid dat nog niet afgewerkt is, niet stabiel is in de uitvoering en met een onduidelijke achterliggende doel-middel theorie. Omschrijving

189


Model C: beleidsdepartement –uitvoerend agentschap met ruime beleidsondersteunende opdrachten In dit model neemt het departement de activiteiten waar inzake beleidsvoorbereiding op het niveau van de beleidssectoren of -velden exclusief de inhoudelijke operationalisering. De inhoudelijke operationalisering, de beleidsinvoering en de beleidstoepassing zijn de verantwoordelijkheid van het agentschap. Dit betekent dat het departement zich beperkt tot het vastleggen van de strategische en de algemene lijnen van het beleid. Het agentschap zorgt zelf voor de inhoudelijke operationalisering, m.n. de nadere invulling van het algemene beleid in de vorm van verdere definiëring van doelgroepen, toepassingsgebieden, nadere toepassingsregels en normen (d.i. de programmering). Het agentschap heeft dus een ruime inbreng in het beleidsvormingsproces. Betere waarborg dat het uitgewerkte beleid inhoudelijk en bedrijfsmatig Voordelen aangepast en geschikt is voor de daadwerkelijke uitvoering van het beleid (goede uitvoerbaarheid van het beleid) Het draagvlak bij het agentschap en de betrokken belangengroepen en haalbaarheid van het beleid worden bevorderd Gemeenschappelijk eigenaarschap van doelstellingen bij departement en agentschap wordt bevorderd De strategische en proactieve beleidscapaciteit binnen departement wordt gevrijwaard door de overheveling van de operationele beleidsvoorbereidende taken naar de agentschappen Meer ruimte voor beleidsdomeinbrede en –overschrijdende beleidscoördinatie en –voorbereiding binnen departement Het departement/de minister beperkt zich meer tot sturen op hoofdlijnen van de agentschappen Enig gevaar voor zekere overlapping, duplicatie van expertise en bevoegheidsNadelen problemen Meer kans op afwijkende of conflicterende interpretatie van de politieke prioriteiten door het agentschap Verlies van schaalvoordelen door verspreiding van de beleidscapaciteit Enig gevaar voor een dominante aandacht voor sectorale en organisatiebelangen Enig gevaar voor overwaardering van beleidsvoorbereidend werk binnen agentschap en onderwaardering van beleidsuitvoering, met de verdrukking van het uitvoerend werk als gevolg Om de compatibiliteit van het algemene beleid zoals voorbereid door het Randvoorwaarden departement en het concrete, operationele beleid, zoals voorbereid door het agentschap, optimaal op elkaar af te stemmen Voldoende vroegtijdige betrokkenheid van het agentschap in het beleidsproces Het departement moet bemand zijn met voldoende strategische beleidscapaciteit. Dit kan gebeuren door het aantrekken van expertise inzake de beleidsuitvoering (b.v. uit het werkveld of uit het agentschap zelf). Dit kan de geschiktheid van het uitgewerkte beleid voor de beleidsuitvoering verhogen. nood aan regels waarbij het agentschap tijdens de uitvoeringsfase spontaan met het departement contact neemt in het geval van specifieke uitvoeringsvraagstukkken, standpunten, problemen en mogelijke risico’s (b.v. bij mogelijk grote politieke risico’s, grote financiële omvang en grote interpretatieverschillen)

Omschrijving

190

Bijlagen

Duidelijke afspraken tussen agentschap, departement en minister inzake communicatie en contacten met parlement en andere actoren Aandacht voor tegensprekelijke expertise binnen departement teneinde beheersovereenkomsten inhoudelijk te kunnen interpreteren bij onderhandelingen en evaluatie Het vermijden van de verdrukking van uitvoerend werk t.o.v. beleidsvoorbereidend werk in agentschappen door een overwaardering van het beleidsvoorbereidend werk

191


Model D: beleidsdepartement –beleidsagentschap Omschrijving

In dit model (kunnen) spelen zowel het departement als het verzelfstandigde agentschap een rol bij de beleidsvoorbereiding en inhoudelijke operationalisering. Bij beiden is deels dezelfde beleidsexpertise aanwezig gericht op dezelfde beleidssectoren of -velden. De minister kan dus kiezen op welke actor hij een beroep doet om een bepaald beleidsvoorstel uit te werken. Er is een zekere graad van competitie tussen het departement en het agentschap om betrokken te worden bij de beleidsvorming op vraag van minister. Ook kunnen ze beiden beleidsvoorstellen doen aan de minister. Aanwezigheid van tegenexpertise waarvan minister gebruik kan maken om Voordelen beleidsvoorstellen van departement of agentschap te toetsen Druk voor kwaliteitszorg bij de beleidsvoorbereiding binnen departement of agentschap (omwille van competitie) Druk voor hoogwaardige expertiseopbouw binnen departement én agentschap Aanwezigheid van reservecapaciteit voor onvoorziene dringende beleidsvragen Gevaar voor het ontstaan van dubbele capaciteit, verspilling en Nadelen competitiestrijd Moeilijke integratie en coördinatie van beleidsvoorbereiding over actoren heen Gevaar voor inconsistente toewijzing van beleidsmateries aan departement en agentschap Gevaar voor toewijzing door minister op basis van irrationele gronden (zoals b.v. persoonlijke voorkeuren, contacten, informele netwerken en toeval) Gevaar voor intransparante sturing van beleidsvoorbereiding, die teveel is gericht op korte termijn Gevaar voor verwaarlozing van nuttige expertise doordat departement en agentschap niet geneigd zijn samen te werken (omwille van competitie) Gevaar voor verwaarlozing van domeinbrede beleidscapaciteit en – coördinatie Bewerkstelligen van inhoudelijke complementariteit van beleidsexpertise bij Randvoorwaarden departement en agentschappen (door bv. duidelijke taakverdeling naar (maatregelen om de inhoudelijke thema’s) mate van Creatie van een spelverdeling (d.i. het toewijzen van beleidsvoorbereidende competitie te taken aan departement of agentschap) met een goede capaciteit voor temperen) kwaliteitscontrole, monitoring en evaluatie van beleidsvoorbereidend werk, die onafhankelijk en neutraal staat t.o.v. departement en agentschap Het op elkaar afstemmen van vraag en aanbod inzake beleidsondersteuning

192

Bijlagen

Model E: bestuursdepartement – beleidsagentschap In dit model wordt de beleidsvoorbereiding op het niveau van de beleidssectoren of -velden inclusief de inhoudelijke operationalisering volledig door de betrokken agentschappen, die actief zijn binnen de diverse beleidssectoren of –velden, uitgewerkt. Ook de beleidsinvoering en de beleidstoepassing zijn de verantwoordelijkheid van het agentschap. Dit betekent dat het departement zich beperkt tot de (politieke) aansturing, coördinatie, aftoetsing en kwaliteitscontrole van het beleidswerk in de agentschappen. Bovendien legt het departement zich toe op de coördinatie en voorbereiding van beleidsdomeinbrede en overschrijdende beleidskwesties. Het agentschap heeft dus een dominante inbreng in het beleidsvormingsproces voor zijn beleidssector of -veld. Duidelijke taakverdeling Voordelen De inhoudelijke en bedrijfsmatige compatibiliteit van het uitgewerkt beleid met het verzelfstandigd agentschap wordt gewaarborgd Het draagvlak bij het agentschap en de betrokken belangengroepen en haalbaarheid van het beleid worden gewaarborgd De beleidsdomeinbrede en –overschrijdende beleidscoördinatie en – voorbereiding binnen departement worden gewaarborgd Het departement kan zich toeleggen op het management (sturing, opvolging en evaluatie) van de beleidsvorming door de agentschappen en op het bewaken van de politieke prioriteiten Sturing op hoofdlijnen door minister/departement van agentschappen worden gewaarborgd Schaalvoordelen door concentratie van beleidscapaciteit Gevaar voor verlies van beleidsexpertise in het departement op het niveau van Nadelen beleidssectoren of –velden Geen beleidsmatige tegenhanger in ministerie, zelfs niet op strategisch niveau Weinig mogelijkheid voor een inhoudelijk tegensprekelijk debat bij beleidsvoorstellen, beleidsbepalende documenten en bij beheersovereenkomsten. Niet voldoende expertise om beheersovereenkomsten kritisch te interpreteren en te duiden bij onderhandelingen en evaluatie Bij wantrouwen van minister of departement – gevaar voor ontstaan van sterke inhoudelijke controle en inmenging en graduele opbouw van inhoudelijke tegenhanger bij departement of bij minister (kabinet) Gevaar voor dominantie van agentschap op vlak van beleidsvorming Meer kans op afwijkende of conflicterende interpretatie van de politieke prioriteiten door het agentschap Gevaar voor teweinig politiek inzicht bij de agentschappen Gevaar voor verlies van onafhankelijke kritische positie t.o.v. beleidsvoorbereiding (neutrale expert) van agentschap Gevaar voor een primaire aandacht voor sectorale en organisatiebelangen Gevaar voor overwaardering van beleidsvoorbereidend werk binnen agentschap en onderwaardering van beleidsuitvoering Het bestaan van goede politiek-ambtelijke verhoudingen en een cultuur van Randvoorwaarden tegensprekelijk debat Het bestaan van vertrouwen tussen minister, departement en agentschap Vertrouwensopbouwende maatregelen vanwege agentschap t.a.v. minister en departement zoals de toegang tot het beleidsinformatiesysteem van het agentschap, een volledig inzagerecht in de activiteiten van het agentschap, audits en voldoende interactie De aanwezigheid van een sterke ‘corporate identity’ op het niveau van het Omschrijving

193


beleidsdomein Het verlies van beleidsexpertise in het departement tegengaan door inschakeling van stakeholders bij aftoetsing beleidsvoorbereiding (zoals adviesraden bij intern verzelfstandigd agentschap zonder rechtspersoonlijkheid en raden van bestuur) Sterke rotatie en mobiliteit tussen agentschap en departement voor creëren van gemeenschappelijke doelstellingen en voor het aanleveren van expertise voor domeinbrede beleidsvoorbereidende rol van departement Intensieve en sterke persoonlijke interactie op hoog niveau tussen agentschap, departement en minister voor een vlotte informatiedoorstroming en voor het bevorderen van een politieke gevoeligheid bij het agentschap Interne herschikking van beleidscapaciteit in departement tot horizontaal geïntegreerde expertisepoolen om domeinbrede beleidsvoorbereidende taak aan te kunnen Herziening van contractmanagement en beheersovereenkomsten als sturingsmechanisme: meer nadruk op vertrouwen, permanent overleg, en onafhankelijke audits. Invoering van contracten en afspraken op beleidsdomeinniveau Nood aan een coördinerende cel of functie die beleidsvorming opvolgt en coördineert en nood aan voldoende bevoegdheid om opvolgende en coördinerende rol te kunnen spelen Het vermijden van verdrukking van uitvoerend werk t.o.v. beleidsvoorbereidend werk in agentschappen door een overwaardering van het beleidsvoorbereidend werk

194

Spoor Beleid Spoor Bestuurlijke Relaties De inrichting van de beleidsondersteunende functie in een verzelfstandigd ABSTRACT

Recommend Documents