Spoor Beleid. Consultatiecodes voor beleidsambtenaren: Een internationale verkenning ABSTRACT

Spoor Beleid Consultatiecodes voor beleidsambtenaren: Een internationale verkenning ABSTRACT In het Jaarplan van het onderzoeksproject ‘Professionalisering van de beleidsontwikkeling in Vlaanderen in het licht van Vermaatschappelijking’ werd op vraag van de stuurgroep een deelproject over consultatiecodes voor ambtenaren ingeschreven. Dit om de beleidsvorming en de discussies in het kader van de operatie Beter Bestuurlijk Beleid (BBB) te voeden met een reflecterende analyse over bestaande codes in het buitenland. Binnen BBB worden immers een aantal beleidsondersteunende taken herverdeeld tussen overheidsinterne actoren (Ministerieel Kabinet & administraties uit het MVG & VOI’s). Daarbij zouden de departementen centra voor beleidsondersteuning worden -verantwoordelijk voor de beleidsvoorbereiding, opvolging en evaluatie- en zouden de ministeriële kabinetten afslanken tot een soort politiek secretariaat. Logischerwijze zouden ambtenaren er dan een aantal beleidsondersteunende taken bij krijgen, waaronder mogelijks het consulteren van andere administraties, doelen belangengroepen. Dit zal naast geheel andere competenties, ook nieuwe verantwoordingskaders ten opzichte van de beleidsbepaler vereisen. Consultatiecodes kunnen daarin een belangrijke rol spelen. In dergelijke codes wordt (al dan niet bindend) vastgelegd wat beleidsambtenaren kunnen en mogen doen op consultatievlak en welke standaarden/gedragsregels/procedures ze daarbij in acht moeten nemen. Doel van deze studie was om enkele buitenlandse codes kritisch te analyseren en er lessen en beslispunten voor de Vlaamse Overheid uit af te leiden. We bestudeerden codes en/of gedragsregels uit Nederland en het Verenigd Koninkrijk. Het rapport is als volgt opgebouwd: In het eerste inleidend hoofdstuk gaan we nader in op het begrip consultatie en op consultatieprocessen in de beleidscyclus. Daarna schetsen we de consultatieproblematiek in het huidige en toekomstige Vlaams politiek-administratieve landschap. We eindigen het hoofdstuk met een lijst van onderzoeksvragen. In de daaropvolgende hoofdstukken komen de codes uit de diverse landen aan bod. We zullen daarbij telkens dezelfde, drieledige opbouw aanhouden: -Voor elk onderzocht land zullen we eerst de politiek-ambtelijke structurering en de beleidsrol van de ambtenarij schetsen. Dit omdat we ervan overtuigd zijn dat elke code pas zinvol geanalyseerd kan worden als ze duidelijk gesitueerd wordt binnen het bestaande ‘beleidstakenpakket’ voor ambtenaren. -Vervolgens zullen we in onze beschrijving telkens de aard en de inbedding van de codes beschrijven. We hebben immers vastgesteld dat niet elk land een officiële & aparte consultatiecode heeft. In dat geval zijn we dan ook in andere codes en documenten op zoek moeten gaan naar relevante gedragsregels. -Ten slotte zullen we elke code analyseren op vlak van ontstaan, bereik & inhoud. In het vierde en afsluitende hoofdstuk vatten we de belangrijkste bevindingen uit dit onderzoek samen en formuleren we enkele aanbevelingen en beslispunten voor de Vlaamse Overheid.

Spoor Beleid Diederik Vancoppenolle – Marleen Brans

1

Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - Bestuurlijke organisatie Vlaanderen

INHOUDSTAFEL Over de auteurs... HOOFDSTUK 1

3 Consulteren en consultatiecodes: Inleiding & situering in Vlaanderen 4

1.1

Situering van de studie

4

1.2

Situering van het studie-object

4

1.3

Situering van consultatie en consultatiecodes in de Vlaamse overheidscontext 12

1.4

Onderzoeksdesign

HOOFDSTUK 2

Consultatiecodes in Nederland

18

2.1

Het Nederlands Politiek-Administratief systeem

18

2.2

Consultatie-code: context & inbedding

24

2.3

Consultatieregels

27

2.4

Afsluitende bemerkingen bij de Nederlandse code

29

HOOFDSTUK 3

Consultatiecodes in het Verenigd Koninkrijk

32

3.1.

Schets van het politiek-administratief systeem & van de ambtelijke beleidsrol 32

3.2.

Consultatie-codes/regels: context & inbedding

46

3.3.

Consultatieregels

51

3.4.

Afsluitende bemerkingen bij de Britse consultatieregels

55

HOOFDSTUK 4

Conclusies & aanbevelingen voor de Vlaamse Overheid

58

4.1

Inleiding

58

4.2

Vergelijkende analyse

58

4.3

Beslispunten voor de Vlaamse Overheid

61

Bijlagen

2

16

63

Bijlage 1. Referenties

63

Bijlage 2. Lijst van figuren

67

Bijlage 3. Lijst van tabellen

67

Bijlage 4. De Nederlandse consultatiecode

68

Spoor Beleid

OVER DE AUTEURS... Prof. Dr Marleen Brans (°1965) is Doctor in de sociale wetenschappen (Europees Universitair Instituut, Firenze), Master of Politics with special reference to policy processes in industrial societies (University of Hull, UK) en Licentiaat in de Politieke Wetenschappen (K.U. Leuven). Marleen publiceerde reeds over lokale bestuursreorganisatie, sturing en verzelfstandiging, comparatieve bestuurskunde, politiek-ambtelijke verhoudingen en professionele beleidsvoering. Zij is coördinator van onderzoeksprojecten over de organisatie en het management van de beleidsvorming, over praktijken van beleidsoverdracht en over de relatie tussen wetenschappelijk onderzoek en beleid. Binnen het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie leidt zij het Spoor Beleid. Diederik Vancoppenolle (°1975) is Licentiaat in de Politieke Wetenschappen (KUL, 2001) en Licentiaat in de Arbeids- en Organisatiepsychologie (KUL, 1998). Diederik voert onderzoek naar de organisatie en het management van beleidsontwikkeling in Vlaanderen. Meerbepaald vanuit het dubbele perspectief “professionalisering en vermaatschappelijking van de beleidsontwikkeling”. Dit onderzoeksproject vindt plaats binnen het Steunpunt voor Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen en bestrijkt vijf jaren (start 2001). Vroeger onderzoek (in het kader van een licentiaatsverhandeling) handelde over de modernisering van de Waalse overheden.


3


HOOFDSTUK 1 Consulteren en consultatiecodes: Inleiding & situering in Vlaanderen 1.1 SITUERING VAN DE STUDIE In het Jaarplan van het onderzoeksproject ‘Professionalisering van de beleidsontwikkeling in Vlaanderen in het licht van Vermaatschappelijking’ werd op vraag van de stuurgroep een deelproject over consultatiecodes ingeschreven. Bedoeling was om dit onderzoek gelijktijdig te laten verlopen met het deelproject ‘Inrichting van de beleidsondersteunende functie in een verzelfstandigd overheidslandschap’1. In de praktijk hebben de onderzoeken zich echter niet gelijktijdig voltrokken, maar hebben ze elkaar opgevolgd. Dit om twee redenen: -Ten eerste bleek het deelonderzoek over de inrichting van de beleidsondersteunende functie zeer tijdsintensief, zodat er niet voldoende ruimte was om het andere onderzoek tegelijkertijd te voeren. -Ten tweede (en vooral) bleek van de twee landen die we in die andere studie doorgelicht hebben, enkel Nederland over een ‘code’ te beschikken. Denemarken kende geen consultatiecode en zelfs geen ‘individuele’ gedragsregels. Daarom hebben we een ander land in de verkenning moeten opnemen, waarbij onze keuze uiteindelijk uitgegaan is naar Groot-Brittannië. Dit vanuit de verwachting dat er in een minder verzuilde en minder consensuele democratie2 andere consultatiepraktijken en -regels zouden bestaan. In een korte tijdsspanne (periode juni-augustus 2003) en op deeltijdse basis zijn we dus op zoek gegaan naar relevante gedragsregels in Nederland en het Verenigd Koninkrijk. Doel van de studie was om op basis van deze internationale verkenning –met de specifieke Vlaamse consultatiesituatie in het achterhoofd- een aantal beslispunten aan de Vlaamse Overheid voor te leggen. Deze tekst dient dan ook als insteek voor een discussie over de wenselijkheid en de mogelijke inhoud van een eigen Vlaamse consultatiecode.

1.2 SITUERING VAN HET STUDIE-OBJECT Om tot een heldere afbakening van het studie-object (consultatiecodes) te komen, gaan we eerst nader in op consultatieprocessen en op een begripsomschrijving van consultatie. Een noodzakelijke situering om de betekenis van en de noodzaak aan consultatiecodes te kunnen vatten. 1.2.1.

Situering van het consultatieproces

Overheidsbeleid komt op een complexe manier tot stand, te midden van een veelheid aan interne en externe actoren, die elk vanuit hun eigen belangen, eisen, macht en informatie het overheidsbeleid naar hun hand willen zetten. Vooral de externe inbedding van het overheidsbeleid werd vanuit academische hoek onder de loep genomen, wat geleid heeft tot 1 2

4

Zie Brans, Vancoppenolle, Verhoest & Legrain (2003). Zie Hendriks, F. (1998).

Spoor Beleid

Hoofdstuk 1: Consulteren en consultatiecodes: Inleiding & situering in Vlaanderen

concepten als iron triangles, issue networks, beleidsgemeenschappen en beleidsnetwerken (Zie Page, 1992; Heclo, 1978; Richardson & Jordan, 1979, Rhodes, 1992; Atkinson & Coleman, 1992; Parsons, 1995). Dergelijke netwerken of gemeenschappen tekenen zich af rond de beleidsmakers in de overheid3 en groeperen een veelheid aan diverse actoren, organisaties en instanties, zoals onderstaande figuur (Figuur 1.1, een Brits voorbeeld) duidelijk illustreert.

Figuur 1-1 Schematische weergave van de actoren uit beleidsveld X De figuur geeft een aantal zaken uitstekend weer: Eerst en vooral blijkt dat er verschillende kringen van actoren in het beleidsveld kunnen onderscheiden worden, waarbij elke actor op een zekere afstand staat van de beleidsmakers (in onze studie te herleiden tot het beleidsdepartement). De kringen geven dus verschillen aan in intensiteit van betrokkenheid en/of in invloedsniveau van de betrokken organisatie/instantie op overheidsbeleid. De figuur maakt voor het betreffende beleidsveld zo bijvoorbeeld het onderscheid tussen de kringen subgovernment en het attentive public. Een milieuvereniging zou bijvoorbeeld onder het attentive public kunnen vallen, terwijl een provinciale milieu-afdeling dan tot de subgovernment zou behoren. De figuur geeft voorts ook aan dat er verschillen bestaan tussen belangengroeperingen en departementen, waarbij gesteld kan worden dat bepaalde groeperingen/ departementen gemakkelijker toegang hebben tot de beleidsmakers van het beleidsdepartement. De figuur illustreert bijvoorbeeld dat sommige belangengroeperingen soms meer invloed op het beleidsproces kunnen uitoefenen dan het Parlement.

3

Waaronder zowel de wetgevende als de uitvoerende macht ressorteren. In deze studie richten we ons echter enkel op de beleidsmakers en beleidsondersteuners uit de uitvoerende macht: Ministers, hun politiek personeel en de onder hen werkende en de hen adviserende ‘beleidsambtenaren’.


5


Het is niet de onze bedoeling om nader in te gaan op het concept beleidsgemeenschap of op de samenstelling van zo’n gemeenschap, noch op de manieren waarop deze groepen hun eisen op de beleidsagenda krijgen. Waar het ons om te doen is zijn de contacten tussen die ‘externe’ groeperingen, organisaties, individuen en de beleidsmakers uit een beleidsveld. Meer concreet zijn we geïnteresseerd in de contacten die ambtenaren hebben met (externe) sleutelactoren uit the specialist public gedurende een beleidsvoeringsproces. Onderstaande figuur geeft deze onderzoeksfocus visueel weer:

Figuur 1-2 Visuele weergave van de onderzoeksfocus Daar waar in principe alle beleidsmakers in contact kunnen treden met alle externe actoren (en omgekeerd), beperken we ons onderzoek zoals gezegd tot de externe contacten van ambtenaren met een bepaalde groep van externe actoren, namelijk the specialist public. Deze groep sleutelactoren moet onderscheiden worden van het attentive en van het wide public. Met het aandachtige publiek doelen we op groeperingen, organisaties en instanties die op de hoogte zijn van het beleid, maar die er niet zo rechtstreeks mee te maken hebben. Onder het ruime publiek verstaan we de gewone burger en tal van andere organisaties/instanties, die niet betrokken zijn, ofschoon ze misschien wel belanghebbende zouden kunnen zijn. Het specialist public bestaat uit rechtstreeks belanghebbende betrokken personen, groeperingen, organisaties en instanties. We maken hierbij het onderscheid tussen overheidsinterne (andere departementen/beleidsvelden, coalitiepartners, …) en overheidsexterne sleutelactoren. Om het onderzoeksobject echter nog preciezer te kunnen afbakenen, dienen we nader in te gaan op de contactmomenten die er tussen overheid en the specialist public kunnen bestaan in het kader van de beleidsvoering. Onderstaande figuur wil één en ander verhelderen4:

4

Het zelf opgestelde model is een verdere uitwerking van het systeempolitieke model van David Easton, zoals beschreven door Parsons (1995, p. 23).

6

Spoor Beleid


Figuur 1-3 Contactmomenten bij consultaties met sleutelactoren Figuur 1.3 lijkt wat complex, maar bevat wel een aantal relevante aspecten. Een overzicht ter verduidelijking: Centraal in de figuur staat de beleidsvoering van/op een bepaald overheidsdepartement, een proces dat is uitgesplitst in een aantal deelfases: Agendavorming, beleidsvorming, beleidsbepaling en beleidsuitvoering5. -Agendavorming is de fase waarin vastgelegd wordt welke onderwerpen (issues) door de overheid (Regering/Administratie) op de beleidsagenda zullen opgenomen worden. -Beleidsvoorbereiding heeft betrekking op het uitwerken, uitschrijven en beargumenteren van de onderwerpen op de beleidsagenda zodat ze beslist en uitgevoerd kunnen worden, hetgeen neerkomt op het vastleggen van een probleemdefinitie, het stellen van één of meer beleidsdoelen, het selecteren van de doelgroep van het beleid en het uitwerken en operationaliseren van bepaalde beleidsinstrumenten. Deze beleidsvorming krijgt zijn finaal beslag in een door de

5

Eigenlijk zouden we het onderscheid in fases nog scherper moeten stellen door tussen beleidsvorming/beleidsbepaling enerzijds en beleidsuitvoering anderzijds nog de fase beleidsinvoering te plaatsen, een fase waarin het uitvoerings- of toepassingsproces op operationeel (organisatorisch & procedureel) vlak wordt voorbereid. Voor een gedetailleerde toelichting van deze onderscheiden fasen, zie Brans, Vancoppenolle, Verhoest & Legrain (2003). De fase beleidsopvolging en –evaluatie hebben we –gezien het onderwerp van deze studie- niet in de figuur opgenomen, ofschoon ook in deze fase externe actoren een rol kunnen spelen.


7


Minister goedgekeurd beleidsontwerp, van welke aard –concreet of strategisch- dan ook. -Beleidsbepaling is die fase in het beleidsproces waarin men tot een algemene politieke bekrachtiging of fiattering van een beleidsontwerp tracht te komen. Wat de algemene politieke bekrachtiging betreft, dient een ontwerp in ons Belgisch coalitiestelsel meestal niet alleen door de Minister, maar ook nog door de Regering en/of door het Parlement goedgekeurd te worden. Tussen deze relevante gezagsdragers dient overeenstemming te worden bereikt over de inhoud van het beleid. Het bereiken van overeenstemming veronderstelt communicatie, contact en een gepaste onderhandelingsstijl. Soms is dat echter niet genoeg. Ruilen of stemmen lijken dan de laatste mogelijkheden te worden. -Beleidsuitvoering tenslotte, slaat op het feitelijk toepassen van de gekozen beleidsinstrumenten. Te vaak wordt deze beleidsvoering voorgesteld als een rationeel-analytisch gebeuren waarin overheidsinterne actoren in een gesloten ‘black box’ op basis van de voorkeuren van hun Minister en op basis van grondige probleemanalyses tot de beste oplossingen trachten te komen en deze (laten) uitvoeren. Niets is echter minder waar, zoals de figuur hopelijk ook duidelijk moge maken. De ‘black-box’ is geen gesloten, maar wel een permeabel systeem6. In de realiteit is beleidsvoering immers eerder een sociaalcommunicatief proces, dan een rationeel-analytisch gebeuren. In dat sociaal-communicatief proces maken we dus een onderscheid tussen de departementale beleidsmakers (politici, politieke adviseurs en/of ambtenaren) en twee categorieën externe actoren, te weten andere overheidsinterne actoren (coalitiepartijen, andere departementen, … ) en overheidsexterne actoren, die wij hier beperken tot de groep overheidsexterne stakeholders (zoals sociale partners en/of andere belangen- en doelgroepen). Het model geeft aan dat beide actoren een inbreng kunnen hebben in of invloed kunnen uitoefenen op de beleidsvoering van het departement7. Die inbreng kan bestaan uit eisen, steun, belangen en/of informatie, al dan niet vergezeld van één of andere vorm van macht. De figuur geeft ook aan dat beide soorten actoren direct of indirect het beleid kunnen trachten te beïnvloeden. Indirect gaat dit via het bewerken van de publieke of de politieke agenda8. Directe inbreng kan vele vormen aannemen, maar wij beperken ons in dit onderzoek tot de directe participatie van externe actoren in de beleidsvoeringsprocessen en –procedures. De figuur trekt echter contact- of communicatielijnen in twee richtingen. Dit betekent dat een departement niet alleen ‘bestookt’ wordt met eisen, wensen, steun en informatie (figuurlijk voorgesteld met dunne pijlen), maar ook dat ze die actief gaat opzoeken (figuurlijk voorgesteld met dikke pijlen). Agendavoorstellen, probleemanalyses, oplossingsalternatieven en uitgewerkte beleidsvoorstellen worden vaak voorgesteld, uitgewisseld, besproken, bediscussieerd en/of onderhandeld. Dit kan gebeuren op een veelheid van manieren en met een veelheid aan bedoelingen (waarover elders in dit 6

Daarom ook de systeemgrens in stippellijntjes en de pijlen in en uit het systeem. Door een verschil in lijnen aan te brengen, willen we benadrukken dat er een variëteit aan beïnvloedingsmiddelen en –technieken bestaat. 8 Respectievelijk de lijst van onderwerpen die de aandacht van (een deel van) het publiek of van de politiek hebben. 7

8

Spoor Beleid


hoofdstuk meer). Zo kan de communicatie van beleidsintenties fungeren als proefballonnetjes. In consensuele neo-corporatistische systemen zoals België bestaan er trouwens talloze institutionele structuren en procedures van consultatie en overleg met de overheden. Kortom, binnen een beleidsproces wordt (veelal) erg veel en op verschillende momenten/in verschillende fases direct gecommuniceerd tussen externe actoren en departementale beleidsmakers. Over deze directe (interactieve) contactmomenten in het departementaal beleidsvoeringsproces handelt dit onderzoeksrapport. Meer specifiek gaan we in op de vraag met welke actoren en op welke manier ambtenaren contact mogen hebben/mogen zoeken en in de fase van de beleidsvorming9? 1.2.2.

Omschrijving van het begrip consultatie

Uit het voorgaande moge duidelijk zijn dat consultatieprocessen betrekking hebben op de contacten die departementale beleidsmakers hebben/leggen met externe sleutelactoren, teneinde beleidsissues te bespreken. Consulteren betekent letterlijk het advies of de mening van iemand vragen. In overheidsbetekenis kan het omschreven worden als: “a process involving interactive or two-way communication between the Ministry and the public, through which both become informed about different perspectives on issues and proposals, providing the public with the opportunity to influence decisions to be made by the Ministry” (Sterne, 1997, p. 6). Dit interactieproces kent vervolgens verschillende gradaties, zodat er eigenlijk sprake is van een consultatie-continuüm. Het continuüm gaat volgens het Bryce-Lambert Forum10 van luisteren aan de ene kant naar het werken aan gezamenlijk aanvaarde oplossingen. Tussen in liggen volgens hen dialoog, debat en analyse. Volgens ons wordt deze continuüm-ladder weerspiegeld in drie onderliggende activiteiten: Informeren, overleggen en onderhandelen.

Figuur 1-4 Het consultatie-continuüm 9

Op te vatten als som van de fases beleidsvoorbereiding en beleidsbepaling. Zie de Public Consultation Guide van het Canadian Centre for Management Development (Sterne, 1997).

10


9


Voorts zijn er nog tal van andere –deels overlappende- verschillen tussen consultaties op basis van het doel, het moment waarop ze plaatsvinden, de vorm, de duur, de inhoud, de doelgroep, … . Onderstaande tabel geeft deze overzichtelijk weer. Aspect Doel

Fase in het beleidsproces Intensiteit Duur Onderwerp Vorm Techniek Doelgroep

Verschilpunten Betrokkenheid verhogen Informatie verzamelen Draagvlak verhogen Draagvlak nagaan Kwaliteit voorstellen verbeteren Impact nagaan op groepen Vertrouwen doen toenemen Legitimiteit optreden verhogen Agendavorming – Beleidsvoorbereiding – Beleidsbepaling – Beleidsuitvoering - Beleidsevaluatie Hoge betrokkenheid versus Lage betrokkenheid Continu/meermalig versus éénmalig Probleemdefinities, oplossingsalternatieven, uitvoeringsaspecten Indirect, at large, staged11 Openlijk bekend - Geheim Formeel - Informeel Ronde Tafels, Discussienota, … . Overheidsinterne of overheidsexterne actoren Uitgebreid of beperkt qua doelgroep Tabel 1-1 Consultatie: typologie van verschilpunten

1.2.3.

Problemen met consultatieprocessen door ambtenaren

Het feit dat er gedragsregels rond consultaties bestaan, wijst er op dat dit een gevoelige materie is. Die gevoeligheid valt te ontleden in een aantal deelproblemen: a) Bedreiging voor het primaat van de politiek: In diverse Westerse samenlevingen wordt sinds enige tijd het primaat van de politiek verantwoordelijke verkozenen beklemtoond. Hierbij wordt gesteld dat enkel ‘de politiek’ legitieme beslissingen kan nemen, omdat zij de enige actor in het politiek-administratief systeem is die rechtstreeks verantwoording moet afleggen aan de bevolking. Doordat ambtenaren externe actoren zouden consulteren, kan dit primaat op meerdere manieren bedreigd worden: 1. Doorheen intense consultaties (overleg en onderhandelingen) dienen soms bindende en vergaande beslissingen te worden genomen. Indien deze overgelaten worden aan 11

Page (2001, p. 129) maakt het onderscheid tussen drie vormen van externe consultatie: -Indirecte consultatie, waarbij de overheid andere instanties inschakelt om het consultatieproces te organiseren. Hij haalt daarvoor het voorbeeld van adviesorganen aan, aangezien deze niet alleen overheidsexterne leden tellen, maar tegelijk interne en externe groepen consulteren over de voorliggende materie. -‘Staged’ consultaties: Het formeel opstellen van een document, de zogenaamde Green Paper, dat dan voorgelegd wordt aan een veelheid van actoren, wiens opmerkingen dan gebundeld worden in een samenvattende nota voor de Minister. Gestructureerde vorm van consultatie dus. -At large consultation: het direct en breed verspreiden of ter commentaar voorleggen van ideeën; bijvoorbeeld via hoorzittingen of internetfora. Minder gestructureerde vorm in vergelijking met het ‘staged’-type.

10

Spoor Beleid


2.

3.

4.

5.

ambtenaren, raken politici een deel van hun beleidsbepalende bevoegdheid kwijt. Ze verliezen zo de controle op de verdeling van kosten en baten van beleidsoplossingen over verschillende groepen in de samenleving. Doordat ambtenaren te weinig terugkoppelen naar hun Minister of doordat ze diens standpunt onvoldoende hebben afgetast en/of verkeerdelijk hebben ingeschat, kan het zijn dat de Minister voor voldongen feiten komt te staan. En een onderhandeld compromis is soms moeilijk terug te draaien (Nieuwenkamp, 2001). Doordat men externe –hoogstens partieel gelegitimeerde- actoren de kans geeft op een zekere inbreng in het beleid, doet men afbreuk aan het prerogatief van de breder gelegitimeerde politici. Het risico bestaat zelfs dat het departement ‘gecapteerd’ of ‘gevangen’ wordt, zodat het eerder de belangenbehartiger van de sector wordt, dan een objectieve beleidsmaker. De ambtenaren betrokken bij consultaties worden dan geconfronteerd met dubbele loyauteiten en dienen twee of meerdere meesters. Een ander probleem/gevaar van interactief beleid is dat consultatie kan leiden tot hogere verwachtingen. Wanneer doelgroepen worden geconsulteerd in beleid, dan zullen ze eveneens verwachten dat ze hun eigen belangen vertaald zien in de definitieve beslissing en zullen ze verwachten om ook in de toekomst te worden geconsulteerd bij gelijkaardige beleidsproblemen (Brans, Hoet & Facon, 2003, p. 60). De rol van politici als ‘gatekeeper’ van de beleidsagenda dreigt dan te vervallen. De agenda lijkt minder beheersbaar te worden voor politici. Doordat anderen dan politici het consultatieproces voeren, verwerven deze mogelijks een te grote informatie- en dus machtsbasis, waardoor de centrale positie van ‘de politiek’ mogelijks ondermijnd wordt.

b) Vertrouwelijkheid van informatie Door ambtenaren het recht toe te kennen externe actoren te informeren, verliezen politici zicht op de juistheid en aard van de openbaar gemaakte informatie. Mogelijks verspreiden ambtenaren te veel of te gevoelige informatie, waardoor het imago, de positie of het beleid van de Minister aangetast zou kunnen worden. c) Onduidelijke posities van de overheid Overleg en onderhandelingen vergen duidelijke posities en een doortastend optreden. Los van de vraag of dit een rol voor ambtenaren is, is er in zo’n geval ook nood aan duidelijke directieven en mandaten. En daar kan het wel eens aan ontbreken. Met als gevolg dat de consultatiepartners te maken krijgen met een ‘instabiele’ partner. Op interdepartementaal vlak doet deze situatie zich voor wanneer een Minister een ambtelijke consensus ‘bombardeert’ (Nieuwenkamp, 2001). Dit ‘bombardement’ doet zich voor wanneer ambtenaren door de Minister teruggefloten worden over een standpunt dat ze ingenomen hebben op het interdepartementaal overleg. Het akkoord dat bereikt was, zal dan herzien en heronderhandeld moeten worden in naam van de Minister. 1.2.4.

Consultatiecodes: What’s in a name

Om de bovenstaande problemen of gevoeligheden te vermijden kunnen dus gedragsregels over consulteren opgesteld worden. Een gedragscode is volgens Van Es (2000) een verzameling van waarden, normen en regels waarmee een organisatie richting geeft aan het


11


gedrag van haar leden en partners. Zo’n code kan om meerdere redenen ingesteld worden. Het kan gaan om: -Expliciteren: de waarden van de organisatie bekend maken en het imago aanscherpen. -Instrumenteren: de elementen aanreiken voor interne coördinatie en het analyseren van problemen in de organisatie. Dit gaat via interne richtlijnen, cases en checklists. -Activeren: het versterken van het deontologisch bewustzijn van de organisatieleden. Gedragscodes bestaan er in alle soorten. Belangrijkste verschilpunten zijn volgens Van Es het al dan niet opnemen van concrete aanwijzingen voor gedrag en het al dan niet bevatten van disciplinaire spelregels voor het naleven van de code. Volgens de auteur vertonen gedragscodes trouwens een uniforme structuur12: 1. Het woord vooraf, waarin de aanleiding of motivatie wordt uiteengezet; 2. Een beschouwing van de waarden die richtinggevend moeten zijn voor de leden; 3. Het aangeven op wie de code precies betrekking heeft; 4. Concrete aanwijzingen voor gedrag; deze variëren van scherpe omschrijvingen van goed en fout gedrag (voorschriften), tot aanzetten om te beslissen wat redelijkerwijs van elkaar verwacht mag worden (aansporingen); 5. Spelregels voor het naleven van de code, eventueel met vermelding van de disciplinaire sancties bij overtreden van de regels. Kortom, consultatiecodes omschrijven -al dan niet bindend- wat beleidsambtenaren kunnen en mogen doen op consultatievlak en welke standaarden/gedragsregels/procedures ze daarbij in acht moeten nemen. Ze geven aan welke contacten op welk moment met welke actoren op welke manier mogen plaatsvinden. Eventueel vermelden ze ook disciplinaire sancties bij overtredingen van de gedragsregels.

1.3 SITUERING VAN CONSULTATIE EN CONSULTATIECODES IN DE VLAAMSE OVERHEIDSCONTEXT 1.3.1. Consultaties in de huidige Vlaamse Overheid In lijn met de bevindingen van vroegere studies (Dierickx en Majersdorf, 1994) en op basis van onze eigen analyses en gesprekken lijken in Vlaanderen de meeste contacten met overheidsinterne en overheidsexterne actoren tijdens beleidsprocessen het prerogatief te zijn van kabinetsmedewerkers. Natuurlijk komen ook ambtenaren in contact met andere administraties of externe doelgroepen, maar dit lijkt ons meestal van een andere aard te zijn dan de interdepartementale en overheidsexterne contacten die kabinetsmedewerkers en Ministers hebben. Op basis van eigen onderzoekservaringen menen wij zelfs te kunnen besluiten dat bepaalde contacten voorbehouden zijn voor het Kabinet. Eerst en vooral gaat het om het overleg met de coalitiepartners in de fase van de beleidsbepaling, eens er een afgewerkt beleidsvoorstel van departement X ter tafel ligt. Deze besprekingen vinden plaats in het kader van de interkabinettenwerkgroepen (of IKW’s) en de ministeriële comités.13 12 13

Van Es (2000), p. 113. Zie ook Pelgrims, Hondeghem & Steen (2003).

12

Spoor Beleid


Voorts lijkt het er ook op dat het direct consulteren van belangengroepen en middenveldorganisaties, zij het in de beleidsvoorbereidende of in de beleidsbepalende fase, geen taak is voor de administratie. Sommige geluiden wijzen er op dat zelfs het persoonlijk informeren over beslist beleid het prerogatief is van het kabinet.14 Dierickx & Majersdorf (1994) komen tot de conclusie dat kabinetten ook meer (dan ambtenaren) in communicatie staan met Parlementsleden en politieke partijen. We hebben getracht deze door ons ingeschatte relaties weer te geven in volgende figuur. Opmerkelijk –zeker in vergelijking tot het Verenigd Koninkrijk en Nederland- is trouwens dat ministeriële adviseurs/kabinetten ook sturing aan ambtenaren kunnen geven.

Figuur 1-5 Beleidsmatige contacten met externe actoren in Vlaanderen – Situatie ‘AS IS’ (onze hypothese) Uit de figuur blijkt dat: -Het Ministerieel kabinet duidelijk de centrale spil is inzake externe contacten15. Vooral de intensieve contacten (inclusief overleg en onderhandelen) met andere kabinetten en met relevante belangen- en doelgroepen vallen op. De input van die besprekingen wordt vaak geleverd door de administratie, terwijl de output van die besprekingen (de genomen beslissingen) vaak in de sturing van het beleidswerk van de administratie gebruikt worden. -Ministers elkaar ontmoeten in de Regering en in interministeriële conferenties, daarbij ondersteund door hun kabinetsmedewerkers. -Tussen de coalitiepartners overeenstemming wordt gecreëerd via de ministeriële kabinetten.

14

Wij vellen over deze situatie geen oordeel. Hoewel kabinetten een zeker aantal disfuncties kennen, zijn ze zeker ook functioneel, al was het maar omdat ze tijdelijk een zekere uitvoerende, politieke en maatschappelijke expertise in de overheidsorganisatie binnen brengen. Daarnaast mag niet vergeten worden dat het kabinet de administratie ook voor een deel afschermt en beschermt. Het kabinet houdt met andere woorden de ambtelijke beleidsrol zuiver. 15 Dit bleek ook uit de studies van Dierickx & Mayersdorf (1994) en Suetens & Walgraeve (1999).


13


-Administraties elkaar ontmoeten binnen het eigen departement of in het kader van administratie-overstijgende beleidsprojecten, maar de intensiteit van deze contacten is kleiner. -De contacten met de media verlopen via administratie en kabinet, maar deze communicatiestromen verschillen wel van aard. Het Kabinet neemt eerder het woordvoerderschap op, de administratie verzorgt de overheidsvoorlichting16. Voor dit onderzoek is vooral het woordvoerderschap van belang.17 1.3.2. Stakeholder-consultatie in de toekomstige Vlaamse Overheid De BBB-hervorming kent een heel aantal beleidsondersteunende taken toe aan (kern)departement in het Ministerie. Indien de departementen centra voor beleidsondersteuning worden waar de beleidsvoorbereiding plaatsvindt, zou men kunnen veronderstellen dat ook (enkele) consultatie-activiteiten overgeheveld worden naar de administratie.

Figuur 1-6 Externe contacten in de Vlaamse Overheid – Situatie ‘TO BE?’ (hypothetische voorstelling) De vraag die zich dan stelt is welke contacten ambtenaren er met welke intensiteit op na zullen mogen houden. Worden ze verantwoordelijk voor het interdepartementaal overleg, zullen ze mogen overleggen of zelfs onderhandelen met belangengroepen, krijgen ze het woordvoerderschap toegewezen, … ?

16 17

De mondelinge en schriftelijke informatie van de overheid aan de burger die feitelijk en zakelijk van aard is. Gelders (2002) merkt op dat men ooit op federaal vlak eens getracht heeft om een taakverdeling inzake communicatie tussen administratie en kabinet op te stellen. Hij verwijst naar het Federale ‘Handvest van de gebruiker van de openbare diensten’, een protocol dat stelt dat de communicatie over beleidsintenties en beleidsvoorbereidende informatie aan het kabinet toebehoort, terwijl de informatieverstrekking over goedgekeurd beleid en beleidsimplementatie eerder tot het domein van de administratie behoort.

14

Spoor Beleid


Zelf veronderstellen we dat de coalitie-ondersteunende contacten een taak zullen blijven van politiek verantwoordelijken of van medewerkers ervan (politiek adviseurs). Drie andere consultatie-taken kunnen mogelijks wel getransfereerd worden, namelijk het woordvoerderschap, het interdepartementaal overleg en het consulteren van overheidsexterne actoren. Men zou kunnen verwachten dat departementen –indien ze geheel verantwoordelijk worden voor de beleidsvoorbereiding- ook directer in contact zullen komen te staan met het Parlement of met individuele Parlementsleden, al was het maar omdat ze in dat geval de eerste ondersteuner van de Minister zouden worden. Indien dergelijke overheveling van consultatiebevoegdheden zou plaatsvinden, komen ambtenaren dichter bij de Minister te staan en zal hun loyaliteit meer dan vroeger (of zelfs in de eerste plaats) naar hem/haar moeten gaan. Wanneer ze in externe contacten meer in naam van hem of haar gaan optreden, kan het nuttig zijn om hieromtrent regels op te stellen. Die bestaan vandaag nog niet in Vlaanderen, maar er bestaat wel een algemene deontologische code die we hierna beschrijven. 1.3.3. De bestaande Vlaamse deontologische code De deontologische code in Vlaanderen dateert van 199818 is geldig voor alle personeelsleden (al dan niet ambtenaar) van de diensten van de Vlaamse Regering. Ze is vrij algemeen geformuleerd om juist op iedereen van toepassing te kunnen zijn. Vijf principes staan centraal: Loyauteit, correctheid, klantvriendelijkheid, objectiviteit en spreekrecht & spreekplicht.19 Ofschoon ze er niet specifiek voor opgesteld zijn, zijn een aantal van de bepalingen ook relevant voor het werk van beleidsambtenaren. Het gaat dan onder meer om: Loyauteit (ten opzichte van de Vlaamse Regering): -U werkt constructief en met kennis van zaken mee aan de voorbereiding en de evaluatie van het beleid van de Vlaamse Regering. -Adviezen, opties en voorstellen formuleert u op basis van een precieze, volledige en praktische voorstelling van de feiten. Objectiviteit: -Elkéén moet zijn functie op een onbevangen en neutrale wijze uitoefenen. Persoonlijke voorkeuren en overtuigingen mogen geen weerslag hebben op de objectiviteit waarmee men zijn taken uitoefent. -Bij tussenkomsten van de volksvertegenwoordigers behoudt u uw objectiviteit en onbevangenheid en wijkt u niet af van de normale administratieve procedures. Elke tussenkomst (ook van andere actoren: drukkingsgroepen, partijfunctionarissen, …) moet verplicht vermeld worden in het administratief dossier. Spreekrecht en spreekplicht: -In het algemeen moet men feitelijke informatie verspreiden die op een correcte, volledige en objectieve wijze moet worden gepresenteerd. 18 19

Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap (1998). Omzendbrief AZ/MIN/98/4. Voor een analyse van de code, zie Maesschalck (2002).


15


-Het spreekrecht wordt beperkt door de plicht om vertrouwelijke informatie geheim te houden voor iedereen die niet bevoegd is om er kennis van te nemen. Hieronder vallen onder meer de gegevens over het interne beraad dat aan een administratieve eindbeslissing voorafgaat zolang die eindbeslissing nog niet is genomen. -Als iemand van de pers met u contact opneemt over dienstaangelegenheden, dan verwijst u hem of haar naar de verantwoordelijke woordvoerder binnen uw administratie. De code bevat echter geen aanduidingen over contacten met externe actoren bij de beleidsvoorbereiding20. Via onze verkennende studie willen we buitenlandse voorbeelden van zo’n regels analyseren. In het volgende punt schetsen we het daarbij gehanteerde onderzoekskader.

1.4 ONDERZOEKSDESIGN 1.4.1. Onderzoeksopzet Zoals eerder gezegd was het de bedoeling om met deze verkennende studie een zicht te krijgen op buitenlandse voorbeelden van consultatiecodes. In dergelijke codes wordt (al dan niet bindend) vastgelegd wat beleidsambtenaren kunnen en mogen doen en welke standaarden/gedragsregels/procedures ze daarbij in acht moeten nemen. Centrale onderzoeksvraag was dan ook: Welke bepalingen hebben andere overheden afgekondigd omtrent de externe contacten van ambtenaren in het kader van de beleidsvoering? We hebben de gedragsregels in twee landen –Nederland en Groot-Brittannië- onder de loep genomen. We rapporteren hierover in de volgende hoofdstukken. Voor elk onderzocht land is het hoofdstuk als volgt opgebouwd: Eerst bespreken we kort de politiek-ambtelijke structurering om de beleidsrol van de ambtenarij te schetsen. We zijn er immers van overtuigd dat elke code pas zinvol geanalyseerd kan worden als ze duidelijk gesitueerd wordt binnen het bestaande beleidstakenpakket voor ambtenaren. Vervolgens zullen we in onze beschrijving telkens de aard en de inbedding van de codes beschrijven. We hebben immers vastgesteld dat niet elk land een officiële & aparte consultatiecode heeft. In dat geval zijn we dan ook in andere codes en documenten op zoek moeten gaan naar relevante gedragsregels. Ten slotte zullen we elke code analyseren op vlak van ontstaan, bereik & inhoud. 1.4.2. Concrete onderzoeksvragen Cluster A: Beleidscontext 1. Welke beleidsrol vervullen ambtenaren?

20

De passage over de tussenkomsten van volksvertegenwoordigers heeft immers eerder betrekking op de beleidsuitvoerende fase, op het afhandelen van dossiers.

16

Spoor Beleid


2. Bestaan er politiek benoemde adviseurs? Welke beleidsfunctie vervullen deze? Hoe verhouden deze zich tot de beleidsambtenaren? Cluster B: Code-context 3. Welke (deontologische) codes bestaan er in het betreffende land en voor wie zijn deze geldig? 4. Welke codes bestaan er voor ambtenaren? 5. Bestaan er gedragscodes voor beleidsambtenaren? Hoe verhouden deze zich tot andere codes? Zijn ze ingebed in andere codes? 6. Wat was de reden voor de invoering daarvan? 7. Bestaan er specifieke consultatiecodes in het onderzochte land? Cluster C: Inhoud van de consultatiecode / Inhoud van de relevante gedragsregels 8. Op wie hebben ze betrekking? 9. Welke contacten zijn ‘verboden’? 10. Hebben die ge/verboden betrekking op een specifieke beleidsfase? 11. Aan welke gedragsregels dienen ambtenaren zich te houden? 12. Hoe zijn de regels omschreven? Via concrete gedragsaanwijzingen of via algemene principes/aansporingen? 13. Zijn er disciplinaire bepalingen opgenomen?


17


HOOFDSTUK 2 Consultatiecodes in Nederland 2.1 HET NEDERLANDS POLITIEK-ADMINISTRATIEF SYSTEEM 2.1.1. Het Parlement: De Staten-Generaal21 Het Parlement bestaat in Nederland uit twee Kamers (de Eerste en Tweede), die samen de Staten-Generaal vormen. Nederland kent een asymmetrisch bicameralisme, wat betekent dat beide Kamers grondig van elkaar verschillen, onder meer op vlak van verkiezing, samenstelling en omvang22. Het grootste verschil ligt echter in hun ongelijk politiek gewicht. Politiek en beleidsmatig gezien is de Tweede kamer het belangrijkst omdat ze Ministers ter verantwoording kan roepen, wetsvoorstellen gedetailleerd kan behandelen, mondelinge vragen kan stellen en de dagelijkse politiek nauwgezet opvolgt. Bovendien ontbreekt het de Eerste Kamer aan een recht op amendement en initiatief. Voor bijna elk Ministerie is er in de Tweede Kamer één vaste commissie actief. Daarnaast kunnen er nog onderzoekscommissies en tal van andere tijdelijke commissies worden ingesteld. Met Ministers vinden in de commissies verschillende soorten van overleg plaats: algemeen overleg, nota-overleg en wetgevingsoverleg. -Algemeen overleg vindt het meest frequent plaats en betreft het bespreken van de ideeën, de beslissingen en de plannen voor wetsvoorstellen van de Regering. Veelal voeren er slechts een beperkt aantal personen het woord (woordvoerders per partij). Tijdens deze overlegvorm kunnen geen moties ingediend worden. -Nota-overleg is een zwaardere en meer gedetailleerde vorm van overleg dan het Algemeen overleg. In een nota-overleg wordt met bewindslieden gesproken over alle mogelijke stukken: nota's, notities, brieven, noem maar op. Alleen wetsvoorstellen komen niet aan de orde. Nota-overleg ontlast de plenaire vergadering van de Tweede Kamer, want stukken die in een dergelijk overleg zijn besproken komen in de plenaire vergadering niet meer aan de orde. Ook tijdens dit overleg worden geen moties ingediend. -Wetgevingsoverleg is een mondeling overleg van een Kamercommissie met een bewindspersoon dat betrekking heeft op het bij de desbetreffende commissie ingediend wetsvoorstel. Tijdens dergelijk overleg worden wetsvoorstellen artikelsgewijs overlopen en becommentarieerd. Amendementen kunnen hier wel ingediend worden. -Onderzoeks- en enquête-commissies zijn tijdelijke parlementaire commissies die bepaalde thema’s of affaires nader kunnen uitspitten. Bij parlementaire enquêtes kunnen kamerleden getuigen verplichten te verschijnen en kunnen ze deze onder ede verhoren.

21

Beschrijving op basis van informatie van de websites http://eerstekamer.cust.pdc.nl/ & http://www.tweedekamer.nl/. Zie ook: Lijphart (1984) en Tsebelis & Money (1997). 22 Zo is de Eerste Kamer kleiner, wordt ze niet direct verkozen en bestaat ze uit deeltijdse Parlementsleden.

18

Spoor Beleid

Hoofdstuk 2: Consultatiecodes in Nederland

2.1.2. De Regering: Het Kabinet, de Ministerraad en het Torentjesoverleg Het consensuele Nederland kent –net zoals België- een lange traditie van coalitieregeringen, waarbij een zeer gedetailleerd Regeerakkoord de partijen samenhoudt en het Regeringsbeleid stuurt. De Regering –het Kabinet- bestaat uit Ministers en Staatssecretarissen en draagt de naam van de Minister-President. Alleen de Ministers maken deel uit van de Ministerraad, die wekelijks op vrijdagmorgen samenkomt. Het huidige Kabinet – Balkenende II- telt 15 Ministers en 10 Staatssecretarissen. Eigenlijk bestaat er –op enkele kleine afwijkingen na23een één-op-één-relatie tussen de structuur van de Rijksoverheid en de Ministerportefeuilles. De Ministerraad kent een aantal onderraden en ministeriële commissies. Door middel van onderraden wordt geprobeerd de meest betrokken bewindspersonen alvast tot overeenstemming te laten komen, zodat de discussie en besluitvorming in de Ministerraad efficiënter verloopt. Het is de Minister-President die voorzitter is van de onderraden. De bewindspersoon die voor het betreffende beleidsterrein verantwoordelijk is, wordt de coördinerende bewindspersoon genoemd. Hij/zij moet er voor zorgen dat zaken waarover op ministerieel niveau overeenstemming moet worden bereikt, ambtelijk behoorlijk voorbereid in de onderraad aan bod komen. Die ambtelijke voorbereiding vindt plaats in een interdepartementale coördinatiecommissie, het zgn. ambtelijk voorportaal. Zo is bijvoorbeeld het CZWO (de Commissie voor Zorg, Welzijn en Onderwijs) het ambtelijk voorportaal van de Raad voor Zorg, Welzijn en Onderwijs (RZWO), een onderraad van de ministerraad. De CZWO bereidt de vergaderingen van de RZWO voor en adviseert de RZWO of de Ministerraad over wetsvoorstellen, beleidsnota's en rapportages die de departementen ter beslissing aan het kabinet voorleggen.24 Naast de Ministerraad en diens onderraden bestaat er ook nog het informeel, maar -politiek gezien- zeer belangrijke ‘Torentjesoverleg’. Het Torentjesoverleg is het beraad tussen Minister-President, vice-premiers en fractievoorzitters van de coalitiepartijen dat wekelijks plaatsvindt in de werkkamer van de Minister-President (het Torentje van het Binnenhof).25

23

Niet alle Ministers hebben immers een heel Ministerie onder zich en bepaalde Ministeries worden ‘gedeeld’ door meerdere Ministers. Zo hebben de Ministers bevoegd voor Ontwikkelingssamenwerking en Vreemdelingenzaken & Integratie geen eigen Ministerie en wordt het Ministerie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties geleid door twee Ministers. 24 Opmerkelijke vaststelling is dat het secretariaat van een aantal van die ‘voorportalen’ (o.a. dat van de CZWO) wordt waargenomen door het SCP, het Sociaal en Cultureel Planbureau, een ambtelijk interdepartementaal wetenschappelijk instituut dat zelfstandig onderzoek doet en gevraagd en ongevraagd adviezen kan uitbrengen. Bron: Introductiedossier bewindslieden OCenW. 25 Beschrijving op basis van http://nl.wikipedia.org/wiki/Torentjesoverleg.


19


2.1.3. Departementale beleidsactoren26 2.1.3.1. De bewindslieden: De Minister en de Staatssecretaris(sen) Ministeries worden bestuurd door een Minister en één of meerdere Staatssecretarissen. Het is daarbij belangrijk om weten dat Nederlandse Ministers en Staatssecretarissen –net zoals in ons land- ophouden zitting te hebben in het Parlement eens ze aangesteld zijn. De verhouding tussen Minister en Staatssecretaris is in de Grondwet geregeld. “Een Staatssecretaris treedt namens de Minister op in de gevallen waar de Minister het nodig acht en met in achtneming van de aanwijzingen van de Minister27. De Staatssecretaris wordt belast met een deel van de taken van de Minister en overlegt na zijn/haar benoeming met de Minister over de vraag hoe zij hun taken zullen verdelen”. Meer concreet is de Minister belast met de leiding van het departement en is hij/zij verantwoordelijk voor de vaststelling van het totale beleid, inclusief begroting en financiële zaken. Staatssecretarissen krijgen –volgend uit de formatiegesprekken- een aantal bevoegdheden toegewezen die ze uitoefenen binnen de grenzen van het door de Minister vastgestelde beleid. In de praktijk zijn de Staatssecretarissen meestal van een andere politieke kleur dan de Minister, zodat de partijen elkaar wederzijds kunnen controleren. Het werken met Staatssecretarissen heeft ook tot gevolg dat de indeling in Ministeries -en de bijhorende 1 op 1 relatie- beter behouden kan blijven na een Regeringswissel. Volgens Brans (2002) is de aanstelling van ‘anders gekleurde’ Staatssecretarissen om nog een derde reden functioneel, namelijk dat door hun aanwezigheid een sterke politisering van de ambtelijke top minder ‘nodig’ is. 2.1.3.2. De ambtelijke top: De Secretaris-Generaal en zijn plaatsvervanger De leiding van een Ministerie is in handen van een Secretaris-Generaal (SG), die bijgestaan wordt door een plaatsvervangend SG. De taak van de Secretaris-Generaal omvat zowel de zorg voor het management van het Ministerie, als de verantwoordelijkheid voor de coördinatie en integratie van het beleid binnen het Ministerie. De Secretaris-Generaal is de eerste adviseur van de Minister en de Staatssecretaris en het is zijn verantwoordelijk dat deze voorzien worden van de essentiële informatie die nodig is om hun rol als verantwoordelijk bewindspersoon optimaal te kunnen vervullen.28 Tussen beide SG’s bestaat min of meer een algemeen geldende taakverdeling, waarbij de SG meer beleidsinhoudelijk en politiek georiënteerd is dan zijn plaatsvervanger, die eerder verantwoordelijk is voor de beheersmatige organisatie van het Ministerie. Dit onderscheid komt bijvoorbeeld tot uiting in de aard van de stafdirecties die onder beide topambtenaren ressorteren en in de interne organen die ze voorzitten. -In alle Ministeries ressorteren de belangrijkste centrale beleidsafdelingen onder de SG. Het gaat dan onder andere om het Bureau van de SG, de Directie Communicatie (die 26

Deze paragraaf steunt op een uitgebreide documentenanalyse omtrent de taken en rollen van de verschillende actoren. Bijzonder nuttig bleken de introductiedossiers voor de nieuwe bewindslieden te zijn. In deze omvangrijke dossiers werden de belangrijkste actoren en organen en hun beleidsmatige taken en relaties aan de bewindslieden voorgesteld. In concreto hebben we de introductiedossiers van de Ministeries OCenW, VWS, SZW, Justitie, LNV & EZ doorgenomen. 27 Artikel 46, tweede lid uit de Grondwet. 28 Beschrijving op basis van het introductiedossier Economie, p. 5-6.

20

Spoor Beleid


instaat voor woordvoerderschap en persvoorlichting), eventueel nog aangevuld met een directie voor strategische beleidsontwikkeling. Onder de plaatsvervangend SG vallen de directies Financieel-economische zaken (FEZ), de directie HRM, … . -In een aantal Ministeries wordt een onderscheid gemaakt tussen een Bestuursraad (het afstemmingsoverleg tussen SG’s en Directeuren-Generaal, DG’s) en een Bedrijfsvoeringsoverleg tussen de directeuren van de centrale bedrijfsvoeringsstaven en de directeuren van grote uitvoeringsorganisaties. Welnu in die gevallen is het de Secretaris-Generaal die de Bestuursraad voorzit, terwijl de plaatsvervangend SG het beheersmatige overleg voor zijn rekening neemt. 2.1.3.3. De centrale actoren in de beleidsvoorbereiding: DG’s & de Beleidsdirecties Brans, Hoet & Facon (2003) stellen dat het belangrijkste deel van de beleidsvoorbereidende capaciteit in Nederland gelokaliseerd is in de beleidsdirecties. Beleidsdirecties zijn de afdelingen van een Directoraat-Generaal en zijn bevoegd voor een welbepaald beleidsdomein of -veld. De DG’s zijn ambtelijk verantwoordelijk voor de beleidsterreinen van de directies die zij in hun portefeuille hebben en voor de samenhang tussen die beleidsterreinen. Tevens staan zij in voor de kwaliteit van het departementaal beleid. DG’s zijn bijgevolg cruciale beleidsactoren via dewelke de nota’s en voorstellen van de beleidsdirecties besproken worden met de ambtelijke en politieke top. Dit beleidsinhoudelijk overleg vindt gedeeltelijk plaats in de Bestuursraad (waar de Minister niet op aanwezig is!), maar gebeurt vooral in het beleidsoverleg en in de Ministerstaf. -De Ministerstaf is een gestructureerd overleg tussen de politieke en de ambtelijke leiding (SG’s en DG’s) met een politiek karakter. In de Ministerstaf wordt teruggekoppeld over besprekingen in Ministerraad en Parlement, wordt de voorbereiding van de parlementaire behandelingen en de Ministerraad besproken, evenals de voortgang in bepaalde beleidsonderwerpen. -Het beleidsoverleg vindt op maatregel- of sectorniveau plaats tussen bewindslieden en betrokken ambtelijk verantwoordelijken (DG’s), deze laatste vergezeld van hun – naargelang de beleidsmaterie- meest deskundige beleidsmedewerkers. Deze vorm van overleg dient voor een inhoudelijke en richtingbepalende bespreking van vooraf vastgestelde en door de ambtenaren voorbereide beleidsthema’s. Als dusdanig hebben ambtenaren uit de beleidsdirecties geregeld rechtstreeks contact met hun Minister. Het zijn ook de directeurs en beleidsmedewerkers van de beleidsdirecties die de Minister bijstaan en ondersteunen vóór en tijdens parlementaire besprekingen. In de commissies zijn er tevens wetgevingsjuristen aanwezig om de Minister bij te staan. Met recht en reden mag dus besloten worden dat ambtenaren uit de beleidsdirecties een cruciale beleidsvoorbereidende rol spelen en op inhoudelijk vlak de eerste beleidsadviseurs van de Ministers zijn. Er kunnen echter nog andere belangrijke ambtelijke beleidsondersteunende actoren onderscheiden worden. We bespreken ze in het volgende punt. 2.1.3.4. Directe ondersteuning van bewindslieden Uit het hierboven aangehaald onderzoeksrapport van Brans, Hoet & Facon (2003) blijkt dat Nederland geen systeem van ministeriële of politieke kabinetten kent ter inhoudelijke,


21


procedurele en/of logistieke ondersteuning29 van de Minister. Elke Minister beschikt slechts over één politieke adviseur die wordt ingeschakeld voor zuiver politieke taken, zoals het opvolgen van een bepaald dossier binnen de administratie, of het verzorgen van de relaties tussen de Minister en de politieke achterban (Brans, Hoet & Facon, 2003: p. 40).30,31 De politieke adviseurs zijn dus absoluut niet vergelijkbaar met de medewerkers van de ministeriële kabinetten in België, die naast de politiek-bestuurlijke regie en het beleidsvormingsmanagement, toch ook nog een belangrijk deel van de beleidsondersteunende taken voor hun rekening nemen (waaronder het consulteren van externe actoren en het woordvoerderschap). Al deze taken worden in Nederland verdeeld opgenomen door ambtelijke actoren. De beleidsinhoudelijke uitwerking en het extern consulteren gebeurt –zoals hierboven al werd aangehaald- door de beleidsdirecties. Qua consultatie lijkt er wel een verschil te bestaan tussen contacten met het Parlement en contacten met externe belangengroepen. Contacten met het Parlement verlopen in verschillende Ministeries eerder indirect via een centrale afdeling (onder de SG), dan direct via de beleidsdirecties. Voor het informeren en overleggen met belangengroepen beschikken de beleidsdirecties over een grote autonomie. Over de besprekingen wordt natuurlijk wel teruggekoppeld naar centrale afdelingen en bewindslieden. Wanneer de directie of het Ministerie bindende standpunten moet innemen, worden de zaken op voorhand besproken, zodat de ambtelijke onderhandelaars voldoende gemandateerd zijn om zich namens de Minister op te stellen. De politiek-bestuurlijke regie en de (finale) politieke aftoetsing gebeuren door centrale beleidsafdelingen rond/onder de Secretaris-Generaal. Het woordvoerderschap ten slotte wordt opgenomen door de Directie Communicatie (ook onder de SG). We gaan hierna op beide (centraal ondergebrachte) beleidsondersteunende taken nader in: Een deel van de inhoudelijke en procedurele beleidstaken wordt32 opgenomen door een entiteit rond of onder de Secretaris-Generaal. In het ene Ministerie wordt die entiteit Bureau SG genoemd, in andere draagt ze de naam Directie Bestuursondersteuning. Deze directie staat meer concreet in voor: - het ontvangen en afhandelen van de stroom aan brieven en verzoeken; -de stukkenstroom (het zakelijk verkeer tussen politieke top en ambtenaren); -het ‘beleidsvormingsmanagement’ (sturen en bewaken van de bestuurlijke en politieke procesgang, met inbegrip van het stellen van prioriteiten); -de coördinatie van het ministeriële beleid; -de politiek-bestuurlijke toets van beleidsvoorstellen33; 29

De logistieke ondersteuning wordt door ambtenaren verzorgd, meerbepaald door managementassistenten, werkzaam in de diensten van de Secretaris-Generaal. 30 Opmerkelijk is dat er weinig bekend is over het juiste aantal en de rollen van politieke adviseurs. Wel wijst Nieuwenkamps studie (2001) er op dat een beleidsmatige invulling van de rol van politieke adviseurs zich gemakkelijk wreekt in de Nederlandse politiek-ambtelijke verhoudingen en dat ze meestal beperkt blijft tot het verzorgen van de politieke relaties van de Minister met Parlement en achterban. Men spreekt er dan ook eerder over politiek assistenten dan over politiek adviseurs. Zie ook Brans (2002). 31 Officieus kan het wel gebeuren dat deze adviseur belast wordt met het opvolgen van een bepaald beleidsdossier. 32 Zo blijkt toch uit onze verkennende analyse in een zestal ministeries. 33 Een toets die geoperationaliseerd zou kunnen via volgende vragen: Is de politieke gevoeligheid onderkend & juist ingeschat? Is toonzetting juist? Wordt er voldoende geanticipeerd? Is nota politiek consistent met

22

Spoor Beleid


-de voorbereiding van de Ministerraad en onderraden. In deze directie komen inhoudelijke en bestuurlijke lijnen dus samen. Ook het woordvoerderschap en de persvoorlichting ten dienste van de Minister wordt opgenomen door ambtenaren. Neem bijvoorbeeld het Ministerie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid waar de Directie Communicatie optreedt als woordvoerder van de Minister. Zij doen de ‘politieke’ woordvoering en de begeleiding en advisering van de bewindspersonen bij het voorbereiden van hun woordvoeringslijn. De woordvoerders begeleiden de Minister ook bij en tijdens interviews. Ze zijn tevens aanwezig tijdens parlementaire besprekingen als aanspreekpunt voor journalisten. Het Bureau presentatie als onderdeel van de Directie persvoorlichting schrijft de ministeriële toespraken, weliswaar in samenspraak met Minister en beleidsambtenaren. 2.1.4. Conclusie: de beleidsrol van ambtenaren34 Uit de beschrijving blijkt dat Nederlandse ambtenaren centrale beleidsactoren zijn. Opmerkelijk –met ons eigen politiek-administratief systeem (met kabinetten) in het achterhoofd- is dat ambtenaren niet alleen de eerste beleidsinhoudelijke adviseurs van de Minister zijn, maar dat ze ook meer politieke taken op nemen, zoals het uitvoeren van politiek-bestuurlijke toetsen op beleidsvoorstellen en het woordvoerderschap. Ook het consulteren van externe actoren behoort tot hun takenpakket, al bestaat er min of meer wel een taakverdeling op dit vlak tussen centrale beleidsafdelingen en de beleidsdirectie (zie hoger). Overheidsinterne consultaties behoren wel tot het ambtelijke takenpakket, zoals blijkt uit het belang van de ambtelijke voorportalen, ambtelijke commissies die de structuur van ministeriële comités weerspiegelen en waarin interdepartementale besprekingen /onderhandelingen gevoerd worden. Het feit dat ambtenaren een voorname beleidsrol spelen impliceert echter niet dat de rol van politici of van partijen beperkt(er) is. Twee feiten illustreren dit: -Het is de gewoonte dat partijen op de vooravond van de Ministerraad intern overleg hebben om die Ministerraad voor te bereiden (Bewindspersonenoverleg, BPO). Op het moment van die besprekingen is de Minister al in het bezit van de Ministerraad-adviezen van de directies, zodat hij/zij op de hoogte is van de voornaamste onderwerpen die in de Ministerraad gaan spelen. Deze adviezen kunnen dan in de partij politiek afgetoetst en eventueel aangepast of verfijnd worden. -In Nederland pleegt men bovendien wel eens de beleidsvoorbereiding extern uit te besteden. Brans, Hoet & Facon (2003, p. 48) beschrijven zo een geval waar een particulier adviesbureau het beleidsproces mocht regisseren namens de Minister, waarbij bleek dat de leiding van het consultancy-bedrijf politiek gelieerd was aan de Minister en diens partij, zodat partijpolitieke inzichten in het beleid binnendrongen.

Regeerakkoord en verkiezingsprogramma? Is er interdepartementale spanning? Waar zitten de zwakke plekken/potentiële problemen? … 34 Deze rolbeschrijving is een eigen interpretatie van de taakbeschrijvingen uit de gebruikte stukken omdat er weinig gedetailleerde rolbeschrijvingen of academische studies over ambtelijk beleidswerk, wat verwonderlijk is gezien de omvang van de bestuurskunde in Nederland.


23


Bovendien mag ook niet vergeten worden dat Nederlandse topambtenaren een politieke kleur hebben. Niet alleen blijkt uit onderzoek dat bijna de helft van de topambtenaren zegt lid te zijn van een politieke partij35, Couwenberg (2002) stelt zelfs dat er in de Ministeries politiek benoemd wordt tot onder het niveau van Directeur. Ofschoon de ambtenaren deel uitmaken van een merit-bureaucratie, zijn ze toch niet echt politiek neutraal. Zeker niet –zoals we in het volgende hoofdstuk zullen zien- in vergelijking met Groot-Brittannië.36

2.2 CONSULTATIE-CODE: CONTEXT & INBEDDING 2.2.1 Consultatie op de agenda Nederland draagt net zoals België kenmerken van een neo-corporatistische, verzuilde en ‘consociational democracy’ in zich37, waarin eliteberaad en maatschappelijke consensus een centrale rol spelen. Randeraad & Wolffram (1998, p. 47) beschrijven de Nederlandse bestuurscultuur als volgt: “Via een fijnmazig netwerk van overlegstructuren en een omvangrijk conglomeraat van belangenbehartigingsorganisaties worden plannen van de overheid getoetst aan hun maatschappelijke haalbaarheid. Het creëren van een breed maatschappelijk draagvlak is als het ware een dwingende noodzaak.” Maatschappelijke participatie is dus niets nieuws in Nederland, maar toch staat consultatie er enigszins op de agenda door de aandacht die er (opnieuw?) uitgaat naar interactiviteit in de beleidsvorming. Hiervan getuigen de oprichting van het expertisebureau XPIN, het (weloverwogen) interactief opzetten van een aantal grote beleidsprojecten en de expliciete aandacht die een aantal departementen wijden aan het ‘openen’ van hun beleidsvoorbereidende processen. XPIN staat voor Expertise Bureau voor Innovatieve Beleidsvorming. Het is een kenniscentrum voor de publieke sector38 en is ontstaan uit de behoefte om kennis en ervaring over de gevarieerde praktijk met betrekking tot innovatieve (lees interactieve) beleidsvorming te bundelen, verbindingen te maken tussen kennis en organisaties en deze kennis te laten stromen naar de gehele overheidsorganisatie. Het afgelopen decennium hebben Nederlandse Ministeries de beleidsvorming van een aantal grote (vooral ruimtelijke/infrastructurele) projecten expliciet ‘opengetrokken’ volgens de principes van interactieve beleidsvorming. Te denken valt aan de aanleg van de Rijksweg 73-Zuid (Koppenjan & Joldersma, 1997), aan de uitbreiding van Schiphol, aan de uitbreiding van de haven van Rotterdam (VERM-project, Pestman & Van Tatenhove, 1998), … . Kern van deze koerswijziging was het WRR-rapport uit 1994 ‘Besluiten over grote projecten’, dat geleid heeft tot het uitschrijven van een algemene 35

Studie in opdracht van het NRC handelsblad, beschreven in Van Deth & Vis (2000, p. 240). Van Der Meer & Raadschelders (aangehaald door Brans, 2002, p. 21) illustreren de politisering van de ambtelijke top met cijfers, maar nuanceren tegelijk dat die politisering niet gereflecteerd wordt in hun gedrag: Dutch politicisation is not matched by behavioural politicisation. Top civil servants do not act in a party political way, since this would hamper the communication with diverse political masters too much. Bovendien behoren ze niet noodzakelijk tot dezelfde partij als hun Minister(s). In Groot-Brittannië staat het partijneutraal handelen –veel meer dan in Nederland- centraal in de ambtelijke beleidsrol en in de bijhorende deontologische principes en gedragslijnen. 37 Al zou de ontzuiling in Nederland wel sneller gaan. 38 Ingesteld door het beraad van Secretarissen Generaal van alle departementen. Meer informatie op www.xpin.nl. 36

24

Spoor Beleid


procedure voor grote projecten, waarbinnen ruimte werd geschapen voor een open planmoment. Ten slotte zijn er een aantal Ministeries die het belang van interactieve beleidsvorming zijn gaan expliciteren en die consultatieprocessen zijn gaan institutionaliseren. Zo bijvoorbeeld het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid dat zijn Wetgevingstoets opzet langs de lijnen van een interactieve beleidscyclus: “Goed doordachte en uitvoerbare producten kunnen we uitsluitend ontwikkelen met de deuren en de ramen open. Open deuren, om in alle fasen van het beleidsproces effectief gebruik te kunnen maken van de deskundigheid van de collega’s binnen SZW. Open ramen, om parallel aan dit interne traject contact te kunnen houden met de buitenwereld: collega’s van andere departementen, belanghebbende burgers, bedrijven, organisaties en uitvoeringspraktijk. Voortdurende wisselwerking met ‘het veld’ verschaft ons zicht op het draagvlak en de uitvoeringskwaliteit van het voorgenomen SZW-beleid.” (SZW, Wetgevingstoets, p. 5)

Aangezien consultatie nauw aanleunt bij het openen van het beleidsvormingsproces, lijkt het ons zinvol om hier ook enkele relevante passages uit het debat over externe overheidscommunicatie te vermelden. Dat debat wordt beheerst door de aanbevelingen van de tijdelijke adviescommissie Toekomst Overheidscommunicatie. Twee aanbevelingen hebben betrekking op ons onderzoeksthema39: -Vooreerst gaat het om de aanbeveling om stukken uit het beleidsvoorbereidingsproces actief openbaar te maken. De Commissie suggereert om dit te doen voor inspectierapporten, schetsontwerpen, varianten, statistische gegevens, reacties van burgers en organisaties. Tegelijk beseft ze wel dat de ministeriële verantwoordelijkheid hierdoor in het gedrang kan komen en dat de Minister niet zal mogen aangesproken worden op de inhoud van de informatie of op de juistheid ervan. Een principe waarmee publiek, overheid, volksvertegenwoordiging en media toch zullen moeten leren omgaan. -Daarnaast oordeelt de commissie ook dat communicatie over niet-aanvaard beleid mag, mits naleving van een aantal principes zoals een feitelijke informatieverstrekking en een zakelijke toonzetting, de centraliteit van de inhoud & duidelijkheid omtrent de fase waarin het beleidsvoorstel zich bevindt.40 2.2.2 De code-context Nederland kent een afzonderlijke consultatiecode, al wordt die zo niet genoemd. Naast deze code bestaan er, verspreid over de ambtenarenwet en het Algemeen Rijksambtenarenreglement41 (ARAR), nog enkele andere, meer algemene gedragsbepalingen zoals het begrenzen van de vrije meningsuiting42 en de verplichting tot geheimhouding43 van hetgeen 39

Uit het rapport van de Commissie Toekomst Overheidscommunicatie (2001), afgehaald van het internet via www.minaz.nl/wallage. 40 Zie ook Gelders (2002). 41 Het ARAR is echter geen gedragscode, het is eerder een beschrijving van het ambtenarenstatuut, waaronder evenwel een hoofdstuk rechten en plichten ressorteert. Het algemene principe bevindt zich in artikel 50: De ambtenaar is gehouden de plichten uit zijn functie voortvloeiende nauwgezet en ijverig te vervullen en zich te gedragen, zoals een goed ambtenaar betaamt. 42 Ambtenarenwet art. 125a, 1° lid: de ambtenaar dient zich te onthouden van het openbaren van gedachten of gevoelens die de goede vervulling van zijn functie of de goede functionering van de openbare dienst niet verzekerd zou zijn.


25


hem in verband met zijn functie ter kennis is gekomen. Sommige bijzondere beleidsrelevante instellingen hebben ook een eigen gedragscode ontwikkeld, zoals bijvoorbeeld het Centraal Bureau voor de Statistiek (een zelfstandig bestuursorgaan), maar deze code heeft vooral betrekking op het objectief en betrouwbaar omgaan met data.44 Daar in deze of andere ‘teksten’ geen consultatierelevante bepalingen meer vermeld worden, gaan we onmiddellijk over tot de inhoudelijke analyse van de ‘Aanwijzingen externe contacten’. Deze code/regeling is –in naam van de Minister-President- uitgewerkt door het Ministerie van Algemene Zaken en is van kracht sinds 1998. Ze is de opvolger van twee aparte aanwijzingen: die voor contacten tussen Kamercommissies en ambtenaren en tussen Kamercommissies en Regeringsadviescolleges enerzijds en deze inzake (extern) ambtelijk optreden anderzijds. Om meerdere redenen is men over gegaan tot een geheel nieuwe code. -Doordat in 1997 een nieuwe kaderwet Adviescolleges in werking was getreden, waren een aantal aanwijzingen uit de vorige ‘code’ niet meer geldig. -Tegelijk waren de resterende bepalingen wat verouderd. Sommigen dateerden immers uit de jaren zeventig en waren nog geschreven vanuit de toen heersende opvattingen over het (beperkte) recht op vrije meningsuiting van ambtenaren. -Ook waren een aantal belangrijke andere actoren (derden) niet in de code opgenomen. -Een laatste reden –die echter officieel niet bevestigd werd45- zou het feit zijn dat er bij politici onvrede zou hebben bestaan omtrent een aantal feitelijke contacten tussen ambtenaren en Kamerleden.46 Uit gesprekken met ambtenaren blijkt dat deze regeling aanvankelijk heel wat aandacht heeft gekregen, maar nu wat op het achterplan verzeild is geraakt. Desondanks hebben sommige Ministeries er de cruciale elementen uit opgepikt en in hun eigen Integriteitscode opgenomen. Zo bijvoorbeeld het Ministerie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2001)47, dat de aanwijzingen trouwens verwerkte in een aantal interne workshops omtrent de gewenste ambtelijke functievervulling onder ministeriële verantwoordelijkheid. Sommige auteurs (den Hollander, 1991) pleitten er voor om een code voor beleidsmedewerkers uit te werken. Dergelijke code zou dan meer omvatten dan consultatiebepalingen. Ook het omgaan met informatie en algemene principes voor beleidsvoorbereidend werk zouden hierin opgenomen moeten worden. Een voorbeeld daarvan is het integer omgaan met de vraagstukken waarmee men te maken krijgt. Integer slaat dan op het zoveel mogelijk bevorderen dat wezenlijke elementen van het vraagstuk bij de afhandeling aan de orde gekomen zijn, dat de afhandeling zoveel mogelijk recht doet aan de verschillende probleembeelden in het veld, … . Voorlopig blijkt dit de mening te zijn van een enkeling en staat een dergelijke code niet op de bestuurlijke agenda.

43

Ambtenarenwet, art. 125a, derde lid. Centraal bureau voor de Statistiek (2003). 45 Een ambtenaar die bij de opmaak van de aanwijzingen betrokken was, ontkende dit immers. Volgens hem bestonden de aanwijzingen al en werden ze gewoon in een nieuwe vorm met enkele aanvullingen weer uitgebracht. De media zou er indertijd wel ‘op gesprongen zijn’ en zou bericht hebben alsof de teugels opnieuw strak werden aangehaald door de politiek. 46 Zie ook Nieuwenkamp (2001) & Brans (2002). 47 BZK (2001). Integriteitscode. 44

26

Spoor Beleid


2.3 CONSULTATIEREGELS De Nederlandse consultatiecode bestaat uit 17 aanwijzingen die gegroepeerd zijn in vijf clusters: -Algemene bepalingen (toepassingsgebied van de regeling); -Aanwijzingen inzake de functionele contacten met de Staten-Generaal en met individuele Kamerleden; -Functionele contacten met derden; -Aanwijzingen inzake externe contacten van ambtenaren en de vrijheid van meningsuiting; -Ten slotte handelt één aanwijzing ook over disciplinaire maatregelen. 2.3.1. Het toepassingsgebied De aanwijzingen zijn -in verband met het beperkte gezagsbereik van de Ministers- uitsluitend van toepassing op personen die werkzaam zijn onder (volledige) ministeriële verantwoordelijkheid. De aanwijzingen gelden zo NIET voor rechters, parlementaire ambtenaren, ambtenaren die werkzaam zijn bij de Nationale ombudsman, bij de Raad van State, bij de Algemene Rekenkamer of bij adviescolleges als bedoeld in de Kaderwet adviescolleges. Deze bepaling impliceert ook dat ze niet van kracht is voor personeel van de Zelfstandige Bestuursorganen (ZBO’s). Vanuit Vlaams perspectief lijkt dit misschien wat vreemd, in Nederland is dit het logische gevolg van het debat over de verhouding tussen politiek en ZBO’s waarin duidelijk gesteld werd dat de Minister in theorie niet persoonlijk verantwoordelijk gesteld kan worden voor de dagelijkse gang van zaken in ZBO’s. Onder Minister wordt in voorkomend geval trouwens ook de Staatssecretaris verstaan. 2.3.2. Functionele contacten met de Staten-Generaal en met individuele Kamerleden48 Inzake contacten met de Staten-Generaal kunnen de aanwijzingen samengevat worden in een vijftal principes: In principe dienen er geen rechtstreekse contacten plaats te vinden tussen het Parlement en ambtenaren. Dit impliceert dat contacten eigenlijk altijd indirect –via de Ministerdienen te verlopen. Dit staat ook zo geschreven in het Reglement van het Parlement: -Wil een commissie rijksambtenaren horen (op een hoorzitting), dan nodigt zij hen uit door tussenkomst van de desbetreffende Minister (art. 29). -Mondeling overleg met rijksambtenaren kan maar met instemming van de Minister (art. 42). Het initiatief voor het contact met Kamerleden dient alleszins niet bij ambtenaren te liggen. Ambtenaren nemen slechts op aanwijzing van de betrokken Minister contact op met een kamerlid (Aanwijzing 7). Indien er toch een verzoek komt vanwege een Parlementslid of vanwege een kamercommissie voor een schriftelijk of mondeling contact, dient de Bewindspersoon met dit verzoek in te stemmen, aangezien de ambtenaar handelt onder volledige ministeriële verantwoordelijkheid. De Minister (of Staatssecretaris) kan dit verzoek 48

Opgemerkt moet worden dat deze aanwijzingen niet van kracht zijn indien en ambtenaar gedagvaard wordt in een parlementaire enquête.


27


weigeren en gaat er slechts op in indien het verzoek het verstrekken van openbare informatie betreft. Contacten tussen Staten-Generaal en ambtenaren in persoon verlopen zoveel mogelijk in aanwezigheid van de Minister (Aanwijzing 4). In alle gevallen beperken ambtenaren zich tijdens het contact met de Parlementsleden tot de gevraagde inlichtingen van feitelijke aard. Dit impliceert dat ze zelf geen ongevraagde inlichtingen moeten verschaffen, maar dat ze zich ook moeten onthouden van het ventileren van persoonlijke opvattingen en dat ze ook geen verantwoording mogen afleggen over het gevoerde beleid. Bovendien zijn ambtenaren in hun parlementair en publiek ‘optreden’ steeds gebonden aan de wettelijke geheimhoudingsplicht, waartoe ook de bepaling ressorteert dat ambtenaren geen informatie mogen verschaffen uit documenten die bestemd zijn voor intern beraad, voor zover het gaat om de persoonlijke beleidsopvattingen van ambtenaren of andere deelnemers aan dat interne beraad. Er zijn natuurlijk een aantal uitzonderingen: Wanneer de informatie waarnaar gevraagd wordt een openbaar rapport of document is, kan de administratie het verzoek autonoom beantwoorden. Op verzoek van leden van de Parlementaire Commissies wordt door ambtenaren technische bijstand verleend bij het opstellen van amendementen en initiatiefwetsvoorstellen. Voor bijstand verleend bij het opstellen van initiatiefvoorstellen is toestemming van de bewindspersoon vereist; van verleende bijstand met betrekking tot amendementen, wordt de bewindspersoon op de hoogte gehouden. Veelal vindt de bijstand plaats in overleg met het bureau wetgeving van de Tweede kamer. Dit alles betreft louter juridisch-technische bijstand waarover de Minister altijd zo spoedig mogelijk wordt geïnformeerd. 2.3.3. Andere functionele contacten Hoewel de ‘code’ voornamelijk aandacht besteed aan de contacten met het Parlement, bevat ze ook nog een aantal bepalingen over de contacten met andere externe actoren. Algemene regel in het contact met derden is dat de ambtenaren er zich rekenschap van moet geven dat zij optreden namens of ten behoeve van de Minister. Dit betekent dat ze niet voor zichzelf mogen spreken of handelen en dat ze de standpunten van de Minister moeten uitdragen en verdedigen. Binnen de categorie derden, worden verder enkel specifieke regels vooropgesteld met betrekking tot contacten met journalisten. De regels leggen eigenlijk alle verantwoordelijkheid voor media-contacten bij de daartoe bevoegde ambtenaren (uit de communicatie-afdeling. Niet alleen dienen journalisten zich in de eerste plaats tot deze afdeling te wenden met hun verzoeken en vragen, tevens kunnen de bevoegde ambtenaren –al dan niet na goedkeuring van de Minister- beslissen of journalisten met andere ambtenaren contacten mogen leggen. 2.3.4. Andere aanwijzingen over meningsuiting & geheimhouding Ietwat apart in de code staan de aanwijzingen over de vrijheid van meningsuiting. Deze regels benadrukken nogmaals dat de ambtenaren zich binnen hun functievervulling moeten

28

Spoor Beleid


onthouden van de openbaring van persoonlijke opvattingen die de goede functievervulling of de goede functionering van de openbare dienst kunnen schaden. Overtredingen hierop kunnen zelfs gesanctioneerd worden.49 Aanwijzingen 13, 14 en 1550 handelen hierover. De toelichting bij aanwijzing 15 illustreert goed dat de bepalingen voornamelijk betrekking hebben op situaties waarin ambtenaren het beleid van een/de Minister aanvallen. Sancties kunnen volgens aanwijzing 16 ook opgelegd worden bij schendingen van de geheimhoudingsplicht.

2.4 AFSLUITENDE BEMERKINGEN BIJ DE NEDERLANDSE CODE 2.4.1. Samenvattend overzicht Vraagstelling Beleidsrol Ambtenaren? Politiek Adviseurs? Functie? Consultatie-agenda

Code – inbedding? Welke ambtelijke codes? Speciale Consultatie-codes? Toepassingsgebied

Reden achter code of consultatieregels?

Nederland -Centrale beleidsactoren -In- en externe consultaties door ambtenaren Eén per Bewindspersoon -Interactieve beleidsvorming grote aandacht in departementen -Interessante tools: XPIN-site Enkel code(s) voor ambtenaren. -Deontologisch hoofdstuk in het ARAR -Aanwijzingen externe contacten Er bestaat een aparte ‘code’: Aanwijzingen externe contacten Nauwkeurig gespecificeerd, geldig voor alle ambtenaren die onder de ministeriële verantwoordelijkheid vallen. Dus zijn de aanwijzingen niet van toepassing op ZBO’s. Bovendien zijn de aanwijzingen met betrekking tot parlementaire contacten niet van toepassing in het kader van parlementaire onderzoekscommissies. -Bestaande aanwijzingen waren doorkruist door wet op adviescolleges + resterende bepalingen waren verouderd. -Scheppen van meer duidelijkheid over te volgen gedragslijnen bij functionele contacten -Onvrede bij politiek??? -Nieuw in vergelijking met oude codes zijn: benadrukken instemming minister, opnemen contacten met media en derden (belangenorganisaties)

49

Bij de beoordeling kunnen volgende criteria in rekening genomen worden: de afstand tussen de functie van de betrokken ambtenaar en het beleidsterrein waarover de uitlatingen zijn gedaan; de politieke gevoeligheid van de materie; het tijdstip waarop de uitspraken worden gedaan; de wijze waarop de uitspraken zijn gedaan; de voorzienbaarheid van de schadelijkheid ten tijde van de uitspraken; de ernst en de duur van de door de uitspraken ontstane problemen voor de dienstvervulling van de betrokken ambtenaar of het functioneren van de openbare dienst, voor zover deze in verband staat met diens dienstvervulling. 50 Zie bijlage 4.


29


Bereik Consultatiecodes?

-Hoofdzakelijk gericht op contacten met Parlement -Derden vermeld, maar niet gespecificeerd -Enkel detaillering voor media

Aard verboden contacten?

-Onthouden van ventileren persoonlijke opvattingen (treden namens en voor de Minister op). -Geen verantwoording afleggen over beleid -Geen geheime interne informatie verspreiden -Aan Parlement: enkel feitelijke inlichtingen op vraag (geen eigen initiatief) -Vragen van Parlement via Minister -Voor individuele contacten met Kamerleden is instemming Minister vereist en moet deze direct geïnformeerd worden -Informeren Minister over bijstand of verstrekte informatie -Persoonlijke contacten met parlement indien mogelijk in aanwezigheid van Minister -Perscontacten ter goedkeuring voorleggen aan bevoegde afdeling

Procedure-aspecten

Tabel 2-1 Samenvattend overzicht van de Nederlandse consultatie-code 2.4.2. Concluderende bemerkingen 1. Eerst en vooral valt het op dat er een specifieke code ‘externe contacten’ bestaat. Deze sluit aan bij een aantal algemene deontologische principes -rechten en plichten opgenomen in de ambtenarenwet en in het ambtenarenreglement- voor ambtenaren, maar is voor het overige niet ingebed in een complexe ‘code-context’. Voor andere beleidsactoren zijn alleszins geen gedragscodes opgesteld. Hoewel sommigen daarvoor pleiten bestaat er ook geen specifieke code voor beleidsmedewerkers. 2. De consultatiecode is in een juridische vorm gegoten (Regeling werd opgenomen in de Staatscourant). 3. Opmerkelijk is dat veel aandacht besteed wordt aan het toepassingsgebied van de aanwijzingen. Een aantal ambtenaren valt duidelijk niet onder de regeling, logischerwijs betreft het de ambtenaren die werken in het Parlement en zij die werkzaam zijn bij adviescolleges. Grootste uitzondering –althans vanuit Vlaams ‘VOI-perspectief’- zijn echter de ambtenaren van de Zelfstandige bestuursorganen. Een vrij grote groep ambtenaren, die echter niet onder de Ministeriële verantwoordelijkheid valt. 4. De aanwijzingen over de externe contacten betreffen hoofdzakelijk de relaties van ambtenaren met het Parlement. Die contacten worden blijkbaar als het meest bedreigend gezien voor de Minister. Interessant is dat men een verschil maakt tussen formele contacten tussen ambtenaren en de Kamer (Parlementaire commissies) enerzijds en persoonlijke (individuele) contacten tussen ambtenaren en Kamerleden anderzijds. Al de formele contacten dienen via de Minister te passeren.

30

Spoor Beleid


5. Uit interviews blijkt dat ambtenaren in de beleidspraktijk wel frequent contact hebben met individuele Parlementsleden, fracties of fractiemedewerkers, vaak zelfs op eigen initiatief. In sommige departementen bestaan er dan wel interne, informele procedures om die contacten te melden aan of te laten verlopen via die centrale stafafdeling die de bewindspersonen direct ondersteunt.51 6. Op andere externe actoren wordt niet gedetailleerd ingegaan, met uitzondering van een bepaling over de media. Het begrip ‘Derden’ zou dus externe belangengroepen en andere departementen omvatten. Het feit dat deze niet genoemd worden, bewijst andermaal dat contacten tussen ambtenaren en deze externe actoren als vanzelfsprekend, natuurlijk en noodzakelijk worden beschouwd. In een telefonisch gesprek met het hoofd van een Directie Bestuursondersteuning over de impact van deze aanwijzingen werd onze conclusie bevestigd. “Over het consulteren van externe actoren zoals andere departementen en belangengroepen moeten geen regels uitgeschreven worden. Wat adequaat consultatiegedrag is met deze groepen, is voor iedereen duidelijk. Het hoort tot de ambtelijke professionaliteit om te weten hoe men zich in consultaties moet opstellen52, om te weten hoe en wanneer men de bewindspersoon over deze contacten moet informeren en uitdrukkelijk om een mandaat moet komen vragen en om te weten wanneer men hogere ambtenaren of/en de Minister moet inschakelen in het consultatieproces.” Consultatieregels over ‘derden’ lijken dus goed ingebed in de ambtelijke cultuur. Het zijn als het ware instituties die informeel overgeleverd en gesocialiseerd worden en geen verdere bepaling behoeven.53 Enige bepaling (Aanwijzing 9) die opgenomen is, is dat ambtenaren er zich van bewust dienen te zijn dat zij optreden namens of ten behoede van de Minister. 7. In de code worden de principes van de geheimhoudingsplicht en de vrijheid van meningsuiting nog eens aangehaald en wordt er gewag gemaakt van disciplinaire sancties bij overtreding. Als zodanig hebben de aanwijzingen dus een ruimere inhoud dan ‘externe contacten’. Ze handelen ook over een aantal principes waarmee de ambtenaar bij zijn verbaal optreden in de ‘publieke ruimte’ rekening moet houden. De oorspronkelijke codes waren trouwens vooral om die reden opgesteld.

51

Zo bijvoorbeeld in het Ministerie Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV), waar de Stafafdeling Algemene Leiding in staat voor de parlementaire contacten. 52 Weten wat kan en wat niet, weten tot hoever men kan gaan, … . 53 Eigen parafrasering.


31


HOOFDSTUK 3 Consultatiecodes in het Verenigd Koninkrijk We houden in dit hoofdstuk dezelfde drieledige opdeling aan uit het vorige hoofdstuk, maar gaan wel uitgebreider in op het Britse politiek-administratief systeem, vooreerst omdat het er toch heel anders uitziet als dat van België en Nederland, maar ook (en vooral) omdat een grondige inleiding en situering nodig is om de Britse gedragsregels te kunnen beschrijven en analyseren. We zetten daarom in de eerste paragraaf (3.1) voor alle duidelijkheid de belangrijkste kenmerken van dat systeem nog eens op een rijtje. Daarna gaan we in op de codes (3.2) en op de specifieke consultatieregels (3.3).

3.1. SCHETS VAN HET POLITIEK-ADMINISTRATIEF SYSTEEM & VAN DE AMBTELIJKE BELEIDSROL 3.1.1. Verkiezingen & Partijpolitiek Eén van de meest determinerende aspecten van het Britse systeem is het feit dat het kiessysteem niet berust op een evenredigheidsstelsel, maar wel op een meerderheidsstelsel. In elke kieskring gaat de zetel naar diegene die het meeste aantal stemmen heeft behaald. Dit stelsel bevordert het bestaan van een relatief eenvoudig partijpolitiek landschap. In GrootBrittannië bestaat dat landschap uit twee grote (the Labour & the Conservative Party), één middelgrote partij (the Liberal Party) en een resem kleine partijtjes54. Doordat het meerderheidssysteem ook doorgetrokken wordt naar het Parlement, wordt de grootste partij in dat Parlement ook de Regeringspartij. Coalitieregeringen bestaan er dus niet55, hetgeen heel wat implicaties heeft. Op regeringsvlak moeten zo geen compromissen gesloten worden tussen partijen en moet men er bijvoorbeeld niet voor zorgen dat alle coalitiepartners kunnen ‘scoren’. Hiermee zeggen we niet dat de Regeringspartij op één lijn staat. Door de omvang van de partijen is het logisch dat er grotere interne spanningslijnen bestaan. 3.1.2. Het Parlement Groot-Brittannië kent een asymmetrisch bicameraal stelsel dat bestaat uit een Lagerhuis (House of the Commons) en een Hogerhuis (House of the Lords). Het House of the Commons is politiek gezien het belangrijkst. Beleidsmatig zijn twee aspecten van het parlementaire systeem relevant: De Regeringsleden zijn bijna allen afkomstig uit het Parlement en ze blijven er ook lid van. Elke Minister heeft in het Parlement een Parliamentary Private Secretary (PPS). Deze secretaris/assistent is zelf Parlementslid (MP, Member of Parliament) en vervult

54

Ter illustratie de bestaande zetelverdeling in het Lagerhuis (N=659): Labour: 409, Conservatives: 163, Liberal Party (53), Overige: 34. 55 Hoewel er in crisis (lees oorlogs-) jaren wel coalitieregeringen zijn geweest. 56 Beschrijving op basis van de informatie op www.parliament.uk.

32

Spoor Beleid

Hoofdstuk 3: Consultatiecodes in het Verenigd Koninkrijk

deze functie onbetaald. Het is de taak van de Parliamentary Private Secretary om contact te houden met de backbencher’ uit het Parlement. (Thomas, 1986, p. 522) Het Parlement kent verschillende soorten commissies waarin het beleid wordt besproken. De twee belangrijkste zijn de Standing Committees en de Select Committees56: -Standing Committees worden (na de tweede lezing57) opgericht per wetsvoorstel en blijven bestaan tot de wet is gestemd. Het lidmaatschap wordt ad hoc (per wet) bepaald, maar de samenstelling reflecteert wel de parlementaire machtsverhoudingen. In deze commissies worden wetsvoorstellen artikelsgewijs besproken en worden amendementen ingediend. -De (investigative) Select Committees bestaan sinds het eind van de jaren ’70 en zijn opgericht om de positie (controle-functie) van het Parlement te versterken. Deze permanente parlementaire onderzoekscommissies weerspiegelen de departementale structuur, zodat het Parlement nauwkeuriger het werk van de Regering kan opvolgen. Ze behandelen specifieke beleidsonderwerpen ten gronde en leveren gedetailleerde rapporten af die aanbevelingen bevatten voor de Regering. Opvallend is de vrijheid en macht die ze bij hun werkzaamheden hebben. Zo kunnen ze de Minister opvorderen, hebben ze een permanente ambtelijke ondersteuning en kunnen ze vrij expertadviseurs aanstellen voor gericht onderzoek. ‘They are free to call anyone to give evidence before them, whether from within or outside parliament and to call for documentation from any source, having legal powers to compel attendance or submission’ (Pilkington, 1999, p. 114). Doordat hun bijeenkomsten openbaar zijn en doordat ze iedereen kunnen oproepen, vormen ze een belangrijk platform waarop de Minister –ondersteund door zijn ambtenarenzijn/haar beleid moet gaan voorstellen of gaan verantwoorden. 3.1.3. De Regering en de positie van de Prime Minister De Britse Regering kan niet zo maar vergeleken worden met onze Regeringen en dit om meerdere redenen: Eerst en vooral omdat het –zoals hoger beschreven- één-partij en geen coalitieregeringen zijn. Ten tweede omdat er een verschil moet gemaakt worden tussen Regering in brede zin en Regering in enge zin. In brede zin telt de huidige Britse Regering (Her Majesty’s Government) een tachtigtal leden58, in enge zin (het Cabinet) slechts 21 leden. In de brede zin worden ook alle junior Ministers meegeteld die onder een Cabinet Minister ressorteren. Ten derde omdat het Cabinet niet enkel bestaat uit Secretaries of State (de politiek verantwoordelijken van de departementen), maar ook uit de Kamervoorzitters (Leaders of the Houses) en uit de Chief Whips59. 57

Een wet krijgt in Groot-Brittannië drie lezingen: de eerste lezing is de formele lezing van de wetstitel, de tweede lezing omvat het discussiëren en stemming over het algemene doel van de wet, de derde lezing volgt op de behandeling in het Standing Committee en omvat het bespreken van de aldaar goedgekeurde artikelen en ingediende amendementen (voor meer info: zie http://www.parliament.uk, brochure ‘Making a law’) 58 Meer dan 100 als men er ook de whips bij telt (zie www.parliament.uk/directories/hciolists/hmg.cfm) 59 Whips zijn parlementsleden die instaan voor informatieverspreiding onder de partijleden zodat deze 1) het partijstandpunt goed kennen, zodat ze 2) aanwezig zijn op de cruciale stemmingen en zodat ze 3) de partijlijn

Spoor Beleid

33


Ten vierde doordat de Prime Minister niet zomaar de Primus inter pares, maar ontegensprekelijk de Primus is. Het is immers de Prime Minister die de grote lijnen van het regeringsbeleid bepaalt en het departementaal beleid opvolgt en meestuurt. Het is de Prime Minister die naar eigen goeddunken Ministers benoemt, verschuift of ontslaat. Hij heeft voor al deze taken een omvangrijk office ter zijner beschikking, het zogenaamde N°10, genoemd naar de verblijfplaats van de Premier in Downing Street, nr. 10. Op die unit gaan we in de volgende paragraaf verder in. 3.1.4. Werking van de Regering Onderstaande figuur geeft de belangrijkste componenten en actoren van het Brits politiekadministratief systeem weer: het collegiaal Cabinetsyteem met de Prime Minister als primus, belangrijke horizontale/ondersteunende entiteiten of Departementen zoals het Cabinet Office en de Treasury, de verschillende departementen (Ministeries) en de interdepartementale overlegcomité’s (Shadow/Official committees). Op elk van deze componenten gaan we hierna kort in. Prime Minister (N°10) Cabinet MI

NI

ST

Cabinet Office

Treasury

E

RS

Cabinet Committees

Dept

Dept

Dept

Dept

Dept

Shadow/Official committees

: Ondersteuning /advisering

: Sturing

: Twee-zijdige communicatie

Figuur 3-1 Schematische weergave van het Britse politiek-administratief systeem60

volgen bij die belangrijke stemmingen. Zij zijn dus een belangrijk instrument van partijdiscipline. Ze staan tevens in voor het inventariseren van back-bench behoeften, bekommernissen en wensen en voor het doorspelen ervan aan de Regeringsleden. Angelsaksische landen kennen een zeer uitgebreid Whip-systeem. Chief Whips staan aan het hoofd van die hiërarchie. Hun functie is dus tot op zekere hoogte vergelijkbaar met die van fractieleider van een meerderheidspartij in het Belgische parlementair systeem. Ook de oppositiepartijen kennen deze whip-structuur. 60 De figuur belicht enkel de belangrijkste actoren op beleidsvlak. De verzelfstandigde uitvoerende diensten – zoals de Next Steps agencies- zijn niet in de figuur opgenomen.

34

Spoor Beleid


3.1.4.1. N°10 / Downing Street61 N° 10 staat voor het Prime Minister’s Office (PMO). Deze afdeling staat in voor advies en ondersteuning van de Prime Minister. Het orkestreert tevens de presentatie van het hele Regeringsbeleid. N°10 is deels samengesteld uit ambtenaren, deels uit special advisers. Het telt een veelheid aan afdelingen, gegroepeerd in drie directoraten: a) Communications & Strategy -een persafdeling, die instaat voor het beantwoorden en afhandelen van vragen van radio, TV en kranten. Deze afdeling werkt samen met de departementale persafdelingen. -een afdeling strategische communicatie, die instaat voor de verspreiding van de Regeringsmededelingen en voor het jaarlijks rapport van de Regering. b) Policy -een Policy Unit62 die expertadvies verstrekt aan de Prime Minister. Deze unit werkt samen met interne (departementale) en externe beleidsexperts om een effectieve implementatie van het regeringsbeleid te bewerkstelligen. Het is eerder een partijpolitiek orgaan ter ondersteuning van de Prime Minister. Het dient enerzijds om het beleid van de diverse departementen op te volgen (shadowing) voor de Prime Minister om hem in te lichten over slechte beleidsvoorstellen (inhoudelijk of politiek gezien), zodat hij kritiek, problemen en politieke afbreukrisico’s kan voorkomen (James, 1999, p. 213). Anderzijds dient de Policy Unit ook om het departementaal beleid –indien nodig en mogelijk- te sturen. Vandaag zijn er een twaalftal mensen werkzaam in die unit, vooral externen en voormalige special advisers63. -de Parlementaire afdeling, die instaat voor de contacten met het Parlement en die de antwoorden, toespraken van de Prime Minister in het parlement verzorgt. c) Governmental relations -een Private office, dat met de departementen communiceert via de ministeriële private offices (zie verder). -de afdeling Directe communicatie die instaat voor alle communicatie van en naar de Prime Minister. Het communiceert met de departementen via hun ministeriële correspondentiediensten. -de afdeling Politiek die instaat voor de contacten met de partij. Het personeel van deze afdeling werkt volledig voor de partij. Ze staan in voor taken die overlappen met zijn rol als partijleider. Hun departementale contacten verlopen vooral via de special advisers. 3.1.4.2. Cabinet/ Ministerial Committees – Official shadow committees De Cabinet Committees zijn belangrijke interministeriële overlegorganen op politiek niveau. Ze worden ondersteund, voorbereid en qua samenstelling weerspiegeld door tal van ambtelijke commissies. Deze schaduwcommissies bestaan om het beleid tussen departementen te coördineren en om interdepartementale geschillen op te lossen vooraleer Ministers samenkomen in de Cabinet Committees of in het Cabinet zelf. 61

Beschrijving op basis van internet informatie: www.cabinet-office.gov.uk/roleofcentre/no10.htm Deze Policy unit werd vooral onder Margaret Thatcher bekend, doordat Thatcher –vooral vanaf 1983- via die unit meer zeggenschap over de departementen trachtte te krijgen (James, 1999, p. 212). 63 Voor toelichting bij omvang en functie van special advisers, zie punt 3.1.5.5. 62

Spoor Beleid

35


3.1.4.3. Het Cabinet Office Binnen de administratie bestaan er niet alleen verticale departementen, maar bestaat er ook een belangrijk horizontaal of ondersteunend departement, namelijk het Cabinet Office. Dit departement staat in voor de ondersteuning64 en de organisatie van de regeringswijde samenwerking met als missie ‘to ensure that the Government delivers its priorities’. Het ondersteunt daartoe zowel het Cabinet en het netwerk van Cabinet Committees, als de veelheid aan ambtelijke commissies. Hiervoor telt het een vijftal secretariaten, elk bestaande uit een aantal stafleden die tijdelijk gedetacheerd zijn uit de departementen. Het Cabinet Office is bovendien zeer nauw betrokken bij de informatiestromen die gegenereerd worden door departementen.65 Dit geeft haar de kans de besluitvorming te sturen. Het rapporteert aan de Prime Minister. Departementen komen dagelijks in contact met het Cabinet Office, maar zijn er veel minder afhankelijk van als van de Treasury. Opmerkelijk is dat er het laatste decennia ook een aantal coördinerende of sturende eenheden zijn gecreëerd, zoals de Social Exclusion Unit, de Women Unit en de Strategy Unit. Naast het zorgen voor afstemming van het beleid, bevat het Cabinet Office dus ook nieuwe crosscutting units die zich bezighouden met de beleidsvoorbereiding en –opvolging van thema’s die of horizontaal zijn en alle departementen aanbelangen of die té cruciaal of te belangrijk zijn om aan een departement alleen over te laten. In het laatste geval gaat het dan om strategische beleidsissues zoals bijvoorbeeld het energiebeleid. 3.1.4.4. Treasury De Treasury is het Ministerie van Financiën en Begroting. Het moet akkoord gaan met alle uitgavenramingen van het departement en analyseert daarom nauwkeurig de beleidsplannen van het Departement op de lopende en komende uitgavenkosten. Vooraleer een beleidsvoorstel besproken wordt door Ministers, dient er al een akkoord te zijn met de Treasury. Het beïnvloedt dus indirect de beleidsvorming door zijn veto uit te spreken over initiatieven die te kostelijk zijn. (Dowding, 1995, p. 119) De Treasury is daarom een machtige en belangrijke beleidsactor die –doordat het in haast alle belangrijke beleidsdiscussies betrokken is- over veel beleidskennis beschikt. Daarnaast speelt het nog een andere belangrijke rol, namelijk het aansturen van de prestaties van de departementen en agentschappen door middel van Public Service Agreements (PSA’s). 3.1.5. Departementale beleidsactoren Waar we hierboven de regeringsbrede organisatie en werking hebben geschetst, gaan we nu in op de relevante beleidsactoren op departementaal vlak -met speciale aandacht voor de basiskenmerken van het Whitehall-model- om in de volgende paragraaf te kunnen komen tot

64

Het gaat hierbij onder andere om: het voorbereiden van de commissie-agenda, het inlichten van de voorzitters, het verspreiden van verslagen en conclusies/beslissingen, het coördineren en plannen van het Regeringswerk. 65 Beschrijving op basis van het boek: Van effectiviteit van coördinatie naar coördinatie van effectiviteit door Bouckaert G., Verhoest K. & Wauters A. (2000).

36

Spoor Beleid


een beschrijving van de beleidsrol van Britse ambtenaren. Figuur 3.2.66 geeft die actoren (en hun voornaamste externe relaties) schematisch weer.

Figuur 3-2 Overzicht van de departementale beleidsactoren en hun externe relaties 3.1.5.1. De Cabinet Minister / the Secretary of State De Secretary of State is politiek verantwoordelijk voor de departementale beleidsvoering. Cabinet Ministers in Groot-Brittannië zijn doorgaans career politicians die –vertrekkende van op de achterste banken van het Parlement- de hele politieke ladder zijn opgeklommen. Meestal hebben ze een beperkte Ministeriële ervaring (als junior Minister) en zijn ze niet echt thuis in de beleidsmaterie van het departement dat ze toegewezen krijgen (Campbell & Wilson, 1995). Ze zijn niet alleen verantwoording verschuldigd aan het Parlement, maar ook aan de Prime Minister aan dewelke ze hun benoeming te danken hebben. 3.1.5.2. De junior Ministers Elke Cabinet Minister wordt bijgestaan door één of meerdere Junior Ministers, aangesteld door de Prime Minister. Deze juniors kunnen een veelheid aan titels hebben. Sommigen worden Minister of State genoemd, anderen zijn Parliamentary Secretaries of Parliamentary Under Secretaries.67 De meerderheid van deze Regeringsleden zetelen in het Lagerhuis, maar vele departementen hebben ook een lid van het Hogerhuis als Minister. Binnen elk 66

Deze figuur is door de auteurs zelf opgemaakt op basis van de rolbeschrijvingen in de literatuur. Ze streeft geen volledigheid na en dient enkel om de voornaamste relatiepartners van de verschillende actoren weer te geven. 67 Uit Parliament Explained, 3. Afgehaald van het internet: http://www.parliament.uk/works/pagovopp.cfm.

Spoor Beleid

37


departement specialiseren de Junior Ministers zich in een bepaald beleidsveld, zodat de “load of departmental and parliamentary work” wordt gedeeld (Thomas, 1986, p. 522). Soms delegeert de Cabinet Minister ook bepaalde bevoegdheden aan zijn Junior Ministers. Alle Ministers samen stellen het departementaal beleid voor in het Parlement (elk in ‘zijn Huis’) en verdedigen het al daar. Junior Ministers fungeren daarnaast als een belangrijke bron van politiek advies voor de Cabinet Minister. Opmerkelijk is dat deze Junior Ministers aan het ambtelijk hoofd van het departement (de Permanent Secretary) geen instructies mogen geven. “The Permanent Secretary is not subject to the directions of junior ministers. Equally, Junior Ministers are not subject to the directions of the permanent secretary.” (Ministerial Code, artikel 40) 3.1.5.3. Het Private Office Het Private Office ondersteunt de Minister vooral op administratief68 en (overheidsintern) communicatief vlak. Van Hassel (1975) omschreef het Private Office dan ook treffend als een zuiver administratief communicatie-orgaan tussen Minister en administratie. Maar dit neemt niet weg dat het een erg belangrijk orgaan is. Het Office speelt -juist omdat het alle actoren (Ministers, special advisers en administraties) met elkaar verbindt- een sleutelrol in de departementale beleidsvorming. “For the Minister civil service advice comes through private office and for the civil servants private office is the channel through which the Minister most frequently influences the policy process” (Page, 2002, p. 16). Het moet er ook voor zorgen dat de Minister het volledige gamma aan adviezen heeft gekregen met betrekking tot een beleidsvoorstel (Committee on standards in public life, 2003, p. 39). Op te merken valt dat het Private Office bestaat uit ambtenaren en dat het ook geleid wordt door een ambtenaar (de Principal Private Secretary). Dit is doorgaans een veelbelovende jonge ambtenaar (a high flying cadet69). Het is dus een ambtenaar die de Minister haast permanent administratief bijstaat. “The Principal Private Secretary is the first person a Minister sees at work in the morning and the last at night” (Rose, 1984, p. 153). 3.1.5.4. De Civil Service (Whitehall) en het Whitehall model Het is de taak van Britse ambtenaren om de Minister te adviseren, te ondersteunen en om diens beleid loyaal uit te voeren. In deze studie behandelen we enkel hun beleidsvormende rol. Die is zeer groot, aangezien ambtenaren erg belangrijke beleidsadviseurs zijn. Hun beleidsrol kadert binnen een aantal belangrijke kenmerken van de Britse Civil Service, door ingewijden gekend als het Whitehall-model. 1. Permanence & continuity Britse ambtenaren kennen een vastheid van betrekking en blijven op post bij een Regeringswissel. Hun vaste benoeming (security of tenure) kan enkel ongedaan gemaakt worden op verzoek van hun Minister en na goedkeuring van de Prime Minister70. Ze 68

Rose (1984, p. 153) beschrijft deze administratieve rol als: “A minister’s private office arranges nearly all his appointments, monitors his telephone calls and looks after all matters but those classified as party political.” Het partij-politieke is een taak voor de Ministers en zijn special advisers. 69 Theakston, K. & Fry, G. (1989), p. 139. 70 Dit is nog maar éénmaal gebeurd, wat betekent dat de vastheid bijna absoluut is.

38

Spoor Beleid


zorgen zo voor een zekere stabiliteit en continuïteit in de beleidsvoering, hetgeen nog versterkt wordt doordat de ambtenarij een tamelijk gesloten systeem is: “There is virtually no mid-career movement from the civil service to nationalized industries, public corporations, local authorities or private sector” (Rose, 1984, p. 149) . 2. Impartial (Politieke neutraliteit) Dowding (1995) stelt dat de ambtenaren niet neutraal, maar wel politiek neutraal zijn. Daarbij doelt hij op het feit dat ambtenaren bereid en in staat moeten zijn om verschillende administrations (Regeringen) te dienen met een zelfde ‘effectiviteit’ (Dowding, 1995, p. 108). Politiek neutraal slaat dus niet op het afzijdig blijven in de politieke arena. Neen, het is juist de taak van de ambtenarij om de Regeringspartij te ondersteunen in die politieke arena. “Impartiality is simply the assumption that civil servants are prepared to be partial to whichever party forms a government” (Dowding, 1995, p. 110). Rose (1987) beschrijft deze neutraliteit als: “The Whitehall model demands not that civil servants be nonpolitical but that they be politically promiscuous”. De combinatie van deze eerste twee kenmerken leidt tot enkele interessante gevolgen: -Doordat ze klaar moeten staan om elke Regering optimaal te dienen, bereiden ambtenaren de komst van een nieuwe regering voor. Dit betekent dat ze tijdens de kiescampagne de verkiezingsprogramma’s van de twee grootste partijen bestuderen en er al voorstellen van uitwerken (zelfs met kostprijsberekening erbij). Ze staan dus met twee scenario’s klaar en kunnen vanaf de eerste werkdag van hun nieuwe Minister met beleidsvoorstellen afkomen (Kellner & Hunt, 1980). -Door hun permanentie op het hoogste beleidsvlak zijn ambtenaren –mede door het feit dat Ministers geen experts zijn, geen uitgebreide ondersteuning hebben en doorgaans niet zo lang op post blijven (gemiddeld zo’n 2,5 jaar)- haast onmisbare, of althans zeer belangrijke beleidsactoren. Ondanks de greep en invloed die ze dientengevolge hebben op beleidsprocessen, hebben meerdere Ministers de administratie toch al vergeleken met een comfortabele Rolls Royce. 3. Secrecy / Anonymity Derde kenmerk van de Britse ambtenarij en van het Whitehall-model in het bijzonder is de geslotenheid en de stilzwijgendheid hetgeen op verschillende vlakken tot uiting komt. -Eerst en vooral bestaan er verschrikkelijk veel regeltjes om het onthullen of lekken van informatie buiten de gesloten overheidswereld te voorkomen. Dit lijkt in tegenstelling te zijn met de Freedom of Information Act waaraan de overheid en dus ook de Regering gebonden is. Door een uitgebreide lijst van uitzonderingen wordt dit principe echter onmiddellijk uitgehold. Tot de uitzonderingen behoort ook een luik internal confidentiality, waaronder vallen: de inhoud van de Cabinet-vergaderingen, alle interne communicatie tussen Ministers onderling, tussen Ministers & ambtenaren en tussen ambtenaren onderling (Pilkington, 1999, p. 121). In navolging van dit principe worden dan ook bij een regeringswissel veel werkdocumenten vernietigd en krijgen de nieuwe Ministers geen inzage in beleidsdocumenten uit de vorige legislatuur. Het principe van secrecy slaat hier vooral op het niet in verlegenheid brengen van de Regering. -Het secrecy-principe slaat ook op de verhouding tussen politiek en administratie en verwijst naar een bargain (Campbell & Wilson, 1995) of overeenkomst die impliciet zou bestaan: Ministers zouden de publieke verantwoordelijkheid dragen voor de

Spoor Beleid

39


acties en adviezen van de ambtenaren in ruil voor hun loyaliteit, expertise en stilzwijgendheid71. Secrecy is om twee redenen een belangrijk determinerend principe voor de invulling van de ambtelijke beleidsrol (Pilkington, 1999, p. 46): Doordat ze min of meer anoniem kunnen denken en adviseren, zijn Britse ambtenaren in staat om de Minister vrij en vrank te adviseren omdat ze niet ‘geblamed’ kunnen worden indien hun acties of advies achteraf verkeerd bleek te zijn. Doordat hun identiteit amper bekend wordt gemaakt en doordat ze niet publiekelijk verantwoordelijk zijn, kunnen ze ook niet persoonlijk gecontacteerd of aangevallen worden door belanghebbende actoren, wat het gemakkelijker maakt om hun ambtelijke neutraliteit te bewaren. Deze drie kenmerken/basispijlers van de Civil Service en van het Whitehall-model zijn de afgelopen jaren echter onder druk komen te staan, in die mate zelfs dat diverse auteurs (Campbell & Wilson, 1995) melding maken van ‘the end of Whitehall’, waarbij gedoeld wordt op een fundamentele wijziging in de traditionele en centrale beleidsrol van de Britse hoge ambtenarij. Eerst en vooral werd er gesleuteld aan de vastheid van betrekking en aan het loopbaanverloop. De contractuele tewerkstelling deed zijn intrede en het afscheiden van de beleidsuitvoering in verzelfstandigde agencies bracht nieuwe loopbanen en benoemingen met zich mee. Door het afscheiden van agencies werd bovendien de eenheid van de Civil Service gebroken.”The seamless web that linked the Minister and Permanent Secretary to the clerks in a local office was broken”, stellen Campbell & Wilson (1995, p. 45). Ook hun impartiality en hun centrale beleidsrol werd bedreigd door diverse ontwikkelingen. Eerst en vooral werd er soms helemaal geen rekening gehouden met het advies van de administratie. Ook verschenen er steeds meer externe, politieke adviseurs in het systeem, hetgeen de primaire adviespositie van de administratie ondermijnde. “Plans that contradicted the policy plans of the Minister were shelved. Government is increasingly looking for outside advisers (Dowding, 1995, p. 125).”72 Ten derde werd de expertise van de breed geschoolde topambtenaren steeds meer in vraag gesteld en werd er van hen steeds meer verlangd dat ze als manager zouden optreden. Ten slotte leek het er op alsof politici geen rekening meer hielden met de professionele integriteit 71

De bargain-idee slaat op het feit dat de situatie voor beide partijen voordelig is: “Secrecy suits both ministers and officials – it means no one can be directly burdened with responsibility for decisions. Ministers only have to account for the final decision, not for how they came to that decision, so the role of officials is largely hidden (Smith, 1999, p. 111).” Keerzijde van de anonimiteit is dat van ambtenaren verwacht wordt dat ze zwijgen over hun werk, dat ze anoniem blijven en dat wanneer er praise wordt toegekend, dit alles de Minister toekomt. Noch blaam noch lof komt hen toe. 72 Onder Blair is deze evolutie zeker toegenomen, onder meer omdat hij het hoofd van zijn staf wilde benoemen als zijn Principal Private Secretary, een belangrijke positie binnen de loopbaanstructuur van de Senior Civil Service, een post die altijd ingenomen wordt door veelbelovende ambtenaren. Blair zelf argumenteerde dat de Regering niks verkeerd deed door te stellen dat het invoeren van speciale adviseurs de Civil Service zelfs zou beschermen tegen politisering.

40

Spoor Beleid


van ambtenaren, door hen steeds meer in te schakelen voor politieke opdrachten73. Diverse auteurs maken melding van een toenemende politisering van de administratie. Politisering moet hier niet opgevat worden als een toename van het aantal partijpolitieke benoemingen, maar wel het benoemen volgens andere principes dan merit en competentie. “Now their career prospects were improved by their giving advice that ministers wanted to hear, not necessary what they needed to hear” (Campbell & Wilson, 1995, p. 66). Ten slotte werd ook het secrecy-principe geschonden door de verschillende actoren. Politici beschuldigden ambtenaren in het openbaar voor hun acties of adviezen en weigerden om hun politieke verantwoordelijkheid op te nemen. Anderzijds schonden ambtenaren het secrecy-principe door geheime informatie te lekken of door publiekelijk standpunten tegen hun minister in te nemen (Pilkington, 1999, p. 58; Wilson, & Barker, 1995). 3.1.5.5. Special advisers Zoals gezegd zijn er steeds meer special advisers werkzaam in het Britse politiekadministratief systeem. Dit zijn politieke medewerkers die persoonlijk benoemd zijn door en volledig ten dienste staan van de Minister. Het is hun taak om hun Minister ‘politiek’ te adviseren & te ondersteunen bij de ontwikkeling en bij de presentatie van diens beleid. Ze fungeren als communicatiekanaal tussen de Minister, de Regeringspartij, de backbenchers van het Parlement en de kieskring van de Minister. Van hen wordt niet verwacht dat ze politiek neutraal of objectief handelen. “They are permitted to discharge their functions with a degree of party political commitment” (Code of conduct for special advisers). Als dusdanig vormen ze een antwoord op een spanning tussen politiek & administratie die altijd aanwezig zal zijn in democratische overheden. Belangrijk om weten is dat ze daarbij –hoewel ze eigenlijk contractuele ambtenaren zijn- buiten de ambtelijke hiërarchie staan en niet verantwoordelijk kunnen zijn voor het toekennen van budgetten of voor beheersbeslissingen in de ambtenarij (Code for special advisers, punt 6). Hierna gaan we in op hun aantal en op hun rol(len). 1) Aantal: Cabinet Ministers mogen ‘normaliter’ elk twee adviseurs benoemen, hoewel het er in bepaalde gevallen ook meer mogen zijn. Ook sommige niet-Cabinet Ministers mogen special advisers aanstellen (Committee on standards in public life, 2003, p. 50; Ministerial code, IV, p. 5). In 1994 telde de Britse Regering in totaal 34 advisers, in 2000 waren het er 78 en in 2003 zijn het er al 81, waarvan 27 in N° 10. Aangezien externe adviseurs het sterkst aanwezig zijn in Downing Street, stellen Campbell & Wilson (1995, p. 55) terecht dat de ambtelijke beleidsadviserende positie het meest bedreigd wordt op het allerhoogste niveau van het Britse politico-administratieve systeem. 2) Rol(len) & functies: De special advisers zijn (formeel) geïntroduceerd door Prime Minister Wilson in 1976, die hen volgende rol toebedacht (Committee on standards in public life, 2003, p. 43): ‘their role is to be an extra pair of hands, ears and eyes and a mind more politically committed 73

“A significant number of senior oficials feel that their professional skills are being ignored or abused” (Campbell & Wilson, 1995, p. 59).

Spoor Beleid

41


and more politically aware than would be available to a minister from the political neutrals in the established Civil Service’. Meer precies zag Wilson volgende (mogelijke) functies voor hen weggelegd: -acting as a sieve: het doornemen en annoteren van nota’s voor ze naar de Minister gaan -acting as a deviller: de wensen & belangen van de Minister doordrukken in het departementaal beleid, min of meer op te vatten als de advocaat van de Minister, om aan te sluiten bij de typologie van Hoppe & Jeliazkova (1996). -voorbereiden van denkpistes, uitzetten strategische beleidslijnen -bijdragen aan het beleidsplanningsproces van het departement -het beleid van de Minister/het departement afstemmen op de partijstandpunten -de Minister toegankelijker maken voor externe belangengroepen -speech-writing & onderzoek -briefen van partijgenoten in het Parlement over aspecten van het Regeringsbeleid, vertolken van de inzichten van de Minister naar de media. In de praktijk lijkt het er op dat de special advisers de meeste van die functies ook vervullen, al moeten hierbij drie kanttekeningen geplaatst worden: Niet iedereen vervult dezelfde rol en er kan geen strikt onderscheid gemaakt worden in categorieën van special advisers. Desondanks bestaan er accentverschillen in de advisersrollen: sommigen zijn meer politiek, anderen zijn meer inhoudelijk expert en nog anderen staan vooral in voor de communicatie (de spin doctors of de spinners). Het lijkt er op dat vooral die laatste categorie aan het uitbreiden is. De duidelijke stijging in het aantal special advisers zou volgens Marr74 immers voornamelijk te wijten zijn aan het toegenomen belang van de media in het politiek systeem. Uit het functieprofiel van de meeste special advisers blijkt alleszins dat deze zich vooral moeten bezighouden met de contacten met de media. Dit ondanks het feit dat elk departement een eigen Persafdeling heeft (Departmental Press Office), gewoonlijk geleid door een gespecialiseerd press officer, die lid is van de Government Information and Communication Service (GICS), een ‘korps’ van informatie- en communicatieambtenaren. Special advisers zijn reeds geruime tijd algemeen aanvaard, ook door ambtenaren die zich met hun komst verlost zagen van een aantal taken die ze liever niet opnamen, zoals het schrijven van speeches voor partijpolitieke doeleinden, het bijwonen van partijpolitieke bijeenkomsten, … . “Advisers who have fulfilled these roles have been welcomed by civil servants as a way of escaping unwelcome tasks” (Wilson & Campbell, 1995, p. 54). Desalniettemin is die aanvaarding niet volledig. Er zijn immers een aantal rollen die niet stroken met het traditionele Whitehall-systeem, voornamelijk dan wanneer special advisers optreden als sturende actor ten opzien van de administratie of wanneer ze structureel fungeren als filter of politieke zeef75. Nu zijn het juist die taken die special advisers steeds vaker lijken op te nemen. Het politiekambtelijk systeem reageert dan ook tegen deze structurele herpositionering van de special advisers. Deze reactie kreeg onder meer vorm in een rapport van het 74 75

Zie Committee on standards in public life, 2003, p. 44. Functies die je zou kunnen omschrijven als instructeur van de ambtenaren en als gatekeeper naar de Minister.

42

Spoor Beleid


(Parlementaire) Standing Committee on Standards in Public Life76 dat speciaal gewijd was aan de taakafbakening (de boundaries) tussen de actoren uit de uitvoerende macht (Ministers, special advisers & ambtenaren), met als doel te komen tot een duidelijker rolonderscheid.77 In dat rapport adviseert de Commissie de Regering om de adviseurs niet als ambtenaren, maar als een aparte categorie naast de Civil Service te beschouwen en pleit ze voor een scherpe begrenzing in taken. Tegelijk pleit de Commissie er wel voor om de relevante elementen van de Civil Service Code op deze categorie toe te passen. 3.1.6. Conclusie: Beleidsrol van ambtenaren in uitgetekende context De uitgebreide inleiding uit de vorige paragrafen schetste de context waarin Britse ambtenaren als centrale beleidsactoren werkzaam zijn. Ter afsluiting van de inleiding willen we de beleidsrol van de ambtenaren nog eens kort maar concreet schetsen. De grote lijnen ervan staan vast: serve the government of the day, de Regering bijstaan bij de vertaling haar Partijmanifest in een beleidsprogramma. Als Rose (1984) stelt dat hogere ambtenaren niet alleen belangrijke beleidsactoren, maar echte policy makers zijn, menen wij aan die beleidsmakende rol volgende deelaspecten te kunnen onderscheiden: Vooreerst moge duidelijk zijn dat ambtenaren belangrijke –zo niet de belangrijkstebeleidsadviseurs van de Minister zijn. Deze bevoorrechte adviesrol danken ze aan het feit dat Ministers niet alleen weinig tijd en expertise hebben, maar ook aan het feit dat ze doorgaans niet lang op het departement blijven. Dit laatste in tegenstelling tot de permanente beleidsexpert op het departement. Ook het statutair gegeven dat Ministers zelf geen ambtelijke top kunnen benoemen en de culturele traditie dat Ministers geen uitgebreide hofhouding externe adviseurs kunnen meebrengen zijn in dit opzicht van belang. Om al deze redenen hangen Ministers vooral af van de aanbevelingen en de korte nota’s van ambtenaren. “The good civil servant will provide his Minister with the pros and cons in any situation, and, if he is to earn respect, will not modify a view he feels to be right until he is overruled by his Minister” (Campbell & Wilson, 1995, p. 29). Ambtenaren verzorgen daarnaast –wellicht samen met de special advisers en het Private Office- de directe ondersteuning van hun Minister. “It is very rare for ministers to have formal or informal sessions together without civil servants being present or, at the very least, knowing about it “(Kellner & Hunt, 1980, p. 227).

76

Het Committee on standards in public life werd in 1994 opgericht met als opdracht de standards of conduct’van publieke actoren te bestuderen en er aanbevelingen over op te stellen. Het is een adviserend standing body dat rapporteert aan de Prime Minister. Daar het geen legale macht heeft en geen middelen heeft om haar aanbevelingen op te leggen, zijn deze niet af te dwingen. Het Committee heeft zich al aan diverse topics gewijd en heeft al een negental rapporten uitgebracht. In twee daarvan werd aandacht besteed aan de taakverdeling tussen en de gedragsregels van Ministers, special advisers en ambtenaren met als bedoeling het trekken van duidelijke grenzen/rolonderscheidingen. 77 Zie het Ninth Report (2003) van de Committee on standards in public life: Defining boundaries in the executive.

Spoor Beleid

43


Ook de externe communicatie en contacten met de media verlopen via de administratie (Press Office per Departement), alhoewel –zoals eerder gezegd- ook de special advisers, en meer bepaald de ‘spinners’ zich steeds meer op dit terrein begeven. Daarnaast spelen ambtenaren ook op consultatievlak een grote rol. Daarbij is volgend onderscheid van belang: “Officials are involved in two types of networks –internal with other parts of Whitehall and external- with outside interest group” (Smith, 1999, p. 120). -Wat interne consultaties betreft moge duidelijk zijn dat ambtelijke netwerken sterk geïnstitutionaliseerd zijn en dat interdepartementaal overleg op ambtelijk niveau in het Britse systeem nodig78, vanzelfsprekend en zelfs gestimuleerd wordt. In het systeem en in de ambtelijke cultuur zit interne consultatie als het ware ingebakken. Enkele illustraties: -Van departementen wordt verwacht dat ze andere departementen consulteren en informeren over hun beleidsintenties. Hiervoor zijn zelfs lijsten79 opgesteld die vermelden voor welke materies welke andere departementen betrokken moeten worden bij de beleidsvorming. -Whitehall kent de gewoonte om haast elke minute ettelijke keren te kopiëren en te verspreiden onder talrijke ambtenaren en politici uit verschillende departementen80 (Campbell & Wilson, 1995, p. 12). Kortom, “it breaks the rules of the Whitehall game to make a policy that may affect the remit of another department without discussing the policy with the department concerned” (Smith, 1999, p. 114). Opmerkelijk aan het Britse systeem is dat dit voorbereidend consultatiewerk een opdracht is voor ambtenaren. Het is een perfect normaal en traditioneel proces dat commissies van ambtenaren beleidsvoorstellen en –problemen grondig bestuderen, bespreken en uitwerken vooraleer de issues rijp zijn voor ministeriële beslissing (Kellner & Hunt, 1980). Enkel wanneer de meningsverschillen tussen departementen of administraties niet opgelost raken, wordt de kwestie ter bespreking en beslissing naar het hoger, ministerieel niveau getild. -Ook het consulteren van externe actoren behoort tot het takenpakket van de ambtenaren. Diverse auteurs beschrijven de Britse consultatiepraktijken als volgt: -Ambtenaren hebben intense contacten met externe actoren. Soms zijn die contacten zo intens en vriendschappelijk dat ambtenaren uitgenodigd worden op bijeenkomsten en seminaries van de betrokken groeperingen, net zoals vertegenwoordigers van de externe groeperingen vaak uitgenodigd worden voor interne vergaderingen (Pilkington, 1999, p. 135). 78

Volgens is dit noodzakelijk omdat de regering eendrachtig moet optreden in het parlement. The belief that policy should be made collectively has remained embedded in British constitutional thought. This reflects in part the requirement that the Government stands united in Parliament”. (Campbell & Wilson, 1995, p. 11) 79 Opgenomen in de ‘The Policy Makers’ Rapid checklist’, een webgebaseerd instrument dat teruggevonden kan worden op www.cabinet-office.gov.uk/regulation/1999/checklist/intro.htm. 80 Het verspreiden van beleidsintenties en de coördinatie van beleid gebeurt voor een groot deel via het netwerk van private offices.

44

Spoor Beleid


-Volgens Dowding (1995, p. 115) wordt er in Groot-Brittannië erg breed geconsulteerd en hebben ambtenaren voor elk onderwerp zelfs een soort lijst van te consulteren actoren. Volgens hem gaan ambtenaren wel strategisch te werk op consultatiegebied. Hij stelt dat ambtenaren groepen consulteren wanneer ze (voor hen) nuttig zijn, maar dat ze hen ignoreren wanneer ze dat niet zijn. -Consultatie-instrument bij uitstek is de ‘Green paper’, een nota die speciaal ter externe becommentariëring wordt opgesteld. Pilkington (1999, p. 135) beschrijft deze schriftelijke consultatievorm als volgt: “Having issued the Green paper, the departement will wait for about ten weeks, sometimes receiving written submissions and sometimes –particularly when there are existing informal linksreceiving visits from interest groups which will come to put their case direct to politicians and civil servants”. -Pilkington (1999, p. 135) stelde vast dat de informele contacten met externe belangengroepen vooral bestaan op lager ambtelijk niveau81. “Top senior civil servants above the rank of Under-Secretary tend only to become involved when a formal meeting or contact has been arranged and senior personnel are involved on all sides. Close or continuous relationships with the groups is more likely to be maintained by civil servants who are still senior but who are located at the Principal or Assistant Secretary level”. Hij meende ook te kunnen besluiten dat de mate en de bereidheid tot consulteren sterk afhangt van de visie van het departement op een beleidsprobleem. Inzake consultatie menen we met Kellner & Hunt (1980, p. 236) dat ambtenaren in Groot-Brittannië niet het enige82, maar wel het belangrijkste kanaal zijn via dewelke externe belangen en behoeften tot bij de Minister komen. Contacten tussen ambtenaren en externe departementen en groeperingen maken dat hun standpunten, eisen, informatie en druk ‘passeren via’ (is mediated through) de ambtenarij. Bovendien is het in het gezelschap van ambtenaren dat Ministers beslissen wat ze doen, welk advies ze opvolgen en welke eisen en adviezen ze verwerpen of links laten liggen. “The officials recommend the Minister what the interest groups recommend.” It might be therefore said that the civil service has enjoyed a virtual monopoly on giving to ministers the final advice that precedes decision making” (Campbell & Wilson, 1995, p.18). Beleidsambtenaren spelen dus een voorname rol in Groot-Brittannië. Ze doen dit temidden van een uniek politiek-administratief systeem, dat streeft naar een heldere taakverdeling tussen de centrale actoren. Op basis van de geanalyseerde teksten durven we te stellen dat het systeem een aantal componenten bevat om die relationele aspecten zuiver te houden. Zo bevat het politieke niveau meerdere actoren naast of onder de Minister (Junior Minister, Special advisers, Parliamentary Private Secretary) die instaan voor de contacten met het Parlement, met individuele Parlementsleden en voor de link met partij en Prime Minister. Daarnaast vertaalt het onderscheid zich zeer sterk in de toegelaten relaties voor ambtenaren, zoals uit de volgende paragraaf zal blijken. 81

Door ambtenaren van graadniveau 4 tot 7 (Permanent Secretaries hebben graadnummer 1). Zie ook Page (2001). 82 Ook politici (bv. backbenchers) worden natuurlijk ‘gebruikt’ om de Minister te beïnvloeden.

Spoor Beleid

45


3.2. CONSULTATIE-CODES/REGELS: CONTEXT & INBEDDING Het hierboven beschreven politiek-administratief systeem predetermineert sterk de vorm, de inhoud en de reikwijdte van de codes en de consultatieregels. Dit zal blijken uit de uiteenzetting in deze en in de volgende paragraaf. Eerst gaan we echter in op de aandacht die de Britse Regering sinds enkele jaren schenkt aan consultatieprocessen. 3.2.1. Consultatie op de agenda 3.2.1.1. Het kader: Modernising Government van New Labour Consultatie kwam de afgelopen jaren formeel op de interne politiek-ambtelijke agenda te staan doordat het New Labour van Tony Blair van ‘better & professional policy-making’ één van de speerpunten van zijn moderniseringsbeleid maakte83. Beleid moest (volgens de Regeringsnota’s) niet alleen meer op evidence en evaluaties gaan steunen of meer strategisch georiënteerd zijn, maar het moest ook meer outward looking en inclusief worden, twee principes/streefdoelen die raken aan de consultatieproblematiek door te verwijzen naar het denken aan/betrekken van externe actoren tijdens/bij de beleidsvoorbereiding.84 Inclusiveness: -Deze waarde of kerncompetentie uit ‘Professional policy-making’ gaat om het voeren van rechtvaardig (fair) beleid ten opzichte van al diegenen waarop het beleid een invloed heeft, maar gaat tevens om het toetsen van aanvaardbaarheid. Dit alles kan via het betrekken van de belanghebbenden in het beleidsproces. (Involve key players, waaronder de uitvoerders). “Consultation should be seen by policy makers as part of the gathering of evidence to underpin policy advice –it is not a substitute for analysis and Ministers still have to make the final decisions” (Cabinet office, 1999). Outward Looking: Outward Looking wijst op het feit dat beleidsmakers bij de beleidsvorming oog moeten hebben voor externe (regionale, nationale, Europese & internationale) ontwikkelingen en voor beleidsvoorbeelden uit het buitenland en dat ze moeten nadenken over hoe ze hun beleid extern gaan communiceren. Dat laatste luik aan de externe gerichtheid wordt zeer belangrijk gevonden en beschouwt men als een integraal deel van beleidsontwikkeling. Al van bij begin van de beleidsontwikkeling moet de overheid extern gaan communiceren, zodat een brede input gemobiliseerd kan worden, zo luidt het. 3.2.1.2. De acties: een web-based register en een handleiding over ‘written-consultations’ De toegenomen aandacht resulteerde in een tweetal consultatie-initiatieven: Eerst en vooral werd rond geschreven consultaties een website geopend waarop een centraal register85 van lopende consultatieprocessen wordt bijgehouden. Zo kan de geïnteresseerde burger duidelijk aflezen welke departementen over welke

83

Zie de Regeringsnota’s ‘Modernising Government’ & ‘Professional policy-making for the 21century’. Voor een meer gedetailleerde beschrijving van de Britse modernisering, zie Brans & Hoet (2002), Brans & Vancoppenolle (2002 & 2003). 85 http://www.ukonline.gov.uk/citizenspace/csconsultationlist/ 84

46

Spoor Beleid


onderwerpen een consultatieronde zijn gestart. De site bevat links naar de consultatiesurveys, zodat men zelf onmiddellijk kan reageren. Ongeveer terzelfdertijd werd door het Cabinet Office86 een handleiding voor departementen opgesteld over consulteren: “The Code of practice on written consultation”. Deze handleiding is opgebouwd rond volgende 7 consultatiecriteria/tips, waaronder: -In het beleidsproces moet het consultatieproces qua timing duidelijk in de planning opgenomen worden. Consultatie moet zo vroeg mogelijk beginnen en moet minimaal een termijn van 12 weken bestrijken; -Het moet duidelijk zijn wie waarover en met welk doel geconsulteerd wordt; -De consultatiedocumenten moeten zo eenvoudig en duidelijk mogelijk opgesteld worden en moeten breed beschikbaar zijn. Ze dienen alle info bevatten en argumenten pro en contra vermelden; -Het zou handig zijn om een vragenlijst te voorzien, die de mensen makkelijk -liefst elektronisch- kunnen terugsturen; -Resultaten van de consultatieprocessen moet wijd bekend gemaakt worden -De departementen moeten de consultaties zelf monitoren en evalueren. Daarom stellen ze best een consultatie-coördinator aan. Deze persoon moet erover waken dat de code toegepast wordt, dat de departementen meewerken aan het centrale consultatieregister en aan de good-practice website. 3.2.2. Overzicht & Inbedding van de codes Groot-Brittannië telt sinds een aantal jaar verschillende ambtelijke gedragscodes. Een aparte consultatiecode bestaat er niet, maar de diverse codes bevatten wel relevante regels. Opmerkelijk is dat er ook voor de andere beleidsactoren (Ministers & Special Advisers) normen & gedragscodes uitgewerkt zijn. We lichten dit geheel aan codes kort toe, omdat ze samen het kader vormen waarin gedragsregels over externe contacten en consultatie gevonden kunnen worden. Ministerial Code

Code for Special Advisers

Civil Service Code

Civil Service Management Code

Figuur 3-3 Overzicht van code-context De figuur geeft aan dat er eigenlijk vier codes bestaan, waarvan er drie met elkaar te maken hebben/op elkaar afgestemd zijn en waarvan de vierde een aparte positie inneemt en eigenlijk voor dit onderzoek irrelevant is. Het betreft de management code voor topambtenaren, een 86

Opgesteld in november 2000 door het Cabinet Office (Modernising Public Services Group-Consultation Team).

Spoor Beleid

47


reeks regels en principes die de ambtelijke top moet naleven/respecteren bij het voeren van hun HRM-beleid. We bespreken de codes één voor één, de Civil Service Code wordt in de volgende paragraaf verder uitgewerkt. 3.2.2.1. De code voor Ministers De Ministeriële code bestaat officieel sinds 1992. Ze kent een dubbele inhoud: enerzijds bevat ze allerlei procedures en gewoontebepalingen, anderzijds bevat ze een aantal standards of conduct. Inzake beleidsrelevante gedragsregels en normen bevat ze onder andere volgende taken: de taak om het Parlement en het publiek zo volledig mogelijk te informeren over hun beleid, over beslissingen en acties en om deze niet te bedriegen of bewust te misleiden; de taak om geen publieke middelen te gebruiken voor partijpolitieke doeleinden; de taak om de objectiviteit (political impartiality) van de ambtenarij te respecteren en hen niets te vragen wat zou conflicteren met de Civil Service Code. Zo moeten ze hen niet vragen om partijcongressen bij te wonen of eraan deel te nemen of om deel te nemen aan vergaderingen met één van de aanwezige partijen in het Parlement. Wel kunnen ze er feitelijke uiteenzettingen komen houden; de taak om de objectieve adviezen van de ambtenarij fair te beschouwen en er belang aan te hechten. “Ministers have a duty to give fair consideration and due weight to informed and impartial advice from civil servants”(Ministerial code, artikel 58). 3.2.2.2. De Civil Service Management Code De Civil Service Management Code werd opgesteld in 1995, al incorporeerde ze een aantal richtlijnen die eerder waren opgesteld door de Minister for the Civil Service (1992). Beide documenten waren het gevolg van de ingrijpende herstructurering en heroriëntering van de Civil Service waarbij departementen en agentschappen autonomer waren geworden. Het doel van de code in 1995 was om enkele vroegere constitutionele bepalingen inzake personeelsbeleid te vervangen, bepalingen die alle verantwoordelijkheid voor de Britse ambtenarij legden bij de Treasury en bij het Cabinet Office. Met de nieuwe bepalingen kregen de overheidsmanagers een aantal algemene principes aangereikt, binnen de welke ze een eigen personeelsbeleid konden voeren. De Civil Service Management Code diende dus om de decentralisatie van het personeelsbeleid te begeleiden. 3.2.2.3. De Civil Service Code (of conduct) De Civil Service Code (of conduct) stamt uit 1996. Ze werd afgekondigd op 1 januari 1996 op verzoek van de Treasury en het Civil Service Select Committee van het Lagerhuis. Het is een apart document, maar ze is ook opgenomen in de Management Code en somt de activiteiten op voor de welke de ambtenaar verantwoordelijk kan worden gesteld. Ze tekent met andere woorden de krijtlijnen uit waarbinnen alle ambtenaren werken en stelt de kernwaarden voorop waaraan deze zich dienen te houden. Het gaat daarbij onder andere om volgende bepalingen. Ambtenaren: -dienen zich integer, onpartijdig en eerlijk te gedragen; -moeten eerlijk en objectief advies geven aan de Minister; -mogen de Ministers, het Parlement of het publiek niet bedriegen of bewust misleiden; -moeten zichzelf zo gedragen dat ze het vertrouwen van de Minister verdienen en behouden, zodat ze in staat zijn om diezelfde relatie op te bouwen met diegenen die ze in de toekomst zullen ‘dienen’. “The continuity of a permanent civil service presupposes

48

Spoor Beleid


that civil servants should not compromise that ability to serve any master by holding strong political opinions themselves” (Pilkington, 1999, p. 45).; -moeten streven naar het rechtmatig, effectief en efficiënt besteden van publieke middelen; -moeten nalaten om beleid, beslissingen of acties tegen te werken; -mogen niet zonder toestemming officiële informatie bekend maken die vertrouwelijk gecommuniceerd is geworden binnen de administratie of die op vertrouwelijke basis van anderen is ontvangen; -moeten de geëigende meldings-/klachtenprocedures als hij/zij van oordeel is dat hij/zij gevraagd wordt om onethische dingen te doen. (Committee on standards in public life, 2003, p. 32). Momenteel is de Civil Service Code louter een informatieve code, waarvoor inzake de naleving ervan wel een aantal instituties zijn uitgewerkt. Op heden is men aan het discussiëren of men de code bindend moet maken door deze in een act (de Civil Service Bill) te gieten. Zo zou men de politieke neutraliteit van de Britse administratie willen veilig stellen. Dit was alleszins de belofte van de huidige Regering, maar het is nog niet zeker of en wanneer het er zal van komen. De Code is doorvertaald geworden naar een aantal concrete Guidance-regels, waarvan we de relevante consultatiebepalingen in de volgende paragraaf (3.3) zullen beschrijven en analyseren. 3.2.2.4. Codes of conduct voor special advisers De Code voor Special Advisers werd opgesteld in navolging van het zesde rapport van de Committee on Standards in Public Life. Achterliggende reden voor het invoeren van een aparte code was dat de zeven deontologische principes87 voor ambtenaren niet volledig op deze aparte categorie van civil servants van toepassing konden zijn en dat de toen geldende oplossing - het opnemen van enkele relevante principes in het modelcontract voor special advisers- niet voldeed. Dus werd na 2000 gestart met het opstellen van een gedragscode voor special advisers, een proces dat afgerond werd in juli 2001. In het negende rapport (2003) van datzelfde Committee werden echter enkele aanbevelingen geformuleerd om de code aan te passen. We bespreken hier eerst de bestaande code en lichten daarna de voorgestelde wijzigingen van het Committee toe. De huidige Code vangt aan met een legitimatie van de rol van special advisers: ze voegen een politieke dimensie toe aan het beschikbare advies voor Ministers en ondersteunen de Ministers bij activiteiten op het grensgebied tussen Regering en Partij, waardoor de politieke neutraliteit van ambtenaren kan gerespecteerd worden. In de huidige code staan een aantal voorbeelden van taken die ze zouden mogen doen op verzoek van de Minister: -het reviewen van nota’s aan de Minister om de partijpolitieke implicaties ervan in te schatten en om ervoor te zorgen dat er met de gevoelige onderwerpen gepast wordt omgegaan;

87

Honesty, Integrity, Selflessness, Objectivity, Accountability, Openness & Leadership.

Spoor Beleid

49


-‘devilling’ voor de Minister en het checken van feiten en onderzoeksbevindingen vanuit partijpolitiek standpunt; -informeren van parlementsleden en ambtenaren over aspecten van het regeringsbeleid; -het standpunt van de Minister verkondigen aan de media, vergezeld van het standpunt van de partij. De code vermeldt tegelijk wel dat de eigenlijke verantwoordelijkheid voor contacten met media en pers bij de departementale Heads of Information ligt en dat deze op de hoogte moet blijven van de mediacontacten van de sSpecial adviser; -het schrijven van speeches, waaronder ook het aanvullen van ambtelijke nota’s met partijpolitieke aspecten; -het bijwonen van partijbijeenkomsten en contacten onderhouden met partijleden. -“liaising with outside interest groups to assist the Ministers’ access to their contribution”. Special advisers moeten zich trouwens onthouden van persoonlijke politieke activiteiten op nationaal vlak88. Ze worden geacht geen politiek mandaat of een functie in een partij (organisatie) op te nemen en dienen geen publieke standpunten in te nemen over controversiële issues. Er werd ook een procedure ingesteld waarbij ambtenaren overtredingen van de special advisers kunnen melden bij de Secretary of the Cabinet (de hoogste ambtenaar). Het Committee on standards in public life meent in haar laatste rapport dat het misschien belangrijker is om op te sommen wat ze (special advisers) niet mogen doen, dan aan te geven wat ze allemaal wel mogen doen. In dat opzicht doet het een eerste voorstel, waaruit duidelijk blijkt dat de Commissie er vooral voor pleit om special advisers geen sturende of uitvoerende bevoegdheden89 te geven. “Special advisers should not: -ask civil servants to do anything improper or illegal, or anything which might undermine the role and duties of permanent civil servants; -undermine the political impartiality of civil servants or the duty of civil servants to give honest and impartial advice to Ministers; -have any role in the appraisal, reward, discipline or promotion of permanent civil servants; -have powers to authorise the spending of government money -have any role in the line management of civil servants; -have charge of or any direction over the work of GICS members; -have any other executive powers.”

88

Op het lokale niveau mogen ze wel actief zijn, op voorwaarde dat hun activiteiten niet in functie staan van de nationale politiek. 89 In de Prime Minister’s office mogen er daarentegen wel twee special advisers aangesteld worden met executive powers, waaronder vallen: het spenderen van geld aan het PMO, een zeg hebben in het lijnmanagement van het PMO, de leiding hebben over het GICS-personeel van het PMO (GICS: Government Information & Communication Service). Het gaat dus enkel over taken betreffende de organisatie, de financiering, het management, en het personeelsbeleid van het ondersteunend secretariaat van de Eerste Minister.

50

Spoor Beleid


3.2.2.5. Conclusie bij de code-context Uit het overzicht en de beschrijving blijkt duidelijk dat de verschillende codes niet alleen bedoeld zijn om de verschillende rollen af te bakenen, maar ook dienen om de centrale principes van het Whitehall-model - impartiality en secrecy- te expliciteren en bewaken. In de volgende paragraaf gaan we na hoe deze principes vertaald worden in concrete consultatieregels.

3.3. CONSULTATIEREGELS De hieronder beschreven ambtelijke gedragsregels zijn afkomstig uit de Directory of Guidance90, een richtinggevende ‘handleiding’ opgesteld om ambtenaren te informeren over een veelheid aan onderwerpen die hun werk aanbelangen. In feite vormt het de operationele doorvertaling van de principes uit de officiële Civil Service Code. De Directory bevat informatie over procedures en gewoontes, maar telt ook enkele regels over contacten. Algemeen principe dat het gedrag van beleidsambtenaren moet beheersen is de regel dat “civil servants should not engage in activities likely to call into question their political impartiality, or to give rise to criticism that people paid from public funds are being used for party political purposes”. Dit principe vertaalt zich in regels over contacten en activiteiten. 3.3.1. Regels over externe contacten De Guidance-handleiding bevat enkele bepalingen die de contacten met bepaalde –politiek ‘gevoelige’- actoren regelen. Ze geven aan in welke gevallen ambtenaren met die actoren in contact mogen treden en welke informatie ze daarbij mogen uitwisselen. 3.3.1.1. Contacten met voormalige Ministers Ex-Ministers mogen officiële stukken uit hun bewindsperiode opvragen aan de administratie. Maar regerende Ministers mogen geen documenten inzien van de vorige Regering. Cabinet en Cabinet Committee papers worden trouwens vernietigd of teruggestuurd naar het Cabinet Office op het einde van de regeerperiode. 3.3.1.2. Contacten met de oppositie In het algemeen is er geen bezwaar tegen contacten tussen topambtenaren en leden van de oppositie indien deze laatste zich willen informeren over feitelijke kwesties van organisatorische aard (bv. de structurering van het departement). Dergelijke contacten moeten echter altijd voorafgegaan worden door de toelating van de Minister (“must be cleared with the Minister”). Het bijzondere Britse politieke systeem voorziet echter specifieke omstandigheden voor contacten waarbij de toestemming van de Minister(s) niet nodig is. Met name aan de vooravond van verkiezingen kunnen afgevaardigden van de oppositie zonder probleem in contact treden met de zittende topambtenaren. Ze kunnen deze zelfs om advies vragen over de 90

Te vinden op het internet op www.cabinet-office.gov.uk/guidance

Spoor Beleid

51


plannen die ze hebben, zodat de beoogde organisatorische veranderingen aan de machinery of government –in het geval van een verkiezingsoverwinning van de oppositie- makkelijker kunnen doorgevoerd worden. Het initiatief voor dergelijke contacten ligt bij de partijleider, die wel de toestemming moet vragen aan de Eerste Minister en aan de partijleiding van de regeringspartij. Het gaat wel om specifieke kwesties, meerbepaald om organisatorische aspecten van het departement. Wanneer oppositiepartijen om informatie vragen over het regeringsbeleid, kan deze enkel verschaft worden ter ondersteuning (dus in aanwezigheid) van de Minister of met diens uitdrukkelijke toelating. 3.3.1.3. Contacten met externe organisaties, die partijpolitiek gelieerd zijn In het algemeen is het voor ambtenaren verboden om te participeren aan conferenties van organisaties die politiek gekleurd zijn. Ambtenaren moeten bovendien –in het kader van het bewaken van hun politieke neutraliteit- omzichtig omgaan met uitnodigingen voor het geven van presentaties/briefings op congressen/conferenties die door dergelijke organisaties georganiseerd zijn. 3.3.1.4. Ambtenaren in parlementaire commissies91 Ambtenaren die informatie verschaffen aan Select Committees doen dit in naam en onder leiding van hun Minister zodat ze ook aan hem/haar verantwoording moeten afleggen. Het is immers de Minister die verantwoording verschuldigd is aan het Parlement. De toelichting of antwoorden die ze aan het Select Committee geven dienen hiermee rekening te houden, wat impliceert dat ze geen persoonlijke meningen of oordelen mogen uiten over politiek controversiële issues. Onder deze voorwaarde dienen ze ‘as helpful as possible’ te zijn voor het Select Committee. Informatie kan slechts achtergehouden worden als dat noodzakelijk zou zijn voor het algemeen belang. De aangeboden schriftelijke informatie moet -indien het delicate materies betreft- op voorhand besproken worden met de Minister. Zeker wanneer men beslist om bepaalde stukken niet voor te leggen aan de Commissie moet de Minister ingelicht en geraadpleegd worden. De informatie en toelichtingen die ambtenaren kunnen geven wordt beperkt tot feitelijke antwoorden op vragen over het regeringsbeleid en de beleidsmaatregelen. Ze mogen uitleggen wat het beleid is, waarom het gevoerd wordt, welke de doelstellingen zijn en in welke mate deze bereikt zijn. Ook mogen ze uitleggen hoe administratieve factoren hebben ingespeeld op de beleidskeuze en beleidsuitvoering. Ambtenaren moeten vermijden om te participeren aan discussies over de pluspunten van alternatief beleid. Indien ze hiertoe aangezet worden, moeten ze de vraagsteller doorverwijzen naar de Minister. 3.3.1.5. Contacten met groepen MPs Contacten met groepen parlementsleden kunnen van tweeërlei aard zijn: ofwel zijn de groepen éénzijdig samengesteld ofwel niet. Dit is een belangrijk onderscheid in het kader van de regulering van de ambtelijke contacten. 91

Beschrijving op basis van Cabinet Office: Departmental evidence and response to select committees, www.cabinet-office.gov.uk/central/1999/selcom/role.htm

52

Spoor Beleid


-In principe zijn contacten met groepen van MPs van een bepaalde partij verboden terrein voor ambtenaren. Ze kunnen er enkel op vraag en in gezelschap van de Minister briefings van feitelijke aard komen houden. -Contacten met parlementaire ‘all party-group’ (met vertegenwoordigers van alle partijen) kunnen wel omdat de politieke neutraliteit van de ambtenaren er minder in het gedrang komt. Ambtenaren kunnen –al dan niet in gezelschap van de Minister- aan de bijeenkomsten van dergelijke groepen participeren om vragen te beantwoorden of om feitelijke informatie te geven. In het geval dat de ambtenaren alleen gaan, moet de Minister wel elke keer zijn of haar toestemming geven. Ook hier geldt het algemene principe92 dat de ambtenaren zich tot de feitelijke uiteenzettingen en antwoorden moeten beperken, dat ze alle questions of policy moeten doorschuiven naar de Minister en dat ze zich ervoor moeten hoeden om zich uit te spreken over politiek gevoelige kwesties. In het algemeen zou gesteld kunnen worden dat ambtenaren in hun contacten met individuele parlementsleden of met parlementaire groepen twee principes voor ogen moeten houden: -ze mogen enkel feitelijke informatie geven; -ze mogen enkel informatie geven wanneer deze even-handedly beschikbaar is voor de andere parlementsleden/partijen. Schriftelijke stukken mogen dus enkel verspreid worden onder backbench MPs wanneer alle parlementsleden er inzage in krijgen. 3.3.1.6. Contacten met andere niet-politieke groeperingen Qua andere groepen geldt een zekere classificatie: -groepen waarbij het lidmaatschap van een politieke partij een voorwaarde voor lidmaatschap is: Deze moeten behandeld worden als een parlementaire single party group. Bijgevolg mogen ambtenaren geen vergaderingen van hen bijwonen zonder de Minister. Wanneer ze in aanwezigheid van de Minister participeren aan dergelijke vergaderingen kunnen ze wel feitelijke uiteenzettingen houden, maar worden ze niet geacht om speeches voor de Minister te schrijven; -groepen zonder formele linken naar politieke partijen. Hiervoor kunnen ze ook speeches schrijven of zelf het woord nemen om het overheidsbeleid of de overheidsprocessen toe te lichten. Altijd weer geldt dat ze geen eigen standpunten over politiek controversiële kwesties mogen innemen. De beslissing of ambtenaren alleen naar zo’n meetings te sturen moet genomen worden door het departement; -studiegroepen/Think thanks met hechte banden met politieke partijen In deze groepen zal de Minister veelal een partijpolitieke rol aannemen, zodat de regels van het eerste streepje van kracht zijn, hoewel het schrijven van speeches voor de Minister eventueel kan indien het onderwerp niet te partijpolitiek van aard is. 3.3.1.7. Contacten met lobbyisten Contacten –formeel of informeel- tussen lobby-actoren en ambtenaren zijn niet verboden, maar de Regering vraagt wel dat deze plaatsvinden in overeenstemming met de Civil Service Code. “This means that civil servants can meet lobbyists, formally and informally, where this is justified by the needs of Government. However, they should not misuse their official

92

Dat ze ook moeten respecteren bij verschijningen voor Select Committees.

Spoor Beleid

53


position or information gathered in their official duties to further their private interest or the private interest of others”. Enkele zaken zijn volledig onaanvaardbaar: -het lekken van vertrouwelijke of gevoelige informatie naar lobby-actoren; -het helpen van lobbyisten door hen geprivilegieerde toegang tot de Minister te geven. Het overtreden van deze regels kan tot ingrijpende disciplinaire sancties leiden.93 Andere activiteiten spelen zich af in de grijze zone waar het common sense van kracht is. Zo mogen geen geschenken aanvaard worden en mogen geen toezeggingen of impressies van toezeggingen gedaan worden, decisions worden immers genomen door Ministers. Ook mogen ambtenaren hun kennis, informatie of positie niet aanwenden om lobbyisten strategische voordelen in informatie of toegang tot de Minister te geven. Tevens mag geen informatie over interne aangelegenheden in de overheid verspreid worden, zelfs de kleinste roddel kan een voordeel betekenen voor de lobbyist. Ambtenaren zouden zich trouwens steeds moeten afvragen of een afvaardiging van een bepaalde lobby-strekking niet gecompenseerd moet worden door afvaardiging van een andere strekking.94 3.3.1.8. Contacten met de media De verantwoordelijkheid voor de contacten met de pers ligt bij het Hoofd Informatie en bij het Press Office die geïnformeerd/geraadpleegd moeten worden over elk gepland contact tussen ambtenaren en media, zeker wanneer het om interviews, persartikels of broadcasts gaat. Zoals hoger aangehaald, geldt dit ook voor de media-contacten van special advisers.

93

In het verlengde van deze bepalingen is het nuttig om te weten dat er voor ambtenaren ook na hun ambtelijke loopbaan nog een aantal regels gelden. Zo moeten topambtenaren de toelating van het Cabinet Office vragen om na hun loopbaan outside jobs op te nemen. Ook lagere ambtenaren moeten de toestemming krijgen om een functie op te nemen in private bedrijven wanneer ze er 1) in hun officiële functie mee hebben samengewerkt of wanneer ze 2) in hun ambtelijke functie toegang hadden tot commercieel gevoelige informatie over de concurrenten van het betreffende bedrijf. Dit is vergelijkbaar met regels die gelden voor Belgische militairen. 94 Beschrijving op basis van ‘guidance for civil servants: contacts with lobbyists’. Afgehaald van http://www.cabinet-office.gov.uk/central/1999/lobbyists.htm.

54

Spoor Beleid


3.3.2. Regels over politiek-gevoelige beleidsactiviteiten Het is voor departementen toegelaten om de kostprijs van eisen, voorstellen van de oppositie te berekenen. Beleidsambtenaren kunnen hieraan meewerken, voornamelijk om de feitelijke informatie aan te dragen. Het is echter de taak van de Minister of van diens special adviser om de eigenlijke presentatie op te maken. Zij dragen er ook de verantwoordelijkheid voor. Aan departementen kan enkel gevraagd worden om die presentaties na te kijken op juistheid van de gegevens en berekeningen. Bij het beantwoorden van parlementaire vragen hebben ambtenaren de plicht om zo volledig mogelijk te antwoorden en om het Parlement of de individuele vraagsteller niet te misleiden Tegelijk tekent zich hier echter een spanningsveld af, waarbij de ambtenaar eigenlijk verplicht is om zijn Minister te dienen. Het is ambtenaren niet toegestaan om mee te werken aan het opstellen van parlementaire vragen, zodat de agenda van de behandeling van die vragen bewust overladen wordt, dit in het voordeel van de Regering. Wel kunnen ambtenaren inspired parliamentary questions opstellen, vragen die eigenlijk bedoeld zijn om het Parlement te informeren over zaken die de Regering bekend wil maken. Alle statistische surveys van ondernemingen of lokale overheden moet vooraf bij de betrokken minister gemeld worden, zodat de survey-last voor bedrijven en andere overheden beperkt en gepland kan worden. Onderzoek naar publieke opinies en attitudes mag opgezet worden, mits respecteren van enkele principes: Het onderzoek mag niet opgezet worden voor partijpolitieke doeleinden en het onderzoek moet gerechtvaardigd kunnen worden door de noden van het beleidsprobleem. Bijzondere aandacht moet geschonken worden aan de timing van dergelijk onderzoek, zeker in verkiezingsperiodes moet politieke bias voorkomen worden.

3.4. AFSLUITENDE BEMERKINGEN BIJ DE BRITSE CONSULTATIEREGELS 3.4.1.

Samenvatting

Vraagstelling \ Land Beleidsrol Ambtenaren

Politiek Adviseurs? Functie?

Code – inbedding?

Welke ambtelijke codes?

Spoor Beleid

UK Ambtenaren zijn cruciale beleidsadviseurs, die in belangrijke mate het consulterend werk voor hun rekening nemen. Dit zowel met andere departementen als met overheidsexterne actoren. Er zijn politieke adviseurs in het systeem aanwezig, hun aantal is voorlopig relatief beperkt. Ze staan in voor de partijpolitieke activiteiten en contacten en lijken zich steeds meer toe te leggen op de externe communicatie van het beleid en de Minister. Er bestaan verschillende deontologische codes in het Britse politiek-administratief systeem. Op heden zijn er zowel codes voor Ministers en hun speciale adviseurs, als voor ambtenaren. Er bestaan twee ambtelijke codes, de algemene Civil Service

55


Code en de Civil Service Management Code. Die laatste bevat een aantal principes en regels over het gedecentraliseerd personeelsbeleid en is dus niet relevant. De Civil Service Code tekent de krijtlijnen van het ambtelijk werkterrein uit. De vermelde principes zijn doorvertaald geworden in een Directory of Guidance, waarin concrete procedures en gedragsregels zijn opgenomen, waaronder enkele ‘consultatierelevante’ aspecten. Oorsprong codes? -Beschermen/Respecteren van de Whitehall-principes -Respecteren primaat van de regerende partij -Afbakenen rollen in de uitvoerende macht -In verlengde van algemene aandacht voor standards of public life sinds midden jaren 1990. Specifieke consultatie-codes? Er bestaat geen aparte consultatiecode. Principes en regels over externe contacten kunnen her en der teruggevonden worden in de Civil Service Code en in de Directory of Guidance en zijn bijgevolg op alle ambtenaren van toepassing Motief achter consultatieregels? De meeste consultatiebepalingen trachten de political impartiality en de accountability to the Minister te beschermen. Bereik Consultatiecodes? Vrij veel actoren worden opgesomd. De nadruk ligt wel op partijpolitieke actoren. Opmerkelijk is dat niet expliciet over maatschappelijke groeperingen en andere departementen gesproken wordt. Aard verboden contacten? -Geen vertrouwelijke informatie verspreiden -Geen eigen persoonlijke meningen of appreciaties over beleid uitdrukken, enkel feitelijke uiteenzettingen als antwoord op vragen. -Controverses vermijden. Procedure -Alle vragen over regeringsbeleid vanuit Parlement, moeten aan de Minister doorgegeven worden en kunnen slechts door ambtenaren beantwoord worden in zijn aanwezigheid, mits zijn uitdrukkelijke toelating. -Aan het Parlement moet even-handedly informatie verschaft worden! -In Select Committees moet aangeboden schriftelijke informatie indien nodig op voorhand besproken worden met de Minister. Zeker wanneer men beslist om bepaalde stukken niet voor te leggen moet de Minister ingelicht en geraadpleegd worden. -Over sancties wordt soms gesproken, maar nergens wordt vermeld welke de sanctionerende instantie is en welke sancties er bestaan. Tabel 3-1 Samenvattend overzicht van de Britse consultatieregels 3.4.2.

Conclusies

1) Opvallend in het Verenigd Koninkrijk is dat er voor alle centrale beleidsactoren in de uitvoerende macht gedragscodes zijn uitgewerkt. Samen vormen ze een geheel dat de politiek-ambtelijke taken en verantwoordelijkheden ten opzichte van elkaar verduidelijkt.

56

Spoor Beleid


Opvallend zijn enerzijds de bepalingen die er op gericht zijn om de rollen ‘zuiver’ te houden en anderzijds de bepalingen die de beleidsrol van de ambtenaren benadrukken (bv. Ministers moeten hun beleidsadvies serieus nemen). Met andere woorden, de codes zijn doordrongen van de centrale principes en kenmerken van het Whitehall-model. 2) Duidelijk is dat er noch een aparte gedragscode voor beleidsambtenaren, noch een specifieke code voor externe contacten bestaat. Er bestaan veel concrete gedragsregels, maar deze zijn niet in een afzonderlijke consultatiecode verzameld. Wel zijn ze opgenomen in een geheel aan guidance-regels die op alle ambtenaren van toepassing zijn. Een toepassingsgebied wordt immers niet gespecificeerd. Deze regels zijn niet zoals in Nederland in een juridische vorm gegoten. 3) De gedragsregels hebben –hoewel de meeste aandacht uitgaat naar contacten en communicatie met het Parlement95- eigenlijk betrekking op een veelheid aan externe actoren. Specifieke bepalingen handelen over andere, niet-politieke groeperingen, lobbyactoren & media. Andere departementen of belangengroepen worden niet (expliciet) vermeld. Mogelijks getuigt deze ‘afwezigheid’ van het feit dat dergelijke contacten vanzelfsprekend tot het takenpakket van de beleidsambtenaren behoren. Blijkbaar stelt er zich op dit vlak geen probleem, mogelijks doordat het loyaal verdedigen van de beleidswensen van de Minister verankerd is in de ambtelijke cultuur. 4) In feite zijn de consultatiebepalingen dus vooral gericht op het reguleren van de contacten van ambtenaren met partijpolitieke actoren en van hun ‘optreden’ in partijpolitieke fora of bijeenkomsten. Dit ‘werkterrein’ wordt voorbehouden voor Ministers en hun special advisers. Als dusdanig wil men volgens ons tegelijk het primaat van de regerende partij én de political impartiality van ambtenaren veilig stellen. Dit laatste door bijvoorbeeld te bepalen dat ambtenaren niet geacht worden ministeriële speeches te schrijven voor partijmeetings of voor activiteiten van partijgelieerde organisaties. 5) De gedragsbepalingen zijn sterk gericht op het toelaten van deze of gene activiteiten in deze of gene omstandigheden. De regels sluiten bepaalde contacten of activiteiten dus niet volledig uit, maar bepalen wel dat ze binnen bepaalde voorwaarden moeten plaatsvinden. Zo bijvoorbeeld de contacten met de lobbyisten die principieel niet verboden zijn, maar wel sterk gereguleerd worden. 6) Uit de diverse bepalingen kunnen in feite volgende generieke regels afgeleid worden: Britse ambtenaren dienen in principe geen contact te hebben met partijpolitieke actoren. Indien ze er wel mee in contact treden, dient dit met toestemming van hun Minister te zijn en dienen ze zich te beperken tot het verstrekken van feitelijke informatie. Eigen standpunten en appreciaties zijn uit den boze, net zoals het participeren in discussies over de waarde en het succes van een beleidsvoorstel/maatregel. 95

Opmerkelijk is dat er voornamelijk over contact met groepen parlementairen wordt gesproken en niet zozeer over individuele MPs.

Spoor Beleid

57


HOOFDSTUK 4 Conclusies & aanbevelingen voor de Vlaamse Overheid 4.1 INLEIDING Dit onderzoeksrapport was gewijd aan consultatiecodes, een reeks gedragsregels voor ambtenaren in consultatieprocessen. Na een conceptuele uiteenzetting over consulteren en een theoretische probleemanalyse over consultatiecodes, hebben we de betreffende gedragsregels in twee landen –Nederland en het Verenigd Koninkrijk- gesitueerd, beschreven en geanalyseerd. Telkens zijn we uitvoerig ingegaan op de ambtelijke beleidsrol in de betreffende landen, omdat deze in aanzienlijke mate verschilt van de rol van Belgische en Vlaamse beleidsambtenaren, die werken naast of onder een ministerieel kabinet. Deze kabinetten nemen immers een groot deel van de externe beleidscontacten en consultatieactiviteiten voor hun rekening. In dit afsluitend hoofdstuk willen we de belangrijkste bevindingen van het onderzoek nog eens op een rijtje zetten en willen we tevens een aantal beslispunten voor de Vlaamse Overheid uittekenen, zodat het kader van eigen gedragsregels, al dan niet in een eigen code, afgebakend kan worden.

4.2 VERGELIJKENDE ANALYSE Vraagstelling \ Land Beleidsrol Ambtenaren Politiek Adviseurs? Consultatie-agenda

Code – inbedding?

Nederland -Centrale beleidsactoren -In- en externe consultaties door ambtenaren Eén per Bewindspersoon -Interactieve beleidsvorming grote aandacht in departementen -Interessante tools: XPIN-site -Enkel code voor ambtenaren -Geen specifieke code voor beleidsambtenaren

Welke ambtelijke codes? -Deontologisch hoofdstuk in Specifieke Consultatie Codes? Reden achter code of consultatieregels?

58

ARAR -Aanwijzingen externe contacten Wel aparte ‘code’: Aanwijzingen externe contacten -Bestaande aanwijzingen waren achterhaald + verouderd. -Scheppen van meer duidelijkheid over te volgen gedragslijnen bij functionele contacten -Feitelijke problemen rond minist. Verantwoordelijkheid???

UK -Centrale beleidsactoren -In- en externe consultaties door ambtenaren Enkele per Cabinet Minister -Consultation op agenda, sterk centraal aangestuurd -Interessante tools: Consultatieindex + Code of written consultation -Codes voor alle drie centrale beleidsactoren: ambtenaren, special advisers, Ministers -Geen specifieke code voor beleidsambtenaren -Algemene Civil Service Code -Civil Service Management Code Geen aparte ‘code’ -Beschermen political impartiality -Beschermen accountability to Minister -Aandacht voor strengere standards of public life

Spoor Beleid

Hoofdstuk 4: Conclusies en aanbevelingen (beslispunten) voor de Vlaamse Overheid

Toepassingsgebied

Nauwkeurig gespecificeerd, opmerkelijk vanuit Vlaams perspectief is dat de aanwijzingen niet van toepassing zijn op ZBO’s. Bereik Consultatiecodes? Hoofdzakelijk gericht op contacten met Parlement. Onderscheid Staten-Generaal algemeen (Commissies) en individuele Kamerleden -Derden vermeld, maar niet gespecificeerd -Enkel detaillering voor media

Niet gespecificeerd, guidance geldt voor alle ambtenaren

Aard verboden contacten?

-Geen vertrouwelijke informatie verspreiden -Geen eigen/persoonlijke appreciaties over beleid uitdrukken

Procedures

-Onthouden van ventileren persoonlijke opvattingen (treden namens en voor de Minister op). -Geen verantwoording afleggen over beleid -Geen geheime interne informatie verspreiden -Aan Parlement: enkel feitelijke inlichtingen op vraag (geen eigen initiatief) -Vragen van Parlement via Minister -Voor individuele contacten met Kamerleden is instemming Minister vereist en moet deze direct geïnformeerd worden -Informeren Minister over bijstand of verstrekte informatie -Persoonlijke contacten met Parlement indien mogelijk in aanwezigheid van Minister -Perscontacten ter goedkeuring voorleggen aan bevoegde afdeling

Hoofdzakelijk gericht op contacten met Parlement, detaillering naar partijen, aard parlementair optreden, … . Kortom, partijpolitieke actoren. Derden nader gespecificeerd: -Ex-Ministers -Politiek gelieerde groeperingen -Niet-politieke groeperingen -Lobbyisten -Media

-Alle vragen over regeringsbeleid vanuit Parlement, moeten aan de Minister doorgegeven worden en kunnen slechts door ambtenaren beantwoord worden in zijn aanwezigheid/ mits zijn uitdrukkelijke toelating. -Aan het Parlement moet evenhandedly informatie verschaft worden! -In Select Committees moet aangeboden schriftelijke informatie indien nodig op voorhand besproken worden met de Minister. Zeker wanneer men beslist om bepaalde stukken niet voor te leggen moet de Minister ingelicht en geraadpleegd worden.

Tabel 4-1 Samenvattende vergelijking van consultatiecodes in Nederland en UK

Spoor Beleid

59


Uit de tabel kunnen volgende gelijkenissen en verschillen afgeleid worden: De ambtelijke beleidsrol 1) In beide landen spelen ambtenaren een cruciale beleidsrol. Ze zijn belangrijke -zoniet de belangrijkste- adviseurs van de Minister en nemen het consulteren van andere departementen en sectorale belangengroepen voor hun rekening. In beide landen telt elke Minister een beperkt aantal ministeriële adviseurs (1 à 2) die eerder voor partijpolitieke advisering en contacten en voor externe communicatie en persrelaties96 instaan, dan voor consultatie van andere departementen en externe belangengroepen. 2) Blijkbaar bestaat er in Nederland geen debat over de beleidsrol van politieke adviseurs. Men lijkt er de aanwezigheid van ministeriële adviseurs geen bedreiging te vinden voor de beleidsrol van ambtenaren. Mogelijks ligt dit aan het feit dat er minder politieke adviseurs zijn in Nederland en dat hun aantal niet in stijgende lijn aan het evolueren is. Zolang de adviseurs zich gedragen als politiek assistenten eerder dan beleidsadviseurs wordt hun aanwezigheid in het systeem verdragen (Brans, 2002). Code-context 3) Nederland kent geen gedragscodes voor de andere beleidsactoren, de ambtelijke code is met andere woorden niet ingebed in een geheel van op elkaar afgestemde codes zoals dat in het Verenigd Koninkrijk het geval is. Het Verenigd Koninkrijk worstelt blijkbaar met de taakafbakening op beleidsvlak tussen special advisers en ambtenaren. Tegelijk wil men de political impartiality van de Britse Civil Service beschermen. Het afkondigen van aparte codes voor special advisers kadert hierin. 4) In Nederland zijn de ambtelijk codes in een juridische vorm gegoten/ Naast het ARAR is dus ook de regeling ‘Aanwijzingen externe contacten’. De codes uit het Verenigd Koninkrijk kennen niet zo’n formeel-juridische vorm. 5) Beide landen kennen geen specifieke gedragscode voor beleidsambtenaren. 6) Nederland kent in tegenstelling tot het Verenigd Koninkrijk wél een specifieke consultatiecode. Inhoud van de consultatieregels 7) In de Nederlandse code wordt het toepassingsgebied van de regels nauwkeuriger omschreven dan in de Britse code. ZBO-ambtenaren vallen niet onder de aanwijzingen. De Britse code lijkt ook van toepassing te zijn op het personeel van de Next-Steps agencies. 8) De Nederlandse regels zijn niet opgesteld om de impartiality van de ambtenaren veilig te stellen. Ze zijn enkel bedoeld om meer duidelijkheid te scheppen inzake externe contacten, teneinde de positie van de Minister beter te beschermen. 9) Beide codes zijn grotendeels gewijd aan de contacten met het Parlement/de Parlementsleden. Beide codes gaan niet of amper in op contacten met belangengroeperingen of andere departementen. De Britse regels zijn wel ietwat gedetailleerder qua bereik, wat wil zeggen dat ze meer actoren onderscheiden. 10) De Nederlandse code maakt een explicieter onderscheid inzake parlementaire contacten. Er is enerzijds het ambtelijk optreden in kamercommissies en er zijn anderzijds de contacten tussen individuele Kamerleden en ambtenaren.

96

Al lijkt dit enkel in het Verenigd Koninkrijk het geval te zijn/ in Nederland worden deze taken eerder door ambtenaren opgenomen.

60

Spoor Beleid

Hoofdstuk 4: Conclusies en aanbevelingen (beslispunten) voor de Vlaamse Overheid

11) Inzake de aard van de verboden contacten/consultaties, bepalen beide ‘codes’ min of meer hetzelfde. Feitelijke inlichtingen als antwoord op specifieke vragen, geen eigen standpunten verkondigen en geen vertrouwelijke interne informatie verspreiden. 12) Ook de procedurele bepalingen zijn gelijkaardig, al wordt in de Britse regels alweer veel aandacht besteed aan het bewaken van de ambtelijke impartiality (zie even handedly information). Doorgaans dient de Minister in te stemmen met ambtelijk optreden in commissies, fracties, politiek georiënteerde bijeenkomsten en dient hij/zij zeker zijn goedkeuring te geven over individuele beleidscontacten tussen ambtenaren en Parlementsleden.

4.3 BESLISPUNTEN VOOR DE VLAAMSE OVERHEID 1. Vooraleer aan de opmaak van een code te beginnen zal de Vlaamse Overheid twee zaken moeten expliciteren: -Vooreerst zal ze moeten verduidelijken welke plaats consultatiepraktijken hebben in beleidsprocessen. Met het decreet op de Strategische Adviesraden heeft men een debat over de rol van consultatie gevoerd, maar dat debat kan niet als ‘af’ beschouwd worden, omdat het raadplegen van adviesorganen maar één vorm van consultatie is. De vragen ‘welk belang de Vlaamse Overheid hecht aan consultatiepraktijken in beleidsprocessen’ en ‘hoe en wanneer men mag en kan consulteren’ blijven dan ook bestaan. Met betrekking tot het hoe en wanneer zou de Vlaamse Overheid bijvoorbeeld kunnen denken aan het institutionaliseren van externe consultaties in de strategische beleidscyclus (consulteren over beleidsnota’s-beleidsbrieven), aan het verankeren van interdepartementaal overleg in besluitvormingsprocedures, aan het promoten van het gebruik van green papers, aan het inschrijven van een consultatietoets in beleidsprocessen, … . -Ten tweede zal de Vlaamse Overheid moeten uitmaken wat er aan consultatie- en onderhandelingswerk mag verricht worden door ambtenaren. Deze keuze zal immers de inhoud van een consultatiecode determineren. We zijn immers van mening dat er in Vlaanderen niet alleen consultatieregels zullen moeten opgesteld worden over de contacten tussen ambtenaren en Parlement, maar dat er ook -en misschien vooral- nood zal zijn aan regels over de contacten tussen ambtenaren en externe belangengroepen en tussen ambtenaren onderling (interdepartementaal overleg). 2. Een tweede overweging die de Vlaamse Overheid zal moeten maken is of zij voor kabinetsmedewerkers of ministeriële adviseurs ook specifieke regels zal opstellen. De Britse regels voor special advisers zouden in dat geval tot op zekere hoogte kunnen gelden als inspiratie. 3. Een derde determinerende keuze omvat de vraag of men een aparte consultatiecode moet uitwerken of dat men de consultatieregels moet inbedden in een ruimere code voor beleidsambtenaren? Zo zou men bijvoorbeeld de Vlaamse deontologische code kunnen aanvullen of detailleren.

Spoor Beleid

61


4. Ten vierde moet overwogen worden of het an sich wel nuttig is om een gedetailleerde generieke code uit te werken. Moet men kiezen voor één code of laat men het aan de Ministeries over om elk een eigen regeling op te maken? Met kan er ook voor kiezen om het aan individuele Ministeries over te laten om een generieke code te verbijzonderen, zoals dit bijvoorbeeld de gewoonte is voor competentieraamwerken. 5. De Vlaamse Overheid zal moeten uitmaken op wie de code van toepassing is. Geldt het enkel voor de departementale beleidsafdelingen of ook voor de ambtenaren werkzaam in de agentschappen? 6. De Vlaamse Overheid zal moeten uitmaken wat het doel is van de code: expliciteren, instrumenteren en/of activeren? 7. De Vlaamse Overheid zal moeten uitmaken voor welk model van code ze kiest. Kiest ze voor een lijst principes of opteert ze voor een doorvertaling van die principes in concrete gedragsaanwijzingen (voorschriften)? 8. In navolging van keuze 1, zal de Vlaamse Overheid het bereik van de code moeten bepalen/afbakenen. Vermeldt men naast de parlementaire actoren ook nog andere externe actoren? Belangengroeperingen, media, andere departementen, … ? 9. De Vlaamse overheid zal moeten bepalen welk soort consultaties/contacten niet gepast zijn. Mogen ambtenaren autonoom overleggen met belangengroepen? Mogen ze individueel Parlementsleden contacteren en informeren? Moeten ze zich bij dit alles beperken tot inlichtingen van feitelijke aard of mogen ze tevens hun eigen appreciatie verkondigen? Moeten contacten met adviesorganen gereguleerd worden? 10. Ongeacht het soort consultatie-activiteiten dat aan ambtenaren zal worden overgelaten, zullen de Vlaamse Ministers hun beleidsvisie duidelijk moeten expliciteren, zodat ambtenaren het gepaste standpunt kunnen verkondigen/verdedigen. De installatie van korte communicatielijnen tussen politiek en administratie lijkt ons hiervoor cruciaal te zijn. Tevens zal men -in voorkomend geval- op voorhand duidelijke onderhandelingsmandaten moeten vastleggen. 11. De Vlaamse Overheid zal gepaste en werkbare procedures moeten instellen om het consultatiewerk te reguleren. Het lijkt ons het best om daarbij te trachten die procedurele geplogenheden te internaliseren in de ambtelijke cultuur. 12. De Vlaamse Overheid zal moeten uitmaken of ze disciplinaire maatregelen in haar code voorziet of niet? Zo ja, dewelke?

62

Spoor Beleid

Bijlagen

Bijlagen BIJLAGE 1. REFERENTIES Inleiding Atkinson, M.M. & Coleman, W.D. (1992). Policy networks, policy communities and the problem of governance. In Governance, 5, pp. 154-180. Brans, M. (2002). Abolishing ministerial cabinets for reinventing them. Comparative observations on political control and professional policy advice. Paper ‘American Society for Public Administration’ conferentie, Maart 2002, Phoenix. Brans, M. & Hoet, D. (2002) De modernisering van de beleidsvoering. In Vlaams Tijdschrift voor Overheidsmanagement, pp. 12-17. Brans, M., Hoet, D. & Facon, P. (2003). Beleidsvoorbereiding in een lerende overheid. Stand van zaken in en uitdagingen voor de Belgische federale overheid. Gent, Academia Press. 306 p. Brans, M., Vancoppenolle, D., Verhoest, K. & Legrain, A. (2003). De inrichting van de beleidsondersteunende functie in een verzelfstandigd overheidslandschap. Leuven, Steunpunt Bestuurlijke organisatie Vlaanderen. 194 p. Dierickx, G. & Majersdorf, P. (1994). De politieke cultuur van ambtenaren en politici in België. Brugge, Vanden Broele, 194 p. Gelders, D. (2002). Beleidsvoornemens communicatief doorgelicht: twee cases. Etmaal van de Communicatiewetenschap 2002. Utrecht, 5-6 november 2002. 47 p. Heclo, 1978; Issue networks and the executive establishment. In King, A. (ed). The new American political system. American Enterprise institute, Washinton D.C. Hendriks, F. (1998). Stroperigheidskritiek en polderpraal: een discoursanalyse. In Hendriks, F. en Toonen, T. (Red.), Schikken en plooien: de stroperige staat bij nader inzien. Assen, Van Gorcum, 249 p. Maesschalck, J. (2002). Het instrumentarium voor een integriteitsbeleid in de federale en Vlaamse Overheid. In VTOM, 7 (1), pp. 12-21. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap (1998). Deontologische code voor de personeelsleden van de diensten van de Vlaamse Regering. Omzendbrief AZ/MIN/98/4. Nieuwenkamp, R. (2001). De prijs van het politieke primaat. Wederzijds vertrouwen en loyaliteit in de verhouding tussen bewindspersonen en ambtelijke top. Delft, Eburon, 395 p. Page, E.C. (1992). Political authority and bureaucratic power. A comparative analysis. Londen, Harvester Wheatsheaf. 218 p. Page, Edward C. (2001). Governing by numbers: delegated legislation and everyday policymaking. Oxford, Hart, 238 p. Parsons, W. (1995). Public policy. An introduction to the theory and practice of policy analysis. Cheltenham, Edward Elgar. 675 p. Pelgrims C, Hondeghem A., & Steen T. (2003). Coördinatie van beleid binnen een veranderende politiek-ambtelijke verhouding. Leuven, SBOV, 103 p. Rhodes, R. (1992). Policy networks in British Government. Oxford, University press. Richardson & Jordan, 1979, Governing under pressure: The policy process in a post parliamentary democracy. Oxford, Martin Robertson. Suetens, M. & Walgraeve, S. (1999). Leven en werk van de kabinetsleden. Wie zijn de mannen achter de Minister en wat doen ze? In Res publica, 1999, 41(4), pp. 499-528.

Spoor Beleid

63


Sterne, (1997). The public consultation guide. Changing the relationship between government & Canadians. Canadian Centre for Management Development. 109 p. Van Es, R. (2000). Ethiek in adviesprocessen. Alphen aan den Rijn, Samsom, 136 p. Nederland Wet- en regelgeving Ambtenarenwet (Wet van 12 december 1929, houdende regelen betreffende den rechtstoestand van ambtenaren), afgehaald van het internet via http://wetten.overheid.nl Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR), afgehaald van het internet via http://wetten.overheid.nl Vaststelling van Aanwijzingen inzake externe contacten van Rijksambtenaren alsmede intrekking van de Aanwijzingen inzake contacten tussen Kamercommissies en ambtenaren en tussen Kamercommissies en regeringsadviescolleges en intrekking van de Aanwijzing inzake ambtelijk optreden (extern). 19 mei 1998. Literatuur Brans, M. (2002). Abolishing ministerial cabinets for reinventing them. Comparative observations on political control and professional policy advice. Paper ‘American Society for Public Administration’ conferentie, Maart 2002, Phoenix. Brans, M., Hoet, D. & Facon, P. (2003). Beleidsvoorbereiding in een lerende overheid. Stand van zaken in en uitdagingen voor de Belgische federale overheid. Gent, Academia Press. 306 p. BZK (2001). Integriteitscode. 20 p. Centraal bureau voor de Statistiek (2003). Gedragscode. Voorburg/Heerlen, CBS, 16 p. Commissie Toekomst Overheidscommunicatie (2001). In dienst van de democratie. Den Haag: Sdu Uitgevers. Couwenberg, S.W. (2002). Politieke benoeming eindelijk op de helling? In Haagse Courant, 6 juni 2002. Den Hollander, J. (1991). Naar een code voor beleidsmedewerkers? Een beschrijving van het werk van de beleidsmedewerker en de problemen rond de hantering van de daaraan inherente dilemma’s. In Bestuurswetenschappen, 5, pp. 367-372. Eerste Kamer (2003). Taken en positie Eerste Kamer. Afgehaald van het internet via http://eerstekamer.cust.pdc.nl Gelders, D. (2002). Beleidsvoornemens communicatief doorgelicht: twee cases. Etmaal van de Communicatiewetenschap 2002. Utrecht, 5-6 november 2002. 47 p. Koppenjan, J.F.M. & Joldersma, F. (1997). Interactief management bij uitvoeringsprojecten. De aanleg van Rijksweg 73. In Bestuurskunde, 8, pp. 384-394. Lijphart, A. (1984). Democracies: Patterns of Majoritarian and Consensus Government in Twenty-One Countries. New haven, Yale University Press. 229 p. Ministerie van Economische Zaken (2003). Introductiedossier. Ministerie van Justitie ( 2003). Introductiedossier Justitie 2003. Deel A. Ministerie van Onderwijs, Cultuur & Welzijn (2003). Introductiedossier bewindslieden. Ministerie van Landbouw, natuurbeheer en visserij (2003). Introductiedossier. Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2003). Dossier nieuwe bewindspersonen 2003. 231 p.

64

Spoor Beleid

Bijlagen

Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (1998). Werken aan beleid met uitvoeringskwaliteit. Deel 1: Filosofie en aanpak. NKB, Bleiswijk. 25 p. Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (2003). Introductiedossier VWS. Nieuwenkamp, R. (2001). De prijs van het politieke primaat. Wederzijds vertrouwen en loyaliteit in de verhouding tussen bewindspersonen en ambtelijke top. Delft, Eburon, 395 p. Pestman, P. & Van Tatenhove, J. (1998). Reflexieve beleidsvoering voor milieu, ruimtelijke ordening en infrastructuur: Nieuwe initiatieven nader beschouwd. In Beleidswetenschap, 1998, 3, pp. 254-272. Randeraad, N. & Wolffram, D.J. (1998). In Hendriks, F. en Toonen, T. (Red.), Schikken en plooien: de stroperige staat bij nader inzien. Assen, Van Gorcum, 249 p. Stafbureau Algemene Leiding (2003). Presentatie Stafbureau Algemene Leiding. Ministerie Landbouw, Natuur en voedselkwaliteit. 26 p. Tsebelis, G. & Money, J. (1997). Bicameralism. Cambridge, Cambridge University Press. 250 p. Van Deth, J.W. & Vis, J.C.P.M. (2000). Regeren in Nederland. Het politieke en bestuurlijke bestel in vergelijkend perspectief. Koninklijke Van Gorcum, 297 p. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (1994). Besluiten over grote projecten. Rapport nr. 46. Den Haag, SDU Uitgevers. Groot-Brittannië Wet- en regelgeving Ministerial code, afgehaald van het internet via http://www.cabinetoffice.gov.uk/central/2001/mcode/contents.htm Civil Service Code, afgehaald van het internet via http://www.cabinetoffice.gov.uk/central/1999/cscode.htm Code of conduct for special advisers. Op 14/07/2003 afgehaald van het internet via www.cabinet-office.gov.uk/central/2001/codconspads.htm. Civil Service Management Code, afgehaald van het internet via http://www.cabinetoffice.gov.uk/civilservice/managementcode/index.asp Directory of guidance, afgehaald van het internet via http://www.cabinetoffice.gov.uk/guidance/default.htm Literatuur Bouckaert, G., Verhoest, K. & Wauters, A. (2000). Van effectiviteit van coördinatie naar coördinatie van effectiviteit. Brugge, Die Keure, 133 p. Brans, M. & Hoet, D. (2002). Modernisering van de beleidsvoering. 2002. In VTOM, 7(3), pp. 12-17. Brans, M. & Vancoppenolle, D. (2002). Policy professionalisation and challenges to the civil service: an exploration. Civil service research: The next generation. Leiden: Nederland. 12-14 september 2002. 24 p. Brans, M. & Vancoppenolle, D. (2003). Professionele beleidsondersteuning in de Vlaamse overheid. In: Bouckaert, G., Hondeghem A., Janvier R., De Rynck F. & Waege, H.. Jaarboek Steunpunt 2002: Tussen bestuurskunde en bestuurspraktijk: Bijdragen voor duurzaam besturen in Vlaanderen. Die Keure: Brugge. 379 p. Cabinet office (1999). Professional Policy-Making in the 21th Century. London, Cabinet Office. 78 p.

Spoor Beleid

65


Cabinet Office (1999). White paper on modernising Government. London, Cabinet Office. 66 p. Cabinet office (2000). Code of practice on written consultation. 21 p. Campbell, C. & Wilson, G.K. (1995). The end of Whitehall: death of a paradigm? Oxford, Blackwell publishers. 342 p. CMPS (2001). Better Policy-Making. London, Cabinet office. 43 p. Committee on Standards in public life (2003). Defining the boundaries within the executive: ministers, special advisers and the permanent civil service. Ninth Report. UK, Stationery Office limited. 90 p. Dowding, K. (1995). The civil service . Uit de reeks Theory and practice in British Politics. Routledge and Kegan Paul London. 202 p. Hoppe, R. & Jeliazkova, M. (1996). Beroepsbeelden van de beleidsambtenaar: Een onderzoek onder beleidsfunctionarissen bij een department. In Beleidswetenschap, 1996, 2, pp. 124-153. James, S. (1999). British Cabinet Government. London, Routledge. 281 p. Kellner, P. & Hunt, L.C. (1980). The civil servants. Londen, Macdonald future. Page, Edward C. (2001). Governing by numbers: delegated legislation and everyday policymaking. Oxford, Hart, 238 p. Page, E.C. (2002). Civil servants at work. Interim report april 2002. 16 p. Pilkington, C. (1999). The civil service in Britain today. Manchester University press, 183 p. Rhodes, R. A. W. & Weller, P. (Eds.) (2001). The changing world of top officials: mandarins or valets? Public policy and management. Open University Press Buckingham. 274 p. Rose, R. (1984). The political status of higher civil servants in Britain. In Suleiman, E. Bureaucrats & policy making. A comparative overview. New York, holmes & Meier. pp. 136-173. Rose, R. (1987). Steering the ship of the state: one tiller but two pairs of hands’. In: British journal of political science, 17, pp. 409-453 Smith, M. J. (1999). The core executive in Britain. Londen, MacMillan. 280 p. Theakston, K. & Fry, G. (1989). Britain’s administrative elite: permanent secretaries 19001986. In Public administration, Vol. 67, pp. 129-147. Thomas, R. (1986).The duties and responsibilities of civil servants and ministers: a challenge within British Cabinet Government. International review of administrative sciences. Vol 52 (1986), 511-538. Van Hassel, H. (1975). Beleidssteun voor Ministers: enige internationale vergelijkingspunten. In Acta Politica, oktober 1975, pp. 455-484. Wilson, G.K. & Barker, A. (1995). The end of the Whitehall Model? In West European politics, 18, 4, pp. 130-149.

66

Spoor Beleid

Bijlagen

BIJLAGE 2. LIJST VAN FIGUREN Figuur 1-1 Schematische weergave van de actoren uit beleidsveld X....................................... 5 Figuur 1-2 Visuele weergave van de onderzoeksfocus.............................................................. 6 Figuur 1-3 Contactmomenten bij consultaties met sleutelactoren ............................................. 7 Figuur 1-4 Het consultatie-continuüm ....................................................................................... 9 Figuur 1-5 Beleidsmatige contacten met externe actoren in Vlaanderen – Situatie ‘AS IS’ (onze hypothese) ............................................................................................................... 13 Figuur 1-6 Externe contacten in de Vlaamse Overheid – Situatie ‘TO BE?’ (hypothetische voorstelling) ...................................................................................................................... 14 Figuur 3-1 Schematische weergave van het Britse politiek-administratief systeem................ 34 Figuur 3-2 Overzicht van de departementale beleidsactoren en hun externe relaties .............. 37 Figuur 3-3 Overzicht van code-context.................................................................................... 47

BIJLAGE 3. LIJST VAN TABELLEN Tabel 1-1 Consultatie: typologie van verschilpunten............................................................... 10 Tabel 2-1 Samenvattend overzicht van de Nederlandse consultatie-code ............................... 30 Tabel 3-1 Samenvattend overzicht van de Britse consultatieregels......................................... 56 Tabel 4-1 Samenvattende vergelijking van consultatiecodes in Nederland en UK ................. 59

Spoor Beleid

67


BIJLAGE 4. DE NEDERLANDSE CONSULTATIECODE

Vaststelling van Aanwijzingen inzake externe contacten van rijksambtenaren alsmede intrekking van de Aanwijzingen inzake contacten tussen Kamercommissies en ambtenaren en tussen Kamercommissies en regeringsadviescolleges en intrekking van de Aanwijzing inzake ambtelijk optreden (extern) De Minister-President, Minister van Algemene Zaken, handelende in overeenstemming met het gevoelen van de ministerraad; Besluit: Artikel I Vastgesteld worden de bij deze regeling gevoegde Aanwijzingen inzake externe contacten van rijksambtenaren. Artikel II De Aanwijzingen inzake contacten tussen Kamercommissies en ambtenaren en tussen Kamercommissies en regeringsadviescolleges worden ingetrokken. Artikel III De Aanwijzing inzake ambtelijk optreden (extern) wordt ingetrokken. Artikel IV Deze regeling treedt in werking met ingang van de tweede dag na de dagtekening van de Staatscourant waarin zij wordt geplaatst.

Deze regeling zal met de toelichting in de Staatscourant worden geplaatst. Den Haag, 19 mei 1998 De Minister-President , Minister van Algemene Zaken, W. Kok

Aanwijzingen inzake externe contacten van rijksambtenaren § 1. Algemene bepalingen Aanwijzing 1 Deze aanwijzingen worden in acht genomen door de ministers en staatssecretarissen en de onder hun gezagsbereik werkzame personen.

68

Spoor Beleid

Bijlagen

Toelichting: Deze aanwijzingen zijn in verband met het beperkte gezagsbereik van de ministers uitsluitend van toepassing op personen die werkzaam zijn onder (volledige) ministeriële verantwoordelijkheid. De aanwijzingen gelden dus, gelet op de bijzondere positie in het staatsbestel van de desbetreffende ambtsdragers, organen en colleges, niet voor rechters, ambtenaren als bedoeld in artikel 1 van het Ambtenarenreglement Staten-Generaal, ambtenaren die werkzaam zijn bij het bureau van de Nationale ombudsman, bij de Raad van State, bij de Algemene Rekenkamer of ten behoeve van adviescolleges als bedoeld in de Kaderwet adviescolleges. De aanwijzingen gelden voorts niet voor personen die werkzaam zijn bij decentrale overheden en zelfstandige bestuursorganen. Aanwijzing 2

In deze aanwijzingen wordt verstaan onder: a. de Staten-Generaal: de beide kamers der Staten-Generaal of commissies uit die kamers; b. kamerlid: lid van een van beide kamers der Staten-Generaal; c. de minister: de minister wie het aangaat en in voorkomende gevallen de staatssecretaris wie het aangaat; d. ambtenaren: personen die werkzaam zijn onder het gezagsbereik van een minister. Toelichting: Onderdeel d: Aan het begrip ’ambtenaren’ wordt in deze aanwijzingen een ruime betekenis toegekend. Het gaat hierbij om alle personen die vallen onder het gezagsbereik van een minister. Daarbij gaat het niet alleen om ambtenaren die werkzaam zijn voor de ministers en de staatssecretarissen of voor een van de onder hen ressorterende ambten, instellingen of diensten. Onder het gezagsbereik van een minister of staatssecretaris vallen bij voorbeeld ook militaire ambtenaren, de als regeringscommissarissen aangestelde personen, medewerkers van de planbureau’s, medewerkers van de belastingdienst en leden van het openbaar ministerie. Deze aanwijzingen gelden voorts ook voor de interim-manager of de ’ingehuurde’ externe adviseur die ingevolge een privaatrechtelijke overeenkomst (detacheringsovereenkomst, overeenkomst inzake uitzendarbeid e.d.) in ondergeschiktheid voor een minister werkzaam is - als ware hij een in de desbetreffende functie benoemde ambtenaar. In voorkomende gevallen kan het zinvol zijn om expliciet in de desbetreffende overeenkomst zijn gebondenheid aan deze aanwijzingen op te nemen. § 2. Functionele contacten met de Staten-Generaal en individuele kamerleden Aanwijzing 3 1. Op alle verzoeken vanwege een van beide kamers der Staten-Generaal om schriftelijke of mondelinge contacten met ambtenaren beslist de minister onder wie zij ressorteren van geval tot geval. 2. De minister kan het gevraagde contact met ambtenaren weigeren. 3.

Indien de minister op het verzoek ingaat, wijst hij de ambtenaren aan met wie contact wordt gelegd.

Toelichting: In het algemeen vinden geen rechtstreekse contacten plaats tussen de beide kamers der Staten-Generaal en ambtenaren. De minister is degene die in het Nederlandse staatsbestel aan de Staten-Generaal inlichtingen verstrekt en verantwoording aflegt over het gevoerde beleid (vgl. de artikelen 42, tweede lid, en 68 van de Grondwet). Deze aanwijzing sluit niet uit dat een minister kan beslissen dat aan een verzoek om schriftelijke of mondelinge contacten namens hem direct door een door hem aan te wijzen ambtenaar zal worden voldaan. Ten aanzien van het optreden van een ambtenaar geldt in eventuele contacten met de Staten-Generaal, dat waar deze plaatsvinden in het kader van de functievervulling door de ambtenaar, de betrokkene handelt onder volledige

Spoor Beleid

69


ministeriële verantwoordelijkheid: de verantwoordelijkheid voor deze contacten berust bij de minister onder wie de ambtenaren ressorteren. Dat brengt mee dat de ambtenaar de toestemming van de betrokken bewindspersoon behoeft voor contacten met leden van de Staten-Generaal in het kader van zijn functievervulling. Artikel 42 van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer sluit daarbij aan voor het geval een kamercommissie ambtenaren wil horen. Deze aanwijzing ziet op alle ’vanwege’ de kamers gedane verzoeken: dus op een verzoek van de voorzitter van een van beide kamers of van een voorzitter of griffier van een kamercommissie, namens die commissie. Aanwijzing 4 Contacten tussen de Staten-Generaal en ambtenaren in persoon verlopen zoveel mogelijk in aanwezigheid van de minister. Toelichting: In beginsel dient de minister zoveel mogelijk aanwezig te zijn bij het contact tussen zijn ambtenaren in persoon en de Staten-Generaal. Het spreekt voor zich dat bij de (reguliere) mondelinge contacten van de minister met de Staten-Generaal, zoals bij een algemeen overleg met een kamercommissie of een wetgevingsoverleg, de minister bepaalt welke ambtenaren hem daarbij zullen ondersteunen. Aanwijzing 5 De ambtenaren beperken zich in alle gevallen tijdens het contact met de Staten-Generaal tot het verstrekken van de gevraagde inlichtingen van feitelijke aard. Toelichting: Ambtenaren onthouden zich in het contact met de Staten-Generaal in beginsel van het uitdragen van persoonlijke beleidsopvattingen; zij leggen ook geen verantwoording af over het gevoerde beleid. Overigens dienen ambtenaren zich in de contacten met de Staten-Generaal aan hun wettelijke geheimhoudingsplicht te houden. In algemene zin kan worden gewezen op de voor de ambtenaar geldende verplichting tot geheimhouding van gegevens waarvan hij het vertrouwelijke karakter kent of redelijkerwijs moet vermoeden (zie artikel 2:5 van de Algemene wet bestuursrecht en artikel 125a, derde lid, van de Ambtenarenwet). Een en ander laat onverlet dat in specifieke gevallen bovendien bijzondere bepalingen gelden ten aanzien van de geheimhouding (zie bij voorbeeld artikel 67 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen) of openbaarmaking van gegevens (zie ook aanwijzing 8 m.b.t. over het horen in een parlementaire enquête). Aanwijzing 6 1. Aan een verzoek vanwege de Staten-Generaal of een kamerlid om toezending van openbare rapporten en andere openbare documenten wordt in beginsel door het desbetreffende dienstonderdeel voldaan. Een verzoek om andere schriftelijke inlichtingen, waaronder ook een verzoek om een rapport of document dat naar het oordeel van de betrokken ambtenaar niet openbaar is, wordt doorgeleid naar de minister. 2. Een verzoek vanwege de Staten-Generaal of een kamerlid om het ver-strekken van bij planbureau’s berustende gegevens, draagt de minister voor inwilliging over aan het betrokken bureau. Het bureau verstrekt de informatie met afschrift aan de minister. Toelichting: Documenten die op grond van de Wet openbaarheid van bestuur of op grond van andere specifieke wettelijke bepalingen inzake openbaarheid openbaar zijn, kunnen worden aangemerkt als openbare documenten in de zin van deze aanwijzing. In concreto zal de betrokken ambtenaar zich hiervan dienen te vergewissen, bijvoorbeeld door na te gaan of het desbetreffende document reeds eerder door of vanwege de minister openbaar is gemaakt. Bij verzoeken om andere schriftelijke inlichtingen, waaronder ook een verzoek om een rapport of document dat naar het oordeel van de betrokken ambtenaar niet openbaar is, wordt het verzoek voorgelegd aan de minister.

70

Spoor Beleid

Bijlagen

Immers hier is de relatie regering - Staten-Generaal aan de orde (en mogelijk de toepassing van artikel 68 Grondwet). Voor planbureaus geldt volgens het tweede lid een ruimere regeling. In beginsel worden de bij het planbureau berustende gegevens door het planbureau zelf openbaar gemaakt. Aanwijzing 7 1. Op een verzoek van een kamerlid om schriftelijke of mondelinge contacten met een ambtenaar wordt slechts ingegaan, indien het verzoek het verstrekken van openbare informatie betreft. 2. Indien het in het eerste lid bedoelde verzoek een ander doel heeft, wordt de minister onmiddellijk geïnformeerd. Aanwijzing 3, tweede en derde lid, is daarbij van overeenkomstige toepassing. 3. Ambtenaren zelf nemen slechts op aanwijzing van de betrokken minister contact op met een kamerlid. Toelichting: Eerste lid: Het aan kamerleden verstrekken van openbare, feitelijke informatie door ambtenaren is niet bezwaarlijk; het is in het belang van een goede en democratische bestuursvoering zelfs gewenst dat kamerleden toegang hebben tot de door hen gewenste openbare, feitelijke informatie. Afhankelijk van de omstandigheden van het geval zal het overigens veelal raadzaam zijn om de minister over het desbetreffende contact in te lichten, bij voorbeeld omdat het een signaal is van een voor de minister relevante politieke ontwikkeling. Met een verzoek van een kamerlid wordt in deze aanwijzingen overigens ook gedoeld op een namens een kamerlid gedaan verzoek, bij voorbeeld gedaan door een fractiemedewerker of de persoonlijk medewerker van het kamerlid. Tweede lid: Indien het betrokken kamerlid (of zijn medewerker of een fractiemedewerker) contact zoekt om met de ambtenaar te spreken over beleidsmatige aangelegenheden, dient primair de minister over het toestaan van het gevraagde contact te beslissen. De minister wordt in deze gevallen dan ook onmiddellijk geïnformeerd. Derde lid: Het initiatief voor het contact met kamerleden dient - behoudens aanwijzing van de minister - niet bij ambtenaren te liggen. Aanwijzing 8 De aanwijzingen 3 tot en met 7 gelden niet indien de ambtenaar in het kader van een parlementaire enquête als getuige of deskundige is gedagvaard. Toelichting: Ingevolge de artikelen 20 e.v. van de Wet op de Parlementaire Enquête dient de ambtenaar ook zonder toestemming van de betrokken minister mee te werken aan het verhoor door de enquêtecommissie. Zie voor het geval dat de door de enquêtecommissie verlangde openbaarmaking door de ambtenaar in strijd met het belang van de Staat wordt geacht: artikel 20, tweede en derde lid, van de Wet op de Parlementaire Enquête. De aanwijzingen 3 tot en met 7 zijn wel van toepassing op de medewerking van een ambtenaar aan een parlementair onderzoek welke niet zijn basis vindt in de Wet op de Parlementaire enquête. Aanwijzing 9 Voor het verlenen van bijstand aan leden van de Tweede Kamer bij het formuleren van amendementen of initiatiefwetsvoorstellen zijn, in afwijking van de aanwijzingen 3 en 4, de aanwijzingen 294, 298, 300, derde lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving van toepassing. Toelichting: De genoemde aanwijzingen voor de regelgeving gaan er vanuit dat dergelijke juridische en wetgevingstechnische bijstand in beginsel zoveel mogelijk wordt verleend. Deze bijstand kan rechtstreeks aan ambtenaren worden verzocht. Dezen informeren hun minister. Voor het verlenen van bijstand bij een initiatiefvoorstel behoeft een ambtenaar volgens genoemde aanwijzingen toestemming van zijn minister. In het

Spoor Beleid

71


Draaiboek voor de wetgeving wordt bij genoemde aanwijzingen aangesloten (zie daarin de punten 69, 131 en 132). § 3. Functionele contacten met derden Aanwijzing 10 De in deze paragraaf opgenomen aanwijzingen gelden voor andere functionele contacten dan die met de Staten-Generaal of met kamerleden. Aanwijzing 11 1. In de contacten die de ambtenaar in het kader van zijn functievervulling heeft met derden, geeft hij zich rekenschap dat hij als zodanig optreedt namens of ten behoeve van de minister. 2. Voor de ambtenaar gelden de in het algemeen voor werknemers geldende eisen die met het oog op het goed functioneren van een werkverband aan de leden van dat verband moeten worden gesteld ten opzichte van het door dat verband gevoerde beleid. Toelichting: Eerste lid: Ambtenaren zijn bij de uitoefening van hun functie altijd werkzaam voor de betrokken minister. Zij vertegenwoordigen de minister in contacten met derden; zij handelen of spreken als zodanig niet voor zichzelf. De ambtenaar dient zich van zijn positie als zodanig bewust te zijn. Tweede lid: Van een ambtenaar kan worden verlangd dat hij zich in contacten met derden net zo opstelt met betrekking tot zijn eigen ministerie of dienstonderdeel als in het algemeen mag worden verwacht van een werknemer ten aanzien van zijn werkverband (vgl. ook het begrip ’goed ambtenaar’ in bij voorbeeld artikel 50, eerste lid, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement). Aanwijzing 12 1. Verzoeken van journalisten om interviews worden behandeld door de daarvoor aangewezen ambtenaar dan wel, in de daarvoor in aanmerking komende gevallen, door de minister zelf. 2. Op verzoeken van journalisten om andere schriftelijke of mondelinge contacten met bepaalde ambtenaren wordt van geval tot geval beslist door de minister dan wel door de door de minister aangewezen ambtenaar. Toelichting: Voor het verstrekken van informatie aan derden is de Wet openbaarheid van bestuur en de daarop gebaseerde regelingen het wettelijk kader. Elk ministerie heeft een eigen voorziening voor het behartigen van de communicatiefunctie. In de regel wenden de media zich in eerste instantie tot de afdeling voorlichting van het ministerie. In alle andere gevallen is het echter aangewezen de afdeling voorlichting op de hoogte te stellen van door de media gedane verzoeken. § 4. Externe contacten van ambtenaren en de vrijheid van meningsuiting Aanwijzing 13 Voor het openbaren van gedachten en gevoelens gelden voor ambtenaren de beperkingen die zijn neergelegd in artikel 125a, eerste en derde lid, Ambtenarenwet, dan wel artikel 12a, eerste en derde lid, van de Militaire Ambtenarenwet 1931.

72

Spoor Beleid

Bijlagen

Toelichting: Artikel 125a, eerste lid, van de Ambtenarenwet bepaalt voor wat betreft de vrijheid van meningsuiting dat de ambtenaar zich dient te onthouden van het openbaren van gedachten of gevoelens, indien door de uitoefening van dit recht ’de goede vervulling van zijn functie of de goede functionering van de openbare dienst, voor zover deze in verband staat met zijn functievervulling, niet in redelijkheid zou zijn verzekerd’. Deze norm geldt voor de openbaring van persoonlijke opvattingen van de ambtenaar. Uitlatingen die de ambtenaar overeenkomstig de opdracht van diens bevoegd gezag doet, vallen niet onder deze norm. Het zal niet altijd duidelijk zijn of de ambtenaar zijn uitlatingen heeft gedaan binnen diens functievervulling, dan wel daarbuiten. Indien de ambtenaar hierover zelf onduidelijkheid laat bestaan, kan dit een factor zijn die meeweegt bij de beoordeling of de norm is overschreden (zie ook aanwijzing 15 en de toelichting daarbij). Artikel 125a, derde lid, van de Ambtenarenwet luidt: ’De ambtenaar is verplicht tot geheimhouding van hetgeen hem in verband met zijn functie ter kennis is gekomen, voor zover die verplichting uit de aard der zaak volgt.’ Voor militaire ambtenaren geldt artikel 12a van de Militaire Ambtenarenwet 1931, welk artikel overeenkomstig artikel 125a van de Ambtenarenwet is geformuleerd. De ambtenaar die deze wettelijke normen overtreedt, maakt zich schuldig aan plichtsverzuim. Het moge duidelijk zijn dat deze aanwijzing alleen van toepassing is op personen voor wie artikel 125a van de Ambtenarenwet of artikel 12a van de Militaire Ambtenarenwet 1931 geldt (zie hiervoor de artikelen 2 en 134 van de Ambtenarenwet en artikel 1 van de Militaire Ambtenarenwet 1931). Ten aanzien van de interimmanagers of uitzendkrachten die op detacheringsovereenkomst of overeenkomst inzake uitzendarbeid werkzaam zijn, is deze bepaling derhalve niet recht-streeks van toepassing. In voorkomende gevallen dient de daarin neergelegde norm evenwel ook voor deze personen naar analogie te gelden. Om dit te waarborgen is het aan te bevelen hiertoe een verzoek te doen aan het betreffende bureau. Het tweede lid van artikel 125a van de Ambtenarenwet en van artikel 12a Militaire Ambtenarenwet betreft het lidmaatschap van een politieke groepering, waarvan de aanduiding is ingeschreven overeenkomstig de Kieswet, of een vakvereniging. Ten aanzien van het lidmaatschap daarvan kunnen de ambtenaar geen beperkingen worden opgelegd. Aanwijzing 14 In voorkomende gevallen toetst het bevoegd gezag achteraf of door de uitlatingen van de ambtenaar diens functievervulling of de goede functionering van de openbare dienst, voorzover deze in verband staan met diens functievervulling, niet meer in redelijkheid zal zijn verzekerd. Toelichting: De normen, neergelegd in artikel 125a, eerste lid, Ambtenarenwet en in artikel 12a, eerste lid, Militaire Ambtenarenwet, richten zich tot de ambtenaar. Artikel 7 van de Grondwet verbiedt te allen tijde preventieve toetsing van een uiting. Het gaat derhalve steeds om toetsing achteraf van reeds gedane uitingen. Dit neemt niet weg dat de ambtenaar zelf, zo hij daartoe behoefte voelt, voorgenomen uitingen aan zijn bevoegd gezag kan voorleggen. Het bevoegd gezag is verantwoordelijk voor de handhaving van de normen. Aanwijzing 15 Factoren die een rol kunnen spelen bij de beoordeling door het bevoegd gezag of de normen, neergelegd in artikel 125a, eerste lid, Ambtenarenwet en artikel 12a, eerste lid, Militaire Ambtenarenwet, zijn overschreden, zijn: a) de afstand tussen de functie van de betrokken ambtenaar en het beleidsterrein waarover de uitlatingen zijn gedaan; b) de politieke gevoeligheid van de materie; c) het tijdstip waarop de uitspraken worden gedaan; d) de wijze waarop de uitspraken zijn gedaan; e) de voorzienbaarheid van de schadelijkheid ten tijde van de uitspraken; f) de ernst en de duur van de door de uitspraken ontstane problemen voor de dienstvervulling van de betrokken ambtenaar of het functioneren van de openbare dienst, voor zover deze in verband staat met diens dienstvervulling.

Spoor Beleid

73


Toelichting: Of de normen van 125a, eerste lid, Ambtenarenwet en artikel 12a, eerste lid, Militaire Ambtenarenwet zijn overschreden, dient te worden beoordeeld aan de hand van verschillende factoren, die in samenhang met elkaar tot die conclusie kunnen leiden. De onder a tot en met f genoemde factoren kunnen bij die beoordeling als leidraad worden gehanteerd. Voor wat betreft de onder a) genoemde factor geldt dat hoe verder het beleidsterrein van de ambtenaar verwijderd ligt van het beleidsterrein waarover hij zich heeft uitgelaten, hoe minder snel kan worden aangenomen dat voornoemde normen zijn overschreden. Indien de ambtenaar onder de verantwoordelijkheid van de minister valt en diens beleid aanvalt, maar met het desbetreffende beleidsterrein in zijn hoedanigheid van ambtenaar geen enkele bemoeienis heeft, geldt voor wat zijn recht op vrijheid van meningsuiting betreft geen andere beperking dan die voor iedere andere burger geldt. Naarmate het terrein van de betrokken ambtenaar dichter bij het terrein ligt, waarover hij zich uitlaat, kan de maatschappelijke impact van die uitspraken groter zijn en zal hij daarmee zijn eigen functioneren of de goede functionering van de openbare dienst kunnen schaden. De factor, genoemd onder d, betreft onder andere de bewoordingen waarin de uiting is gedaan, het middel waarmee de uitlating is gedaan, of in hoeverre de betrokken ambtenaar duidelijk heeft gemaakt in welke hoedanigheid hij de uitingen heeft gedaan (zie ook de toelichting bij aanwijzing 13). De onder f) genoemde factor brengt met zich dat niet elke belemmering of elke complicatie met betrekking tot de goede functionering leidt tot overtreding van de norm. De belemmering of complicatie van de goede functionering moet naar objectieve maatstaven gemeten een zekere ernst en bestendigheid hebben: de problemen met betrekking tot de functievervulling en de functionering van de openbare dienst moeten uit de gedragingen van de betrokkene zelf voortvloeien; zij mogen niet primair te wijten zijn aan eventuele subjectieve negatieve reacties van derden. Aanwijzing 16 Het bevoegd gezag toetst in voorkomende gevallen of de ambtenaar zijn geheimhoudingsplicht niet heeft geschonden. Toelichting: Wanneer geheimhouding uit de aard der zaak volgt, valt niet in algemene termen aan te geven. Dit zal van geval tot geval dienen te worden bezien. Gewezen zij op de samenhang met de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) in die zin dat voor hetgeen op grond van de Wob openbaar is uiteraard geen geheimhoudingsplicht geldt. Ten aanzien van de interimmanager die op detacheringsovereenkomst of overeenkomst inzake uitzendarbeid werkzaam is, geldt artikel 2:5 Algemene wet bestuursrecht. Deze bepaling legt een geheimhoudingsplicht op aan een ieder die betrokken is bij de uitvoering van de taak van een bestuursorgaan. In artikel 272 van het Wetboek van Strafrecht is het opzettelijk schenden van een geheimhoudings-plicht strafbaar gesteld. § 5. Disciplinaire maatregelen Aanwijzing 17 Het bevoegd gezag kan de nodige disciplinaire maatregelen nemen. Daarbij wordt gelet op de ernst van de normovertreding en de persoon van de dader. Alvorens daartoe over te gaan, wint het bevoegd gezag het advies in van de Adviescommissie Grondrechten en functie-uitoefening Ambtenaren. Toelichting: Op grond van de artikelen 80 en 81 van het Algemeen Rijksambtenarenreglement, artikelen 99 en 100 van het Burgerlijk ambtenarenreglement defensie, dan wel artikel 91 van het Reglement Dienst Buitenlandse Zaken kan het bevoegd gezag de ambtenaar die de normen van 125a Ambtenarenwet heeft overtreden een disciplinaire maatregel opleggen. Hij doet dit niet dan nadat hij daarover het advies heeft ingewonnen van de Adviescommissie grondrechten en functie-uitoefening ambtenaren (zie artikel 82a van het Algemeen Rijksambtenarenreglement, artikel 102 van het Burgerlijk ambtenarenreglement defensie dan wel artikel 91 van het Reglement Dienst Buitenlandse Zaken). Voor militaire ambtenaren zij verwezen naar de specifieke, voor militairen geldende wettelijke bepalingen.

74

Spoor Beleid

Spoor Beleid. Consultatiecodes voor beleidsambtenaren: Een internationale verkenning ABSTRACT

Recommend Documents