RIGO RESEARCH
EN ADVIES
SPOORWEGSTATIONS: EEN INTERNATIONALE VERKENNING
juli 1997
RIGO Research en Advies BV De Ruyterltade 139 1011 AC Amsterdam
telefoon020-5221111 telefax 020-6276840 http://www.rigo.nl
INHOUD INLEIDING . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . .. . .. .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. .. . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . i
CONCLUSIES
EN AANBEVELINGEN.. ..................................
iii
Scheiding tussen infrastructuur
en vervoer en stations.. ....................................
iii
SAMENVATTING:
Het neutrale station.. .........................................................................................
iv
................................................................................
v
Station als stedelijk centrum .............................................................................
vi
van een station ............................................................................
VII
...........................................................................
vrij
Het station als visitekaartje
Bouwkosten
Toekomstrg stationsbeheer..
1. DUITSLAND..
...................................................................................................
.l
1 .l
De spoorwegen
In Duitsland.. ...................................................................
.l
1.2
Herstructurering
en sanering.. ..................................................................
.2
1.3
Infrastructuur
1.4
Stations ...................................................................................................
1.5
Corporate image en stationsvernieuwing..
1.6
Kosten en baten van een station.. ..........................................................
.15
1.7
De prijs van een station .........................................................................
.17
1.8
Investeren.. ............................................................................................
.19
1.9
Conclusie.. .............................................................................................
.23
2. VERENIGD
...........................................................................................
KONINKRIJK..
..............................................
............................................................................
en ideologische
.6 .8 .l 1
.27
invloed.. .............................................
.27
...........................................................
.28
2.1
Grote contrasten
2.2
Splitsen: verticaal en horizontaal
2.3
Stations .................................................................................................
.33
2.4
Het station als neutrale zone.. ................................................................
.39
2.5
Lease van een station.. ..........................................................................
.42
2.6
Conclusre.. .............................................................................................
.47
3. ZWEDEN.. .....................................................................................................
.51
3.1
Model ......................................................................................................
51
3.2
Nieuwe stijl .............................................................................................
53
3.3
Stations ..................................................................................................
58
3.4
Conclusie ................................................................................................
62
...............................................................................................
67
4. DENEMARKEN
vervoer ..............................................................................
67
4.1
Geïntegreerd
4.2
Stations ..................................................................................................
71
4.3
Conclusie.. .............................................................................................
.74
5. FRANKRIJK..
................................................................................................. in Frankrijk .....................................................................
77
..........................................................................
79
5.1
De spoorwegen
5.2
Sanering en EU-richtlijn
5.3
Stations ..................................................................................................
5.4
Particulier
5.5
Conclusie ................................................................................................
6. STATIONS
.77
in Frankrijk.. ...........................................................................
IN VIJF LANDEN: OVERZICHT..
.................................................
81 86 89
.91
6.1
Stations als overgangsgebied
.................................................................
91
6.2
Soorten stations en soorten beheer.. ......................................................
.98
6.3
” Visitekaartje”
.99
6.4
“Spoorhaven”
6.5
“Gemeenschapscentrum
6.6
Betalen .................................................................................................
110
6.7
Investeren .............................................................................................
110
6.8
Subsidies ..............................................................................................
114
6.9
Kosten van stations ...............................................................................
118
6.10 Toekomstig
....................................................................................... ........................................................................................
stationsbeheer
of stad in het klein” .......................................
...................................................................
102 .105
120
BIJLAGE 1 GEïNTERVIEWDE
PERSONEN . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . I
BIJLAGE 2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . .. . . . . . . . . .. . . . . . . . V BIJLAGE 3 LITERATUUR
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . .. . . . . . . . . . . . VII
INLEIDING
opzet ven het ondenoelr De positie van het spoorwegstation staat ter discussie als infrastructuur en vervoer worden gescheiden en concurrentie om of op het spoor mogelijk wordt gemaakt. Deze verkenning gaat na hoe in het buitenland de stations opnieuw worden ingekaderd. De nadruk ligt daarbij op de zeggenschapsverhoudingen op en rond het station, de verdeling van de kosten en de subsidiëring. Ook wordt aandacht besteed aan het beeld dat men voor ogen heeft van de stations in de toekomst - waar zijn die nieuwe verhoudingen op gericht? Het onderzoek is uitgevoerd in het kader van de tweede fase van de verzelfstandiging van de NS. Tijdens deze fase worden onder andere afspraken met betrekking tot de verdeling van de zeggenschap over en de financiering van bouw en onderhoud van stations nader uitgewerkt. De resultaten van het onderzoek zullen worden gebruikt als vergelijkingsmateriaal bij nog lopend overleg tussen het Ministerie van Verkeer en Waterstaat en de NS over deze afspraken. Het buitenland wordt in dit onderzoek speciaal gevormd door een vijftal landen: Duitsland, Engeland, Zweden, Denemarken en Frankrijk. Deze landen werden na literatuurstudie geselecteerd omdat ze het beste perspectief boden op interessant materiaal voor de vergelijking met de Nederlandse situatie. Zwitserland bood dat perspectief ook, maar de benaderde personen bleken niet tijdig tijd te kunnen vrijmaken voor interviews. In de geselecteerde landen zijn namelijk interviews gehouden met betrokkenen uit de kring van de overheid, beheerders van infrastructuur, vervoerders en stationbeheerders (zie bijlage 1). De interviews zijn gehouden in mei-juni 1997. De Nederlandse situatie was bij het ministerie bekend en is dus buiten dit onderzoek gebleven. Railned verrichtte bovendien parallel aan deze studie een onderzoek naar mogelijke definities van een ‘basisstation’.
leeswijzer Het rapport begint met vijf hoofdstukken waarin de landen één voor één aan bod komen. Elk hoofdstuk start met algemene informatie over de spoorwegen in het betreffende land en de wijze waarop die zijn of worden georganiseerd. Dan komt het beheer van de stations aan de orde, gevolgd door de kosten en investeringen. Als afronding is bij elk hoofdstuk een korte conclusie opgenomen. Na de vijf landen-hoofdstukken volgt een overzichtshoofdstuk uit de vijf landen thematisch wordt behandeld.
waarin het materiaal
De samenvatting met conclusies op de gekleurde pagina’s.
en aanbevelingen
volgt direct na deze inleiding
opdracht en uítvoerhg Het onderzoek is uitgevoerd
in opdracht van de Adviesdienst
Verkeer en Vervoer
van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat. Het werd begeleid door een driemanschap: R.I.Th. Koolen en Y.H.F. Cheung (AVV, Afdeling Personenvervoer) en P. de Leeuw (DGP, Directie Infrastructuurbeleid). Wij zijn begeleiders en geïnterviewden dank verschuldigd voor de prettige samenwerking. Tevens willen wij bij deze de volgende personen bedanken voor hun medewerking bij het vergaren van literatuur, het zoeken naar interessante gesprekspartners en het arrangeren van interviews: C.S. Bol (Ministerie van Verkeer en Waterstaat), W. van der Toorn en Y. van Groenewoud (Ambassade Bonn), R. Troost (Ambassade Parijs), J. Massiani en M.-E. Castel (Hague Consulting Group France), R. Edwards (European Railway Review), J. Oldenburg (Internationales Verkehrswesen), V. Kubrak (Today’s Railways), J. Toft (Banestyrelsen), P. Lawson (Association of Train Operating Companies), C. Fernandes (Instituto Superior Tecnico Lisboa) en J. M. Preston (Institute of Transportation Studies Leeds). Het onderzoek is uitgevoerd door Martin Damen, Geurt Keers en Frank van Wijk, met ondersteuning van Reinout van Gelder, Rob de Wildt en Henk Bouma.
SAMENVATTING:
CONCLUSIESEN AANBEVELTNI;EN Scheiding
tussen
infrastructuur
en vervoer
en stations
In Duitsland, Engeland, Zweden, Denemarken en Frankrijk is naast de infrastructuur rn de zin van de richtlijn EU 440/91 ook het hele station administratief en organisatorisch gescheiden van het vervoer. In Duitsland, Zweden en Denemarken is het stationsbeheer weliswaar ondergebracht bij het verzelfstandigde vervoersconcern, maar dan op afstand van het vervoer bij een business unit met een eigen resultatenrekening. Vervoerders, ook de vervoerders binnen hetzelfde concern, betalen voor het gebruik van het station aan de beheerder. In Engeland zijn de stations eigendom van de beheerder van de infrastructuur, Railtrack. In Frankrijk is de scheiding van het stationsbeheer met het vervoer voornamelijk een administratieve kwestie - de SNCF voert het beheer van infrastructuur en stations uit voor de RFF, de officiële beheerder van de infrastructuur. De Europese richtlijn 440191 die de scheiding tussen infrastructuur en vervoer beoogt, gaat bij ‘spoorinfrastructuur’ uit van een betrekkelijk rafelige omschrijving dre onder meer delen van het station omvat. Omdat zowel de infrastructuur als het hele station op afstand zijn gezet van het vervoer en omdat vervoerders ook voor gebruik van het station betalen hoeft, zo concluderen wij, het station voor de implementatie van EU 440/91 niet meer te worden gesplitst in een infrastructureel deel en de rest. Het onderscheid tussen een infrastructuurdeel van het station en het overige deel blijft echter in de meeste landen actueel. Waar infrastructuur en stations bij verschillende organisaties zijn ondergebracht, moeten domeinen worden afgebakend. Maar bovendien haakt het onderscheid in de meeste landen aan bij de subsidiëring - het infrastructuurdeel van het station komt dan wel voor (gedeeltelijke) subsidie in aanmerking en het overige deel niet. Nationale overheden kunnen, zolang
ook bJ het stationsbeheer de afstand tot het vervoer tenminste administratief bewaard bl#ft, naar onze mening b# domeinafbakening en subsidiëring van een andere omschrijving van het infrastructuurdeel van een station uitgaan dan die van de Europese richt/#n. Waar het stationsbeheer los staat van dat van de infrastructuur en de subsidrënng beperkt blijft tot de infrastructuur zit een stationsbeheerder met een dilemma. Enerzijds wil hij zijn domein zo groot mogelijk maken om het station zo goed mogelijk te beheren. Maar anderzijds wil hij niet dat het station infrastructuursubsidies misloopt. Daar kan men op inspelen door bijvoorbeeld eigendom (infrastructuurbeheerder) en beheer (vervoerder) van stations te scheiden en de eigenaar verantwoordelijk te maken voor de investeringen. De stationsbeheerder verliest in zulke situaties niettemin onvermijdelijk een deel van zijn zeggenschap over de
...
Hl
uitvoering van de investeringsplannen. De structuur van de subsidtënng lijkt thans in sterkere mate de verhoudingen te bepalen dan de logica van het stationsbeheer als onderneming. In de meeste landen blijft men voor de domeinafbakenrng toch voortbouwen op de begripsvorming van EU 400191. Dat leidt tot pogingen om in een station aan- en afvoerroutes (perrons, voetgangerstunnels, soms een deel van de stationshal, etc.) af te scheiden die tot de infrastructuur worden gerekend. In een land als Denemarken heeft dat geresulteerd in tekeningen van een station waarbij tot in detail de domeinen van de verschillende beheerders zijn ingekleurd. Het beheer van een station lijkt daar niet mee gediend. Naar onze overtuiging zou het eenvoudiger zOn
om de grens tussen perron en spoor aan te houden als grens tussen stationsbeheer en infrastructuurbeheer - in aansluiting op het afschermen van sporen met glazen wanden met toegangsdeuren zoals men dat meer en meer bij metroperrons ziet. Tegelijkertijd zou men een deel van de infrastructuursubsidies kunnen bestemmen voor investeringen door de stationsbeheerder, omdat het stationsdeel waarmee zOn domein dan wordt uitgebreid, niet meer in aanmerking komt voor infrastructuursubsidies. Op die wgze kan het stationsbeheer als zelfstandrge onderneming beter tot zijn recht komen. Soms verdeelt men een station niet in tweeën (infrastructuur en vervoer), maar onderscheidt men tevens de ruimte die door niet-vervoersactiviteiten In beslag wordt genomen. Voor de EU-richtlijn noch voor de nationale subsidiëring van infrastructuur is dat onderscheid direct van belang. Niettemin lijkt er soms wat meer speelruimte bij de nationale infrastructuursubsidies te zijn als het gaat om ruimten voor activiteiten die vrij direct aan het vervoer zijn gerelateerd dan om ‘commerciële’ activiteiten als winkels, kiosken en dergelijke - ook al vallen die ruimten voor vervoer buiten de definities van infrastructuur.
Het neutrale
station
Engeland is het enige land waar het stationsbeheer functioneert in het kader van concurrentie om het spoor. Het spoornet van British Rail is daar gesplitst in 25 franchises waardoor tal van stations deel uitmaken van meerdere netten en worden gebruikt door meerdere vervoerders. Het Engelse stationsbeheer kan men typeren als ‘spootwegstation als oftewel ‘spoorhaven’: neutraal beheer bij gemeenschappelijk gebruik. wordt verzorgd door de vervoerder die het meeste gebruik maakt van en bij de 14 grootste stations door de beheerder van de infrastructuur vatiseerde Railtrack).
luchthaven’ Dat beheer het station (het gepri-
Vervoerders betalen voor het gebruik van een station (station access) naast de vergoeding voor het gebruik van de Infrastructuur (track access). Omstreeks 10% van de inkomsten van Railtrack komt uit de lease van stations en de stationsvergoedingen die het zelf rnt op de grootste stations. Op een enkele na zijn alle stationsexploitaties verlieslijdend.
IV
Een vervoerder die als grootste gebruiker een gemeenschappelijk station beheert is verplicht de neutraliteit in acht te nemen. Daardoor heeft hl] weinig ruimte om er zelf wat van te maken. De verdeling van gemeenschappelrjke kosten en voorzieningen vergt veel aandacht en overleg. Maar ook de verdeling van de opbrengst urt de gemeenschappelrjke kaartverkoop levert problemen op. De prijs van (vergoedrng voor) het stationsbeheer komt tot stand in een onderhandelingskader waarbij de Franchise Directer, Railtrack en als toezichthouder ook de Rail Regulator zijn betrokken. In beginsel IS Railtrack verantwoordelijk voor de investeringen in stations. Soms, bijvoorbeeld bij Vrrgin Rail, is de uitkomst van de onderhandelingen dat de vervoerder/beheerder belooft te zullen Investeren in de stations. Stationsbeheer vergt een lange-termijnperspectref en ondernemingskracht. Het lijkt moeilijk om bij concurrentie om het spoor een formule te vinden die wat dat betreft voldoet. Neutraal beheer door een vervoerder leidt eerder tot uitbaten dan tot ondernemen. Neutraal beheer door de beheerder van de infrastructuur kent ook bezwaren. Een infrastructuurbeheerder is sterk op de overheid gericht en staat ver af van de reizigersmarkt en het management van niet-vervoersactrvrteiten op stations. Railtrack heeft recentelijk een aanzienlijk investeringsprogramma voor de stations aangekondigd - dat lijkt echter eerder een politiek-strategische zaak dan een ondernemingsplan.
Als men met het oog op toekomstige concurrentie op of om het spoor kiest voor een neutraal beheer van stations, dan lijkt ons de vastgoedsector betere perspectieven te bieden dan het beheer van de spoorinfrastructuur voor een ondernemend beheer en inbedding van het station in zJn omgeving.
Het station
als visitekaartje
In de meeste landen, met uitzondenng van Engeland, speelt het station een belangrijke rol als visitekaartje van het verzelfstandigde vervoersconcern. In Duitsland is dat het duidelijkst het geval. Een vervoersconcern
dat van de stations
zijn visitekaartje
maakt
in de richting
van
zijn reizigers, heeft grote ambities bij het stationsbeheer. In Duitsland zijn die ambities van Deutsche Bahn vertaald in een inhaalprogramma voor vernieuwing van stations van 30 miljard DM. Ze zijn ook vertaald in ambitieuze ‘21’ projecten, die de stationsvernieuwing koppelen aan een vernieuwing van de binnensteden: de sporen naar de grote kopstations verdwijnen onder de grond en het beschikbaar komende gebied wordt tezamen met het station vernieuwd. Ook los van het ondergronds maken van het spoor gaat het bij de vernieuwing van een groot station als visitekaartje om forse investeringen. Zo wordt 600 miljoen DM geïnvesteerd in de vernieuwing van het station Leipzig. Het vervoersconcern wordt In dit kader een echte stationsondernemer. Een ondernemer die mede-investeerders zoekt (400 van de 600 miljoen in Leipzig komen voor rekening van een projectontwikkelaar die de kop van het station voor zijn
V
rekening neemt). De stationsondernemer probeert zijn ambitreuze plannen rond te krijgen door de vorming van consortiums en door het aanboren van diverse financieringsbronnen. De infrastructuursubsidie is één van die bronnen naast bijvoorbeeld eigen bijdragen van het concern en bijdragen van lagere overheden. De aanvraag van een Infrastructuursubsidie voor een station wordt in Duitsland getoetst door het Eisenbahn-Bundesambt dat alles schrapt dat niet (technisch) noodzakelijk is voor de vervoersfunctie van het station. Dat wringt. Een technisch/administratief onderscheid tussen een infrastructuurdeel en de rest van een station vervult verder geen functie in het maatschappelijk verkeer. Een dynamische stationsondernemer vindt in de subsidiërende overheid geen gesprekspartner voor zijn stationsvernieuwing. Probleem is ook, dat in het algemeen Investeringen (vanwege de systematiek van prijsvaststelling) niet kunnen leiden tot een hogere prijs voor het gebruik van dat station. Het vervoersconcern dat van een station zijn visitekaartje maakt, lijft het station in. Doel is identificatie van het station met het vervoer dat het concern aanbiedt. In Duitsland vormt het station dan ook een strategisch onderdeel van het corporate design. Neutraliteit van het station is dan uitgesloten. In de toekomst kunnen spanningen ontstaan als men andere vervoerders een gelijkwaardige positie op het station zou willen bieden. Het maximum dat bij gemeenschappelijk gebruik aan andere vervoerders kan worden geboden is een wettelijke bescherming van hun positie op het station. Het station als visitekaartje van een vervoerder geeft een sterk élan aan het statiHet valt te overwegen om in onsbeheer, resulteert In krachtig ondernemerschap.
dat geval de subsldles in een stationsfonds onder te brengen waardoor gedetailleerde plantoetsing achterwege kan blijven. De vervoerder die dan alle stations beheert krijgt zo meer ruimte. Van hem mag dan eveneens een storting in het stationsfonds worden verwacht. Verder zal er geen onzekerheid mogen bestaan over de vraag of de positie van concurrerende vervoerders voldoende kan worden beschermd in deze opzet. Deze opzet kan ook als overgangsregime dienen voor een periode van 70- 15 jaar.
Station
als stedelijk
centrum
Grote stations lijken soms steden in het klein. Daarnaast vervullen stations vaak een veelheid aan functies in hun omgeving. Dit perspectief komt het duidelijkst naar voren als het stationsbeheer in de vastgoedsfeer wordt getrokken. In Zweden zijn de stations ondergebracht bij de Vastgoed-divisie van het spoorwegconcern SJ. Als een ware projectontwikkelaar tracht die de stations met hun omgeving te vernieuwen. De aanleg of vernieuwing van stations is in Zweden voor een groot deel een publieke aangelegenheid. Gemeente en regionale vervoersautoriteiten betalen dikwijls een groot deel van de benodigde investeringen. Stations worden door SJ Vastgoed vormgegeven als moderne, veelzijdige ‘travel centres’. Vastgoed zet haar eigen portefeuille van meer dan 30.000 ha grond (op vaak de duurste loka-
vi
tres) ook in voor de stationsvernieuwing en de projectontwikkeling in de buurt van het station. In Denemarken spreekt men in dit verband van ‘bijdragen naar draagkracht’. een vastgoed-aanpak van het stationsbeheer en een sterk accent op de ontwikkeling van de stationsomgeving komen de lokale verhoudingen op de eerste plaats. Het station blijft niet langer een extra-territoriaal eiland in de stad dat steunt op de bijzondere openingstijden. Het wordt een stedelijk vervoerscentrum met nauw verwante functies op het gebied van stedelijke recreatie, winkelen en educatie in en om het station. BIJ
Deze ontwikkelingsrichting kenmerkt zich door interorganrsationeel beheer, door afstemming met andere investeerders en met de gemeente. Men kan och hierbil
voorstellen dat de subsidiëring van de stationsvernleuwing In sterke mate wordt gedecentraliseerd en wordt gekoppeld aan bijvoorbeeld de stedelijke vemieuwrng.
Bouwkosten
van een station
De kosten voor een zeer eenvoudig station worden in Engeland op 500.000 tot 700.000 pond geschat. Maar afgezien van zulke grove schattingen acht men in alle landen de praktijk te gevarieerd om tot een kostennormering voor de bouw van stations te komen, laat staan voor vernieuwing van bestaande stations. Kostenbeheersing en plantoetsing bij investeringen lijken in de meeste landen veraf te staan van het stationsmanagement - ze vormen eerder een onderdeel van admlnistratieve trajecten. Enig houvast kan men vmden bij bouwkundige ervaringsgetallen voor stations (gebruikelijke perronlengtes etc.) die in publicaties zijn terug te vinden, tezamen met schetsen van enkele typen van stations. Gedeeltelijk houvast bieden wellicht ook vaste kwalrteitselementen of een standaardpakket voor verbetering van stations - in elk geval maken die een kosten/kwaliteitstoetsing eenvoudiger. Zo heeft DB in Duitsland een verbeteringspakket van 50.000 DM ontwikkeld voor kleine onbemande stations, dat door regionale autoriteiten en gemeenten kan worden aangeschaft voor ‘hun’ stations. De scheiding van investeringen in een infrastructuurdeel en een overig (niet te subsidiëren) deel blijft een lastige zaak. De willekeur en de arbeidsintensiviteit van
het ‘uitzeven’ van ‘niet-infrastructuur-kosten’ z$ een reden temeer om te komen tot een andere subsidiemethodiek voor investeringen in stations. Een andere mogelijkheid @kt om meer differentiatie aan te brengen door de kleinere stations gezamenlijk en de grotere afzonderlijk te budgetteren. Dat sluit ook aan bij verschillen in de wijze waarop die plannen door de beheerders worden ontwikkeld: decentraal (kleinere inversteringen) dan wel centraal (grote plannen).
vii
Toekomstig
stationsbeheer
In de meeste onderzochte landen IS het stationsbeheer nog niet in rustig vaarwater beland. Competentiegeschrllen, de plek van toezichthouders of ‘Regulators’, politieke onzekerheden - hoe het stationsbeheer er over enige tijd uit zal zien is nog niet duidelijk. Uiteindelijk zal men toch willen komen tot verhoudingen die aansluiten bij de taak die men het stationsbeheer toebedeelt. Het is belangrijk om niet alleen naar richtlijnen en subsrdres te kijken. Er verandert veel in het stationsbeheer. HSL-lijnen dwingen tot ingrIJpende aanpassingen bl] klassieke kopstations - anders dreigen ze van vliegveld tot vliegveld te gaan lopen. In Frankrijk investeert de overheid zwaar in de HSL-stations. Aan het andere eind van het spectrum dringt de regionale light rail op de spoorwegstations binnen. Een grotere drukte en een breder spectrum van passagiers zrJn het gevolg. Sommige stationbeheerders verwachten veel van tele-management van onbemande stations met behulp van geavanceerde telecommunicatie. In sommige landen ziet men al videobewaking op afstand als onderdeel van centrales die ook noodhulp voor de stations coördineren. Het spoorvervoer verandert ook van karakter. Het fragmenteert. ‘Gewoon een kaartJe kopen en instappen in de eerstvolgende trein’ maakt plaats voor ofwel dure zakenreizen met veel service ofwel reizigers die gebruik maken van één van de vele bijzondere aanbiedingen. Kaartautomaten, bijzondere aanbiedingen en reserveringen - de kaartverkoop, thans de spil van het station, raakt verspreid. Concurrerende aanbieders maken het aanbod minder doorzichtig. Het zal lastiger worden om één dominante hoofdgebruiker van een station te vinden die het stationsbeheer zou kunnen verzorgen. Nieuwe spoorvervoerders zijn dikwijls onderdeel van een conglomeraat dat vele soorten diensten verleent. Na verzelfstandiging of privatisering ziet men in de vervoerswereld vaak diversificatie. De ‘pure’ spoorvervoerder zal waarschijnlrjk uitsterven en worden vervangen door de vervoersdivisie van een groot concern. In de toelevering, bl] het onderhoud, de materieel-ontwrkkeling - in al die sectoren treden snelle veranderingen op die deels inhaken op de structuurverandenngen in het spoorvervoer. Vooral aan de marges vinden interessante ontwikkelingen plaats. Op een vakantielijntje ziet men ook in een land als Frankrijk waar de SNCF nog een wettelijk monopolie heeft nog wel een particulrere onderneming. In veel landen wordt in het regionale vervoer geëxperimenteerd met aanbesteding van vervoer. In Zweden hanteert men bonussen en boetes om de kwaliteit van de uitvoering te bewaken. Zulke ontwikkelingen kunnen ook gevolgen hebben voor het stationsbeheer.
De eerste vraag is: wil men een ondernemend, dynamisch stationsbeheer? De tweede: wil men de aandacht richten op de samenhang tussen het station en z@? omgeving? De derde: wil men dat concurrerende vervoerders op een gemeenschappelijk station een geheel gelijkwaardige positie hebben? Aan de hand van die
viii
vragen kan men het statIonsbeheer Inrichten en kan men ook de meest geëigende subsidiemethodiek kiezen.
IX
1. DUITSLAND 1 .l
De spoorwegen
in Duitsland
veel goederenvervoer
en tal van regionale spoorbedrijven
De Deutsche Bahn AG haalde begin jaren negentig 60% van haar omzet (de overheidsbijdragen buiten beschouwing gelaten) uit het goederenvervoer. En van de meer dan honderd kleinere ‘nichtbundeseigene’ spoorwegvervoerders die in Duitsland actief zijn, is ook een deel actief in het goederenvervoer. ‘Nichtbundeseigene’ personenvervoerders zijn traditioneel vooral regionale vervoerders die binnen een Verkehrsverband van lagere overheden en gemeentelijke vervoerbedrijven opereren. Dikwijls beschikken die over een eigen net van bescheiden omvang.
sterke difbentiatie
van spoorlijnen
voor personenvervoer
De grote schaal van het Duitse spoornet maakt een sterke differentiatie mogelijk. Het lange-afstandsverkeer is het domein van Deutsche Bahn. Het kent het ICEen IC-net naast het InterRegio-net. Het korte-afstandsverkeer heeft, zeker voor Nederlandse begrippen, voor een deel nog een forse schaal. Men verdeelt dat verder onder in verschillende soorten regionale verbindingen (S-Bahn, City Bahn, Regionalschnellbahn en Regionalbahn).’
spanningen
tussen overheid en spoorwegen namen toe
De Duitse centrale overheid liet Deutsche Bahn traditioneel vrij veel ruimte als het ging om rendabel vervoer - de overheidsaandacht ging vooral uit naar het onrendabele personenvervoer over de kortere afstanden. De overheid gaf niet alleen subsidies maar ving de tekorten ook op door leningen te verstrekken. Begin jaren negentig was de schuld van DB gestegen tot 50 miljard DM (eind 1993 werd deze geraamd op 70 miljard DM). De Duitse overheid wilde vooral meer greep krijgen op de kosten van de infrastructuur. Ze dacht aan het taakstellend aangeven van het deel van de infrastructuur dat als benutte capaciteit ten laste van het vervoer moest worden gebracht - dat deel zou dan niet door de overheid worden gefinancierd. DB ontwikkelde van haar kant eind jaren tachtig de ‘Trennungsrechnung’. In
’
Van der Kolk C.S.,p.60.
die rekening werden kosten en opbrengsten gesplitst in commerciële vervoersprestaties (Eigenwirtschaftlicher Bereich), sociale vervoersprestaties (Gemeinwirtschaftlicher Bereich) en de infrastructuur (in de ogen van DB Staatlicher Bereich). Dat was ongeveer de situatie toen de implementatie van de EU-richtlijn 9 1/440 aan de orde kwam.
1.2 Herstructurering
en sanering
eind 1993 wettelijke basis voor herstructurering Privatisering van de spoorwegen vergde een grondwetswijziging. Die vond eind 1993 plaats. Tegelijk werd de herstructurering uitgewerkt in het Eisenbahnneuordnungsgesetz oftewel ENeuOG. ENeuOG was méér dan een aanpassing aan de EU-richtlijn. Het regelde ook de sanering van de spoorwegen en de decentralisatie van het beleid voor het personenvervoer. ENeuOG riep DB AMienGesellschaft in het leven als onderneming met als doel het aanbieden van spoorvervoersdiensten, het bouwen en beheren van spoorinfrastructuur met de bijbehorende systemen en “Geschäftstätigkeiten in dem Eisenbahnverkehr verwandten Bereichen” (art.2, par.3, subl).
sanering Deutsche Bahn gaat van 450.000 medewerkers in 1991 naar 220.000 eind 1997. In 1993 is de oude schuld van DB afgeschreven. Management kan nu ook een veel groter deel van de kosten zelf beïnvloeden. DB verwijst naar het Amerikaanse Conrail als voorbeeld van sanering. De sanering is betaald door de federale overheid. Het overtollig personeel bleef achter bij de overheid, die ook de schulden en aansprakelijkheden voor haar rekening nam. Bij de sanering hoorde ook een garantie van 100 miljard DM voor investeringen die nodig waren voor de herstructurering. DB bestelde in 1994 direct al voor 10 miljard DM aan materieel.
Deutsche Bahn AG In de eerste fase van de ‘Neuordnung’ is Deutsche Bahn omgevormd tot een Aktiengesellschaft waarvan de aandelen in handen zijn van de centrale overheid. De overheid heeft weliswaar alle aandelen, maar kan niet langer in de dagelijkse gang van zaken interveniëren. DB bestaat thans uit een twintigtal stafafdelingen en vier concerndivisies. De vier divisies zijn:
2
.
reizigersvervoer:
l
goederenvervoer;
0 vervoersinfrastructuur; werkplaatsen.
l
Deze onderdelen zijn opgebouwd uit tien business units ofwel Geschäftsbereiche. Daarnaast heeft DB een meerderheidsbelang in 154 dochterondernemingen. Zij bezit bijvoorbeeld tweederde van Deutsche Reisebüro (Lufthansa bezit de overige aandelen) en een meerderheid in de Fahrgesellschaft Ostsee. De dochters zitten vaak, aldus DB, dicht tegen de core business aan. Dochters die verder van de core business af liggen, wil men afstoten.
figuur 1
Deutsche Bahn AG
RvB
Kwaliteits / beleid
1
10 business units
Deutsche
Bahn
m
Bron: Deutsche Bahn AG; bewerkng RIGO
regionalisatie
van beleid
ENeuOG bevatte als tweede fase van de herstructurering een decentralisatie van het regime voor het personenvervoer over de korte afstand.’ In 1996 is de verantwoordelijkheid voor het vervoer van personen per spoor over de korte afstand bij de deelstaten gelegd. Die hebben middelen (vanaf 1997 12 miljard DM per jaar) gekregen om vervoersdiensten voor het Personennahverkehr in te kopen. Waarbij ze zelf kiezen bij welke vervoerder ze welke diensten (bus, trein etc.) in-
’
Het Allgemernes Eisenbahngesetz definieert ‘Schrenenpersonennahverkehr’ als het railvervoer van personen dat zich richt op stedelitk, suburbaan of regionaal vervoer. In geval van twijfel IS er n elk geval sprake van personenvervoer over de korte afstand als een trein gemiddeld tussen begin- en eindpunt in totaal niet meer dan 50 km aflegt of als de totale rerstitd niet meer dan een uur bedraagt
3
kopen - ze zijn dus niet verplicht die bij DB te kopen.
verdere venelfstandiging
er spoordiensten
voor te kopen en ook niet om
en eventuele privatisering
Voor eind 1998 moet als derde fase bij DB AG een holdingstructuur worden ingevoerd met tenminste vier zelfstandige dochterondernemingen. De kans bestaat dat het bedrijf vervolgens naar de beurs wordt gebracht. Het is nog de vraag of de holding iets blijvends zal zijn. Misschien worden de dochterbedrijven al snel geheel zelfstandig en apart naar de beurs gebracht.
DB: mvitalisering
is hoofdzaak
Sanering, grootse investeringsplannen en toekomstvisies, op afstand van de staat zetten, scheiding van infrastructuur en vervoer - de EEG-richtlijn heeft een krachtige impuls gegeven aan de vernieuwing van het Duitse spoorbedrijf. Hafner (DB AG) stelt daarbij dat het doel is: een efficiënte Deutsche Bahn die een ‘full-fledged partner’ op de vervoersmarkt is. Privatisering of scheiding infrastructuur en vervoer zijn in de ogen van DB AG geen dogma’s of doelen op zich; het zijn vitamines die moeten helpen bij de revitalisering.
figuur 2
Hamburg Altona zoals het vroeger was . . .
Bron: Renaissance of Radway Stations
4
DB actiever geworden Deutsche Bahn timmert aan de weg, met kunstsponsoring3, met talloze ‘Kombitickets’ voor evenementen en met een scala aan bijzondere vervoersaanbiedingen: “Heisse Preise für kühle Rechner” zoals de reclame luidt. DB gaat ook nog meer samenwerkingsverbanden aan met andere particuliere bedrijven. Zij heeft bijvoorbeeld met Thyssen Haniel Logistik een gemeenschappelijke goederenvervoer-dochter opgericht. DB ontwikkelt met Henkel een nieuw distributieconcept. Zij zoekt samenwerking met particuliere bedrijven die bedrijfstransporten op DBspoor willen verzorgen. De IntercityNightLine services zijn bijvoorbeeld samen met de Oostenrijkse en Zwitserse Spoorwegen ontwikkeld. De verzelfstandiging heeft, zo kan men constateren, DB initiatiefrijker gemaakt. DB blijft ook denken over verdere veranderingen in de organisatie. Zo overweegt men om het ICE-vervoer (goed voor een omzet van 1,3 miljard DM in 1994), af te splitsen van het overige lange-afstand-reizigersvervoer en in een aparte dochter onder te brengen.
centrale overheid: nieuwe verhoudingen
essentieel
Voor de Duitse overheid komen de nieuwe verhoudingen zoals de scheiding tussen infrastructuur en vervoer op de eerste plaats. De overheid heeft er bewust voor gekozen om de infrastructuur ook op afstand te zetten als bedrijfsonderdeel (Fahrweg) van DB AG. Men vindt speciaal in de sfeer van de infrastructuur een versterking van het ‘Unternehmerische’ nodig. Juist daar kan dat, in de ogen van de Duitse overheid, veel voordelen opleveren. Strikte scheiding (geen kruissusbsidies) van de infrastructuur kan volgens de overheid dit streven naar meer ondernemingslust en vooral lagere kosten bij de infrastructuur versterken.
3
Zo IS DB hoofdsponsor van de Documenta In Kassel en organiseert ZIJ via Forum Bahnhof tentoonstellingen, concerten, theatervoorstellingen, litteralre bijeenkomsten, ‘kinderdagen’ en stationsfeshviteiten.
figuur 3
. . . en zoals men het niet meer wil - de vervangende nieuwbouw van station Hamburg-Altona (1979)
Bron: Renaissance of Rallway Stations
1.3 Infrastructuur bijzondere positie infrastructuur
binnen Deutsche Bahn
Het infrastructuurbedrijf neemt binnen DB een aparte positie in. De bondsregering financiert en subsidieert de infrastructuur immers voor een deel - het vervoer daarentegen niet meer. Jaarlijks wordt op basis van een investeringsprogramma een overheidsbijdrage vastgesteld. Er geldt ook een zware, wettelijk vastgelegde procedure voor het opheffen van infrastructuur. Bovendien moet de staat voor meer dan 50% eigenaar blijven van het infrastructuurbedrijf.
omschrijving
infrastructuur
Bij de omschrijving van spoorweginfrastructuur in het Algemeines Eisenbahngesetz (art.5 ENeuOG) wordt verwezen naar EWG nr. 2598/70 als uitwerking van EWG nr. 1108/70. Tot de spoorinfrastructuur worden ook gerekend gebouwen bestemd voor het beheer van de spoorinfrastructuur. Alsmede gebouwen waarin zich ‘Verkaufs- und Abfertigungs-einrichtungen’ voor het personen- of goederenvervoer bevinden.. . “sowie ortsfeste und bewegliche Verkaufs-, Abfertigungs- und
6
Verlade-einrichtungen, sofern sie jedem Eisenbahnunternehmen zur Verfügung stehen.” (art. 5, par. 2, sub 3). De centrale overheid financiert de infrastructuur, maar kan DB AG de jaarlijkse afschrijvingen geheel of gedeeftelijk in rekening brengen.
het prijzenboek
voor vervoerders die gebruik maken van de infrastructuur
De positie van het infrastructuurbedrijf is aangescherpt doordat het voor het gebruik van de infrastructuur prijzen moet berekenen. De vervoerders zijn de betalende klanten van de Fahrweg AG. In 1994 is de eerste ‘spoor-prijstabel’ gepubliceerd door DB. In de prijzenboeken kan iedereen die van de spoorinfrastructuur gebruik wil maken lezen wat hem dat gaat kosten, ook buitenlandse bedrijven die op de Duitse binnenlandse markt voor railvervoer willen opereren.4
discussie over infrastructuur Bij de discussies over de herstructurering speelt het infrastructuurmonopolie een hoofdrol. De overheid heeft 40.800 kilometer spoor overgedragen aan DB AG. Vastgelegd is ook dat DB AG de enige gegadigde is voor nieuwe railinfrastructuur. De kritiek richt zich vooral op het prijsstelsel voor de infrastructuur en op het risico van bevoordeling van vervoerders die tot hetzelfde concern behoren als de beheerder van de infrastructuur (DB AG). Bovendien legt de nieuwe wetgeving vast, dat nieuwe door de Bond gefinancierde infrastructuur automatisch bij Fahrweg AG terechtkomt. Waarnemers5 vragen zich af of er in die situatie genoeg prikkels zijn om misbruik van de machtspositie tegen te gaan. Concurrentie om de infrastructuur is amper mogelijk. Een zekere beperking van de machtspositie zou men wellicht kunnen bereiken door een verdere opsplitsing van het infrastructuurmonopolie. In Duitsland is voorgesteld de infrastructuur over drie bedrijven te verdelen met drie typen netten die in elk geval aan de marge met elkaar concurreren. In de praktijk lijkt dat echter moeilijk uitvoerbaar. De omstandigheid die volgens Beurermann en Schneider de machtspositie van het infrastructuurmonopolie nog het meest zou kunnen beperken is de intermodale concurrentie. Infrastructuurbeheerder en vervoerders zijn tot elkaar veroordeeld om de concurrentie van de auto en het vliegtuig te kunnen overleven. Daarbij wordt wel aangetekend dat die prikkel wordt afgezwakt als verliezen kunnen worden afgewenteld op de overheid.
’
Op het punt van buitenlandse concurrentie op de binnenlandse Duitse markt voor railvervoer zijn de verwachtingen echter niet hooggespannen.
’
Zie Beuermann en Schneider.
1.4 Stations wettelijk: stations onderdeel van infrastructuurnet De nieuwe wettelijke regeling wordt zo geïnterpreteerd, dat stations een onderdeel vormen van de infrastructuur waarbij het niet direct voor het vervoer benodigde deel buiten beschouwing wordt gelaten. De business unit van DB die stations beheert heeft ook een werkterrein dat aanvangt bij het perron en eindigt waar het stationsplein buiten het stationsgebouw begint. Die koppeling van het station aan het net was een bewuste beleidskeuze. Voor stations geldt dus hetzelfde regime als voor de overige infrastructuur (programmafinanciering, altijd meer dan 50% eigendom van de staat etc.).
een bijzondere business unit Het Geschäftsbereich Personenbahnhöfe (GB P) is één van de tien business units binnen de bedrijfsdivisies van het Deutsche Bahn concern. Het valt (zie figuur 1) eigenlijk enigszins buiten de divisiestructuur - GB P is opgehangen aan het lid van de raad van bestuur dat de stafafdelingen Vastgoed, Juridische Zaken en Stations Personenvervoer in portefeuille heeft. De positie van Personenbahnhöfe bij de verdere verzelfstandiging is nog onzeker. Tot de mogelijkheden behoort, dat het één van de zelfstandige dochters onder de holding wordt. Dat DB AG de stations in een afzonderlijke business unit buiten Fahrweg AG onderbrengt, stuit niet op verzet van de overheid, zolang stations maar “... nicht einem Transportgeschäftsbereich zugeordnet sind”.6
stations feitelijk dichter bij vastgoed dan bij railintrastructuur Zoals de stations nu binnen DB zijn georganiseerd is er een nauwe band met DB Vastgoed (dat al een aparte dochter van DB AG vormt), nauwer wellicht dan met de infrastructuurdivisie. Het enorme (ver)bouwprogramma versterkt die band met vastgoed. Stationsvernieuwing is immers vooral vastgoedontwikkeling. De ‘Vermärktung’ van stations hoort ook thuis in de vastgoedwereld. DB Vastgoed is bovendien betrokken bij de omgeving van het station. Als een voorziening los staat van het stationsgebouw valt zij in beginsel onder DB Vastgoed, tenzij die voorziening direct in relatie staat met het vervoer (zoals voetgangerspassages en parkeervoorzieningen voor reizigers).
Aldus A. Holst (Bundesmlnisterium ftir Verkehr).
8
figuur 4
De regionale districten voor stationsbeheer met het aantal stationsmanagers; het district Hamburg/Sees wijk-Holstein als voorbeeld
Nwd.rsachmn
Bron: Deutsche Bahn AG; kaartmateriaal. Zentraleinnchtung für Dataverarbeitung der Freien Universitat Berln; bewerking: RIGO
GB Personenbahnhöfe:
het station in één hand
Bij DB ziet men als belangrijkste voordeel van de nieuwe opzet dat het beheer van stations nu in één hand is gebracht. Vroeger waren vijf tot zeven diensten van DB (mede)verantwoordelijk - nu is er één eindverantwoordelijke voor het hele station. Vroeger bestond er niet iets als GP Personenbahnhöfe en waren er geen statlonsmanagers. DB Bahnhöfe heeft thans een hoofdkantoor in Frankfurt met 175 medewerkers. Daarnaast zijn er negen kantoren waar men werkt aan stationsontwikkeling (in totaal 75 mensen) en regionale kantoren voor het feitelijke dagelijkse beheer van de stations. In totaal zijn er dertien districten waar 6.700 mensen werken (zie figuur 4). Dat de stations als zelfstandig bedrijfsonderdeel zo sterk op de voorgrond zouden treden had men intussen niet verwacht. Het station is herontdekt, constateert men nu bij DB. Ook op het ministerie spreekt men van een “Renaissance der Bahnhöfe”.
9
hef inhaalprogramma:
30 miljard DM voor stations
In de tweede helft van deze eeuw werd er weinig geïnvesteerd in stations. Begin jaren negentig maakte men de rekening op: om de stations van DB weer up to date te maken bleek een investering van omstreeks 30 miljard DM nodig. De business unit Personenbahnhöfe actualiseert nu jaarlijks deze achterstand. Instandhouding van alle 7.580 stations die door Personenbahnhöfe worden beheerd, is daarbij trouwens geen uitgangspunt. Want op ruim 20% van de stations voor personenvervoer stopt geen enkele personentrein. Bijna 90% van alle stations behoort tot categorie 5, de eenvoudigste stations.
tabel 1
Stations in beheer b(i GP Personenbahnhöfe
categone
in gebruik voor personenvervoer
totaal aantal
1
16
16
2
49
49
3
233
233
4
500
500
5
5.504
6.762
totaal
6.302
7.566
Bron: Deutsche Bahn AG
de blik vooruit “Alle Kraft den Bahnhöfen” zou het motto kunnen zijn voor de DB AG. Daar gaat het minder om het vinden van de beste inpassing van stations binnen de nieuwe verhoudingen als wel om de vraag hoe de kwaliteit van de stations op het gewenste peil kan worden gebracht. ‘Hoe maken we van het station weer zo snel mogelijk het visitekaartje van Deutsche Bahn?” is bij DB de hoofdvraag. De invalshoek van de overheid is daarbij anders. Die wenst een investeringsprogramma voor alle infrastructuur dat zakelijk is onderbouwd met overzichten van kosten en baten (Wirtschaftsrechnungen). Het is de terughoudendheid die bij een subsidiërende overheid past.
10
1.5 Corporate
image en stationsvernieuwing
DB als merkartikel met stations als visitekaartje De verzelfstandiging heeft bij het DB-concern geleid tot een behoefte aan versterking van de identiteit. In plaats van een ambtenarenspoorweg wil DB merkartikel worden met heldere contouren en een positief imago.’ DB AG wil de identiteit van het concern versterken door een nieuw Corporate Design concept. Dat gaat alles omvatten, van reclame en productontwerpen tot architectuur en binnenhuisarchitectuur. In plaats van een eigen gezicht voor elk product wil DB een “Versammlung aller Bahnbereiche (Personenbahnhöfe, Fern- und Nahverkehr, Ladungs- und Güterverkehr) unter einem Da&“. In dat kader neemt de business unit Personenbahnhöfe een belangrijke plaats in. Want: “Dem Bahnhof wird eine entscheidende Bedeutung für das Image des Gesamtprodukts beigemessen.”
corporate design en een nieuwe reiscultuur De filosofie achter het nieuwe corporate design is een economische benadering van de treinreis. ‘Treinreis’ bestaat als consumentenartikel niet alleen uit de rit met de trein tussen A en B maar ook uit een veelheid van diensten die daarbij worden aangeboden. Veilig kunnen in- en uitstappen, comfortabel verpozen op het station, het aanbod van informatie en diensten op het station etc. Steguweit spreekt van een ‘Kultiviertes Reisen’ als product. De marketing gaat daarop inhaken. Voor de zakenreizigers komen er aparte service-counters. Reisadvies, ook voor aansluitende verkeersmiddelen, gaat erbij horen. Nieuwe stations krijgen vooral natuurlijke materialen - maar staal en aluminium mag ook. Uitgangspunt blijft een ‘zurückhaltende Formensprache’.g Op een paar stations is een deel van de nieuwe aanpak al zichtbaar. Eind juli 1997 wordt in Frankfurt het eerste complete voorbeeld-station geopend.
centraal gelegen en massale bezoekersstromen Het spoor wordt gepositioneerd als het vervoer dat in het hart van de stad komt er is een centraal spoorstation als stedelijk vervoersknooppunt (ook tussen verschillende vervoennrijzen) en geen centraal vliegveld. De centrale ligging van de grote stations wordt beschouwd als een unieke kwaliteit. Daarnaast dient het sta-
’
Steguwelt (bij DB Personenbahnhdfe belast met Design), p 59.
’
Steguwelt, p.59.
’
Stegthveit, p.62.
11
tion een service- en communicatiecentrum te worden, zowel voor reizigers als bezoekers. De omvang van de stromen mensen op de stations moet dat mogelijk maken: naast de 1,4 miljard reizigers die jaarlijks de stations van DB gebruiken zijn er naar schatting nog eens 1,6 miljard andere bezoekers per jaar. Op een station als Frankfurt Hauptbahnhof komen dagelijks meer dan 70.000 mensen.
de 3-S-Zentmle “Sicherheit, Sauberkeit und Service”: het DB-brede 3-S-programma heeft ook voor de stations ingrijpende gevolgen. Stations moeten veiliger worden, niet zozeer door meer bewakers (er komt wel meer videobewaking) maar door transparantie in de inrichting en door een vriendelijke atmosfeer. Service komt tot uitdrukking zowel in een andere opstelling van het personeel als in een gevarieerder aanbod van diensten. Het programma heeft ook een ecologische inslag. Er zijn 72 3-S-centrales ingericht die 24 uur per dag open zijn en die alle onderdelen van de campagne bewaken. Daar hoort ook veel videobewaking en noodhulp-coördinatie bij. Het 3-S-programma lijkt een krachtige impuls voor een beter beheer van stations te leveren.
kwaliteitsproducten
als aanjagers
DB voedt de stationsvernieuwing tevens met standaardproducten van bekende ontwerpers. Zo ontwierp de Italiaanse studio van De Lucchi standaardbalies. Andere bekende ontwerpers zorgden voor een standaardtoiletgroep en een modern ingerichte wachtruimte. Die producten worden bij de vernieuwing van een station ingepast in de bestaande structuur van een gebouw. Als onderdeel van de totale restyling van DB zijn verder standaardkwaliteitsconcepten ontwikkeld zoals het Reisezentrum (met allerlei voorzieningen die met reizen te maken hebben) en de algemene stationsinformatiebalie - die niet door vervoerders maar door DB Personenbahnhöfe wordt beheerd.
12
figuur 5
Standaardbalie in Reisezentrum Aschaffenburg (Studio De Lucchi)
1’y-,,, 1,111 “$ ,:,yqsr, ~[i~4!!fi ‘11
IN.‘ *---- I c:::
--____ ?zzb.eF-~~.=.~~.’
Bron: Renaissance of Rallway Stations
ambities DB Bahnhöfe heeft door het Hamburgse architectenbureau Von Gerkan, Marg und Partner een ‘Gestaitungshandbuch’ voor de vormgeving op stations laten ma-
13
ken. Het bevat de kwaliteitseisen die DB stelt bij nieuwbouw of vernieuwing van stations, de ‘Gestaltungsgrundsätze der Deutschen Bahn AG”. Die eisen behoren tot het standaardprogramma van eisen bij opdrachten. De ambities van DB op het gebied van architectuur en stedenbouw vallen ook af te lezen uit de tentoonstelling die in 1996 bij de Biennale werd georganiseerd. Daarin bogen bekende architecten zich over de opgave: ondergronds leiden van de bestaande sporen in dicht stedelijk gebied en herontwikkeling van het vrijkomend bouwterrein in samenhang met vernieuwing van de centraal gelegen stations. Dit ambitieuze project werd samen met de Duitse Bond van Architecten en het Centrum voor Architectuurontwikkeling opgezet. Uiteindelijk koppelt men de renaissance van het station aan een renaissance van het stadscentrum. DB Vastgoed zet daartoe ook het onroerend goed in dat DB in de omgeving van stations bezit. De stationsvernieuwing is dus meer dan het inhalen van een bouwkundige achterstand - het is productvernieuwing die gekoppeld is aan de vernieuwing van de omgeving (stadscentrum). Dat alles maakt van de stationsvernieuwing “eine hochcomplexe Aufgabe”, aldus Steguweit.
f@uur 6
Bahnhof 2000: standaardperronoverkapping Partner)
(Von Gerkam, Marg und
Bron: Renaissance of Rallway Stations
corporate design: integraal voor DB AG In het kader van het Corporate Design zullen de stations in de huisstijl van DB AG worden neergezet. Met huiskleuren (rood, grijs, donker- en lichtblauw) en met een nieuw logo als start. Het design moet ervoor zorgen dat alles wat met DB te maken heeft, één samenhangend totaalbeeld wordt. ‘Treinreis’ moet, aldus Steguweit, bij de klanten synoniem worden met ‘DB AG’. Elk type trein (korte afstand, IC etc.) krijgt zijn eigen kleurenwereld binnen de standaardconcernkleuren. Ook de
14
inrichting van de perrons (informatieborden, klokken, meubilair etc.) wordt onderdeel van het corporate design van DB. De stations “stehen symbolisch für die Verkehrsleistung und Kompetenz der Deutschen Bahn AG.“”
de scheiding overbrugd? Economisch gezien vormen station en DB personenvervoer dus één geheel moeten ook voor de consumenten één geheel vormen. De marketing maakt de administratieve scheiding tussen infrastructuur (station) en vervoer in het economisch verkeer weer ongedaan. Het relativeert het non-discriminatiebeginsel. Een andere vervoerder is op een station te gast bij zijn concurrent DB die door de consumenten wordt geïdentificeerd met het station. De stations zijn niet neutraal. De Duitse overheid ziet daar geen problemen in. De stations zijn immers, net als de andere infrastructuur, eigendom van DB AG en die mag er binnen de wettelijke grenzen mee doen wat zij wil - ze zo inrichten als zij wil. Formeel is er een scheiding tussen station en vervoer, want het DB Personenvervoer en DB PersonenBahnhöfe zijn afzonderlijke bedrijfseenheden met een eigen resultatenrekening. Economisch gezien wordt de scheiding tussen vervoer en infrastructuur echter wel degelijk overbrugd.” Als de stations een centrale positie innemen bij de corporate identity van DB, dan past dat slechts bij marktverhoudingen waarin de andere vervoerders een bescheiden rol innemen. Bijvoorbeeld speciale treindiensten of vervoer voor de betrokken regio waar altijd al ruimte was voor concurrentie.
1.6 Kosten
en baten van een station
kosten opschonen
voor subsidies
Om het risico te beperken dat subsidies wegvloeien, heeft de Duitse overheid bij de infrastructuur (dus ook bij stations) de voorkeur gegeven aan programmafinanciering boven budgetfinanciering. Die programmasystematiek houdt in dat elk programma-onderdeel door de centrale overheid wordt beoordeeld op de behoefte aan leningen of bijdragen. Niet direct aan het vervoer gerelateerde voorzieningen op een station (“Alles das nicht zum Betrieb des Bahnhofs notwendig ist”)‘* worden bij financiering en subsidiëring door de overheid buiten beschouwing gelaten. De beoordeling van voorstellen voor infrastructuurinvesteringen geschiedt door
”
Steguwelt, p. 62.
”
De EU-richtlIjn eist niet meer dan een administratieve scheiding, maar stelt daarnaast ook de eis dat het spoor toegankelijk moet worden voor concurrentie.
”
Aldus A. Holst (Bundesverkehrsminlstenum).
15
het Eisenbahn-Bundesambt, dat een toezichthoudende en plannende rol vervult in het Duitse bestel.13 Deze systematiek leidt dus tot een vrij gedetailleerde toetsing van kosten en kwaliteit van elke stationsvernieuwing waarvoor DB een bijdrage wil.14
enkele standaardkostenelementen Sommige standaardproducten (de toiletgroep, de informatiebalie, de standaardbalie met verlichting, de videowall etc.) die bij de stationsvernieuwing worden gerealiseerd, kennen natuurlijk vaste prijzen. Het DB Pluspunkt is een ander voorbeeld. Dat bestaat uit een kleine rode hal van kunststof (Ttorentje’) dat transparant met wachtruimten aan weerszijden en met een heldere verlichting wordt neergezet op stations zonder personele bezetting. In het rode halletje vindt men dan een kaartjesautomaat, een telefoon en een meldingsinstallatie voor noodhulp (aangesloten op permanent bezette centrales). Een DB Pluspunkt kost 50.000 DM.
verder veel variatie en kostbare projecten Bij de meer samengestelde ‘Konzepte’ (een Reisezentum bijvoorbeeld) is de variatie al veel groter. En bij de grotere stations gaat het om reusachtige ingewikkelde projecten waar ‘standaard’ maar een klein deel van afdekt. De kosten van de vernieuwing van het Centraal Station van Leipzig, het grote klassieke kopstation, bedragen ongeveer 600 miljoen DM. De gestandaardiseerde producten nemen daarvan slechts een bescheiden deel voor hun rekening - de kostbare vernieuwing van de perrons en de kap en de toevoeging van niet op vervoer gerichte voorzieningen des te meer. Voor de beoordeling door het Eisenbahn-Bundesambt is het van belang dat de begroting zo is ingericht dat ‘alles wat niet voor de vervoersfunctie nodig is’ ook daadwerkelijk kan worden geschrapt. Het zal duidelijk zijn dat de overheid hier met een omvangrijke en lastige taak blijft zitten.
‘3 Het Ersenbahn-Bundesamt IS ook verankerd in ENeuOG (art. 3, par. 2-4) als onderdeel van het Bundesminrsterium für Verkehr dat als zelfstandige bestuurseenheid zorg draagt voor de planning van spoorverbindingen, het toezicht op de spoorwegen en nog een aantal andere onderdelen van het beleid. ”
De Duitse overheid beschouwt het resultaat als een overeenkomst tussen de Bond en DB AG die bedriffsaterne zaken van DB betreffen. Het geeft geen tnltchhgen over de werkwijze brf de toetsing.
16
1.7 De prijs van een station
railinfrastructuur
+ stations
In het Duitse stelsel betalen personenvervoerders voor het gebruik van de stations net als voor het gebruik van andere vervoersinfrastructuur. DB publiceert de geldende tracéprijzen (Trassenpreise). De mogelijkheden om van de gepubliceerde prijzen af te wijken zijn wettelijk beperkt tot looptijd- en kwantumkortingen. De kosten van een stationsstop zijn echter lastig te berekenen. In de toekomst hoopt men op kostentoerekening gebaseerde prijzen voor de stations te kunnen publiceren en tot open onderhandelingen met vervoerders te komen. Nu worden de stationsprijzen nog door het bestuur van DB AG vastgesteld. Bij onderhandelingen met een vervoerder die toegang wenst wordt de prijs van het station opgeteld bij die van de railinfrastructuur - gescheiden prijsvorming is niet aan de orde want een vervoerder kan zonder stations te gebruiken zijn vervoersdiensten niet realiseren.15
wat krijg je ervoor? Een personenvervoerder betaalt dus voor het recht om een trein te laten stoppen op een perron en daar reizigers uit of in te laten stappen. De prijs die hij betaalt geeft hem ook het recht om zijn passagiers op het station te informeren en ondersteunen. Tot slot geeft het betalen van de fee ook recht op ruimte voor kaartautomaten. De fee geeft geen recht op personeelsruimtes noch op winkelruimtes. De fee wordt gedifferentieerd, enerzijds naar het type station en anderzijds naar het soort trein. Hoe groter het station en hoe grootschaliger het net waar de trein bij hoort, des te hoger is de prijs van een stationsstop.
Men vergektke de omschritvrng van het recht op een tracé (Fahrplantrasse of kortweg Trasse) dat worden aanbesteed aan vervoerders. Dat IS het recht om. ” . ..ernen bestrmmten Streckenabschnrtt wahrend einer bestimmten Zert, mtt bestrmmten Zwrschenhalten, auf bestrmmten Fahrstrassen mrt ernem Zug bestrmmter Zugart. -gattung, und vorgegebener Geschwrndigkert, maxImaIer Lange und Gewicht, gebidet sus zugelassenen Fahrzeugen mit bestrmmter Mrndestausstattung zu befahren.” (werkdocument DB AG, gecit. bit Beuermann en Schneider)
17
figuur 7
De prijs van hef gebruik van een station SBahn
Lokale Trelnverkeer
In~rteglo
Intercity
DM Bron: Deutsche Bahn AG; bewerking: RIGO
de betalende gebruiker Zowel bij DB als bij de overheid benadrukt men het belang van het feit dat vervoerders voor het gebruik van een station betalen. Voor DB Personenbahnhöfe wordt zo duidelijk waar de belangrijkste klanten zitten. De jaaromzet van de business unit Bahnhöfe bedraagt 900 miljoen DM. Die bestaat voor tweederde uit fees die vervoerders betalen (of intern worden verrekend) en voor eenderde uit inkomsten uit andere activiteiten op stations. Ook al gaat het bij de fees voor een groot deel om een interne verrekening binnen DB - het geeft toch duidelijk aan dat de vervoersfunctie op de eerste plaats komt. Omdat de inkomsten van de vervoerders het grootste deel vormen, zal een ‘stationsondernemer’ zich wel tweemaal bedenken voor hij die vervoerders in het nauw brengt door de ontwikkeling van andere activiteiten op de stations. Meer reizigers betekent meer treinen en dat betekent meer inkomsten voor het station.
resultatenrekening De business units van DB die zich met personenvervoer bezighouden, betalen dus ook voor het gebruik van stations aan de business unit Personenbahnhöfe. Dit is een interne verrekening die door de concernleiding wordt bepaald. DB Bahnhöfe kan daardoor een eigen resultatenrekening opmaken. Het jaarresultaat hangt dus voorlopig vooral af van de wijze waarop de concernleiding evenwicht tussen de concernonderdelen tracht te realiseren. Daarbij kunnen, zo is bekend uit de literatuur over verrekenprijzen binnen concernverhoudingen, strategische overwegingen een rol spelen.
18
1.8 Investeren
hoe onrendabel? DB Bahnhöfe opereert op twee markten. Op de ene markt moet zij vervoerders tevreden stellen die het station zouden willen gebruiken. En op de andere ontmoet zij belangstellenden die andere activiteiten zouden willen ontplooien op stations. Een ‘Wirtschaftsrechnung’ zoals die bij investeringen zijn voorgeschreven om in aanmerking te komen voor een overheidsbijdrage, is dan in beginsel een heldere zaak. Investeren betekent extra kosten (afschrijvingen en exploitatie) en daar staan extra inkomsten van vervoerders en andere gebruikers tegenover. Als de baten niet voldoende zijn lonen investeringen kennelijk niet, tenzij de overheid het tekort dekt. Maar er komt meer bij kijken dan die rekensom. Er bestaat een grote kwaliteitsachterstand waarbij DB geen andere keus ziet dan vernieuwen. Bovendien zal DB voor de delen van investeringen die niet direct nodig zijn voor vervoer (en dus buiten beschouwing blijven bij het vaststellen van een bijdrage), ook dekking moeten zien te vinden. En hoe kwantificeert men het belang van een beter visitekaartje?
financieringsmogelijkheden Als investeringen in stations niet lonen, zijn de tarieven voor vervoerders kennelijk te laag. Verliezen horen immers bij de vervoerders aan het licht te treden en die kunnen zich dan tot de overheid wenden om een bijdrage voor het (onrendabele) vervoer. Waar de overheid al een bijdrage levert aan onrendabel vervoer (het korte-afstandsvervoer), zou dit aansluiten bij de bestaande systematiek. Waar men uitgaat van rendabel vervoer lijkt de situatie anders - daar geldt eerder dat de prijs van de infrastructuur die rentabiliteit niet in gevaar mag brengen. Infrastructuursubsidies zorgen dan voor rendabel vervoer. Naast hogere prijzen voor een treinstop of bijdragen van de centrale overheid zijn er trouwens nog meer financieringsbronnen voor stationsvernieuwing: l
dekking door het concern;
l
bijdragen van andere overheden;
l
inkomsten uit andere activiteiten
l
participatie
van particuliere
dan vervoer (‘Vermärktung’);
financiers
en ontwikkelaars.
dekking door het concern Bij de financiering ventiviteit.
van de stationsvernieuwing
toont DB Bahnhöfe
Soms dekt het concern de tekorten bij het vernieuwen
19
een grote in-
van een station
voor DB Bahnhöfe af. Dat geschiedt dan buiten het kader van de prijsvaststelling voor de stationstops. Vooral de vernieuwing van grote stations wordt van strateBereidheid om het concern risigisch belang geacht voor het hele DB-concern. co’s te laten dragen los van prijsvormingssystematiek voor stations is dan ook niet vreemd.
bijdragen van deelstaten en lagere overheden Deelstaten of gemeenten zijn soms (mede)financier. Dat geldt bijvoorbeeld voor het DB Pluspunkt, het standaardproduct voor onbemande stations. Daarvan zijn er inmiddels zestig besteld door deelstaten en lagere overheden. In de ogen van de centrale overheid vinden deze investeringen niet plaats in het kader dat het Eisenbahnneuordnungsgesetz aangeeft, want daar treden de deelstaten slechts op als inkopers van vervoersdiensten en niet als investeerders in infrastructuur.16 Niettemin ligt hier een financieringsmogelijkheid voor de vernieuwing van de kleinere stations. Sommige deelstaten hebben ook een lange traditie van bijdragen aan de kwaliteit van het openbaar vervoer.
Vermärktung Inkomsten uit winkels, kantoren en andere voorzieningen zijn natuurlijk een belangrijke inkomstenbron voor de stationsvernieuwing. Bij de kleine stations (waar het DB Pluspunkt voor is bestemd) is geen draagvlak voor ‘Vermärktung’ waarmee men het exploiteren van stations voor niet-vervoersdoeleinden bedoelt. DB streeft ernaar om waar mogelijk die grens voor Vermärktung naar beneden te brengen. Maar Vermärktung komt natuurlijk pas tot zijn volle recht bij de grote stations met hun massale dagelijkse aantallen reizigers en bezoekers.
gastronomie
en dicht bij huis
De Deutsche Service Gesellschaft (DSG) is van oudsher de ‘gastronomie’dochter in de van DB.” Sinds DB zich meer richt op het creëren van ‘verblijfsgebieden’ stations, is DSG vaak ook verantwoordelijk voor de exploitatie van de andere voorzieningen. Grotere projecten worden echter meestal bij het moederbedrijf zelf ondergebracht. Soms wordt voor een grote stationsvernieuwing zelfs een afzonderlijke (dochter)onderneming opgericht waarbinnen wordt beslist over de dien-
l6 Deelstaten treden daar, aldus het Mnistene, op in hun hoedanigheid als zelfstandige bestuursorganen. Toch lijken Investenngen van lokale overheden In een bepaalde Infrastructuur op gespannen voet te staan met de bestedlngsvrilheld bit de inkoop van vervoersdlensten. ”
Bakker geeft een overzicht van de VerMrktung door DB.
20
sten die men de reizigers en bezoekers zal aanbieden. Voor het ‘verblijfsgebied’ op een station wil men een kwaliteitsmix, een veelzijdig food- en horeca-aanbod. Grenzen aan de expansie van niet-vervoersactiviteiten in en bij stations zijn deels bouwtechnisch. Deels zijn het ook ruimtegebrekla en organisatorische onoverzichtelijkheid waar men tegenaan loopt.
Markt-im-Bahnhof Het concept Markt-im-Bahnhof (MIB) komt neer op een ‘food-court’ met het hele assortiment eten en drinken in stands en met een supermarkt met levensmiddelen en eventueel een drogist. Van de foodaankopen op stations wordt 60% ter plekke genuttigd. Kleding of schoenen passen niet, maar een tijdschriftenspecialist past wel op het station, naast een bank, wasserette, schoenenreparatie, kapsalon en vaak ook een apotheek. De Post is op veel Duitse stations ook aanwezig. Soms vindt men ook een bioscoop op het station. De stedenbouwkundige situatie is van groot belang. Bakker wijst verder op het belang van openingstijden in de sfeer van Een drogist op een Duits station trekt in het weekeinde ‘Reisebedarf’-zaken.‘Q tweemaal zoveel klanten als doordeweeks.
Vermärktung bij kleinere stations DB Bahnhöfe probeert ook bij de kleinere stations, waar dat maar enigszins mogelijk is, andere gebruikers te interesseren. Als een klein station betrekkelijk gunstig ligt, dan blijkt het toch soms mogelijk om lokale ondernemers tot vestigingen op het station te bewegen. Zo zijn bijvoorbeeld onlangs op een klein station in Beieren een bakker en een tijdschriftenwinkel gevestigd. Door de gunstige ligging en de ruimere openingstijden had dat succes volgens DB Bahnhöfe. Ook bij zulke initiatieven kunnen lagere overheden een rol spelen - die beschouwen immers een veilig, fraai en goed functionerend treinstation als een aanwinst voor hun gemeente of deelstaat.
particuliere
financiers als risicodragende
participanten
DB Bahnhöfe benadrukt het belang van samenwerking met particulieren bij de stationsvernieuwing. Vooral bij de grote stations probeert men particulieren te interesseren. Exploitatie van winkels en andere, niet direct aan het spootvervoer
DSG kon de afgelopen bid profiteren van het feit dat veel vrachtafdelingen uit de stat10n.szijn verdwenen. ”
Volgens Bakker wordt er in Duitsland nogal eens geprocedeerd over concurrentievervalsing door afwijkende openmgstyden.
21
gerelateerde voorzieningen is een oude traditie in Duitsland. Dat geschiedde echter vooral incidenteel. Dikwijls waren de huren aan de lage kant - de ruimten had het spoor verder toch niet nodig. Nu gaat men daar bewuster mee om. DB Bahnhöfe probeert voor de andere activiteiten in veel sterkere mate commerciële concepten te ontwikkelen. Dat levert tezamen met prognoses van aantallen reizigers en bezoekers het materiaal waarmee men financiers kan benaderen voor een risicodragende participatie in de stationsvernieuwing. Particuliere financiers kunnen vaak van fiscale faciliteiten profiteren waar DB geen beroep op kan doen. Vooral in de nieuwe deelstaten kan het bij die faciliteiten om belangrijke bedragen gaan. Op dit moment overlegt DB Bahnhöfe met particulieren over risicodragende financiering voor een pakket van 28 kleine en middelgrote stations.
particulieren
als mede-inves teerders
Bij de grote stations kunnen particulieren ook volwaardig als ontwikkelaar deelnemen aan de stationsvernieuwing. Zeker de grote kopstations lenen zich voor een zelfstandige inbreng van andere projectontwikkelaars/beleggers. De ‘kop’ van het centrale station van Leipzig is afgescheiden en wordt door een particulier herontwikkeld (voor 400 miljoen DM), terwijl DB de rest (vooral de kap en de perrons) voor 200 miljoen DM vernieuwt. Voor zulke grote investeringen ontwikkelt men Zo is bij Leipzig afgesproken van geval tot geval samenwerkingsovereenkomsten. dat DB na dertig jaar een terugkooprecht kan uitoefenen en dat na zeventig jaar het eigendom in elk geval overgaat naar DB. De forse impuls in het kopdeel is vanzelfsprekend van belang voor het succes van het station en daarmee ook voor de kansen voor de vervoerders - bovendien zou anders DB zelf die herontwikkeling van de kop op zich moeten nemen. De administratieve scheiding van kosten en baten van de investeringen is intussen zelfs bij een ogenschijnlijk heldere knip tussen kop en de rest van het station niet eenvoudig.
inkomstenbronnen
om te kunnen investeren
De spanning rond de stationsvernieuwing is duidelijk. Voor DB als vervoerder zijn de stations het visitekaartje dat van strategisch belang is voor het corporate image. Dat levert, gegeven de grote achterstand, een enorme investeringsbehoefte op die DB zelf niet kan dekken. Een rendabele stationsvernieuwing behoort voorlopig niet tot de mogelijkheden, tenzij men de prijzen die de vervoerders voor de stations betalen drastisch zou verhogen. De overheid zet juist sterk in op beheersing van de kosten voor de infrastructuur. DB als vervoerder is het daar vanzelfsprekend mee eens. 2o Maar vervoerders staat daarbij geen vermindering van in-
m De voorzitter van de raad van bestuur van DB heeft aangekondigd dat hij de kosten van gebruik van infrastructuur met de helft WII terugbrengen.
22
vesteringen voor ogen. DB zeker niet als het gaat om hun visitekaartje, de stations. Lagere prijzen voor de infrastructuur betekenen dan onvermijdelijk ofwel een hogere overheidsbijdrage ofwel meer inkomsten uit één van de andere financieringsbronnen.
1.9 Conclusie
stations net als infrastructuur
op afstand van vervoer
Zowel de railinfrastructuur als de stations zijn in Duitsland administratief en organisatorisch gescheiden van het vervoer. Bij het verdelen van de kosten van stationsinvesteringen tussen railinfrastructuur en stations kan de Duitse overheid een eigen koers volgen omdat in beide richtingen wordt voldaan aan de eisen die de Europese richtlijn stelt.
veel armslag maar enge subsidiegrenzen De Duitse overheid heeft ervoor gekozen om de stations organisatorisch veel ruimte te geven. Het domein van het stationsbeheer dat aan DB Personenbahnhöfe is opgedragen, begint bij het perron en eindigt waar het stationsplein begint. Bij subsidiëring van investeringen in stationsvernieuwing gelden niet zulke ruime grenzen. Dan wil de overheid alle kosten die niet noodzakelijk zijn voor de vervoersfunctie van het station schrappen uit de subsidieaanvraag.
weinig verband tussen investering
en stationsprijs
Aangezien de prijzen voor het gebruik van een station vastliggen, kan men na het schrappen van niet-vervoerselementen het onrendabel van een investeringsplan berekenen. Investeringen zullen niet snel leiden tot meeropbrengsten van vervoerders, tenzij het station na vernieuwing in een andere klasse zou vallen of meer vervoer (en meer treinstops) zou genereren. In de prijs van het gebruik van een station spelen kwaliteit, boekwaarde of uitstraling niet direct een rol.
23
figuur 8
Nieuwe ambities: ontwerp voor Lehrter Bahnhof Berlin (Von Gerkan, Marg und Partner)
Bron: Renawmce
of Raiiway Stations
grote ambities De stationsvernieuwfng moet vertrouwen in de toekomst van het spoor uitstralen. DB wil worden gezien als speler van formaat in de moderne vervoerswereld. Vooral de stationsvernieuwing moet dat duidelijk maken. Die vernieuwing wordt nog eens gekoppeld aan de vernieuwing van de binnensteden.
forse investeringen
in stations met DB als voortrekker
Wat men ook van de ambities van DB op het gebied van de stations mag denken - een feit blijft dat DB die ambities serieus neemt, grote investeringsplannen ontwikkeft en deels al uitvoert. DB stelt zich ook op als regisseur die ondernemers, investeerders, financiers en gemeenten bij de stationsvernieuwing betrekt. Merkwaardig is, dat in de huidige verhoudingen geen ruimte is voor participatie van gemeenten in de stationsvernieuwing - maar dat de lagere overheden in de praktijk wel actief meedoen.
24
enge subsidiegrenzen
versus ingrijpende
vernieuwing
Het uitzeven van niet-vervoerselementen door de overheid leidt in Duitsland tot een gedetailleerde en arbeidsintensieve beoordeling van alle investeringsplannen. Die welhaast klassiek aandoende subsidieprocedure van de centrale overheid contrasteert met de breedte en intensiteit van de stationsvernieuwing. DB onderhandelt met gemeenten, deelstaten, vervoers- en andere bedrijven over plannen die een station wat extra’s kunnen geven en ook de omgeving van de stations kunnen verbeteren. Voor de subsidiëring wordt dat alles administratief gereduceerd tot een infrastructuurdeel, iets dat louter en alleen een functie heeft voor de subsidiëring. ‘Hetgeen voor het vervoer noodzakelijk is’ betekent juist die breedte die nodig is om een toekomst voor het spoorvervoer veilig te stellen. Wellicht wil de overheid zich niet inlaten met wat noodzakelijk is vanuit het toekomstperspectief van het spoorvervoer. Misschien zoekt ze liever houvast bij een administratieftechnische begrenzing. Maar als dat het geval is, dan lijkt een gedetailleerde kostentoetsing om van alles te schrappen ook overbodig. Dan zal men eerder kunnen denken aan een taakstellend investeringsbudget waarbij het er niet meer toe doet ‘voor welk deel van de stationsinvesteringen’ het geld is bestemd.
gelijk behandelen wat verschillend
is?
De Duitse praktijk laat ook het verschil zien tussen de grootse investeringsplannen in grootstedelijke centrale stations en de bouw en verbetering van kleine, vaak onbemande stations op het platteland. Het zou mogelijk zijn om bij de subsidiëring van investeringen in te haken op die verschillen - voor de bouw van een eenvoudig onbemand station is niet eenzelfde procedure nodig als voor de grondige vernieuwing van een groot klassiek kopstation voor tientallen of honderden miljoenen.
spanning met open toegang voor concurrenten Het Duitse stelsel is, doordat de stations een centrale positie innemen in de ambities van DB, goed afgestemd op het genereren van forse investeringen in stations - dat lijkt in de praktijk ook resultaten op te gaan leveren. Anderzijds zou die centrale plek van stations in de corporate identity en styling van DB wel eens tot problemen kunnen leiden als men meer concurrentie op of om het spoor zou willen bereiken. Het huismerk van de supermarkt heeft de mooiste plek op het schap en past bijzonder goed in de winkel.
25
2.VERENIGDKONINKRIJK 2.1 Grote contrasten
grootschalige
en ideologische
agglomeraties
en dunbevolkte
invloed
gebieden
De contrasten tussen de verschillende delen van het Verenigd Koninkrijk zijn groot: van de enorme agglomeratie ‘Greater London’ met bijna zeven miljoen mensen op nog geen 1.600 vierkante kilometer tot het dunbevolkte Schotland en Wales. Het Network Southeast (het gebied rond Londen) neemt bijna een kwart voor zijn rekening van de totale lengte van het spoornet dat voor personenvervoer wordt gebruikt (totaal ruim 14.000 km). Ook bijna een kwart wordt in beslag genomen door het Intercity-net. Het regionale transport beslaat het grootste deel, iets meer dan de helft, van het net.
succesvolle
reorganisatie
van BR in de jaren tachtig
Het staatsbedrijf British Rail werd al begin jaren tachtig ingrijpend gereorganiseerd. In 1983 werd het spoorvervoer van BR in vijf sectoren onderverdeeld: naast het Network Southeast, Intercity en Regional Services in het personenvervoer nog Railfreight en Parcels als vrachtvervoerders. De sectoren kregen een eigen management met een eigen resultaatverplichting. In het algemeen werd die reorganisatie als een succes beschouwd. De productiviteit en het commercieel resultaat verbeterden in de jaren tachtig (Shires e.a. 1994). Het Intercity-net kreeg als eerste, vanaf 1987, geen overheidssteun meer.
verantwoording
infrastructuur
vooral bij BR
De overheid bemoeide zich weinig met de infrastructuur van British Rail. Subsidiëring verliep primair via de Public Service Obligation Grant (PSO-grant) - een exploitatiebijdrage voor het onrendabele deel van het personenvervoer. Waar de overheid van BR meer dienstverlening verwachtte dan commercieel verantwoord, werden echter ook wel kapitaalbijdragen voor de infrastructuur verstrekt.
rol ideologie BR slaagde er dus in om het beroep op overheidssteun zienlijk te verminderen
in de jaren tachtig aan-
met slechts een minimale inkrimping
27
van het personenver-
voer-net. Dat werd beschouwd als een aanwijzing dat verzelfstandiging en privatisering uitzicht boden op een BR dat geheel of voor een groot deel zonder overheidssteun zou kunnen opereren. De nieuwe richtlijnen van de EU in 1991 vormden een extra prikkel, maar de eigen Britse ideologie was van groter belang voor de stappen in de jaren negentig. Het White Paper, “New opportunities for the railways” van 1992 en de Railways Act van 1993 (die in april 1994 in werking trad) waren het resultaat.
2.2 Splitsen:
verticaal
en horizontaal
verticaal: infrastructuur Met de Railways Act van 1993 is de scheiding tussen het aanbieden van vervoer en infrastructuur rigoreus aangepakt. Ook de infrastructuur werd op afstand gezet. Railtrack werd verantwoordelijk voor de aanleg en het beheer van infrastructuur. Eerst als zelfstandige onderneming in de overheidssfeer en later als geprivatiseerde, zelfstandige commerciële organisatie. Railtrack is ook verantwoordelijk voor de verkeersleiding en veiligheid op het net.
figuur 9
Structuur van het personenvervoer in hef Verenigd Koninkrijk Franchtse Dlrector kent Franchises toe en verleent substdIes /
,/ -7 ,
,‘l /’
Passenger Operators b (Franchw Holding Companles) ‘7 sxplo-‘\
verleent ver&min&n, houdt Wht toetal contracten en afspaken
l
~\ l,
1
,,/
en Infrastructure Mamtenance , ‘Companws (IMC’s)
/” 1
,,,,/”
,/
d
PassengerTrainOperaUng Companles(TOCk) -~~~~~~~~~~n~~~~,s) Iema T
3
‘\
\
I
Rollmg Stock .- *h*nhg Companwts (ROSCO’s)
Onderhoudsbadn]ven (-rEscO’s)
Ovenge dienstverlenende bedryfen
Bron: The Crowsnest Ltd.; bewerking: RIGO
ook rollend materieel afsplitsen De verticale
splitsing was vooral bedoeld om aan de vervoerskant
rentie mogelijk te maken. Toetreding
en concurrentie
28
bij het vervoer
meer concurkonden ver-
der het beste worden bevorderd, zo redeneerde men, door ‘sunk costs’ zoveel mogelijk te elimineren. Om die reden bleef het niet bij de scheiding tussen infrastructuur en vervoer. Het rollend materieel van British Rail werd ondergebracht in Rolling Stock Companies (ROSCO’s). Vervoerders kunnen materieel dus leasen.
horizontaal:
franchising
van delen
De 25 profit centres die British Rail kende, werden 25 Train Operating Companies (TOC’s). Een TOC kan men zien als een papieren personenvervoersonderneming: een verzameling contracten, rechten en plichten waarmee men een netwerk van railvervoer kan formeren. Het Office of Passenger Rail Franchising (OPRAF) heeft tot taak die papieren vervoersondernemingen te franchisen naar particuliere bedrijven die als Passenger Operator in het personenvervoer actief willen zijn (zie figuur 9). Als het om een verlieslijdende TOC gaat, krijgt de franchisee geld mee en bij een winstgevende wordt verwacht dat hij ervoor betaalt. OPRAF veilt de franchises en onderhandelt aan de andere kant met Railtrack over de toegang tot de infrastructuur die bij een franchise hoort, Het veilen of aanbesteden van franchises is concurrentie om het spoor - uitgangspunt blijft voorlopig het exclusief recht van de franchisee op ‘zijn’ spoornet. Concessies worden over het algemeen verleend voor een periode van zeven of vijftien jaar. Tot de Passenger Operators (Po’s), de vervoerders die franchises hebben verworven, behoren onder meer Stagecoach, VirginRail, Prism Rail en National Express (zie tabel 2).21
de Regulator Het belangrijkste overheidsorgaan dat in het leven is geroepen als toezichthouder en scheidsrechter is het Office of the Rail Regulator (ORR). De Regulator controleert in de eerste plaats het particuliere Railtrack om te voorkomen dat het misbruik maakt van zijn machtspositie of discrimineert bij toetredingen en franchises. De Regulator geeft ook de vergunningen af voor vervoerders en moet de belangen van de reizigers beschermen. Men kan de Regulator beschouwen als de ‘bewaker van het systeem’ - de wet legt hem ook uitdrukkelijk een dergelijke algemene verplichting op.
*’
Naast de diensten waann het ‘oude’ SR IS opgesplrtst zijn er andere diensten die trfdens de pnvatrsering zifn ontstaan, zoals bijvoorbeeld de Eurostar (van European Passenger Services) en de service van de London Docklands Lrght Rail Company. Deze Operators zrfn, Indien van toepassing, Track Access verschuldrgd aan Railtrack, worden gecontroleerd door de Regulator maar zijn onafhankelrfk van de FD en de ROSCO’s.
29
tabel 2
De Train Operating Companies en de bijbehorende Franchisee Btfzonderheden
Franchise Holdrng Compan$3
TOCz2
GB Rarhvays Group plc
Anglra Rarlways Train Services
Pnsm Rail plc
Cardrff Railway Company
Natronal Express Group plc
Central Trans
M40 Ralways Ltd.
eigendom van management
Connex South Central
Connex Rail Ltd.
dochter van Compagnie Generale des Eaux (CGEA)
Connex South Eastern
Connex Rail Ltd.
idem
Virgrn Ral Group Ltd.
Handelsmerk ISVirgin Trams
The Chrltem Railway Company
Cross Country Trans
Natronal Express Group plc
Gatwrck Express
FrrstBus plc
Great Eastern Ralway
GNER Holdings
eigendom van Sea Containers
Great Western Holdings Ltd.
Eigendom van management, RrstBus en 8
Vrrgrn Ral Group Ltd.
zre Cross Country Trans
Stagecoach Holdrngs plc
franchrse mclusref onderhoud aan het spoor omdat Raltrack het spoor least aan de TOC
Great North Eastern Radway Great Western Trains Company Intercity West Coast (ook wel: West Coast Tras-@ Island Ltne (Isle of Wrght)
Pnsm Rail plc
LTS Rail
MTL Trust Holdings Ltd.
Merseyrarl Electncs Midland Main Line
National Express Group plc
North London Ralways
Natronal Express Group plc
North West Regronal Railways
Great Western Holdings Ltd.
Regronal Ralways North East
MTL Trust Holdings Ltd. National Express Group plc
ScotRarl Ralways
Pnsm Rail plc
South Wales & West Ralway
Stagecoach Holdings plc
South West Trans
GOVIA Ltd.
eigendom van VIA-GTI en GoAhead Group
Vtctona Rarlway Holdings Ltd.
tornt venture van management en Go-Ahead Group
Thamesknk Rail Thames Trains
eigendom van GWT manage ment, FirstBus en 31
Pnsm Rail plc
West Anglia Great Northern Railway
Bron: The Crowsnest Ltd. en de Associahon of Train Operatrng Companres (ATOC)
”
Elke TOC
23 Een plc
IS
IS
een Limited (Ltd.) Company.
een publrc listed company.
30
de vervoerder kan alles inhuren In 1996 zijn de meeste opgesplitste delen van British Rail geprivatiseerd. Zo zijn er thans drie particuliere Rail Operating Companies (ROSCO’s) waar vervoerders onder andere materieel kunnen leasen en drie Train Engineering Service Companies (TESCO’s). Alle werkmaatschappijen van BR zijn apart geprivatiseerd om zo de toegang voor particuliere vervoerders te vergemakkelijken - een vervoerder kan praktisch het hele bedrijf dat hij nodig denkt te hebben samenstellen uit het aanbod van infrastructuur, materieel en andere diensten van geprivatiseerde deten van British Rail. Er is intussen geen gedwongen winkelnering. De (aanstaande) vervoerder kan de geprivatiseerde onderdelen ook laten voor wat ze zijn en bij andere bedrijven dezelfde diensten inkopen.
praktijk van franchising Er zijn zes grote franchise-clusters: Internationaal, Zuid-Oost, Overig Regionaal, Goederen Bulk en Stuk en tenslotte de ‘Open’ Franchises. Dit laatste cluster heeft betrekking op diensten die nog niet eerder werden aangeboden en die een verbetering van de dienstverlening aan de reiziger betekenen (bijvoorbeeld de invulling van de Virgin CrossCountry Line). De Franchise Directer moet bij een franchise proberen de beste deal voor de passagiers er uit te slepen. Tegelijkertijd moet hij Railtrack en de uitverkoren vervoerder tot elkaar zien te brengen. De uitkomst van die onderhandelingen kan dan ook van geval tot geval verschillen. Soms betaak Railtrack de meeste vaste lasten en soms de vervoerder. Los van de uitkomst van de onderhandelingen zal de vervoerder via zijn Train Operating Company (zijn franchise) altijd aan Railtrack de zogenaamde Track Access moeten betalen. In ruil daarvoor onderhoudt Railtrack het spoor.24
onvoltooid De concurrentie op het spoor komt pas aan de orde als de franchise-praktijk gesettled is. De opdeling en privatisering van British Rail is een langdurig proces. Niet voor elk onderdeel is direct een koper voorhanden en niet alle diensten zijn rijp voor aanbesteding. Veel diensten worden daarom nog steeds onderhouden door ‘BR nieuwe stijl’, de British Railways Board (waar de niet-aanbestede franchises werden ondergebracht), totdat de Franchise Directer de tijd rijp acht om weer een nieuw deel van het vervoer aan te besteden. In de Railways Act van 1993 is ook aan regionale vervoersverbanden een rol toebedeeld bij het ontwik-
”
Bij 6én franchise IS dit anders. De Island Line (het spoor op het Isle of Wight) franchme voorziet n het leasen van het spoor aan de TOC. De franchisee (Stagecoach) onderhoudt daar dan ook het spoor.
31
kelen van franchises. Die kunnen vervoersdiensten inkopen door middel van een franchise die samen met de Franchise Directer wordt ontwikkeld.
Railtrack: machtig maar ook kwetsbaar? Railtrack kan als monopolist in principe vervoerders maken en breken. De Regulator ziet er op toe dat Railtrack geen misbruik maakt van zijn macht en dat de benodigde investeringen netjes worden verdeeld. Maar Railtrack is ook kwetsbaar. Het investeert soms in zaken die pas op langere termijn, tijdens volgende franchise-periodes, geld zullen opleveren. Het moet dan nog maar afwachten of de toekomstige franchisees en de Franchise Directer tegen die tijd ook bereid zullen zijn Railtrack daar voldoende voor te honoreren. Als voorbeeld geeft Railtrack de aanleg van een ambitieus P+R-complex in Edinburgh, dat in de volgende franchiseperiode geld moet gaan opleveren via de station lease. Zo zal het nog wel even duren voordat alle risico’s duidelijk zijn.25
discussies over het nieuwe stelsel Er is veel gediscussieerd over de positie van Railtrack als monopolist die amper is blootgesteld aan concurrentie en die ver af staat van de reizigers. Economen wisten aannemelijk te maken dat de kans op onderinvestering door Railtrack groot was en dat de splitsing toch niet echt tot een ‘contestable’ vervoersmarkt zou leiden. De transactiekosten zouden stijgen en de kans was groot dat de kwaliteit van de planning van de infrastructuur door de verticale splitsing achteruit zou lopen. Men betwijfelde verder of de markt voor franchises ruim genoeg was (zo weinig gegadigden dat de kans op al dan niet stilzwijgende prijsafspraken groot wordt) en of de schaal van de franchises niet te klein was. De voorwaarden waaronder franchises in andere sectoren over het algemeen gunstige resultaten opleveren zijn bovendien niet aanwezig bij het spoorvervoer?
franchising
goed voor de bedrijfstak?
Het elimineren van ‘sunk costs’ voor een allesomvattend stelsel van franchises roept de vraag op of de lange-termijnontwikkeling voldoende is veilig gesteld. Leidt een dergelijk franchisestelsel niet eerder tot uitbaten in plaats van ondernemen? Als inspanningen pas worden beloond in een volgende franchiseperiode, wie verzekert de vervoerder, de Passenger Operator, dat hij dan degene is die de beloning mag innen? De franchises zijn bovendien zodanig vormgegeven dat een
25 OnduldelIjk ”
IS
verder ook wat er gebeurt als een franchlsehouder failliet gaat.
Shares e.a., Workng Paper 419, juli 1994.
32
Passenger Operator slechts in beperkte mate de voordelen plukt van extra inspanningen. De vervoerders streven daarom naar franchises met een langere looptijd. Ze willen zelf de vruchten plukken van eventuele extra inspanningen. Ze willen ook meer zekerheid met betrekking tot onderdelen die ze niet zelf kunnen beïnvloeden.”
pn’vatisering
als hoofddoel
De Britten namen al deze risico’s op de koop toe. De belangrijkste drijfveren waren het uitlokken van concurrentie en de bedrijfstak weer financieel gezond laten maken door particuliere investeerders. Dat de grote invloed van particuliere ondernemingen met monopolistische of oligopolistische trekken het nodig maakt dat de overheid scherp reguleert en controleert (en dat daar dus ook veel geld mee gemoeid is) vond men van secundair belang. Eenzelfde overheidsinspanning kan, zo redeneert men, zonder de hulp van buitenaf nooit tot even goede resultaten leiden.
2.3 Stations
organisatie De stations zijn met de andere infrastructuur van British Rail overgegaan naar Railtrack. Daar zijn ze ondergebracht bij het Property Directorate, tezamen met het ‘operationele’ grondbezit voor spoorlijnen, met bogen onder viaducten en andere spoorweggebouwen. De regering deelde bij de behandeling van de wet al mee, dat veel belang werd gehecht aan het ontwikkelen van stations door de particuliere sector - dat hoefden dan geen spoorvervoerders te zijn.28
gebruik van een station als onderdeel van de franchise De franchise omvat het recht op het gebruik van bepaalde infrastructuur van Railtrack. De overeenkomst specificeert ook de gebruiksrechten van de stations die bij de verbinding horen. Railtrack vraagt van franchisees een spoorinfrastructuur-
”
Stagecoach heeft, met bovengenoemde zaken In gedachten, een stap genomen die de Regulator verontrust. Het bedrijf heeft tin van de drie ROSCO’s (rollend materieel) gekocht. Dat kan want de ROSCO’s worden niet gereguleerd door de Regulator en vallen buiten de franchise-onderhandellngen.
zo Shires, p.9.
33
vergoeding die bestaat uit een variabel deel (afhankelijk van type treindienst en soort gebruik van rails), een vaste component (waartoe ook common costs behoren die tussen vervoerders moeten worden verdeeld) alsmede een stationscomponent die Railtrack als eigenaar van de stationsinfrastructuur vraagt. Voor de stations die door vervoerders worden geleased vraagt Railtrack natuurlijk een leasevergoeding aan de desbetreffende vervoerder. Iets minder dan 90% van de Passenger Franchise inkomsten van Railtrack (ongeveer 2 miljard pond per jaar) is afkomstig van Track Access. De overige 10% is afkomstig uit de Station Access en Station Lease.
figuur 10 Opera tors en stations in Midden-Engeland
Key to Operators
-EdcndLbl a,aiuladan Tr-CaLl.3 -b===ud --ui mcrmYwesCoadUd YIwyBnbxLW --~i-ml-LM wpl Cr&Trmltd ThmerTramLtd RL---UU mm-Rk*sud v&G¶Lnpw--Lm --WIM -AIUd msam-TrncQ --LM ----Lm mr*d---Lm csb.4 Tl(m Ud sMwasrd--ud CWal-cnul
LW
Bron: BR Business Systems Ltd en Railtrack plc; Kaartmateriaal op basls van de 1992 Ordnance Survey/ The Controller of Her MaJesty’s Stationery Office; bewerkfrg: RIGO
management van stations in de meeste gevallen naar vervoerder Railtrack besteedt meestal het management en onderhoud van de stations uit als onderdeel van een franchise voor een vervoerder. Die uitbesteding heeft de vorm van een lease-contract aan de vervoerder als Station Facility Operator (zie figuur 11). Bij de onderhandelingen wordt bepaald wie welke bijdrage levert aan het onderhouden en verbeteren van de stations waar de vervoerder verantwoordelijk voor wordt. Zo is in de overeenkomst die Virgin heeft gesloten met de Franchise Directer en Railtrack vastgelegd, dat Raiftrack in het betreffende net de komende vijftien jaar tweemaal zoveel investeert als Virgin - terwijl Virgin het meest zal investeren in de stations.
34
figuur 17 Het Station Access Regime
overeenkomst
Bron: OPRAF
de grootste gebnriker als behaerder Als een station bij meerdere franchises met verschillende vervoerders is betrokken, dan wordt het geleased aan de grootste gebruiker onder die vervoerders. Die wordt dus de Station Facility Operator. De andere gebruikers sluiten op hun beurt een toegangsovereenkomst met de vervoerder die als Station Facility Operator optreedt en betalen hem een vergoeding voor het gebruik van het station. Wie de grootste gebruiker is wordt bepaald door het aantal personenwagons van een vervoerder dat het station verlaat te tellen (waarbij nog de nodige praktische meetproblemen optreden). De SF0 is geheel zelf verantwoordelijk voor de onderverhuur van winkelruimten en faciliteiten aan derden.
35
figuur 12 Liverpool Street Station - een van de paradepaardjes van Railtrack
Bron: European Rallway Review
bij uitzondering
Railtrack zelf stationsmanager
Van de ongeveer 2.500 stations die eigendom zijn van Fiailtrack worden er veertien (de Major of Independent Stations) ook daadwerkelijk beheerd door Railtrack (zie tabel 3) - voor die stations int het dus zelf de Station Access Charge.” De reden is dat schaalgrootte en aantallen vervoerders die gebruik maken van de stations de lease ervan aan een vervoerder lastig maken.%
Railtrack wenst meer.. . Railtrack wil graag meer stations in eigen beheer dan de veertien die het nu heeft. De regering is beducht dat Railtrack dan teveel op het oude British Rail zou gaan lijken. Railtrack heeft de hoop echter niet opgegeven. Het zegt signalen te krijgen dat de vervoerders die op basis van hun leasecontract als beheerder optreden, wel van het stationsbeheer af willen. Nu al least Raittrack delen van stations terug. Bij het aflopen van de eerste leasecontracten van stations hoopt Railtrack zijn
ZQ 30% van de statronsrnkomsten van Rarltrack IS afkomsbg van de stabons dre het zelf beheert - de ovenge 70% ontvangt het als leasevergoedrng van vervoerders die stabons beheren. 3o Zo was brfvoorbeeld de ‘grootste’ gebruiker van Gatwrck een forensentrem-explortant maar de belangntkste lrfn was de Gatwrck Express naar Londen. De regenng voorzag een langdung touwtrekken en heeft toen de knoop doorgehakt en Gatwick bl] RaIltrack ondergebracht.
36
stationsbeheer belangrijk uit te breiden. Railtrack wil alle stations beheren als één geïntegreerd product. De vervoerders zien dat volgens Railtrack wel zitten.
tabel 3
De Major of Independent Stations waarvan onderhoud en management in handen zijn van Railtrack
London
Waterloo
Paddington
Channg Cross
Euston
London Bridge
King3 Cross
Victoria
Llverpool Street Gahvrck Apori
Birmingham
Leeds
Manchester Piccadlly
Edinburgh Waverly
Oveng
Glasgow Central Bron: Railtrack Media Relabons
. . . maar vervoerders aarzelen De vervoerders denken daar genuanceerd over. De inspanningen van Railtrack worden niet ongunstig beoordeeld maar er wordt getwijfeld aan de kwaliteiten van Railtrack met betrekking tot dienstverlening aan passagiers. Het beheer van stations als één afzonderlijk product zal, zo vrezen de vervoerders, de afstand tussen stationsbeheer en vervoerstaak vergroten. “Railtrack is always seeking to improve facilities on offer at its stations not just for the rail traveller but for the community around the station as welf”, zegt Kevin Groves, de Media Relations Manager van Railtrack. De vervoerders interpreteren dat als: “ze richten zich op de omgeving en op willekeurig welk bedrijf dat ruimte op het station wil huren en de passagier komt niet op de eerste plaats”. Bovendien zien de vervoerders een spanningsveld ontstaan tussen een afzonderlijk stationsbedrijf los van hen en hun on-board catering.
stationsvernieuwing Op een onlangs gehouden persconfentie kondigde Railtrack een programma aan van 1 miljard pond ‘to deliver the world’s best railways” voor verbetering van alle spoorwegstations. Het programma voorziet in nieuwe overkappingen en beglazing en het wegwerken van achterstallig onderhoud van de stationsgebouwen alsmede het verbeteren van de informatievoorziening, perrons en de toegang tot de perrons (trappen en bruggen). In 2001 zou het programma moeten worden afgerond.
37
Sir Robert Horton (voorzitter van de Raad van Bestuur van Railtrack): “Stations are the most visible part of our responsibility . . . they are our shop window.“’
inhaalslag Het oude British Rail krijgt de schuld van het achterstallig onderhoud. Er werd maar 30 miljoen pond per jaar uitgegeven aan de totale infrastructuur. Volgens het nu aangekondigde programma zal de komende tijd alleen al aan stations gemiddeld 200 miljoen pond per jaar worden uitgegeven. Dit jaar wordt een begin gemaakt met de verbetering van 300 stations die het onderhoud het beste kunnen gebruiken. De komende vier jaar zijn de overige 2.200 stations aan de beurt. De opknapbeurten lopen uiteen van ruim tienduizend pond voor een verfbeurt tot 50 miljoen voor een complete stationsrenovatie. Bij de presentatie van dit investeringsprogramma voor stations kondigde Railtrack ook aan dat: .
alle dienstverlening op de Major Stations vanaf juli ‘97 in één hand (Railtrack) zal worden gebracht; de mogelijkheid wordt geopend voor de Station Facility Operator om op het station franchises aan te bieden op allerlei gebied (van gewone winkels tot privé poliklinieken, tandartspraktijk en zelfs operatiefaciliteiten);
l
.
op stations zal hot desking worden aangeboden: moderne communicatiemiddelen.
het betaald gebruiken
van
druk op Railtrack De Rail Regulator, John Swift, had in december 1996 het investeringsprogramma van Railtrack nog afgedaan met “totaal onaanvaardbaar”. Na de persconferentie van Railtrack noemde de Regulator het nogmaals “teleurstellend”, mede gezien de twee miljard pond die de staat dit jaar in Railtrack pompt. Maar ook hij moest toegeven dat Railtrack vooruitgaat: “We have to accept that the spending is far better than it was when Railtrack was in the public sector”. Labour (John Prescott) had in de verkiezingscampagne aangegeven dat Railtrack via aangescherpte wetgeving aan zijn investeringsverplichtingen zou worden gehouden als er niet snel een programma werd gepresenteerd. Ondanks het nu gepresenteerde programma blijft Prescott toch van zins de regels aan te scherpen.
31 Verder IS er 4 miljoen pond gereserveerd voor verbeteringen ten behoeve van gehandicapten. Railtrack heeft aan gehandcaptenorganlsaties gevraagd om aan te geven hoe dat geld moet worden gespendeerd.
38
welke middelen heeft de overheid nog? Volgens de meeste betrokkenen heeft de regering weinig wettelijke mogelijkheden om Railtrack of anderen tot meer investeringen te dwingen. Aan de lopende contracten is niets te veranderen. Prescott zoekt echter toch naar middelen om wat meer druk te kunnen uitoefenen en kondigde de vorming aan van een Strategie Rail Authority. Hij is ook van plan om de Regulator meer macht te geven. Volgend jaar oktober, zo is het plan, zal er in het parlement worden vergaderd over een nieuwe Railways Act.
2.4 Het station
als neutrale
zone
neutraal beheer Bij het naast elkaar opereren van een flink aantal vervoerders achtte men het wenselijk dat het station zo transparant mogelijk zou blijven - vandaar het beginsel van ‘impartial retailing’, ook bij de kaartverkoop. Het belangrijkste ticketoffice op een station moet neutraal zijn: het mag geen ‘branding’ vertonen. Ook niet van de grootste gebruiker die als Station Facility Operator het neutrale ticketoffice moet bemannen en beheren,
figuur 73 De impartial ticket offices van St. Pancras Station
Bron. Spoorwegstations - hoogtepunten uit de architectuur
39
kaartjes voor het gehele net De Regulator wil dat een passagier altijd elk kaartje voor elke trip op het hele spoornet aan het neutrale loket dan wel bij een kaartjesautomaat op een station kan kopen. Aan het loket moet de klant worden gewezen op de goedkoopste optie, behalve als de klant al een keus heeft gemaakt. Verder moet er informatie zijn over alle tariefopties en routes, de faciliteiten op de trein, de frequentie en eerste en laatste trein en tenslotte de mogelijkheden voor gehandicapte passagiers.
neutraal en overzichtelijk
lukt moeilijk
Uit onderzoek van consumentenbonden en de Regulator blijkt dat het bijna onmogelijk is voor het baliepersoneel om alle informatie paraat te hebben. Bewust of onbewust wordt het eigen product van de vervoerder die het station beheert, het meest aangeboden. Volgens de consumentenbonden betalen reizigers zo structureel teveel. Een individuele vervoerder kan ook buiten het neutrale loket eigen kaartjes en speciale aanbiedingen in het station aan de man brengen in daartoe gehuurde ruimtes. Deze loketten voeren dan wel de firmanaam en de meeste vervoerders willen natuurlijk zo’n eigen loket. Dat leidt al gauw tot extra kosten en tot verwarring bij de passagiers.
boeken in plaats van een kaadje kopen? Kaartjes kunnen ook nog bij reisbureaus of kiosken worden gekocht en via de telefoon of computer worden besteld. Het betreft vaak aanbiedingen die gekoppeld zijn aan andere diensten en evenementen. De kostenstructuur wordt minder doorzichtig voor de reizigers - zulke speciale aanbiedingen zijn bijvoorbeeld weer niet verkrijgbaar aan het neutrale loket. Deze ontwikkelingen rond de kaartverkoop en het product treinreis verontrusten de Regulator en de Franchise Directer. Wie gewoon naar het station gaat en een kaartje koopt voor de eerstvolgende trein komt steeds duurder uit (Virgin verhoogt per 1 juli zijn loketprijzen met 15%). Terwijl de prijzen voor een gewoon kaartje steeds verder omhoog gaan worden de aanbiedingen (een week vooruit boeken en dergelijke) steeds goedkoper. De gewone treinreiziger gaat wat meer lijken op de gewone hotelgast die zonder arrangement ook het dubbele betaalt.
administratieve
inkomstenverdeling
British Rail heeft in de jaren tachtig een computerprogramma ontwikkeld dat de kans bepaatt op welk tijdstip en met welke trein een passagier met een bepaald kaartje vanaf dat station zal reizen. Op basis van die kansberekening worden de inkomsten uit de neutrale kaartverkoop thans verdeeld. De vervoerders zijn daar
40
niet gelukkig mee. Het programma gaat namelijk nog uit van een verdeling van passagiersstromen van vóór de privatisering. De verdeling is gebaseerd op zaken als wachttijd, beschikbaarheid van intercities of stoptreinen etcetera. De eigen dienstverlening van de huidige vervoerders of verbeterde service (ook in frequentie) doet er dus niet toe. “Waar doe je het dan nog voor?” vragen de vervoerders zich af. De vervoerder die als Station Facility Operator het neutrale loket moet beheren is evenmin gelukkig. Het neutrale ticket office kost veel geld. De beheerder mag daarbij geen firmanaam voeren noch exclusief beschikken over de informatie over de klanten die aan ‘zijn’ loketten komen.
de dienstregeling De combinatie van de verantwoordelijkheid van Railtrack voor veiligheid op het net en het nastreven van het neutrale station heeft tot gevolg dat Railtrack de dienstregeling opstek en zorgt voor de perrontoewijzing. De Franchise Directer bepaaft per franchise wat voor de passagier de beste randvoorwaarden zijn met betrekking tot de dienstregeling en stelt deze als eis aan de Train Operating Company. De TOC’s werken deze eisen uit, voegen er hun eigen wensen aan toe en geven dat alles weer door aan Railtrack. Indien mogelijk worden in deze fase al onderlinge afspraken gemaakt door de Train Operating Companies over aansluitingen. Dat kan niet aftijd omdat de franchises niet tegelijkertijd op de markt komen. Tenslotte is Railtrack aan zet. Het hele proces wordt bewaakt door de Regulator.
figuur 14 De totstandkoming van de dienstregeling
RAILTRACK bepaalt de dienstregeling op basIs van specificaties
b *
specificeren wensen en aan hen door de FD gestelde eisen
Franchise Directer
Passenger Train Operating Companies (TOCk)
stelt eisen aan de dienstregeling van elke franchise
= 41
2.5 Lease van een station
de Long Tem, Charge Voor de meeste stations (met weinig mogelijkheid tot commerciële activiteiten) geldt dat het grootste deel van het leasebedrag wordt gevormd door de Long Term Charge (LTC). Deze is bepaald op basis van de investeringen in het station en de waarde van het station. Als de Station Facility Operator kan aantonen dat het beheercontract niet uitvoerbaar is met die lasten, kan hij voor subsidie in aanmerking komen. Die subsidies worden dan wel geleidelijk afgebouwd. 32
afdracht over inkomsten uit commercie Het tweede deel van het leasebedrag is gebaseerd op de opbrengsten uit commerciële activiteiten, zowel trein- als niet-treingebonden. De Station Facility Operator moet een percentage van de bruto inkomsten afdragen aan Railtrack. Wie hoge lasten heeft bij de stationsexploitatie verkeert dus in het nadeel - dat ervaren de vervoerders als een fors probleem. Connellan, de General Manager van Railtrack Property, zag het liever wat simpeler en stelt de luchtvaart als voorbeeld. Men zou bijvoorbeeld voor vijf jaar een rendementseis voor Railtrack kunnen afspreken. De netto ‘winkel’-inkomsten kunnen daar tegen worden afgezet. Het tekort kan dan worden doorberekend aan de gebruikers van het station.
gemeenschappelijke
diensten
De stationsbeheerder heeft een aparte rekening voor ‘common services’ ofwel ‘qualified expenditures’. Dat zijn vervoersgebonden diensten als verwarming, schoonmaak, klein onderhoud, routing, omroepberichten, informatie, etcetera (de kaartverkoop valt er niet onder). De Station Facility Operator voert dat uit en berekent de kosten door aan de andere gebruikers. De SF0 krijgt zelf als de grootste gebruiker het grootste deel van de rekening gepresenteerd - dat zou een prikkel zijn om de kosten laag te houden. Toch is er kritiek van de kant van de vervoerders. Een vervoerder voelt er niet veel voor om te betalen voor iets dat hij niet heeft besteld. Een forensenlijn wil niet betalen voor het marmer en de glanzende kwaliteit die lange-afstandsvervoerders eisen om te kunnen concurreren met het luchtverkeer. En niet iedere vervoerder wil evenveel betalen voor de diensten die geboden worden aan gehandicapten. Vervoerders willen liever worden aangesla-
32 Twee stations kunnen zlchzelf helemaal bedruipen: Liverpool en Vctona. Die zijn allebei van Railtrack.
42
gen voor wat ze werkelijk aan gemeenschappelijke diensten verbruiken. Verder wijzen vervoerders erop dat de prikkel tot kostenbeheersing ontbreekt bij Railtrack als stationsbeheerder. Die is geen vervoerder en hoeft zich zelf dus niet aan te slaan. Volgens de vervoerders heeft Railtrack bovendien weinig kaas gegeten van passagiergericht schoonmaken en dergelijke - Railtrack denkt daar anders over.
andere mogelijkheden? Connellan (Railtrack Property) hoopt dat er een betere verdeelsleutel kan worden gevonden; Railtrack is er mee bezig. Hij ziet liefst een vast maar strak budget voor de common services over een langere periode (nu nog per jaar). Hij verwacht veel van het uitbesteden van common services - dat gebeurt al her en der. Om de vervoerders gerust te stellen als Railtrack een station beheert stelt hij voor om Railtrack als enige beloning een management fee (gelijk aan 6% van het bedrag van de common services) toe te kennen mits Railtrack binnen bepaalde doelen blijft. Overigens is een ander probleem met die common services dat ze wel beschreven zijn maar dat er geen algemeen geldende minimumeisen zijn waaraan het werk moet voldoen. Dat wordt per station bepaald.
aan alles is gedacht.. . ? Of zoals de hoofdredacteur van Privatisation News het uitdrukte “onze contracten zijn als de laws ofphysics”. Hieronder volgt de lijst met gemeenschappelijke voorzieningen en vervolgens een lijst met gemeenschappelijke diensten, waarvan de kosten worden omgeslagen.
Gemeenschappelijk voorzieningen (vanaf “publieke toiletten” alleen voor exploitanten van passagierstreinen) .
Toegang
en voorportaal,
perrons,
tunnels,
loopbruggen
en alle andere
delen van het station
die nodig
zrfn om toegang te verknfgen of voor het gebruik van de voorzrentngen die volgen: .
voorzieningen voor personeel:
.
eerste hulp;
l
.
brandalarm, brandpreventte, brandweermrddelen en sprinkler-rnstallatres en ovenge apparatuur voor het garanderen van de verligheld; alles wat nodig IS om goed gebruik te maken van de tot nu toe genoemde voorzrenrngen zoals liften en trappen;
l
publieke toiletten;
l
bagagedepot;
l
een redelijk aantal publieke telefoons (en noodtelefoons);
l
lang- en kort-parkeewoorzienngen en taxistandplaatsen voor passagtersgebrutk;
43
.
wachtruimtes;
l
gevonden voorwerpen:
.
vaste borden met de drenstregelrng op elk perron en in de stabonshal en vaste borden voor interne mededelingen;
.
een redelijk aantal mobiele borden voor mededelingen aan de passagiers;
.
bewegwrfzenng buiten het statron (naar drensten, parkeerterrea en nooduitgang);
.
elektronrsche rnformatiedrensten;
l
een omroepinstallahe;
l
bagagewagentjes;
.
klokken;
l
een klantendrenst;
.
voldoende open en toegankelifke ruimte rond de loketten;
.
rolstoelen en rolstoeltoegang tot de trein,
.
duidelijke en eendurdtge bewegwrfzenng in het stahon.
figuur 75 Mobiele mededelingenborden en een aankomst- en vertrektijdenbord; onderdelen van de common services
Bron: European Ralway
ReVleW
44
Gemeenschappelijke diensten: .
schoonmaak,
.
klimaatbeheersrng en venblatie;
.
belichting;
.
spoorwegpolitie;
.
verspreiden van interne mededelingen;
.
tijdig laten vertrekken van treinen;
.
de aanwezigheid van gekwalrficeerd personeel voor de trenbewegrngen;
.
licht onderhoudswerk;
.
het bijhouden van de dienstregeling per aanbteder en het aangeven van de diensten op de tresten;
.
verspreiden van tildelijke drenstregelrngen;
.
de aanwezigheid van herkenbaar en gekwalificeerd personeel ter ondersteuning van passagiers met informatie en andere diensten (brjvoorbeeld voor gehandicapten);
.
omroepen van alle mededelingen en vertrek- en aankomsttrfden van treinen en veranderingen daarvan;
.
neutrale aankondrgrng van alle mogelijke kaartsoorten en tarieven:
.
met de lokale overheid afspraken maken over de toegankelrjkherd van het stahon;
.
aanwijzingen geven als er geen taxe IS;
.
gehandrcapte passagiers met een reservenng bystaan;
.
het Inzetten van bussen als er een trein uitvalt;
.
tot eind 1998 het grata promoten van alle Passenger Operators in de stationshal, op de perrons, In tunnels en op voetbruggen.
Bij bewegwijzering worden bussen en taxi’s niet expliciet genoemd. Rolstoeftoegang tot het station wordt niet als dienst van de stationsbeheerder genoemd, wel de toegang met rolstoel tot de trein. Minimumstandaards ontbreken nog (ook voor veiligheid). Pas in 1999 wordt de minimumdienstverlening beschreven.
de faciliteiten
van een station
De stationsfaciliteiten zijn dan alle gemeenschappelijk voorzieningen en diensten aangevuld met de stationshal, bankjes, de kaartverkoop en kantoortjes voor de vervoerders. Daarnaast is er nog een gedeelte dat geheel voor rekening van Railtrack komt: de elektriciteitsvoorzieningen voor de aandrijving van de treinen (waaronder de bovenleidingen), de sporen, de signalen, gas/water/lichtvoorzieningen, de verwarming en de gebouwen en kantoren voor het Railtrackpersoneel. Per station kan nog over de precieze invulling van stationsfaciliteiten worden onderhandeld. In principe is het onderhoud van de stationsfaciliteiten voor de Station Facility Operator en de reparaties en verbeteringen voor Railtrack. Uitzonderingen zijn de sanitaire voorzieningen, de niet dragende muren,
45
vloeren en bewegwijzering van de SF0 komen.
en dienstregelingsborden,
die geheel voor rekening
investeringen Railtrack is verantwoordelijk voor alle investeringen in de stations. De vervoerders kunnen zelf verbeteringen aan het station voorstellen of uitvoeren. Maar elk voorstel, van een kleine verandering tot een grote investering, moet via een stemming en consultatieronde met alle vervoerders worden afgehandeld. Lange, slepende procedures kunnen het gevolg zijn. Het verbeteren van de toiletten kost, zo meldt men, drie maanden overleg. Volgens de partijen is dit het gevolg van het feit dat alle partijen en de overheid bij de uitwerking van de privatisering eerst hun advocaten hebben laten overleggen en toen pas geprobeerd hebben een commerciële invulling te geven aan het geheel. Vooral Railtrack is ongelukkig en kijkt jaloers naar luchthavens waar veel minder hoeft te worden overlegd en waar de Regulator pas ingrijpt na een klacht achteraf.
figuur 16 Het (bekroonde) nieuwe station van Redhill (Troughton McAslan Architects)
l
1
1
Bron: The Modem Stabon
46
nieuwe stations De bouw en financiering van nieuwe stations zijn primair de verantwoordelijkheid van Railtrack en de RR ziet er op toe dat Railtrack die verantwoordelijkheid ook neemt. Het initiatief voor een nieuw station hoeft overigens niet van Railtrack afkomstig te zijn. Integendeel, het zijn juist de lokale overheden die met ideeën voor nieuw aan te leggen stations komen. Railtrack blijft echter verantwoordelijk voor de fondswerving. De initiatiefnemer, zeker als dat een gemeente is, ziet het station vaak als onderdeel van een groter geheel binnen de gemeentelijke ontwikkeling. Het is dan ook de gemeente die bijvoorbeeld de verantwoordelijkheid neemt voor intermodale voorzieningen en aansluiting op het overig openbaar vervoer, P+R en fietsenstallingen.
PPP’S De meeste stations worden gefinancierd door middel van public-private partnerships. De partners waarmee Railtrack zoal in zee gaat zijn lokale overheden, vervoerders, de centrale overheid of de Europese Commissie. De inbreng van Railtrack varieert. De nieuwe stations bij Ashchurch en Yarm zijn beide gefinancierd door de lokale overheden. Railtrack was alleen verantwoordelijk voor het projectmanagement. De Train Operating Companies werden vervolgens benaderd over een akkoord met betrekking tot de station lease heffingen. Bij uitzondering financiert Railtrack het volledige station uit eigen middelen. Voorbeeld van een dergelijk station is Luton Airport Parkway Station.
2.6 Conclusie
veel aandacht voor verdelingsproblemen De aandacht gaat in Engeland eerder uit naar zeggenschap en verdeling van gemeenschappelijke kosten dan naar investeringen in stations. Dat is wellicht het gevolg van het franchisestelsel en de pogingen om ‘sunk costs’ zoveel mogelijk om te zetten in zaken die kunnen worden ingehuurd.
beheer en concurrentie
om het spoor
De praktijk van het Engelse stationsbeheer is vooral interessant vanuit het perspectief van concurrentie om het spoor. De oplossing waar men voor heeft gekozen is gedifferentieerd. Als er maar één vervoerder van een station gebruik maakt, dan is die de beheerder. Als meerdere vervoerders gebruik maken van een station wordt de grootste gebruiker de beheerder.
47
En bij de grootste stations
is Railtrack, heerder.
de infrastructuurbeheerder,
niet alleen eigenaar
maar ook zelf be-
neutraal beheer Bij stations die door meerdere vervoerders worden gebruikt moet de beheerder een neutraal beheer uitoefenen. De vervoerder die als grootste gebruiker het beheer uitoefent, kan dat station dus nooit echt naar zijn hand zetten, laat staan er zijn visitekaartje van maken. Voor investeringen in gemeenschappelijke voorzieningen die worden omgeslagen over de vervoerders, is bijvoorbeeld veel overleg nodig met alle gebruikers. In de praktijk van het stationsbeheer gaat het vooral om problemen bij het verdelen van gemeenschappelijke opbrengsten en kosten (diensten en voorzieningen). Zo moeten de opbrengsten uit de kaartverkoop volgens een ingewikkelde formule worden verdeeld; een beloning voor betere prestaties of resultaten ontbreekt.
Railtrack als investeerder
in stations
Investeringen in stations zijn in het Engelse stelsel in de eerste plaats de taak van Railtrack. Scheiding tussen een railinfrastructuurdeel en de rest van het station is daarbij niet van wezenlijk belang. Railtrack bepaalt zijn investeringsprogramma voor stations in een politiek-strategische context - het is niet duidelijk in welke mate de omvangrijke overheidssteun die Railtrack ontvangt daarvoor wordt aangewend. Railtrack heeft immers meerdere inkomstenbronnen: naast de overheidsbijdragen ook vergoedingen van vervoerders voor het gebruik van infrastructuur en stations. De eigen ambities van Railtrack om zelf alle stations te beheren hebben, zo mag men veronderstellen, ook een rol gespeeld bij het recentelijk aangekondigde investeringsprogramma.
het is maar wat men overeenkomt bij een franchise Naast Railtrack als eigenaar van de infrastructuur inclusief de stations, investeren soms ook de vervoerders die bij de meeste stations optreden als beheerder. Die hebben soms bij de onderhandelingen met de Franchise Directer over hun franchise investeringen in stations toegezegd. Bij elke franchise (het net is opgesplitst in 25 franchises) kan de uitkomst anders zijn.
neutraal of niet neutraal? Het neutrale beheer blijkt betrekkelijk complex. In de praktijk spelen netwerken van voormalige collega’s bij British Rail een belangrijke rol. Voor zover er een
46
‘stationsondernemer’ is, lijkt die functie verspreid over een aantal instellingen en bedrijven. Een vervoerder die er meer van wil maken raakt al snel gefrustreerd door het neutrale beheer. Als men neutraal beheer ambieert, dan ligt eigenlijk beheer door een derde (niet-vervoerder) het meest voor de hand. De vraag is wel of de infrastructuurbeheerder dan de aangewezen kandidaat is. Heeft die de gewenste affiniteit met ondernemend, commercieel vastgoedbeheer aan de ene kant en reizigersvervoer aan de andere kant? Men kan daar zijn twijfels bij hebben. Voordeel is wel dat men zich geen zorgen hoeft te maken over de splitsing tussen infrastructuur en de rest van het station als alles in één hand is.
korte tijdshorizon Engeland is het enige land waar stationsbeheer functioneert in een stelsel van concurrentie om het spoor. Voorlopig roept dat echter vooral de vraag op hoe in een dergelijk stelsel de gewenste investeringen in stationsvernieuwing kunnen worden gegenereerd, zeker als de meeste betrokkenen een betrekkelijk korte tijdshorizon hanteren.
49
3. ZWEDEN
3.1 Model
uitgestrekte
en weinig intensief gebruikte railinfrastructuur
Zweden is dunbevolkt en 80% van de bevolking is geconcentreerd in het zuidelijke deel: één op de drie Zweden woont in Stockholm, Göteborg of Malmö. Railvervoer is vooral belangrijk op de interregionale verbindingen over langere afstanden.= De railinfrastructuur wordt weinig intensief gebruikt (ongeveer 700 reizigerskilometers per kilometer netlengte reizigersvervoer) .34 figuur 77 Boegbeeld van de ‘nieuwe’ Zweedse spoorwegen: de X2000 kanteltrein
Bron: European Railway Review
33 Van der Kolk, p.90. 34 In Nederland meer dan 3.700 reizigershlometers per kilometer netlengte.
51
in de jaren tachtig: de voorhoede Al in 1988 hebben de Zweden de verticale scheiding tussen infrastructuur en vervoer aangebracht in de organisatie van de Nationale Spoorwegen, SJ.% De infrastructuur is ondergebracht bij BV.% De directie van BanVerket legt verantwoording af aan de minister van Verkeer en BanVerket is ook enigszins verweven met dat ministerie. Het aanbieden van vervoer per spoor is de taak van ‘SJ nieuwe stijl’, dat nog staatseigendom is, maar als zelfstandig bedrijf fungeert. SJ nieuwe stijl mag alleen treinen (geen bussen of veren meer) exploiteren en doet dat op een commerciële basis.
milieu en gelijke behandeling Doel van de Transport Herzieningswet van 1988 was een gelijke behandeling van de auto en de trein, rekening houdend met de milieueffecten. Alle gebruikers van infrastructuur, automobilisten zowel als het openbaar vervoer, moesten in het vervolg aan de overheid betalen voor het gebruik. Door rekening te houden met de maatschappelijke kosten zou milieuvriendelijk vervoer kunnen worden gestimuleerd. Het kwam er op neer dat autowegen relatief duurder zouden worden voor de gebruikers en het gebruik maken van spoorwegen relatief goedkoper.
decentralisatie De Herzieningswet van 1988 gaf ook een aanzet in de richting van decentralisatie. Lokale overheden werden verantwoordelijk voor regionaal verkeer op regionale lijnen. Hiertoe werden zelfstandig opererende vervoerregio’s, Openbaar Vervoer Autoriteiten (OVA’s), in het leven geroepen. Het zijn samenwerkingsverbanden van gemeenten en regio’s. De OVA’s kregen van de overheid tot 2000 165 miljoen SEK (f 50 miljoen) per jaar toegezegd voor ondersteuning van al het openbaar vervoer in hun gebied. Inmiddels zijn deze OVA’s ook verantwoordelijk voor het regionale vervoer op doorgaande lijnen. Kalmar-Stockholm zal de eerste regionale verbinding worden over een interregionaal spoor van SJ (dat daar niet erg gelukkig mee is).
35 SJ staat voor Statens Jämvägar oftewel Staats IJzerwegen. BV staat voor BanVerket oftewel Spooragentschap.
52
figuur 18 Rela ties tussen overheden en openbaar vervoersbedrijven
ti
50%
eigenaar
vin:
‘\
betaalt
voor:
contractvervoerbíj:
Bron. UITP
privatisering
geen hoofdzaak
In de nieuwe constellatie zou SJ weliswaar op privatisering worden voorbereid maar dat lijkt geen halszaak. De belangrijkste reden voor de scheiding was het financieel gezond maken van het spoorvervoer. De gedachte was om in vier jaar tijd de subsidieverstrekking te vervangen door het kopen van vervoerscontracten. Dat kunnen de centrale overheid (al dan niet via BanVerket) of de regionale vervoersautoriteiten doen. En inkopen zou men dan bij SJ of andere vervoerders kunnen doen.
3.2 Nieuwe
reorganisatie
stijl
SJ
SJ nieuwe stijl is er pas gekomen na een flinke afslanking van het personeelsbestand en een reorganisatie. Het bedrijf werd verdeeld in profit centres, die vervolgens werden onderverdeeld in business units: Reizigers, Goederen, Materieel & Onderhoud, Vastgoed en Onderzoek & Technologie (zie figuur 19). Naast de business units werd een centrale afdeling gecreëerd die onder meer als controller de financiële stromen tussen die units in de gaten houdt.
53
A i-----SJ
1Ondersteuning ~~--
Bron: SJ
kapitaalgoederen
centraal gehouden
De centrale afdeling is ook verantwoordelijk voor het beheer van de locomotieven, remises en het vastgoed dat door meerdere units wordt gebruikt. Deze kapitaalgoederen zijn dermate belangrijk voor het hele bedrijf dat ze niet bij één van de operationele business units zijn ondergebracht. Het is ook praktisch, want veel van het nieuwe materieel is door de staat aangeschaft en aan SJ in gebruik gegeven onder de voorwaarde dat het materieel mee zou gaan als een andere exploitant een contract zou ‘winnen’.
gebruik infrastructuur SJ is, zoals gezegd, verantwoordelijk voor het aanbieden van vervoer op het spoor op een commerciële basis. Met betrekking tot het hoofdnet least SJ daartoe het spoor en de daaraan gerelateerde infrastructuur van BanVerket. De regionale lijnen worden beheerd door de regionale vervoersautoriteiten en worden onderhouden door BanVerket. De aan SJ doorberekende kosten (weer and tear) moeten in principe de kosten dekken die BV maakt. Bij het splitsen is SJ financieel verantwoordelijk gesteld voor zaken als milieuschade en schade door ongelukken - deze heffingen zijn verwerkt in het contract met BV. In de splitsing is ook geregeld dat SJ verantwoordelijk is voor het beheer van de stations, goederenterminals en goederenoverslagpunten, remises, onderhoudsgebouwen en voor de aansluiting van bedrijfssporen op het hoofdnet.
54
BanVerket BV is verantwoordelijk voor bouw en onderhoud van de infrastructuur van en rond het nationale spoorwegennet. De infrastructuur bestaat uit (op basis van de scheidingswet van ‘88): het spoorwegennet, bovenleidingen, communicatieen veiligheidsapparatuur, stroomvoorziening, enkele overslagpunten, enkele rangeerterreinen, alle perrons, signalering, enkele remises, inspectie- en verkeersleidingapparatuur. BanVerket maakt de investeringsprogramma’s met betrekking tot de infrastructuur maar die kunnen hier en daar door de vervoerders verder worden ingevuld of worden geïnitieerd - BV beoordeelt zulke investeringsaanvragen van !3J of andere vervoerders.
figuur 20 Zweedse infrastructuurbeheerder: BanVerket
RvB
F 2s
I
BANVERKET
Bron: BanVerket
BanVerket deels gemengd bedrijf BV is een semi-onafhankelijke overheidsdienst. Enkele ministeriële afdelingen zijn bij BV ondergebracht die men niet direct bij een infrastructuurbeheerder zou verwachten. Een afdeling van BV is bijvoorbeeld verantwoordelijk voor de inkoop van spoorvervoer over het hoofdnet dat door BJ als onrendabel is aangemeld. Deze afdeling van BV houdt zich tevens bezig met de randvoonnraarden waaronder in de toekomst het hele spoorwegennet kan worden vrijgegeven. Verder is ook de spoorweginspectie ondergebracht bij BanVerket.
55
competentiekwesties Na de herstructurering is de concurrentie om het spoor sterker geworden. Bovendien ontstond er een competentiestrijd tussen SJ en BanVerket. Daarom is eind 1996 besloten tot het instellen van een bestuurlijk lichaam dat verantwoordelijk is voor het toedelen van sporen en perrons (capaciteit) en de signalering (veiligheid). Deze afdeling valt weliswaar onder BanVerket maar zal onafhankelijk opereren.
contractvervoer
op interregionale
lijnen
Op het Zweedse Intercitynet heeft SJ het exclusieve recht op het aanbieden van vervoer (zowel van personen- als goederenvervoer). Het interregionale verkeer is echter deels ook onrendabel. Dat is vooral het geval in het spaarzaam bevolkte noorden, waar de spoorverbindingen bovendien moeilijk zijn te vervangen door busvervoer. SJ geeft aan welke van de lijnen onrendabel zijn en de ‘inkoopafdeling’, die is ondergebracht bij BanVerket, koopt dan het vervoer op die lijnen in. Alle aanbestedingen van deze interregionale lijnen zijn gewonnen door SJ, maar bij een gelijkblijvend volume tegen 30% lagere kosten dan SJ had aangegeven toen het die lijnen als onrendabel aanwees - en met de helft minder personeel dan SJ in het verleden had ingezet. Voor de negen onrendabele lijnen die waren aangemeld, betaalt de staat een bijdrage van 330 miljoen SEK (ongeveer f 100 miljoen) per jaar.
regionale aanbestedingen De 24 regionale vervoersautoriteiten hebben het exclusieve recht om op de regionale sporen het vervoer aan te besteden. De regionale vervoersautoriteiten zijn ook verantwoordelijk voor de kwaliteit van het vervoer: dienstregeling, routes, type dienstverlening, service en de tarieven. Dat geldt voor alle vervoersmodaliteiten, indien nodig ook de veren). Een regionale vervoersautoriteit mag ook, zij het onder strikte voorwaarden, regionaal vervoer op het interregionale spoornet inkopen.
SJ succesvol op de contractmarkt Er zijn drie ‘echte’ personenvervoerders op de contractmarkt: SJ, BK-Tag en Sydtag. Het grootste deel van de aanbestedingen van zowel de onrendabele interregionale lijnen als van de regionale lijnen die door de OVA’s zijn aanbesteed, is gewonnen door SJ nieuwe stijl. Volgens het ministerie zijn de kosten door het contracteren via aanbesteding gedaald. SJ doet het dus beter dan voorheen. BanVerket’s omzet is spectaculair gestegen door het omvangrijke investerings-
56
programma. Op de vraag of de splitsing de efficiency heeft bevorderd antwoordt de directeur van het hoofdkantoor van BanVerket dat hij de indruk heeft dat de aanleg van infrastructuur veel efficiënter verloopt dan vroeger maar dat het bij het beheer en onderhoud nog beter kan.
regionaal voorbeeld: Groot-Stockholm SL staat voor StorStockholms Lokaltrafik en is de regionale vervoersautoriteit van Groot-Stockholm. Van alle vervoer dat SL aanbiedt is 46% gedekt door kaartverkoop. Het is onduidelijk welk aandeel de treinen hier in hebben. De verhoudingen in de regio zijn tamelijk ingewikkeld. SJ voert in contract de Pendeltagen, de forensenservice uit voor SL. Op de stations van dat net staat echter niet SJ maar SL. SJ heeft nog een paar dochters die in de regio Stockholm metro-achtige diensten aanbieden, waarbij de infrastructuur en de stations van SJ zijn. Het contract tussen SL en SJ loopt tot 1999.37 Op dat moment kan SL weer opnieuw kiezen. Het contract bestaat uit een kwalitatief en een kwantitatief deel. Het kwantitatieve deel gaat over frequenties, prijzen etcetera. Het kwalitatieve deel heeft betrekking op de betrouwbaarheid, veiligheid, orde, netheid en informatievoorziening op de stations en in de treinen. Het werkt vooral met boetes.3*
regionaal voorbeeld: Malmii De regionale vervoersautoriteit van Malmö is de Länstrafiken Malmöhus. De treinen van SJ rijden hier met een 56% kostendekkingsgraad. De tarieven zijn hoger dan in de rest van het land en de kwaliteit wordt als hoog ervaren. Het kwaliteitsdeel van het contract tussen LM en SJ is streng maar voorziet ook in bonussen, Het kwaliteitsdeel is gericht op het personeel, informatievoorziening en de staat van het materieel.
37 Oorspronkelijk Ilep het tot 2010, maar op verzoek van SL 1sde loopttjd Ingekort. 3a Aangetekend moet worden, dat een vervoerder de rtslco’s met op al die terreinen geheel kan beheer-
sen.
57
figuur 21 Het geheel gerenoveerde station van Malmö
Bron: SJ Vastgoed
3.3 Stations
eigendom meestal bij de vervoerder SJ SJ is eigenaar van praktisch alle stations. Soms heeft SJ stations verkocht dan wel het recht op beheer uit handen gegeven aan een regionale vervoersautoriteit. Ook de grond onder en de ruimte boven de sporen is van SJ. Stations van SJ hebben ook overal SJ-kleuren en -logo’s. Sporen en perrons zijn van BanVerket. De “rest!’ van een station (de ruimtes voor bus, taxi, opgang en omgeving) is van de regionale vervoersautoriteiten. Overigens is SJ weer wettelijk verantwoordelijk voor de afstemming met de overige modaliteiten (in samenwerking met de eveneens daartoe verplichte verzelfstandigde busvervoerders). Een regionale vervoersautoriteit die eigenaar is van een station kan het beheer weer uitbesteden aan SJ of een andere gegadigde.
stations bij SJ Vastgoed Binnen SJ zijn de stations ondergebracht bij de Vastgoeddivisie, die alle onroerend goed van SJ beheert. SJ Vastgoed beheert dus ook alle SJ-zaken rondom stations die commercieel interessant zijn. De taken van SJ Vastgoed zijn: .
het beheren van alle onroerend goed namens en voor de andere SJ-eenheden;
.
het beheren van onroerend goed voor commercieel voor groei van de marktwaarde daarvan;
58
gebruik en zorg dragen
l
het behartigen van SJ’s belangen (bedrijfsbreed) daar waar het gaat om interne en externe zaken die tegelijk van invloed zijn op onroerend goed en de vervoerstaak.
SJ Vastgoed regelt gemengd gebruik Als er meerdere vervoerders van een station gebruik maken, dan voert SJ Vastgoed zoveel mogelijk een neutraal beheer ten opzichte van de vervoerders, ook als SJ Personentrafik daar bij zit. Als op een station SJ staat, dan is dat SJ van SJ Fastigets en niet van SJ Personentrafik! De regeling bij gemeenschappelijk gebruik betreft alle (‘niet commerciële’) dienstverlening van belang voor zowel passagiers als vervoerders. Zaken als kaartverkoop vallen daar buiten - kaartverkoop valt onder de commerciële activiteiten die een vervoerder naar eigen keuze mag inrichten. Op het station is een SJ-kaartverkoop. Als een andere vervoerder ook kaartjes wil verkopen dan huurt hij van SJ Vastgoed een ruimte op het station. SJ Personentrafik moet ook intern verrekenen voor de ruimtes die het op het station gebruikt. Als er geen ruimte is of de vervoerder vindt het te duur dan kan hij de kiosk of het café op de hoek kaartjes laten verkopen.
figuur 22 Het station (of Reis Centrum in SJ-terminologie) van Nässjö; het is SJ wat de klok slaat
Bron: SJ Vastgoed
59
de prijs van een station De kosten van de niet-commerciële activiteiten rekend aan de vervoerders op basis van: een classificatie van stations: Stockholm, 40 middelgrote en dan de rest;
l
l
het aantal treinen;
l
de soort dienst die wordt aangeboden
en voorzieningen
worden doorbe-
dan Malmö en Göteborg, vervolgens
(nachttrein,
lange afstand, forens etc.).
Men probeert de gebruikswaarde van het station uitgangspunt te laten zijn voor de prijs die in rekening wordt gebracht. Vastgoed is zich ervan bewust dat het lastig is om alle vervoerders tevreden te stellen - iedereen even ontevreden is wellicht een realistischer doel.
waardes tijging in de omgeving opvangen Vastgoed hoopt, via de grond die SJ in de buurt van de stations bezit, te kunnen profiteren van de waardestijging die de stationsvernieuwing zou kunnen veroorzaken. Het is tot nu toe één keer voorgekomen dat SJ bij arbitrage op de vingers is getikt dat het een kleine concurrent niet fair had behandeld in een station. De aanbiedingen van SJ voor de gemeenschappelijk diensten op een station zijn door de expertise en het in bezit hebben van veel materieel en geschoold personeel ook bijna niet te verslaan.
infrastructuurbeheerder
niet geschikt voor stationsbeheer
Men heeft voor het stationsbeheer de voorkeur gegeven aan SJ boven BanVerket omdat BV weinig affiniteit heeft met zulke beheerstaken. Een vanzelfsprekende prikkel ‘om het een beetje leuk aan te kleden’ voor de reizigers ontbreekt bij een infrastructuurbeheerder, vinden de vervoerders. De relaties tussen BanVerket en de vervoerders zijn ook tamelijk indirect. BanVerket ziet het liefst dat een neutrale partij de stations beheert - in elk geval moet er een goede arbitrage zijn. Het liefst wil BanVerket een iets groter deel van het station als infrastructuur beheren om wat onafhankelijker te kunnen opereren. Gezegd moet worden dat BV in vergelijking met de Europese zustermaatschappijen een karig deel van de stationsinfrastructuur beheert. Zo zijn alle toegangswegen naar de perrons in handen van SJ.
scheiding ook verlies aan parallellisatie
en netwerkvoordelen
Men tekent ook aan dat de scheiding tussen infrastructuur en vervoer hier en daar ook wel een verlies oplevert doordat verschillende activiteiten minder gemakkelijk
60
in elkaar kunnen worden gevlochten. De BV-signaalman of -wisselwachter verkoopt geen kaartjes meer. Daar zijn nu eerst formele afspraken tussen vervoerder en BV voor nodig. De scheiding tussen verschillende netten heeft ook voor de reizigers nadelen, want kaartjes zijn of worden in toenemende mate netgebonden. Men kan niet de doorgaande interregio nemen als men een kaartje voor het regionale net heeft.
aanleg van een station Nieuwe stations worden dikwijls figuur 23 gebouwd door de gemeente of een regionale vervoersautoriteit. Vaak krijgt SJ als vervoerder op de desbetreffende lijn het station of een gedeelte daarvan om niet ter beschikking. Andersom kan het ook. SJ brengt de grond in voor de aanleg en krijgt daar een station en bijvoorbeeld een kantoor voor terug. Het World Trade Centre in Stockholm is daar een voorbeeld van: SJ ontvangt een gedeelte van de inkomsten en huurt overigens zijn kantoren in datzelfde WTC. Busstations en dergelijke worden in dit soort plannen geïntegreerd (dat is SJ verplicht). BanVerket geeft vaak aan waar het station het beste kan komen maar is verder verplicht mee te werken aan de realisatie.
kostenvooh?eld:
Een Zweeds basisstation?
de bouw van een nieuw station
De kosten van het nieuwe station Söderhamns werden voor 35% gedragen door de Regionale Vervoersautoriteit. De gemeente nam daarnaast 38% voor haar rekening. De aandelen in de kosten voor SJ (7%) en BanVerket (3%) waren gering.
61
tabel 4
Typische kosten en financiering van een nieuw station (Söderhamns) MSEK
Investeringen
21,5 (54%)
Stationsgebouw
6,5 (16%)
Terminals (alles tussen perrons en stationsgebouw)
11,5 (30%)
Nieuwe toegangswegen
393 (100%)
Totaal Bron: SJ Vastgoed afd. Ontwikkeling
sluiten SJ kan zelfstandig besluiten om een station te sluiten. Voor de goede orde geeft het door aan het ministerie dat het dat van plan is. Wil het een hele lijn sluiten dan heeft het daar toestemming voor nodig. De staat kan dan de bekende cyclus starten: opkopen en vervolgens weer aanbesteden.
SJ op zoek naar middelen SJ draait over het geheel genomen nog steeds met verlies. Het heeft ook achterstand opgelopen bij zijn investeringsplannen. BV zit daarentegen ruim in de middelen - maar moet daar voornamelijk rails van leggen. SJ hoopt met de verkoop van grond of het ter beschikking stellen van grond voor projectontwikkeling (60.000 m2 voor nieuwe kantoren in Stockholm over de sporen) zijn bezit deels in geld om te zetten om zo wat onafhankelijker te worden als het gaat om investeringen.
3.4 Conclusie
decentralisatie Zweden heeft een sterk ontwikkelde aanbestedingspraktijk door de 24 regionale vervoersautoriteiten. Die praktijk omvat bijvoorbeeld het hanteren van financiële prikkels (beloningen en boetes) voor de wijze waarop de vervoerder van wie men diensten inkoopt, die diensten in de praktijk realiseert.
stations meestal bij vastgoed-divisie
van SJ
Stations die alleen van een regionaal net deel uitmaken zijn soms ook eigendom van die regionale autoriteiten. Veruit de meeste Zweedse stations zijn echter ei-
62
gendom van de verzelfstandigde spoorwegen SJ dat slechts in enkele gevallen het eigendom of beheer heeft overgedragen aan anderen. De stations zijn ondergebracht bij SJ Vastgoed. De infrastructuurbeheerder BanVerket bezit alleen het spoor en de eigendom van de perrons.
publieke traditie bij bouw van stations Stationsvernieuwing of -aanleg is in Zweden voor een groot deel een publieke aangelegenheid. Vooral gemeenten en regionale vervoersautoriteiten leveren een belangrijke bijdrage. Eigendom en beheer worden gewoonlijk aan SJ overgedragen, dat zelf dikwijls een bescheiden aandeel in de kosten voor zijn rekening neemt evenals BanVerket. Bij de financiering van de stationsvernieuwing is SJ de regisseur die ook de middelen bijeen probeert te brengen. Desnoods verkoopt SJ vastgoed uit zijn portefeuille om over fondsen voor stationsvernieuwing te kunnen beschikken.
Vastgoed-optiek
van SJ
Investeringen in stations worden door SJ ook bezien vanuit het perspectief van de ontwikkelingsmogelijkheden in de omgeving van het station waar SJ Vastgoed dikwijls grond bezit. SJ Vastgoed bezit 30.000 ha grond op dikwijls dure lokaties. De nauwe koppeling van stationsinvestering aan vastgoedontwikkeling is volgens SJ goed voor het aantrekken van meer reizigers - en het kan ook een bijdrage leveren aan het verbeteren van de financiële situatie van SJ. SJ Vastgoed richt zich speciaal op het ontwikkelen van ruimten boven het spoor, zoals in Stockholm. Verder staat intermodaliteit traditioneel hoog op de agenda van SJ als het om stationsinvesteringen gaat.
63
figuur 24 De plannen van !3J Vastgoed met het centrum van Stockholm
Bron: SJ Vastgoed
bijdragen overheden het belangrijkst Gegeven de omvangrijke bijdragen van overheden voor de stationsinvesteringen is het van ondergeschikt belang hoe SJ en BanVerket de kosten verdelen. Bovendien is het toerekeningsprobleem minder gecompliceerd doordat de toegangswegen tot de perrons bij het Wstation horen. BanVerket speelt als infrastructuurbeheerder bij de stations een bescheiden rol met als nadeel voor SJ dat BanVerket (een overheidsdienst die thans ruim in haar middelen zit) ook minder bijdraagt aan de stations.
64
afstand tot vervoer SJ Vastgoed doet zaken met SJ Reizigers (als gebruiker) op armlengte. Het acht zichzetf goed in staat om andere vervoerders die eventueel tezamen met SJ Reizigers van een station gebruik zouden maken, op gelijke voet met SJ Reizigers te behandelen. Het enige verschil is, aldus SJ Vastgoed, dat de rekening niet meer intern wordt voldaan maar extern.
65
4. DENEMARKEN
4.1 Geïntegreerd
vervoer
vervoer in een eilandenrijk Meer dan een kwart van de zes miljoen Denen woont in de agglomeratie Groot Kopenhagen. Naast deze sterke concentratie is ook de eilandenstructuur bepalend voor de wijze waarop het verkeer en vervoer functioneert in Denemarken.3Q De Deense spoorwegen (Danske StatsBaner of te wel DSB) waren traditioneel geïntegreerde vervoerders die combinaties van trein-, bus- en veerdiensten aanboden. Het spoor ondervindt over de langere afstanden relatief veel concurrentie van de binnenlandse luchtvaart. De benuttingsgraad van het spoor ligt in Denemarken beduidend lager dan in Nederland. De bijdrage van de overheid aan het reizigersvervoer ligt traditioneel ook relatief lager dan in Nederland.40
figuur 25 Een DSB Intercity arriveefl per veer in Puttgarden (Duitsland)
Bron: European Radway Server, foto. Fnedhelm Ernst
3e Van der Kolk, p.47. 40 Van der Kolk, p.49.
67
reorganisatie
in 1995
In 1995 zijn bij de Deense spoorwegen de veerdiensten en de busmaatschappij afgescheiden van het spoorwegbedrijf. De dienstregelingen van de verschillende modaliteiten zijn overigens onveranderd gebleven en nog steeds tot in de details op elkaar afgestemd. DS6 betrekt ook de fiets in zijn dienstverlening via het aanbieden van een fiets-trein-busforensendienst: de CykelTogBusBy. Tegelijkertijd werd het spoorwegbedrijf in werkmaatschappijen onderverdeeld: DSB Spoor, DSB Reizigers, DSB Goederen en DSB Zakelijk. Deze werkmaatschappijen worden aangestuurd door een concernleiding die wordt bijgestaan door een financiële en een marketingafdeling.
1997 afsplitsing
infrastructuur
Per 1 januari 1997 is de werkmaatschappij DSB Spoor waar de infrastructuur onder valt, losgemaakt uit DSB en als onafhankelijke staatsonderneming onder de verantwoordelijkheid van het Deens Ministerie van Verkeer gebracht. De operatie wordt vooral gezien als een stap op weg naar de privatisering van het DSBconcern. DSB Spoor is nu Banestyrelsen (‘Spoorbestuur’) geworden.
figuur 26 Deense infrastructuurbeheerder: Banestyrelsen (1
Bane
een bijzondere onderneming De staatsonderneming Banestyrelsen is verantwoordelijk voor de infrastructuur waar formeel ook de stations onder vallen (dat wil zeggen het infrastructureel deel). Banestyrelsen is verplicht onderhoud, exploitatie en ontwikkeling uit te besteden aan derden; bijvoorbeeld aan onderdelen van de ‘DSB nieuwe stijl’ maar ook aan de onderdelen van Banestyrelsen die geprivatiseerd worden: het ingenieursbureau en de spoorwegonderhoudsmaatschappij.
contractregime Het vervoer over het spoor zal door de overheid of wellicht door een speciale instelling (een Deense Franchise Directer - Banestyrelsen opteert voor zo’n rol) worden aanbesteed. Dat aanbestedingsregime geldt overigens niet voor de 13 regionale en lokale vervoersbedrijven in Denemarken die door vervoersregio’s worden geëxploiteerd - die worden tot het particulier initiatief gerekend.
figuur 27 Het verzelfs tandigde vetvoersbedrijf DSB
RvB Toezichthouder
Directie
Bron: DSB
DSB nieuwe stijl DSB Personenvervoer is thans opgesplitst in aparte business units voor elk type vervoer (intercity/internationaal, regionaal en S-Baan). Het rollend materieel is losgemaakt van Personenvervoer. Een nieuwe stafafdeling ‘Verkeersplanning’ is
69
in het leven geroepen om de onderlinge afstemming te waarborgen. Deze afdeling is ook verantwoordelijk voor de afstemming met Banestyrelsen. De overige afdelingen hebben bij de laatste reorganisatie meer zelfstandigheid gekregen. De stations zijn ondergebracht bij de business unit Vastgoed - die in de wandelgangen ook de afdeling Stationsgebouwen wordt genoemd.
verticale scheiding De scheiding van infrastructuur en spoorvervoer is nog vers. Zowel DSB nieuwe stijl als Banestyrelsen verwijzen dan ook herhaaldelijk naar het ministerie als scheidsrechter. Beide vinden dat (eventueel tijdelijk) een Regulator in het leven zou moeten worden geroepen voor de beoordeling van vervoerscontracten èn voor de gang van zaken op de stations. Voorzien is echter dat Banestyrelsen in de toekomst die rol op zich zal nemen. Een Regulator zou in de ogen van DSB politieke risico’s kunnen beperken. DSB is bijvoorbeeld zeer goed uit de eerste onderhandelingsronde gekomen (over de stations), maar een regeringswisseling en een nieuwe ronde in de verzelfstandiging zijn op komst. Dan konden de kaarten wel eens anders worden geschud. Een Regulator zou kunnen helpen om in rustiger vaarwater te komen.
figuur 28 De opdeling van de perronomgeving - rood is DSB en geel is Banestyreken
Bron: DSB
70
4.2 Stations onderhandelen
over wat een station is
Stations behoren tot de infrastructuur en worden dus ondergebracht bij Banestyrelsen. Met ‘station’ wordt dan echter niet veel meer bedoeld dan de perrons en de directe omgeving (zie figuur 28). Wat rood is in de figuur hoort bij DSB, wat geel is bij Banestyrelsen. Er is zeffs nog onderhandeld over de vraag of de reliëf stippen voor blinden moesten worden opgenomen en . . . in welke kleur. In het begin van de onderhandelingen werd nog wel het hele station toegedacht aan Banestyrelsen. Het stationsgebouw, rangeerterrein, remises en grote delen van de grond zijn echter overgegaan naar DSB. Volgens Banestyrelsen vooral met de bedoeling om DSB nieuwe stijl meer waard te maken - een bruidsschat van de overheid.
figuur 29 Sta tion Kopenhagen
Bron: European Rallway Server; foto: T.B. Köhler
de praktijk van het stationsbeheer
blijft nog even zoals het was
De scheiding tussen infrastructuur en vervoer is formeel doorgevoerd maar de implementatie in het stationsbeheer moet nog plaatsvinden. Men heeft afgesproken dat taken zoals schoonmaak, dienstregeling, mededelingen op stations en dergelijke door dezeffde afdelingen zullen worden uitgevoerd als voorheen tot er meer duidelijkheid is met betrekking tot de nieuwe verantwoordelijkheden. Als er sprake is van uitbesteding (van DSB naar Banestyrelsen en omgekeerd) dan zal dat budgetneutraal geschieden. De dienstregeling en spoor- en perrontoedeling zullen worden vastgesteld door Banestyrelsen. DSB vindt dat geen probleem zolang het de enige aanbieder is. Tot 1999 heeft DSB nog het rijk alleen.
71
klaar voor de concurrentie? DSB kan zich nog maar moeilijk voorstellen dat er concurrentie op komst is, ook niet na 1999. Bij Banestyrelsen - die aanvragen van vooral de Duitse, Engelse en Zweedse vervoerders in behandeling heeft - denken ze daar anders over. Daar hebben ze het gevoel dat DSB over enkele jaren onvoorbereid de concurrentie tegenspel moet bieden. Banestyrelsen meent zelf wel te zijn voorbereid op een situatie met meerdere concurrerende aanbieders.
figuur 30 Opdeling stations volgens DSB - rood is DSB en geel is Banestyrelsen
Bron: DSB
geen neutraal beheer De vervoerders van DSB beheren, onderhouden en exploiteren de stations (en ander onroerend goed). Ze betalen daarvoor intern aan DSB Vastgoed. Neutraal beheer staat DSB niet voor ogen: “Als in de toekomst een andere vervoerder het beheer overneemt, dan verft die het station maar over”. DSB beschouwt zich in de eerste plaats als een kwaliteitsorganisatie, eerder dan een commerciële. De service aan de passagier staat voorlopig voorop en er zijn strenge minimumeisen. Zeker bij de S-treinen waarvan de stations in nog grotere mate in handen zijn van DSB. De kwaliteitsopvattingen leiden tot een relatief kostbare exploitatie van de stations. DSB heeft een lange traditie in het betrekken van gehandicaptenorganisaties bij het ontwerp en de bouw van stations. Het is wettelijk verplicht om voor afstemming te zorgen met de andere vervoersmodaliteiten. Het is op een station dan ook alles DSB wat de klok slaat. DSB vindt het voor het uitvoeren van zijn
72
vervoerstaak noodzakelijk, dat de stations en alles wat daarbij hoort en er omheen staat tot de eigen organisatie kan worden gerekend. In figuur 30 is het weergegeven hoe DSB de verdeling van de stations heeft ingekleurd. Opmerkelijk in deze is dat Banestyrelsen dezelfde figuur op een andere wijze heeft ingevuld. Het stationsplein is in de versie van Banestyrelsen in een neutrale kleur weergegeven en een aantal van de in de figuur getekende treinen moeten volgens Banestyrelsen worden toebedeeld aan (internationale) concurrentie. DSB geeft aan het behoud van de stations belangrijker te vinden dan het behoud van alle aan te besteden trajecten.
bijdragen naar draagkracht DSB is verantwoordelijk voor de aanleg van een nieuw station. De financiering van een nieuw station is verdeeld over DSB (naar schatting eenderde), Banestyrelsen (tweederde), overheden (aanleg P+R bijvoorbeeld) en particuliere ondernemingen die DSB hebben benaderd om te participeren in de ontwikkeling van een nieuw station. Het beginsel lijkt te zijn, dat eenieder naar draagkracht bijdraagt aan de benodigde investeringen. Dat is ook te zien bij grote infrastructurele projecten als de Grote Belt oeververbinding en de verbinding met Zweden. Een aparte overheidsdienst wordt in het leven geroepen voor de financiering. Na oplevering wordt het geheel overgedragen aan - indien het een spoorverbinding been DSB. In het geval van de Grote Belt wordt DSB treft - Banestyrelsen ‘aangeslagen’ voor een bedrag dat neerkomt op 10 ere per passagier voor de komende tien jaar. DSB mag die bijdrage niet doorberekenen aan de passagiers (met stations gaat het mutatis mutandis ook zo).
weinig particuliere
animo
Er is weinig belangstelling van particuliere investeerders om te participeren in de ontwikkeling van stations. Ook in het huren van ruimte voor nietvervoersactivitelten zijn tot nu toe maar weinigen geïnteresseerd. Alleen In Kopenhagen treft men wat winkeltjes aan op het station. DSB ziet zich gedwongen vooral zelf meer in de stations te investeren om ze aantrekkelijker te maken voor potentiële huurders. Als verhuur lukt, gaan de inkomsten daaruit dan ook volledig naar DSB.
spanningen
tussen DSB en Banestyrelsen
DSB kan nu nog stations sluiten of besluiten tot verkoop of vervanging door simpele abri’s. Banestyrelsen wil daar, vanuit een meer ministerieel gevoel van verantwoordelijkheid voor het spoorerfgoed, niet van weten en moet officieel toestemming verlenen als ook zijn stationsonderdelen in geding zijn. DSB zegt het
73
geld nodig te hebben om op eigen benen te kunnen staan. De verkoop vlot intussen niet. Buiten Kopenhagen en een of twee andere steden is er geen interesse bij particulieren voor stations en juist in die steden blijkt de grond zwaar te zijn vervuild door de spoorwegen.
DSB: station bij vervoerder houden Zoals reeds opgemerkt is DSB van mening dat de stations onlosmakelijk zijn verbonden met het aanbieden van vervoer per spoor. De opsplitsing van het station moet nog definitief vorm worden gegeven maar DSB wil de stations en kaartverkoop in eigen beheer. Komen er andere aanbieders en worden die groter op een bepaald station dan doet DSB een stapje terug. Voor gezamenlijke diensten op het station moet bij meerdere vervoerders een systeem van directe afrekening komen (waar mogelijk betalen naar gebruik), mits bijzondere groepen zoals gehandicapten daar niet de dupe van worden.
Banestyrelsen:
stations bij infrastructuur
Het wekt geen verbazing dat Banestyrelsen een andere mening is toegedaan. Stations horen in die opvatting bij de infrastructuur en het beheer ervan is onlosmakelijk verbonden met het beheer van het spoorwegennet. Spoor, stations en rechten behoren in die opvatting in één pakket te zitten. Banestyrelsen zou het geheel kunnen beheren en dus ook de stationsgebouwen en ook verantwoordelijk zijn voor de activiteiten op stations die niet aan vervoer zijn gebonden. Stations zouden dan neutraal zijn ten opzichte van de vervoerders maar duidelijk één gezicht hebben naar de klanten toe. DSB ziet dat juist vanuit het oogpunt van kosten en service helemaal niet zitten. Banestyrelsen blijft echter van mening dat alleen bij zo’n verdeling de overstap, veiligheid en beste kaartverkoop voor de klant is gegarandeerd.
4.3 Conclusie organisatie is gericht op kwaliteit, eerder dan op concurrentie Het Deense spoorwegconcern DSB is eigenaar van het grootste deel van het station. De stations zijn ondergebracht bij de business unit Vastgoed. De vervoerders van DSB exploiteren de stations en betalen daarvoor intern een vergoeding aan Vastgoed. Neutraliteit staat DSB bij het stationsbeheer niet voor ogen. Aan concurrentie op of om het spoor denkt men niet veel - DSB beschouwt zich in de eerste plaats als een kwaliteitsorganisatie die hoge eisen aan zichzeff stek en gericht is op service aan de reizigers.
74
investeren naar draagkracht Bij investeringen in stations wordt van geval tot geval gekeken hoe men de financiering rond kan krijgen. DSB is verantwoordelijk voor de aanleg en vernieuwing van stations. Maar bij een nieuw station neemt Banestyrelsen, de beheerder van de infrastructuur, al gauw omstreeks tweederde van de kosten voor zijn rekening. De stationsomgeving en intermodaliteit spelen traditioneel een grote rol bij investeringen - overheden nemen op dat vlak dikwijls voorzieningen voor hun rekening zoals P+R terreinen. Het beeld dat uit de Deense praktijk naar voren komt is niet zozeer een ‘objectieve toerekening van kosten’ als wel het ‘bijdragen naar draagkracht’. Bodemverontreiniging vormt bij de stations in de grote steden een belangrijk probleem.
figuur 31 Deense diesel op landelijk station
Bron: European Ratlway Server
belangstelling
particulieren
voor vestiging in sta tions is gering
Participatie van anderen (ondernemingen) in de ontwikkeling van stations is niet erg gebruikelijk in Denemarken. De belangstelling voor een vestiging in een station is niet groot. DSB ziet zich daar gedwongen het investeringsklimaat voor derden aantrekkelijker te maken door een relatief grote eigen inspanning.
75
scheiding tot in details, maar politieke onzekerheid In Denemarken is de scheiding tussen vervoersinfrastructuur en station minutieus, met behulp van ingekleurde kaarten, uitgewerkt. De scheiding is nog vers. De discussie over wie het meest in aanmerking komt om stations te beheren, is nog niet afgerond - de infrastructuurbeheerder Banestyrelsen wil het stationsbeheer alsnog naar zich toetrekken. DSB tracht intussen de politieke risico’s te beperken en het stationsbeheer in een rustiger vaarwater te loodsen. De afstand tussen politiek en spoorwegzaken is traditioneel gering in Denemarken.
76
5. FRANKRIJK
5.1 De spoorwegen
in Frankrijk
SNCF: dé spoorwegmaatschappij De SNCF - la Société Nationale des Chemins de Fer - heeft een lange geschiedenis. Als “echte” nationale spoorweg bestaat ze sinds 1937, toen alle spoorwegen zijn genationaliseerd. In 1996 beheerde de SNCF 31.983 km aan spoorlijnen en 2.207 stations. De maatschappij vervoerde in 1995 ongeveer 740 miljoen reizigers en 125 miljoen ton goederen. Zij telt 180.000 personeelsleden.
wettelijk monopolie Artikel 18 van de “Wet betreffende het binnenlands transport” (1982) geeft de SNCF als “publieke organisatie in de industriële en commerciële sector” het exclusieve recht om het nationale spoorwegnet te exploiteren, te beheren en te ontwikkelen volgens principes van publieke dienst. De centrale overheid stelt de financiele kaders en doelen en houdt globaal toezicht op het functioneren van de spoorwegmaatschappij. Artikel 18 geeft de SNCF dus het monopolie in het Franse spoorwezen. Het “Decreet betreffende de SCNF” (1983) laat evenwel de mogelijkheid open dat een andere exploitant dan de SNCF een lijn of een gedeelte van een lijn van het nationale railnet exploiteert (art. 65). Dit is echter alleen mogelijk indien de SNCF het nodig acht de exploitatie door een andere exploitant te laten verrichten. Deze onderaanneming (‘subcontracting”) wordt in een contract geregeld en het contract is onderworpen aan goedkeuring door de minister van transport.
internationaal
vervoer
Voor internationaal spoorverkeer geldt een bijzonder regime. Buitenlandse maatschappijen kunnen in een samenwerkingsverband met de SNCF een verbinding exploiteren. Voor internationaal goederenvervoer kan een buitenlandse maatschappij over het Franse net rijden als de bestemming een ander land is. Goederen mogen ook in Frankrijk worden afgeleverd, zolang er maar geen goederen in Frankrijk worden opgehaald. De SNCF moet hieraan medewerking verlenen (artikel 85). Voor het gebruik van de rails, stroom en haltering op stations worden tarieven gerekend, die per eenheid naar categorie gelijk moeten zijn voor verschillende
buitenlandse
vervoerders.
De eenheidsprijzen
77
verschillen
verder
per
sectie (TGWijnen, categorie.
andere grote lijnen, regionale lijnen en overige lijnen) en sub-
organisatie De SNCF is georganiseerd in 17 centrale directies en 23 regionale directies. De centrale directies zijn verdeeld over 9 sectoren. De sector Voyageurs (reizigers) bestaat uit drie directies GL (de grote lijnen), IF (regionale lijnen) en PER (Périurbaines). Voor stations en aanverwante voorzieningen en ruimtelijke ordening is er de Direction de I’Équipement et de I’Aménagement. Deze directie heeft ook een ontwerpafdeling voor grote stations (nieuwe stations voor de TGV en renovatie en vernieuwing). Ontwerpen van kleinere stations valt onder de regionale directies.
steeds minder regionale lijnen Net als in veel andere landen zijn in Frankrijk vooral in de jaren zestig veel spoorlijnen opgedoekt. Dit gaat nog steeds door bij de regionale lijnen in dunbevolkte streken. Het zoeken naar herbestemmingsmogelijkheden lijkt een vak apart te zijn geworden. Zo is een spoortunnel herbestemd tot champignonkwekerij; baanvakhuisjes zijn op grote schaal verkocht als tweede woning: een emplacement heeft bijvoorbeeld de functie gekregen van gemeentelijke kampeerterrein, waarbij het oude waterreservoir voor de stoomtreinen dient als kantoor voor de beheerder en de remise is verbouwd tot een voorziening voor de kampeerders en tot multifunctioneel centrum voor de bewoners van de gemeente zelf.
toestemming nodig voor sluiting Onrendabele lijnen kunnen niet zonder meer door de SNCF worden afgestoten. De maatschappij is verplicht op het nationale net diensten aan te bieden. Afstoten kan slechts met toestemming van de minister. Vooreerst wordt bezien of de betreffende lijnen met medefinanciering van lagere overheden in stand kunnen worden gehouden. Inschakeling van een andere exploitant kan daarbij ook uitkomst bieden.
decentralisatie Bij onrendabele lijnen neemt de kwaliteit van de dienstverlening door de SNCF dikwijls af. Voor meer maatwerk in dat kader zijn er recentelijk (begin 1997) zes (van de in totaal twintig) regio’s aangewezen die bij wijze van proef van de centrale overheid een budget voor spoordiensten krijgen. De regio kan dan met de SNCF in onderhandeling treden over de diensten die voor dat geld zullen worden
78
geleverd op de spoorlijnen in de regio. Van het budget van FF 6 miljard voor regionale spoorlijnen krijgen de zes proefregio’s FF 800 miljoen.
hoge snelheidslijnen
als groeitak
De groeitak van de SNCF is de TGV, de grote lijnen voor de hoge-snelheidstrein. In enkele decennia is al een redelijk fors net voor de TGV aangelegd. In het Schéma directeur national des liaisons ferroviaires A grande vitesse uit 1992 wordt het streefbeeld voor het TGV-net tegen het jaar 2010 beschreven. Gezien de tekorten op de overheidsbegroting en oplopende schulden van de SNCF zal dat streefbeeld waarschijnlijk niet gehaald worden. De uitbreiding van het TGV-net wordt door de centrale overheid getemporiseerd. Prioriteit heeft nu alleen de TGV naar Nice met de aanleg van het spoor en een viertal stations.
5.2 Sanering
scheiding
en EU-richtlijn
van vervoer en infrastructuur
De administratieve scheiding van infrastructuur en exploitatie als voorgeschreven door EU 911440 was de SNCF reeds met het decreet van 1983 (artikel 56) opgelegd. In de recente wet van 13 februari 1997 en een decreet van 5 mei 1997 is de scheiding ook organisatorisch geregeld. Er wordt een publieke organisatie voor de spoorinfrastructuur, de RFF (Réseau Ferré de France), opgericht. De activiteiten van de SNCF worden beperkt tot die van spoorwegexploitant.4’
geldstromen Geldstromen l l
l
voor de spoorwegen
(investeringen
en exploitatie)
lopen nu als volgt:
Staat -> RFF (bijdragen voor infrastructuur); RFF -> SNCF (gelden voor onderhoud en beheer van het spoor en uitvoering van spoorweguitbreiding); SNCF -> RFF (gelden voor het gebruik van het spoorwegnet);
41 Mwwtère de I’Equlpement, du Logement, des Transports et du Tourisme, Lm Ne 97-735 du 73 févner 1997pottant cr6atron de l’étabhssemnt publrque “Réseau ferré de France’ en we du renouveau du transport ferrowalre (l), Journal offlclel de la r6publique Française. 15 février 1997; Ministère de I’Equipement, du Logement, des Transports et du Tourisme, DBcret Ne 97-444 du 5 ma/ 7997 relaU aux rrks~ons et aux statuts de Réseau ferré de France, Journal officie1 de la r6publique Française, 7 mal 1997.
79
l
Staat -> SNCF (bijdragen voor publieke diensten).
De betrekkingen tussen RFF en SNCF moeten in contracten worden geregeld. De geldstromen tussen beide bedrijven zijn voor de komende jaren evenwel vastgelegd om de schuldenproblematiek niet onbeheersbaar te maken en verschuivingen tussen beide partijen te voorkomen. De RFF mag dus voorlopig niet meer vragen voor het gebruik van het spoorwegnet dan nu is vastgelegd door de overheid. De RFF heeft vooral een administratieve functie. Dit komt mede tot uitdrukking in een bescheiden personeelsomvang (circa 200 mensen). Het leeuwendeel van het feitelijke beheer van de infrastructuur wordt in opdracht van de RFF door de SNCF verzorgd.
sanering De scheiding van infrastructuur en exploitatie in Frankrijk vormt primair een onderdeel van het beleid gericht op sanering van de schulden van de SNCF. In EU 91/440 wordt het daarnaast ook als opstap naar concurrentie op en om het spoor gezien. In Frankrijk richt men voorlopig echter alle aandacht op de sanering. In totaal zijn de schulden voor de Franse spoorwegen eind 1996 opgelopen tot 200 miljard Franse Francs. Bijna FF 135 miljard betreft financiering van de investeringen in infrastructuur (waaronder de TGWijnen). Die schuld wordt overgenomen door de RFF.
bezuinigingen
en meer efficiency
Voor elke directie wordt een bezuinigingsplan opgesteld om de tekorten terug te dringen. De scheiding van infrastructuur (RFF) en exploitatie (SNCF) moet er vooral toe leiden dat de SNCF als vervoerder efficiënter te werk zal gaan. Bij de exploitatie van onrendabele lijnen is het doel het tekort van FF 12 miljard terug te brengen tot FF 2 miljard begin 1998 en tot nul begin 1999. Dat doel mag niet worden bereikt door lijnen te sluiten. Een deel van het tekort van een lijn kan worden betaald door de betrokken lagere overheden (regio, gemeenten). Hiervoor sluiten die een overeenkomst met de SNCF. De eerder genoemde proefregio’s die een budget voor treindiensten krijgen zijn hierbij te noemen. Een andere mogelijkheid is de dienstverlening aan particuliere maatschappijen uit te besteden. Ten derde kan de SNCF meer efficiency op die lijnen trachten te realiseren.
voorlopig geen concurrentie De overheid en de SNCF willen niet verder gaan dan nodig is. Privatisering en concurrentie op het (binnenlandse) spoor staan in Frankrijk voorlopig niet op de agenda. Eerst wil men de schuldenproblematiek van de SNCF oplossen. Nu concurrentie toestaan zou de verdiencapaciteit
80
van de SNCF inperken.
Daarnaast
is
het politieke gewicht van de spoorwegvakbonden groot. Het personeel is voor 90% georganiseerd in vakbonden die voornamelijk van “klassieke” linkse signatuur zijn. De arbeidsvoorwaarden bij de SNCF zijn gunstiger dan bij particuliere exploitatiemaatschappijen, met name op het vlak van pensioenvoorzieningen. Bij aantasting van de arbeidsvoorwaarden is grote weerstand te verwachten.
kan het patticulier
goedkoper?
Volgens de woordvoerder van de SNCF heeft privatisering ook weinig nut. Vergeten wordt waarom men destijds heeft genationaliseerd. Particuliere maatschappijen kunnen toch niet goedkoper werken. Men heeft dezelfde kosten voor locomotief, wagons etc. Men kan hoogstens goedkoper zijn door lagere lonen te betalen of de kwaliteit van de dienstverlening te verlagen. Bij een particuliere spoorexploitant die enkele regionale spoorlijnen exploiteert (de CFTA, zie verder paragraaf 5.4) wordt daar anders over gedacht. Men heeft inderdaad lagere loonkosten, met name in de sfeer van pensioenen, maar lagere kosten worden ook bereikt door een andere werkwijze. Men rijdt met goedkoper light-rail-materieel. Het materieel wordt ter plekke onderhouden, zonder extra verplaatsingen of bijzondere gebouwen voor onderhoud. Het werk wordt door minder mensen gedaan. De machinist verkoopt kaartjes op de trein en verricht zelf het meeste klein onderhoud aan de trein. Bovendien blijkt verbetering van de dienstverlening (hogere frequentie) meer reizigers aan te trekken.
trage liberalisa tic De geïnterviewden delen de mening dat liberalisering van het spoorverkeer in Frankrijk langzaam, stap voor stap zal gaan verlopen. Volgens de woordvoerder van de particuliere spoorexploitatiemaatschappij zijn Frankrijk en België de meest conservatieve landen in de EU aangaande liberalisering van het spoorwezen.
5.3 Stations tot nu toe SNCF en rijksoverheid De stations voor reizigers waren net als alle andere onroerende en roerende goederen in beheer bij de SNCF. Voor investeringen in spoorinfrastructuur doet de SNCF voorstellen aan de staat. Op basis daarvan maakt de rijksoverheid de plannen. Na parlementaire goedkeuring vormen die plannen het raamwerk voor de uitwerking en uitvoering, die weer zijn gedelegeerd aan de SNCF. Bij grote opera-
81
ties als de stations voor een nieuwe TGV-lijn4* of de renovatie van het Gare du Nord en Gare de Lyon in Parijs toetst de staat tussentijds. Deze grote operaties worden door de centrale directies van de SNCF uitgevoerd. Kleinere projecten vallen onder de regionale directies. Voor regulier onderhoud aan gebouwen zijn er budgetten die eveneens door de overheid worden vastgesteld.
figuur 32 Voor de oorlog: een ‘gare-maison’ SNCF klasse 4
Bron: Gares - Ateliers du Voyage 1637 - 1937
vroeger: klassenindelingen
van sta tions
In het verre verleden onderscheidde men drie tot zes klassen stations met ondermeer eindstations (kopstations met allerhande voorzieningen voor het rollend materieel) en doorgaande stations. De grootte en de uitrusting van stations met aanvullende voorzieningen voor de reizigers werd verder bepaald door de omvang van het reizigersverkeer en afstanden tussen de stations. Het kleine (“basis”)station voor reizigers bestond uit een sober klein gebouw (vaak met bovenwoning voor de stationschef) voor kaartverkoop en wachtruimte. De nadere voorzieningen van dit gebouw bestonden uit een klok, een naambord op of een inscriptie in de stationsgevel en een abri of markies op het perron.43
”
BIJde Investenngen In TGV-ll)nen en -stations IS eind jaren ‘60 tussen de staat en de SNCF overeengekomen dat de SNCF zelf tenminste 20% financiert en daarbij streeft naar een gemiddeld hoger percentage (1994 36%). Scelles, C., Gares - afebers du voyage 1637-1937, Paris, 1993
82
elk sta tion is uniek, geen “basis “sta tion Een typologie van stations hanteert men thans niet in Frankrijk. Elk station heeft zijn unieke kenmerken. In het ene geval zal een stationsrestauratie of kiosk vooral door reizigers worden gebruikt, in het andere geval vooral door mensen uit de gemeente die nooit met de trein reizen. Van geval tot geval wordt er bijvoorbeeld gekeken naar gewenste voorzieningen voor de reiziger, naar onderhoudskosten, renovatiekosten etc. Cijfermatige overzichten in die sfeer heeft men dan ook niet voorhanden. Ook ten aanzien van winkels in het station is er geen algemeen beleid. Van geval tot geval bepalen vraag en aanbod de invulling van de beschikbare ruimten. Bij het ene grote station kan er een meubelzaak tot de stationswinkels behoren, bij een ander bijvoorbeeld een juwelier.
afstemming Voor de afstemming met busstations, metrostations en dergelijke neemt de SNCF als beheerder van het spoorstation meestal het initiatief. De SNCF heeft belang bij haar stationsomgeving (al dan niet in eigen bezit). Het parkeren voor auto’s is daarbij vanouds ook een belangrijk aandachtsveld. De SNCF heeft daarvoor parkeervoorzieningen bij het station. Waar die voorzieningen niet beschikbaar waren heeft de SNCF soms zelf parkeergelegenheid gemaakt op loopafstand van het station. Bij verandering van de stationsomgeving zijn de SNCF en de betrokken gemeente op elkaar aangewezen. In nauwe samenwerking worden de plannen gemaakt, waarbij ook anderen kunnen worden betrokken (zoals particuliere investeerders, busmaatschappij en winkeliersvereniging).
geen kengetallen
voor prestigieuze
stations
Kengetallen voor de kosten van nieuwe stations zijn er niet. De enkele nieuwe stations zijn “grote werken” met eigen prestigieuze architectuur en binnenhuisvormgeving voor nieuwe TGV-lijnen. Van standaardisatie van stationselementen is bij die stations geen sprake.44 Standaardelementen zijn in meerdere bestaande stations te vinden bij het stationsmeubilair (zoals vuilnisbak en zitbank). Kaat-tautomaten vormen wel een standaard.
SNCF.Station design office - concepts and experbse, Paris, ]uly 1995.
83
heel het station in één hand: bij de vervoerder Integraal stationsbeheer door één organisatie - de SNCF - wordt nodig geacht om het door de reiziger gewenste pakket voorzieningen te kunnen aanbieden: van kaartverkoop en parkeren voor de auto tot en met meer commerciële functies als restaurant en krantenverkoop. Als al die functies in één gebouw zitten blijft de SNCF eigenaar. Dat wil de SNCF ook blijven om de klant te kunnen bedienen. Er worden specifieke huurcontracten met winkeliers e.d. gesloten die ook flexibel beheer (ten behoeve van de reizigers) mogelijk maken. Eventueel (tijdelijk) overtollige grond in de buurt van het gebouw houdt men ook het liefst in eigen hand. De grond voor een hotel bij een goederenstation in Parijs heeft men bijvoorbeeld in erfpacht voor 50 jaar uitgegeven. De SNCF verhuurt vele ruimten in haar stationsgebouwen: voor kantoren, winkels, horeca, woningen, bedrijfsruimten. Verhuur gaat inmiddels meer en meer tegen marktwaarde. Net als bij commerciële verhuurders beschikt de SNCF over actuele marktrapportages over huur- en koopprijzen van onroerend goed. Voor het beheer en onderhoud is de SNCF primair verantwoordelijk en meer verdienen met onroerend goed is ook een middel om het bedrijfsresultaat van de SNCF te verbeteren.
figuur 33 Stationshal ais reclamezuil (Gare St. Lazare)
Bron: RIGO; foto: Geurt Keers
gecombineerde
projecten zijn niets nieuws
Bij gecombineerde bouwprojecten met meerdere eigenaren/investeerders (met bijvoorbeeld een kantoorontwikkelaar of de Parijse metro/RATP) wordt al jaren
84
van geval tot geval bepaald hoe de investeringskosten worden verdeeld. Is dat dak nodig voor de metro of voor de trein? Voor dergelijke situaties vinden de betrokken partijen altijd wel een verdeelsleutel. Voor de exploitatie van gecombineerde gebouwen met verschillende eigenaren worden contracten gesloten tussen de eigenaren. De vereniging van eigenaren (“coöperatieve”), zoals bij koopflats, staat hiervoor model.
opsplitsing
van het sta tion
Bij de scheiding van infrastructuur (RFF) en exploitatie (SNCF), onroerend - roerend goed, neemt het stationsgebouw in Frankrijk een bijzondere positie in. In de oude situatie werd alles beheerd door de SNCF. In de nieuwe situatie, volgens wet en decreet van mei 1997, zijn per 1 januari 1997 alle stations voor reizigers (inclusief voorzieningen voor reizigers in het stationsgebouw) ondergebracht bij de exploitant SNCF. Rails, remises tot en met de perrons voor treinen - ook voor personentreinen - vallen echter vanaf 1 januari 1997 onder de nieuwe publieke organisatie voor infrastructuur, de RFF.
bescheiden
verandering?
Bij het stationsgebouw voor reizigers is er weinig veranderd. Deze stations blijven onder uniek beheer van de SNCF. De verantwoordelijkheid voor het functioneren van het station en treindiensten, maar ook het (technisch) beheer van de infrastructuur (uitbesteed door de RFF aan de SNCF) ligt bij de SNCF. De boedelscheiding moet echter nog worden doorgevoerd. Daarbij kunnen zich problemen voordoen. Waar houdt een perron op en begint de ruimte van het stationsgebouw voor reizigers? Bij het kopstation Gare St. Lazare in Parijs was daar discussie over: om van het ene perron naar het andere te komen was wel een strook tussenliggend toegangsgebied van het stationsgebouw nodig. Zo is een strook afgebakend voor de RFF. Daarnaast zijn er de stationsruimten die door de RFF worden gebruikt (zoals voor technische installaties). Ook daar is eigendomsscheiding (zonder tegenprestaties, artikel 16) nodig en zal voor exploitatiekosten (zoals stookkosten) een verdeelsleutel moeten worden gevonden. Op dat terrein is nog weinig ervaring opgedaan. De woordvoerders van de SNCF en het Ministerie van Transport voorzien echter geen grote problemen. Voor veel aspecten kan men terugvallen op beproefde werkwijzen, zoals bij gecombineerde projecten aangaande investeringen en gemeenschappelijk beheer. Er is nu alleen een nieuwe partij bij gekomen: de RFF. Bij knelpunten bij de boedelscheiding kunnen RFF en SNCF desnoods een beroep doen op de advies/bemiddelingscommissie die is ingesteld.
85
figuur 34 Achter de witte paaltjes begint de infrastructuur van de RFF! (Gare St. Lazare)
Bron: RIGO: foto: Geurt Keers
5.4 Particulier
in Frankrijk
een kleine markt De nationalisatie van de spoorwegen in 1937 omvatte vrijwel alle particuliere spoorwegen in Frankrijk. Maar her en der zijn er nog enkele particuliere spoorlijnen die ook de rails in eigendom hebben. Het betreft dan vooral lijnen van industriële ondernemingen, zoals in de mijnbouw. Daarnaast zijn er particuliere ondernemingen, zoals CFTA, die spoorlijnen exploiteren op verzoek van lokale en regionale overheden of de SNCF. Als de SNCF onderaanbesteding aan een patticulier bedrijf wil wordt contractueel vastgelegd welke (minimum)prestaties de particuliere exploitant moet leveren, welke vergoeding wordt betaald voor het gebruik van de lijn en voorzieningen en welke bijdragen de particulier levert aan het onderhoud van de lijn. Het gehele onderhoud, ook van een stationsgebouw, kan in beginsel door de exploitant ter hand worden genomen. Huur van rollend materieel van de SNCF is ook mogelijk. Aan vrijwel niets merkt de reiziger dat hij in een trein zit die particulier wordt geëxploiteerd. De treinkaartjes zijn die van de SNCF. Op de eigen spoorwagon van de particulier mag de eigen naam wel staan. De vervoersopbrengsten komen (dagelijks) toe aan de SNCF. De exploitant krijgt een overeengekomen deel daarvan als vergoeding voor de geleverde diensten. Als de
86
opbrengsten hoger uitvallen door bijvoorbeeld partijen die extra opbrengsten.
een hogere frequentie
delen beide
figuur 35 De trein van de particuliere CFTA in het jasje van de SNCF
Bron: CFTA
de exploitaties
van CFTA
CFTA is rond 1890 opgericht als een particuliere spoorwegmaatschappij die goedkoop reizen en goederenvervoer als belangrijke doelstelling kende. Na nationalisatie was er weinig van CFTA overgebleven. De spoorlijn Nice-Digne is een van de weinige lijnen die in handen is gebleven van lokale overheden. Die hebben CFTA gevraagd de exploitatie voor reizigers ter hand te nemen. Zo zijn er ook industriëlen die CFTA hebben gevonden voor diensten op hun goederensporen. Momenteel zijn een vijftiental lijnen met circa 1.000 km spoorweg in Frankrijk bij CFTA in exploitatie. Daaronder bevindt zich ook een toeristenlijntje in de Franse Pyreneeën waarvan CFTA de aanbesteding heeft gewonnen.45 Jarenlang heeft CFTA de paar spoorlijnen geëxploiteerd die Corsica rijk is.46 Bij CFTA heeft men geen plannen de activiteiten op het Franse spoor uit te breiden. Het monopolie
Het regime voor toeristenlijnen IS milder voor particuliere vervoerders. De betrokken lagere overhs den kunnen voor zulke lijnen een concessie verlenen en ze aanbesteden. CFTA vond de Corsicaanse lijnen op een bepaald moment niet meer hnancieel interessant. Het bestuur van Corsica heeft toen de SNCF weer gevraagd de diensten ter hand te nemen.
87
van de SNCF blijft een barrière die ook niet met de “directieven” geslecht.
van Europa wordt
vervoer als onderdeel van een conglomeraat CFTA is een dochter van CGEA (Compagnie Générale dIEntreprises Automobiles) die traditioneel werkt op markten met publieke dienstverlening: water en energievoorziening. Gaandeweg zijn daar andere sectoren bijgekomen: openbaar vervoer, vuilnisophaaldiensten, schoonmaakdiensten (ook van de Eurostartreinen) en recycling in de industrie, stedelijk parkeerbeheer, bouwondernemingen, gezondheidzorg en telecommunicatie. Wereldwijd bestaat het concern uit 200 ondernemingen en zijn er 43.000 werknemers.
veel busvervoer en lokaal vervoer In Frankrijk zelf is CGEA actief in openbaar vervoer met bussen, taxibussen, trolleybussen, light rail en watertransport. Busdiensten worden in circa 40 steden geleverd. In de Parijse regio is men met 1.200 bussen de grootste particuliere busmaatschappij. In de Provence en de Cote d’Azur is men de grootste regionale vervoersmaatschappij. Interregionale lijnen heeft men ook. In het stedelijke openbaar vervoer speelt CGEA in op de wens van lagere overheden tot uitbreiding van openbaar vervoer, bij afnemende gemeentelijke middelen. Een voorbeeld hiervan is de constructie voor realisatie en exploitatie van een nieuwe sneltramlijn in de stad Rouanne. Drie partijen - gemeente, belegger en CGEA - hebben de aanleg bekostigd; voor de exploitatie is een concessie verleend aan CGEA. Door deze opzet nemen de twee betrokken marktpartijen 40% van de investeringskosten in de nieuwe lijn voor hun rekening.
internationaal
actief in spoorvervoer
Aangaande de spoorwegen wordt vooral Groot-Brittannië en Portugal heeft men bouwd. Men volgt ook de ontwikkelingen van die landen een afwachtende houding ling gevolgd en is inmiddels overgenomen.
uitbreiding in het buitenland gezocht. In al een aanzienlijke marktpositie opgein de Benelux, maar neemt ten aanzien aan. “Lovers-trein” werd met belangstel-
88
5.5 Conclusie
nog wettelijk vervoersmonopolje De SNCF heeft nog steeds een wettelijk monopolie. Concurrenten ziet men in Frankrijk hooguit als onderaannemer van de SNCF of in kleine regionale lijnen. De SNCF verzorgt ook praktisch al het feitelijke beheer voor de RFF, de officiële infrastructuurbeheerder die vrijwel uitsluitend een administratieve functie heeft.
eerst de sanering.. . en dan? Alles, ook het stationsbeheer, staat in het teken van de sanering van de SNCF die kampte met een grote schuldenlast en hoge personeelskosten. Voordat die sanering is afgerond wil men in elk geval niets weten van concurrentie op of om het spoor. In Frankrijk blokkeren de vakbonden bovendien ontwikkelingen die de positie van hun leden (hoge pensioenen bijvoorbeeld) zouden kunnen aantasten.
stations: co-produktie
SNCF-overheid
Investeren in stations geschiedt nog onveranderd in gemeen overleg met de staat. De SNCF ontwikkelt investeringsplannen die aan het parlement worden voorgelegd. Grote projecten als een nieuwe TGV-lijn met nieuwe stations worden door de SNCF centraal ontwikkeld. Kleinere plannen worden uitgevoerd door de regionale directies. SNCF zorgt ook voor afstemming met de andere modaliteiten en besteedt veel aandacht aan parkeervoorzieningen bij stations. De scheiding tussen infrastructuur en de rest van het station speelt bij de overheidsfinanciering geen belangrijke rol.
integraal stationsbehaer
hoort bij SNCF
De SNCF beschouwt integraal beheer van het station door één organisatie als noodzakelijk voor een goede dienstverlening aan de reizigers. De SNCF kan er bovendien op wijzen dat ze het stationsbeheer altijd al ruim heeft opgevat: vestiging van winkels of andere ondernemers, samenwerking in het beheer met andere vervoerders zoals de metro.
stationsbeheer
wordt mede vernieuwd door nieuwe typen verbindingen
In Frankrijk valt goed te zien dat het stationsbeheer vooral op de proef wordt gesteld door de ontwikkeling van de hoge-snelheidslijnen (meer zakenreizigers,
89
nieuwe stations etc.) en aan de andere kant door de komst van regionale kale light rail verbindingen (spitsdrukte, andere reizigerstypen etc.).
90
en lo-
6. STATIONSINVIJF LANDEN: OVERZICHT
6.1 Stations
als overgangsgebied
Europese richtlijn definieert infrastructuur De Europese richtlijn EU 440/91 schrijft in Afdeling III een administratieve scheiding voor tussen infrastructuur en vervoer op het spoor. Voor de omschrijving van infrastructuur wordt daarbij verwezen naar twee twintig jaar oudere richtlijnen (EEG 2598/70 en EEG 1 108/70).47 Het gaat bij infrastructuur om de ‘weg en vaste installaties . . . voor zover deze noodzakelijk zijn voor het verkeer van de voertuigen en de veiligheid van dit verkeer’ (EEG 2598/70). Infrastructuur van de spoorwegen omvat dan een reeks van elementen die worden opgesomd in een bijlage van deze richtlijn.48
boekhoudkundig
en organisatorisch
scheiden
In de meeste landen gaat men verder dan een administratieve scheiding van infrastructuur en vervoer en brengt men ook organisatorisch een scheiding aan. Daarbij wordt het vervoer in elk geval verzelfstandigd - meest als vennootschap waarvan de overheid de aandelen bezit. Op die wijze krijgt het vervoer tevens de ‘management independente’ die dezelfde richtlijn 440/91 voorschrijft. Bij de infrastructuur zijn beheer en ontwikkeling dichter bij de overheid gebleven. Soms is de infrastructuurbeheerder nog steeds een overheidsdienst (Zweden). In Denemarken en Frankrijk is het een apart bedrijf waarvan de overheid de aandelen bezit. In Duitsland is de infrastructuur ondergebracht bij een aparte dochteronderneming of business unit van het verzelfstandigde vervoersconcern. In Engeland is het infrastructuurbedrijf geprivatiseerd. Scheiden kan op velerlei wijzen. Vervoerders waren in het algemeen warm voorstander van die scheiding omdat men daarmee de verantwoordelijkheid van de overheid voor de infrastructuur kon accentueren.4Q Na scheiding bleef gewoonlijk een sterke ‘informele verwevenheid’50 bestaan tussen de nieuwe, gescheiden organisaties. Ze werden ook vrijwel allemaal bemand door ‘ex-staatsspoorwegmedewerkers’.
47 Die waren bedoeld om de overheldsadmlnlstratle op het punt van infrastructuur-uitgaven te uniformeren. 48 Die bijlage van EEG 259W70 IS in dit rapport opgenomen als bijlage 2. ” Dat IS ook 66n van de thema’s in Van der Kolk e.a.
91
stations voor een des/ infrastructuur Stations zijn als zodanig geen on- f@uur 36 Geeft de glazen scheidingswand aan waar de infrastructuur opderdeel van de infrastructuur maar houdt en het station begint?’ een aantal zaken die men op stations tegenkomt valt er wel onder. Dat geldt natuurlijk voor de sporen met alles dat erbij hoort. Maar bijvoorbeeld ook voor de perrons en voor de installaties voor (verkeers)veiligheid, seinwezen en telecommunicatie alsmede de gebouwen waarin die installaties zijn gevestigd. De infrastructuur voor personenvervoer omvat ook de verkoopruimtes (innen van de vervoerskosten) en vervolgens de ‘wegen’ van die loketten naar de perrons. Eenmaal op de perrons aanbeland bevindt men zich hoog en droog op de infrastructuur al valt de kiosk op het perron daar weer buiten. Zo lijkt EEG 2598/70 te moeten worden gelezen. Bron. London Transport - Jubllee Llne Extenslon Project
infrastructuur
op een station: een rafelig einde?
De richtlijn 440/91 maakt één uitzondering op de omschrijving van infrastructuur die in de oude richtlijn 2598/70 was gegeven. De installaties voor het innen van de vervoerskosten worden namelijk, als het gaat om de scheiding infrastructuur / vervoer ingevolge 440/91, buiten de infrastructuur gehouden. Men kan zich de infranu als volgt voorstellen: die bestructuur voor de ‘noodzakelijke aan- en afvoe? gint bij het perron en omvat de weg die het perron verbindt met de openbare ruimte buiten het station. Dat laatste staat niet in de richtlijnen, maar aan- en afvoerwegen moeten toch een begin en een einde hebben. Waar de grenzen van de infrastructuur dan precies lopen, is echter niet altijd duidelijk. De kaartverkoopruimten horen in elk geval niet tot de infrastructuur, evenmin ais allerlei voorzieningen ten behoeve van reizigers (toiletten, wachtruimte, loketten etc.). De voet-
5o Van der Kolk e.a. constateerden dat al In Zweden toen de scheldIng daar was doorgevoerd nog voor de Europese nchtiljn van 1991. ” Edwards signaleert een wereldwijde tendens om perron en spoor fysiek te scheiden (Edwards, p 47). 52 Andere onderdelen, als een gebouw voor de verkeersleldlng e.d., leveren minder problemen bl] de opdeling van een station en laten we hier bulten beschouwing.
92
gangerstunnel onder de perrons of de voetgangersbrug eroverheen wel. De stationshal rekent men in de regel weer niet tot de infrastructuur, ook al loopt de verbinding van het perron met de openbare ruimte buiten het station gewoonlijk door die hal. En is de lift op het perron noodzakelijk en dus infrastructuur (Denemarken)? Moeten de routes die overstappers op kopstations tussen perrons volgen en die via het kopdeel lopen, ook tot de infrastructuur worden gerekend (Frankrijk)?
figuur 37 Mogelijkheden voor beheer van een station Hoofdvervoerder
I
u
Infra-beheerder
Beheer
Vervoerder -
spoor perron wachtkamer wetgan~ecs tunnel
stationsbeheer De Europese richtlijnen zeggen wel wat over de infrastructuur en daarmee iets over een deel van het station, maar zwijgen over het beheer van stations in het algemeen. In de onderzochte landen heeft men al het beheer dat het station betreft op zekere afstand gezet van de personenvervoerders - dus het deel dat in termen van EU 440/91 geen infrastructuur is. Meestal worden stations ondergebracht bij het verzelfstandigde spoorwegconcern (Duitsland, Zweden, Denemarken en Frankrijk), maar dan wel als een aparte dochter of business
93
unit of wel bij
het bedrijfsonderdeel dat het vastgoed beheert. Het kan echter ook betekenen dat de beheerder van de railinfrastructuur eigenaar wordt van het totale station (Engeland) en de vervoerders stations leasen.
stationsbeheerder
naast vervoersinfra-beheerder
en vervoerder
Als naast de ‘railinfra-beheerder’ en de vervoerder een aparte onderneming of business unit is gevormd voor het beheer van de spoorwegstations, dan blijft het aandeel van de beheerder van de railinfrastructuur in het beheer van het station gewoonlijk beperkt. Het domein van de stationsbeheerder begint dan soms al bij het perron (Duitsland). Dat hoeft geen problemen op te leveren met de Europese richtlijn, zolang het stationsbeheer maar ‘tenminste boekhoudkundig gescheiden’ is van het vervoer en vervoerders betalen voor het gebruik van een station.% Ook als de stationsbeheerder dan elementen van infrastructuur in de zin van 911440 onder zijn hoede heeft, is toch aan die richtlijn voldaan. De richtlijn laat de lidstaten immers vrij om het management van de infrastructuur op te dragen aan wie ze willen. Ze verbiedt geenszins dat er meerdere infrastructuurbeheerders voor de spoorwegen in het leven worden geroepen, noch dat de vergoeding die wordt betaald, meer omvat dan alleen het gebruik van de infrastructuur.
competen ties in plaats richtlijnen Zolang het stationsbeheer maar op zijn minst administratief gescheiden blijft van het vervoer mag dat stationsbeheer dus infrastructuur omvatten en doet de precieze verdeling van een station in spoorweg-infrastructuur en ‘overig’ er niet zoveel toe als het gaat om de uitvoering van de richtlijn 440/91. Echter: railinfrastructuur en stationsbeheer zijn meestal ook organisatorisch gescheiden. Daardoor zijn financiën en competenties in het geding en wordt het onderhandelen. De uitkomst staat dan niet van tevoren vast. De Deense railinfrabeheerder Banestyrelsen beheert bijvoorbeeld een groter deel van het station dan de Zweedse railinfrabeheerder Banverket. In Denemarken zijn de domeinen tot in de details afgebakend aan de hand van computertekeningen waarbij meer is gelet op principes en competenties dan op een praktische oplossing.”
verwantschap
tussen het beheer van infrastructuur
en stations
Het stationsbeheer is dus als kleine broer van het railinfrabeheer vaak ook op afstand van de vervoerders gezet. In de meeste landen is de regelgeving betreffen-
53 EU 440191eist dat een vergoeding wordt gevraagd voor het gebruik van de spoorweg-infrastiuctuur. 54 Het aardige van de mogelijkheid om de stationsbeheerder ook infrastructuur-elementen te laten beheren ISjuist dat meer aandacht kan worden besteed aan wat de meest praktische taakverdeltng is.
94
de de infrastructuur tenminste voor een deel ook van toepassing op stations. Zo gelden voor het sluiten van stations soortgelijke regels als voor het opheffen van infrastructuur. Stations blijven in veel landen net als de infrastructuur dichter bij de overheid dan de vervoersondernemingen - bij beide moet in elk geval afstand ten opzichte van die vervoerders worden bewaard. Ook qua subsidiëring en financiering vertonen infrastructuur en stations in de meeste landen verwantschap.
figuur 38 Mogelijkheden voor eigendom van stations
Bezit
Hoofdvervoerder Infra-beheerder
bijvoorbeeld Zweden stations gebouw -kantoor---,
perron
I
spoor perron wachtkamer
voetgangers tunnel
bijvoo&eeld Denemarken Duitsland Frankrijk
bijvoorMeld
het
Verenigd Koninkrijk
de andere kant: de vastgoedwereld Grenst het station aan de ene kant aan de railinfrastructuur, aan de andere kant grenst het aan de wereld van het vastgoed. De meeste spoorwegmaatschappijen bezaten veel meer onroerend goed dan het ‘operationele’ onroerend goed dat nodig is voor de infrastructuur en stations. Bij de verzelfstandiging is dat meerdere (kantoren, hotels, grond die niet nodig is voor het spoor etc.) meestal ondergebracht in een aparte dochteronderneming of business unit Vastgoed. Stationsbeheer zit nu als het ware ingeklemd tussen deze ‘Vastgoed’ BV en de beheerder van de railinfrastructuur.
95
figuur 39 De loggia van het nieuwe stationsgebouw Kassei- Wilhelmshöhe: de omgeving wordt ook vernieuwd --. r-_ l---- -.__ \ - --_-_ : il ..~_. 1.: GÏd , ‘i.
Bron: Renaissance of Flailway Stations
de buitengrenzen
van het station
De buitengrenzen van een station zijn evenmin altijd duidelijk. Waar houdt het station op en begint het stationsplein55? Waar houdt het domein van de stationsbeheerder op en begint dat van de vastgoed-divisie? De EU-richtlijn richt zich op de infrastructuur en laat zich niet uit over vastgoed dat niet nodig is voor het vervoer. Bij de buitengrenzen van het spoor kan elk land een eigen koers kiezen. In het algemeen neigt men ertoe om voorzieningen die direct voor het personenvervoer van belang zijn tot het station te rekenen. Bijvoorbeeld passages die naar het station leiden, fietsenstallingen of parkeervoorzieningen. Maar veel hangt af van de tradities en opvattingen over taken van de spoorwegen op zulke terreinen. In sommige landen hebben de spoorwegen zich traditioneel weinig bemoeid met zaken buiten het station. Daar (bijvoorbeeld Duitsland) is de buitengrens vaak harder dan waar intermodaliteit altijd voorop heeft gestaan zoals in Denemarken en Zweden, waar tot voor kort de spoorwegmaatschappijen ook alle bussen en veren bezaten.
55 Als dat stationsplein trouwens semi-openbaar IS en bijvoorbeeld wordt bewaakt door een parbculiere bewakingsdienst, IS het dan misschien een onderdeel van het stabon (Broadgate in Londen)? Of maakt het deel uit van het omringende kantorencomplex dat samen met het station IS ontwikkeld7
96
verwantschap
tussen beheer van stations en de wereld van vastgoed
De verwantschap tussen beheer van de infrastructuur en dat van stations is vooral gebaseerd op overeenkomsten in de regelgeving. Aan de buitengrens is de verwantschap niet minder, maar wel geheel anders van karakter. Daar betreft het meer de samenhang tussen de aard van het beheer. Zeker bij de grotere stations omvat het beheer van het station mede de exploitatie van onroerend goed: verhuur van ruimtes voor winkels of kiosken, exploitatie van vergadercentra, exploitatie van restaurants (al dan niet met franchising) - kortom tal van activiteiten die meer verwant zijn aan het beheer van vastgoed dan aan die van het spoorvervoer. Ook bij de projectontwikkeling en vernieuwing van stations komt de verwantschap met de vastgoedwereld duidelijk naar voren. In het algemeen lijkt stationsbeheer dichter bij de vastgoedwereld te staan dan bij die van de vervoersinfrastructuur.56 Soms komt dat ook organisatorisch tot uiting, zoals in Zweden waar het stationsbeheer bij de vastgoed-divisie van het vervoersconcern is ondergebracht. Dat is ook het geval in Denemarken, waar vervolgens het dagelijks beheer aan de vervoerders is opgedragen.57 Het is trouwens niet ongewoon dat het (dagelijks) beheer aan een andere organisatie wordt opgedragen dan ontwikkeling (vernieuwing, veranderingen, nieuwbouw etc.). Ook als dat binnen eenzelfde bedrijfseenheid zit zijn dat geheel verschillende afdelingen: het dagelijks beheer is veel decentraler en minder specialistisch. Vooral de ontwikkelingsafdeling is nauw aan de vastgoedwereld verwant.
stations meer op de vootgmnd? In de meeste landen die we bezochten valt een zekere emancipatie van het stationsbeheer te constateren. Traditioneel had het stationsbeheer bijna nergens veel autonomie - het beheer was versplinterd en werd weggedrukt door de grote vervoerswereld en de vastgoedwereld. Waar het stationsbeheer is verzelfstandigd, treedt het nu wat meer op de voorgrond. Daar is men nu ook druk bezig om nieuwe formules voor spoorwegstations te zoeken. Die accentuering van het stationsbeheer
wordt gezien
spoorwegen
als een onverwacht
bijprodukt
van de herstructurering
van de
in de Europese landen.
Zoals een geïnterviewde zei: “Het grootste verschil tussen stationsbeheer en het vastgoedbeheer by de spoorwegen LS.dat stabonsbeheer verlieslijdend IS.” 57 Elk net heeft zi]n elgen vervoerder (Intercity, Regio en Deense versie van de S-Bahn) die het dageI~jks beheer verzorgt.
97
6.2 Soorten
van wachthuisje
stations
en soorten
beheer
tot zakencentrum
Het eenvoudigste station lijkt op een grote tramhalte. Onbemand met hooguit een kaartautomaat, een wachthuisje of abri, één of twee perrons - het heeft altijd iets kaals. Het andere uiterste wordt gevormd door het grootschalige station. Een ‘stad in het klein’ met hotels, winkels, restaurants, vergaderzalen, bioscopen en ga zo maar door - een station waar men in rond kan zwerven en waar men niet alleen naar toe gaat omdat men de trein moet pakken. Tot deze grootschalige stations behoren tegenwoordig ook de nieuwe stations bij luchthavens. En tussen onbemand en stad in het klein is er een bonte variatie aan stations. Bijvoorbeeld plattelandsstations die wel bemand zijn en fungeren als sociaal of economisch centrum voor hun omgeving. Of suburbane ‘brugstations’ van een wat grotere schaal.58
“in al/ shapes and sizes”g Richards en MacKenzie beginnen in hun standaardwerk de stationshiërarchie met de koninklijke stations zoals Hanover met zijn eetzaal en de stations van koningin Victoria in Engeland.” Er bestaan verder typische pelgrimsstations met bijbehorende gezondheidsvoorzieningen. Typische badplaatsstations die op mooie dagen massale aantallen strandliefhebbers moeten kunnen verwerken. Er zijn stations die alleen voor de paardenraces zijn aangelegd, voor een voetbalstadion, voor een legerplaats, voor een bedrijf, een ziekenhuis of een school. Er waren in sommige grote steden zelfs speciale begrafenisstations waarvandaan de begrafenisondernemingen de lijken vervoerden naar hun begraafplaatsen buiten de stad. Er zijn vele soorten treinreizigers en bezoekers en stations weerspiegelen die variatie. Wie kijkt naar het beheer van stations moet constateren dat de regelgeving slechts in beperkte mate inhaakt op die verschillen.
knooppunt
of niet?
Voor het beheer van een station is speciaal van belang of het een onderdeel vormt van één net of deel uitmaakt van meerdere netten. Kleine stations horen dikwijls slechts bij één regionaal spoornet. In dat geval is het beheer van het stati-
5B Edwards, p.37. 5e “Stations came in all shapes and sizes, and served a mulbpicity of functrons. They ranged in sizes from towenng architectural masterworks Iike London St Pancras and the Victoria Terminus, to undistlnguished single-platform halts Iike Borrobol and Salzcraggie, request stops on the Highland Line for the shooting gentry.’ Richards en MacKenzie, p.160
98
on relatief eenvoudig. Lastiger wordt het als een station meerdere netten bedient.6’ Dan moeten belangen van verschillende netwerken worden afgewogen, kosten worden verdeeld en wordt de besluitvorming ingewikkelder. Als stelregel kan men aanhouden, dat de complexiteit van het beheer meer dan evenredig toeneemt met het aantal netten waar een station deel van uitmaakt. Toegenomen complexiteit betekent ook een groter eigen domein voor het beheer - stationsbeheer wordt meer en meer een vak apart. In de regel loopt dit parallel met de schaal van het station - de grotere stations koppelen typisch meerdere netten.
metaforen Wanneer verhoudingen nieuw worden geordend refereert men dikwijls aan analoge situaties, verwijst men naar voorbeelden die de zaak waar het om gaat in een scherp daglicht stellen. Uit de literatuur is bekend6* dat metaforen een belangrijke rol spelen in discussies over institutionele veranderingen. In de volgende drie paragrafen schetsen we drie metaforen die in de landen die we hebben bezocht een rol lijken te spelen in de wijze waarop men denkt over het beheer van stations. Het zijn achtereenvolgens: het station als visitekaartje, het station als spoorhaven en het station als gemeenschapscentrum of stad in het klein.
6.3 “Visitekaartje”
het visitekaartje
van het vervoersconcern
Geregeld refereren vervoerders aan stations als “ons visitekaartje”. Daar bedoelt men dan mee: het station is het visitekaartje van het vervoersbedrijf in de richting van (potentiële) klanten. Een station hoort reizigers te lokken, het moet duidelijk maken welke service en kwaliteit men mag verwachten als men er de trein neemt. Het station neemt in de marketing van het vervoersconcern een strategische plaats in. Dit werd het meest benadrukt bij het vervoersconcern DB in Duitsland, maar ook in landen als Zweden en Denemarken dachten de vervoerders zo over ‘hun’ stations.
Denk ook aan de koninkliJke wachtkamer en de aparte ultgang voor koningin Wilhelmina op het Amsterdamse CS. ” Het kan eveneens moeIlIJker worden als meerdere concurrrerende vervoerders op eenzelfde verbinding of net diensten onderhouden Een dergeliJke concurrentie binnen eenzelfde net (op het spoor) zijn we echter niet tegengekomen. 62 Zie biJvoorbeeld H Leblebici e.a., 1991.
99
één gebruiker:
de vervoerder als beheerder
Als een station slechts deel uitmaakt van één netwerk dat door één vervoerder wordt bediend, ligt het voor de hand om te praten over het station als visitekaartje van die vervoerder. Dan is het ook doelmatig om het stationsbeheer aan die vervoerder op te dragen. Die heeft immers het meeste belang bij een optimaal beheer van ‘zijn’ station. Hij zal beter dan wie ook het station beheren om het als visitekaartje in de richting van zijn reizigers te gebruiken. Zowel voor het onbemande beheer als voor de verdere ontwikkeling van het station is het in goede handen bij de betrokken vervoerder - een beheerder met een spoorpet op. Intermodaliteit is ook voor de vervoerder van belang, ook al kan tegelijk sprake zijn van een zekere concurrentie. In de meeste landen geldt dan ook: één gebruiker is ook de beheerder. Waarmee die vervoerder de ruimte krijgt om er zijn visitekaartje van te maken. Een beheerder die volle eigenaar is en een lange tijdshorizon heeft zal daarbij de sterkste ondernemer zijn.
gelegenheidsbeheer
of lange termijn
In sommige landen wordt echter de ondernemende rol van de vervoerder als beheerder ingeperkt door onzekerheden of worden zijn tijdshorizon en bewegingsruimte ingeperkt. In Engeland wordt van geval tot geval in franchises en leaseovereenkomsten vastgelegd hoe kosten en investeringen worden verdeeld. Het probleem van gedetailleerde overheidsbemoeienis is misschien verschoven naar zelfstandige organen als de Regulator en Franchise Directer - maar het is bepaald niet verdwenen. De vraag is of op die wijze een basis is gelegd voor een ondernemerschap dat zich richt op de stationsverbetering voor de lange termijn. De wijze waarop de vergoeding van de stationsbeheerder aan Railtrack wordt berekend, wordt bijvoorbeeld door de betrokkenen beschouwd als een remmende factor bij de stationsvernieuwing. Concurrentie om het spoor kan ook leiden tot een kortere tijdshorizon van de beheerder dan voor de ontwikkeling van het station wenselijk zou zijn: op de winkel passen.
gezamenlijk gebruik: de grootste vervoerder als beheerder Als een station deel uitmaakt van meerdere netten wordt het beeld van ‘het visitekaartje’ ingewikkelder. Men moet er dan immers rekening mee houden, dat er meerdere vervoerders van het station gebruik maken. Zodat de vraag direct luidt:
Het Engelse Rarltrack loopt bijvoorbeeld risico’s met investeren omdat de franchrsetermrjnen korter zijn dan de afschnjvingstermijn. Railtrack heeft een dergelijk risico gelopen met de aanleg van een grote P+R-faciliteit In Edinburgh. Als een nieuwe franchisenemer geen interesse heeft in die faciliteit of de kosten te hoog vindt. dan blijft Railtrack met de resterende boekwaarde zitten. Railtrack stelt dat een dergelijk probleem thuishoort bij de Franchise Drrector (de overheid).
100
“Wiens visitekaartje?“. De meest voorkomende ‘samenloop’ tussen spoornetten is die tussen een intercitynet en een regionaal net. Dat laatste wordt in de meeste landen apart aanbesteed, gewoonlijk door regionale autoriteiten. Het komt in de door ons bezochte landen dan ook geregeld voor dat de regionale vervoerder een ander is dan de intercityvervoerder. In een aantal landen hanteert men in zulke gevallen de stelregel dat de grootste gebruiker van het station het beheer op zich neemt. In Engeland, waar meer dan 20 netten afzonderlijk worden aanbesteed, is dat de standaardoplossing: de grootse gebruiker wordt de Station Facility Operator. In sommige landen komt de vraag wie de grootste gebruiker is niet eens per station aan de orde omdat de intercityvervoerder de grootste maatschappij is aan wie alle stations zijn toevertrouwd. Traditioneel zijn de kleinere regionale vervoerders te gast op stations die zij delen met grotere, landelijk opererende vetvoerders; de baas zijn zij alleen op hun eigen stations waar geen andere vervoerders stoppen (bijvoorbeeld in Denemarken en de ‘nichtbundeseigene’ spoorwegvervoerders in Duitsland).
minder een visitekaartje? Andere gebruikers van een station kunnen zich stiefmoederlijk bedeeld voelen wanneer de grootste gebruiker het station duidelijk inricht als Z@Jvisitekaartje. Er zijn twee oplossingen voor zulke situaties. Ofwel men accepteert dat de grootste gebruiker er zJn station van mag maken; als ooit een andere gebruiker de grootste wordt mag die er zijn visitekaartje van maken. Ofwel men streeft naar een min of meer neutraal beheer, waarbij de grootste gebruiker wel beheerder wordt, maar gebonden is aan een zekere terughoudendheid of neutraliteit. Beide oplossingen komen voor. In Duitsland en Scandinavië neigt men naar het eerste, terwijl men in Engeland de grootste gebruiker een neutraal beheer voorschrijft. In Duitsland, Zweden en Denemarken eist men weliswaar geen neutraal beheer, maar eist de overheid wel, dat de vervoerder-beheerder zijn concurrenten bepaalde faciliteiten garandeert. In alle gevallen zal de toegankelijkheid van de infrastructuur in de zin van 440/91 moeten zijn gegarandeerd.
een gezamenlijk visitekaartje? Waarom wordt een station niet door de vervoerders die er gebruik van maken, gezamenlijk beheerd en tot hun gezamenlijke visitekaartje uitgebouwd? Een gezamenlijke dochteronderneming voor het beheer van een groot station is immers gauw opgericht. Toch komt men dat weinig tegen. Kennelijk is een echt visitekaartje te zeer een individuele aangelegenheid. Corporate designs van verschil-
101
lende maatschappijen combineren is moeilijk. De praktische zamenlijk beheer zijn niet te onderschatten.@
spanningen
problemen
van ge-
binnen één concern?
Ook als er sprake is van één gebruiker is het in de praktijk wat minder eenvoudig dan boven geschetst. Als de stations bij het verzelfstandigde vervoersconcern worden ondergebracht, worden ze op afstand gezet van het reizigersvervoer. Een afzonderlijke dochter of business unit (‘stations-divisie’) zal vervolgens een eigen resultaatverplichting hebben. Wanneer de stations-divisie het gevoel heeft dat de reizigers-divisie niet de marktprijs betaalt en een rem vormt voor de verbetering van het resultaat, dan lopen de spanningen snel op. Spanningen binnen een concern kunnen even funest zijn als spanningen met derden - lastiger soms omdat men binnen het concern niet over alternatieven beschikt. Anderzijds mag van de concernleiding worden verwacht dat zij in staat is om knopen door te hakken. Als het station het visitekaartje voor het hele concern vormt, dan zal de leiding het zich slecht kunnen veroorloven het beheer te laten vastlopen.65
6.4 “Spoorhaven”
de luchthaven
als model
Luchthavens worden gewoonlijk door een afzonderlijke onderneming (aandelen meest bij de overheid) gerund terwijl talloze maatschappijen uit binnen- en buitenland er gebruik van maken.6” Het beheer is uiterst complex - naast allerlei internationale verdragen en nationale regelgeving is het regisseren van alle betrokken maatschappijen en bedrijven geen sinecure. Maatschappijen betalen voor een vliegtuig dat landt, gewoonlijk volgens een tamelijk ingewikkeld systeem dat weinig zegt over werkelijke kosten of baten. In West-Europa haalden de luchthavens begin jaren negentig gemiddeld 56% van hun inkomsten uit luchtvaartheffingen - de overige 44% van hun inkomsten kwam uit belastingvrije winkels en andere ‘commerciële’ (dat wil zeggen niet direct aan de luchtvaart gerelateerde) bron-
In de 19e eeuw werkten spoorwegmaatschapprten wel eens samen bij het ontwrkkelen van een stabon vanwege de hoge grondprijzen in de centra van steden. Het resultaat: “constant fnctron”. Of zoals een getuige het uitdrukte voor een Engelse parlementaire commissie: “Joint stations have been a more fruitful source of quarrels, Iitfgation, chancery prcceedings and drsagreements than almost anythrng else connected with the railways.” Gec. Richards en MacKenae, p.126. 65 Interessant is hierbij dat rnfrabeheerders als Railtrack en Banestyrelsen verplicht zijn om bepaalde taken in concurrentie (eigen bedrijfsonderdelen en buitenstaanders) op te dragen. Iets dergelijks zou binnen de grote vervoersconcems wel eens een vast gebruik kunnen worden. 86 Voor het volgende zre Doganrs, 1992. Behalve luchthavens dienen ook het grote busstation en het winkelcentrum zich aan als referentiepunten.
nen.67 De luchthavens staan bovendien in tal van opzichten model voor de spoorvervoerders: rentabiliteit, genereren van economische activiteiten in de omgeving etc.” Kortom: een machtige metafoor wanneer men zoekt naar een toekomstbeeld voor de grote treinstations.
beheer van grote stations Grote stations als belangrijk knooppunt waar verschillende vervoerders gebruik van maken en waar veel winkels en vergaderruimtes zijn - ligt het niet voor de hand die te beheren als ware het een luchthaven? Dat wil zeggen: beheer in handen van een aparte (overheids)onderneming die niet tot enig spoorvervoersconcern behoort. Een gespecialiseerde stationsbeheerder. In Engeland lijkt het enigszins deze kant op te gaan. Railtrack, de infrastructuurbeheerder, beheert in Engeland veertien ‘mega stations’ (Gatwick, alle Londense stations en een paar grote buiten Londen). Men vindt dat de complexiteit van zulke grote stations het te ingewikkeld zou maken om het beheer op te dragen aan de grootste gebruiker een derde, niet-vervoerder zou die taak beter aankunnen. Stationsbeheer wordt dan inderdaad als een vak apart beschouwd. Overigens heeft men in Engeland altijd al de mogelijkheid opengelaten om stations eventueel apart aan derden te leasen - en als derde zou een ruime kring van gegadigden in aanmerking kunnen komen. Bijvoorbeeld uit de wereld van het vastgoedbeheer of . . . uit de wereld van het luchthavenbeheer?
variaties op de vliegvelden De kern van de luchthaven-metafoor is een afzonderlijk, gespecialiseerd beheer dat los staat van de gebruikers. Bij de luchthavens liggen de zaken echter niet zo eenvoudig. Sommige luchthavens zijn geprivatiseerd (Engeland) en hebben zich ontwikkeld tot gediversificeerde dienstverlenende bedrijven. In de VS is een sterke traditie dat de grote luchtvaartmaatschappijen op een luchthaven hun eigen terminals bouwen en beheren. Schiphol kenmerkt zich op zijn beurt door het onderhouden van relatief vaste relaties met zijn concessiehouders voor zijn uitgebreide belastingvrije voorzieningen.” De luchthaven is niet één voorbeeld, maar levert een reeks verschillende voorbeelden.
” ”
Doganis, p.53. Architectuur van nieuwe treinstations verwijst soms ook naar de luchtvaart-dynamiek - met de suggestie dat het spoor tot diezelfde dynamische wereld behoort. In Canada heeft men na WO II de stahons zelfs verplaatst naar buiten, aan de rand van de stad, “like an airport”, aldus Richards en MacKenzie, p.59. Eg Doganis, p.155.
103
meer afstand tot de reizigersmarkt? Een beheerder die los staat van het personenvervoer zal altijd op grotere afstand staan van de vervoersmarkt dan een vervoersconcern. De markt van die beheerder wordt gevormd door alle gebruikers van het station - vervoerders en andere bedrijven. Dat wordt gewoonlijk als bezwaar gevoeld door vervoerders die stellen, dat zelfs de infrastructuurbeheerders het stationsbeheer niet in hun vingers hebben omdat ze niks van reizigers begrijpen. Zulke argumenten hoort men bijvoorbeeld in Engeland en Denemarken. De luchthaven-metafoor laat echter zien, dat gespecialiseerd beheer door een aparte organisatie ondanks die afstand tot de reizigers wel degelijk kan functioneren. Bij gespecialiseerd beheer los van de vervoerders kan onmiskenbaar veel expertise worden opgebouwd. Een ander argument tegen de luchthaven als voorbeeld is dat men een dergelijk beheer niet gewend is bij de spoorstations. Bovendien is het mogelijk dat de schaal en het karakter van het beheer van een spoorwegstation toch teveel verschilt van dat van een luchthaven. Zo creëren de vele tussenpersonen bij het luchtvervoer al een zekere afstand tussen passagiers en vervoerders - los van wat er op de luchthaven gebeurt. Binding aan één maatschappij (frequent flyers etc.) betekent in de luchtvaart meestal ook verlies van netwerkvoordelen.
zwakker ondernemerschap? Collectief of neutraal beheer resulteert in de meeste gevallen in een zwakker ondernemerschap dan beheer door één vervoerder-eigenaar die direct belang heeft bij meer reizigers of bezoekers. Als men bijvoorbeeld kijkt naar de voorstellen van Railtrack, de Engelse infrastructuurbeheerder, dan komen die vooral neer op een garantie voor het eigen rendement - waartegenover men dan belooft het station netjes te beheren. Zo’n positie als “mister 5%” geeft aan dat het inkomen van het collectieve beheer al snel een gegarandeerd karakter heeft, dat niet aansluit bij het ondernemerschap als inkomensbron voor de beheerder. Het voornaamste probleem is niet zozeer om kosten te verdelen (hoe lastig dat ook mag lijken) maar het probleem hoe een vitale stationsonderneming te krijgen. Lange checklists zijn geen substituut voor ondernemerschap.
spanning tussen vervoer en andere activiteiten Niet-vervoersfuncties van een station stellen we bij de volgende paragraaf aan de orde. Maar ook bij de luchthavenmetafoor treden die op de voorgrond. Het belang van de tax free inkomsten is al aangestipt. Bekend is dat er spanning kan ontstaan tussen de tax free in vliegtuigen en die op de luchthaven. Ook bij spoorwegstations concurreren restauratie-activiteiten in de trein in zekere mate met die op de stations. Zulke concurrentieproblemen zullen toenemen naarmate vervoerders meer diensten in de trein willen aanbieden. Luchthavens kampen verder voortdurend met ruimteproblemen en met de inpassing van niet-vervoersactiviteiten in de
104
luchthaven. Men tracht dat op te lossen door activiteiten die op die plekken niet per se nodig zijn naar buiten de terminals (of zelfs buiten de luchthaven) te verbannen. Ook bij treinstations is het evenwicht tussen vervoer en andere activiteiten een lastige zaak. Men heeft dikwijls moeite met de ‘expansie van de commercie’.” Von Gerkan waarschuwt tegen ‘over-commer-cialisering’ op spoorwegstations en verwijst naar de stations in Tokio: “... where passengers are directed past counters full of junk and right through the socks and T-shirt departments of large stores”.” Sommigen lijken last te hebben van een tax free syndroom.
6.5 “Gemeenschapscentrum
of stad in het klein”
de vele functies van een station Bij het station als visitekaartje gaat het om de profilering van de vervoerder, het vervoersconcern - de nadruk ligt daar speciaal op de vervoersfunctie van het station. Bij de metafoor ‘station als gemeenschapscentrum’ of ‘stad in het klein’ gaat het juist om het totaal aan functies dat een station kan vervullen - de vervoersfunctie is daarbij wellicht de belangrijkste maar lang niet de enige. De invalshoek hier is de vormgeving van het beheer van een station met het oog op de functionele complexiteit; de complexiteit van het grote station als vervoersknooppunt komt hier op de tweede plaats.
het kleine station als gemeenschapscentrum Richards en MacKenzie neerden als ‘community
constateren dat plattelandsstations vroeger vaak functiocentres’, als vitale centra waar de contacten met de bui-
tenwereld werden onderhouden. Er was een sterke parallellisatie bij het beheer van kleine stations: de stationschef kon duizend-en-één functies vervullen die zich deels uitstrekten buiten de vervoerszaken. Die bredere functies werden bij een klein station dikwijls onderdeel van het visitekaartje van de vervoersmaatschappij. Die hielden wedstrijden voor het schoonste station van het jaar. Stationstuinen waren tegelijk voorziening voor de stad of het dorp waar ze lagen. In de VS was er rond de eeuwwisseling een ware rage in die stationstuinen.‘* De kleinere stations
”
Men blqft andere dan vervoersactrvrterten hardnekkig aanduiden met ‘commercële acbviterten’ daarmee ten onrechte suggererend dat de vervoersactmterten niet commercieel zouden zijn. In Denemarken beschouwt het vervoersconcern zich ook met als een commerciële organisatre, maar als een ‘kwaliteitsorganisatie’. ” In DBA, p.55. 72 Richards en MacKenzre schrijven dat er een tijdlang twee kampen waren: één die vooral mooiere en ruimere tuinen bit de stations wilde en één die de nadruk wilde leggen op het spoor en de perrons zelf. Binnen de kostenbewuste Amenkaanse spoorwegmaatschappqen won de laatste het pleit.
105
vervulden die bredere functie juist door hun geringe mate van specialisatie reaucratisering.
geen vanzelfsprekendheid
en bu-
meer
De toename van de communicatiemogelijkheden heeft het station beroofd van zijn functie als knooppunt voor alle contacten met de buitenwereld. Een vanzelfsprekende positie als gemeenschapscentrum is er niet meer - een station moet nu een bredere functie verdienen door een subtiele regie van het aanbod op het station. Toch is de bredere, publieke functie daar niet verdwenen. Gemeenten zijn vaak geïnteresseerd in de verdere ontwikkeling van een station in hun gemeente. Soms blijft de participatie beperkt tot een financiële bijdrage. Maar geregeld ontstaat een verdergaande betrokkenheid, bijvoorbeeld in de vorm van vestiging van publieke voorzieningen in of bij het station.
hef grote station als stad in hef klein Bij het station als ‘stad in het klein’ gaat het over de grote stations en de vele stedelijke functies die het kan hebben. Sommige grote stations in tsaristisch Rusland hadden bibliotheken. In Milaan was er een apart loket waar men paraplus kon huren. In tal van landen werden concepten ontwikkeld voor andere activiteiten dan vervoer op stations: het Duitse Markt im Bahnhof, het Engelse postkantoor op het station etc. De grote boekhandels, zoals de bekende W.H. Smith in Engeland, openden krantenen boekenkiosken op stations. In plaats van louter ‘stationslectuur’ (de term bleef lang synoniem met schunnige boekjes) werd op stations een breed scala aan nieuws en lectuur voor een groot publiek aangeboden. Bij de stedelijke functies van een station wijst men ook op de functies die stations voor hun omgeving hebben. Het station is te beschouwen als ‘kristallisatiepunt in het stedelijk weefsel’. Of in toekomstgerichte termen: als ‘nucleus and model for 21” century urban spaces”.
maatschappelijk
stationsbeheer
Stations ” . ..have to keep commitments that are not limited to the management of traff ic operations”.74 Een aantal van die andere functies van een station hing, aldus dezelfde auteur, vooral samen met het lange-afstandsvervoer - dat ‘upper middle class’ segment gaf het grote station een kosmopolitische uitstraling.75 Maar behalve het lange-afstandsvervoer kan een station nog een veelheid aan functies
73 Aldus H. Dürr (Deutsche Bahn AG), in BDA e.a., 1996, p. 15. ” M. von Gerkan, in BDA e.a., p.48. ” idem, p.39.
106
voor zijn omgeving vervullen. Stationsbeheer dat de stedelijke functies centraal stelt, wordt gedragen door een sterke overlegstructuur. Die omvat naast de vervoerders en infrastructuurbeheerder ook de lokale overheid en partijen die belangen hebben in de directe omgeving van het station. Zo komt men in Frankrijk voorbeelden tegen van gemeenschappelijk stationsbeheer in de vorm van coöperatieve verengingen.
figuur 40 Een station dat eveneens promenade is en onderdeel uitmaakt van een park: Station Stadelhofen (Zürich)
Bron: The Modern Station
consortia in hef stationsbeheer De breedte van het stationsbeheer wordt het duidelijkst zichtbaar als het gaat om de vernieuwing van de grote stations. In verschillende landen is dat een onderneming waarbij nadrukkelijk de omgeving van de stations wordt betrokken. Zo brengt in Duitsland de Vastgoed-divisie van DB haar bezit in de omgeving van het station in bij de vernieuwing van een groot station - welke vernieuwing wordt gekoppeld aan de herontwikkeling van de binnenstad rond het station.76 De vervoerders van hun kant stellen bij kostbare, ingrijpende herontwikkeling van stationsgebieden hun eisen aan gemeenten - parkeervoorzieningen of bijvoorbeeld faciliteiten voor lucratieve ontwikkeling van gebieden die beschikbaar komen doordat sporen ondergronds worden gebracht. Het vervoersconcern wordt in zulke gevallen de voortrekker van een consortium van bedrijven en overheden. Zelfs als sommige betrokkenen zich na de realisatie weer terugtrekken, dan nog laat hun participatie sporen na in de opzet van het beheer. Bij grote stations met tal van voorzieningen in en om het station krijgt het beheer een sterk interorganisationeel karakter, waardoor de vraag wie beheerder is veel van haar zin verliest.
realistische
ambities?
Het integrale beheer van een groot station in al zijn stedelijke functies is als metafoor verbonden met de glorietijd van het spoor. De tijd van grote stations die als kathedralen de ontwikkeling van hun omgeving beïnvloedden. De tijd dat het spoor in sterke mate de stedelijke ontwikkeling bepaalde is echter voorbij. Misschien zullen het hoge-snelheidsverkeer en light rail het aandeel van het spoor in de modal split (thans meestal 5-8%) eindelijk weer eens doen toenemen. Maar de concurrerende vervoerswijzen zullen een veel te grote invloed blijven uitoefenen om van het spoor opnieuw in die mate de drager van de ruimtelijke ontwikkeling te maken. Ook als het gaat om de binnenstad zijn de tijden veranderd - die is al lang niet meer het economisch hart van de regio, laat staan het innovatiecentrum van de nationale economie. Voor de toekomst van het stationsbeheer zal men zijn ambities moeten richten op wat er nu mogelijk is. De aantallen reizigers en bezoekers maken van een station nog steeds een markt van formaat. En voor de binnenstad ontstaan ook nieuwe perspectieven, bijvoorbeeld als vrijetijdscentrum. Voor het stationsgebied zal men nu waarschijnlijk denken aan fun-shoppen, aan ‘urban leisure’ of ‘urban entertainment’, wellicht te combineren met educatieve voorzieningen. Zou het station in dat opzicht misschien een voortrekkersrol kunnen vervullen en zouden die ambities dan in het beheer van het station tot uitdrukking kunnen komen?
76 De Projekte 21 van de Duttse DB zijn een ambleuze herontwrkkeling van de (kop)statrons en sporen in een grootstedelljke omgeving. Opvallend is de rol van het HSL-verkeer als aanjager van die plannen. Overigens heeft DB bl) Karlsruhe aangetoond dat ook buiten de stad soms voldoende draagvlak IS voor een groot statron. Ook het Deense DSB ziet zichzelf in de toekomst als Integrale planontwikkelaar in consortium-verband.
108
figuur 47 De ‘Projekte 21’ plannen van Deutsche Bahn: ondergronds naar het kopsta tion (München 2 1)
109
6.6 Betalen
richtlijn:
betalen voor gebruik infrastructuur
De richtlijn 440/91 eist dat de beheerder van de spoorweginfrastructuur voor het gebruik (door vervoerders) een vergoeding vraagt. De overheid dient, aldus de richtlijn, de regels vast te stellen volgens welke die heffingen of fees worden bepaald”. Dat geldt dus ook voor stations voor zover die infrastructuurelementen bevatten. De gedachte om vervoerders voor het gebruik van de infrastructuur en dus ook voor de stations een volwaardige prijs (de kosten of de marktwaarde) in rekening te brengen is aantrekkelijk. Het maakt het vervoersbelang duidelijk bij het beheer en de vernieuwing van de stations: bij de Duitse stations komt tweederde van de inkomsten van de stations uit de prijzen die vervoerders voor het gebruik betalen. In Engeland is er een gedetailleerd stelsel van prijzen voor het gebruik van stations.
meest administratieve Van een vrije
of interne prijzen
prijsvorming
is nog weinig
sprake
als het gaat om het gebruik van
stations. Stations gaan als het ware mee bij overeenkomsten over het gebruik van railinfrastructuur en worden daardoor overschaduwd. Bij Railtrack komt 10% van de toegangsinkomsten uit stations (station-access), de overige 90% uit toegangsprijzen voor railinfrastructuur (track-access) en remises. De prijsvorming van stations draagt dus het karakter van een annex: bijkomende kosten. In landen waar stationsbeheerder en vervoerder deel uitmaken van hetzelfde concern is de prijs voor het gebruik van een station bovendien een interne verrekenprijs. Die wordt van jaar tot jaar door de concernleiding vastgesteld - evenwicht tussen de concernonderdelen is dan belangrijker dan het zoeken naar marktprijzen. Rechtvaardigheid is zelden of nooit voldoende grondslag om tot verrekenprijzen te komen.
6.7 Investeren
nieuwe investeringsimpuls De herstructurering van de spoonrvegen in de jaren negentig stond mede in het teken van sanering: het financieel weer gezond maken van het spoorwegbedrijf. Schuldsanering en financiële gezondheid werden in de Europese richtlijn 440/91 ook met nadruk genoemd. Voor de stations betekende dat een bewustere besluit-
De richtlIJngeeft ook enkele elementen aan waar bij de priJsbepaling zo al aan kan worden gedacht.
110
vorming over instandhouding. Maar voor alles leverde het een impuls voor het inhalen van de achterstand die was ontstaan doordat in de tweede helft van de 20ste eeuw maar bitter weinig was geïnvesteerd in spoorwegstations. Die impuls sloot goed aan bij de wens van de verzelfstandigde vervoerders om van stations meer hun visitekaartje te maken.
inhalen geeft dynamiek Het inhalen van een achterstand maakt het gemakkelijker om tot een ondernemend stationsbeheer te komen. Grote investeringsopgaven richten alle energie op de stationsvernieuwing en dat geeft het stationsbeheer momenturn. Tussen de spoorrails en het stationsplein gebeurt zoveel, dat de investeringsdrang in de praktijk oplossingen zoekt, ook al staan die wat los van de nieuwe wettelijke ordening. Een sterke dynamiek (achterstand inlopen) en hoge prioriteit (nieuw visitekaartje maken) vullen de formele juridische orde aan met een parallelle praktijkordening die de formele orde tot leven brengt en amendeert.
beheerders
als voortrekkers
Over het algemeen zijn de beheerders de drijvende kracht achter de stationsvernieuwing. Dat geldt bijvoorbeeld in Zweden, Denemarken en Duitsland. In Engeland heeft het Office of the Rail Regulator de beheerder van de grote stations, Railtrack, verantwoordelijk gemaakt voor de fondswerving voor stationsvernieuwing. Railtrack benadert de lokale overheid, publiek-transportbedrijven en private financiers en bouwmaatschappijen. Als er een consortium wordt gevormd voor de stationsvernieuwing is de stationsbeheerder meest de regisseur, zelfs wanneer het initiatief oorspronkelijk uit een andere hoek (bijvoorbeeld een gemeente) kwam.
spanningsveld
als vervoersconcern
een centrale rol speelt
In een aantal landen is het vervoersconcern beheerder en als zodanig ook de spil van de stationsvernieuwing. Het kan die vernieuwing laten bijdragen aan het corporate image van het concern (bijvoorbeeld in Duitsland). Daardoor wordt het station dusdanig bij het vervoersconcern ingelijfd, dat andere vervoerders slechts een bescheiden positie rest op dat station. Van een ‘open access’ op basis van een gelijkwaardige positie kan bij een dergelijk station moeilijk nog sprake zijn. De scheiding tussen infrastructuur en vervoer wordt zo economisch gezien overbrugd als een station door consumenten met één vervoerder wordt geïdentificeerd - al kan men aanvoeren dat die scheiding uitsluitend betrekking heeft op de infrastructuurelementen van het station waar de Europese richtlijn aan refereert. In elk
111
geval lijkt deze stationsvernieuwing een blijvend spanningsveld op te leveren met een formele ordening die ‘open access’ voor alle vervoerders centraal stelt.
maar non-discriminatie
bij stationsontwikkeling
niet gauw een probleem
Internationale toegankelijkheid en non-discriminatie van de spoorweginfrastructuur is vastgelegd in Sectie 5 van 440/91. De non-discriminatie heeft alleen betrekking op het infrastructureel deel van het station als omschreven volgens 440/91. Dus niet op de stationshal, wachtruimtes, sanitaire voorzieningen, stationsgevel etc. Een vervoerder kan geen beroep doen op 440/91 als het gaat om het gebruik van andere ruimtes. Een station mag bij wijze van spreken geheel en al de sfeer uitstralen van een bepaalde vervoerder, vol hangen met reclame voor die vervoerder - daartegen kan een andere vervoerder zich niet beroepen op de Europese richtlijn. Die beperkte reikwijdte van het non-discriminatiebeginsel betekent, dat er bij nieuwbouw of vernieuwing van stations weinig beperkingen zijn.
dekking voor investeringen Dekking voor investeringen
in stations vindt een beheerder
l
de prijs die vervoerders
l
inkomsten
l
extra bijdragen van het vervoersconcern;
l
risicodragende
l
bijdragen van de lagere overheden;
l
infrastructuur-bijdragen
in:
voor het gebruik van een station betalen;
uit andere activiteiten
dan vervoer (verhuur etc.);
mede-investeerders
/ ontwikkelaars;
van de centrale overheid.
Deze bronnen worden hieronder kort besproken; wordt een aparte paragraaf gewijd.
aan de infrastructuur-subsidies
betalingen voor gebruik In de meeste landen dekken de prijzen, die voor het gebruik van de railinfrastructuur worden gevraagd, slechts een beperkt deel van de werkelijke kosten van aanleg en instandhouding. Er is een sterke politieke druk om tot lagere prijzen voor de infrastructuur te komen. In Denemarken uit zich dat bijvoorbeeld in het niet toestaan dat investeringen in nieuwe grote infrastructuur leiden tot prijsverhogingen voor de reizigers, terwijl de vervoerder wel een hogere prijs voor de infrastructuur moet gaan betalen. In Duitsland zijn lagere infrastructuur-prijzen hoofddoel van het beleid van de federale overheid. Dat beperkt ook de mogelijkheden om dekking voor investeringen te vinden in hogere prijzen voor de vervoerders. In
112
het algemeen worden die prijzen ook bepaald volgens een systematiek die weinig of geen ruimte laat om voor een afzonderlijk station hogere prijzen te rekenen vanwege investeringen in dat station.‘* Bij een nieuw station is de dekking uit gebruiksprijzen direct aan de hand van de prijstabellen vast te stellen zodra men inzicht heeft in het precieze gebruik van het nieuwe station.
inkomsten uit andere activiteiten
dan vervoer
Verhuur van winkelruimte, kiosken, kantoren, vergaderzalen, ruimte voor reclame etc. Exploitatie van restaurants door dochterbedrijven dan wel door franchising. Tal van mogelijkheden dienen zich aan, vooral bij de grotere stations, als dekking voor stationsinvesteringen. Daar staan natuurlijk ook extra investeringen tegenover - andere activiteiten dan vervoer moeten per saldo winst opleveren om extra dekking voor de stationsvernieuwing te kunnen genereren.
bijdragen van het vervoersconcern Als stations het visitekaartje moeten worden heeft het concern als zodanig belang bij vernieuwing van die stations. Het concern investeert daarmee in zijn corporate image. Als het gaat om grote, beeldbepalende stations is de bouw of vernieuwing meestal toch een aangelegenheid van het hele concern en niet alleen van de divisie die de stations beheert. En bij ‘mega-stations’ wordt de ontwikkeling ook niet overgelaten aan regionale directies maar door de centrale directie van het concern geleid (Frankrijk). Bovendien is het ook mogelijk dat andere onderdelen van het concern profiteren van de stationsvernieuwing. Dikwijls wordt de directe omgeving van het station bij de vernieuwing betrokken en het is mogelijk dat de vastgoeddivisie van het concern daar lucratieve projecten kan ontwikkelen. In zulke gevallen ontstaan elders in het concern inkomsten die een concern-brede afweging rechtvaardigen. Een bijdrage van het concern is dan ook geen vreemd element in de besluitvorming.”
risicodragende
mede-investeerders
Bij vernieuwing van grote stations gaat het al gauw om tientallen of honderden miljoenen guldens. Stationsbeheerders trachten in zulke gevallen risicodragende mede-investeerders te vinden. Soms nemen zulke investeerders een investe-
”
Afgezren van een mogelrtke ‘klasseverhogrng’ als het stabon tot een ander type wordt gerekend na verbouwrng. Er IS geen directe relatie tussen de boekwaarde van een station en de prijs die voor het gebruik wordt berekend. In de overeenkomst tussen Rarltrack (infrabeheer) en Virgin (vervoerder) heeft de eerste de investertngen In het spoor op zich genomen voor het net van Vtrgln, dat zelf vooral in de stations zal nveste ren. Voor een vervoerder zifn de stations meer van strategisch belang dan voor de infrabeheerder.
113
ringspakket voor hun rekening dat hun kant en klaar is voorgelegd door de stationsbeheerder. Maar het komt ook voor dat ze actief mee gaan ontwikkelen. Gewoonlijk nemen zij dan het niet-vervoersdeel voor hun rekening. Gemakkelijk is deze markt niet tenzij men over uitzonderlijke lokaties beschikt. In Engeland is dit tot nu alleen in substantiële mate gelukt bij het station Luton Airport. In Denemarken lukt het ook niet gemakkelijk. In Duitsland en Frankrijk zijn er meer voorbeelden.
bijdragen van de lagere overheden Welke regels ook verder gelden - feit is dat lagere overheden dikwijls bereid zijn om bij te dragen aan de bouw van een nieuw station of aan de vernieuwing van een bestaand. Een station in een bepaalde gemeente is ook een beetje van die gemeente, die trots kan zijn op een mooi treinstation. Veiligheid op en om een station is ook een gemeentelijke zorg. Het (semi-)openbare karakter van stations zorgt voor een vrij vanzelfsprekende band tussen gemeente en stationsbeheer, hoezeer de spoorwegen ook een staat in de staat mogen zijn geweest. In Engeland meldt men dat nieuwe stations vaak op initiatief van gemeenten tot stand komen. Die gemeenten dragen vervolgens bij aan de bouw door de voorzieningen rond het station te bouwen - waar ook de stationsbeheerder weer voordeel bij heeft.
6.8 Subsidies
wie dekt het verlies? Stationsexploitatie is gewoonlijk verliesgevend. Er zijn slechts enkele grote stations waar sprake is van een rendabele exploitatie. Dus lijken subsidies voor veel stations onmisbaar. Zo eenvoudig ligt dat echter niet. In de eerste plaats komen de diverse dekkingsmogelijkheden aan de orde. Pas als daarvan optimaal (voorzover de omstandigheden het toelaten) gebruik is gemaakt, kan men spreken van een saldo-verlies dat een beroep op subsidies nodig maakt. Maar ook dan ligt het ingewikkeld.
subsidiëren
mag bij stations
In de eerste plaats is er de Europese richtlijn 440/91. Die laat uitdrukkelijk de mogelijkheid open om het beheer van vervoersinfrastructuur te subsidiëren. Eventuele subsidies voor het deel van de stations dat niet tot de vervoersinfrastructuur behoort, vallen buiten de richtlijn. Niet alleen mag de exploitatie worden gesubsi-
114
dieerd, ook nieuwe investeringen in vervoersinfrastructuur mogen worden gesubsidieerd. Tot zover geen probleem, zolang de non-discriminatie bij de vervoersinfrastructuur maar niet in het geding is.
figuur 42 Het privéstation annex poortgebouw van Dunrobin Castle (heropend in 1985) - zou de Duke of Sutherland ook infrastructuursubsidie ontvangen?
Bron: The Railway Stahon - A Sccial History
exploitatiesubsidies
of investeringsbijdragen?
Aanbesteding van onrendabele lijnen is de manier geworden waarop in de meeste landen thans exploitatiesubsidies aan het spoorvervoer worden verstrekt.” In Engeland wordt ook het rendabel vervoer aanbesteed, waardoor over de hele linie prijsvorming wordt uitgelokt. In de prijsvorming voor (on)rendabel vervoer is een prijs voor het gebruik van infrastructuur inbegrepen. Infrastructuursubsidies drukken die prijzen voor het gebruik van infrastructuur en beperken daarmee de reikwijdte van de prijsvorming. Elk land kan zijn eigen evenwicht zoeken tussen de beide subsidiewijzen: exploitatiesubsidies of infrastructuurbijdragen. In Zweden heeft men premies/boetes toegevoegd om bij de subsidies sterkere prestatieprikkels in te bouwen. Op basis van maandelijks steekproefonderzoek onder reizigers
115
worden in het Zweedse (regionale) contractvervoer bonussen tot +5,5% of boetes tot -1% van de overheidsbijdragen uitgekeerd of opgelegd.
niveau van infrastructuursubsidies De meeste overheden hebben een voorkeur voor aanbesteding van vervoersdiensten vanwege de concurrentie die dat teweegbrengt. Maar nergens zijn infrastructuurbijdragen uitgesloten. En vervoerders zien graag meer infrastructuurbijdragen, want dan worden hun zichtbare exploitatieverliezen minder. In het algemeen worden die bijdragen vastgesteld aan de hand van investeringsprogramma’s - ook de budgettaire ruimte van de overheid speelt daarbij een rol. Vaststelling van investeringsbijdragen vergt dan een beoordeling van de investeringsaanvraag door de overheid. Daarbij wordt in de regel gekeken naar de vervoerswaarde van nieuwe infrastructuur. De beschikbaarheid van andere dekkingsmogelijkheden zal worden getoetst.*’ De aanvragen worden in de regel gezuiverd van elementen die niet tot de vervoersinfrastructuur behoren. En tenslotte zal de hoogte van het benodigde budget moeten worden beoordeeld (kosten / kwaliteitstoets).
kostenverdeling
tussen gebruikers
Het is mogelijk dat bij de kostenbeoordeling gebruik kan worden gemaakt van de wijze waarop de kosten van het station zijn berekend en de beheerkosten worden verdeeld onder de gebruikers.
stations: of in de investeringsprogramma’s
of ad hoc
In sommige landen lijkt de aanleg en vernieuwing van stations onderdeel uit te maken van de meerjarenprogramma’s voor vervoersinfrastructuur die jaarlijks worden ingediend (bijvoorbeeld Duitsland). Het komt echter ook voor dat ad hoc over een groot pakket aan stationsinvesteringen wordt beslist - dat wordt dan ook als iets extra’s gepresenteerd (Engeland). En als het om een mega-station gaat dat voor honderden miljoenen wordt vernieuwd, dan geschiedt de besluitvorming meestal afzonderlijk.
”
Soms geeft men de voorkeur aan de term ‘inkopen van diensten’. Soms gaat men zelfs zover, dat men het subsidiekarakter van die inkoop ontkent. Men verklaart dan doodleuk ‘dat het treinvervoer niet meer wordt gesubsidieerd’. Voor zover ons bekend staat het niveau van de prijzen voor het gebruik van de Infrastructuur daarbij in de regel niet ter discussie.
116
beoordeling
van investeringen
in s fa tions
Speciaal bij stations wordt een flink deel van de geplande investeringen door de overheid buiten beschouwing gelaten omdat ze zich wil beperken tot de infrastructuur. Hoewel die afperking ruimer kan zijn dan die welke de richtlijn 440/91 aanhoudt, wenst de overheid in de regel te voorkomen dat subsidies wegvloeien naar activiteiten die niet per se nodig zijn voor de vervoersfunctie. Het onderscheid ‘infrastructuur of niet’ komt dus weer aan de orde wanneer landen de bouw en vernieuwing van stations subsidiëren. Terwijl het onderscheid infrastructuur versus de rest van het station vanuit de optiek van de Europese regelgeving enigszins is achterhaald doordat het stationsbeheer ook op afstand is gezet, wordt het onderscheid nationaal weer actueel doordat de overheid dat als richtsnoer hanteert voor haar investeringsbijdragen. De nationale overheid is daarbij vrij in de wijze waarop ze die grens legt. Stationsbeheerders en vervoerders hebben er, zolang de infrastructuur wordt gesubsidieerd, geen belang bij om bij een subsidieaanvraag hun domein te verruimen - integendeel, hoe meer investeringen tot de gesubsidieerde infrastructuur worden gerekend, hoe voordeliger zij uit zijn. Zij moeten dan echter wel accepteren dat ze geen of weinig zeggenschap hebben over de realisatie. Er kan ook wel iets anders uitkomen dan zij op het oog hadden.
geen ideale route voor een gemengd bedrijf? Een complexe subsidiegang werkt conservatief: is dat nou nodig, kan het niet goedkoper etc.? Daarop anticipeert vervolgens de indiener die gaat overvragen en zo groeit al snel een ingewikkeld praktijk waar de efficiency naar de achtergrond verdwijnt. Vooral voor de grotere stations is dat betrekkelijk ongelukkig. De vraag is immers of op deze wijze wordt recht gedaan aan de talrijke maatschappelijke functies die stations vervullen. Door zich te beperken tot een administratief bepaald ‘vervoersinfrastructuur-deel’ worden die functies buiten de deur gehouden. Het stationsbeheer is het meest gebaat bij optimalisering van het hele project - idealiter zou een beoordeling zich daar ook op dienen te richten. Dan zou ook aandacht
kunnen
worden
geschonken
aan gemeentelijke
of regionale
belang-
stelling**, aan de mogelijke inbreng van vastgoed in de directe omgeving van het station. Verhoudingen en subsidiëring moeten eigenlijk worden afgestemd op het hele station in al zijn facetten. Een ‘knip’ tussen infrastructuur en de rest komt, als die in dit verband al van belang is, pas in tweede instantie aan de orde.
In een Zweeds voorbeeld betaalt de gemeente ruim eenderde van de kosten van een nieuw stebon
117
6.9 Kosten
van stations
wat te schrappen? De programmasubsidiëring voor infrastructuur leidt tot een gedetailleerde beoordeling van elk investeringsplan door de overheid. De beoordeling van de investeringsaanvragen geschiedt gewoonlijk door gespecialiseerde overheidsinstanties zoals het Eisenbahnbundesambt in Duitsland.83 Die scheiding van de vervoersvoorzieningen van de andere voorzieningen bij een station is een lastige opgave en blijft tot op zekere hoogte willekeurig. Een blik op de enorme variatie aan oplossingen die men in de praktijk bedenkt samen met een ruime kring van betrokkenen, maakt dat duidelijk.
figuur 43 Een basisstation: veilig, beschermd, verlicht en met abri’s en voetgangersbrug
Bron: The Modem Station
Dikwijls is het dezelfde instantie die met het toezicht
118
IS
belast
schoormuren en beschermmgsgalerljen tegen lawmes, vallend gesteente, enz; geliJkvloerse kruisingen, met inbegrip van de inrichtingen keersveiligheid;
ter verzekering van de ver-
bovenbouw, met name. spoorstaven, groefspoorstaven en strijkspoorstaven; dwarsliggers en langsliggers, klein bevestigingsmateriaal, ballastbed, met inbegrip van grint en zand; wissels; draaischijven en rolbruggen (met uitzondering krachtvoertulgen);
van die welke uitsluitend dlenen voor
wegen op spoorwegterreinen ten dienste van reizigers- en goederenvervoer, met inbegrip van de toegangswegen; installaties voor de veiligheid, het seinwezen en de telecommumcatie voor de vrije baan, stations en rangeerstations, met inbegrip van de installaties voor het opwekken, transformeren en verdelen van elektrische stroom ten behoeve van het seinwezen en de telecommurucatie; gebouwen voor voornoemde Installaties; railremmen; verlichtingsinstallaties keer;
die nodig zijn voor de afwikkeling en de veiligheid van het ver-
installaties voor het transformeren en overbrengen van elektrische stroom voor tractiedoeleinden: onderstations, voedingskabels tussen de onderstations en de rijdraden, bovenleidingen met portalen, derde rail met steunelementen; dienstgebouwen voor de infrastructuur, met inbegrip van het aandeel in de installaties voor het innen van de vervoerskosten.”
In de Richtlijn 440/91 wordt bij het overnemen van deze opsomming een uitzondering gemaakt bij de laatste asterisk. Alleen daar waar het de doelstellingen betreft van de Richtlyn 440/91 moet worden gelezen: “Gebouwen in gebruik bij de dienst infrastructuur”.
Vl
Mrnrstère de I’Equipement, du Logement, des Transports et du Tourisme, “Lois Ne 97-135 du 13 février 1997 portant création de I’établissement publique ‘Réseau ferré de France’ en vue du renouveau du transport ferroviarre (l)“, Journal officie1 de la république Française, mei 1997. Ministère de I’Equipement, du Logement, des Transports et du Tourisme, “Décret Ne 97-444 du 5 mai 1997 relatif aux missions et aux statuts de Réseau ferré de France”, Journal officie1 de la république Francaise, mei 1997. Ministerie van Verkeer en Waterstaat/DGV, “Naar een innovatief en klantgericht stads- en streekvervoer - Kabinetsstandpunt bij het advies van de Commissie Brokx Openbaar Vervoer”, SDU, Den Haag, 1995. Office of Passenger Rail Franchising mei 1996.
(OPRAF), “Passenger rail industry overviel”,
Office of the Rail Regulator (ORR), “Accurate needs of the passengers”, januari 1997. ORR, “lnvestment
in the enhancement
and impartial retailing - meeting the
of the Rail Netwerk”, maart 1996.
ORR, “Station access agreement” 1 tot en met 10, februari 1996).
(Template),
ORR, “Station license” (Template),
september
laatste versie mei 1997 (en Annex
1995.
ORR, Slaughter en May, “National station access conditions 1996 (England Wales)” (Onderdeel van de Railway Act Franchised Stations), januari 1996.
and
Verordening van de Commissie 2598/70 - 18 december 1970 - “betreffende de vaststelling van de inhoud van de verschillende posten van de boekhoudkundige schema’s bedoeld in bijlage I bij Verordening van de Raad 1108/7O/EEG van 4 juni 1970”. Verordening van de Raad 1108/7O/EEG - 4 juni 1970 - “betreffende de invoering van een boekhouding van de uitgaven voor de wegen voor het vervoer per spoor, over de weg, en over de binnenwateren”. Verordening van de Raad 1384/79/EEG - 25 juni 1979 - “tot wijziging van Verordenrng van de Raad 1108/7O/EEG betreffende de invoering van een boekhouding van de uitgaven voor de wegen voor het vervoer per spoor, over de weg, en over de binnenwateren”.
Tijdschriftartikelen Berg, A. “Private p.8-12.
en losse publicaties
instellingen
van publiek belang”, Openbaar
Bestuur 1996 nr. 3,
Beuermann, Günter en Jürgen Schneider, “Das Infrastrukturunternehmen der DBAG: Monopolitischer Gigant oder Partner für alle Schienenverkehrsbetrieber”, Zeitschrift für Wirtschaftspolitik, 1995, p.34-47.
IX
Paddenburgh, venter, 1981.
L. van, en J. van de Meene, “Spoorwegstations
Preston, J., “Privatizing juni 1993.
transport
Richards, J. en J. MacKenzie, versity Press, Oxford, 1986.
industnes
in Nederland”,
- the British experience”,
De-
Leeds ITS,
“The Railway Station - a social history”, Oxford Uni-
Scelles, C., “Gares - ateliers du voyage 1837-1937”,
Pans, 1993.
Vos, J., “Organisatie van privatisering - een systeembenadering”, Groningen, Wolters-Noordhof, Groningen, 1993.
Rijksuniversiteit
Congresbundels Infrastructure Policy Group/lnstitutron of Civil Engineers, “Rail Privatisation, Deregulation and Open Access - New options for rail”, proceedings ‘Rail Privatisation Seminar’ 10 maart 1992, ThomasTelford Ltd, 1992. Knieps, Günter, “The Challenge of European Rarlway Systems”, proceedrngs “Large Technical Systems in Radical Reconfiguratron”, Zweden, 1992. “The Future
of the Privatized
Rail Industry”,
proceedings
Conference,
Adam Smith
Institute, London, juli 1996.
Overheid Brief van de minister van Verkeer en Waterstaat - 7 februari 1997 - Verhoudrng Rijksoverheid NS, Tweede kamer, vergaderjaar 1996-1997, 18 986, nr. 38, SDU, Den Haag, 1997. Brief van de minister van Verkeer en Waterstaat - 11 februari 1997 - Belerdskader toelating tot het spoorvervoer, Tweede kamer, vergaderjaar 1996-1997, 25 228, nr. 1, SDU, Den Haag, 1997. Council Directive 440/91/EEC nity’s railways”.
- 29 juli 1991 - ‘on the development
Décret Ne 83-817 du septembre 1983 portant approbation de la Société nationale des chemins français. Loi Ne 82-1153 du 30 décembre 1982 d’orientation
of the Commu-
du cahier des charges
des transport intérieurs.
Ministère de I’Economie et des Finances, “Avis Ne 97-A-09 du Conseil de la concurrence en date du 26 mars 1997 relatrf á un project de décret concernant les redevances d’utilisation du réseau ferré national”, Journal officie1 de la république Française, mei 1997. Ministère de I’Equipement, du Logement et des Transport& “Schéma national des liaisons ferroviaires à grande vitesse”, Paris, 1992.
VIII
directeur
Preston, J., “A simple model of rail infrastructure Paper 370, augustus 1992. Preston. J., “Economrcs of rail privatization”,
rn Transport
Raa, M. ten, “Het goede spoor”, Economisch tober 1996, p.827. Railtrack, “Railtrack prospectus”,
capacity
and costs”, Working
Review, 1996, p.l-21.
Statistische
Berichten,
jrg. 81, 9 ok-
mei 1996.
Rubriek Beleid Wereldwijd, “Electriciteitsmarkten in Scandinavië nomisch Statistische Berichten, jrg. 82 nr. 4091, 1997, p.87. Rubriek Eastern Europe, “Czechs Prepare Railway Journal, maart1 995, p.14-15. Rubriek In het Kort, “Regronalisering de, nr.2, februari 1996, p.11.
en het VK”, Eco-
for Rail Privatisation”,
Duits openbaar vervoer
International
start”, Verkeerskun-
Rubriek In het Kort, “Met Deutsche Bahn meer leven in binnensteden”, kunde, nr.12, december 1996, p.13. Rubriek The Privatisers, “DB Puts Profitability Railway Journal, augustus 1995, p.25-27.
before Privatisation”,
Rubriek The Privatrsers, “FS Shapes up for Privatisation”, Journal, september 1995, p.41-43.
Verkeers-
International
International
Railway
Schuier, H., “A Decision Model for Subsidrzing Unprofitable Rail Properties: A Case Study and Comparison”, Logistics and Transportation Review, Vol. 15, No. 5, 1979, p. 643-657. Schut, F.T., “Bestaan er onrendabele spoorlijnen?“, richten, jrg. 81, 13 november 1996, p.935. Shires, J., et al., “Rail privatisation: se studies”, Leeds ITS.
the practice
Shires, J., J. Preston, C. Nash en M. Wardman, theory”, ITS Working Paper 419, juli 1994.
Economisch
Statistische
Be-
An analysis of seven national ca-
“Rail privatisation:
SNCF, “Station design office - concepts and expertise”,
the economie
Paris, juli 1995.
Steguweit, Christiaan, “lm Zug der Zeit: Designmanagement bei der Deutschen Bahn AG”, Intemationales Verkehrswesen, vol. 49, nr.1 +2, p.59-62. Stroecken, Constant, “NS Stations investeert in commercie - interne verrekening voor gebruik van stations”, Openbaar vervoer, nr.3, maart 1994, p.4-5. Verloop, Fusien, “NS reorganises to accommodate Railway Review, november1 995, p.l3-16.
Drrectrve 91/440”,
European
Visser, Martin (met naschrift van Ten Raa), “De natuur van het spoorwegmonopolie”, Economisch Statistische Berichten, jrg. 81, 13 november 1996, p.936-937.
XI
Bogt, H. ter, “Verzelfstandiging van overheidsorganrsaties - bezien vanurt de neoinstitutionele economie”, Belerdswetenschap 1994 nr.3, p.205-239. Briginshaw, D. “The Rail Revolution januari 1995, p.l l -12.
of the Nrneties”, Internatronal
Railway Journal,
Briginshaw, D., “NS Seeks a Guilder in Every Corner”, International nal, januari 1995, p.14-16. Hafner, P., “lmplementation nal, juni/juli 1995, p.l3-17.
of EU Directive
91/440 in Germany”,
Rarlway Jour-
Rail Internatio-
Havlicek, J. “Czech Railways - present situation and preparation for further development within European structures”, Rail International, februari 1997, p.2-6. Huygen, A. en J. Theeuwes “Vrije elektriciteitsmarkt vergt onafhankelijk heer”, Economisch Statistische Berichten, jrg. 81, 22 mei 1996, p.468-472. Hylén, B. “Franchised nuari 1997, p.l9-23.
rail services in Sweden”,
Public Transport
netbe-
International,
ja-
Jansson, K en B. Wallin, “Developments in Transport Policy - Deregulation of Public Transport in Sweden”, Journal of Transport Economics and Policy, januari 1991, p.97-107. Kesteren, J. van, en J. Vos, “Pendelen tussen collectivisenng en privatisering aanwijzingen voor de organisatorische vormgeving van (overheids)regie”, Bestuurswetenschappen 1996 nr. 2, p.l17-137. Lamy, P., Ministère de L’Aménagement du Territoire, de I’Equipement et des Transports, Direction des Transports Terrestres, “La mise en place de la reforme du transport Ferroviaire dans le domaine des infrastructures”, Paris, 1997. Leblebici, H., G.R. Salancik, A. Copy en T. King, “lnstitutional change and the transformation of interorganizational fields: an organizatronal history of the U.S. radio broadcasting service”, in Administrative Scrence Quarterly, 36, september 1991, p.333-363. Malm, G., “Financial p.l9-29.
Control in Railway Companies”,
Melkt, B., “Railtrack spearheads costcutting Railway Review, maart 1997, p.69-71. Modern Railways, “Swedish restructuring Munsey, M., “Danish 1997, nr.1 8, p.l8-25.
Railways’
Rail International,
mei 1994,
in the UK railway industry”,
European
pays off”, maart 1997, p.l55-158.
150th Anniversary
- probably”,
Today’s
Railways,
Nash, C., “Developments in Transport Policy - Rail Privatisation in Britain”, Journal of Transport Economics and Policy, september 1993, p.317-322. Nash, C., en J. Preston, “Competition april 1993.
in rail transport”,
X
ITS Working
Paper 397,
