Evaluatie Nationaal Bestuursakkoord Water Eindrapport Verantwoordend Spoor Eindrapport Agenderend Spoor
Vastgesteld in LBOW op 13 november 2006
Voorwoord Binnen de nationale waterproblematiek doen zich zowel in aard als in omvang structurele veranderingen voor. Klimaatveranderingen, zeespiegelstijging, bodemdaling en verstedelijking maken een nieuwe aanpak in het waterbeleid noodzakelijk. Dit werd vooral duidelijk na de overvloedige regenval in het najaar van 1998. Op 2 juli 2003 ondertekenden daarom het Rijk, het Interprovinciaal Overleg, de Unie van Waterschappen en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten het Nationaal Bestuursakkoord Water (NBW). Het NBW heeft tot doel om in de periode tot 2015 het watersysteem in Nederland op orde te krijgen en daarna op orde te houden. Aangegeven is op welke wijze, met welke middelen (instrumenten) en langs welk tijdpad zij de grote wateropgave voor Nederland in de 21e eeuw willen aanpakken. Het akkoord benadrukt de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor het op orde krijgen en houden van het totale watersysteem. In het NBW is ook afgesproken dat het Bestuursakkoord voor het eerst wordt geëvalueerd in 2006 en daarna vierjaarlijks. Deze eerste evaluatie is opgesteld door een onafhankelijk extern bureau onder begeleiding van een werkgroep van het cluster Monitoring, Rapportage en Evaluatie in opdracht van het Landelijk Bestuurlijk Overleg Water. In de werkgroep waren alle partijen vertegenwoordigd die ook het akkoord ondertekend hebben. Deze evaluatie ligt nu voor u. Wij wensen u veel leesplezier toe en hopen op uw medewerking om het NBW een goed vervolg te geven.
Ir. Hein T.C. van Stokkom Voorzitter LBOW-cluster Monitoring, Rapportage & Evaluatie
Drs. Otto den Ouden Voorzitter Werkgroep Evaluatie NBW
Evaluatie Nationaal Bestuursakkoord Water
Eindrapport Verantwoordend Spoor
Werkgroep ENBW 31 juli 2006 Definitief rapport
Hoofdweg 490 Postbus 8520 3009 AM Rotterdam +31 (0)10 286 54 32 024 - 360 95 66
[email protected] www.royalhaskoning.com Arnhem 09122561
Documenttitel
Evaluatie Nationaal Bestuursakkoord Water Eindrapport Verantwoordend Spoor
Verkorte documenttitel
Eindrapport VS
Status
Definitief rapport
Datum
31 juli 2006
Projectnaam
Evaluatie Nationaal Bestuursakkoord Water
Projectnummer
9R2718.A0
Opdrachtgever
Werkgroep ENBW
Auteurs Referentie
Projectteam Evaluatie NBW 9R2718.A0/R009/901292/Rott1
Telefoon Fax E-mail Internet KvK
INHOUDSOPGAVE
1
INLEIDING 1.1 1.2
1 1 1
Aanleiding evaluatieonderzoek Leeswijzer
2
AANPAK EVALUATIEONDERZOEK 2.1 Doel en inhoud van het NBW 2.2 Doel en opzet evaluatieonderzoek 2.3 Referentiekaders voor de beoordeling
3
RESULTATEN PER THEMA 3.1 Inleiding 3.2 Samenwerking en draagvlak 3.3 Inzicht in de water(kwantiteits)opgave 3.4 Integrale afweging van de wateropgave 3.5 Uitvoering van maatregelen 3.6 Financiering van maatregelen
8 8 8 13 19 23 28
4
CONCLUSIES EN VERBETERPUNTEN 4.1 Wat is er bereikt en wat nog niet? 4.1.1 Wat is er bereikt in 2006? 4.1.2 Wat is er (nog) niet bereikt op weg naar 2015 en waarom? 4.2 Kan het doel van het NBW in 2015 worden bereikt? 4.3 Welke bijdrage levert het NBW als instrument? 4.4 Hoe worden de resultaten in de tijd gezien? 4.5 De balans opgemaakt
32 32 32 36 40 41 42 43
Eindrapport VS Definitief rapport
-i-
3 3 4 6
9R2718.A0/R009/901292/Rott1 31 juli 2006
1
INLEIDING
1.1
Aanleiding evaluatieonderzoek In het Nationaal Bestuursakkoord Water (NBW) hebben het kabinet, de Unie van Waterschappen (UvW), het Interprovinciaal Overleg (IPO), de gezamenlijke provincies en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) in 2003 vastgelegd op welke wijze, met welke middelen en langs welk tijdpad zij gezamenlijk de wateropgave voor Nederland in de 21e eeuw willen aanpakken. Aanleiding voor het akkoord vormen de structurele veranderingen die zich voordoen in de aard en omvang van de nationale waterproblematiek. Klimaatveranderingen, zeespiegelstijging, bodemdaling en verstedelijking maken een nieuwe aanpak in het waterbeleid noodzakelijk. Kern van die aanpak is dat water meer ruimte zal moeten krijgen voordat het die ruimte zelf neemt. Sinds de ondertekening van het akkoord in 2003 rapporteren de partijen jaarlijks over de afspraken in een voortgangsrapportage. Inmiddels zijn twee voortgangsrapportages uitgebracht. Naast deze jaarlijkse verslaglegging over de vorderingen is in artikel 20 van het NBW afgesproken dat het akkoord ook vierjaarlijks, voor het eerst in 2006, in zijn geheel wordt geëvalueerd om de voortgang in het bereiken van de doelstelling inzichtelijk te maken. De resultaten van die evaluatie liggen nu voor u. De Regiegroep Water heeft begin 2005 opdracht gegeven voor het uitvoeren van het evaluatieonderzoek. Het evaluatieonderzoek onderscheidt zich van de voortgangsrapportages door een meer afstandelijk perspectief op de uitvoering van het akkoord. De evaluatie heeft een tweeledig doel: ten eerste om over de bereikte resultaten verantwoording af te leggen aan de Tweede Kamer, en ten tweede om een bijdrage te leveren aan de agendavorming van het NBW voor de periode 2007-2015. Het evaluatieonderzoek moest volgens de Regiegroep een werkelijkheidsgetrouwe weergave van de feitelijke situatie bieden en een gedistantieerd, geobjectiveerd, genuanceerd, onafhankelijk beeld van de beleidsuitvoering garanderen. Het evaluatieonderzoek is daarom uitgevoerd door een combinatie van twee onafhankelijke adviesbureaus: Royal Haskoning en Twijnstra Gudde. Het onderzoek is uitgevoerd in de periode juli 2005 – april 2006. De werkgroep Evaluatie NBW (ENBW) heeft het onderzoek begeleid, op verzoek van het cluster Monitoring, Rapportage en Evaluatie (MRE). In de werkgroep ENBW zijn alle NBW-partners vertegenwoordigd.
1.2
Leeswijzer Voor u ligt het ‘Eindrapport Verantwoordend spoor’ van de evaluatie van het NBW. Dit bevat de resultaten en conclusies van het onderzoek dat een terugblik geeft op de uitvoering van het NBW tot nu toe. De resultaten van het agenderend spoor - met een vooruitblik op de agendapunten voor de nabije toekomst - zijn beschreven in een apart eindrapport (voor een toelichting op beide sporen in het onderzoek, zie paragraaf 2.2). Dit eindrapport over de resultaten van het verantwoordend spoor bestaat uit vier hoofdstukken. Na dit inleidende hoofdstuk bevat hoofdstuk 2 een toelichting op de aanpak van het evaluatieonderzoek. Hoofdstuk 3 geeft een beschrijving van de belangrijkste resultaten van de evaluatie van het NBW voor vijf centrale thema’s.
Eindrapport VS Definitief rapport
9R2718.A0/R009/901292/Rott1 -1-
31 juli 2006
Hoofdstuk 4 bevat de conclusies van de evaluatie. Hierin wordt tevens de balans opgemaakt in termen van ‘Wat gaat goed?’ en ‘Wat kan nog beter?’. Vooruitlopend op de publicatie van dit eindrapport is dit hoofdstuk 4 in juni 2006 ook al als aparte ‘Hoofdlijnennotitie Verantwoordend spoor’ uitgebracht. Bij dit eindrapport horen twee separaat uitgebrachte bijlagerapporten. In bijlage 1 is per artikel van het NBW een uitgebreidere beschrijving van de stand van zaken in de uitvoering van het NBW opgenomen. In bijlage 2 zijn de resultaten van de enquête opgenomen die in de maanden februari – maart is uitgezet onder alle gemeenten, waterschappen, provincies en regionale diensten van Rijkswaterstaat.
Eindrapport VS Definitief rapport
9R2718.A0/R009/901292/Rott1 -2-
31 juli 2006
2
AANPAK EVALUATIEONDERZOEK
2.1
Doel en inhoud van het NBW Doel Het NBW is een bestuursakkoord dat in 2003 is ondertekend door het kabinet, de Unie van Waterschappen (UvW), het Interprovinciaal Overleg (IPO), de gezamenlijke provincies en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). Het NBW heeft tot doel “om in 2015 het watersysteem op orde te hebben en daarna op orde te houden anticiperend op veranderende omstandigheden, zoals onder andere de verwachte klimaatverandering, zeespiegelstijging, bodemdaling en toename van verhard oppervlak” (Bron: NBW, art. 1, pag. 3). Het NBW regelt de bestuurlijke samenwerking tussen de waterbeherende organisaties. Het akkoord beoogt de samenwerking zo te organiseren dat in 2015 het watersysteem op orde is en daarna op orde wordt gehouden. Het akkoord benadrukt de gezamenlijke verantwoordelijkheid van partijen: de afspraken zijn op vrijwillige basis aangegaan en zijn niet in rechte afdwingbaar. Wel wordt het akkoord door partijen gezien als een gezamenlijke verplichting. De resultaten van de evaluatie van het NBW moeten dan ook tegen deze achtergrond worden beoordeeld. Taakstellende afspraken en procesafspraken Het NBW bevat verschillende soorten afspraken. Het bevat taakstellende afspraken ten aanzien van veiligheid en wateroverlast en procesafspraken ten aanzien van watertekorten, verdroging, verzilting, water(bodem)kwaliteit, sanering van waterbodems en ecologie. De aanpak en uitvoering van maatregelen zullen volgens het NBW gefaseerd moeten plaatsvinden. Uitwerking van veiligheid en het voorkomen van wateroverlast vindt waar nodig en mogelijk, ook gelet op de financiële middelen, plaats in een integrale werkwijze waarbij de aanpak van watertekorten, het tegengaan van verdroging en verdere verbetering van de waterkwaliteit worden betrokken. Ook worden in het NBW goede mogelijkheden voorzien om de uitvoering te combineren met plannen op andere beleidsterreinen, zoals de reconstructie van het landelijk gebied, de aanleg van de ecologische hoofdstructuur, winning van oppervlaktedelfstoffen, landinrichting en overige gebiedsgerichte projecten, cultuurhistorie, woningbouw en de aanleg van bedrijventerreinen en infrastructuur. In het NBW zijn de volgende procesafspraken gemaakt voor het op orde brengen van het watersysteem ten aanzien van watertekorten, waterkwaliteit en ecologie (artikel 1): - Waterschappen toetsen tussen 2003-2005 de regionale watersystemen aan de werknormen, rekening houdend met de deelstroomgebiedvisies, en geven op basis daarvan de ruimteclaim op aan gemeenten en provincies; - Gemeenten maken tussen 2003 en de eerste helft van 2006 stedelijke waterplannen, onder meer rekening houdend met deze ruimteclaim en de betreffende deelstroomgebiedvisie; - Provincies komen tussen 2003 en de eerste helft van 2006 met een integrale afweging van de ruimtebehoefte, onder meer rekening houdend met de ruimteclaims van het waterschap, de gemeentelijke visies en de uitgewerkte, gecompleteerde deelstroomgebiedvisies; - Bij lopende herzieningen van structuur- en bestemmingsplannen, provinciale beleids- en streekplannen anticiperen partijen waar mogelijk op de uitkomsten van bovengenoemde inspanningen, onder ander ten behoeve van uitvoering van het maatregelenpakket 2003-2007; Eindrapport VS Definitief rapport
9R2718.A0/R009/901292/Rott1 -3-
31 juli 2006
-
-
2.2
Voor het overige leggen provincies en gemeenten de definitieve taakstellende afspraken als resultaat van de besluitvorming vast in provinciale beleids- en streekplannen (uiterlijk in 2007), respectievelijk in structuur- en bestemmingsplannen; Uiteindelijk dienen bovengenoemde procesafspraken uit te monden in taakstellende afspraken die uiterlijk in 2009 zijn vastgelegd in de stroomgebiedbeheersplannen.
Doel en opzet evaluatieonderzoek Twee sporen: verantwoorden en agenderen Het evaluatieonderzoek is opgezet langs twee sporen: een verantwoordend spoor en een agenderend spoor. De beide sporen zijn in het onderzoek in samenhang uitgevoerd. Het verantwoordende spoor geeft een terugblik op de inspanningen en resultaten tot nu toe, gericht op 1) het in beeld brengen van de voortgang van de uitvoering van de afspraken uit het NBW, 2) de vorderingen in het bereiken van de doelstelling ‘het watersysteem op orde in 2015’ en 3) de bruikbaarheid van het NBW als instrument. Het onderzoek in het verantwoordend spoor is erop gericht verantwoording af te leggen over de bereikte resultaten en - voor een reële interpretatie van deze resultaten - verklaringen en achtergronden te geven bij deze resultaten. Evalueren is echter geen doel op zich. Het evaluatieonderzoek heeft daarom ook een agenderend spoor met een vooruitblik gericht op het agenderen van de punten voor verbetering of aanpassing van het NBW. De resultaten van het agenderend spoor moeten de bij het NBW betrokken partijen in staat stellen om na te gaan of het nodig is om de NBW-opgave voor 2007–2015 nader uit te werken en te concretiseren in het licht van ontwikkelingen in de omgeving van het NBW. De NBW-partners zullen zelf de wateropgave en de nadere uitwerking in beeld brengen, mede op basis van de resultaten van het evaluatieonderzoek in beide sporen. In het agenderend spoor wordt deze opgave dus nog niet uitgewerkt, maar worden alleen de agendapunten aangereikt voor verder overleg en besluitvorming op weg naar de Decembernota 2006. Door het onderscheid in beide sporen heeft het evaluatieonderzoek zowel een verklarend en verantwoordend karakter, als ook een meer lerend en agenderend karakter. Over de resultaten van beide sporen is apart gerapporteerd. Het voorliggende eindrapport bevat alleen de resultaten van het verantwoordend spoor. Karakter en reikwijdte van het onderzoek Het NBW bestaat uit vele, verschillende afspraken die sterk variëren in aard (inhoudelijk, procesmatig, organisatorisch) en gedetailleerdheid. Dit maakt het NBW tot een - in onderzoeksmatige zin - lastig te evalueren akkoord. Gegeven de onbekendheid van de wateropgave was het voor partijen bij de opdrachtverlening niet mogelijk om de doelen en afspraken uit het NBW specifiek, meetbaar, afrekenbaar, resultaatgericht en tijdgebonden te (her)formuleren. Hierdoor heeft een concreet ijkpunt ontbroken voor de beoordeling van de effectiviteit van het NBW. Dit heeft consequenties gehad voor de opzet van het evaluatieonderzoek. Ten eerste is zoveel mogelijk informatie verzameld uit zoveel mogelijk verschillende bronnen (al uitgevoerd onderzoek, gesprekken met betrokkenen, enquête etc, zie voor een volledig overzicht figuur 2.1.). Ten tweede heeft het onderzoek zich niet alleen gericht op het inventariseren van feiten, maar ook op het verzamelen van meningen van bij de uitvoering betrokken partijen. In complexe beleidsuitvoeringsprocessen hangt het oordeel over de effectiviteit van de inspanningen Eindrapport VS Definitief rapport
9R2718.A0/R009/901292/Rott1 -4-
31 juli 2006
namelijk sterk af van de percepties - in termen van belangen, waarderingen, opvattingen, visies, belangen - van de bij de uitvoering betrokken partijen (multiactorevaluatie). Met het ontbreken van geoperationaliseerde, objectieve doelen en afspraken is het belang van deze subjectieve informatie in het onderzoek sterk toegenomen. In het onderzoek zijn dan ook diverse onderzoekstechnieken toegepast om informatie over de ‘beleving’ van actoren boven tafel te krijgen (interviews, ronde tafelgesprekken, enquête). Tegen deze achtergrond heeft het evaluatieonderzoek een beperkt kwantitatief en een sterk kwalitatief karakter gekregen. Bovendien is het niet mogelijk geweest om harde causale verbanden te leggen tussen inspanningen en resultaten. In plaats daarvan zijn door de onderzoekers - op basis van een analyse van de verzamelde feiten en meningen - wel zo goed mogelijk beredeneerde, plausibele verbanden gelegd en uitspraken gedaan. De kwaliteit van het onderzoek kan dan ook worden afgemeten aan de mate waarin de resultaten door de uitvoerende partijen in de praktijk zullen worden herkend. Ter toetsing van de methodische kwaliteit van deze overwegend kwalitatieve en verkennende aanpak heeft op twee momenten tijdens het onderzoek een verificatie van de aanpak plaatsgevonden door onafhankelijke, externe deskundigen. Voor een goed begrip van de resultaten van het evaluatieonderzoek moet verder rekening worden gehouden met de volgende kenmerken van het onderzoek: Net als voor het NBW zelf, geldt ook voor het evaluatieonderzoek dat de focus ligt op de regionale waterkwantiteitsopgave. Andere wateropgaven als water(bodem)kwaliteit, verdroging, verzilting en veiligheid zijn in het NBW wel genoemd, maar zijn niet als afzonderlijk object geëvalueerd. Wel is per artikel de stand van zaken in beeld gebracht als onderdeel van de afspraken in het NBW; Voor de Watertoets is - parallel aan de evaluatie van het NBW - een afzonderlijke evaluatie uitgevoerd. Over de resultaten daarvan is ook apart gerapporteerd; Het evaluatieonderzoek is grotendeels gebaseerd op al beschikbare informatie, aangeleverd door bij het NBW betrokken partners (bijvoorbeeld in de vorm van voortgangsrapportages, nulmetingen, verslagen van eigen inspanningen etc.). Er heeft geen verificatie van deze informatie plaatsgevonden. Aanvullend onderzoek dat door de onderzoekers zelf is uitgevoerd, heeft bestaan uit een landelijke enquête, een regionale plananalyse, een analyse van cases, een interviewronde en een aantal ronde tafelgesprekken met NBW-partners en -uitvoerders; Het onderzoek is in formele zin gebaseerd op de periode 2003 – 2005 (de periode na ondertekening van het NBW tot en met december 2005). Enkele activiteiten zijn echter al in 2001 van start gegaan (bijvoorbeeld het opstellen van de deelstroomgebiedsvisies). Ook deze activiteiten zijn meegenomen in de evaluatie. Relevante informatie die in de periode 2001-2005 is verschenen, is gebruikt ter onderbouwing van de resultaten. Mede als een actualisatie van de situatie begin 2006 is in maart 2006 nog een landelijke enquête uitgevoerd als onderdeel van het evaluatieonderzoek. Daarnaast is bij de oordeelsvorming nog rekening gehouden met informatie van derden, die tot 1 mei 2006 beschikbaar is gekomen; De tekst en situatie van het NBW uit 2003 is uitgangspunt geweest bij het inventariseren van de relevante informatie. Ontwikkelingen die zich sindsdien tijdens de uitvoering van het NBW hebben voorgedaan zijn wel beschreven, maar niet als nieuw te evalueren object in het onderzoek betrokken. Zo zijn bijvoorbeeld de veranderingen in de organisatiestructuur wel beschreven, maar niet afzonderlijk en opnieuw geëvalueerd.
Eindrapport VS Definitief rapport
9R2718.A0/R009/901292/Rott1 -5-
31 juli 2006
Overzicht onderzoekstechnieken Figuur 2.1 bevat een overzicht van de verschillende onderzoekstechnieken die in beide sporen van het evaluatieonderzoek zijn ingezet om de resultaten in beeld te brengen. In Bijlage 1 is een overzicht opgenomen van de geïnterviewde personen, bestudeerde cases en de deelnemers aan de ronde tafelgesprekken. Onderzoekstechnieken Verantwoordend spoor
Agenderend spoor
Inventarisatie en analyse van beschikbare rapporten, adviezen en basisgegevens van NBW partners Vergelijking van de deelstroomgebiedsvisies met de streek- en omgevingsplannen van provincies Analyse van lokale praktijkvoorbeelden (15 cases) Interviews met uitvoerders van het NBW (35 x) Tussentijdse verificatie van onderzoeksresultaten door externe deskundigen (2x)
Analyse van ontwikkelingen in omgeving NBW Inventarisatie van wensen NBW-partners (6 aanvullende interviews)
Landelijke enquête onder provincies, gemeenten, waterschappen en regionale diensten RWS Ronde tafelgesprekken (2x) met de NBW-uitvoerders: provincies, gemeenten, waterschappen en regionale diensten Ronde tafelgesprek met NBW-partners: vertegenwoordigers in de Regiegroep Water Figuur 2.1. Overzicht van toegepaste onderzoekstechnieken in het evaluatieonderzoek.
2.3
Referentiekaders voor de beoordeling Met behulp van de onderzoekstechnieken uit tabel 1.1 zijn relevante feiten en meningen verzameld, die inzicht bieden in de uitvoering van het NBW. De beoordeling van deze informatie heeft plaatsgevonden door de onderzoekers vanuit twee ‘referentiekaders’. De inhoud van het NBW als referentiekader Uitgangspunt voor de evaluatie is de tekst van de 23 artikelen uit het NBW. De artikelen geven de afspraken weer, die tussen verschillende partijen zijn gemaakt. Per artikel is met behulp van de verschillende onderzoekstechnieken informatie verzameld en geanalyseerd. Op grond hiervan zijn uitspraken gedaan over de volgende vragen: 1. Wat is de stand van zaken in het nakomen van de afspraken uit het NBW? 2. Wat kan op basis hiervan gezegd worden over de doelbereiking van het NBW? 3. In hoeverre zijn de resultaten toe te schrijven aan het NBW als instrument? De functies van het NBW - gekoppeld aan mijlpalen - als referentiekader Een tweede referentiekader plaatst de resultaten van de evaluatie in het perspectief van de functies van het NBW gekoppeld aan verschillende mijlpalen in de tijd. Het NBW is aangegaan voor onbepaalde tijd. De afspraken in het NBW hebben vooral betrekking op de periode 2003-2015 met een doorkijk naar 2050. Het evaluatieonderzoek geeft een eerste ‘tussenbalans’ over de periode 2003 – 2006 met een terugblik vanaf 2001. Bij het sluiten van het NBW leefde er de wens om - tegen de achtergrond van de wateroverlast in 1998 - snel een aantal knelpunten in het watersysteem op te lossen ter voorkoming van nieuwe wateroverlast. Daarom zijn er in het NBW voor de korte termijn (2003-2007) afspraken gemaakt over onder meer de uitvoering van een concreet maatregelenprogramma en de aanpassing van bestaande plannen. Eindrapport VS Definitief rapport
9R2718.A0/R009/901292/Rott1 -6-
31 juli 2006
Tegelijkertijd waren de wateropgave en de bijbehorende ruimtelijke en financiële consequenties nog niet geheel duidelijk. Parallel aan het uitvoeren van maatregelen op korte termijn hebben de partijen afgesproken om in 2006 gezamenlijk de opgave voor het regionale watersysteem, de stedelijke wateropgave en de watertekortopgave in beeld te hebben. Het jaar 2006 is in het NBW dan ook aangemerkt als een belangrijk evaluatiemoment. Dan stellen partijen vast wat voor de periode 2007-2015 met een doorkijk naar 2050 de omvang is van de nader uitgewerkte opgave, de financiële gevolgen en de dekking daarvan alsmede de eventuele consequenties voor de lastendruk. Een volgende mijlpaal in het NBW-uitvoeringsproces is het jaar 2009. In dat jaar zullen de procesafspraken uit het NBW worden omgezet in taakstellende afspraken en worden vastgelegd in de deelstroomgebiedbeheersplannen. Voorsorterend op de uitvoering in de periode 2007-2015 zijn in het NBW ook afspraken gemaakt die de voorwaarden moeten scheppen voor uitvoering van het NBW. Op grond van de functies ‘maatregelen treffen’, ‘inzicht krijgen in de wateropgave’ en ‘voorwaarden scheppen’ zijn in het onderzoek ook uitspraken gedaan over de vragen: 4. Welke resultaten zijn op korte termijn bereikt in de uitvoering van maatregelen? 5. Is er in 2006 beter inzicht ontstaan in de aard en omvang van de wateropgave? 6. Zijn de voorwaarden geschapen om het doel van het NBW in 2015 te halen?
Deelstroomgebiedsvisies Stedelijke waterplannen Toetsing aan werknormen Afstemming regionale en Hoofdwatersystemen ……….enz.
Inzicht in de wateropgave
Integrale afweging van de wateropgave
Samenwerking en draagvlak Kennis Organisatie Communicatie …………enz.
Integrale afweging ruimteclaim Verankering in ruimtelijke plannen Watertoets bij ruimtelijke plannen Beleidslijnen Buitendijks / Kust PKB RvdR ……….enz.
Financiering van maatregelen
100 miljoen regeling Meekoppelgelden Verbreding rioolrecht Kostenveroorzakersbeginsel …………enz.
Uitvoering van maatregelen Maatregelenprogramma 2007 Schaderegelingen …………enz.
Figuur 2.2. Het NBW samengevat in vijf thema’s.
Presenteren van resultaten per thema De resultaten van de evaluatie zijn in hoofdstuk 3 gepresenteerd aan de hand van vijf thema’s waarin alle artikelen van het NBW worden samengevat. De thema’s zijn (zie figuur 2.2): • Inzicht in de water(kwantiteits)opgave; • Integrale afweging van de wateropgave; • Uitvoering van maatregelen; • Financiering van maatregelen; • Samenwerking en draagvlak. Eindrapport VS Definitief rapport
9R2718.A0/R009/901292/Rott1 -7-
31 juli 2006
3
RESULTATEN PER THEMA
3.1
Inleiding Dit hoofdstuk bevat de resultaten van het evaluatieonderzoek, onderverdeeld naar de vijf thema’s van het NBW (zie figuur 2.2). Achtereenvolgens wordt ingegaan op: Samenwerking en draagvlak Inzicht in de water(kwantiteits)opgave Integrale afweging van de wateropgave Uitvoering van maatregelen Financiering van maatregelen. Per thema wordt daarbij eerst een kort overzicht gegeven van de feitelijke informatie in de stand van zaken (in tabelvorm). Vervolgens wordt in een toelichting ook ingegaan op de meer kwalitatieve resultaten, en op relevante verklaringen en achtergronden.
3.2
Samenwerking en draagvlak Stand van zaken Onderwerp
Stand van zaken
Samenwerking
-
Samenwerking tussen partijen is sterk verbeterd sinds het NBW
‘watersysteem op orde’
-
De samenwerking raakt steeds meer geïnstitutionaliseerd
(art. 1, geheel NBW) Watertoets
-
(art.9)
Watertoets wordt op brede schaal toegepast bij ruimtelijke plannen en ingrepen. Dit heeft de samenwerking tussen de beleidsvelden water en ruimtelijke ordening versterkt
Communicatie
-
(art.16) Internationale
Het probleembesef en de bekendheid van burgers met de waterkwantiteitsopgave is sterk vergroot, mede door de campagne ‘Nederland leeft met water’
-
samenwerking
Op Europees niveau wordt gewerkt aan een Europese strategie voor de bescherming tegen hoogwater. Er is een koppeling gelegd met de KRW.
(art. 8)
-
Het streven om ‘binnen drie jaar te komen tot afspraken’ is nog niet gehaald
Extreme situaties
-
Ontwikkeling en implementatie van een hoogwaterinformatie en -waarschuwings-
(art. 11)
systeem is in voorbereiding. De ontwikkeling en implementatie loopt op dit moment circa twee jaar achter op schema. -
Het aantal calamiteitencommissies op regionale schaal is uitgebreid.
Kennis
-
Kennisprojecten inmiddels in uitvoering, Helpdesk water operationeel .
(art. 15)
-
Veel projectvoorstellen ingediend in het Bsik-programma ‘Leven met water’.
Organisatie
-
Organisatie voor geïntegreerde uitvoering van WB21 en KRW is vorm gegeven.
(art. 19)
-
Duidelijkheid over verdeling van taken en verantwoordelijkheden is vergroot.
Toelichting Samenwerking tussen partijen Sinds de ondertekening van het NBW in 2003 is de samenwerking tussen partijen gericht op het op orde krijgen van het watersysteem in 2015 - sterk geïntensiveerd en verbeterd. De onderlinge samenwerking tussen partijen wordt door de waterschappen, provincies en gemeenten positiever beoordeeld na de ondertekening van het NBW in Eindrapport VS Definitief rapport
9R2718.A0/R009/901292/Rott1 -8-
31 juli 2006
2006 dan voor het NBW in 2002 (zie figuren 3.1 en 3.2). Zo geeft bijvoorbeeld 56 procent van de gemeenten voor 2002 aan dat de samenwerking met het waterschap (zeer) positief is tegenover 76 procent in 2006. Bij de waterschappen geeft 17 procent aan de samenwerking met gemeenten in 2002 als (zeer) positief te beoordelen, tegenover 70 procent in 2006. Ondersteund door het instrument van de watertoets worden waterschappen steeds vaker en eerder betrokken bij de voorbereiding van nieuwe ruimtelijke plannen van gemeenten en provincies. Het opstellen van deelstroomgebiedsvisies en stedelijke waterplannen heeft sterk bijgedragen aan een intensievere samenwerking tussen provincies en waterschappen en tussen gemeenten en waterschappen. Binnen provincies en gemeenten is ook de afstemming toegenomen tussen waterbeheerders en ruimtelijke ordenaars bij de voorbereiding van streek- of omgevingsplannen, structuurplannen en bestemmingsplannen. Hoewel sprake is van een verschillende ‘taal’, benaderingswijzen en cultuurverschillen weten waterbeheerders en ruimtelijke ordenaars elkaar steeds beter te vinden. Datzelfde kan gezegd worden van de samenwerking tussen ambtenaren en bestuurders. Persoonlijk initiatief en ambitie van ambtenaren of bestuurders zijn daarin vaak doorslaggevend voor de aandacht voor de wateropgave en het succes van concrete maatregelen en projecten. Samenwerking met andere partijen 2002-2006 - Gemeenten Percentages 100% Geen mening 80%
Zeer negatief
60%
Negatief
Neutraal 40% Positief 20% Zeer positief 0% 2002
2006
Met de provincie
2002
2006
2002
2006
Met de Met de waterschappen omliggende gemeenten
2002
2006
2002
2006
2002
2006
Met de Met de beleids- Met derden: regionale departementen markt, directies kennisRijkswaterstaat instellingen
Figuur 3.1: Beoordeling van de samenwerking met verschillende partijen door de gemeenten (Bron: Enquête NBW 2006)
Eindrapport VS Definitief rapport
9R2718.A0/R009/901292/Rott1 -9-
31 juli 2006
Samenwerking met andere partijen 2002-2006 - Waterschappen
Percentages 100%
Geen mening 80%
Zeer negatief
Negatief
60%
Neutraal
40%
Positief 20% Zeer positief 0% 2002
2006
Met de provincie(s)
2002
2006
Met de gemeenten
2002
2006
Met de regionale directies Rijkswaterstaat
2002
2006
Met de beleidsdepartementen
2002
2006
Met derden: markt, kennisinstellingen
Figuur 3.2: Beoordeling van de samenwerking met verschillende partijen door de waterschappen (Bron: Enquête NBW 2006)
Institutionalisering van de samenwerking De samenwerking tussen de verschillende partijen wordt in toenemende mate ook concreet vorm gegeven in periodieke overleg- en samenwerkingsvormen. Daarmee blijft de samenwerking niet ad hoc of tijdelijk, maar raakt deze ook steeds vaker geïnstitutionaliseerd en verankerd in reguliere of nieuwe overlegstructuren. Dit geldt zowel op rijks-, regionaal als op lokaal niveau. Een duidelijk voorbeeld is de landelijke, nieuwe overleg- en organisatiestructuur voor een geïntegreerde uitvoering van het WB21- en KRW-programma, vastgelegd in het Werkprogramma WB21/KRW uit 2005. In dit werkprogramma zijn de rollen en taken van de afzonderlijke overleggen en bestuurders omschreven en is de koppeling tussen de regionale en landelijke overleggen versterkt. Hierdoor is meer duidelijkheid gecreëerd in de verdeling van taken en verantwoordelijkheden. Maar ook in de regio worden nieuwe initiatieven genomen om samenwerking te institutionaliseren. Zo worden de al bestaande reguliere overleggen tussen provincies, waterschappen en gemeenten geïntensiveerd, of worden nieuwe ‘platforms’ of ‘werkateliers’ opgericht om gezamenlijk de wateropgave te bepalen en uit te werken. Verder hebben verschillende provincies initiatieven genomen om het aantal regionale calamiteitencommissies voor bijzondere omstandigheden (zoals watertekort) uit te breiden. Ook de aanwijzing van steeds meer ‘watercoördinatoren’ of ‘WB21contactpersonen’ is een voorbeeld van een verdere verankering van het gedachtegoed in organisaties. Met de toegenomen samenwerking en institutionalisering van de samenwerking is in de afgelopen jaren een goede basis gelegd voor de uitvoering van de NBW-afspraken. Een concreet project waarin verschillende partijen samenwerken (waaronder rijkswaterstaat, provincies, waterschappen en het RIZA), is de ontwikkeling en implementatie van het Hoogwater informatie systeem (HIS). In dit project wordt aangesloten bij een bestaand Nederlands-Duits programma. In 2006 zou het Eindrapport VS Definitief rapport
9R2718.A0/R009/901292/Rott1 - 10 -
31 juli 2006
hoogwatersysteem operationeel moeten zijn in de beheersgebieden van de deelnemende waterschappen. Daarmee loopt het HIS twee jaar achter op schema. Kanttekeningen bij de samenwerking De betrokkenheid van gemeenten en provincies bij de uitwerking van de wateropgave en vooral de afweging en concretisering van maatregelen blijft om aandacht vragen. In de ‘gebiedsprocessen’ die in 2006 en 2007 op de agenda staan ontstaan kansen om de samenwerking tussen provincies, waterschappen en gemeenten - gericht op de programmering van maatregelen per gebied - verder te intensiveren. Ook bij de voorbereiding en uitvoering van maatregelen kan de samenwerking nog worden verbeterd. Vooral bij grotere, meer integrale opgaven wachten provincies, gemeenten en waterschappen in de praktijk vaak af wie het initiatief wil nemen voor de voorbereiding en uitwerking van de gebiedsgerichte plannen en maatregelen. Durf en initiatief ontbreken dan om deze opgaven integraal en actief aan te pakken. Oorzaken van deze afwachtende houding liggen vaak in onzekerheid over de financiering (zolang afspraken hierover ontbreken, blijft initiatief uit), beperkt maatschappelijk draagvlak voor ingrepen met grote ruimtelijke consequenties en twijfel over nut en noodzaak van de betreffende maatregelen (bijvoorbeeld uit oogpunt van beperking van de wateroverlast, en/of vanwege kosteneffectiviteit in vergelijking met alternatieve maatregelen zoals de uitkering van schade). Om deze problemen te ondervangen, wordt in de praktijk veel gezocht naar meekoppelingsmogelijkheden van water met andere functies (zie par. 2.4). Samenwerking in internationaal verband Mede naar aanleiding van een beroep van de staatssecretaris en haar Franse collega in 2003, heeft de Europese Commissie in 2004 het beleidsvoornemen gepresenteerd om te werken aan een Europese strategie voor de bescherming tegen hoogwater. Op 18 januari presenteerde de Europese Commissie een voorstel voor een Hoogwaterrichtlijn. Het voorstel is opgehangen aan de stroomgebiedenbenadering die volgt uit de KRW. Het Europese Parlement en de Europese Raad van Ministers zullen nog onderhandelen over de definitieve richtlijn. Het streven om binnen drie jaar (na ondertekening van het NBW) in Europees verband tot afspraken te komen over de hoogwaterproblematiek, is daardoor nog niet gehaald. Maatschappelijk draagvlak en kennis Bij burgers is de bekendheid met de waterkwantiteitsopgave sterk vergroot. Het probleembesef, de kennis van de aanpak en de bekendheid met concrete maatregelen zijn toegenomen. De landelijke publiekscampagne ‘Nederland leeft met water’ heeft hieraan positief bijgedragen. Maar ook concrete plannen of uitvoering van maatregelen in de omgeving hebben hieraan bijgedragen. Bekendheid met de wateropgave leidt overigens nog niet vanzelfsprekend tot meer draagvlak voor de uitvoering van concrete maatregelen. Vooral grotere, alleen vanuit de wateropgave ingestoken maatregelen stuiten in de praktijk vaak op bezwaren van burgers. Om kennisontwikkeling en –uitwisseling te bevorderen, zijn sinds 2003 verschillende initiatieven genomen. Zo hebben de NBW-partners een onderzoeksagenda opgesteld voor het Bsik-programma ‘leven met water’. Voor het totale programma is 22 miljoen euro beschikbaar in de periode 2004-2010 voor zowel wetenschappelijk onderzoek als praktijkonderzoek. Op dit moment zijn bijna 70 projecten in uitvoering. Verder heeft het kennisplatform sinds 2004 andere taken, rollen en bezetting gekregen. Het adviseert nu de landelijke regiegroep water over de programmering van benodigde kennis voor het NBW. Verder is in het Werkprogramma WB21/KRW 2005-2009 een nieuw Eindrapport VS Definitief rapport
9R2718.A0/R009/901292/Rott1 - 11 -
31 juli 2006
kennisprogramma opgesteld, waarvoor het kennisplatform verantwoordelijk is. Tenslotte is op 1 januari 2006 de Helpdesk Water gelanceerd door het RIZA en het RIKZ. Bij deze helpdesk kunnen burgers en bedrijven terecht met vragen over onder meer waterbeleid, wet- en regelgeving en vergunningen. Beoordeling NBW als instrument watersysteem op orde in 2015 Percentages
100%
Geen mening
80%
Zeer ongeschikt 60% Ongeschikt 40%
Neutraal Geschikt
20%
Zeer geschikt 0% P
G
W
P
G
W
P
G
W
P
G
W
P
G
W
Middel Stimulans Overzicht acties Overzicht Kader nakomen agendasetting en samenwerking en afspraken verdeling taken afspraken draagvlakvorming en verantwoordelijkheden
Figuur 3.3: Beoordeling van het NBW als instrument om het watersysteem op orde te hebben in 2015 (Bron: Enquête NBW 2006)
Meerwaarde NBW in de samenwerking De toegenomen samenwerking en maatschappelijke bekendheid met de waterkwantiteitsopgave zijn illustratief voor de meerwaarde die door partijen aan het NBW wordt toegekend. De ondertekening van het NBW was een momentopname in een proces dat al eerder in gang is gezet. Velen zien het NBW dan ook meer als een tussentijdse bevestiging dan als nieuw startpunt. De meerwaarde van het NBW bestaat voor veel partijen uit een sterkere agendering van de opgave, uit een stimulans voor samenwerking en uit een legitimatie voor actie (zie figuur 3.3). Het NBW was een steun in de rug voor het in gang zetten van acties, zowel van waterschappen richting gemeenten, van provincies richting gemeenten en van ambtenaren richting bestuurders of vice versa. Minder waarde wordt aan het NBW toegekend als helder overzicht en dwingend kader van afspraken om doelen te bereiken.
Eindrapport VS Definitief rapport
9R2718.A0/R009/901292/Rott1 - 12 -
31 juli 2006
3.3
Inzicht in de water(kwantiteits)opgave Stand van zaken Onderwerp
Stand van zaken
Deelstroomgebieds-
-
Alle deelstroomgebiedsvisies zijn vastgesteld
-
Het toetsingsproces is uitgevoerd en over de resultaten is conform planning
visies (art. 2) Toetsing aan de werknormen
gerapporteerd. Er is vastgesteld dat de werknormen toepasbaar zijn en het feitelijk
(art. 13)
inzicht in de wateropgave is vergroot. Waar nodig werken waterschappen nu aan verfijning van de toetsing. -
Het LBOW heeft op 24 april 2006 het principebesluit genomen om uitgaande van de hoofdlijnen van het advies van de Adviesgroep Normering Wateroverlast normering voor wateroverlast in te voeren.
-
Er is inzichtelijk waar volgens de werknormen een te hoge kans op inundatie aanwezig is. Uit het toetsingsproces komt het beeld naar voren dat ongeveer 95 procent van Nederland voldoet aan de werknormen
Inzicht in de regionale
-
Door het toetsingsproces is de kennis van het watersysteem en het inzicht in de
wateropgave
regionale wateropgave bij waterschappen vergroot. Dit draagt bij aan een sterkere
(art. 3)
onderbouwing van de wateropgave richting provincies, gemeenten en burgers -
Bij waterschappen, provincies en gemeenten bestaat vooral inzicht in de omvang van de regionale wateropgave. Het inzicht in de uitwerking van deze omvang in maatregelen (naar type, locatie/gebied en tijd) voor invulling van de wateropgave is slechts in beperkte mate duidelijk. De programmering van maatregelen tot 2015 vraagt nog nadrukkelijk aandacht.
Inzicht in de stedelijke
-
wateropgave en
beeld worden gebracht (wateroverlast vanuit oppervlaktewater, grondwater,
waterplannen (art. 4)
De omvang van de stedelijke wateropgave moet voor een belangrijk deel nog in riolering, waterkwaliteit)
-
Ruim een derde van de gemeenten heeft een waterplan en ongeveer een kwart is bezig een waterplan op te stellen. Dit is een stijging van ruim 10 procent ten opzichte van de nul-meting van de VNG in 2005. Ongeveer een kwart van de gemeenten heeft het opstellen van een waterplan ingepland
-
Bijna 15 procent van de gemeenten is nog niet gestart met een waterplan. Onduidelijk is hoeveel gemeenten niet te maken hebben met wateroverlastproblematiek.
Afstemming regionaal –
-
Blauwe knooppunten zijn vastgesteld
en Hoofdwatersysteem
-
Er zijn afspraken gemaakt over taken en verantwoordelijkheden ten behoeve van
(art.7)
het vervolgproces
Toelichting Inzicht in de regionale wateropgave In het NBW is de afspraak opgenomen om de water(kwantiteits)opgave in de periode 2003-2005 in beeld te brengen. Hierbij zal worden aangegeven ‘tot welke technische en ruimtelijke maatregelen en financiële inspanningen de toepassing van de werknormen zou leiden om de regionale watersystemen uiterlijk in 2015 aan de werknormen te kunnen laten voldoen’ (artikel 13 NBW).
Eindrapport VS Definitief rapport
9R2718.A0/R009/901292/Rott1 - 13 -
31 juli 2006
In 2003 en 2004 zijn als eerste stap deelstroomgebiedsvisies vastgesteld, waarin een eerste, globale inschatting is gemaakt van de regionale water(kwantiteits)opgave in de verschillende deelstroomgebieden. Met dit eerste inzicht is vervolgens in 2004 en 2005 een iteratief proces in gang gezet waarin de regionale watersystemen - ruim drie miljoen hectare – door de waterschappen zijn getoetst aan de landelijke werknormen voor wateroverlast. Uitgangspunt was het middenscenario voor klimaatverandering. Dit toetsingsproces is conform de planning aan het eind van 2005 grotendeels afgerond. Inmiddels zijn waterschappen bezig om waar nodig de toetsing nader te verfijnen. Aan de hand van nieuwe / verbeterde gegevens en modellen kunnen de resultaten nog verder worden gedetailleerd en aangescherpt. Hoewel het inzicht in de aard en omvang van de regionale kwantiteitsopgave in de periode 2003-2005 sterk is toegenomen, hebben partijen - in vervolg op de deelstroomgebiedsvisies en het toetsingsproces aan de werknormen - nog een derde slag nodig om te komen tot de vertaling van de wateropgave in concrete maatregelen per gebied. Deze extra slag was in het NBW niet voorzien. De ‘gebiedsprocessen’ die in 2006 van start gaan, zullen provincies, waterschappen en gemeenten meer inzicht moeten bieden in de uitwerking van de wateropgave in een programmering van maatregelen tot 2015. Het inzicht van de waterschappen in de omvang van de wateropgave is als gevolg van het uitgevoerde toetsingsproces groot: bijna 90 procent geeft aan op dit aspect een (zeer) duidelijk inzicht te hebben. Dat inzicht is er in mindere mate bij provincies, regionale directies van RWS en vooral gemeenten (zie figuur 3.4). Ongeveer de helft van de gemeenten geeft aan dat het inzicht in de omvang van de wateropgave nog (zeer) onduidelijk is, tegenover ongeveer een kwart van de gemeenten die wel een (zeer) duidelijk inzicht hebben. Een oorzaak van het geringere inzicht bij provincies en gemeenten is de beperkte betrokkenheid bij het toetsingsproces. Een andere oorzaak ligt in de momentopname. Waterschappen geven namelijk aan dat zij de wateropgave eerst volledig en gedetailleerd in beeld willen hebben voordat deze kan worden gecommuniceerd naar andere partijen. In vergelijking met het inzicht in de omvang van de wateropgave, is het inzicht van alle uitvoerders beperkter als het gaat om de uitwerking van de wateropgave in het type maatregelen, de locaties voor deze maatregelen en de fasering hiervan (zie figuur 3.4). Het toetsingsproces heeft nog in beperkte mate geleid tot het definiëren en selecteren, oftewel tot het programmeren van concrete maatregelen voor de periode tot 2015. De helft van de waterschappen geeft aan op dit moment duidelijkheid te hebben over de locaties en fasering van maatregelen. Dit inzicht is bij provincies en gemeenten een stuk lager, met name ten aanzien van de fasering van maatregelen: de helft van de provincies en ruim 60 procent van de gemeenten geven aan dat de fasering van maatregelen voor hen (zeer) onduidelijk is (tegenover 13 procent van de provincies en 10 procent van de gemeenten die wel duidelijkheid hebben over de fasering). In de nieuwe ‘gebiedsprocessen’ die in 2006 van start gaan, zullen waterschappen, provincies en gemeenten gezamenlijk uitwerken in welke gebieden welke maatregelen nodig zijn. Tegelijk worden daarmee ook de werknormen uit het NBW uiteindelijk als gebiedsnorm vastgelegd.
Eindrapport VS Definitief rapport
9R2718.A0/R009/901292/Rott1 - 14 -
31 juli 2006
Inzicht in de wateropgave
Percentages 100%
Geen mening
80%
Zeer onduidelijk
Onduidelijk
60%
Neutraal 40% Duidelijk 20% Zeer duidelijk 0% P
G
W
Omvang
RD
P
G
W
Locaties
RD
P
G
W
RD
Type maatregelen
P
G
W
RD
Fasering
P = provincie; G = gemeenten; W = waterschappen; RD = regionale directies van Rijkswaterstaat
Figuur 3.4: Inzicht in de wateropgave, verdeeld naar verschillende aspecten (Bron: Enquête NBW 2006)
Resultaten van de toetsing aan de werknormen In inhoudelijke zin blijkt uit de resultaten van het toetsingsproces blijkt dat een groot deel van Nederland - 95 procent van de beheersgebieden van de waterschappen - voldoet aan de werknormen. De problemen concentreren zich met name in laag Nederland, in polder- en boezemgebieden, vooral veroorzaakt door verharding van het oppervlak (verstedelijking) en bodemdaling (in veengebieden en Groningen). In hoog Nederland treden de knelpunten vooral op in de beekdalen. Acht van de 26 waterschappen zijn in staat een vergelijking te maken van de waterkwantiteitsopgave zoals die volgde uit de deelstroomgebiedsvisies – en die is overgenomen in het NBW – en de opgave zoals die volgt uit het toetsingsproces aan de werknormen. Voor deze acht waterschappen tezamen gaat de wateropgave terug van 60 miljoen m³ naar 43 m³. Voor de overige waterschappen zijn geen exacte uitspraken te doen. Op basis van de inschattingen van deze waterschappen kan er rekening mee worden gehouden dat de totale wateropgave mogelijk kleiner zal uitvallen dan eerst is aangenomen. Deze daling in de wateropgave is onder meer te verklaren doordat de wateropgave in het toetsingsproces veel gedetailleerder is berekend en bovendien rekening is gehouden met de nog aanwezige ruimte binnen de watersystemen. De minder grote wateropgave (gemeten in m3) betekent niet per se dat ook de bijbehorende ruimtebehoefte en financiële opgave kleiner zullen zijn dan eerst werd aangenomen. Deze zijn namelijk bepaald op basis van de integrale wateropgave voor landelijk en stedelijk gebied waarvan de waterkwantiteitsopgave voor het oppervlaktewater, zoals die volgt uit de toetsing aan de werknormen, slechts een deel uit maakt. Andere wateropgaven hebben bijvoorbeeld betrekking op onderwerpen als Eindrapport VS Definitief rapport
9R2718.A0/R009/901292/Rott1 - 15 -
31 juli 2006
waterkwaliteit, afkoppeling van regenwater in stedelijk gebied, watertekort en verdroging. Bovendien zal vooral de aard van de te kiezen maatregelen bepalend zijn voor de precieze omvang van de ruimtelijke en financiële opgave. Knelpunten in de uitvoering van deze maatregelen kunnen leiden tot een forse financiële opgave. In algemene zin is een belangrijk resultaat van het toetsingsproces dat er met name onder waterschappen een sterk verbeterd inzicht is ontstaan in het functioneren van en de knelpunten in de regionale watersystemen. Daarmee zullen de resultaten van het toetsingsproces bijdragen aan een betere onderbouwing van de boodschap richting burgers en belanghebbenden over de risico’s voor wateroverlast. Aan een programmering van maatregelen (naar type, plaats en tijd) heeft het toetsingsproces nog niet bijgedragen. Die is voorzien in de komende gebiedsprocessen. Onzeker is daardoor of provincies en gemeenten de afspraak in het NBW kunnen halen, dat ze de ruimtebehoefte uiterlijk in 2007 hebben vastgelegd in beleids- en streekplannen respectievelijk in structuur- en bestemmingsplannen. Inzicht in de stedelijke wateropgave Binnen de regionale wateropgave is het inzicht in de aard en omvang van de stedelijke wateropgave voor een belangrijk deel nog onduidelijk. De opgave binnen steden is ook lastiger vast te stellen dan in landelijke gebieden. Niet alleen is het ruimtegebruik in steden veel intensiever, ook is de wateropgave complexer. Het gaat om een combinatie van wateroverlast door inundatie vanuit het oppervlaktewater, grondwateroverlast en de capaciteit van rioleringen om overtollig water af te voeren. Verder is een hoger detailniveau vereist om gericht eventuele maatregelen te kunnen bepalen. Door deze complexiteit neemt het bepalen van de stedelijke wateropgave veel tijd in beslag. Verder geven waterschappen aan dat het nodig is om eerst de regionale wateropgave in beeld te hebben om vervolgens de stedelijke wateropgave te kunnen bepalen. Deze volgtijdelijkheid, gekoppeld aan de intensiviteit en complexiteit van het toetsingsproces, zijn er de oorzaken van dat de stedelijke wateropgave voor een groot deel nog (in detail) in beeld gebracht moet worden. Hierover zijn inmiddels wel afspraken gemaakt, en streven partijen ernaar om de stedelijke wateropgave in 2006 volledig in beeld te hebben. Stedelijke waterplannen In het NBW is afgesproken dat gemeenten tussen 2003 en de eerste helft van 2006 stedelijke waterplannen opstellen om de stedelijke wateropgave in beeld te brengen. In de afgelopen twee jaar hebben steeds meer gemeenten een stedelijk waterplan opgesteld. Anno 2006 heeft ruim een derde van de gemeenten een waterplan afgerond en ongeveer een kwart is bezig een waterplan op te stellen (zie figuur 3.5). Verder geeft nog eens een kwart van de gemeenten aan dat het opstellen van een waterplan in voorbereiding is. Ongeveer één op de zeven gemeenten is op dit moment nog niet gestart met (voorbereidingen voor) het opstellen van een waterplan.
Eindrapport VS Definitief rapport
9R2718.A0/R009/901292/Rott1 - 16 -
31 juli 2006
Stand van zaken opstellen gemeentelijk waterplan 1% 14%
Niet gestart
In voorbereiding / gepland
36%
Bezig met opstellen
25%
Afgerond
Weet niet
24%
Figuur 3.5: Stand van zaken opstellen gemeentelijk waterplan (Bron: Enquête NBW 2006)
In vergelijking met een door de VNG afgenomen enquête in 2005 is te concluderen dat het aantal gemeenten dat reeds een waterplan heeft opgesteld of momenteel bezig is een waterplan op te stellen met 10 procent is toegenomen. Verder blijkt uit de afgenomen enquête dat 74 procent van de waterschappen en 67 procent van de gemeenten het opstellen van stedelijke waterplannen als (zeer) positief beoordelen in het licht van doelbereiking van het NBW in 2015 (tegenover respectievelijk 9 procent en 8 procent die dit als negatief beoordelen). Desondanks valt op basis van bovenstaande gegevens niet te verwachten dat de gemeenten - zoals afgesproken in het NBW - voor de eerste helft van 2006 een waterplan hebben opgesteld. Oorzaken achterstand stedelijke waterplannen De belangrijkste oorzaken voor de vertraging in het opstellen van stedelijke waterplannen zijn: onvoldoende capaciteit / menskracht, een verschillende prioriteitsstelling binnen de gemeente en onvoldoende geld / middelen (zie figuur 3.6). Deze laatste oorzaak hangt nauw samen met de onduidelijkheid over de verantwoordelijkheid voor de bekostiging van maatregelen. Aan dit punt wordt nu tegemoet gekomen door het wetsvoorstel Gemeentelijke Watertaken. Verschillende waterschappen hebben het initiatief genomen om gemeenten te stimuleren om een stedelijk waterplan op te stellen, maar ook de waterschappen kampen met onvoldoende capaciteit / menskracht om alle gemeenten even actief te begeleiden. Daarbij geven de waterschappen aan dat zij in eerste instantie prioriteit geven aan het in beeld brengen van de regionale wateropgave.
Eindrapport VS Definitief rapport
9R2718.A0/R009/901292/Rott1 - 17 -
31 juli 2006
Oorzaken vertraging bij opstellen stedelijk waterplan
10%
5% Onvoldoende maatschappelijk draagvlak 19%
9%
Verschillende prioriteitstelling binnen uw organisatie (ambtelijk / bestuurlijk) Onvoldoende capaciteit / menskracht Te weinig kennis en/of kunde
8%
Onvoldoende geld / middelen Gebrekkige samenwerking / afstemming met andere plannen Onduidelijke verdeling taken en verantwoordelijkheden 15% Anders, namelijk…
28% 6%
Figuur 3.6: Oorzaken vertraging bij opstellen stedelijk waterplan (Bron: Enquête NBW 2006)
Kanttekeningen bij de stedelijke waterplannen Voor een goede interpretatie van de stand van zaken bij de stedelijke waterplannen, moet rekening worden gehouden met de volgende kanttekeningen. Ten eerste moet in overweging worden genomen dat het niet noodzakelijk is voor gemeenten die geen wateroverlastproblematiek kennen een stedelijk waterplan op te stellen. Echter, omdat de stedelijke wateropgave nog niet in detail is uitgewerkt, is op dit moment onbekend om hoeveel gemeenten het hierbij gaat (gemeenten waarin het stedelijk gebied nu al voldoet aan de werknormen). Ten tweede is op te merken dat het hebben van een stedelijk waterplan nog niet wil zeggen dat ook de stedelijke wateropgave voor de desbetreffende gemeente goed en volledig in beeld is gebracht. Ook worden in stedelijke waterplannen wel eens uitvoeringsprogramma’s aangekondigd waarin een deel van het ‘huiswerk’ wordt doorgeschoven. Uit de praktijk blijkt dat stedelijke waterplannen, op een hoger abstractieniveau dan (maatregelen voor) de stedelijke wateropgave, vooral worden gebruikt als integratiekader voor de verschillende aspecten van het waterbeheer binnen de gemeente. Het gaat dan om waterkwantiteit, maar vooral ook om riolering, waterkwaliteit en grondwater. Veel waterschappen, maar ook gemeenten zien hierin een belangrijke meerwaarde van het instrument stedelijk waterplan. Ten aanzien van waterkwaliteit is nog te constateren dat gemeenten voor dit onderwerp de nodige aandacht hebben, bijvoorbeeld in het waterplan, maar dat nog nauwelijks bekend is welke opgave er ligt. Dat geldt dan met name ten aanzien van de doelstellingen die volgen uit de KRW. Dit bemoeilijkt een geïntegreerde uitwerking van NBW- en KRWopgave. Op grond hiervan mag worden geconcludeerd dat een voldoende inzicht in de aard en omvang van de stedelijke wateropgave op dit moment ontbreekt. Afstemming regionaal - en hoofdwatersysteem Met het vaststellen van de zogenaamde blauwe knooppunten is het inzicht in de samenhang tussen het hoofd- en regionale watersysteem vergroot. De Werkkaart met blauwe knooppunten is in 2005 goedgekeurd door het LBOW. In 2006 zal de
Eindrapport VS Definitief rapport
9R2718.A0/R009/901292/Rott1 - 18 -
31 juli 2006
water(kwantiteits)opgave rond deze blauwe knooppunten in beeld worden gebracht en worden vertaald in maatregelen die op deze uitwisselpunten nodig zullen zijn.
3.4
Integrale afweging van de wateropgave Stand van zaken Onderwerp
Stand van zaken
Doorvertaling
-
De wateropgave is in termen van doelen, visies en qua omvang overgenomen in
-
De wateropgave is nog maar beperkt vertaald in concreet begrensde
wateropgave in de ruimtelijke ordening
streek- en omgevingsplannen
(art. 2) Watertoets
ruimtereserveringen voor maatregelen in streek- en bestemmingsplannen. -
(art.9)
Watertoets wordt op brede schaal toegepast bij ruimtelijke plannen en ingrepen. De watertoets heeft de samenwerking tussen de beleidsvelden water en ruimtelijke ordening versterkt
Invloed van de
-
wateropgave
De invloed van de wateropgave op het operationele niveau van ruimtelijke inrichting is sterk als het gaat om (her)inrichting van het landelijk gebied en nieuwe bebouwde gebieden maar veel minder sterk als het gaat om de (her)inrichting van bestaand bebouwd gebied
-
De invloed van de wateropgave op de locatiekeuze van ruimtelijke ontwikkelingen is beperkt
GGOR
-
De meeste provincies hebben kaders voor GGOR vastgelegd
(art. 5)
-
Meer dan de helft van de waterschappen heeft het GGOR nog niet vastgesteld, 35 procent voor een beperkt deel van het beheersgebied en 4 procent voor het grootste deel van het beheersgebied
Hoofdwatersysteem
-
Planontwikkeling PKB Ruimte voor de Rivier en Zwakke schakels is in uitvoering
(art. 6)
-
Definitieve besluitvorming over rampenbeheersingsstrategie verwacht in 2006
-
Beleidslijnen voor de Kust en Buitendijkse gebieden sterk vertraagd, Beleidslijn Grote Rivieren uitgebracht
Toelichting Doorvertaling van de wateropgave in integrale afwegingen Het NBW kent een belangrijke betekenis toe aan het instrumentarium van de ruimtelijke ordening om de water(kwantiteits)opgave te realiseren. Enerzijds is het van belang dat de wateropgave wordt meegenomen in de afwegingen die binnen het ruimtelijke ordeningsspoor worden gemaakt. Anderzijds is verondersteld dat een sterke invloed op deze afwegingen kan bijdragen aan het op orde brengen van het watersysteem in 2015. In het algemeen blijkt dat de wateropgave goed wordt meegenomen in integrale afwegingen. In de ruimtelijke plannen die de afgelopen jaren zijn opgesteld, bestaat er bij de visievorming en het formuleren van beleidsdoelen veel aandacht voor de wateropgave (zie figuur 3.7). Het gaat dan met name om de omvang van de wateropgave, de doelstellingen rond invulling van de wateropgave en de globale maatregelen uit de deelstroomgebiedsvisies. Deze aspecten hebben een duidelijke plaats gekregen in het merendeel van de ruimtelijke plannen van de provincies. Ook de watertoets heeft brede toepassing gekregen, met name op lokaal niveau. In zijn algemeenheid ervaren provincies, gemeenten en waterschappen dat de watertoets Eindrapport VS Definitief rapport
9R2718.A0/R009/901292/Rott1 - 19 -
31 juli 2006
heeft geleid tot meer en eerdere afstemming en samenwerking tussen de beleidsvelden water en ruimtelijke ordening. Voor een uitgebreidere beschrijving van de resultaten van de watertoets wordt verwezen naar het evaluatieonderzoek dat apart is uitgevoerd. Invloed van de wateropgave op integrale afwegingen Het gegeven dat water steeds meer en vaker wordt meegenomen in integrale afwegingen, betekent nog niet dat ook de invloed van de wateropgave op die afweging is toegenomen. Een kanttekening bij de doorvertaling van de wateropgave in streek- en omgevingsplannen is bijvoorbeeld dat deze – mede onder invloed van een nog beperkt inzicht in de uitwerking van de wateropgave (zie paragraaf 3.2) – nog maar in beperkte mate heeft geleid tot meer concrete, ruimtelijke reserveringen voor maatregelen op de korte of langere termijn. Plankaarten van recente streek- en omgevingsplannen bevatten vaak ‘zoekgebieden’ voor maatregelen, veelal rechtstreeks overgenomen uit de deelstroomgebiedsvisies, waarbij de nadere begrenzing en formele verankering van deze gebieden (bijvoorbeeld in de vorm van een streekplanherziening) wordt uitgesteld en/of wordt doorgeschoven naar gemeenten. Ook komt een rechtstreekse doorwerking van een provinciaal plan naar een bestemmingsplan (middels een concrete beleidsbeslissing) zelden voor. Oorzaken voor de beperkte concretisering en status van ruimtereserveringen in streek- en omgevingsplannen is enerzijds dat nut en noodzaak van een concretere begrenzing nog onvoldoende konden worden onderbouwd ten tijde van het opstellen van de streek- en omgevingsplannen. Anderzijds zorgen ook onzekerheden over de beperkingen aan het bestaande ruimtegebruik, en het kunnen regelen van de eventuele schade, ervoor dat de concrete begrenzing van zoekgebieden in de tijd is doorgeschoven. Hoewel de formele verankering van de wateropgave in ruimtelijke plannen volgens het NBW pas is voorzien in 2007, betekent dit dat op dit moment de eventueel benodigde ruimte voor toekomstige maatregelen voor de wateropgave maar in beperkte mate is gevrijwaard van conflicterende ruimteclaims. Dit is met name relevant voor eventuele grootschalige maatregelen voor de langere termijn, die een groot ruimtebeslag vragen zoals (regionale) waterbergingsgebieden. Hoewel in de praktijk voor de korte termijn een verschuiving plaatsvindt van grootschalige maatregelen naar fijnmazige maatregelen (binnen het bestaand watersysteem), sluiten provincies, gemeenten en waterschappen het belang van grootschalige maatregelen voor de langere termijn nog niet uit.1. Ruimtereserveringen voor grootschalige maatregelen lijken op dit moment dus nog niet gewaarborgd. De mate waarin water invloed heeft op integrale afwegingen verschilt per aspect (zie figuur 3.7). Als het gaat om de afweging en keuze van locaties, van bijvoorbeeld nieuwe woonwijken of bedrijventerreinen, blijkt de wateropgave beperkt van invloed: 44 procent van de waterschappen en 51 procent van de provincies zijn van mening dat deze invloed (zeer) gering is, tegenover respectievelijk 13 procent en 25 procent die een (zeer) sterke invloed van de wateropgave zien. De gemeenten schatten de invloed van de wateropgave op locatiekeuzes positiever in: volgens 35 procent van de gemeenten is er sprake van een (zeer) sterke invloed en 30 procent ziet een (zeer) geringe invloed. Een reden voor de beperkte invloed van de wateropgave op locatiekeuzes is dat andere belangen, zoals de ligging ten opzichte van infrastructuur en bestaand stedelijk gebied,
1
In paragraaf 2.4 wordt nader op deze constatering ingegaan en wordt ze onderbouwd aan de hand van de enquête onder de uitvoerders van het NBW. Eindrapport VS Definitief rapport
9R2718.A0/R009/901292/Rott1 - 20 -
31 juli 2006
doorslaggevend zijn. De investering in andere functies, zoals infrastructuur, zijn hoger dan de investeringen in ‘water’. Om de kosten zo laag mogelijk te houden, wordt dan ook veelal gekozen voor de op korte termijn beste (de meest kostenefficiënte) locatie vanuit het oogpunt van infrastructuur. Het gevolg is dat, bezien vanuit het waterbelang, ontwikkelingen plaatsvinden op suboptimale locaties. Op het meer operationele inrichtingsniveau heeft water een veel grotere invloed. Er zijn goede voorbeelden bekend van plannen waarin de wateropgave in een vroegtijdig stadium is vertaald in een duurzame, op de wateropgave aangepaste inrichting van bijvoorbeeld nieuwe woonwijken of bedrijventerreinen. Waterbeheerders geven daarbij ook aan dat het mogelijk is om de nadelige effecten van een suboptimale locatiekeuze binnen de inrichting van een gebied te compenseren. Op deze manier kan alsnog aan de wateropgave worden voldaan. Nadeel daarvan is dat de kans om via de locatiekeuze de kosten van waterbeheer structureel te verminderen, niet wordt benut. Ook is een risico dat de ‘extra’ maatregelen die voortkomen uit een suboptimale locatiekeuze bij de uitvoering alsnog kunnen sneuvelen als er zich knelpunten voordoen in de planexploitatie. Dit kan ertoe leiden dat de kosten van waterbeheer op de lange termijn alsnog toenemen en ten laste komen van de waterbeheerders. Er is een onderscheid te maken in de mate waarin de wateropgave invloed heeft op enerzijds de (her)inrichting van bestaand bebouwd gebied en anderzijds de (her)inrichting van nieuwe bebouwde gebieden en het landelijk gebied (zie figuur 3.7). Bij het eerste type ontwikkelingen is het over het algemeen moeilijker de wateropgave te positioneren tegenover andere belangen. De financiële ruimte in de planexploitatie is vaak beperkter en ook de fysieke ruimte is veelal schaars. Bovendien is het grondeigendom verspreid over meerdere actoren en spelen er mede daardoor meer en andere belangen bij herstructurering dan in uitleglocaties. Invloed wateropgave op aspecten ruimtelijke ordening Percentages 100% Geen mening 80%
Zeer gering
60%
Gering
40%
Neutraal
Sterk 20% Zeer sterk 0% P
G
W
P
G
W
Ruimtelijke visie- Locatiekeuzes en beleidsvorming
P
G
W
Herinrichting bestaande bebouwde gebieden
P
G
W
Inrichting nieuwe, bebouwde gebieden
P
G
W
(Her)Inrichting landelijk gebied
P = provincie; G = gemeenten; W = waterschappen
Figuur 3.7: Invloed wateropgave op aspecten van de ruimtelijke ordening (Bron: Enquête NBW 2006)
Eindrapport VS Definitief rapport
9R2718.A0/R009/901292/Rott1 - 21 -
31 juli 2006
Gewenste Grond- en Oppervlaktewaterregime (GGOR) De meeste provincies hebben de kaders vastgelegd voor het Gewenste Grond- en Oppervlaktewaterregime (GGOR). De aard van de kaders verschilt tussen de provincies. Soms zijn deze inhoudelijk, bijvoorbeeld met een functiekaart, en soms bestaan de kaders voornamelijk uit procesafspraken. Op grond van deze provinciale kaders zouden volgens het NBW de waterschappen in de periode 2005-2010 het GGOR vaststellen. Deze afspraak is in de Decembernota 2005 geconcretiseerd: voor (grond)waterafhankelijke Natura 2000 gebieden en EHS-gebieden met een grondwaterkwantiteitsdoelstelling (KRW) zullen waterschappen in 2007 een conceptGGOR hebben opgesteld. Enkele waterschappen geven aan dat deze planning mogelijk niet gehaald zal worden indien om een gedetailleerd GGOR wordt gevraagd. Bij een globaler GGOR is deze planning mogelijk wel haalbaar. Op dit moment heeft meer dan de helft van de waterschappen het GGOR nog niet vastgesteld. Ongeveer 35 procent van de waterschappen geeft aan dat GGOR voor een beperkt deel van het beheersgebied is vastgesteld en 4 procent zegt GGOR voor het grootste deel van het beheersgebied te hebben vastgesteld. De knelpunten bij het vaststellen van GGOR komen enerzijds voort uit de grote hoeveelheid basisdata, systeemgegevens en gegevens over het ruimtegebruik die nodig zijn. Anderzijds blijven de provinciale kaders vaak te algemeen waardoor bij de gebiedsgerichte operationalisering nog te veel vragen open blijven (wat is haalbaar, welke effecten zijn nog toelaatbaar en dergelijke). In inhoudelijk zin liggen hieraan vaak moeizame belangenafwegingen ten grondslag. GGOR wordt nu nog vaak afgestemd op het bestaande ruimtegebruik in een gebied, terwijl het wenselijk kan zijn dat het GGOR meer richting geeft aan het wenselijke ruimtegebruik in dat gebied (denk aan het principe van ‘functie volgt peil’, bijvoorbeeld bij de afstemming landbouw versus natuur). In de praktijk worden nut en noodzaak van dit NBW-artikel ook wel betwijfeld. De werkzaamheden die nodig zijn om GGOR vast te stellen, sluiten immers heel dicht aan bij de reguliere werkzaamheden van waterschappen – alleen in laag-Nederland – voor het vaststellen van de peilbesluiten (elke 10 jaar). Met deze peilbesluiten is voor veel gebieden al een soort van GGOR beschikbaar. Onduidelijk is echter of deze peilbesluiten passen binnen de kaders voor GGOR, die door de provincies zijn opgesteld. Beleids- en planontwikkeling hoofdwatersysteem De beleids- en planontwikkeling voor het hoofdwatersysteem verloopt op onderdelen volgens de verwachtingen. De PKB Ruimte voor de Rivier wordt naar verwachting in 2006 definitief goedgekeurd. Ook de invoering van de nieuwe Beleidslijn Grote Rivieren wordt in 2006 verwacht. Voor de zwakke schakels in de kust worden door provincies, waterschappen, gemeenten en andere betrokkenen op dit moment gewerkt aan de uitwerking van voorkeursalternatieven die zowel voldoen aan de veiligheidseisen als tegemoetkomen aan de behoefte aan ruimtelijk-economische dynamiek en ruimtelijke kwaliteit. Uitvoeringsbesluiten over de aanpak van de zwakke schakels worden in 2006/2007 verwacht. Medio 2006 wordt ook een definitief besluit verwacht over de rampenbeheersingstrategie overstromingen Rijn en Maas. In een tussentijds besluit is in dit kader afgezien van de Ooijpolder en Rijnstrangen als noodoverloopgebied. Het voorstel tot aanwijzing van noodoverloopgebieden leidde tot weerstand bij belanghebbenden in de regio. De beleidslijnen voor de Kust en overige buitendijkse gebieden lopen achter op de planning. In beide gevallen vormde onduidelijkheid over de verdeling van Eindrapport VS Definitief rapport
9R2718.A0/R009/901292/Rott1 - 22 -
31 juli 2006
verantwoordelijkheden rondom risicobeheersing en schade een vertragende factor. Na een advies van de Commissie Poelman wordt nu gewerkt aan een beleidslijn Kust.
3.5
Uitvoering van maatregelen Stand van zaken Onderwerp
Stand van zaken
Maatregelenprogramma
-
Inzicht in aantal, omvang en aard van de maatregelen 2003-2007 is vergroot;
(art.3)
-
Aard van de maatregelen sluit aan bij de trits vasthouden-bergen-afvoeren
-
Er zijn maatregelen genomen die concrete wateroverlastsituaties hebben opgelost
-
Uitvoering van geplande maatregelen loopt achter op de planning: de voor 2004
Koploperprojecten
-
Drie van de vier koploperprojecten zijn in uitvoering en zijn grotendeels uitgevoerd.
(art. 17)
-
Samenwerking verloopt in het algemeen goed
-
Door brede insteek van koploperprojecten wordt (in de beginfase) vaak aangelopen
geprogrammeerde afronding van projecten is niet volledig gehaald
tegen tegengestelde belangen (grotere procescomplexiteit). Hoewel men uiteindelijk tot concessies komt en ‘werk met werk’ kan maken, kost dit veel tijd Uitvoering maatregelen
-
- algemeen
De uitvoering van maatregelen loopt vertraging op door knelpunten in de uitvoering. Meest voorkomende knelpunten zijn ruimtelijk-fysiek en financieel
-
Er vindt een verschuiving plaats van grootschalige maatregelen naar fijnmazige maatregelen
Verzekeren
-
De mogelijkheden voor particulieren en bedrijven om zich te verzekeren tegen
-
Een aantal schadegevallen blijft onverzekerbaar (bijvoorbeeld schade vanwege
schade vanwege hevige lokale neerslag zijn toegenomen
(art. 12)
hevige regenval elders of vanwege doorbraken van waterkeringen) -
Onduidelijk is of alle verzekeringsmaatschappijen hun polisvoorwaarden al hebben
-
Een model voor de schaderegeling is opgesteld. In toenemende mate wordt in de
aangepast aan de verzekerbaarheid van schade vanwege hevige lokale neerslag Schade (art. 14)
praktijk een afweging gemaakt tussen investeringen voor maatregelen en de uitkering van schade (kosteneffectiviteit).
Toelichting Maatregelenprogramma 2003-2007 In het Maatregelenprogramma 2003-2007, zoals in het NBW bedoeld, zijn in totaal 1.386 maatregelen geprogrammeerd. Deze maatregelen zijn opgesteld vooruitlopend op de resultaten van het iteratief toetsingsproces. Van het totaal aantal maatregelen zijn er 358 uitgevoerd in de periode 2000-2003. Deze maatregelen hebben op korte termijn wezenlijke problemen en knelpunten met betrekking tot wateroverlast weggenomen. Maatregelen richten zich onder meer op het vergroten van het open wateroppervlak, beek- en kreekherstel, waterconservering (langer vasthouden van water in een gebied), het inrichten van retentiegebieden voor piekberging en aanpassingen van duikers en gemalen. Het gaat om relatief fijnmazige maatregelen die primair vanuit het waterbelang zijn ingestoken en waarbij op lokale schaal meekoppeling plaatsvindt met andere belangen. De verwachting is dat tussen 2004 en 2007 nog 850 maatregelen worden uitgevoerd. Door vertraging in de uitvoering van de maatregelen zijn 178 projecten uit het maatregelenprogramma doorgeschoven naar de periode na 2008 (en tot 2015).
Eindrapport VS Definitief rapport
9R2718.A0/R009/901292/Rott1 - 23 -
31 juli 2006
In 2003 is de Unie van Waterschappen samen met de waterschappen gestart met een inventarisatie van de stand van zaken bij de geprogrammeerde projecten in het Maatregelenprogramma 2003-2007. In 2005 is een actualisatie uitgevoerd en is nagegaan hoe de voortgang verloopt. Hieruit blijkt dat 51 procent van de projecten die gepland waren om afgerond te worden in 2004 ook daadwerkelijk zijn afgerond in dat jaar. De rest is doorgeschoven naar 2005 (21 procent), 2006 (13 procent), 2007 (5 procent) of naar de periode na 2007 (7 procent). Slechts 1 procent van de geplande projecten is voortijdig gestopt of geschrapt. Driekwart van de projecten uit het maatregelenprogramma vindt plaats in het landelijk gebied, 25 procent in het stedelijk gebied (binnen de bebouwde kom). Het aantal projecten dat is uitgevoerd in laag en hoog Nederland ging tot 2003 redelijk gelijk op. Daarna zijn relatief meer projecten uitgevoerd in laag Nederland dan in hoog Nederland. Dit is een trend die zich in de planning van de nog uit te voeren projecten voortzet. Vertaald naar doelstellingen is bijna de helft (49 procent) van de maatregelen gericht op het vasthouden van water. Circa 32 procent van de maatregelen is gericht op het bergen van water.2 Maatregelen die vooral gericht zijn op het afvoeren van water bedragen 19 procent van het totaal. Daarmee sluiten de maatregelen aan bij de trits vasthouden-bergen-afvoeren. Opgemerkt moet nog worden dat de meeste van de maatregelen meer dan één van de drie doelstellingen in zich dragen en een integraal karakter hebben. Knelpunten in de uitvoering van maatregelen De oorzaken van de geconstateerde vertraging zijn knelpunten in de uitvoering. Daarbij zijn ruimtelijk-fysieke en financiële knelpunten de meest voorkomende (zie figuur 3.8). Bijna 90 procent van de gemeenten geeft aan één of beide knelpunten te ervaren. De provincies en waterschappen ervaren nog een derde belangrijk knelpunt: 29 procent van de provincies zegt knelpunten te ervaren als het gaat om het draagvlak voor maatregelen en 22 procent van de waterschappen ziet knelpunten in het instrumentarium voor de uitvoering van de maatregelen. Dit laatste knelpunt verwijst naar de afhankelijkheid die waterschappen voelen ten opzichte van de ruimtelijke instrumenten van met name gemeenten (bestemmingsplan) om daadwerkelijk ruimte voor water te reserveren. Sommige gemeenten willen eerst een harde onderbouwing zien alvorens men overgaat tot een ruimtelijke reservering in het bestemmingsplan. In paragraaf 3.2 werd al geconstateerd dat vooralsnog het hiervoor benodigde inzicht in de uitwerking van de wateropgave voor een belangrijk deel ontbreekt. Andere knelpunten die volgen uit het onderzoek zijn de moeizame verwerving van gronden, de complexiteit van procedures, een tekort aan capaciteit bij uitvoerders en een beperkt draagvlak bij stakeholders wanneer daadwerkelijk de schop in de grond gaat. Geen van de waterschappen en slechts 6 procent van de provincies en gemeenten geven aan geen knelpunten in de uitvoering van maatregelen te ervaren.
2
Van bergen is sprake indien bij wateroverlast situaties voor het tijdelijk opslaan van water in bergingsgebieden een actieve handeling nodig is om het water in het gebied in en uit te laten.
Eindrapport VS Definitief rapport
9R2718.A0/R009/901292/Rott1 - 24 -
31 juli 2006
6% 6%
4%
18%
0%
4%
0%
35% 22%
29%
35%
35%
6%
Waterschappen
Provincies
0%
0%
3%
Ruimtelijk-fysiek
6%
1% 2%
Financieel
Instrumentarium
Draagvlak 23%
Samenwerking met andere partijen
Verdeling van taken en verantwoordelijkheden 65%
Er zijn geen knelpunten
Geen mening
Gemeenten
Figuur 3.8: Ervaren knelpunten bij de uitvoering van concrete maatregelen door provincies, waterschappen en gemeenten (Bron: Enquête NBW 2006)
Meekoppelingsmogelijkheden In de praktijk is het lastig om grootschalige, primair vanuit waterbelangen geïnitieerde maatregelen en projecten tot stand te brengen. Pogingen om bijvoorbeeld gebieden te reserveren voor regionale waterberging (bijvoorbeeld in Noord-Holland) of als noodoverloopgebied ondervinden veel weerstand. In de programmering en uitvoering van projecten wordt daarom steeds meer gezocht naar meekoppelingsmogelijkheden met andere projecten (bijvoorbeeld met ecologische verbindingszones of met nieuwe woonwijken of bedrijventerreinen). Verschillende uitvoerders zien meekoppeling als succesfactor omdat het het draagvlak voor een project kan vergroten en meer en andere (subsidie)gelden kan genereren. Toch komen bovenlokale of regionale vormen Eindrapport VS Definitief rapport
9R2718.A0/R009/901292/Rott1 - 25 -
31 juli 2006
van gebiedsontwikkeling met een pakket van grootschalige, integrale maatregelen met meerdere meekoppelingsmogelijkheden moeilijk van de grond. Omdat fijnmazige maatregelen vaak gekoppeld zijn aan de uitvoering van integrale gebiedsprojecten verloopt ook de realisatie van fijnmazige oplossingen vaak moeizaam. Oorzaken hiervan zijn de al eerder genoemde knelpunten, waarbij de nadruk voor grootschalige, integrale maatregelen ligt op een beperkte onderbouwing van nut en noodzaak (niet altijd helder waarom wat nodig is) en het beperkte draagvlak voor veel maatregelen (met name bij bewoners, agrariërs en gemeenten - ‘not in my backyard’). Verder neemt in algemene zin de complexiteit van een project toe door een hoger aantal betrokken partijen en financieringsstromen, waardoor ook veel tijd gaat zitten in afstemming van de planvorming en besluitvorming. Verschuiving van grootschalige maatregelen naar fijnmazige maatregelen In de uitvoering en voorbereiding van maatregelen is een verschuiving te zien van grootschalige (grotere, aaneengesloten waterbergingslocaties) naar fijnmazige maatregelen (beperkte verbredingen van watergangen). Bij de ondertekening van het NBW bestond het beeld dat voor de oplossing van de wateroverlast vaak grootschalige vormen van waterberging nodig zouden zijn. Uitgangspunt waren de analyses die bij de voorbereiding van de deelstroomgebiedsvisies zijn uitgevoerd. In de praktijk blijkt nu dat waterschappen steeds meer kiezen voor de uitvoering van fijnmazige maatregelen gericht op benutting en optimalisatie van het bestaande watersysteem. Het gaat bijvoorbeeld om het (tijdelijk) langer vasthouden van water in het open water van een polder of in bovenstrooms gelegen gebieden. De voorlopige resultaten van het iteratief proces, die wijzen op een kleinere wateropgave dan eerder voorzien, onderbouwen en versterken deze ontwikkeling. Maar in de praktijk wordt ook op andere verklaringen voor deze ontwikkeling gewezen, bijvoorbeeld op een beperkt draagvlak voor grootschalige maatregelen (bijvoorbeeld bij agrariërs), de beperkte financiële mogelijkheden voor grootschalige grondverwerving en de terughoudendheid van partijen om grotere, complexere (bergings)maatregelen op te pakken. Verder blijkt het, na afweging van kosten en baten, regelmatig goedkoper om beperkte schade door wateroverlast financieel te regelen in plaats van ingrijpende, fysieke inrichtingsmaatregelen te nemen. Toch geven vrijwel alle uitvoerders aan dat een aanzienlijk deel van de wateropgave tot 2015 juist door een combinatie van fijnmazige én grootschalige maatregelen moet worden opgelost (zie figuur 3.9). Ongeveer 50 procent van de provincies en gemeenten en 60 procent van de waterschappen geeft aan dat meer fijnmazige maatregelen dan grootschalige maatregelen noodzakelijk zijn om de wateropgave tot 2015 in te vullen. Toch nog zo’n 40 procent van provincies, gemeenten en waterschappen geeft aan dat meer grootschalige dan fijnmazige maatregelen nodig zijn. Dit laatste is van belang in het licht van de eerdere constatering dat de planologische bescherming van mogelijke waterbergingslocaties voor de langere termijn beperkt is (zie paragraaf 3.3). Veel waterschappen noemen integrale, gebiedsgerichte uitwerkingsplannen de vorm waarin de wateropgave gerealiseerd gaat worden.
Eindrapport VS Definitief rapport
9R2718.A0/R009/901292/Rott1 - 26 -
31 juli 2006
Noodzakelijke typen maatregelen voor invulling van de wateropgave tot 2015 Percentages 100% 90%
Geen mening
80%
100% - 0%
70%
80% - 20%
60%
60% - 40%
50% 40% - 60%
40%
20% - 80%
30%
0% - 100%
20% 10% 0% P
G
W
RD
P = provincie; G = gemeenten; W = waterschappen; RD = regionale directies van Rijkswaterstaat De genoemde categorieën geven de verhouding fijnmazige versus grootschalige maatregelen weer, waarbij het eerstgenoemde getal het percentage fijnmazige maatregelen en het laatstgenoemde getal het percentage grootschalige maatregelen weergeeft. Voorbeeld: De eerste kolom laat zien dat circa 30 procent van de provincies verwacht dat meer grootschalige dan fijnmazige maatregelen noodzakelijk zullen zijn voor invulling wateropgave.
Figuur 3.9: Type noodzakelijk geachte maatregelen voor invulling van de wateropgave tot 2015 (Bron: Enquête NBW 2006)
Koploperprojecten In het NBW zijn vier projecten aangeduid als koploperprojecten, te weten ‘De Oostpolder’ (Noord-Holland), ’Polders Lappenvoort, Glimmermade en het Oostenland’ (Groningen / Drenthe), ’Gietwaterbassins in de glastuinbouw’ (Zuid-Holland) en ‘Groote Brekken’ (Fryslan). Deze projecten zijn integraal opgezet waarbij waterberging wordt gecombineerd met andere functies, zoals landbouw, natuur en recreatie. De eerste drie projecten zijn gestart in 2003 en 2004 en zijn grotendeels uitgevoerd. Het koploperproject ‘Groote Brekken’ is niet gestart wegens een door de rechter toegekend beroep tegen de uitvoering van het project. De uitvoering van koploperprojecten is in vergelijking met andere maatregelen versneld door de financiële ondersteuning vanuit het NBW en de publiciteit die aan de projecten is gegeven. De samenwerking tussen de betrokken partijen bij uitvoering van de projecten wordt als positief ervaren. Verder blijkt net als bij andere integrale maatregelen dat de brede insteek leidt tot draagvlak en meer financiële middelen enerzijds maar ook leidt tot tegengestelde belangen en complexiteit anderzijds. Deze complexiteit kost met name in de beginfase veel tijd. Na verloop van tijd komt men echter tot concessies en kan ‘werk met werk’ gemaakt worden. Schade en verzekeren In principe is alle schade aan opstal en inboedel als gevolg van lokale neerslag voor particulieren verzekerbaar. Bedrijven zijn echter beperkt verzekerbaar. Voor bedrijven in de agrarische sector zijn aparte schaderegelingen getroffen en verzekeringen Eindrapport VS Definitief rapport
9R2718.A0/R009/901292/Rott1 - 27 -
31 juli 2006
beschikbaar. Uit onderzoek uit 2003 bleek dat schade door wateroverlast als gevolg van lokale neerslag in 51% van de inboedel- opstalpolissen is gedekt. Het is onduidelijk of er sinds 2003 veranderingen hebben plaatsgevonden in dit percentage. Een aantal schadegevallen blijft onverzekerbaar, te weten schade ontstaan door hevige regenval elders, schade door doorbraken van waterkeringen, schade door een stijgend of dalend grondwaterpeil en schade aan buitendijkse gebouwen. Op dit moment wordt met verschillende betrokkenen samengewerkt om risico, aansprakelijkheid en verzekerbaarheid ten aanzien van wateroverlast te verduidelijken. In 2006 wordt hierover meer duidelijkheid verwacht. Steeds vaker maken waterschappen een afweging tussen enerzijds de investeringskosten om een bepaalde situatie conform de werknormen in te richten en anderzijds het opstellen van een schaderegeling voor te frequente inundatie (in het licht van de werknormen). Toch is het absolute aantal gevallen waarin de kosteneffectiviteit op deze manier wordt vergeleken nog steeds beperkt. Voor inundatieschade bij ingebruikname van een waterbergingsgebied is een model schadecompensatieregeling opgesteld door onder andere de UvW. Het LBOW heeft dit model vastgesteld in 2004. Verschillende waterschappen gebruiken het model bij het opstellen van een eigen schaderegeling.
3.6
Financiering van maatregelen Stand van zaken Onderwerp
Stand van zaken
100 miljoen regeling
-
(art.18) Uitgaven voor het
termijn -
maatregelenprogramma
De maatregelen uit het totale maatregelenprogramma voor de periode 2000 – 2015, die vooruitliepen op de uitkomsten van het iteratief toetsingsproces, zijn
(art.18) Uitgaven om het
De 100-miljoen regeling heeft impulswerking gehad voor maatregelen op korte
geraamd op ruim 1,8 miljard euro. -
Uit de voorlopige uitkomsten van de toetsing aan de werknormen volgt dat nog
watersysteem op orde
maximaal 2,5 miljard euro nodig is in de periode 2008 – 2050 om het watersysteem
te brengen
voor de regionale wateroverlastproblematiek op orde te krijgen.
(art.18)
-
Bij de keuze voor maatregelen speelt kosteneffectiviteit steeds meer een rol
Organisatie van de
-
Voorbereidingen zijn getroffen voor sterkere bundeling van middelen: ILG en ISV
financiering (art. 18)
-
Concept wetsvoorstel Gemeentelijke Watertaken is uitgebracht
Kostenverdeling en
-
Het kostenveroorzakingsbeginsel biedt in de praktijk soms nog onvoldoende
kostenveroorzakings-
houvast om afspraken te maken over kostenverdeling, met name in bestaand
beginsel (art.10)
stedelijk gebied
Toelichting 100 miljoen regeling Bij de start van de uitvoering van het NBW heeft het Rijk eenmalig 100 miljoen euro ter beschikking gesteld voor de bestrijding van de regionale wateroverlast. De regeling beoogde partijen aan te sporen om snel met projecten van start te gaan, die gericht waren op situaties met een te hoge kans op inundatie. In het licht van deze doelstelling is de regeling een succes. Verschillende projecten hebben geprofiteerd van een Eindrapport VS Definitief rapport
9R2718.A0/R009/901292/Rott1 - 28 -
31 juli 2006
financiële bijdrage en kwamen daardoor snel in uitvoering. Met de 100 miljoen als cofinanciering is een investeringsbedrag van in totaal ruim 396 miljoen euro gegenereerd, verdeeld over 302 maatregelen en projecten. De maatregelen die vallen onder de 100 miljoen regeling zullen voor medio 2011 moeten zijn uitgevoerd. Tweederde van deze projecten zijn gericht op de stedelijke wateropgave. Veel projecten die met behulp van de 100 miljoen regeling zijn uitgevoerd, waren wel al in voorbereiding. De procedure die gericht was op het principe ‘wie het eerst komt, het eerst maalt’ heeft hieraan bijgedragen. Uitvoerders geven aan het jammer te vinden dat (een deel van) de regeling niet is ingezet voor juist nieuwe, meer innovatieve projecten. Financiële opgave voor het Maatregelenprogramma 2000-2015 In het totale maatregelenprogramma is door de waterschappen voor in totaal ruim 1,8 miljard euro aan projecten ter uitvoering van het NBW/WB21 geprogrammeerd3. Volgens inschattingen van de waterschappen zal 55 procent van de totale investeringskosten van het maatregelenprogramma worden gedragen door de waterschappen. Naar schatting 25 procent van de investeringskosten wordt gedekt door middelen van derden, vooral V&W, LNV, gemeenten en provincies. Ongeveer 2 procent van de kosten wordt gedekt door subsidies van de EU. Voor circa 20 procent van de projectuitgaven voor het maatregelenprogramma is nog niet bekend wie de financiering op zich neemt. Waterschappen zoeken naar meekoppelingsmogelijkheden om dit ‘gat’ te vullen. Daarbij geven ze aan dat dit met name vorm zal moeten krijgen in integrale, gebiedsgerichte projecten (zie ook paragraaf 3.4). Het is onduidelijk welk bedrag tot nu toe door de verschillende partijen al is uitgegeven aan concrete maatregelen uit het maatregelenprogramma. Hierdoor ontbreekt inzicht in de financiële bijdragen van de verschillende partijen aan de uitvoering van het NBW. Financiële opgave volgend uit het iteratief toetsingsproces Op basis van de voorlopige uitkomsten van de toetsing aan de werknormen komt de schatting van de kosten om het watersysteem op orde te krijgen in de periode 2008 – 2050 uit op maximaal 2,5 miljard euro. Het maatregelenprogramma vormt geen onderdeel van deze raming. In deze schatting is geen rekening gehouden met: de maatregelen die nodig zijn voor de realisatie van GGOR; het oplossen van ‘water op straat’ situaties in de stedelijke omgeving; het optimaliseren van integraal waterbeheer in de stedelijke omgeving waaronder de afkoppeling van regenwater; de maatregelen die nodig zijn om het regenwater in de bebouwde omgeving te geleiden en af te voeren naar het oppervlaktewater; de maatregelen die nodig zijn om negatieve effecten van te hoge of te lage grondwaterstanden te voorkomen; de maatregelen gericht op berging en stroming van water (beheer, onderhoud, inrichting) om waterkwaliteitsdoelen te halen. Het bedrag van 2,5 miljard euro is niet één op één te vergelijken met de financiële opgave die voortvloeide uit de deelstroomgebiedsvisies en die is overgenomen in het NBW (voor de periode 2003-2015 was dit 8 miljard euro). Deze opgave is namelijk
3
In het NBW werd nog uitgegaan van een totale financiële opgave voor het maatregelenprogramma van 1,3 miljard euro. Het is onduidelijk wat de exacte oorzaken zijn voor deze stijging. Eindrapport VS Definitief rapport
9R2718.A0/R009/901292/Rott1 - 29 -
31 juli 2006
opgesteld uit meer aspecten dan alleen de opgave voor de regionale wateroverlastproblematiek (zie paragraaf 3.2). Elf waterschappen hebben geprobeerd om de financiële opgave zoals die volgde uit de berekening voor de deelstroomgebiedsvisies naast de schatting op basis van iteratief proces te leggen, specifiek voor wat betreft de financiële opgave voor aanpak van de regionale wateroverlast. Dan blijkt er sprake te zijn van een reductie van 2,33 naar 1,33 miljard euro voor het realiseren van maatregelen binnen de beheersgebieden van de elf waterschappen. Voor de overige vijftien waterschappen is niet bekend wat de verhouding tussen beide schattingen is. Daardoor kan op dit moment niet met zekerheid worden gezegd dat er sprake zal zijn van een lagere financiële opgave. Financiering als knelpunt in de uitvoering van maatregelen Bij de voorbereiding en uitvoering van concrete maatregelen blijkt financiering een belangrijk knelpunt te zijn (zie ook paragraaf 3.4 en figuur 3.8). Uit de enquête blijkt dat er onduidelijkheid is over de beschikbaarheid van middelen. Ongeveer de helft van de gemeenten en provincies vindt dat zij (ruim) onvoldoende budget heeft voor investeringsprojecten in het licht van de NBW-afspraken (zie figuur 3.10). Daartegenover staat dat de overige 50 procent van de provincies en 65 procent van de waterschappen aangeeft over voldoende budget voor investeringsprojecten te beschikken (tegenover 4 procent van de waterschappen die zeggen over onvoldoende budget te beschikken). Een ander knelpunt met betrekking tot financiering zit in de onduidelijkheid over de kostenverdeling. Dit geldt met name voor maatregelen in bestaand bebouwd gebied: gemeenten en waterschappen geven in meerderheid aan dat er bij dit type maatregelen onduidelijkheid bestaat over de kostenverdeling tussen beide partijen. De discussies gaan vaak over welke kostenposten kunnen worden toegedeeld aan de nieuwe activiteit en welke kostenposten voortvloeien uit ‘achterstallig onderhoud’ aan het watersysteem. Het kostenveroorzakingsbeginsel geeft voor deze gebieden, in tegenstelling tot het landelijk gebied en nieuwe bebouwde gebieden, weinig houvast om afspraken te maken over kostenverdeling tussen betrokken partijen. In deze gevallen worden in overleg met betrokken partijen afspraken gemaakt over kostenverdeling. Rol van kosteneffectiviteit bij de keuze van maatregelen Bij de keuze voor maatregelen worden in toenemende mate argumenten met betrekking tot kosteneffectiviteit meegewogen. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om de afweging van investeringskosten voor inrichtingsmaatregelen versus de uitkering van schade bij wateroverlast. Een tweede voorbeeld waarin kosteneffectiviteit een rol speelt is om maatregelen in het kader van het NBW, sterk gericht op waterkwantiteit, te koppelen aan opgaven in het licht van de Kaderrichtlijn Water (KRW), gericht op waterkwaliteit (bijvoorbeeld bij beek- en kreekherstel in combinatie met de aanleg van ecologische verbindingszones). In de praktijk vindt deze koppeling steeds vaker plaats. Koppeling van verschillende doelen kan een besparing van geld en tijd opleveren. Op dit moment bestaat geen inzicht in de omvang van de kosteneffectiviteit die in de praktijk wordt gerealiseerd.
Eindrapport VS Definitief rapport
9R2718.A0/R009/901292/Rott1 - 30 -
31 juli 2006
100% Geen mening 80%
Ruim onvoldoende
60%
Onvoldoende
Neutraal
40%
Voldoende 20% Ruim voldoende 0% P
G
W
Budget planvorming, overleg etc.
P
G
W
Budget investeringen uitvoeringsprojecten
P
G
W
Formele instrumenten en bevoegdheden
P
G
W
Capaciteit / menskracht
P
G
W
Kennis en ervaring
P
G
W
Competenties
P = provincie; G = gemeenten; W = waterschappen
Figuur 3.10: De mate waarin de uitvoerders beschikken over voldoende middelen om NBW-afspraken na te komen (Bron: Enquête NBW 2006)
Organisatie van de financiering In de afgelopen periode zijn er voorbereidingen getroffen, gericht op het organiseren van de financiering van maatregelen. Zo is er een concept wetsvoorstel Gemeentelijke Watertaken uitgebracht, waarin de zorgplicht van gemeenten voor grondwater wordt vastgelegd en de financieringsmogelijkheden op grond van het rioolrecht worden verruimd. Dit zal in positieve zin bijdragen aan de uitvoering van maatregelen om het stedelijk watersysteem op orde te krijgen. Ook is er met de vorming van het Investeringsbudget Landelijk Gebied (ILG) bijgedragen aan een grotere bundeling van middelen die ook voor de wateropgave kunnen worden ingezet. Dit zorgt onder meer voor een grotere flexibiliteit bij de inzet van middelen, die positief bijdraagt aan het benutten van meekoppelingsmogelijkheden. Ook via het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV) kunnen in principe middelen voor de wateropgave worden ingezet. In beide gevallen zal het wel gaan om een herschikking van bestaande middelen. Beide budgetten zijn niet verhoogd met middelen die specifiek zijn bedoeld om de wateropgave te realiseren.
Eindrapport VS Definitief rapport
9R2718.A0/R009/901292/Rott1 - 31 -
31 juli 2006
4
CONCLUSIES EN VERBETERPUNTEN Op grond van de bevindingen per thema bevat dit hoofdstuk de conclusies van de evaluatie van het NBW met betrekking tot het verantwoordend spoor. De conclusies zijn geformuleerd aan de hand van de vragen uit beide referentiekaders in hoofdstuk 2. De inhoud van het NBW als referentiekader 1. Wat is de stand van zaken in het nakomen van de afspraken uit het NBW? 2. Wat kan op basis hiervan gezegd worden over de doelbereiking van het NBW? 3. In hoeverre zijn de resultaten toe te schrijven aan het NBW als instrument? De functies van het NBW - gekoppeld aan mijlpalen - als referentiekader 4. Welke resultaten zijn op korte termijn bereikt in de uitvoering van maatregelen? 5. Is er tijdig en beter inzicht ontstaan in de aard en omvang van de wateropgave? 6. Zijn de voorwaarden geschapen om het doel van het NBW in 2015 te halen? De paragrafen 4.1 t/m 4.3 gaan respectievelijk in op de eerste drie vragen. Paragraaf 4.4 bevat de antwoorden op de vragen 4 t/m 6. Paragraaf 4.5 geeft een overzicht van de verbeterpunten die op grond van de conclusies kunnen worden aangegeven.
4.1
Wat is er bereikt en wat nog niet? Drie jaar na ondertekening van het NBW zijn veel afspraken nagekomen. Partijen hebben - ieder vanuit zijn eigen verantwoordelijkheid - initiatieven genomen en samenwerking gezocht om invulling te geven aan de afspraken. Op grond van de stand van zaken in het nakomen van deze afspraken kan per thema de volgende tussenbalans worden opgemaakt in wat er anno 2006 is bereikt en wat nog niet.
4.1.1
Wat is er bereikt in 2006? Inzicht in de water(kwantiteits)opgave 1. Verbeterd inzicht in de omvang van de waterkwantiteitsopgave en het watersysteem Er is een sterk verbeterd inzicht in de omvang van de regionale waterkwantiteitsopgave. Een eerste slag is in 2003 en 2004 gemaakt door het opstellen van de deelstroomgebiedsvisies en een tweede slag in 2004 en 2005 door de toetsing aan de landelijke werknormen voor wateroverlast. Dit heeft geleid tot een beter inzicht in het functioneren van het watersysteem in het algemeen en van een aantal knelpunten. De vaststelling van de blauwe knooppunten heeft eraan bijgedragen dat meer inzicht is ontstaan in de samenhang tussen het hoofd- en regionale watersysteem. Integrale afweging van de wateropgave 2. Meewegen van de wateropgave in integrale afwegingen en op inrichtingsniveau De wateropgave wordt steeds meer meegewogen in integrale afwegingen die in het ruimtelijke ordeningsspoor plaatsvinden. Zo bestaat er in streekplannen, omgevingsplannen en structuurplannen die de afgelopen jaren zijn opgesteld veel aandacht voor de wateropgave bij de visievorming en het formuleren van beleidsdoelen. Het gaat dan met name om de omvang van de wateropgave en de doelstellingen rond
Eindrapport VS Definitief rapport
9R2718.A0/R009/901292/Rott1 - 32 -
31 juli 2006
invulling van de wateropgave. Ook de watertoets heeft brede toepassing gekregen waardoor water vaker en eerder wordt meegenomen in integrale afwegingen. De wateropgave heeft invloed op de inrichting van nieuwe woonwijken en bedrijventerreinen en van het landelijk gebied. Er zijn goede voorbeelden bekend van plannen waarin de wateropgave in een vroegtijdig stadium is vertaald in een duurzame, op de wateropgave aangepaste inrichting van nieuwe woonwijken of bedrijventerreinen (denk aan de plannen voor Meerstad of de Bornsche Maten). 3. Planuitvoering Ruimte voor de Rivier en zwakke schakels in voorbereiding In de PKB Ruimte voor de Rivier en in de planontwikkeling voor de zwakke schakels in de kust zijn maatregelen voorzien die zowel bijdragen aan de veiligheid als tegemoetkomen aan de ruimtelijk-economische dynamiek en ruimtelijke kwaliteit. De PKB Ruimte voor de Rivier wordt naar verwachting in 2006 definitief goedgekeurd. Hierdoor kan in de periode tot 2015 een omvangrijk maatregelenpakket worden uitgevoerd om het hoofdwatersysteem op orde te krijgen. Naast de PKB is ook de beleidslijn Grote Rivieren in 2006 uitgebracht. Uitvoeringsbesluiten over de aanpak van de zwakke schakels worden in 2006/2007 verwacht. De ontwikkeling en implementatie van een hoogwaterinformatie en -waarschuwingssysteem is in voorbereiding. Uitvoering van maatregelen 4. Uitvoering van maatregelen en oplossen van knelpunten op korte termijn Op korte termijn zijn en worden een aantal knelpunten van wateroverlast weggenomen door uitvoering van concrete maatregelen. Maatregelen die zijn genomen in het kader van het Maatregelenprogramma 2003-2007 richten zich onder meer op het vergroten van het open wateroppervlak, beek- en kreekherstel, waterconservering (langer vasthouden van water in een gebied), het inrichten van retentiegebieden voor piekberging en aanpassingen van duikers en gemalen. Het gaat om relatief fijnmazige maatregelen die primair vanuit het waterbelang zijn ingestoken en waarbij op lokale schaal meekoppeling plaatsvindt met andere belangen. Bij de keuze voor deze maatregelen worden in toenemende mate die maatregelen gekozen, die zowel bijdragen aan waterkwantiteitsdoelen als aan waterkwaliteitsdoelen (bijvoorbeeld bij beek- en kreekherstel in combinatie met de aanleg van ecologische verbindingszones). 5. Uitvoering maatregelen sluit aan bij trits vasthouden, bergen en afvoeren Vertaald naar de doelstelling van maatregelen (de trits vasthouden, bergen, afvoeren) is bijna de helft (49 procent) van de maatregelen uit het Maatregelenprogramma 20032007 gericht op het vasthouden van water. Circa 32 procent van de maatregelen is gericht op het bergen van water.4 en 19 procent is vooral gericht op het afvoeren van water. De meeste maatregelen dragen overigens bij aan meerdere doelstellingen tegelijkertijd. De conclusie is dat de gewenste voorkeursvolgorde van vasthouden, bergen, afvoeren ook in de praktijk lijkt te worden gerealiseerd.
4
Van bergen is sprake indien bij wateroverlast situaties voor het tijdelijk opslaan van water in bergingsgebieden een actieve handeling nodig is om het water in het gebied in en uit te laten.
Eindrapport VS Definitief rapport
9R2718.A0/R009/901292/Rott1 - 33 -
31 juli 2006
6.Verschuiving van grootschalige naar fijnmazige maatregelen in de praktijk In het denken over en de voorbereiding van maatregelen is een verschuiving te zien van grootschalige naar fijnmazige maatregelen. Bij de ondertekening van het NBW bestond het beeld dat voor de oplossing van de wateroverlast vaak grootschalige vormen van waterberging nodig zouden zijn. Uitgangspunt waren de analyses die bij de voorbereiding van de deelstroomgebiedsvisies zijn uitgevoerd. In de praktijk blijkt nu dat waterschappen en gemeenten steeds meer kiezen voor de uitvoering van fijnmazige maatregelen gericht op benutting en optimalisatie van het bestaande watersysteem. Het gaat bijvoorbeeld om het (tijdelijk) langer vasthouden van water in het open water van een polder of in bovenstrooms gelegen gebieden. De voorlopige resultaten van het iteratief proces, die wijzen op een kleinere wateropgave dan eerder voorzien, onderbouwen en versterken deze ontwikkeling. Maar in de praktijk wordt ook op andere verklaringen voor deze ontwikkeling gewezen, bijvoorbeeld op een beperkt draagvlak voor grootschalige maatregelen (bijvoorbeeld bij agrariërs), de beperkte financiële mogelijkheden voor grootschalige grondverwerving en de terughoudendheid van partijen om grotere, complexere (bergings)maatregelen op te pakken. Verder blijkt het, na afweging van kosten en baten, regelmatig goedkoper om beperkte schade door wateroverlast te vergoeden in plaats van ingrijpende ruimtelijke inrichtingsmaatregelen te nemen. Onduidelijk is echter nog in hoeverre grootschalige maatregelen op langere termijn nodig zullen zijn. Uit de enquête blijkt namelijk dat vrijwel alle uitvoerders aangeven dat een aanzienlijk deel van de wateropgave tot 2015 juist door een combinatie van fijnmazige én grootschalige maatregelen moet worden opgelost. In de komende gebiedsprocessen, waarin per gebied een programmering van maatregelen zal plaatsvinden tot 2015, zal hier meer duidelijkheid over moeten komen. 7. Meer mogelijkheden voor verzekerbaarheid van schade De mogelijkheden voor particulieren en bedrijven om zich te verzekeren tegen schade vanwege hevige lokale neerslag zijn in de afgelopen jaren toegenomen. Onduidelijk is nog of alle verzekeringsmaatschappijen hun polisvoorwaarden al hebben aangepast aan de verzekerbaarheid van schade vanwege hevige lokale neerslag. Een aantal schadegevallen blijft onverzekerbaar (bijvoorbeeld schade vanwege hevige regenval elders, vanwege doorbraken van waterkeringen of vanwege stijgingen of dalingen van het grondwaterpeil). Op dit moment wordt met verschillende betrokkenen samengewerkt om risico, aansprakelijkheid en verzekerbaarheid ten aanzien van wateroverlast te verduidelijken. In 2006 wordt hierover meer duidelijkheid verwacht. Financiering van maatregelen 8. Extra financieringsimpuls voor korte termijn maatregelenprogramma Bij de start van de uitvoering van het NBW heeft het rijk eenmalig 100 miljoen ter beschikking gesteld voor de bestrijding van de regionale wateroverlast. Verschillende projecten hebben geprofiteerd van een financiële bijdrage en kwamen daardoor snel in uitvoering. Met de 100 miljoen als co-financiering is een investeringsbedrag van in totaal ruim 396 miljoen Euro gegenereerd, verdeeld over 302 maatregelen en projecten. De maatregelen die vallen onder deze regeling zullen voor 2011 moeten zijn uitgevoerd. Bij de keuze voor maatregelen op lokaal niveau worden steeds vaker argumenten met betrekking tot kosteneffectiviteit meegenomen. Investeringskosten voor inrichtingsmaatregelen worden bijvoorbeeld vaker afgewogen tegen de uitkering van schade bij wateroverlast. Ook worden in toenemende mate maatregelen gekozen die zowel bijdragen aan de waterkwantiteitsopgave als aan de waterkwaliteitsopgave (KRW). Eindrapport VS Definitief rapport
9R2718.A0/R009/901292/Rott1 - 34 -
31 juli 2006
9. De eerste voorbereidingen getroffen voor financiering komende jaren In de afgelopen periode zijn er voorbereidingen getroffen, gericht op het organiseren van de financiering van maatregelen in de komende jaren. Zo is een concept wetsvoorstel Gemeentelijke Watertaken uitgebracht om meer duidelijkheid te verschaffen in de verdeling van verantwoordelijkheden en de financiering van maatregelen voor het watersysteem. Verder zijn financiële middelen gebundeld in het ILG en ISV die ook voor de wateropgave ingezet kunnen worden. Samenwerking en draagvlak 10. Verbeterde samenwerking en verdere institutionalisering van de samenwerking De samenwerking tussen provincies, waterschappen en gemeenten en tussen waterbeheerders en ruimtelijke ordenaars is verbeterd sinds de ondertekening van het NBW. Zo zijn er intensievere contacten als gevolg van het opstellen van de deelstroomgebiedsvisies en toepassing van het instrument van de watertoets. Door de intensivering in contacten vindt afstemming tussen de verschillende partijen eerder plaats. Het gaat echter niet alleen om een toename in het aantal contacten, maar ook om een verbetering van het contact an sich. Zowel gemeenten, als provincies en waterschappen beoordelen de onderlinge samenwerking na ondertekening van het NBW een stuk positiever dan ervoor. De samenwerking tussen de verschillende partijen wordt in toenemende mate verankerd in en tussen de afzonderlijke organisaties. Daarmee blijft de samenwerking niet ad hoc of tijdelijk, maar raakt deze ook steeds vaker geïnstitutionaliseerd. Dit geldt zowel op rijks-, regionaal als op lokaal niveau. Voorbeelden van verankering van het gedachtegoed uit het NBW zijn de nieuwe landelijke overleg- en organisatiestructuur voor geïntegreerde uitvoering van het WB21- en KRW-programma, werkateliers van provincies, waterschappen en gemeenten met als doel de wateropgave uit te werken en de aanstelling van steeds meer ‘watercoördinatoren’ bij gemeenten. 11. Grotere maatschappelijke bekendheid en meer kennisontwikkeling wateropgave De maatschappelijke bekendheid met en aandacht voor de wateropgave is toegenomen. Het probleembesef, de kennis van de aanpak en de bekendheid met concrete maatregelen zijn bij veel burgers toegenomen. De landelijke publiekscampagne ‘Nederland leeft met water’ heeft hieraan positief bijgedragen. Op het gebied van kennisontwikkeling en -uitwisseling zijn sinds 2003 diverse initiatieven genomen. In het Bsik-programma ‘Leven met Water’ zijn op dit moment bijna 70 projecten in uitvoering. Voor het totale programma is 22 miljoen euro beschikbaar in de periode 2004-2010 voor zowel wetenschappelijk onderzoek als praktijkonderzoek. De NBW-partners hebben in 2004 ook het ‘Kennisplatform NBW’ opgericht, dat de landelijke Regiegroep Water adviseert over de programmering van kennis voor de uitvoering van het NBW. In het Werkprogramma WB21/KRW 2005-2009 is een nieuw kennisprogramma opgesteld, waarvoor het Kennisplatform verantwoordelijk is. Vanaf 1 januari 2006 is ook de ‘Helpdesk Water’ operationeel, waar burgers en bedrijven terechtkunnen met vragen over onder meer waterbeleid, wet- en regelgeving en vergunningen.
Eindrapport VS Definitief rapport
9R2718.A0/R009/901292/Rott1 - 35 -
31 juli 2006
4.1.2
Wat is er (nog) niet bereikt op weg naar 2015 en waarom? Inzicht in de water(kwantiteits)opgave 1. Onduidelijk inzicht in aard, omvang en aanpak van de stedelijke wateropgave Het inzicht in de aard en omvang van de stedelijke wateropgave is voor een belangrijk deel nog onduidelijk. Dit heeft twee oorzaken. Ten eerste is de opgave binnen steden veel lastiger vast te stellen dan in landelijke gebieden (vanwege intensiever ruimtegebruik en de samenkomst van meerdere oorzaken van wateroverlast zoals inundatie vanuit het oppervlaktewater, grondwateroverlast en de capaciteit van rioleringen). Ten tweede geven waterschappen aan dat het nodig is om eerst de regionale wateropgave in beeld te hebben voordat de stedelijke wateropgave kan worden bepaald. Als hulpmiddel om de stedelijke wateropgave in beeld te brengen, is in het NBW afgesproken dat gemeenten en waterschappen voor medio 2006 (waar nodig) stedelijke waterplannen zouden opstellen. Op dit moment beschikt ruim een derde van de gemeenten over een stedelijk waterplan en is een kwart bezig om een waterplan op te stellen. De belangrijkste oorzaken die voor deze achterstand in het opstellen van stedelijke waterplannen worden genoemd zijn onvoldoende capaciteit / menskracht, een andere prioriteitsstelling binnen gemeenten en onvoldoende geld / middelen. Deze laatste oorzaak hangt nauw samen met de onduidelijkheid over de verantwoordelijkheid voor de bekostiging van maatregelen. Aan dit punt wordt nu - wat de stedelijke wateropgave betreft - tegemoet gekomen door het wetsvoorstel Gemeentelijke Watertaken. Verschillende waterschappen hebben het initiatief genomen om gemeenten te stimuleren om een stedelijk waterplan op te stellen. Integrale afweging van de wateropgave 2. Invloed van de wateropgave op afwegingen in de ruimtelijke ordening is gering Hoewel de wateropgave eerder en vaker wordt meegewogen in integrale afwegingen in de ruimtelijke ordening, is de invloed van de wateropgave op deze afweging beperkt. Zo worden locatiekeuzes van bijvoorbeeld nieuwe woonwijken en bedrijventerreinen nauwelijks beïnvloed door overwegingen die voortvloeien uit de waterhuishoudkundige situatie ter plaatse. Oorzaak van deze beperkte invloed is dat in de politieke en bestuurlijke afweging andere belangen belangrijker worden gevonden. Het gaat dan bijvoorbeeld om het kunnen voorzien in de ruimtebehoefte binnen de eigen gemeente of provincie of om de ligging ten opzichte van infrastructuur en bestaand stedelijk gebied. Een andere illustratie van de beperkte doorvertaling van de wateropgave in het ruimtelijke ordeningsspoor betreft de beperkte concretisering (en status van) ruimtereserveringen in streek- en omgevingsplannen voor eventuele grootschalige maatregelen op langere termijn. Enerzijds wordt dit veroorzaakt door het feit dat op het moment dat zoekgebieden voor waterberging in een streek- of omgevingsplan kunnen worden afgebakend nut en noodzaak van een concretere begrenzing nog onvoldoende konden worden onderbouwd. Anderzijds zorgen ook onzekerheden over de beperkingen aan het bestaande ruimtegebruik en het kunnen regelen van de eventuele schade ervoor dat de concrete begrenzing van zoekgebieden in de tijd is doorgeschoven en wordt overgelaten aan gemeenten in overleg met waterschappen.
Eindrapport VS Definitief rapport
9R2718.A0/R009/901292/Rott1 - 36 -
31 juli 2006
3. Onduidelijkheid over afspraken GGOR De meeste provincies hebben de kaders vastgelegd voor het Gewenste Grond- en Oppervlaktewaterregime (GGOR). Doel hiervan is om tot een betere afstemming te komen van het ruimtegebruik op de waterhuishoudkundige situatie in een gebied. Volgens het NBW dienen vervolgens de waterschappen het GGOR in de periode 20052010 vast te stellen. Deze afspraak is in de Decembernota 2005 geconcretiseerd: voor (grond)waterafhankelijke Natura 2000 gebieden en EHS-gebieden met een grondwaterkwantiteitsdoelstelling (KRW) zullen waterschappen in 2007 een conceptGGOR hebben opgesteld. Enkele waterschappen geven aan dat deze planning mogelijk niet gehaald zal worden indien om een gedetailleerd GGOR wordt gevraagd. Bij een globaler GGOR is deze planning mogelijk wel haalbaar. Een praktische oorzaak hiervan ligt in de grote hoeveelheid basisdata, systeemgegevens en gegevens over het ruimtegebruik die nodig zijn om het GGOR op een systematische manier vast te kunnen stellen (modellering). Ook blijven de provinciale kaders vaak te algemeen waardoor bij de gebiedsgerichte operationalisering nog te veel vragen open blijven (wat is haalbaar, welke effecten zijn nog toelaatbaar en dergelijke). In inhoudelijke zin liggen hieraan vaak moeizame belangenafwegingen ten grondslag. GGOR wordt nu nog vaak afgestemd op het bestaande ruimtegebruik in een gebied, terwijl het wenselijk kan zijn dat het GGOR meer richting geeft aan het wenselijke ruimtegebruik in dat gebied (denk aan het principe van ‘functie volgt peil’, bijvoorbeeld bij de afstemming landbouw versus natuur). In de praktijk worden nut en noodzaak van dit NBW-artikel wel betwijfeld. De werkzaamheden sluiten immers heel dicht aan bij de reguliere werkzaamheden van waterschappen - alleen in laag-Nederland - voor het vaststellen van de peilbesluiten (elke 10 jaar). Voor waterschappen is dan ook niet altijd duidelijk wat de afspraken in het NBW toevoegen aan deze werkzaamheden. Voor de provincies is echter niet altijd even duidelijk in hoeverre de peilbesluiten nu passen binnen de eigen kaders voor GGOR. 4. Vertraging op onderdelen in beleidsontwikkeling voor het hoofdwatersysteem In de beleidsontwikkeling voor het hoofdwatersysteem is op onderdelen vertraging ontstaan. De beleidslijnen voor de Kust en overige buitendijkse gebieden lopen achter op de planning. In beide gevallen vormde onduidelijkheid over de verdeling van verantwoordelijkheden rondom risicobeheersing en schade een vertragende factor. Na een advies van de Commissie Poelman wordt nu gewerkt aan een nieuwe beleidslijn voor de Kust. Medio 2006 wordt ook een definitief besluit verwacht over de rampenbeheersingstrategie overstromingen Rijn en Maas. In een tussentijds besluit is in dit kader afgezien van de Ooijpolder en Rijnstrangen als noodoverloopgebied. Het voorstel tot aanwijzing van noodoverloopgebieden leidde tot veel weerstand bij belanghebbenden in de regio. Uitvoering van maatregelen 5. Vertaling van de wateropgave in concrete maatregelen per gebied vraagt extra slag Hoewel het inzicht in de aard en omvang van de regionale kwantiteitsopgave in de periode 2003-2005 sterk is toegenomen, hebben partijen afgesproken om - in vervolg op de deelstroomgebiedsvisies en het toetsingsproces aan de werknormen - nog een derde slag te maken om te komen tot de vertaling van de wateropgave in concrete maatregelen per gebied. Deze extra slag was in het NBW niet voorzien. In de zogenaamde ‘gebiedsprocessen’ die in 2006 van start gaan, zullen provincies, waterschappen en gemeenten de wateropgave uitwerken in type maatregelen, de locaties van deze maatregelen en de fasering van maatregelen, oftewel in de Eindrapport VS Definitief rapport
9R2718.A0/R009/901292/Rott1 - 37 -
31 juli 2006
programmering van maatregelen voor de periode tot 2015. Tegelijk worden daarmee ook de werknormen uit het NBW uiteindelijk als gebiedsnorm vastgelegd. Ten aanzien van de uitwerking van de wateropgave (naar type maatregelen, locatie en fasering) bestaat nu nog veel onduidelijkheid. De helft van de waterschappen geeft aan op dit moment duidelijkheid te hebben over locaties en fasering van maatregelen. Bij provincies en gemeenten is dit inzicht veel lager, met name ten aanzien van de fasering van maatregelen. Onzeker is hierdoor of provincies en gemeenten de afspraak in het NBW kunnen halen, dat ze het resultaat van een integrale afweging van de ruimtebehoefte uiterlijk in 2007 hebben vastgelegd in beleids- en streekplannen respectievelijk in structuur- en bestemmingsplannen. Voor de uitvoering van de al uitgewerkte maatregelen op korte termijn geldt dat enige vertraging optreedt in de uitvoering van het korte termijn maatregelenprogramma 20032007. Als oorzaken voor deze vertraging worden knelpunten in de uitvoering genoemd, waarbij ruimtelijk-fysieke en financiële knelpunten het meest worden genoemd. Bijna 90 procent van de gemeenten geeft aan één of beide knelpunten te ervaren. Daarnaast wijzen provincies en waterschappen op het beperkte maatschappelijke draagvlak voor te ingrijpende maatregelen en op de afhankelijkheid van instrumenten van gemeenten (het bestemmingsplan) om daadwerkelijk ruimte voor water te reserveren. Gemeenten vragen vaak een hardere onderbouwing om bestemmingsplannen aan te passen. 6. Hoge complexiteit en moeizame realisatie van grotere, integrale projecten In de praktijk is het lastig om grootschalige, primair vanuit waterbelangen geïnitieerde maatregelen en projecten tot stand te brengen. Pogingen om bijvoorbeeld gebieden te reserveren voor regionale waterberging (bijvoorbeeld in Noord-Holland) of als noodoverloopgebied ondervinden veel weerstand. Maar ook bovenlokale of regionale vormen van gebiedsontwikkeling met een pakket van grootschalige, integrale maatregelen met meerdere meekoppelingsmogelijkheden komen moeilijk van de grond. Omdat fijnmazige maatregelen vaak gekoppeld zijn aan de uitvoering van integrale gebiedsprojecten verloopt ook de realisatie van fijnmazige oplossingen vaak moeizaam. Oorzaken hiervan zijn onder meer een beperkte onderbouwing van nut en noodzaak (niet altijd helder waarom wat nodig is), het beperkte draagvlak voor veel maatregelen (met name bij bewoners, agrariërs en gemeenten - ‘not in my backyard’), minder snel verlopende grondverwerving, de veelheid en afstemming van procedures, tekort aan capaciteit bij uitvoerders en het ontbreken van financiële middelen en meekoppeling. Deze complexiteit is overigens niet uniek voor de wateropgave. Bij de meeste ruimtelijke ontwikkelingsprocessen zijn de afwegingen complexer en ingrijpender geworden. Financiering van maatregelen 7. Onduidelijkheid over financiering van maatregelen Bij de voorbereiding en uitvoering van concrete maatregelen in de praktijk blijkt financiering een belangrijk knelpunt te zijn. Uit de enquête blijkt dat er vooral bij provincies en gemeenten onduidelijkheid is over de beschikbaarheid van middelen. Ongeveer de helft van de gemeenten en provincies vindt dat zij (ruim) onvoldoende budget heeft voor investeringsprojecten in het licht van de NBW-afspraken. Daartegenover staat dat de overige 50 procent van de provincies en 65 procent van de waterschappen aangeeft wel over voldoende budget voor investeringsprojecten te beschikken. Uit de rapportage over het Maatregelenprogramma blijkt dat van de 1,8 miljard Euro aan investeringen die zijn geprogrammeerd voor de uitvoering van Eindrapport VS Definitief rapport
9R2718.A0/R009/901292/Rott1 - 38 -
31 juli 2006
maatregelen in de periode tot 20155 circa 55 procent wordt gedragen door de waterschappen. Naar schatting 25 procent van de investeringskosten wordt gedekt door middelen van derden, vooral door VenW, LNV, gemeenten en provincies. Ongeveer 2 procent van de kosten wordt gedekt door subsidies van de EU. Dit betekent dat voor circa 20 procent van de projectuitgaven voor het maatregelenprogramma nog niet bekend is wie de financiering op zich neemt. Waterschappen zoeken naar meekoppelingsmogelijkheden om dit ‘gat’ te vullen. Daarbij geven ze aan dat dit met name vorm zal moeten krijgen in integrale, gebiedsgerichte projecten. Tot nu toe is het nog niet gelukt om via meekoppelgelden van derden de voorlopige investeringsopgave financieel te dekken. Wat de al gedane investeringen in maatregelen betreft, is onduidelijk welk bedrag tot nu toe door de verschillende partijen al is uitgegeven aan concrete maatregelen uit het maatregelenprogramma. Hierdoor ontbreekt inzicht in de financiële bijdragen van de verschillende partijen aan de uitvoering van het NBW. Een ander knelpunt met betrekking tot financiering zit in de onduidelijkheid over de kostenverdeling bij de uitvoering van maatregelen. Dit geldt met name voor maatregelen in bestaand bebouwd gebied: gemeenten en waterschappen geven in meerderheid aan dat er bij dit type maatregelen onduidelijkheid bestaat over de kostenverdeling tussen beide partijen. De discussies gaan vaak over welke kostenposten kunnen worden toegedeeld aan de nieuwe activiteit en welke kostenposten voortvloeien uit ‘achterstallig onderhoud’ aan het watersysteem. Het kostenveroorzakingsbeginsel geeft voor deze gebieden, in tegenstelling tot het landelijk gebied en nieuwe bebouwde gebieden, weinig houvast om afspraken te maken over kostenverdeling tussen betrokken partijen. In het concept wetsvoorstel Gemeentelijke Watertaken is de zorgplicht van gemeenten voor het stedelijk waterbeheer vastgelegd en zijn de financieringsmogelijkheden op grond van het rioolrecht verruimd. Dit betekent dat meer maatregelen uit het rioolrecht mogen worden gefinancierd. Dit zal in positieve zin bijdragen aan de uitvoering van maatregelen om het stedelijk watersysteem op orde te krijgen. Dit wetsvoorstel lost echter de discussies over de kostenverdeling bij concrete maatregelen nog niet op (welk deel van de kosten toedelen aan de veroorzaker en welk deel toedelen aan de beheerder vanwege ‘achterstallig onderhoud’). Samenwerking en draagvlak 8. Indirecte vertegenwoordiging van de individuele organisaties door hun koepels Geconstateerd is dat er enige vertraging optreedt bij de invulling van een aantal gemaakte NBW-afspraken. Naast specifieke oorzaken speelt hierbij een rol dat het NBW is ondertekend door de vertegenwoordigende koepels - Unie van Waterschappen (UvW) en Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) - en niet door de individuele waterschappen en gemeenten. Dit speelt met name bij de activiteiten die verricht moeten worden door gemeenten. Een voorbeeld is het opstellen van stedelijke waterplannen als hulpmiddel om de stedelijke wateropgave in beeld te brengen. De VNG heeft als koepelorganisatie het NBW ondertekend, maar gemeenten bepalen hun eigen prioriteiten en handelen in die zin autonoom. Het is daarmee voor de VNG erg
5
In het NBW werd nog uitgegaan van een totale financiële opgave voor het maatregelenprogramma van 1,3 miljard euro. Het is onduidelijk wat de exacte oorzaken zijn voor deze stijging. Eindrapport VS Definitief rapport
9R2718.A0/R009/901292/Rott1 - 39 -
31 juli 2006
lastig om invulling te geven aan de gemaakte afspraken. Weliswaar speelt dit dilemma ook voor de UvW, maar in mindere mate vanwege het beperktere aantal waterschappen en vanwege de meer sectorale belangenbehartiging. Samenvatting Tabel 2.1 bevat een samenvattend overzicht van wat er wel en nog niet is bereikt. Wat is er bereikt? -
-
-
-
-
-
Wat is er nog niet bereikt? Inzicht in de wateropgave Inzicht in de omvang waterkwantiteitsopgave - Onduidelijk inzicht in aard, omvang en aanpak en in knelpunten watersysteem sterk vergroot van de stedelijke wateropgave Inzicht in de relatie tussen hoofdwatersysteem - Uitwerking van de waterkwantiteitsopgave in en regionale watersystemen is vergroot typen, locaties en fasering van maatregelen (door aanwijzing blauwe knooppunten) vraagt extra slag in nieuwe ‘gebiedsprocessen’ - Onzeker is hierdoor of vastlegging van de ruimtebehoefte in ruimtelijke plannen van provincies en gemeenten in 2007 gehaald wordt Integrale afweging van de wateropgave Wateropgave wordt steeds eerder en vaker - De invloed van de wateropgave op de locatiemeegewogen in ruimtelijke ordeningsspoor keuzes van nieuwe ontwikkelingen is gering De inrichting van nieuwe woonwijken en - Beperkte (status van) ruimtereserveringen in bedrijventerreinen wordt steeds vaker streek- en omgevingsplannen aangepast aan de wateropgave - Onduidelijkheid over afspraken over GGOR Planuitvoering Ruimte voor de Rivier en - Besluitvorming over de beleidslijnen voor de Zwakke schakels in voorbereiding Kust en Buitendijkse gebieden en over rampenbeheersingsstrategie vertraagd Uitvoering van maatregelen Op korte termijn zijn maatregelen uitgevoerd - Enige vertraging treedt op in de uitvoering van en aantal knelpunten wateroverlast opgelost het korte termijn maatregelenprogramma Voorkeursvolgorde ‘vasthouden, bergen, - Onduidelijk is in hoeverre grootschalige afvoeren’ lijkt te worden gerealiseerd maatregelen nog nodig zijn op langere termijn Er treedt verschuiving op van grootschalige naar fijnmazige maatregelen Financiering van maatregelen 100 miljoen regeling heeft - via co-financiering - In de praktijk bestaat vooral bij gemeenten en - versnelling in uitvoering tot stand gebracht provincies onduidelijkheid over de Eerste voorbereidingen getroffen voor beschikbaarheid van middelen en over de financiering van maatregelen langere termijn kostenverdeling bij concrete maatregelen Samenwerking en draagvlak Samenwerking tussen partijen is sterk - Hoge complexiteit en moeizame realisatie van verbeterd en verder geïnstitutionaliseerd grotere, vooral vanuit het waterbelang Maatschappelijke bekendheid met de ingegeven opgaven waterkwantiteitsopgave is sterk vergroot (regionale waterberging, noodoverloop e.d.) Diverse initiatieven zijn genomen gericht op - Indirecte vertegenwoordiging van individuele kennisontwikkeling en uitwisseling organisaties door hun koepels
Tabel 2.1. Overzicht van wat er wel en nog niet is bereikt in de uitvoering van het NBW.
4.2
Kan het doel van het NBW in 2015 worden bereikt? Het ontbreken van een gezamenlijk beeld bij partijen van de betekenis van het centrale doel ‘watersysteem op orde in 2015’ maakt het moeilijk een oordeel te geven over de Eindrapport VS Definitief rapport
9R2718.A0/R009/901292/Rott1 - 40 -
31 juli 2006
mate van doelbereiking. Wel kunnen - op grond van de hiervoor geschetste tussenbalans - voorlopige uitspraken worden gedaan over de positieve aanknopingspunten en de risico’s voor het kunnen bereiken van de doelstelling in 2015. Positieve aanknopingspunten voor het kunnen bereiken van de doelstelling in 2015 zitten in de sterk toegenomen samenwerking tussen partijen, de institutionalisering van deze samenwerking, het toegenomen inzicht in de omvang van de regionale wateropgave en de toegenomen aandacht voor water in de ruimtelijke ordening (zowel in beleidsmatige zin als bij de inrichting van nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen). Deze aanknopingspunten leggen een stevig fundament onder de uitvoering van het NBW in de periode 2007-2015. De belangrijkste risico’s die - op grond van de huidige inzichten - het bereiken van de doelstelling in 2015 in gevaar kunnen brengen, zijn de achterstand in het inzichtelijk maken van de stedelijke wateropgave, de moeizame besluitvorming bij integrale gebiedsprocessen, de geringe invloed van de wateropgave op afwegingen in het ruimtelijke ordeningsspoor en de complexiteit in de uitvoeringspraktijk (ruimtelijk-fysieke knelpunten, knelpunten bij grondverwerving en financiering, beperkt draagvlak voor (grootschalige) maatregelen, beperkte capaciteit en complexiteit van procedures). Hierdoor bestaat de kans dat de beperkte vertraging die tot nu toe is ontstaan in het Maatregelenprogramma 2003-2007 zich doorzet. Bovendien kan hiervan een vertragende invloed uitgaan op de uitvoering van maatregelen in de periode 2007-2015.
4.3
Welke bijdrage levert het NBW als instrument? In hoeverre zijn de bereikte resultaten nu toe te schrijven aan het NBW als instrument? Hierbij kan onderscheid worden gemaakt tussen het NBW als ‘procesinstrument’ en als instrument om de gestelde doelen en taakstellende afspraken te bereiken. De betekenis van het NBW als instrument om de gestelde doelen en taakstellende afspraken te bereiken, is voor een deel nog onduidelijk en voor een deel nog beperkt. De onduidelijkheid vloeit voort uit het feit dat de doelen in het NBW onvoldoende scherp zijn gedefinieerd. Hierdoor kan op dit moment niet eenduidig worden bepaald hoe ver partijen precies zijn in het bereiken van de centrale doelstelling van het NBW. De kanttekening die tot nu toe kan worden geplaatst bij de betekenis van het NBW als instrument van doelbereiking zit vooral in het gegeven dat een aantal NBW-afspraken minder voortvarend wordt gerealiseerd dan destijds is afgesproken. Zo treedt er enige vertraging op in de uitvoering van maatregelen op korte termijn, is de vertaling van de wateropgave in concrete maatregelen voor de komende jaren (naar type, locatie en fasering) nog beperkt, en is onzeker of de ruimtebehoefte die nodig is voor de diverse maatregelen al in 2007 kan worden verankerd in ruimtelijke plannen van provincies en gemeenten. Daarnaast zijn er nog onzekerheden die invloed kunnen hebben op de mate van doelbereiking, bijvoorbeeld de mate van maatschappelijk en bestuurlijk draagvlak, capaciteit en prioriteiten van organisaties en afspraken over financiering. Als procesinstrument is het NBW succesvol. Het NBW heeft op nationaal, regionaal en lokaal niveau de samenwerking tussen de betrokken partijen gestimuleerd en heeft in veel gevallen in de praktijk een legitimatie gegeven aan acties van partijen, bijvoorbeeld van waterschap richting gemeente, of van ambtenaar richting bestuurder. Ook de uitvoerende partijen zelf zien in het NBW een belangrijk tot zeer belangrijk instrument Eindrapport VS Definitief rapport
9R2718.A0/R009/901292/Rott1 - 41 -
31 juli 2006
om het watersysteem in 2015 op orde te krijgen. Het feit dat er een NBW is, is door veel uitvoerende partijen als stimulans ervaren voor het eigen handelen. Ook heeft het NBW positief bijgedragen aan de agendering en het draagvlak voor ‘meer ruimte voor water’. De ondertekenaars van het NBW hebben het NBW vooral het karakter meegegeven van procesinstrument (een vrijwillig bestuursakkoord dat de gezamenlijke verantwoordelijkheid benadrukt zonder resultaatsverplichtingen voor individuele partijen). De uitvoerders in de regio (waterschappen, provincies en gemeenten) denken hier verschillend over. Sommigen onderschrijven het proceskarakter van het NBW en vinden het niet erg als het doel en de tussenresultaten van het NBW later worden gehaald dan aangegeven. Anderen zien het NBW primair als een bevestiging van reeds lopende afspraken en minder als een krachtig kader om resultaten in de uitvoering te bereiken. Hun visie op het NBW is dan ook bepalend voor het succes dat aan het NBW wordt toegekend.
4.4
Hoe worden de resultaten in de tijd gezien? Bij de ondertekening van het NBW was een belangrijke doelstelling om snel concrete resultaten te bereiken in de uitvoering en tegelijkertijd een beter inzicht te krijgen in de wateropgave (met als streefdatum 2006). Een minder hoge urgentie is toegekend aan het scheppen van de condities om de uitvoering in de periode 2007-2015 te bevorderen. Vanuit dit tijdsperspectief kan worden geconcludeerd dat wat betreft ‘snel resultaten boeken’ in de periode 2001-2006 veel is bereikt. Er zijn concrete maatregelen uitgevoerd waarmee knelpunten zijn opgelost. De 100-miljoenregeling heeft een sterke, extra impuls gegeven aan de uitvoering op korte termijn, mede dankzij de cofinanciering die door deze regeling tot stand is gebracht. Ook de beleidsmatige aandacht voor water in de ruimtelijke ordening is positief, zeker in vergelijking met andere doorvertalingstrajecten (denk bijvoorbeeld aan de doorvertaling van de bodemsanering, het locatiebeleid voor bedrijven en voorzieningen of aan het externe veiligheidsbeleid naar de ruimtelijke ordening). En ook is de bekendheid met en de maatschappelijke aandacht voor water sterk toegenomen. Op het gebied van kennisontwikkeling en -uitvoering is met het programma Leven met Water en het Kennisplatform NBW een stevige basis gelegd. Wat betreft het inzicht krijgen in de waterkwantiteitsopgave is er in de periode 20012006 een beter, maar nog geen compleet inzicht in de wateropgave ontstaan. In het NBW is destijds niet precies aangegeven wanneer en waaruit dat complete inzicht moest bestaan. Wel is in het NBW afgesproken dat in de periode 2003-2005 zou worden aangegeven ‘tot welke technische en ruimtelijke maatregelen en financiële inspanningen’ het inzicht zou leiden (art. 13). Op basis van een nadere definitie in dit evaluatieonderzoek is geconcludeerd dat een sterk inzicht bestaat in de omvang van de wateropgave en in de knelpunten binnen het regionale watersysteem, maar dat het inzicht in de uitwerking van maatregelen naar type, tijd en plaats nog minder duidelijk is. Met het toetsingsproces zijn de voorwaarden geschapen om in de gebiedsprocessen die in 2006 van start gaan tot een definitief inzicht te komen in de uitwerking en uitvoering van de maatregelen per gebied. De uitdaging zal zijn om de resultaten hiervan op tijd beschikbaar te hebben om 1) de ruimtebehoefte in 2007 vast te kunnen leggen in ruimtelijke plannen en 2) de hieruit voortvloeiende afspraken in 2009 in de stroomgebiedbeheersplannen te verankeren.
Eindrapport VS Definitief rapport
9R2718.A0/R009/901292/Rott1 - 42 -
31 juli 2006
In voorwaardenscheppende zin - voorsorterend op de uitvoering in de periode 20072015 - zijn de resultaten van het NBW tot nu toe beperkter. Dat is deels verklaarbaar omdat het jaar 2006 in het NBW als belangrijk ijkmoment is aangemerkt, waarna is voorzien in nadere afspraken over de nader uitgewerkte wateropgave. Uiteindelijk zullen deze in 2009 moeten worden verankerd in de stroomgebiedbeheersplannen. In positieve zin zijn op organisatorisch en procesmatig gebied gunstige voorwaarden geschapen, bijvoorbeeld door de integratie van de NBW- en KRW-programma’s. Ook is hiervoor al gewezen op de sterk toegenomen, eerdere en geïnstitutionaliseerde samenwerking tussen partijen. In voorwaardenscheppende zin zijn nog maar beperkte resultaten geboekt ten aanzien van de helderheid over de financiering van maatregelen, de verankering van de ruimtebehoefte voor (mogelijk toekomstige) maatregelen en de betrokkenheid van gemeenten, onder meer bij de stedelijke wateropgave.
4.5
De balans opgemaakt Wat gaat goed? Op grond van de tussenstand in de resultaten na drie jaar NBW mag worden geconcludeerd dat een groot aantal afspraken naar tevredenheid van partijen in uitvoering zijn. Rondom een aantal afspraken en onderwerpen in het NBW is zodanige voortgang geboekt dat verwacht mag worden dat deze afspraken zonder extra agendering door partijen zullen worden afgerond. Het gaat hierbij met name om: - De uitvoering van het korte termijn maatregelenprogramma 2003-2007; - Een betere onderbouwing van de aard en omvang van de wateropgave per gebied en van de daarbij horende ruimteclaims; - Het meenemen en vertalen van aspecten van de waterhuishouding in een meer duurzame inrichting van nieuwe woonwijken, bedrijventerreinen of landelijk gebied; - Het komen tot definitieve normen aan de hand waarvan watersystemen kunnen worden getoetst en noodzakelijke maatregelen kunnen worden geïdentificeerd; - De samenwerking tussen waterbeheerders en ruimtelijke ordenaars bij de voorbereiding van ruimtelijke plannen op regionaal en lokaal niveau; - De beleidsvoorbereiding, planontwikkeling en uitvoering voor het hoofdwatersysteem (PKB Ruimte voor de Rivier, Zwakke schakels, Rampenbeheersingsstrategie en de beleidslijnen voor de Kust en (overige) buitendijkse gebieden); - De ontwikkeling en uitwisseling van kennis, onder meer via het Bsik-programma ‘Leven met water’ en het ‘Kennisplatform NBW’; - De landelijke overleg- en organisatiestructuur op basis waarvan afstemming en integratie plaats zal vinden van het WB21/NBW- en het KRW-programma. Wat kan nog beter? Voor een aantal afspraken en onderwerpen uit het NBW is de voortgang echter onvoldoende zeker. Dit kan een belemmering vormen voor het halen van de doelstelling en van de afgesproken termijnen. Het gaat om die afspraken die van belang zijn voor de uitvoering in de periode 2008-2015 en die cruciaal zijn om het doel van het NBW in 2015 te kunnen halen. Het betreft de volgende onderwerpen. -
Meer programmering en ondersteuning van uitvoering van maatregelen in de regio. Het succes van het NBW zal uiteindelijk afhangen van de selectie en uitvoering van dát pakket aan maatregelen, dat de grootste bijdrage levert aan het op orde brengen
Eindrapport VS Definitief rapport
9R2718.A0/R009/901292/Rott1 - 43 -
31 juli 2006
van het watersysteem. Twee zaken zijn daarvoor nodig. Ten eerste de uitwerking van de omvang van de wateropgave in concrete maatregelen naar type, locatie en fasering (programmering van maatregelen). En ten tweede het wegnemen van de gesignaleerde knelpunten in de uitvoering van die maatregelen. Aandachtspunten daarbij zijn het bevorderen van de uitvoering van integrale projecten (water, ruimte, natuur etc.), het versterken van het bestuurlijk en maatschappelijk draagvlak in de regio voor uitvoering van maatregelen en het in instrumentele zin vergroten van de meekoppelingsmogelijkheden met andere sectoren. Om dit te bereiken kunnen afspraken worden vastgelegd over de resultaten van de nieuwe gebiedsprocessen. Koppeling van maatregelen vanuit waterkwantiteit en -kwaliteit vindt in de praktijk al steeds vaker plaats. Initiatiefnemers zullen moeten worden gestimuleerd om de kansen in de ruimtelijke dynamiek te benutten, om water mee te nemen in integralere uitvoeringsprojecten. Dit geldt zowel in het landelijke als in het stedelijke gebied. Als publieke en/of private initiatiefnemers meer worden verleid om water mee te nemen, zullen waterbeheerders op termijn ook niet terug hoeven te vallen op alleen technische maatregelen en/of maatregelen binnen het bestaande watersysteem. -
Sterkere betrokkenheid van gemeenten bij de stedelijke wateropgave. Hoewel succesvolle voorbeelden van actieve betrokkenheid van gemeenten bekend zijn, vraagt in algemene zin de betrokkenheid van de gemeenten extra aandacht in de periode 2008-2015. Met name het vergroten van het inzicht in de verschillende componenten van de stedelijke wateropgave en de concrete vertaling daarvan in maatregelen is belangrijk om wateroverlast in stedelijke gebieden te voorkomen. Nagegaan moet worden op welke wijze en met welke instrumenten en middelen de betrokkenheid van gemeenten door de betrokken partijen kan worden versterkt. Ook moet daarbij worden verkend welke van deze mogelijkheden beter direct (rechtstreeks met de uitvoerders) en/of indirect (via de koepelorganisaties) kunnen worden ingezet.
-
Meer duidelijkheid bieden over de relatie tussen resultaat, tempo en geld. De financiële ruimte voor uitvoering van het NBW is begrensd door het gegeven dat in de praktijk lastenverzwaringen niet of zeer beperkt zijn/worden geaccepteerd. In het NBW is deze beperking echter niet als randvoorwaarde opgenomen. Dit heeft mede aanleiding gegeven tot de onduidelijkheid over financiering. Nu in de komende periode een nieuwe slag in de uitvoering moet worden gemaakt, zullen de partijen voor de periode 2008-2015 een scherper inzicht moeten geven in de relatie tussen de mate van doelbereiking (wat willen we wanneer bereiken?) en de financiële randvoorwaarden (wat hebben we daarvoor over?). Dit kan uiteindelijk aanleiding zijn voor een nadere keuze tussen 1) concrete doelen en termijnen stellen, maar dan met het organiseren van voldoende middelen, of 2) beperkte middelen als randvoorwaarde stellen, maar dan doelen en termijnen daarvan afhankelijk stellen.
-
Beter benutten van de mogelijkheden van het (nieuwe) RO-instrumentarium. Uit de evaluatie blijkt dat op onderdelen het bestaande RO-instrumentarium nog beter kan worden ingezet. Dit geldt vooral voor het maken van strategische keuzen, bijvoorbeeld voor het beïnvloeden van locatiekeuzes op bovenlokaal/regionaal niveau en voor het reserveren van ruimte voor (eventueel grootschalige) maatregelen op langere termijn. De nieuwe WRO gaat bovendien extra mogelijkheden bieden aan gemeenten, provincies en het rijk om projecten eerder,
Eindrapport VS Definitief rapport
9R2718.A0/R009/901292/Rott1 - 44 -
31 juli 2006
sneller en gezamenlijk uit te voeren. Door deze mogelijkheden pro-actief te benutten, kan een extra impuls worden gegeven aan de programmering en uitvoering van maatregelen in de periode 2008-2015. -
Scherper definiëren van het ambitieniveau bij ‘watersysteem op orde in 2015’. Indien de bij het NBW betrokken partijen besluiten tot een extra impuls verdient het aanbeveling om het gezamenlijke doel van het NBW scherper te omschrijven en vast te leggen. In de evaluatie is gebleken dat onduidelijk is wat precies wordt bedoeld met ‘watersysteem op orde in 2015’. Daardoor is het bij diverse onderwerpen moeilijk om tussentijds een goed inzicht te krijgen in de bijdrage van de inspanningen van partijen aan het bereiken van het centrale doel van het NBW. Zo’n scherper, gezamenlijk gedragen inzicht in het centrale doel van het NBW en in het ambitieniveau van partijen is nodig om ervoor te zorgen dat partijen elkaar meer op de resultaten dan op de geleverde inspanningen kunnen gaan aanspreken.
Samengevat leiden de resultaten en conclusies uit het verantwoordend spoor tot de volgende aandachtspunten en opgaven voor partijen. Wie
Wat
NBW-partners (rijk en koepelorganisaties)
Meer duidelijkheid bieden over financiering van maatregelen in de periode 2008-2015, in relatie met een herijking van de afspraken over het gewenste tempo en de mate van doelbereiking (resultaat) Afspraken maken over welke resultaten de nieuwe gebiedsprocessen wanneer moeten opleveren
Provincies, waterschappen en gemeenten
Gemeenten en waterschappen
Programmering van maatregelen in gebiedsprocessen (wat, waar en wanneer) en vastleggen van de daaruit voortvloeiende ruimtebehoefte in ruimtelijke plannen Elkaar stimuleren om sneller, beter en gezamenlijk te komen tot uitvoering van concrete maatregelen, waarbij de kansen in ruimtelijke dynamiek en voor meekoppeling worden benut Extra inspanningen leveren voor het beeld brengen van de aard en omvang van de stedelijke wateropgave
=o=o=o=
Eindrapport VS Definitief rapport
9R2718.A0/R009/901292/Rott1 - 45 -
31 juli 2006
OVERZICHT REFERENTEN EN PRAKTIJKCASES Overzicht geïnterviewde personen • Jan Kuiters, Arie Dol, Provincie Friesland • Lucie Smeets, Provincie Zuid-Holland • Anneloes Visser, Ewoud van de berg, Marieke van Gerwen, Provincie NoordBrabant • Roel van Wolfswinkel, Provincie Flevoland • Harry Benschop, Provincie Zeeland • Frans Stam, Provincie Overijssel • Gemeente Delft, René van der Werf • Arnoud Molenaar, Gemeente Rotterdam • Desiree Rijnders, Gemeente Tilburg • Ad van Goch, Gemeente Oosterhout • Albert Burggraaf, Gemeente Zeewolde • Ton Verhoeven, Teus Gijzel, Gemeente Nijmegen • Theo Lammerts, Gemeente Harenkarspel • Carolien van de Bles, Gemeente Meppel • Wout Veldstra, Gemeente Groningen • Date de Vries, Gemeente Smallingerland • Marco van Schaik, Hoogheemraadschap Stichtse Rijnlanden • Hanneke van Einden, Waterschap Hollands Noorderkwartier • Joost van de Cruijsen, Waterschap De Dommel • Jan Lemkes, Hoogheemraadschap Schieland en de Krimpenerwaard • Frank Heijens, Waterschap Roer en Overmaas • Gerard de Jong, Waterschap Aa en Maas • Laurens Gerner, Alfred te Pas, Waterschap Rijn en IJssel • Johan Bakker, Jan Spieksma, Waterschap Rivierenland • Victor Witter, Waterschap Brabantse Delta • Jan Koornberg, Waterschap Veluwe • Harrie Groen, Waterschap Noorderzijlvest • Jan Super, Waterschap Reest en Wieden • Marieke Soeters, Hans ten Hoeve, Ministerie van VROM • Jelte Bosma, Ministerie van VenW • Elze Hemke, Ministerie van LNV Deelnemers ronde tafelgesprek Regiegroep Water • Jolinda van der Endt, Ministerie van LNV • Jaap Verhulst, Ministerie van VenW, DG Water • Erik Kraaij, Unie van Waterschappen • Hugo van de Baan, Interprovinciaal Overleg • H. Klavers, Ministerie van VenW, Rijkswaterstaat Deelnemers ronde tafelgesprekken uitvoerders NBW • A. Molenaar, Gemeente Rotterdam • P. Backx, Gemeente Roosendaal • J. Spieksma, Waterschap Rivierenland • M. van Schaik, Hoogheemraadschap Stichtse Rijnlanden • G. de Jong, Waterschap Aa en Maas • E. Weijdema, Provincie Zuid-Holland • H. Looijen, Rijkswaterstaat regionale directie Noord-Holland Eindrapport VS Definitief rapport
9R2718.A0/R009/901292/Rott1 - 46 -
31 juli 2006
• • • • • • • •
W. Veldstra, Gemeente Groningen R. van Vliet, Gemeente Wageningen D. Anema, Gemeente Apeldoorn H. van der Einden, Waterschap Hollands Noorderkwartier J. Koornberg, Waterschap Veluwe H. Waals, Waterschap Hollandse Delta R. Wolfswinkel, Provincie Flevoland M. de Boer, Rijkswaterstaat regionale directie Oost Nederland
Overzicht praktijkcases • Waterplan Delft • Ontwikkeling Westergouwe • Waterplan Wageningen • Waterbergingsvisie De Dommel • Stadshagen, Zwolle • Wateroverlast dorp Rijssen • Woonwijk Bornsche maten • Wateroverlast Valkenburg • Waterberging buitengebied Opdam • Waterberging Zuidplaspolder • Dynamisch Beekdal Aa • Natuur- en recreatiegebied Bloeidaal, Amersfoort • Waterberging kassengebied Delfland • Koploperproject De Oostpolder, Annapaulowna • Koploperproject polders Lappenvoort, Glimmermade en het Oosterland
Eindrapport VS Definitief rapport
9R2718.A0/R009/901292/Rott1 - 47 -
31 juli 2006
COLOFON Leden Werkgroep Evaluatie NBW - opdrachtgever • Otto den Ouden, Gemeente Den Haag, voorzitter • Bert Pijpers, Unie van Waterschappen • Peter Jasperse, Inter Provinciaal Overleg • John Jacobs, Vereniging Nederlandse Gemeenten • Mariken Fellinger, Ministerie LNV • Laura van Breen, Ministerie van VenW • Hans ten Hoeve, Ministerie van VROM • Bertien Broekhans, RIZA, secretaris Projectteam Evaluatie NBW Verantwoordend spoor – opdrachtnemer • René Idema, projectmanager Evaluatie NBW, Royal Haskoning • Pascal Lamberigts, projectleider Verantwoordend spoor, Royal Haskoning • Sander De Vuyst, Royal Haskoning • Stefan Nijwening, Royal Haskoning • Heleen Tiessen, Royal Haskoning • Linda Bruin, Royal Haskoning • Rob Jaëger, Twijnstra Gudde (inbreng vanuit Agenderend spoor) • Sander Hoogewoning, Twijnstra Gudde (inbreng vanuit Agenderend spoor) Leden verificatiegroep - kwaliteitsaudit • Hans Bressers, Universiteit Twente • Hans de Bruijn, Technische Universiteit Delft • Toine Smits, Radboud Universiteit Nijmegen =o=o=o=
Eindrapport VS Definitief rapport
9R2718.A0/R009/901292/Rott1 - 48 -
31 juli 2006
Evaluatie Nationaal Bestuursakkoord Water Eindrapport agenderend spoor 31 juli 2006
Evaluatie Nationaal Bestuursakkoord Water Stationsplein 1 Postbus 907 3800 AX Amersfoort Telefoon 033 4677777 www.twynstragudde.nl
Eindrapport agenderend spoor
Evaluatieteam NBW Amersfoort, 31 juli 2006 429292/RJE/PFL
Samenvatting
Het Nationaal Bestuursakkoord Water (NBW) verwoordt de afspraken die de partners (Rijk, IPO, VNG en UvW) op 2 juli 2003 hebben gemaakt om “het watersysteem op orde te hebben in 2015 en vervolgens op orde te houden richting 2050”. Onderdeel van het NBW is de afspraak om het NBW vierjaarlijks te evalueren, voor het eerst in 2006. Naar aanleiding van de evaluatie besluiten betrokken partijen over bijstellingen en/of aanpassing van het huidige akkoord, dan wel het sluiten van een vervolgakkoord en de bijbehorende doelstellingen en middelen. In opdracht van de Regiegroep Water heeft Twynstra Gudde tezamen met Royal Haskoning deze eerste evaluatie uitgevoerd, bestaande uit een verantwoordend en een agenderend spoor. Voor u ligt de samenvatting van het agenderend spoor. Doel van het agenderend spoor is om materiaal te bieden voor het bestuurlijke debat over de toekomst van het NBW. Deze rapportage bevat tien bestuurlijke dilemma’s, inclusief mogelijke oplossingsrichtingen, verdeeld over vijf onderling samenhangende thema’s: - inzicht in de wateropgave - integrale afweging van de wateropgave - financiering van maatregelen - uitvoering van maatregelen - samenwerking en draagvlak De bestuurlijke dilemma’s komen voort uit een combinatie van twee analyses. Ten eerste is onderzocht wat de bevindingen in het verantwoordend spoor betekenen voor het bereiken van de centrale NBW-doelstelling. Ten tweede zijn de ontwikkelingen geïnventariseerd die invloed kunnen hebben op het NBW (opgenomen in bijlage 1) en is onderzocht of deze een kans of bedreiging vormen voor het nakomen van de huidige NBW-afspraken en het bereiken van de centrale NBW-doelstelling. In het rapport worden in totaal tien kerndilemma’s besproken en worden suggesties gedaan om met deze dilemma’s om te gaan. Naar onze mening zijn de volgende vier kerndilemma’s het meest van belang voor het vervolg van het NBW: - dilemma 1: Is de geconstateerde achterstand in het opstellen van stedelijke waterplannen voldoende reden voor het versnellen van het verkrijgen van inzicht in de stedelijke wateropgave? Zo ja, welke maatregelen zouden genomen kunnen worden om deze versnelling te realiseren?
- dilemma 7: Een heldere keuze is nodig over de mate waarin de realisatie van de wateropgave politieke prioriteit heeft. Een keuze is mogelijk uit opties waarin het resultaat en het tempo leidend zijn voor het NBW of opties waarbij het beschikbare budget als maatstaf dient. - dilemma 2: Blijft het belangrijkste instrument van beleid om water als één van de factoren te laten meekoppelen met de regionale/lokale ruimtelijke ontwikkeling of zou - onder zekere voorwaarden - meer aangestuurd moeten worden op gebiedsgerichte interventie door rijk of provincie? - dilemma 9: Is het voor de realisatie van de wateropgave noodzakelijk om decentrale partijen op individuele wijze te binden aan de NBW-afspraken en/of zijn er andere mogelijkheden om partijen sterker te binden aan de NBW-afspraken of te stimuleren hun verantwoordelijkheid te nemen? Op basis van ons beeld van het NBW-proces geven we voorts enkele afsluitende bespiegelingen: - bij het NBW betrokken partijen hebben nu enkele jaren gezamenlijk stappen gezet op weg naar het realiseren van de centrale doelstelling. Het accent komt steeds meer te liggen op uitvoering van maatregelen. Tegelijkertijd zijn er diverse ontwikkelingen in de context van het NBW die om aandacht vragen. Wij geven de bestuurders als advies mee dat, tenzij er dwingende redenen zijn, het niet verstandig is om al na 3 jaar teveel van de huidige NBW- koers af te wijken. Wij hebben de ervaring dat het implementeren van een nieuwe koers voor een dergelijke complexe opgave al gauw 1 á 2 jaar nodig heeft waardoor vertragingen worden geïntroduceerd in het bereiken van de afgesproken ambities. - ook merken wij op dat voor alle betrokkenen een positieve prikkel uit kan gaan van het scherper en gezamenlijk definiëren van het ambitieniveau voor ‘het watersysteem op orde in 2015’. Mogelijk kan een risicobenadering behulpzaam zijn om het ambitieniveau te bepalen voor“ het watersysteem op orde”. Het watersysteem is “op orde” wanneer een bestuurlijk en maatschappelijk aanvaardbaar risiconiveau is bereikt. - te overwegen is om in aanvulling op de reeds gemaakte afspraken (art. 20 NBW) aan het NBW een monitoringsysteem te koppelen waarin periodiek de prestaties (ook in termen van €) van de betrokken partijen wordt gemeten en gerelateerd aan de mate waarin de genomen maatregelen bijdragen aan het bereiken van de doelen.
Inhoudsopgave
Samenvatting 1 1.1 1.2 1.3 2 2.1 2.1.1 2.1.2 2.1.3 2.2 2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.3 2.3.1 2.3.2 2.3.3 2.3.4 2.3.5 2.4 2.4.1 2.4.2 2.4.3 2.5 2.5.1 2.5.2 2.5.3 3 3.1 3.2 3.3
Inleiding Doelstelling agenderend spoor Aanpak agenderend spoor Opzet van deze notitie
1 1 1 2
Bestuurlijke dilemma’s Thema: “Inzicht in de wateropgave” Stand van zaken en ontwikkelingen Dilemma: wel of niet versnellen van het in kaart brengen van de stedelijke wateropgave? Mogelijke oplossingsrichtingen voor versnelling Thema: “Integrale afweging van de wateropgave” Stand van zaken en ontwikkelingen Dilemma: wel/niet mee blijven koppelen met regionale en lokale ruimtelijke ontwikkeling? Oplossingsrichtingen Thema: “Uitvoering van maatregelen” Stand van zaken en ontwikkelingen Integratie KRW- en NBW-programma’s bij de uitvoering van maatregelen Ruimte voor regionale/lokale ontwikkelingen om mee te koppelen met “Ruimte voor de Rivier” Negatieve invloed van koerswijzigingen in het beleid op lopende en gerealiseerde maatregelen Meeliften van de wateropgave voor het landelijk gebied met het ILGprogramma Thema: “Financiering van maatregelen” Stand van zaken en ontwikkelingen Dilemma’s betreffende financiering en lastenverdeling Oplossingsrichtingen Thema: “Samenwerking en draagvlak” Stand van zaken en ontwikkelingen Dilemma’s betreffende samenwerking en draagvlak Oplossingsrichtingen
4 4 4
Afsluitende bespiegelingen Is het noodzakelijk om nu de NBW-afspraken aan te passen? NBW in perspectief van doelbereik: kerndilemma’s Zichtbare resultaten boeken en zichtbaar inspanningen leveren
6 7 8 8 9 10 11 11 12 13 14 15 17 17 18 19 19 19 20 21 23 23 23 25
Bijlage Ontwikkelingen met invloed op het NBW
1.
1
1.1
Inleiding
Doelstelling agenderend spoor Het Nationaal Bestuursakkoord Water (NBW) verwoordt de afspraken die de NBW-partners (Rijk, IPO, VNG en UvW) op 2 juli 2003 hebben gemaakt om in 2015 het watersysteem op orde te hebben en te houden. In opdracht van de Regiegroep Water heeft een eerste tussentijdse evaluatie van het NBW plaats gevonden. Het evaluatieonderzoek is uitgevoerd door een combinatie van twee adviesbureau’s: Twynstra Gudde en Royal Haskoning. Het onderzoek is begeleid door de werkgroep evaluatie NBW, met daarin alle NBW-partners vertegenwoordigd. De evaluatie omvat in de eerste plaats een terugblik op hetgeen inmiddels in gang is gezet en bereikt (het verantwoordende spoor). Daarnaast reikt de evaluatie materiaal aan voor het bestuurlijke debat over de toekomst van het NBW (het agenderende spoor). Over de beide sporen is separaat gerapporteerd. Voor u ligt het “Eindrapport Agenderend Spoor”. Doel van het agenderend spoor is om materiaal te bieden voor het bestuurlijke debat over de toekomst van het NBW: - eventuele bijstellingen van de NBW-afspraken of de uitvoeringspraktijk die ermee is ontstaan ter vergroting van de kans op het bereiken van de NBWdoelstellingen - eventuele uitbreiding van het NBW met andere onderwerpen van het waterbeleid zodat wenselijke en werkbare meekoppelingen ontstaan - inspelen op nieuwe ontwikkelingen en wensen die een kans of een bedreiging kunnen vormen voor het NBW - en, last but not least, eventuele bijstelling van de centrale NBW-doelstelling (het watersysteem op orde in 2015).
1.2
Aanpak agenderend spoor Het materiaal voor de bestuurlijk agenda is tot stand gekomen via de volgende stappen. Allereerst zijn de bevindingen van het verantwoordend spoor1 nader geanalyseerd op hun effect op het bereiken van de centrale NBW-doelstelling (sterkte-zwakte analyse). Daarnaast zijn ontwikkelingen in de context van het NBW geïnventariseerd2, alsmede enkele wensen van NBW-betrokkenen3. 1
zoals weergegeven in de “eindrapportage verantwoordend spoor”, d.d. 31 juli 2006
2
In bijlage 1 bij deze notitie zijn de relevante ontwikkelingen weergegeven
1/25
Geanalyseerd is of deze ontwikkelingen een kans of bedreiging vormen voor het nakomen van de huidige NBW-afspraken en het bereiken van de centrale NBW-doelstelling om in 2015 het watersysteem op orde te hebben. Combinatie van beiden heeft geleid tot het formuleren van een aantal bestuurlijke dilemma’s: keuzes die de NBW-partners zouden moeten maken om het functioneren van het NBW, als hulpmiddel om de beoogde waterdoelstellingen te bereiken, te verbeteren. Ook geven wij daarbij mogelijke oplossingsrichtingen aan. Figuur 1 bevat een schematische weergave van de gevolgde aanpak.
Figuur 1
1.3
Aanpak van agenderend spoor
Opzet van deze notitie Wij hanteren in deze notitie de indeling in vijf samenhangende thema’s, conform de indeling van het verantwoordende spoor (zie figuur 2.). In het volgende hoofdstuk wordt het materiaal voor de agendering per thema uitgewerkt. Elke paragraaf start met een korte schets van de stand van zaken en de ontwikkelingen voor het betreffende thema in het perspectief van het bereiken van de NBW-doelen. Vervolgens worden de dilemma’s beschreven waarvan wij van mening zijn dat deze bestuurlijke agendering behoeven en niet automatisch worden meegenomen in de lopende (vervolg)afspraken betreffende het NBW. Onderwerpen die binnen het kader van NBW-vervolgafspraken reeds op
3
zoals gebleken is uit het onderzoeksmateriaal van het verantwoordende spoor, de rondetafel bijeenkomsten met de regiegroep en NBW-uitvoerders alsmede in 7 agenderende interviews met NBW-partners en bestuurders
2/25
de (bestuurlijke) agenda staan, hebben we buiten beschouwing gelaten. Iedere paragraaf wordt afgesloten met één of meer suggesties voor oplossingsrichtingen. We sluiten deze rapportage af met enkele bespiegelingen die naar onze mening relevant zijn voor het verbeteren van het NBW. Deze bespiegelingen zijn niet gebaseerd op de evaluatie zelf maar ons beeld van het NBW-proces. Daarin vatten we ook de (kern)dilemma’s samen die we het meest belangrijk achten voor het halen van de centrale NBW-doelstelling: het watersysteem op orde in 2015.
Figuur 2
Samenhangende thema’s in evaluatie-onderzoek
3/25
2
Bestuurlijke dilemma’s
2.1
Thema: “Inzicht in de wateropgave”
2.1.1
Stand van zaken en ontwikkelingen Bij het tot stand komen van het NBW in 2003 was de wateropgave nog niet helder in beeld. Gezien de politieke en maatschappelijke urgentie om tot een akkoord te komen, zijn in het huidige NBW op globaal niveau afspraken geformuleerd over te bereiken (waterkwantiteits)doelstellingen, namelijk het ‘watersysteem in 2015 op orde hebben en vervolgens op orde houden richting 2050’. Bij de start van het NBW is het nader en concreter bepalen van het inzicht in de wateropgave onderdeel gemaakt van de NBW-afspraken; in een later stadium (2007) kunnen taakstellende afspraken gemaakt worden over het realiseren van de opgave. Kernvragen voor het verkrijgen van inzicht zijn: - Wat betekent het watersysteem op orde? - Wat is de aard en omvang van de wateropgave? - Welke oplossingsrichtingen zijn er om dat te bereiken (type, omvang maatregelen en benodigde financiering)? Het snel in beeld brengen van de wateropgave is van groot belang voor het formuleren van een realistische taakstelling voor de NBW-partners. Eventuele vertragingen daarin zouden kunnen leiden tot vertragingen in het uitvoeren van de taakstelling en daarmee het bereiken van de centrale ambitie van het NBW. Het NBW richt zich op zowel de hoofdwatersystemen als de regionale watersystemen. Laatstgenoemde omvat zowel de landelijke als stedelijke gebieden. Hierna wordt de stand van zaken weergegeven. Stand van zaken: Inzicht in de regionale wateropgave Uit het verantwoordend spoor blijkt dat het inzicht in de omvang van de wateropgave en de knelpunten voor het regionale watersysteem sterk verbeterd is, alsmede het inzicht in de samenhang tussen hoofd- en regionaal watersysteem. Tegelijkertijd wordt echter geconstateerd dat de uitwerking van maatregelen naar type, tijd en plaats nog minder duidelijk is. Hierdoor kan nog geen valide uitspraak gedaan worden over de haalbaarheid van de centrale NBWdoelstelling. Inmiddels zijn door provincies, waterschappen en gemeenten aanvullende afspraken gemaakt om vanaf 2006 de programmering van maatregelen voor het landelijk gebied voor de periode tot 2015 nader uit te werken via zogenaamde ‘gebiedsprocessen’.
4/25
Stand van zaken: Inzicht in de stedelijke wateropgave Voor de stedelijke omgeving is momenteel nog niet duidelijk hoe groot het inzicht in aard en omvang van de wateropgave nu werkelijk is en wat dat betekent voor het bereiken van de NBW-doelen. In het NBW is afgesproken dat de betreffende gemeenten (gemeenten die kans lopen op wateroverlast of overstromingen) met hulp van de waterschappen voor medio 2006 stedelijke waterplannen opstellen waaruit de wateropgave zou moeten blijken. Uit het verantwoordende spoor blijkt dat er een behoorlijke achterstand is in het opstellen van stedelijke waterplannen. Deze achterstand kent verschillende oorzaken: - waterschappen geven aan dat het nodig is om eerst de regionale wateropgave in beeld te hebben voordat de stedelijke wateropgave kan worden bepaald. - gemeenten zijn gestart, maar het verkrijgen van voldoende inzicht kost meer tijd omdat de wateropgave binnen de stedelijke omgeving lastiger te bepalen is dan in de landelijke gebieden (intensief ruimtegebruik en samenkomst van verschillende oorzaken van wateroverlast). - gemeenten hebben onvoldoende capaciteit / menskracht en/of onvoldoende geld beschikbaar om het benodigde werk te kunnen doen.4 - gemeenten stellen andere prioriteiten. - een aantal gemeenten heeft geen waterplan nodig, omdat de wateropgave gering of afwezig is (i.v.m. geografische ligging / kenmerken van gemeenten) Door deze achterstand blijft het inzicht in de wateropgave achter bij het afgesproken tempo en is dus de omvang van de wateropgave in het stedelijk gebied nog niet goed in te schatten. Daardoor kunnen de NBW-partners niet beoordelen of de centrale doelstelling van het NBW op dit punt haalbaar is. Dit inzicht in de stedelijke wateropgave is mede relevant vanwege de samenhang met de regionale wateropgave. Voor de realisatie van de stedelijke wateropgave kan eventueel ruimte nodig zijn in het stedelijk buitengebied, waarvoor een integrale regionale afweging nodig is. Daarnaast kan de aanpak van de stedelijke problematiek wellicht bijdragen aan de aanpak van de regionale wateropgave. Ontwikkeling: ook inzicht nodig in de waterkwaliteitsopgave Naast de taakstellende afspraken in het NBW voor de aanpak van waterkwantiteit zijn in het NBW procesafspraken gemaakt voor de aanpak van waterkwaliteit. Destijds lag het in de bedoeling om in een later stadium ook voor de waterkwaliteit taakstellende afspraken te maken. Deze procesafspraken zijn echter ‘ingehaald’ doordat de Europese Vogel- en Habitatrichtlijn (VHR) en de
4
In het concept wetsvoorstel Gemeentelijke Watertaken is de zorgplicht van gemeenten voor het stedelijk waterbeheer vastgelegd en zijn de financieringsmogelijkheden op grond van het rioolrecht verruimd. Dit wetsvoorstel lost echter de discussies over de kostenverdeling bij concrete maatregelen niet op. Zie verder paragraaf 4 (thema financiering)
5/25
Europese Kaderrichtlijn Water (KRW) van kracht geworden zijn. Deze richtlijnen hebben het karakter van een wettelijke verplichting. De KRW vereist het formuleren van doelstellingen voor de waterkwaliteit en vereist dat er inzicht gegeven wordt in de kwaliteitsopgave voor het watersysteem. Hieraan wordt momenteel volop gewerkt. Inmiddels zijn ook aanvullende afspraken gemaakt over de aansluiting van NBW op de Europese KRWverplichting om in 2009 stroomgebiedbeheersplannen gereed te hebben. Bij het thema “uitvoering van maatregelen “ gaan wij nader in op de mogelijke synergie of concurrentie tussen de NBW- en de KRW –opgaven.
2.1.2
Dilemma: wel of niet versnellen van het in kaart brengen van de stedelijke wateropgave? Uit het voorgaande blijkt dat er momenteel nog geen maatregelen zijn genomen om de achterstand in het inzicht in de stedelijke wateropgave in te lopen. Het risico bestaat dat de stedelijke wateropgave niet tijdig wordt aangepakt. Dit stelt de NBW-partners het volgende dilemma: Dilemma 1: Is de geconstateerde achterstand in het opstellen van stedelijke waterplannen voldoende reden voor het versnellen van het verkrijgen van inzicht in de stedelijke wateropgave? Zo ja, welke maatregelen zouden genomen kunnen worden om deze versnelling te realiseren? Dit dilemma kent twee aspecten: - noodzaak van versnelling: in hoeverre is in 2006 al aan te geven of het feit dat veel gemeenten achterlopen met het inzichtelijk krijgen van de wateropgave de NBW-taakstelling voor 2015 in gevaar brengt? - wijze van versnelling: kan, indien de noodzaak van versnelling is aangetoond, versnelling worden bereikt middels aanscherping van de (niet afdwingbare) NBW-afspraken of is een meer centrale aansturing noodzakelijk vanuit de rijksoverheid? Óf een versnelling nodig is, kan niet alleen worden gebaseerd op de constatering uit deze evaluatie dat er een achterstand is in de opstelling van de waterplannen. Er is nader evaluatieonderzoek nodig naar de daadwerkelijke achterstand in het gemeentelijk onderzoek naar de wateropgave omdat: - onduidelijk is welke gemeenten geen waterplan nodig hebben, omdat de waterproblemen ter plaatse weinig urgent zijn - het mogelijk is dat gemeenten zonder waterplan op een andere wijze wel inzicht hebben verkregen in de stedelijke wateropgave - het nog onbekend is wat de waargenomen achterstand in het inzicht in de stedelijke wateropgave betekent voor het risico om de doelen in 2015 te bereiken
6/25
Het onderzoek voor deze eerste NBW-evaluatie heeft zich niet gericht op het beantwoorden van deze vragen en kan om die reden geen uitspraak doen over de noodzaak van versnelling. 2.1.3
Mogelijke oplossingsrichtingen voor versnelling Indien een versnelling gewenst is, zal deze sterk afhankelijk zijn van de mate van sturing die vanuit de rijksoverheid wordt gekozen. Bij een redelijk risico dat doelen in 2015 niet gehaald worden, lijkt vergroting en verbetering van de stimulering/facilitering van de werkzaamheden van de gemeenten vanuit het NBW-collectief een goede aanpak. Er valt dan te denken aan ondersteuning vanuit de waterschappen en de deskundige diensten (vb. Rijkswaterstaat/RIZA, toekomstig Delta-instituut, Dienst Landelijk Gebied) via het beschikbaar stellen van deskundige menskracht of andere hulpmiddelen om de waterproblematiek in kaart te kunnen brengen en om goede stedelijke waterplannen te kunnen maken. Andere instrumenten die bewezen hebben de bestuurlijke en ambtelijke betrokkenheid te vergroten met behoud van eigen verantwoordelijkheid zijn: - de “benchmark” (wordt ondermeer gebruikt in de drinkwatersector) - de instelling van een “gemeentelijke waterprijs” (zoals VROM de milieuprijs en de duurzaamheidprijs heeft gehad) of - het verstrekken van een “droge voetencertificaat” door het rijk als een officieel keurmerk voor het op orde hebben van het watersysteem. Deze facilitering (en de financiële middelen ervoor) zouden via het NBW kunnen worden afgesproken. Indien er een groot risico is dat doelen in 2015 niet gehaald worden, lijkt ons een meer centraal sturende aanpak op zijn plaats, waarbij (zoals bijvoorbeeld bij externe veiligheid) de Rijksoverheid minimumeisen stelt aan de bescherming tegen wateroverlast. Gemeenten zijn dan gehouden om deze minimumeisen na te komen. Deze aanpak vereist wetgeving, een toezichtregime en heldere afspraken over dekking van de kosten voor de gemeenten om dit minimum te kunnen halen. Inmiddels loopt in het LBOW de discussie over het invoeren van landelijke normen voor wateroverlast.5 Indien gekozen wordt voor wettelijke verankering van de normen is het NBW daar niet het geëigende instrument voor, aangezien van deze overeenkomst geen dwingende werking uit kan gaan. Het NBW is immers een collectieve afspraak met alle gemeenten via het VNG zonder bindende werking richting individuele gemeenten.
5
Op basis van het rapport “Normering Regionale Wateroverlast” van maart 2006
7/25
2.2 2.2.1
Thema: “Integrale afweging van de wateropgave” Stand van zaken en ontwikkelingen Een groot deel van de wateropgave moet worden gerealiseerd middels ruimtelijke maatregelen (vb. waterberging, noodoverloopgebieden, verruiming van watergangen). In het water- en ruimtelijk beleid is de ambitie uitgesproken om water een belangrijk ordenend principe te laten zijn in de ruimtelijke ontwikkeling6. Stand van zaken: water als ordenend principe Uit de evaluatie blijkt dat bij de inrichting van locaties de wateropgave een belangrijke rol speelt. Uit de NBW-evaluatie blijkt echter ook dat water in veel gevallen geen belangrijke factor is bij locatiekeuzes en ruimtelijke reserveringen. Locatiekeuzes van woonbestemmingen, bedrijventerreinen en andere bestemmingen worden gemaakt op basis van een veelheid aan factoren zoals bestaande rechten en plichten, functionaliteit (vestigingsfactoren), bereikbaarheid (infrastructuur en openbaar vervoer), betaalbaarheid (grondexploitatie) en omgevingsfactoren (natuur, water, hinder, externe veiligheid e.d.). Er dient door het lokale bestuur een groot aantal belangen te worden afgewogen waaronder de wateropgave. Dit heeft mogelijk tot gevolg dat het benodigde ruimtebeslag voor het bereiken van de NBW-doelstelling “het watersysteem op orde in 2015” ondergeschikt wordt aan de overige ruimteclaims en daarmee deze doelstelling niet wordt bereikt. Uit de bevindingen van het verantwoordend spoor blijkt ten slotte dat naarmate de te nemen maatregelen en/of ruimtereserveringen voor water grootschaliger worden of zodra de wateropgaven moeten worden gerealiseerd in bestaand bebouwd gebied, de bestuurlijke, juridische en financiële opgave om deze te realiseren lastiger wordt. Dit is verklaarbaar uit het feit dat de ruimteclaim voor water moet concurreren met andere ruimteclaims of omdat bestaande functies moeten wijken. Daar komt nog bij dat bij dergelijke maatregelen de kans op langdurige bezwaar- en beroepsprocedures groot is. Dit leidt dan tot trage besluitvormingsprocedures waardoor de doelstelling van het NBW voor 2015 in gevaar kan komen. Deze traagheid is overigens niet uniek voor de wateropgave, bij de meeste ruimtelijke ontwikkelingsprocessen zijn de afwegingen steeds complexer en ingrijpender geworden. In het verleden is gebleken dat deze traagheid slechts doorbroken kan worden wanneer er een zeer hoge maatschappelijke en bestuurlijke urgentie is om problemen op te lossen (vb. kort na (bijna-) calamiteiten). Ontwikkeling: nieuw wettelijk instrumentarium water en ruimtelijke ordening
6
zoals is verankerd in de Nota Ruimte
8/25
In het wettelijk instrumentarium zijn enkele veranderingen op handen. De nieuwe Waterwet en Wet ruimtelijke ordening (Wro) zullen een juridische koppeling leggen tussen het waterbeleid en de ruimtelijke ordening. Nationale en provinciale waterplannen worden daarmee tevens “structuurvisies” ingevolge de Wro. Op zichzelf versterkt dit de juridische mogelijkheden om de wateropgave een zwaardere planologische borging te geven. Deze structuurvisies hebben echter geen juridische bindende doorwerking naar de lokale overheden. Daarnaast vervalt de provinciale toets op het bestemmingsplan. Het huidige machtsmiddel van de provincies om middels deze toets de borging van de wateropgave in de bestemmingsplannen indien nodig af te dwingen vervalt daarmee. Doorwerking van waterdoelstellingen in bestemmingsplannen moet dus in de toekomst vooral plaats gaan vinden via proactieve sturing door rijk en provincie middels de structuurvisies. Er staan het Rijk en de provincies wel enkele normstellende bevoegdheden ter beschikking , zoals het stellen van algemene regels, het geven van een aanwijzing en het zelf opstellen van een rijks- of provinciaal bestemmingsplan, maar het is niet te verwachten dat veelvuldig van deze middelen gebruik gemaakt zal worden. Daarmee neemt de autonomie van de gemeenten voor hun eigen ruimtelijke ordening toe en wordt het lastiger het juridische ruimtelijke instrumentarium te benutten voor het bereiken van de NBW-doelstellingen.
2.2.2
Dilemma: wel/niet mee blijven koppelen met regionale en lokale ruimtelijke ontwikkeling? Het is de vraag of de NBW-ambitie “het watersysteem op orde in 2015” realiseerbaar is indien bij de locatiekeuze van maatregelen en bij ruimtereserveringen ook in de toekomst meegelift wordt met de integrale afwegingen en het besluitvormingstempo van de huidige integrale gebiedsontwikkeling. Dit dilemma wordt groter naarmate de “eenvoudige” maatregelen reeds zijn uitgevoerd (het laaghangend fruit) en voor het bereiken van de doelstellingen nog grootschalige en/of kostbare ingrepen noodzakelijk blijken (vb. ingrepen in bestaand stedelijk gebied). Het dilemma voor de NBW-partners is daarbij: Dilemma 2: Blijft het belangrijkste instrument van beleid om water als één van de factoren te laten meekoppelen met de regionale/lokale ruimtelijke ontwikkeling of zou - onder zekere voorwaarden - meer aangestuurd moeten worden op gebiedsgerichte interventie door rijk of provincie? Gebiedsgerichte interventie zal mogelijk ten koste kunnen gaan van de potentiële winstgevendheid van de bestemming (interventie werkt marktverstorend), waardoor extra financiële middelen nodig zijn voor het afkopen van de ‘onrendabele top’ van de ruimtelijke ontwikkeling die veroorzaakt wordt om de wateropgave in te vullen.
9/25
Voor een interventie is het altijd juridisch noodzakelijk om aan te geven waarom in een specifiek geval ingrijpen noodzakelijk is. Het huidige NBW biedt hiervoor geen aanknopingspunt. Inmiddels wordt ook in het waterdomein steeds vaker de risicobenadering gehanteerd bij het maken van afwegingen: er wordt niet gestreefd naar ‘absolute veiligheid’ maar naar het verhelderen en aanvaardbaar maken van het risico voor de bestuurder en burger. Het watersysteem ‘is op orde’ indien een bestuurlijk en maatschappelijk aanvaardbaar risiconiveau is bereikt. De noodzaak om gebiedsgericht in te grijpen kan dan beperkt blijven tot situaties waarbij de betreffende overheden onaanvaardbare risico’s nemen. Bij het thema “financiering van maatregelen” gaan wij nader op deze problematiek in. 2.2.3
Oplossingsrichtingen Het accepteren en benutten van de lokale en regionale ruimtelijke dynamiek voor het realiseren van de wateropgave lijkt de aangewezen weg voor situaties waar de risico’s aanvaardbaar zijn maar waar wel verbetering gewenst is. Vanuit het NBW zou nagedacht kunnen worden over het beter faciliteren van het besluitvormingsproces of het beter benutten van het beschikbare instrumentarium.7 Nadeel van deze aanpak is dat van te voren niet vaststaat welk resultaat zal worden bereikt en in welk tempo. In het traject “Waterkoers” is door DGW inmiddels een debat gestart om nieuwe lijnen uit te zetten die passen in de recente gedachteontwikkeling over de rol van de overheid in relatie tot de maatschappij. Daarbij is het slim inspelen op maatschappelijke en economische ontwikkelingen een belangrijk onderwerp8. Men kan ook kiezen voor een meer resultaatgerichte benadering met als oogmerk het halen van vooraf vastgestelde doelen en termijnen. Het rijk en de provincies kunnen proactief de kaders aangeven waaraan de bestemmingsplannen moeten voldoen. Op basis van de nieuwe wetgeving (Waterwet en Wet ruimtelijke ordening) hebben ze de normstellende bevoegdheid om algemene regels te stellen en een aanwijzing te geven. De vraag is of deze proactieve sturing van rijk en provincies wel voldoende benut kan worden, aangezien de provinciale toets op het gemeentelijk bestemmingsplan komt te vervallen. In het geval de risico’s onaanvaardbaar groot zijn kunnen rijk en provincie zelf ook projecten tot uitvoering brengen, mits er sprake is van een nationaal of provinciaal belang (vb. Ruimte voor de Rivier, Maaswerken). In dat geval
7
Naar aanleiding van de ‘evaluatie watertoets’ wordt door NBW-partners nagedacht of de watertoets zwaarder juridisch verankerd moet worden. In ieder geval wordt de handreiking watertoets aangevuld met een risico en kosten/baten analyse. 8
Waterkoers 2, visie van DG Water op het waterbeleid in Nederland, cpt- 4 april 2006
10/25
wordt het mogelijk een rijks- of provinciaal bestemmingsplan vast te stellen voor (boven-)regionale ruimtereserveringen voor water. Naar verwachting zullen zij hier zeer terughoudend mee omgaan, aangezien dit wordt beschouwd als een zware interventie in de gemeentelijke autonomie. Er zal altijd eerst langs bestuurlijke lijn geprobeerd worden om doorwerking naar andere overheden te realiseren.
2.3 2.3.1
Thema: “Uitvoering van maatregelen” Stand van zaken en ontwikkelingen De NBW-inspanningen zijn in 2001 gestart. Partijen hebben nu een aantal jaren gezamenlijk stappen kunnen zetten op weg naar de NBW-doelstelling. Via het Maatregelenprogramma 2003-2007 zijn en worden concrete maatregelen genomen om knelpunten van wateroverlast weg te nemen.9 Op een breder front is het NBW momenteel in een fase beland waarin meer nadruk ligt op uitvoering van maatregelen: - De provincies zullen vanaf 2007 regie gaan voeren over de ontwikkeling van het landelijke gebied (inclusief de wateropgaven ), gebaseerd op meerjarige afspraken met het Rijk en met gebundelde geldstromen vanuit het Rijk (ILG) - Onder regie van RWS zullen de maatregelen van het programma “Ruimte voor de rivier” van start gaan - Voor de stedelijke omgeving is het beeld genuanceerder. Daar verdient zowel de planvorming als uitvoering de komende jaren de nodige aandacht. Incidenteel zal ook aangesloten kunnen worden bij het ISV Uit de evaluatie blijkt dat er een reële kans is dat de beperkte vertraging die nu is ontstaan in het Maatregelenprogramma 2003-2007 zich doorzet en mogelijk een vertragende invloed heeft op de uitvoering van maatregelen in de periode 2007-2015. Bovendien is naar onze mening een aantal ontwikkelingen relevant, die van invloed kunnen zijn op het tempo in en/of de wijze van uitvoering van maatregelen. Het betreft: - de integratie van NBW- en KRW-programma’s bij de uitvoering van maatregelen - de ruimte voor regionale partijen om mee te liften met de uitvoering van Ruimte voor de Rivier in relatie tot het uitvoeringstempo
9
Het gaat om relatief fijnmazige maatregelen die vooral vanuit waterbelang zijn ingestoken en waarbij op lokale schaal meekoppeling plaats vindt met andere belangen. In toenemende mate worden maatregelen gekozen die bijdragen aan zowel waterkwantiteit als waterkwaliteitsdoelen.
11/25
- de mogelijke doorwerking van de inmiddels gestarte actualisatie van het hoogwaterbeleid op de uitvoering - de condities voor een succesvolle aanpak van maatregelen in het landelijke gebied via de ILG-programmering Elk van deze ontwikkelingen brengt een dilemma met zich mee. Deze worden in de volgende paragrafen apart toegelicht.
2.3.2
Integratie KRW- en NBW-programma’s bij de uitvoering van maatregelen Ontwikkeling: integratie NBW- en KRW-programma’s Na de start van het NBW zijn de Europese resultaatsverplichtingen van de KRW voor waterkwaliteit van kracht geworden. Deze lopen in fase achter op de NBW-afspraken. Waar NBW-maatregelen deels al in uitvoering zijn, wordt de water(kwaliteits)opgave voor KRW nog in beeld gebracht. Anderzijds zijn KRW-verplichtingen ‘harde’ afspraken met de EU. Hierdoor kan bij de lokale en regionale bestuurders een groter gevoel voor urgentie ontstaan voor het prioritair aanpakken van de KRW-maatregelen (“het moet van Brussel”). Inhoudelijk gezien kunnen de KRW- en NBW-sporen elkaar versterken wanneer te nemen maatregelen beide doelen tegelijk kunnen dienen. Deze synergie is efficiënter, maar bovenal ook beleidsmatig wenselijk vanwege het draagvlak bij de belanghebbenden. Op niveau van planvorming vindt inmiddels een integratie plaats van de NBW- en KRW-programma’s (via het Werkprogramma WB21/KRW 2005-2009 en de Decembernota 2005). In de uitvoering is meekoppelen van NBW- en KRW-doelen nog geenszins vanzelfsprekend. Afstemming tussen de NBW- en KRW-doelstellingen en deze te vertalen in concrete geïntegreerde maatregelen kost de regionale en lokale partijen extra tijd. Dit brengt het risico met zich mee dat planvormingtrajecten voor ruimtelijke (her)inrichting uit de pas gaan lopen, waardoor het meekoppelen van NBW- en KRW-doelen bij de uitvoering van maatregelen onvoldoende wordt benut10. Sterker nog: de KRW-doelen en NBW-doelen kunnen elkaars ‘concurrent’ worden, met suboptimale oplossingen tot gevolg. Dilemma Integratie van NBW- en KRW in de planvorming werkt dus niet automatisch door in integratie van NBW- en KRW-doelen in de uitvoering (inclusief de bijbehorende gebiedsprocessen voor de ruimtelijke (her)inrichting). Dit geeft voor de NBW-partners het volgende dilemma:
10
Dit wordt nog versterkt doordat in de KRW de ruimte is geschapen om de ambities voor 2015 te verlagen en/of uitstel te krijgen tot uiterlijk 2027 voor maatregelen die disproportioneel hoge kosten met zich meebrengen (doelfasering).
12/25
Dilemma 3:Hoe kunnen, gegeven het dwingend karakter van de KRW, de NBW- en KRW-sporen elkaar in de uitvoering versterken zodat beide programma’s niet elkaars concurrent worden? Is integratie van de NBW- en KRW-programma’s tot op het niveau van uitvoering daarvoor noodzakelijk?
Oplossingsrichting Top-down integratie vindt reeds plaats in de nationale en regionale planvorming. Het is de uitdaging om te komen tot een aanpak waarbij de ruimte wordt gegeven aan regionale initiatieven om meekoppelen van doelen mogelijk te maken, tegelijkertijd goed zicht houden op de geboekte progressie (ook wanneer dit processtappen in de planvorming betreft) en bijsturen voor zover nodig en indien mogelijk. Deze bottom-up integratie moet wel goed gekoppeld blijven aan een heldere verantwoordingslijn richting EU. 2.3.3
Ruimte voor regionale/lokale ontwikkelingen om mee te koppelen met “Ruimte voor de Rivier” Stand van zaken en ontwikkelingen: ruimte voor de rivier Het project Ruimte voor de Rivier streeft ernaar een duurzame oplossing te bieden tegen dreigende hoogwaterstanden in het stroomgebied van de Rijn en IJssel. Waar voorheen het accent lag op dijkversterking, wordt nu meer gekozen voor rivierverruiming. Bij ruimtelijke ingrepen in het rivierengebied wordt ook ingezet op een hoge kwaliteit van het landschap. De PKB Ruimte voor de Rivier geeft de planologische basis voor aanpak van projecten in het rivierengebied. Naar verwachting treedt de PKB in 2006 in werking. Voor de projectfinanciering heeft het Rijk € 2,1 miljard geregeld in het ‘SNIP’. Hierdoor kan in de komende jaren tot aan 2015 een omvangrijk maatregelenpakket worden uitgevoerd om het hoofdwatersysteem op orde te krijgen. De projectmatige aanpak laat in principe ruimte voor lokaal en regionaal maatwerk. Deze ruimte is wel ingekaderd door een taakstellend budget en een taakstellende planning. De aansluiting tussen regionale initiatieven en de nationaal gestuurde projecten kost doorgaans extra tijd vanwege de benodigde gezamenlijke projectontwikkeling. Dit komt het draagvlak voor de maatregelen echter wel ten goede en levert vaak kwalitatieve meerwaarde. In de praktijk verloopt de aansluiting met de regionale initiatieven niet altijd even gemakkelijk. Een voorbeeld betreft het blauwe knooppunt in Gelderland.11 Uit andere
11
Provincie Gelderland heeft in samenspraak met betrokken gemeenten en waterschap een voorstel gemaakt voor maatregelen om de piekafvoer van Oost-Gelderland naar de IJssel te reduceren met 25 % door een combinatie met regionale waterberging. Dit voorstel is niet gehonoreerd door Ruimte voor de Rivier. Redenen hiervoor zouden zijn dat de voorgestelde maatregelen onvoldoende robuust zijn, maar ook dat de koppeling
13/25
bronnen, buiten het kader van dit evaluatieonderzoek, is eveneens bekend dat aansluiting tussen regionale gebiedsontwikkeling en de Ruimte voor de Riviermaatregelen soms moeizaam verloopt. Dilemma Het Rijk loopt het risico dat om de eigen taakstelling te halen, meekoppelmogelijkheden niet optimaal worden benut. Bijgevolg efficiencyverlies, een minder integrale aanpak en vermindering van draagvlak bij de samenleving, de regionale overheden en de initiatiefnemers om samen te werken met het Rijk. Dit brengt het dilemma naar voren: Dilemma 4: Hoe kan het project Ruimte voor de Rivier de meekoppelmogelijkheden met regionale initiatieven benutten en tegelijkertijd vaart houden in de uitvoering? Oplossingsrichting Tussen de NBW-betrokkenen en het rijk kunnen, in het kader van het NBW, nadere afspraken gemaakt worden over de ruimte (met name in termen van budget en tempo) die het rijk kan en wil geven voor de regionale invulling van de RvdR-projecten, mede gezien het uitvoeringstempo dat het rijk voor ogen heeft. Binnen deze ruimte kunnen de betrokken partijen vervolgens op maatregelniveau maatwerkafspraken maken. 2.3.4
Negatieve invloed van koerswijzigingen in het beleid op lopende en gerealiseerde maatregelen Ontwikkelingen: waterveiligheid 21e eeuw Uit een evaluatie van het RIVM (2004)12 blijkt dat het huidige veiligheidsbeleid, waarvan de normering dateert uit de jaren 50, onvoldoende is afgestemd op de sterke toename in het geïnvesteerd vermogen in Nederland in de afgelopen decennia. Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat heeft daarop het initiatief genomen om de huidige systematiek van bescherming tegen overstroming, zoals vastgelegd in de Wet op de Waterkering (WoW), te heroverwegen. Dit initiatief draagt de naam “Waterveiligheid 21e eeuw”. Eén van de overwegingen is om het overstromingsrisico als leidend principe te hanteren in plaats van de overstromingskans. Daarmee wordt inzichtelijk dat ook andere maatregelen dan het versterken van de waterkeringen kunnen
tussen aanpak van hoofdwatersysteem en de aanpak van de regionale waterberging onvoldoende eenduidig is voor partijen.
12
Bron: Risico's in bedijkte termen, een thematische evaluatie van het Nederlandse veiligheidsbeleid tegen overstromen, RIVM rapport 500799002 (2004)
14/25
bijdragen aan het beperken van de risico’s, denk aan het compartimenteren van een dijkring, een verbeterde rampenbestrijding en/of strategische keuzes in ruimtelijke ontwikkeling en ruimtelijke inrichting. Bovendien wordt met het overstromingsrisico als leidend principe mogelijk ook differentiatie in normering bespreekbaar. Dilemma Het is op voorhand onduidelijk wat deze koerswijziging betekent voor de uitvoering van maatregelen van ondermeer Ruimte voor de Rivier (periode 2007 – 2015). Niet uitgesloten is dat voorgenomen maatregelen straks anders worden beoordeeld, waardoor andere maatregelen noodzakelijk blijken of bepaalde maatregelen overbodig worden. Daarnaast is het niet ondenkbaar dat de aanpak van de blauwe knooppunten (waar hoofdwatersysteem en regionaal watersysteem verbonden zijn) regionaal herzien moet worden. Dit draagt het risico dat eenmaal uitgevoerde NBW-maatregelen achteraf als “niet passend” bestempeld worden omdat de NBW-doelstelling “het watersysteem op orde in 2015” een andere inhoud heeft gekregen. Dat brengt het volgende dilemma met zich mee: Dilemma 5: Hoe kan voorkomen worden dat door actualisatie van het hoogwaterbeleid de voorgenomen en uitgevoerde maatregelen naderhand als niet passend bestempeld worden? Oplossingsrichting NBW-partners kunnen wellicht afspreken om bij de huidige actualisatie van het veiligheidsbeleid in zo vroeg mogelijk stadium de mogelijke consequenties in beeld te brengen voor de projectuitvoering van Ruimte voor de Rivier en andere projecten, alsook voor de aanpak van de blauwe knooppunten. In de bestuurlijke afweging om het hoogwaterbeleid te actualiseren zouden de consequentie voor de reeds in uitvoering zijnde en de nog reeds geplande maatregelen moeten worden meegewogen. Daarnaast zouden ook de NBWdoelstellingen in dit licht heroverwogen moeten worden inclusief het tempo en de financierbaarheid van de uitvoering. 2.3.5
Meeliften van de wateropgave voor het landelijk gebied met het ILGprogramma Ontwikkeling: programmering van investeringen in het landelijk gebied onder regie van provincies Per 1 januari 2007 krijgen de provincies de regie over de ontwikkeling van het landelijke gebied. Het Rijk maakt met de afzonderlijke provincies afspraken over de integrale gebiedsontwikkeling, vastgelegd in een meerjarenprogramma voor zeven jaar. De daarvoor benodigde rijksfinanciering wordt gebundeld via het ILG waarbij de provincies de bevoegdheid krijgen om (binnen de rijksdoelstellingen) dit geld te verdelen over de concrete projecten. Dit ILG-programma
15/25
biedt kansen om de NBW-doelstellingen voor het landelijk gebied te realiseren.13 Hierbij moet wel worden opgemerkt dat het ILG niet resulteert in meer budget voor water. Deze aanpak zou wel moeten leiden tot een betere integratie van de ontwikkeling van het landelijk gebied en de wateropgaven omdat: - er meer meekoppelmogelijkheden ontstaan, waardoor beschikbare middelen beter aangewend kunnen worden voor realisatie van de wateropgaven - de maatregelen zich richten op combinatie van functies, waardoor middelen efficiënter besteed kunnen worden - de combinatie van functies tevens leidt tot een groter draagvlak voor uitvoering van maatregelen - er binnen de programmering mogelijkheden zijn om prioriteiten te stellen, waardoor de flexibiliteit in de uitvoering toeneemt Bij deze ontwikkeling zijn vanuit de optiek van de realisatie van de NBWdoelstellingen echter twee risico’s te onderkennen: - het ILG gaat uit van integrale gebiedsgerichte programmering. Hierdoor kan het gebeuren dat de waterdoelstellingen en het beschikbare budget moeten concurreren met de andere doelstellingen (vb. natuur, ecologie) - de regierol is een nieuwe taak van de provincies. Het kost tijd en menskracht om deze taak goed uit te voeren. Dit kan leiden tot vertragingen bij de aansturing van het realiseren van de wateropgave. Dilemma Gezien deze kansen maar ook de geschetste risico’s is het volgende dilemma voor de NBW-partners aan de orde: Dilemma 6: Omdat het ILG grote kansen biedt, hoe kunnen we zodanig condities scheppen dat de ILG-programmering vanaf 2007 ook toegevoegde waarde heeft voor de uitvoering van de NBW-doelstellingen Oplossingsrichting Inmiddels is het thema water opgenomen in de ILG-doelstellingen maar het blijkt voor veel provincies lastig om dit goed te integreren. Vanuit het NBWprogramma zouden initiatieven genomen kunnen worden om de provincies hierbij behulpzaam te zijn. Het gaat daarbij momenteel vooral om het aandragen van inhoudelijke kennis en praktische hulpmiddelen zodat het waterthema en de NBW-doelstellingen volwaardig, hanteerbaar en toetsbaar wordt opgenomen in de ILG-programmering.
13
Ook het ISV-programma voor het stedelijk gebied kan kansen bieden voor de wateropgave. Omdat de ISV-programma’s vooral gericht zijn op sociale en leefbaarheiddoelstellingen is de kansrijkheid beperkt. Om deze reden hebben wij het ISV niet geagendeerd.
16/25
2.4 2.4.1
Thema: “Financiering van maatregelen” Stand van zaken en ontwikkelingen Nu na enkele jaren de maatregelen en de bijbehorende kosten nadrukkelijker in beeld komen, neemt de behoefte toe - vooral bij de partijen die betrokken zijn bij de uitvoering van deze maatregelen - om meer gebiedsgerichte en harde afspraken te maken over de te realiseren maatregelen, in relatie tot het wenselijke/mogelijke tempo van realisatie en de benodigde/beschikbare financiën (inclusief verdeelsleutel). Belangrijk vertrekpunt voor de afspraken vormen de huidige taak- en verantwoordelijkheidsverdeling van de betrokken partijen. Stand van zaken: financiële impuls op korte termijn succesvol, desondanks waarschijnlijk onvoldoende budgetruimte Vanuit het NBW zijn verschillende projecten versneld in uitvoering gekomen dankzij een financiële impuls van ca. € 400 miljoen (waarvan 100 miljoen als cofinanciering van het Rijk). De financiering die nodig is voor het realiseren van alle benodigde maatregelen in komende jaren is echter aanzienlijk groter. Uit de NBW-evaluatie blijkt dat ongeveer de helft van de gemeenten en provincies van mening zijn dat zij onvoldoende budgetruimte hebben voor het nemen van maatregelen om de NBW-afspraken na te komen. Aangezien er geen aanzienlijke lastenverzwaring voor burgers en bedrijven mag ontstaan, ziet het er naar uit dat hierin niet snel verandering komt. Daarmee ontstaat een groot risico dat de beoogde maatregelen en ruimtereserveringen uiteindelijk vertraagd tot stand zullen komen of afhankelijk zijn van andere investeringen, waarvoor wel financiële middelen kunnen worden gegenereerd (meekoppelen). Ontwikkeling: wetsvoorstel Gemeentelijke Watertaken lost discussies over kostenverdeling in bestaand stedelijk gebied waarschijnlijk niet op Het concept wetsvoorstel Gemeentelijke Watertaken legt de zorgplicht van gemeenten vast voor het stedelijk waterbeheer en verruimt de financieringsmogelijkheden van (kostbare) maatregelen op grond van het rioolrecht. Kortom een kans voor gemeenten om maatregelen te nemen die het stedelijk watersysteem op orde brengen. Dit wetsvoorstel lost echter de discussies over de kostenverdeling bij concrete maatregelen waarschijnlijk niet op. Uit de NBWevaluatie blijkt dat de uitvoering van maatregelen in bestaand stedelijk gebied mede worden vertraagd doordat onhelder is hoe de kosten moeten worden verdeeld tussen de betrokkenen (gemeente, waterschap, private partijen). De discussies gaan vaak over de kostenverdeling tussen de nieuwe activiteit en achterstallig onderhoud. Het kostenveroorzakingsbeginsel geeft voor deze gebieden de betrokkenen te weinig houvast. Dit werpt een barrière op voor de uitvoering.
17/25
2.4.2
Dilemma’s betreffende financiering en lastenverdeling Is de NBW-doelstelling financierbaar? Met een groter accent op de uitvoering van maatregelen is er tevens een grote behoefte aan oplossingen voor de financiering van de maatregelen (omvang, tempo, prioriteiten, wie draagt de lasten?). Dit vraagstuk is urgent omdat betaalbaarheid van een maatregel in de meeste gevallen een cruciale factor is voor de voortgang. De mogelijkheden voor financiering hangen echter sterk samen met de afspraken over de taakstelling en tempo van realisatie. Voor het vervolg van het NBW is het uiterst belangrijk om het volgende dilemma op te lossen: Dilemma 7: Een heldere keuze is nodig over de mate waarin de realisatie van de wateropgave politieke prioriteit heeft. Hierbij zou gekozen moeten worden uit de volgende opties: - het aanwezige budget is randvoorwaarde voor het tempo: de datum 2015 is daarmee niets anders dan een streefdatum. Er is geen sprake meer van een taakstellende opdracht aan de NBW-partners om deze datum ook daadwerkelijk te halen. De focus ligt op het aangaan van inspanningsverlichtingen. - het aanwezige budget is randvoorwaarde voor het te bereiken eindresultaat zonder dit resultaat scherp te benoemen: de focus ligt in deze benadering op “we doen tot 2015 wat we kunnen betalen” en accepteren dus een lagere kwaliteitsdoelstelling . Ook bij deze benadering staat de gezamenlijke inspanning centraal. - tempo en doelstellingen zijn bepalend voor het budget: in dit scenario wordt het oplossen van de wateropgave centraal gesteld en zorgen de NBW-partners voor het benodigde budget. Het NBW heeft dan als functie om hierover collectieve afspraken te maken. Aangezien het huidige NBW er naar streeft om taakstellende afspraken te maken (in 2003 ten aanzien van veiligheid en wateroverlast en in 2009 ook ten aanzien van watertekort, waterkwaliteit en ecologie) is dit bestuurlijke debat op korte termijn uiterst relevant, mede in het licht van de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de betrokken overheden bij het reserveren van ruimte voor water en het uitvoeren van concrete maatregelen. Hoe worden de kosten verdeeld in bestaand stedelijk gebied? Omdat naar verwachting de nieuwe Wet Gemeentelijke Watertaken onvoldoende maatwerk kan bieden in het stedelijk gebied zijn op uitvoeringsniveau afspraken nodig om de kostenverdeling in bestaand stedelijk gebied te verhelderen, met name welk deel van de kosten toe te delen is aan de ‘veroorzaker’ (van de nieuwe activiteit) en welk deel toe te delen is aan de beheerder vanwege ‘achterstallig onderhoud’. Dilemma voor NBW-betrokkenen in de uitvoering is:
18/25
Dilemma 8: Hoe kunnen eenduidige afspraken gemaakt worden over de kostenverdeling bij maatregelen in bestaand stedelijk gebied? 2.4.3
Oplossingsrichtingen Kern van de oplossing voor de financiering zit op de eerste plaats in de politiek-maatschappelijk keuze over hoeveel “wij Nederlanders” over hebben voor water. De NBW-evaluatie geeft aan dat de “public awareness” over de wateropgave sterk is toegenomen. Dit zou erop kunnen duiden dat de Nederlandse bevolking als geheel bereid zou zijn relatief meer belastinggeld te willen uitgeven voor de aanpak van de waterproblematiek. In de NBW-discussie zou dit feit benut kunnen worden om de discussie in het Kabinet te voeren om het totale budget voor het NBW te verhogen. Anderzijds is ook de ervaring dat extra geld pas vrij gemaakt wordt nadat een calamiteit heeft plaats gevonden. Tot die tijd is het onwaarschijnlijk dat het totale budget voor maatregelen sterk zal toenemen. De betrokken NBW-partijen zouden elkaar kunnen helpen bij het vinden van een manier om maatregelen “slimmer en sneller” uit te voeren. Vanuit het NBW zouden partijen kunnen worden uitgedaagd om voor iedere € meer maatregelen te realiseren (vergelijk het mobiliteitsbeleid van V&W). Verder is de verdeelsleutel van belang. Welk aandeel voor de realisatie van de wateropgaven komt vanuit de collectief beschikbare middelen (rijksbudget) en welk aandeel is voor rekening van de regio, gegeven de maximale ruimte voor lastenverzwaring. Bij het bepalen van de verdeelsleutel is een relevante vraag of mensen die wonen in gebieden met een hoger ‘waterrisico’ ook meer gaan betalen vanwege de grotere kosten die gemoeid zijn met het op orde brengen van het watersysteem? Omdat het bepalen van een faire kostenverdeling bij concrete maatregelen vaak heel lastig is (met name in het bestaand stedelijk gebied), zou een mogelijkheid kunnen zijn dat de NBW-partners een gezamenlijke “kostenverdelingarbiter” in het leven roepen waarbij, in concrete gevallen, de betrokken partijen om bindend advies kunnen vragen over de kostenverdeling.
2.5 2.5.1
Thema: “Samenwerking en draagvlak” Stand van zaken en ontwikkelingen Stand van zaken: sterk verbeterde samenwerking, maar achterblijvers zijn niet gebonden aan het NBW Sinds de ondertekening van het NBW is de samenwerking tussen provincies, waterschappen en gemeenten en tussen waterbeheerders en ruimtelijke ordenaars verbeterd. De onderlinge contacten zijn geïntensiveerd en verbeterd,
19/25
waardoor afstemming eerder plaats vindt. Dit uit zich bijvoorbeeld in afspraken over de verdeling van taken in het regionale waterbeheer.14 De samenwerking wordt bovendien in toenemende mate verankerd, bijvoorbeeld de nieuwe overleg- en organisatiestructuur voor een geïntegreerde uitvoering van het WB21 en KRW-programma of de aanstelling van watercoordinatoren bij gemeenten. Ondanks deze goede verbetering in de samenwerking is het committment van partijen aan de gemaakte NBW afspraken een onderwerp van aandacht. Het NBW is ondertekend door de vertegenwoordigende koepels (UvW en VNG) en niet door de waterschappen en gemeenten. Provincies zijn wel afzonderlijk gebonden aan het NBW, aangezien zij het IPO hebben gemachtigd het NBW namens hen te ondertekenen. De kracht van het NBW is dat een stimulans biedt voor leden van deze koepels die het akkoord onderschrijven en de uitvoering ervan prioriteit geven. Het manco van het NBW is echter dat het geen formele binding geeft aan de afspraken en daardoor geen stok achter de deur is voor die leden van de koepels die de NBW-afspraken een lagere prioriteit geven of hun eigen verantwoordelijkheid niet willen nemen. Hierdoor ontstaat een risico dat overheden die hun eigen verantwoordelijkheid niet willen nemen de NBWafspraken van de koepels niet erkennen waardoor de gezamenlijke doelstelling niet kan worden gehaald. Ontwikkeling: niet-overheidspartijen willen steeds meer participeren NBW-maatregelen worden steeds meer aangepakt als onderdeel van integrale ruimtelijke (her)inrichting of krijgen gestalte binnen integrale gebiedsontwikkeling. In het afwegingsproces worden diverse belangen meegewogen. Hierdoor neemt ook het belang en de betrokkenheid toe van niet-overheidspartijen (bedrijfsleven, landbouw, maatschappelijke organisaties, onderzoeksinstituten) bij het realiseren van de wateropgaven. Binnen het kader van de NBWafspraken zouden de huidige NBW-betrokkenen zich actiever in kunnen zetten om niet-overheidspartijen te betrekken bij de NBW-afspraken. Hierdoor kunnen kansen op innovatieve oplossingen, meekoppeling van belangen en PPS-financiering worden benut. Keerzijde kan wel zijn dat deze betrokkenheid leidt tot tragere besluitvormingsprocessen met het risico dat de doelen voor 2015 in gevaar kunnen komen. 2.5.2
Dilemma’s betreffende samenwerking en draagvlak Individuele overheden wel/niet binden? Naarmate de uitvoering dichterbij komt, komen ook de consequenties van het uitvoeren van de maatregelen beter in beeld en wordt de kans groter dat
14
Afstemming van taken in het regionale waterbeheer, UvW en IPO 2005.
20/25
individuele overheden vertragen of afhaken. De NBW-partners staan voor het volgende dilemma: Dilemma 9: Is het voor de realisatie van de wateropgave noodzakelijk om decentrale partijen op individuele wijze te binden aan de NBW-afspraken en/of zijn er andere mogelijkheden om partijen sterker te binden aan de NBW-afspraken of te stimuleren hun verantwoordelijkheid te nemen?
Niet-overheidpartijen wel/niet nauwer betrekken bij het NBW? Voordelen van een grotere betrokkenheid van niet overheidpartijen zijn: - meer mogelijkheden voor meekoppelen met andere initiatieven - wellicht meer geld voor maatregelen - een groter draagvlak voor maatregelen op lokaal of regionaal niveau - meer kansen voor innovatieve oplossingen (bedrijfsleven, landbouw en maatschappelijk organisaties beschikken over veel kennis en ervaring) - en tenslotte zou betrokkenheid van maatschappelijk organisaties op nationaal niveau kunnen helpen bij het verder uitdragen van het beleid in de regio Daartegenover staat het nadeel dat een interactief proces voor planvorming en realisatie met externe partijen meer tijd kan kosten en in elk geval meer voorbereiding vraagt: - Welke externe partijen wil je wel of niet betrekken? - Op welke wijze betrek je die partijen? - wanneer maak je wat bespreekbaar? De NBW-partners staan daarbij voor het volgende dilemma: Dilemma 10: Is het zinvol om actief in te zetten op het gericht vergroten van de betrokkenheid van niet-overheidspartijen (zoals bedrijfsleven, landbouw, maatschappelijke organisaties), bij het NBW in de wetenschap dat de mogelijke voordelen ten koste kunnen gaan van het tempo van het planproces en de realisatie?
2.5.3
Oplossingsrichtingen Binding van de individuele partijen De mate van binding zou in theorie vergroot kunnen worden door de NBWafspraken te laten ratificeren door de leden van de koepels. Voor de leden van het IPO en de UvW is dit wellicht denkbaar, voor de VNG-leden lijkt dit een heilloze weg. De VNG komt dan voor de schier onmogelijke taak te staan om het NBW aan alle leden voor te leggen ter tekening waarbij het nog maar de vraag is of ook de gemeenten die het NBW geen warm hart toedragen ook zullen tekenen.
21/25
Instrumenten die bewezen hebben de bestuurlijke en ambtelijke betrokkenheid te vergroten met behoud van eigen verantwoordelijkheid zijn de “benchmark” (wordt ondermeer gebruikt in de drinkwatersector), de instelling van een “gemeentelijke waterprijs” (zoals VROM de milieuprijs en de duurzaamheidprijs heeft gehad) of het verstrekken van een “droge voetencertificaat” door het rijk als een officieel keurmerk voor het op orde hebben van het watersysteem. Betrekken niet-overheidspartijen In veel beleidsdomeinen zijn vormen gevonden om niet-overheidspartijen actief te betrekken bij de beleidsontwikkeling, planvorming en uitvoering van maatregelen. Het lijkt ons zinvol om als NBW-partners nader onderzoek te doen naar succesvolle participatiemethoden.
22/25
3
3.1
Afsluitende bespiegelingen
Is het noodzakelijk om nu de NBW-afspraken aan te passen? De NBW-inspanningen zijn in 2001 gestart. Partijen hebben nu een aantal jaren gezamenlijk stappen kunnen zetten om in 2015 het watersysteem op orde te hebben. De NBW-evaluatie constateert dat er in afgelopen jaren behoorlijk wat bereikt is op de diverse onderdelen van het NBW. Tegelijk wordt een aantal NBW-afspraken in de praktijk minder voortvarend gerealiseerd dan destijds is afgesproken en worden er ontwikkelingen gesignaleerd waarop het huidige NBW nog niet of in beperkte mate inspeelt. Logischerwijs richten de wensen van betrokken partijen zich in de eerste plaats op het inhalen van de geconstateerde ‘achterstand’ in de voortgang en op de behoefte om in te spelen op gesignaleerde ontwikkelingen. Daarnaast zal ook blijvend aandacht moeten zijn voor het vasthouden van de sterke punten van het NBW en het doorzetten van de verbeterpunten die inmiddels in gang zijn gezet. Alle betrokkenen zullen permanent aandacht moeten besteden aan het bestuurlijk en ambtelijk op de agenda houden van de verworvenheden, zodat voorkomen wordt dat de uitvoering van het NBW een te lage prioriteit krijgt. Vanuit dit perspectief geven we hier de bestuurders als advies mee dat, tenzij er dwingende redenen zijn, het niet verstandig is om al na 3 jaar teveel van de huidige NBW- koers af te wijken. Wij hebben de ervaring dat het implementeren van een nieuwe koers voor een dergelijke complexe opgave al gauw 1 á 2 jaar nodig heeft waardoor vertragingen worden geïntroduceerd in het bereiken van de afgesproken ambities. Dat betekent overigens niet dat de lopende NBW-afspraken geen actualisatie zouden behoeven. In de voorgaande paragrafen zijn immers enkele onderwerpen aangedragen die naar onze verwachting zonder bestuurlijke agendering niet in het spoor van de lopende NBW-afspraken zullen worden meegenomen.
3.2
NBW in perspectief van doelbereik: kerndilemma’s Wanneer we de dilemma’s uit voorgaand hoofdstuk plaatsen in perspectief van het doelbereik (om het watersysteem op orde te hebben in 2015), zijn naar onze mening onderstaande kerndilemma’s het meest van belang in het vervolg van het NBW. Inzicht in de wateropgave is een vereiste om tot uitvoering van maatregelen over te kunnen gaan. De evaluatie concludeert dat er een achterstand is bij het
23/25
in beeld brengen van de stedelijke wateropgave. Dit brengt het risico met zich mee dat de stedelijke wateropgave niet tijdig wordt aangepakt. Dilemma 1: Is de geconstateerde achterstand in het opstellen van stedelijke waterplannen voldoende reden voor het versnellen van het verkrijgen van inzicht in de stedelijke wateropgave? Zo ja, welke maatregelen zouden genomen kunnen worden om deze versnelling te realiseren? Na enkele jaren van NBW-activiteiten verschuift het accent van planvorming (met het oog op het verkrijgen van inzicht in de wateropgave) naar de uitvoering. Partijen betrokken bij de uitvoering hebben grote behoefte om oplossingen te vinden voor het financieringsvraagstuk en gerelateerde lastenverdeling. Dit vraagstuk valt echter niet los te zien van de afspraken over de taakstelling en tempo voor realisatie. Met name van belang is om helder aan te geven wat verstaan wordt onder taakstellende afspraken. Hierbij is cruciaal of het resultaat en het tempo leidend zijn voor het NBW of dat het beschikbare budget leidend is. Voorkomen moet worden dat het NBW ongeloofwaardig wordt voor de betrokkenen waardoor het fundament onder de samenwerking wegvalt. Immers dit fundament heeft zich de afgelopen jaren bewezen. Dilemma 7: Een heldere keuze is nodig over de mate waarin de realisatie van de wateropgave politieke prioriteit heeft. Hierbij zou gekozen moeten worden uit de volgende opties: - het aanwezige budget is randvoorwaarde voor het tempo: de datum 2015 is daarmee niets anders dan een streefdatum. Er is geen sprake meer van een taakstellende opdracht aan de NBW-partners om deze datum ook daadwerkelijk te halen. De focus ligt op het aangaan van inspanningsverlichtingen. - het aanwezige budget is randvoorwaarde voor het te bereiken eindresultaat zonder dit resultaat scherp te benoemen: de focus ligt in deze benadering op “we doen tot 2015 wat we kunnen betalen” en accepteren dus een lagere kwaliteitsdoelstelling . Ook bij deze benadering staat de gezamenlijke inspanning centraal. - tempo en doelstellingen zijn bepalend voor het budget: in dit scenario wordt het oplossen van de wateropgave centraal gesteld en zorgen de NBW-partners voor het benodigde budget. Het NBW heeft dan als functie om hierover collectieve afspraken te maken. Een groot deel van de wateropgave moet worden gerealiseerd middels ruimtelijke maatregelen (vb. waterberging, noodoverloopgebieden, verruiming van watergangen). De integrale afwegingen en het besluitvormingstempo van de huidige integrale gebiedsontwikkeling (locatiekeuze, ruimtelijke reservering, ruimtelijke inrichting) is daarmee bepalend voor de realisatie van de wateropgave. Dit brengt een risico met zich mee voor het doelbereik.
24/25
Dilemma 2: Blijft het belangrijkste instrument van beleid om water als één van de factoren te laten meekoppelen met de regionale/lokale ruimtelijke ontwikkeling of zou - onder zekere voorwaarden - meer aangestuurd moeten worden op gebiedsgerichte interventie door rijk of provincie? Tot slot is de committment van bij het NBW betrokken partijen een belangrijke factor van betekenis. Het NBW is ondertekend door de vertegenwoordigende koepels (UvW en VNG) en niet door de individuele waterschappen en gemeenten. Provincies zijn wel afzonderlijk gebonden aan het NBW, aangezien zij het IPO hebben gemachtigd het NBW namens hen te ondertekenen. Het NBW biedt een stimulans voor overheden die graag willen, maar bevat geen formele binding van overheden die de NBW-afspraken een lagere prioriteit geven of hun eigen verantwoordelijkheid niet willen nemen. Hierdoor bestaat het risico dat de gezamenlijke doelstelling niet kan worden gehaald. Dilemma 9: Is het voor de realisatie van de wateropgave noodzakelijk om decentrale partijen op individuele wijze te binden aan de NBW-afspraken en/of zijn er andere mogelijkheden om partijen sterker te binden aan de NBW-afspraken of te stimuleren hun verantwoordelijkheid te nemen?
3.3
Zichtbare resultaten boeken en zichtbaar inspanningen leveren In de evaluatie is ons opgevallen dat er weinig zicht is op de financiële en procedurele inspanningen die iedere partner levert. Daarnaast is uit de evaluatie gebleken dat het onduidelijk is wat precies bedoeld wordt met ‘watersysteem op orde in 2015’. Hierdoor is het bij diverse onderwerpen moeilijk om tussentijds een goed inzicht te krijgen in de bijdrage van partijen aan het bereiken van het centrale doel. Dit maakt dat het lastig is om te bepalen welke partner goed presteert en welke partners achterblijven. Er ontstaat daardoor weinig positieve of negatieve druk om de afspraken na te komen. Voor alle betrokkenen zou een positieve prikkel uit kunnen gaan van het scherper en gezamenlijk definiëren van het ambitieniveau voor ‘het watersysteem op orde in 2015’. Mogelijk kan een risicobenadering behulpzaam zijn om het ambitieniveau te bepalen voor“het watersysteem op orde”. Het watersysteem is “op orde” waneer een bestuurlijk en maatschappelijk aanvaardbaar risiconiveau is bereikt. Te overwegen is om in aanvulling op de reeds gemaakte afspraken (art 20) aan het NBW een monitoringsysteem te koppelen waarin periodiek de prestaties (ook in termen van €) van de betrokken partijen wordt gemeten en gerelateerd aan de mate waarin de genomen maatregelen bijdragen aan het bereiken van de doelen.
25/25
Bijlage
Ontwikkelingen met invloed op het NBW
De omgeving van het NBW verandert op verschillende schaalniveaus (zie fig. 1). De belangrijkste ontwikkelingen (van klein naar groot) vinden plaats in: 1. het waterbeleid (nationaal) 2. het ruimtelijk beleid (en aanpalende beleidsterreinen) 3. algemene bestuurlijke verhoudingen en financiering 4. Europese regelgeving 5. wereldwijde (aandacht voor) effecten van klimaatverandering Deze worden hieronder achtereenvolgens toegelicht.
Figuur 3 Ontwikkelingen in de omgeving van het NBW
1. Ontwikkelingen in het waterbeleid (nationaal) Ruimte voor een duurzaam functionerend watersysteem Bescherming van de watersystemen is een kerntaak van de overheid. Het kabinetsstandpunt “Anders omgaan met Water”, naar aanleiding van de bevindingen van de commissie Waterbeheer 21e eeuw (WB21), brengt een ommekeer in de aanpak van bescherming tegen hoogwater. In plaats van dijken verder te verhogen en versterken wordt gekeken naar de mogelijkheden om water meer ruimte te geven. Voor het rivierensysteem gaat komende jaren het project Ruimte voor de Rivier (RvdR) in uitvoering. Momenteel ligt een
planologische kernbeslissing (PKB) ter inspraak, waarin verschillende maatregelen zijn onderzocht en getoetst. Water kent geen grenzen; binnen een stroomgebied is het watersysteem één geheel. In het Waterbeheer 21e eeuw (WB21) is het principe van ‘niet afwentelen’ een belangrijk uitgangspunt. Voor het water (kwantiteit)beheer betekent dit: “water eerst vasthouden, dan bergen en pas daarna afvoeren”. Dit principe staat tevens aan de basis van het Europese actieprogramma Hoogwaterbescherming. Dit moet voorkomen dat maatregelen in de ons omringende landen leiden tot een toename van hoogwaterproblemen in Nederland. Een hoogwaterrichtlijn is momenteel in voorbereiding. Om water vast te kunnen houden en te bergen is eveneens ruimte nodig. De landelijke campagne Nederland Leeft met Water heeft sterk bijgedragen aan het maatschappelijke bewustzijn. Geïntegreerde aanpak van waterkwantiteit en - kwaliteit Combinatie van maatregelen voor waterkwantiteit én -kwaliteit (voortvloeiend uit de Europese Kaderrichtlijn Water) is veel efficiënter, dan een afzonderlijke aanpak. Een geïntegreerde aanpak van watervraagstukken in beleid én uitvoering is dan ook dringend gewenst. Op landelijk niveau zijn maatregelen qua planning en organisatie geïntegreerd in het werkprogramma WB21/KRW 2005-2009. Het voornemen is om in 2008 ontwerp-stroomgebiedbeheersplannen uit te brengen. Daaraan voorafgaand worden drie rijksnota’s uitgebracht. Deze bevatten richtinggevend uitspraken over de wijze waarop betrokken partijen verder werken aan de (integratie van) de opgaven voor waterkwantiteit (WB21) en –kwaliteit (KRW). De eerste is verschenen in december 2005. De volgende nota’s verschijnen in december 2006 en december 2007. De laatste vormt de basis voor het vaststellen van de bijdragen van de verschillende overheden en regio’s aan de doelen en maatregelen in de ontwerp-deelstroomgebiedbeheersplannen. Met de voorziene komst van de nieuwe Waterwet wordt ook de waterwetgeving geïntegreerd en gemoderniseerd. Hierdoor lopen beleid en wetgeving gelijk op. Hoogwaterbescherming vanuit risicobenadering Uit evaluatie van het veiligheidsbeleid door het RIVM15 (2004) blijkt dat de mogelijke gevolgen van een overstroming vele malen groter zijn dan die van andere externe risico’s. De huidige normen zijn grotendeels gebaseerd op
15
Risico's in bedijkte termen, een thematische evaluatie van het Nederlandse veiligheidsbeleid tegen overstromen, RIVM rapport 500799002 (2004)
inzichten van de periode 1953-1960, kort na de watersnoodramp in zuidwest Nederland. De mogelijke gevolgen in de tussentijd zijn flink zijn toegenomen vanwege de economische ontwikkeling van Nederland. Anders gezegd: terwijl de kans op een overstroming gelijk is gebleven, is het risico desondanks sterk toegenomen. Daarnaast sluit de huidige ruimtelijke verdeling van de financieeleconomische waarde van dijkringgebieden sluit niet langer aan bij de ruimtelijke verdeling van normniveaus in de wet. In aansluiting hierop heeft het Ministerie van Verkeer en Waterstaat het initiatief genomen om de huidige systematiek van bescherming tegen overstroming, zoals vastgelegd in de Wet op de Waterkering (Wow), te heroverwegen. Dit initiatief draagt de naam Waterveiligheid 21e eeuw. Eén van de overwegingen is om het overstromingsrisico als leidend principe te hanteren in plaats van de overstromingskans. Hiermee wordt wellicht ook differentiatie in normering bespreekbaar. Bovendien wordt zo inzichtelijk dat ook andere maatregelen dan versterking van de waterkeringen kunnen bijdragen aan het beperken van de risico’s, zoals bijvoorbeeld compartimentering van een dijkring en een verbeterde rampenbestrijding.
2. Ontwikkelingen in het ruimtelijk beleid Water als belangrijk (ruimtelijk) ordenend principe Een goed en duurzaam functionerend watersysteem is een essentiële randvoorwaarde voor onze leefomgeving. Ontwikkelingen in het watersysteem, waaronder zeespiegelstijging, verhoogde afvoer en uitspoeling van vervuilende stoffen uit de bodem, werken door in het functioneren van de netwerken (infrastructuur, ICT, vlieg- en vaarroutes) en het ruimtegebruik. De Nota Ruimte (NR) bevat de visie op de ruimtelijke ontwikkeling van Nederland met bijbehorende doelstellingen. De NR onderkent het belang van het watersysteem als “basislaag” en stelt daarom water centraal als één van de belangrijke ordenende principes. Ruimtelijke inpassing van maatregelen vindt plaats binnen het kader van de regelgeving van de (nieuwe) Wet ruimtelijke ordening (Wro). Ruimtelijke gevolgen van de wateropgaven moeten worden uitgewerkt in ruimtelijke plannen. In het planstelsel van de nieuwe Waterwet (Ww) wordt een koppeling gelegd met het planstelsel van de nieuwe Wro. Dat wil zeggen dat de waterplannen op Rijksniveau en op provinciaal niveau tevens ruimtelijke plannen (structuurvisies) zijn op basis van de nieuwe Wro. Zo wordt een toekomstig (overkoepelend) stroomgebiedbeheersplan tevens een structuurvisie water. Decentraal wat kan, centraal wat moet aldus de sturingsfilosofie van de Nota Ruimte. Dit betekent een selectievere, maar – op onderdelen – actievere rijksrol voor de onderdelen van de nationale
ruimtelijke hoofdstructuur (incl. de grote rivieren). De rijksoverheid gaat minder zorgen voor anderen, maar zorgt dat decentrale overheden hun eigen afwegingen kunnen maken. Deze filosofie vindt navolging in andere beleidsnota’s en programma’s, zoals de Nota Mobiliteit en het Programma Andere Overheid (PAO). De nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro) sluit hierop aan: - structuurvisies vervangen de planologische kernbeslissing (pkb), het streekplan en de regionale en gemeentelijke plannen. De structuurvisie is alleen bindend voor de bestuurslaag die deze vaststelt. - Het bestemmingsplan is het centrale normstellende document voor de ruimtelijke ordening. Goedkeuring achteraf door de provincie vervalt. In plaats daarvan krijgen Rijk en provincie meer normstellende bevoegdheden16 vooraf. Dit bevordert proactief sturen (vanuit bovenlokale belangen) - De coördinatieregeling maakt het mogelijk dat vooraf aangeduide besluiten volgens één en dezelfde procedure worden voorbereid en genomen. Deze regeling kan worden gebruikt als dit voor de realisatie van ruimtelijk beleid nodig is.
3. Ontwikkelingen in bestuurlijke verhoudingen en financiering Programma Andere Overheid (PAO) De Nederlandse burgers zijn mondiger en verwachten daadkrachtig beleid dat niet alleen op papier staat, maar ook werkt in de praktijk. Ze hebben behoefte aan een eenduidig aanspreekpunt (geen kastje naar de muur) en willen transparantie, dwz: - duidelijkheid over wat de overheid regelt en welke vrijheid en verantwoordelijkheid de burger heeft - heldere afwegingen in de besluitvorming
16
Normstellende bevoegdheden voor rijk en provincie betreffen: - bestemmingsplanbevoegdheid ten behoeve van de uitvoering van projecten op nationaal of provinciaal niveau (‘projectbesluit’). De bestemmingsplanprocedure wordt dan gefaseerd doorlopen, zodat activiteiten kunnen worden gestart zonder dat het hele bestemmingsplan hoeft te worden aangepast - indienen van ‘zienswijze’ over het ontwerpbestemmingsplan (met inbegrip van de voornoemde projectbesluiten) - regels stellen (bij AMvB) aan de inhoud van een bestemmingsplan - aanwijzing geven over de vaststelling van een bestemmingsplan overeenkomstig gegeven voorschriften - reactief een aanwijzing geven om de inwerkingtreding van (een onderdeel) van een bestemmingsplan te blokkeren
Via het Programma Andere Overheid (PAO) zet de overheid in op minder regels, verbeterde dienstverlening, betere organisatie en onderlinge relaties. - Minder regels en een verbeterde dienstverlening: Via de integrale waterwet ontstaat er één loket voor het verkrijgen van een watervergunning. Met de nieuwe Wro vereenvoudigen de bestemmingsplanprocedures en neemt de doorlooptijd af. - Betere organisatie en onderlinge relaties: De overheid beraadt zich op het effectief en met economisch rendement organiseren. Hoeveel taken neem ik voor mijn rekening (SCOPE) en hoe sterk ben ik in die taken (STRENGTH)? Kaderstellende omgangsregels met het oog op de interbestuurlijke en financiële verhoudingen (in de vorm van een ‘Code Interbestuurlijke Verhoudingen’) ondersteunen de wijze van samenwerking tussen overheden. De ‘commissie Alders’ adviseert over de werking en organisatie van bestuurlijk toezicht, onder andere op het gebied van ‘water’. Financieringsmogelijkheden voor maatregelen De overheid stuurt aan op bundeling van de financiële middelen en zet in op meer generieke regelingen. Hierdoor ontstaan meer mogelijkheden op lokaal en regionaal niveau voor meekoppelingen. Voorbeeld hiervan zijn Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV) en het Investeringsbudget Landelijk Gebied (ILG). Het ISV-2 maakt onderdeel van het grote stedenbeleid. Daarin worden door het Rijk middelen aan gemeenten beschikbaar gesteld die mede inzetbaar zijn voor stedelijk waterbeheer. Voor vernieuwing van het landelijke gebied vloeien per 2007 rijksmiddelen in één pot, het ILG. Rijk en provincie hebben ieder een verlanglijstje voor het landelijke gebied. Elke zeven jaar maakt het Rijk met elke provincie afspraken over wat provincies met partijen in het gebied gaan uitvoeren. Deze worden vastgelegd in het Meerjarenprogramma (MJP). Het Rijk stelt geld beschikbaar, de provincie verplicht zich de overeengekomen resultaten te realiseren. Zij maakt met gemeenten, waterschappen en andere partijen afspraken over projecten. In de stedelijke omgeving is het wetsvoorstel Gemeentelijke watertaken in voorbereiding. Deze moet gemeenten meer mogelijkheden geven (‘verbreed rioolrecht’) voor financiering van kostbare maatregelen om regenwater af te koppelen van het rioleringssysteem. Hierdoor zal bij overvloedige regenval het rioolwater niet langer overlopen naar het oppervlaktewater. Bovendien bespaart het kosten voor zuivering van afvalwater, meestal een taak van het waterschap.
4. Ontwikkelingen in Europese regelgeving Versterkte samenwerking vanuit een integrale en gebiedsgerichte aanpak De Europese Kaderrichtlijn Water stuurt aan op integrale afweging van maatregelen en ruimtelijke ontwikkeling op een groter schaalniveau, namelijk (internationale) (deel)stroomgebieden. Hierdoor wordt een sterker appèl gedaan op een bovenlokale, regionale en internationale samenwerking. De implementatie van deze richtlijn heeft in Nederland geleid tot een aantal zaken: - een immer groter wordend bewustzijn dat Europa steeds sterker zal gaan sturen, wat hand in hand gaat met terughoudendheid om daadwerkelijk gestuurd te worden - een directe betrokkenheid en dito samenwerking op zowel ambtelijk als bestuurlijk niveau op het niveau van (deel)stroomgebieden. Hiermee worden de provincie grenzen overschreden, die in WB21 nog ‘heilig waren’ - de regierol van V&W/DGW (namens VROM/LNV) nationaal en die van de provincies regionaal neemt hierdoor in belang toe - een sterker wordende betrokkenheid van belangenorganisaties in het proces op nationaal en regionaal niveau - een toenemende vraag vanuit de regio voor versterkte betrokkenheid en specifieke kennis van gemeenten op het gebied van water Voor betrokken partijen betekent dit samenwerken in een ‘nieuwe’ bestuurlijke omgeving op bovenlokaal en interregionaal niveau. In de uitvoering vindt coördinatie en afstemming plaats via (tijdelijke) werkorganisaties (project- en programmabureaus), zoals de werkorganisatie voor implementatie van KRW. Juist bij het werken vanuit formele verantwoordelijkheden in meer ‘informele’ werkorganisaties zijn goede afspraken nodig over verdeling van rollen en verantwoordelijkheden tussen partijen en tussen bestuurslagen. Bovendien leidt deze integrale gebiedsgerichte aanpak tot een vergrote belangstelling voor een integrale maatschappelijk afweging van kosten en baten van maatregelen. Van inspanningsverplichting naar afrekenbare doelen De Europese richtlijnen VHR en KRW stellen resultaatgerichte normen voor waterkwaliteit. Ook binnen Nederland zijn tendensen naar een meer op resultaten gerichte verantwoording (prestatiesturing, VBTB). De Rijksoverheid stuurt aan op een effectiever, transparanter en afrekenbaar werken, met een sterke rol voor regionale overheden (o.a. Nota Ruimte). Dit betekent een transformatie van een op inspanningen gerichte cultuur naar een op resultaten gerichte werkwijze. De wettelijk grondslag is daarvoor aanwezig (implementatiewet KRW, Natuurbeschermingswet, nieuwe waterwet).
5. Ontwikkeling in wereldwijde aandacht voor effecten van klimaatverandering Toename van maatschappelijke en politieke aandacht voor omgaan met risico’s Wereldwijd is de aandacht voor klimaatverandering en de mogelijk nadelige gevolgen daarvan aanzienlijk toegenomen. Extreme gebeurtenissen afgelopen jaren in Nederland (droogte, wateroverlast en hoogwaters) en in het buitenland (m.n. overstromingen) benadrukten de kwetsbaarheid van ons laaggelegen land. Een toename van de aandacht voor het omgaan met risico’s is daarvan het gevolg, zowel voor bescherming tegen hoogwater als voor het beperken van mogelijke schade door wateroverlast of watertekort. De maatschappelijke discussie over de gevolgen van extremen in relatie tot klimaatverandering blijft in Nederland actueel. Er lijkt tijd nodig voor discussie over en acceptatie van maatregelen, met name vanwege de ermee gemoeide maatschappelijk kosten (kosteneffectiviteit) en vanuit oogpunt van maatschappelijk te accepteren en te verzekeren risico’s.
........................................................................................
Colofon
Uitgegeven door: Landelijk Bestuurlijk Overleg Water
Informatie: Telefoon: Contact:
Helpdesk Water 0800 - NLWATER 0800 – 6592837 www.helpdeskwater.nl
[email protected]
Datum:
13 november 2006
Status:
definitief
