PRESTATIEBELONING IN DE PUBLIEKE SECTOR
Utrecht, 27 september 2005
Theo Twisk Jan Tjerk Boonstra Elvira Kas Annemieke van Brunschot Marco van Putten
28793
PRESTATIEBELONING IN DE PUBLIEKE SECTOR
INHOUD
Blz.
1.
DE ONDERZOEKSOPDRACHT ................................................................ 1
2.
ACHTERGROND VAN DE ONDERZOEKSVRAAG .................................... 2 2.1 2.2
3.
ONDERZOEKSAANPAK ........................................................................... 4 3.1 3.2 3.3 3.4
4.
A NDERE OVERHEID VRAAGT OM ANDERE CULTUUR EN WERKWIJZE ......... 7 Z EER UITEENLOPENDE STANDPUNTEN OVER PRESTATIEBELONING .......... 7 B ELONING HEEFT INVLOED OP GEDRAG ................................................ 7 W ERKT BELONING ( DE ) MOTIVEREND ? .................................................. 8 V ERSCHILLENDE TYPEN MEDEWERKERS ; SELECTIE - EFFECT .....................9 D EMOTIVEREND EFFECT OP OVERIGE MEDEWERKERS ? ...........................9 T ELEURSTELLING OVER PRESTATIEBELONING ? .................................... 10 D EELCONCLUSIES ............................................................................. 11
PRESTATIESTURING ............................................................................ 12 5.1 5.2
28793
L ITERATUURONDERZOEK .................................................................... 4 V ERKENNING BESTAANDE INITIATIEVEN ............................................... 4 B ENOEMEN VAN ALTERNATIEVEN , SUCCES - EN FAALFACTOREN . ..............6 K OSTEN - BATENANALYSE .....................................................................6
PRESTATIEBELONING, GEDRAG(SVERANDERING) EN MOTIVATIE ............................................................................................. 7 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8
5.
O P WEG NAAR EEN A NDERE O VERHEID ................................................ 2 R ESULTAATGERICHTHEID ZOALS BEOOGD DOOR HET KABINET ............... 3
A ANGRIJPINGSPUNT ( EN ) VOOR PRESTATIESTURING ............................. 13 D EELCONCLUSIES ............................................................................. 15
INHOUD (vervolg)
6.
STUREN OP RESULTATEN (‘OUTPUT’) .................................................17 6.1 6.2 6.3 6.4
7.
V ARIABELE BELONING ...................................................................... 41 D IFFERENTIATIE IN GROEI VAN HET VASTE SALARIS ............................ 43 U ITVOERINGSKOSTEN ...................................................................... 45 K OSTEN INSTRUMENTONTWIKKELING ................................................ 45 P OTENTIËLE BATEN VAN PRESTATIEBELONING .................................... 45 M AATREGELEN TER BEHEERSING VAN KOSTEN .................................... 46 D EELCONCLUSIES ............................................................................ 47
INVOERINGSPROCES ........................................................................... 49 11.1 11.2 11.3 11.4 11.5
12.
V ARIABELE BELONING ...................................................................... 36 D IFFERENTIATIE IN SALARISGROEI .................................................... 38 D E KEUZE VAN DE BELONINGSGRONDSLAG ( EN ) ................................... 39 D EELCONCLUSIES ............................................................................ 40
KOSTEN-BATENANALYSE ..................................................................... 41 10.1 10.2 10.3 10.4 10.5 10.6 10.7
11.
A LGEMEEN ...................................................................................... 32 P ROCES ........................................................................................... 32 D EELCONCLUSIES .............................................................................35
BELONINGSVORMEN ............................................................................ 36 9.1 9.2 9.3 9.4
10.
A LGEMEEN ...................................................................................... 25 P ROCES ........................................................................................... 25 D EELCONCLUSIES ............................................................................ 30
INTEGRALE STURING .......................................................................... 32 8.1 8.2 8.3
9.
A LGEMEEN .......................................................................................17 P ROCES ........................................................................................... 18 T EAMPRESTATIES ............................................................................. 22 D EELCONCLUSIES ............................................................................ 24
STUREN OP GEDRAG/AANPAK (‘INPUT/THROUGHPUT’) .................. 25 7.1 7.2 7.3
8.
Blz.
Z ORGEN VOOR DAADWERKELIJK TOEPASSING ..................................... 49 V ERANDERING VAN PSYCHOLOGISCH CONTRACT ................................ 50 V ERANDERSTRATEGIE ....................................................................... 50 F LANKEREND BELEID ........................................................................ 52 D EELCONCLUSIES ............................................................................ 52
EINDCONCLUSIES ................................................................................ 54
LITERATUURLIJST ........................................................................................ 57
28793
INHOUD (vervolg)
Blz.
BIJLAGE 1: BESLISBOMEN .............................................................................. 1 B ESLISBOOM S ECTORNIVEAU ...................................................................... 2 B ESLISBOOM O RGANISATIE (- EENHEID ) NIVEAU ............................................. 3 B ESLISBOOM F UNCTIE -/M EDEWERKERSNIVEAU ............................................ 4 BIJLAGE 2: CASEBESCHRIJVINGEN ............................................................... 5 ARBEJDSSKADESTRYRELSEN, DENEMARKEN ....................................... 5 SECTOR RIJK CANADA ........................................................................... 7 CENTRAAL PLANBUREAU (CPB) ............................................................9 DE NEDERLANDSCHE BANK (DNB) ...................................................... 12 FINSE DOUANE ..................................................................................... 15 GEMEENTE AMSTERDAM ......................................................................17 KADASTER ............................................................................................ 19 KPN ...................................................................................................... 22 NATIONAL HEALTH SERVICE (NHS) ................................................... 23 PROVINCIE FRYSLÂN ........................................................................... 25 SECTOR POLITIE; KORPS POLITIE FRIESLAND ................................... 27 UNIVERSITAIR MEDISCH CENTRUM GRONINGEN............................. 29
28793
SAMENVATTING Op initiatief van het Programma Andere Overheid heeft het kabinet zich bij monde van de minister van BVK uitgesproken voor de invoering van prestatiebeloning binnen het openbaar bestuur. Aan Berenschot is gevraagd om onderzoek te doen naar de praktische voorwaarden waaronder invoering plaats dient te vinden en de benodigde differentiatie in de vormgeving van prestatiebeloning voor specifieke delen van de overheid. Het onderzoek had betrekking op de sectoren Gemeenten, Provincies en de Rijksoverheid en haar agentschappen.
De centrale vraag in dit onderzoek is op welke wijze prestatiebeloning kan helpen bij het realiseren van de doelstellingen van het kabinet met betrekking tot de efficiency in de publieke sector. Het onderzoek bestond uit een analyse van de bestaande onderzoeksliteratuur over prestatiesturing en -beloning (binnen de publieke sector), interviews bij twaalf organisaties die ervaring hebben opgedaan met de ontwikkeling en invoering van prestatiesturing en -beloning. Op basis van ons onderzoek concluderen wij dat prestatiebeloning een bijdrage kan leveren aan het motiveren van medewerkers. Daarvoor moet de prestatiebeloning echter wel gebaseerd zijn op een goed uitgewerkt systeem van prestatiesturing. In dit rapport beschrijven wij drie alternatieven voor prestatiesturing en de daarbijpassende vorm van prestatiebeloning: 1.
Sturen op resultaten (‘output’-sturing) gekoppeld aan variabele beloning c.q. eenmalige bonussen.
2.
Sturen op gedrag/aanpak (‘input/throughput’-sturing) gekoppeld aan differentiatie in salarisgroei c.q. extra periodieken.
3.
Sturen op de combinatie van resultaten en gedrag/aanpak (integrale sturing) gekoppeld aan differentiatie in salarisgroei en variabele beloning.
Prestatiesturing start met een visie op de concrete, controleerbare bijdrage van een politieke organisatie aan beoogde maatschappelijke effecten. Top-down formuleren van die concrete bijdrage, vormt het vertrekpunt voor de beoordeling van medewerkers. Omdat het bij publieke organisaties niet alleen gaat om het bereiken van resultaten, maar vooral ook hoe die worden gerealiseerd, past een integraal systeem het beste. Daarbij worden zowel afspraken gemaakt over de beoogde resultaten als over de werkwijze, de (te ontwikkelen) kennis en competenties. Een dergelijk systeem vraagt veel van organisaties en voor de invoering daarvan kan dan ook het beste een incrementele aanpak worden gehanteerd. Tevens vraagt het om flankerend beleid (onder andere begrotingsysteem en management development). Gezien de diversiteit aan organisaties en soorten werkprocessen binnen de publieke sector zou volgens ons wel ruimte moeten worden gegeven aan organisaties om verschillende accenten te leggen in de prestatiesturing.
28793
Sturen op resultaten sluit beter aan bij organisatie(-eenheden) waarvan de doelstellingen kwantitatief meetbaar zijn en er leiding wordt gegeven aan grote groepen medewerkers of sturing op afstand plaatsvindt. Bij beleidsuitvoerings- en beleidshandhavingsprocessen past het daarom beter als het accent meer gelegd wordt op het sturen op resultaten. Sturen op gedrag past beter bij organisatie(-eenheden) waarvan de doelstellingen kwalitatief zijn en er leiding wordt gegeven aan kleine groepen hoogopgeleide medewerkers. Bij beleidsontwikkelings- en beleidsonderzoeksprocessen past het dan ook beter als sturen op gedrag meer de nadruk krijgt. Prestatiebeloning heeft alleen het gewenste effect als het gebaseerd is op een goede prestatiesturing omdat: •
Eerst helder moet zijn welke prestaties geleverd moeten worden om als werkgever te kunnen bepalen of de (belonings)investering verantwoord is. Daarvoor is nodig dat vooraf meetbaar, controleerbaar is geformuleerd welke resultaten de organisatie nastreeft.
•
Medewerkers prestatiebeloning alleen motiverend vinden als de toekenning ervan rechtvaardig en op een transparante wijze gebeurt. Dit vereist dat de criteria voor toekenning van de beloning vooraf bekend zijn gemaakt en de beoordelingen op een zorgvuldige manier totstandkomen.
Dit stelt eisen aan het invoeringsproces en de toepassing in de praktijk. Medewerkers zullen betrokken moeten worden bij de ontwikkeling en invoering van het systeem. Leidinggevenden zullen gestimuleerd moeten worden om zorgvuldig om te (blijven) gaan met het maken van afspraken en beoordelingen. Een groot deel van de publieke organisaties geeft nu al invulling aan onderdelen van prestatiesturing en heeft een of meer van de bijbehorende instrumenten ontwikkeld. Een belangrijke omslag in vergelijking met de huidige situatie is dat vooraf duidelijke afspraken met medewerkers worden gemaakt over wat van hen in de komende periode wordt verwacht. Productiviteitsverbetering vraagt - in vergelijking met de huidige praktijk - om het explicieter uitwerken van de prestatienormen van hoog naar laag in de organisatie(s) en managers die onderscheid (durven en kunnen) maken tussen medewerkers op basis van die normen. Wij bespreken twee hoofdvormen van prestatiebeloning: 1.
Variabele beloning: eenmalige, jaarlijks opnieuw te verdienen bonussen.
2.
Differentiatie in salarisgroei: het toekennen (of onthouden) van salarisstappen binnen een salarisschaal.
Wij concluderen dat variabele beloning het beste aansluit bij sturen op resultaten, omdat de resultaten die door (groepen) medewerkers worden gehaald van jaar tot jaar kunnen verschillen en hiermee jaarlijks een stimulans wordt gegeven om te komen tot resultaten. Differentiatie in salarisgroei sluit het beste aan bij sturen op gedrag/aanpak, omdat de kennis en competenties van medewerkers niet van jaar tot jaar zullen wisselen maar zich meer geleidelijk en blijvend ontwikkelen.
28793
Het onderzoek omvatte ook een eerste tentatieve aanzet tot een kosten-batenanalyse. Op basis van die analyse concluderen wij: •
Dat de huidige praktijk bij bewust belonen te kleine beloningen hanteert om als stimulans voor resultaatgerichtheid te kunnen fungeren.
•
Bij de huidige verdeling van de beoordelingen vraagtekens zijn te plaatsen (te positief of te weinig onderscheidend).
•
Er een stijging in loonkosten te verwachten is als er gekozen wordt voor grotere beloningsprikkels en er realistischer beoordelingsverdelingen ontstaan (het rapport bevat berekeningen van de te verwachten meerkosten bij verschillende scenario’s).
In de publieke sector bestaat door de begrotingssystematiek het risico dat toekenning van extra beloning gebeurt zonder dat dit gekoppeld is aan prestaties. Het rapport doet suggesties voor procedures om dit risico te beperken en geeft een aantal mogelijkheden om de kosten te beheersen, zoals het naar rato aanpassen van de extra beloningen als een vooraf vastgesteld budget dreigt te worden overschreden of het hanteren van verschillende beloningsprikkels voor eindschalers (medewerkers op het maximum van hun salarisschaal) en niet-eindschalers. In de publieke sector is het lastig om aan te geven wat de financiële baten zijn, omdat daarvoor eerst een goede meting van de ‘output’ moet plaatsvinden. Het meetbaar maken van die ‘output’ is tegelijkertijd een belangrijk vertrekpunt voor het realiseren van efficiencyverbeteringen. Afspraken over (toe te kennen) variabele beloningen zouden dan ook afhankelijk moeten worden gemaakt van aantoonbare productiviteitsverbeteringen en/of de realisatie van kwaliteitscontracten.
28793
1.
DE ONDERZOEKSOPDRACHT
Op initiatief van het Programma Andere Overheid heeft het kabinet zich bij monde van de minister van BVK uitgesproken voor de invoering van prestatiebeloning binnen het openbaar bestuur. Aan Berenschot is gevraagd om onderzoek te doen naar de praktische voorwaarden waaronder invoering plaats dient te vinden en de benodigde differentiatie in de vormgeving van prestatiebeloning voor specifieke delen van de overheid. Het onderzoek had betrekking op de sectoren Gemeenten, Provincies en de Rijksoverheid en haar agentschappen. In afwijking van de meeste voorgaande studies is de vraag die in dit onderzoek centraal staat niet gericht op een afweging of prestatiebeloning wel of niet binnen de overheid dient te worden ingevoerd.
De centrale vraag in dit onderzoek is op welke wijze prestatiebeloning kan helpen bij het realiseren van de doelstellingen van het kabinet met betrekking tot de efficiency in de publieke sector. Het onderzoek diende allereerst de bevindingen van de bestaande, omvangrijke literatuur als uitgangpunt te nemen voor een inventarisatie van de interactie tussen het bedrijfsproces, de vormgeving van de beloningssystematiek en gedragseffecten. Vervolgens diende een verkenning te worden uitgevoerd van bestaande initiatieven op het gebied van prestatiebeloning bij de overheid in zowel binnen- als buitenland. Deze verkenning moest resulteren in inzicht in de succes- en faalfactoren in de praktijk. Als sluitstuk van de gevraagde analyse diende een raming te worden gemaakt van de kosten die met de verschillende vormen van prestatiebeloning gemoeid zullen zijn. Dit deel van het onderzoek moest een eerste tentatieve aanzet tot een kosten-batenanalyse vormen. Het onderzoek moest resulteren in een besluitvormingscatalogus c.q. beslisboom waarmee voor verschillende typen organisaties binnen het openbaar bestuur een doelmatige vorm van prestatiebeloning kan worden gekozen.
28793
1
2.
ACHTERGROND VAN DE ONDERZOEKSVRAAG
In dit hoofdstuk schetsen wij de ontwikkelingen in het openbaar bestuur die als achtergrond van de onderzoeksvraag gezien kunnen worden. Daarbij gaan wij in op het concept van de ‘Andere Overheid’ en de veranderingen in de organisatiestructuur en -cultuur die daar voor nodig zijn. 2.1
O P WEG NAAR EEN A NDERE O VERHEID
In 2003 heeft de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties het Actieprogramma Andere Overheid gelanceerd. Hierin geeft het kabinet aan langs welke lijnen de overheid zou moeten worden gemoderniseerd. Het actieprogramma vormt het startschot voor ingrijpende veranderingen in de verhouding tussen overheid en ‘civil society’ en de wijze waarop de overheid haar taken uitvoert1. Een ‘Andere Overheid’ is een overheid die: •
Selectiever is: minder regels, minder beleid, doelgericht werken, klein in sturingsambities.
•
Anders stuurt: minder verkokering, vraag- en probleemgestuurd werken, omgevingsgericht werken, andere bestuurscultuur, klein in bemoeizucht.
•
Beter presteert: meer tempo, betere dienstverlening, betere uitvoering, een overheid die waar voor je geld levert.
Om deze Andere Overheid te realiseren, worden momenteel in het actieprogramma een zestigtal acties genoemd, geclusterd in vier actielijnen: •
De overheid gaat haar dienstverlening aan de burger verbeteren.
•
De overheid gaat minder en anders regelen.
•
De rijksoverheid gaat zichzelf efficiënter organiseren.
•
De rijksoverheid gaat haar relaties met provincies en gemeenten vernieuwen.
Volgens de Raad voor het Openbaar Bestuur is het voor een Andere Overheid noodzakelijk dat er - behalve organisatorische aanpassingen - ook veranderingen in de cultuur en werkwijze van de overheid tot stand worden gebracht. In zijn advies ‘Cultuur met een FORS postuur’ gebruikt de ROB voor de overheidscultuur die past bij een Andere Overheid de afkorting FORS. Die staat voor: flexibel, omgevingsgericht, resultaatgericht en samenwerkingsbereid. De adviezen van de ROB spitsen zich toe op de benodigde organisatorische wijzigingen en het uitdagen van ambtenaren om FORS te functioneren2. Het kabinet erkent dat - met name binnen de rijksoverheid - van oudsher wordt getracht om met organisatie- en structuurwijzigingen tot een effectievere overheid te komen. Ook in het Actieprogramma Andere Overheid ontbreekt het cultuuraspect.
1 2
Minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties, Actieprogramma Andere Overheid, Den Haag, 2003, p. 9. Kabinetsstandpunt over het advies van de raad voor het Openbaar Bestuur ‘Cultuur met een FORS postuur’, Den Haag, 2004, p. 2.
28793
2
Het kabinet is zich er echter terdege van bewust dat een overheid die selectief is, anders stuurt en beter presteert, tevens een kwestie van cultuur is die de houding, het gedrag en de werkwijze van ambtenaren en politici raakt. Geen Andere Overheid zonder cultuurverandering dus. In zijn standpunt over het ROB-advies geeft het kabinet aan zich te herkennen in deze conclusie, maar constateert tegelijkertijd dat de adviezen niet toereikend zijn voor een succesvolle cultuurverandering. Uit de praktijk van cultuurveranderingstrajecten bij diverse ministeries blijkt immers dat een andere cultuur alleen bereikt kan worden als mensen daadwerkelijk in beweging komen, ander gedrag gaan vertonen en elkaar daar ook op aanspreken. In aanvulling op de adviezen van de ROB is daar volgens het kabinet het volgende voor nodig: leiderschap en cultuurdragers, leren op het raakvlak van beleid en uitvoering, omgevingsoriëntatie met focus op de burger en de maatschappij en resultaatgerichtheid. In het kader van de onderzoeksvraag achten wij het van belang om het begrip ‘resultaatgerichtheid’ nader te bekijken. 2.2
R ESULTAATGERICHTHEID ZOALS BEOOGD DOOR HET KABINET
Resultaatgerichtheid wordt gedefinieerd als het zo effectief en efficiënt mogelijk trachten op te lossen van maatschappelijke vraagstukken. Het kabinet is van mening dat de burger van de overheid mag verwachten dat zij duidelijke doelen formuleert en zichtbare resultaten boekt. Om ervoor te zorgen dat resultaatgerichtheid daadwerkelijk onderdeel wordt van de cultuur en werkwijze binnen overheidsorganisaties, dienen leidinggevenden resultaatafspraken te maken met hun medewerkers en daar vervolgens op te sturen. Dit vereist dat er binnen elke overheidsorganisatie duidelijkheid bestaat over wie, wanneer, welk resultaat levert en dat daarover verantwoording wordt afgelegd. Met andere woorden: elke ambtenaar moet helder voor ogen hebben welke resultaten hij moet leveren om de doelen van de overheidsorganisatie te verwezenlijken en zodoende bij te dragen aan de oplossing van maatschappelijke vraagstukken.
28793
3
3.
ONDERZOEKSAANPAK
Voor het beantwoorden van de onderzoeksvraag werd de volgende onderzoeksaanpak gehanteerd: 1.
Literatuuronderzoek.
2.
Verkenning van bestaande initiatieven.
3.
Benoemen van alternatieven, succes- en faalfactoren.
4.
Kosten-batenanalyse.
Hierna lichten we de verschillende onderdelen van de aanpak verder toe. 3.1
L ITERATUURONDERZOEK
De literatuur over prestatiesturing en -beloning is zeer omvangrijk. De nadruk in ons onderzoek lag bij die literatuur (zie literatuurlijst) waarin ingegaan wordt op: •
Prestatiesturing en -beloning binnen publieke organisaties.
•
Prestatiesturing en -beloning in het kader van cultuurverandering.
•
Meta-analyses waarin geanalyseerd werd welke conclusies getrokken kunnen worden op basis van een groot aantal eerder verrichte empirische onderzoeken.
•
‘Review’-artikelen waarin besproken wordt welke ontwikkelingen zich (met name in de afgelopen tien jaar) hebben voorgedaan in theorievorming, onderzoek en praktijk van prestatiesturing en -beloning.
3.2
V ERKENNING BESTAANDE INITIATIEVEN
Bij de verkenning van bestaande initiatieven hebben wij gestreefd naar een afspiegeling van de heterogeniteit binnen de publieke sector. We hebben daarom organisaties benaderd waarvan de hoofdtaak (of taken) bestonden uit respectievelijk beleidsontwikkeling, beleidsuitvoering, beleidsonderzoek en/of handhaving. Daarmee beoogden we zicht te krijgen op verschillende vormen van prestatiesturing en -beloning passend bij de grote verscheidenheid aan organisatiedoelstellingen en activiteiten binnen de rijksoverheid en haar agentschappen, provincies en gemeenten. Naast voorbeelden in Nederland hebben wij ook een aantal buitenlandse initiatieven op het vlak van prestatiesturing en -beloning onderzocht. Dit deel van het onderzoek had betrekking op twaalf cases die hierna kort worden geïntroduceerd: 1.
Bij Arbejdsskadestryrelsen in Denemarken is gekeken naar de juristenteams en de administratie waar de toetsing en afhandeling van claims van individuele personen op basis van arbeidsgerelateerde letsels plaatsvinden. Een recente aanpassing in het systeem heeft te maken met de invoering van zelfsturende teams.
2.
Bij de sector Rijk in Canada is gekeken naar het Performance Management Program dat is gericht op topambtenaren: de Deputy Ministers en Executives.
28793
4
3.
Bij het Centraal Planbureau (CPB) hebben we gekeken naar het nieuwe beoordelingsen beloningsbeleid dat in 2003 is ontwikkeld voor alle medewerkers onder de directie. Doel van dit nieuwe beleid is om medewerkers te stimuleren zich verder te ontwikkelen en om resultaatgericht te werken. Daarbij streefde men naar een optimale balans tussen transparantie en flexibiliteit.
4.
De Nederlandsche Bank (DNB) is de invoering van prestatiesturing en -beloning gestart in 1996 met als doel om de organisatie efficiënter en resultaatgerichter te maken.
5.
De Finse douane heeft een nieuw beloningssysteem ontwikkeld waarmee men de continue kennisontwikkeling bij medewerkers en een grotere klantgerichtheid wil stimuleren.
6.
De gemeente Amsterdam heeft in 1999 de aanzet gegeven tot prestatiemanagement voor de topambtenaren. De doelgroep is inmiddels uitgebreid tot ambtenaren ingedeeld in de schalen 15 en hoger.
7.
Het Kadaster is een Zelfstandig Bestuursorgaan. Deze organisatie streeft naar een efficiëntere bedrijfsvoering en hanteert daarvoor een performancemanagementcyclus gericht op alle medewerkers.
8.
KPN heeft sinds de verzelfstandiging winstuitkering gehad, maar uit onderzoek bleek dat dit niet bijdroeg aan de motivatie van medewerkers en het verbeteren van de performance. In 2003 is besloten om resultaatbeloning in te voeren. De doelstellingen daarbij waren het laag houden van de structurele beloning, het vergroten van de koppeling met resultaten en het vergroten van de medewerkersbetrokkenheid bij de organisatieperformance.
9.
Prestatiesturing en -beloning is in 1986 ingevoerd bij de National Health Service (NHS) en is een van de langstlopende vormen van prestatiesturing en -beloning in publieke organisaties.
10.
De provincie Fryslân heeft sinds 1995 ervaring met prestatiemanagement. Sinds de voorlaatste CAO is prestatiemanagement echter hoger op de agenda geplaatst door een andere aanpak van prestatiemanagement. Vaste verhogingen zijn afgeschaft. Met medewerkers worden jaarafspraken gemaakt inzake gewenst functioneren en de salarisgroei is daarvan afhankelijk.
11.
De politie kent sinds twee jaar prestatiecontracten. De targets worden op landelijk niveau bepaald en door de korpsen doorvertaald in de eigen organisatie. Wij hebben onderzoek gedaan naar de ervaring van het korps in Friesland.
12.
Het Universitair Medisch Centrum Groningen (UMCG) is enige jaren geleden meer aandacht aan performancemanagement gaan besteden, omdat men moeite had om verpleegkundigen aan te trekken en te behouden. De aanzet is toen gegeven tot een breed inzetbaarheidsbeleid waarbij mogelijkheden werden gecreëerd om competenties te ontwikkelen en horizontale mobiliteit te bevorderen.
28793
5
Bij de binnenlandse initiatieven zijn de organisaties bezocht en geïnterviewd. De buitenlandse initiatieven zijn onderzocht door het bestuderen van schriftelijke bronnen, gevolgd door telefonische interviews. De interviews waren semi-gestructureerd en de vragen hadden betrekking op de volgende onderwerpen: •
De doelstelling(en) van de organisatie en kenmerken van de werkprocessen.
•
De huidige vorm van prestatiesturing en de doelgroep waarop die betrekking heeft.
•
De beloningscomponenten die worden gekoppeld aan prestatiesturing.
•
De succes- en faalfactoren bij ontwikkeling, invoering en toepassing van prestatiesturing en -beloning.
3.3
B ENOEMEN VAN ALTERNATIEVEN , SUCCES - EN FAALFACTOREN .
Op basis van het literatuuronderzoek en de verkenning van bestaande initiatieven hebben we een aantal alternatieven beschreven voor prestatiesturing en -beloning binnen publieke organisaties. Daarbij hebben wij de onderscheidende kenmerken van die alternatieven benoemd. Ook zijn de belangrijkste fasen van de invoering en de uitvoering beschreven. 3.4
K OSTEN - BATENANALYSE
Ten slotte hebben wij voor de verschillende vormen van prestatiebeloning de meerkosten berekend die verwacht mogen worden bij invoering binnen de drie sectoren. Tevens bespreken wij mogelijkheden om de kosten te beheersen.
28793
6
4.
PRESTATIEBELONING, GEDRAG(SVERANDERING) EN MOTIVATIE
4.1
A NDERE OVERHEID VRAAGT OM ANDERE CULTUUR EN WERKWIJZE
Volgens de Raad voor het Openbaar Bestuur is het voor een Andere Overheid noodzakelijk dat er - behalve organisatorische aanpassingen - ook veranderingen in de cultuur en werkwijze van de overheid tot stand worden gebracht. Dit onderzoek richtte zich op de vraag hoe prestatiebeloning daar een bijdrage aan kan leveren. In dit hoofdstuk gaan wij in op de vraag of prestatiebeloning invloed heeft op het gedrag van medewerkers en of prestatiebeloning medewerkers motiveert tot betere prestaties. 4.2
Z EER UITEENLOPENDE STANDPUNTEN OVER PRESTATIEBELONING
De relatie tussen beloning, motivatie en gedrag is complex. Er is veel over geschreven en (verhit) gediscussieerd. Hieronder halen we enkele uitspraken aan: “Money is the crucial incentive because … Money is directly or indirectly related to all of man’s needs … No other incentive or motivational technique comes even close (Locke, 1980)”. “Any incentive or pay-for-performance system tends to make people less enthusiastic about their work and therefore less likely to approach it with a commitment to excellence (Kohn, 1993)”. “People do work for money - but they work even more for meaning in their lives (Pfeffer, 1998)”. Deze voorbeelden maken wel duidelijk dat er zeer verschillend aangekeken wordt tegen de effecten van prestatiebeloning op de motivatie van medewerkers. Een belangrijk aspect van dit onderzoek was dan ook het krijgen van zicht op daadwerkelijk aantoonbare effecten. Wij hebben ons in dit onderzoek gericht op die literatuur waarin gekeken is naar de resultaten van een groot aantal onderzoeken over een lange periode. Hieronder geven we aan welke conclusies daaruit zijn te trekken. We zullen daarbij niet zozeer de theorieën behandelen die aan de onderzoeken ten grondslag liggen, maar verwijzen daarvoor naar de genoemde literatuur. 4.3
B ELONING HEEFT INVLOED OP GEDRAG
Veel van de literatuur heeft betrekking op mogelijke motiverende dan wel demotiverende effecten van prestatiebeloning. De auteurs zijn het er wel over eens dat beloning invloed heeft op het gedrag van mensen, maar stellen vooral vragen bij de (langetermijn)effecten op de motivatie van medewerkers. Medewerkers zijn geneigd om aan te geven dat beloning niet zo belangrijk voor ze is. Onderzoek laat echter zien dat ze zich in hun gedrag meer laten beïnvloeden door beloning dan ze zelf denken en dat ze geneigd zijn om het effect van beloning te onderschatten (Rynes e.a. 2002). Mogelijk duidt dit op sociale wenselijkheid in de antwoorden.
28793
7
4.4
W ERKT BELONING ( DE ) MOTIVEREND ?
Er is een groot aantal artikelen dat ingaat op de vraag of beloning zorgt voor vermindering van de intrinsieke motivatie van medewerkers, of die stellen dat beloning een negatief effect heeft op de intrinsieke motivatie. Veel van deze artikelen komen voort uit een artikel van Deci en Ryan (1985). Deze auteurs beargumenteren dat beloning de intrinsieke motivatie verminderen omdat ze de behoefte van medewerkers aan autonomie en zelfbepaling ondergraven. Belangrijk hierbij is dat Deci en Ryan stellen dat dit negatieve effect zich voordoet als beloning gebruikt wordt als beheersinstrument (‘controlling’). Ze erkennen echter ook dat beloning tevens een informatief karakter kan hebben en beargumenteren dat informatie die medewerkers inzicht geeft in hun competenties de intrinsieke motivatie verhoogt. Ze maken echter niet duidelijk wanneer beloning een beheersmatig karakter heeft en wanneer het informatief is. Latere onderzoeken (Eisenberger & Cameron, 1996) maken duidelijk dat omstandigheden van invloed zijn op de relatie tussen beloning en intrinsieke motivatie. De motivatie neemt toe als de beloning mondeling gegeven wordt (uitspraken waarbij medewerkers erkenning krijgen voor hun prestaties) en wanneer de financiële beloning afhankelijk is van de kwaliteit van de prestatie. Dit laatste zou juist pleiten voor prestatiebeloning. Economische en psychologische theorievorming (alsmede onderzoeken) kwamen lange tijd los van elkaar tot stand en kwamen bovendien tot verschillende conclusies (Frey & Jegen, 2001). Volgens de economische invalshoek zou beloning een positief effect moeten hebben op gedrag. Deze benadering is gebaseerd op de extrinsieke motivatie. Een groot deel van de psychologische (onderzoeks)literatuur benadrukt echter de intrinsieke motivatie en voorspelde (zie Deci en Ryan) een negatief effect. Frey en Jegen onderzoeken dit verschil en komen tot de conclusie dat het negatieve effect zich voor zal doen als beloning wordt gebruikt om medewerkers te dwingen tot bepaald gedrag. Meerdere auteurs (o.a. Rynes et al, 2002) geven aan dat het belangrijk is dat leidinggevenden en medewerkers een overtuigingsbenadering hanteren en niet (te snel) kiezen voor een dwingende stijl. Veel auteurs gaan er impliciet vanuit dat intrinsieke motivatie beter is dan extrinsieke motivatie. Dit uitgangspunt is intuïtief ook aantrekkelijk. Een medewerker die uit zichzelf gemotiveerd is, vereist minder aansturing van een leidinggevende. Er wordt vaak uitgegaan van de gedachte dat een gemotiveerde medewerker tot betere prestaties komt. Een kanttekening is hierbij volgens ons op zijn plaats. De Raad voor het Openbaar Bestuur is van mening dat het voor een Andere Overheid noodzakelijk is dat er veranderingen in de cultuur en werkwijze van de overheid komen. Die verandering kan ook met zich meebrengen dat medewerkers voor andere werkwijzen gemotiveerd worden. Is het bijvoorbeeld wenselijk dat een beleidsmedewerker vooral zijn (intrinsieke) plezier beleeft aan het autonoom schrijven van een beleidsnotitie? Of zullen (sommige) beleidsmedewerkers juist meer naar buiten moeten treden en meer in interactie met doelgroepen tot invulling van beleid moeten komen? Medewerkers moeten vertrouwen hebben in hun mogelijkheden om de prestatie te kunnen leveren (‘self-efficacy’ vormt een sleutelbegrip in de ‘social cognitive theory’, Bandura 1986, 1997). De doelstellingen worden daarom vooraf afgesproken en moeten voor de betreffende medewerkers uitdagend, maar wel haalbaar zijn. Soms moet het vertrouwen van medewerkers verhoogd worden door training, etc. voordat een beloningssysteem effect kan hebben.
28793
8
De beloning moet groot genoeg zijn voor medewerkers om er belang aan te hechten. Voor variabele beloning geeft Thierry (2002) als indicatie dat de beloning minimaal 5% van het vaste salaris zou moeten zijn. De hoogte van de beloning moet bovendien ook passen bij de hoogte van de prestatie. Het is daarom lastig om aan te geven welk maximum zou moeten gelden. 4.5
V ERSCHILLENDE TYPEN MEDEWERKERS ; SELECTIE - EFFECT
Geld heeft niet voor iedereen dezelfde betekenis. Voor sommigen staat het voor zekerheid of voor consumptiemogelijkheden. Weer anderen associëren het met macht, of met status. Onderzoek (Ryan en Gerhart, 2002) laat zien dat er in ieder geval twee oriëntaties in te onderscheiden zijn: erkenning versus consumptiemiddel. Medewerkers die beloning zien als een erkenning voor eigen kwaliteiten, zullen positiever staan tegenover prestatiebeloning. Beloningsbeleid heeft invloed op de samenstelling van het personeelsbestand. Met andere woorden, er is sprake van een selectie-effect (o.a. Kristof, 1996). Personen die beloning zien als erkenning van hun competenties hechten meer belang aan het salaris bij het kiezen van een werkgever. Deze groep rapporteert ook vaker een hogere betrokkenheid en tevredenheid na aanname dan diegenen die minder belang hechten aan salaris bij hun keuze (O’Reilly & Caldwell, 1980). 4.6
D EMOTIVEREND EFFECT OP OVERIGE MEDEWERKERS ?
De meeste prestatiebeloningsvormen brengen met zich mee dat er (op basis van een beoordeling) onderscheid wordt gemaakt tussen een groep medewerkers die de beloning wel krijgt en een groep medewerkers die de beloning niet krijgt. Daarbij is het niet uitzonderlijk dat de groep die geen extra beloning krijgt groter is dan de groep die wel een extra beloning krijgt. Dit roept de vraag op of daar geen demotiverend effect van uitgaat voor die (grotere) groep? Bij het beantwoorden van die vraag moet onderscheid gemaakt worden tussen de beleving van mensen dat de toewijzing van de beloning rechtvaardig is (‘distributive justice theory’) versus de beleving dat de procedure die gevolgd wordt bij het toekennen van beloning rechtvaardig is (‘procedural justice theory’). De eerste theorie stelt dat medewerkers de verhouding tussen hun prestatie en beloning vergelijken met die van andere medewerkers. Als die vergelijking in hun ogen scheef is, dan zouden ze actie ondernemen om dit te herstellen. Lastig aan deze theorie is dat niet duidelijk is wat die actie dan zal zijn (bijvoorbeeld: protesteren bij de leidinggevende, vertrekken of minder gaan presteren) en wat een bepaalde medewerker zal doen. Daarbij spelen namelijk allerlei factoren een rol zoals de persoonlijkheid van de medewerker, maar ook de verwachting bestraft te worden. Uit onderzoek (Ryan & Gerhart, 2000) blijkt dat ‘procedural justice’ een nog belangrijker factor vormt dan ‘distributive justice’. De beleving van procedurele rechtvaardigheid hangt samen met het hanteren van rechtvaardige criteria, rechtvaardig hanteren van die criteria, consistentie in de toepassing en het geven van en de kwaliteit van ‘feedback’.
28793
9
Uit evaluatieonderzoek (van de NHS-aanpak) is gebleken dat de rechtvaardigheid van de beoordeling (naast het proces van doelstellingen afspreken en de hoogte van de prestatiebeloning) van invloed is op het effect ervan op motivatie en inspanning. Het effect is minder positief of blijft zelfs uit wanneer managers vonden dat de beoordeling niet rechtvaardig genoeg was. De vraag is wat medewerkers rechtvaardig vinden. Wat de ene medewerker rechtvaardig vindt, kan duidelijk verschillen van dat van een andere medewerker. Belangrijk is dan ook om (een vertegenwoordiging van) de medewerkers te betrekken bij het ontwerpen van het beloningssysteem en de procedures en om duidelijke afspraken te maken over waar medewerkers met hun vragen over en bezwaren tegen beloningsbeslissingen terechtkunnen. Een belangrijk aandachtspunt hierbij is de vaardigheid van managers in het beoordelen van medewerkers. Daarvoor is training van leidinggevenden noodzakelijk. Echter, uit onderzoek (Rynes et al, 2002) blijkt dat training op zich niet voldoende is om een blijvende verbetering in de kwaliteit van de beoordelingen te realiseren. Als er geen aanvullende maatregelen worden genomen om ervoor te zorgen dat leidinggevenden zorgvuldig om blijven gaan met de beoordelingen dan blijven ze beoordelingsfouten maken. Die fouten zijn namelijk niet alleen het gevolg van onwetendheid van leidinggevenden. Na de training blijken ze zich namelijk wel bewust te zijn van die fouten. Beoordelaarsfouten hebben ook te maken met andere factoren. Leidinggevenden betrekken bij hun beoordelingen ook andere afwegingen zoals budgettaire beperkingen, intern politieke inschattingen. Maar ook persoonlijke en sociale afwegingen spelen een rol. Uit het onderzoek naar bestaande initiatieven en de literatuur is een aantal mogelijkheden te halen dat kan bijdragen aan zorgvuldig beoordelen door leidinggevenden: •
Als uitgangspunt hanteren dat (een aantal) belangrijke prestatie-eisen objectief, meetbaar zijn geformuleerd.
•
Zorgen voor meetinstrumenten voor (een aantal) belangrijke prestatiecriteria, zodat de leidinggevende een deel van zijn beoordeling op objectieve metingen kan baseren.
•
Het in herkenbare, observeerbare gedragsvoorbeelden uitwerken van de (competentie-)eisen die gesteld worden aan het medewerkers.
•
Het organiseren van interbeoordelaarsoverleg, waarbij de leidinggevenden hun beoordelingen (geanonimiseerd) aan elkaar toelichten en deze moeten beargumenteren.
•
Het ‘grandfather’-principe: de manager van een aantal leidinggevenden waakt over de consistentie in de beoordelingen.
•
In het oordeel door een naast hogere over het functioneren van een leidinggevende laten meespelen hoe zorgvuldig die is omgegaan met de beoordelingen van zijn medewerkers.
4.7
T ELEURSTELLING OVER PRESTATIEBELONING ?
Alhoewel de analyse van de (onderzoeks)literatuur ons tot de conclusie leidt dat er geen negatief effect van prestatiebeloning uit hoeft te gaan en dit ook tot verhoging van de motivatie kan bijdragen, valt niet te ontkennen dat uit vrij veel evaluaties naar voren komt dat prestatiebeloning niet aan de verwachtingen voldoet (o.a. AWVN-onderzoek, 2004).
28793
10
Dit heeft onder andere te maken met de verschillen in verwachtingen tussen medewerkers, managers en HR-adviseurs (Biemans, 1999). Ook heeft het te maken met het eerder besproken belang van rechtvaardigheid dat op gespannen voet staat met de bevinding dat leidinggevenden na een training vaak beoordelaarsfouten blijven maken. Marsden (2001) concludeert op basis van een evaluatie van de praktijk in publieke organisaties dat de oorzaak van tegenvallende resultaten voor een belangrijk deel zijn terug te voeren op fouten in het ontwerp en de implementatie. 4.8
D EELCONCLUSIES
Wij concluderen op basis van het voorgaande dat: •
prestatiebeloning een positief effect kan hebben op de motivatie van medewerkers en op hun gedrag
•
dit positieve effect afhankelijk is van de transparante koppeling tussen de beloning en de geleverde prestatie
•
met name prestatiegerichte medewerkers gemotiveerd zullen worden door prestatiebeloning en dat het hanteren van prestatiebeloning tevens kan bijdragen aan een andere samenstelling van het personeel (selectie-effect)
•
het belangrijk is om veel aandacht te besteden aan de zorgvuldigheid waarmee beoordelingen totstandkomen, omdat dit in hoge mate bijdraagt aan de acceptatie en het tegengaan van demotivatie onder medewerkers die geen extra beloning ontvangen.
•
veel afhangt van de manier waarop de leidinggevende prestatiebeloning hanteert en het belangrijk is om maatregelen te treffen en procedures af te spreken die leidinggevenden blijvend stimuleren tot de gewenste aanpak.
Om dit te realiseren, zal prestatiebeloning ingebed moeten zijn in een goed uitgewerkt systeem van prestatiesturing. In het volgende hoofdstuk gaan we daarom in op de vormgeving van prestatiesturing.
28793
11
5.
PRESTATIESTURING
Voordat wij ingaan op prestatiebeloning, gaan wij in dit hoofdstuk eerst in op hetgeen noodzakelijkerwijs aan het belonen van prestaties voorafgaat, namelijk het (kunnen) maken van afspraken over te leveren prestaties. Prestatiesturing begint met een duidelijke visie op de relatie tussen de missie van de organisatie en de prestaties van medewerkers. Een overheidsorganisatie dient zich allereerst af te vragen aan welk maatschappelijk effect (‘outcome’) het een bijdrage wil leveren c.q. verwacht wordt te leveren. Dit is een politieke afweging, waarbij de overheidsorganisatie te maken heeft met keuzes en standpunten van kabinet, politieke partijen en/of belangenorganisaties. Overigens dient hierbij te worden opgemerkt dat het beoogde maatschappelijke effect niet alleen wordt beïnvloed door de activiteiten van de overheidsorganisatie zelf, maar door meerdere (externe) factoren en ook door andere organisaties. Belangrijk is dan ook dat een overheidsorganisatie aangeeft wat haar bijdrage (‘output’) aan de beoogde maatschappelijke effecten kan zijn. Die bijdrage van de overheidsorganisatie kan worden gezien als de prestatie waarop zij aanspreekbaar is. Die resultaten moeten liefst meetbaar, waarneembaar dan wel aantoonbaar zijn. Daartoe worden de beoogde resultaten gekoppeld aan prestatie-indicatoren. Vervolgens kan dan een vertaling plaatsvinden naar de activiteiten die moeten worden verricht, procedures die daarbij moeten worden gehanteerd en de kennis en competenties die nodig zijn om dit adequaat uit te kunnen voeren.
Kennis/ competenties
Proces/Procedure/Taken
Resultaten
Effecten
INPUT
THROUGHPUT
OUTPUT
OUTCOME
‘Output’-prestaties zijn bij voorkeur meetbaar. Voorbeelden van meetbare prestaties zijn: vergunningen, beschikkingen, controlebezoeken, beleidsnota’s, uitvoeringsprogramma’s verordeningen, aanbestedingen en verleende subsidies. Daarbij kan het zowel gaan om kwantitatieve als kwalitatieve criteria. ‘Throughput’-prestaties hebben veelal betrekking op procesactiviteiten. Voorbeelden van procesmatige prestaties zijn: het stimuleren van andere partijen om iets te laten of te doen, het bevorderen van samenwerking met of tussen bepaalde partijen, het organiseren en coordineren van overlegstructuren, het begeleiden en coördineren van de totstandkoming of het uitvoeren van nota’s, programma’s of procedures. Maar ‘throughput’-prestaties kunnen ook bestaan uit intermediaire prestaties zoals de transparantie en brede afspiegeling van maatschappelijke opvattingen in een beleidsnota.
28793
12
‘Input’-prestaties hebben betrekking op de (ontwikkeling van) kennis en competenties waarover een medewerker laat zien te beschikken en effectief in te zetten. Prestaties zijn bijvoorbeeld: in een bespreking laten zien over goed inzicht te beschikken in de ontwikkelingen die zich voordoen, in overleg verschillende communicatieve stijlen kunnen hanteren. De vertaling van outcome naar output is bij met name overheidsorganisaties soms lastig te maken. Zo kan het lastig zijn om de ‘output’ van overheidsorganisaties te definiëren, omdat de doelstellingen van de organisatie deels strijdig met elkaar zijn. Belangengroepen kunnen onderling verschillende opvattingen hebben over wat de ‘output’ van de organisatie zou moeten zijn. Overheidsorganisaties kennen vaak geen eendimensionale prestatiemaatstaf (zoals winst in het bedrijfsleven). Door sommige auteurs (o.a. Kanter en Summers, 1994) wordt dan ook bepleit om te werken met ‘multiple measures for multiple constituencies’. Typerend voor de overheid is ook dat belangengroepen hun oordeel niet alleen baseren op het resultaat, maar dit ook laten afhangen van de wijze waarop dat tot stand is gekomen. Vooral dit ‘hoe’ is bepalend voor het externe criterium legitimiteit dat wezenlijk is voor de publieke sector (Van der Steen, 2004). Zo gaat het er niet om dat bepaalde projecten goedkoop worden uitgevoerd, maar dat deze in maatschappelijke consensus totstandkomen en daarmee legitiem worden. Door meerdere maatstaven te gebruiken en bij de evaluatie van prestaties relevante belangengroepen te betrekken, kan toch nagegaan worden of een overheidsorganisatie relevante en gedragen prestaties heeft gerealiseerd. In het bovenstaande hebben wij een aantal complicerende aspecten benoemd voor het benoemen van prestaties door overheidsorganisaties. Het is volgens ons belangrijk om onderscheid te maken tussen verschillende typen overheidsorganisaties en na te gaan waar het optimale aangrijpingspunt ligt voor prestatiesturing in een bepaald type organisatie. 5.1
A ANGRIJPINGSPUNT ( EN ) VOOR PRESTATIESTURING
Prestatiesturing bij medewerkers moet niet als een losstaand proces worden gezien, maar als een onderdeel van de normale bedrijfsprocessen. Dat bevordert de koppeling tussen organisatieprestaties en medewerkerprestaties. Bij het vormgeven van prestatiesturing is het dan ook belangrijk om te kijken naar de aard van de werkprocessen (o.a. Jansen en De Waal, 2004) en zich af te vragen waarop het beste gestuurd kan worden? Daarbij gaat het om de afwegingen zoals: •
Op welke fase in het proces is regelmatig betrouwbare meting mogelijk?
•
Hoe kan die meting het beste plaatsvinden? Door een objectief meetinstrument of door een persoon?
De ‘agency theory’ onderscheidt twee sturingsmodellen c.q. type contracten: als het gedrag van de medewerker tegen lage kosten kan worden gevolgd, is een gedraggeoriënteerd contract aan te raden; als dit niet mogelijk is dan moet men of betere informatiesystemen ontwikkelen of kiezen voor uitkomstgeoriënteerd (Ryan & Gerhart, 2000).
28793
13
Bij Arbejdsskadestryrelsen worden de beslissingen door de regionale claimteams centraal afgehandeld door een administratieafdeling. De prestatieafspraken voor deze afdeling hebben betrekking op de ‘output’. Die is goed te meten omdat de administratieve afhandeling volledig ondersteund wordt door automatisering. Via de geautomatiseerde systemen is gemakkelijk na te gaan hoeveel dossiers in een bepaalde periode zijn verwerkt, de doorlooptijd per dossier, etc. De grote span-of-control van de leidinggevende maakt het daarentegen veel lastiger om te sturen op gedrag van medewerkers. Bij het Centraal Planbureau heeft de beoordeling van medewerkers vooral betrekking op de ‘input en throughput’. Medewerkers werken in kleine (projectgroepen) en leidinggevenden hebben of zelf direct zicht op het functioneren van medewerkers of kunnen projectleiders bevragen over het functioneren van medewerkers in het kader van een project. Bovendien zijn leidinggevenden ook zelf deskundige en ervaren onderzoekers en kunnen zich daardoor een goed oordeel vormen over de kennis en competenties van medewerkers. Bovenbeschreven voorbeelden laten duidelijk zien dat organisaties verschillende keuzes maken ten aanzien van de afspraken die ze met medewerkers maken. Daarbij gaat het niet alleen om de inhoud van die afspraken, maar ook om het soort afspraken. In onderstaande figuur noemen wij een aantal veelvoorkomende redenen voor het kiezen van sturen op ‘outcome’, ‘output’, ‘throughput’ of ‘input’ dan wel combinaties daarvan. Professionals Kenniswerkers
Kleine span of control Deskundig leidinggevende Subjectiviteit/Kwaliteit
Voorspelbaar Meetbaar Grote span of control Sturen op afstand
Geen of weinig exogene factoren
Kennis/ competenties
Proces/Procedure/Taken
Resultaten
Effecten
INPUT
THROUGHPUT
OUTPUT
OUTCOME
Sturen op ‘outcome’ is (zeker binnen overheidsorganisaties) vaak erg lastig en wordt eigenlijk alleen gehanteerd in die gevallen waarin een organisatie volledig zelfstandig het effect kan bereiken. Sturen op ‘output’ past met name bij organisaties waar: •
managers goed kunnen inschatten wat de resultaten zullen zijn (vaak is er dan sprake van een stabiele omgeving en relatief gestandaardiseerde werkzaamheden)
•
sprake is van objectief meetbare prestaties (deze zijn dan vaak kwantitatief van aard, maar sommige kwalitatieve prestaties zijn ook goed objectief te meten)
•
leidinggevenden te maken hebben met een grote span-of-control of wanneer ze te maken hebben met medewerkers die hun werkzaamheden verrichten zonder dat zij zelf zicht hebben op de uitvoering.
28793
14
Sturen op ‘throughput’ en ‘input’ gaan vaak samen en zijn met name passend bij organisaties: •
met hoogopgeleide medewerkers die sturing krijgen van een inhoudelijk deskundige leidinggevende die bovendien zelf vaak meewerkt en een relatief klein aantal medewerkers aanstuurt
•
waar de prestaties een sterk kwalitatief karakter hebben en daardoor afhankelijk zijn van een (subjectieve) beoordeling door één of meer personen
•
waar het realiseren van ‘output’ lastig is, maar wel afspraken gemaakt kunnen worden over intermediaire prestaties (Jansen en De Waal, 2004).
5.2
D EELCONCLUSIES
Prestatiesturing in de publieke sector vraagt zowel om sturen op ‘output’ als op ‘input/ throughput’. Bij publieke organisaties gaat het vaak niet alleen om het behalen van resultaat, maar ook (en soms zelfs nog meer) om de manier waarop dat resultaat totstandkomt. Er zijn ook grote verschillen tussen overheidsorganisaties. De mate waarin resultaten meetbaar te maken zijn, verschilt sterk per organisatietype. Mate van meetbaarheid 100%
Typen activiteiten Ontwikkeling
Onderzoek
Uitvoering
Handhaving
Bovenstaande figuur geeft weer dat de mate waarin meetbare prestaties kunnen worden geformuleerd, toeneemt naarmate het type activiteiten verschuift van beleidsvorming naar beleidsuitvoering, toezicht en handhaving en bedrijfsvoering. Met andere woorden: hoe concreter de activiteiten, hoe ‘meetbaarder’ de prestaties. Sturen op ‘output’ sluit beter aan bij organisatie(-eenheden) waarvan de doelstellingen kwantitatief meetbaar zijn en er leiding wordt gegeven aan grote groepen medewerkers of sturing op afstand plaatsvindt. Bij beleidsuitvoerings- en beleidshandhavingsprocessen past het daarom beter als het accent meer gelegd wordt op het sturen op resultaten. Bij batenlastendiensten is prestatiemeting met behulp van prestatie-indicatoren inmiddels al vrij gebruikelijk geworden.
28793
15
Sturen op ‘input/throughput’ past beter bij organisatie(-eenheden) waarvan de doelstellingen kwalitatief zijn en er leiding wordt gegeven aan kleine groepen hoogopgeleide medewerkers. Bij beleidsontwikkelings- en beleidsonderzoeksprocessen past het dan ook beter als sturen op gedrag meer de nadruk krijgt. In de bijlage Beslisbomen wordt een overzicht gegeven van de afwegingen om te kiezen voor sturen op ‘output’, ‘input/throughput’ of de combinatie van beide. Omdat verschillende vormen van prestatiesturing van belang zijn voor de doelstelling van het kabinet, gaan wij in de volgende hoofdstukken dieper in op de succes- en faalfactoren bij het sturen op ‘output’ respectievelijk ‘input/throughput’.
28793
16
6.
STUREN OP RESULTATEN (‘OUTPUT’)
6.1
A LGEMEEN
Sturen op ‘output’ vereist het maken van duidelijk resultaatafspraken. In een eerder onderzoek uitgevoerd door Berenschot (1999) is geconcludeerd dat het begrip ‘resultaatafspraken’ binnen de top van de rijksoverheid verschillende ladingen heeft: •
‘Werkafspraken’ gericht op een effectieve omgang en communicatie tussen betrokkenen.
•
‘Resultaatafspraken’ over te bereiken beleidsdoelen.
•
‘Persoonlijke afspraken’; waarbij nog een onderscheid gemaakt kan worden tussen functioneringsafspraken en loopbaan-/ontwikkelingsafspraken.
In dit rapport verstaan wij onder resultaatafspraken de tweede categorie. Het doel van deze afspraken is het vergroten van de realisatiekansen van beleidsinhoudelijke prioriteiten door het zo veel mogelijk expliciteren van de te bereiken doelen en beschikbare middelen. Met andere woorden, resultaatafspraken gaan over het WAT (wat is de doelstelling die bereikt moet worden) en niet over het HOE (hoe kan men het beste te werk gaan om het doel te bereiken). Onderstaand worden een aantal voorbeelden gegeven. VOORBEELDEN VAN AFSPRAKEN
Beleidsontwikkeling/wetgeving • Prioriteit zal worden gegeven aan het opstellen van een beleidsnota over de bestrijding van milieucriminaliteit. Deze nota bevat een visie die de basis is voor operationeel handelen van de meest betrokken ministeries, waarbij de coördinerende rol van dit ministerie nader vormgegeven moet worden. • Op tijdstip T is er een wetsvoorstel over X gereed.
Uitvoering/handhaving • De komende twee jaar staat de uitvoering van het Integraal VeiligheidsProgramma bovenaan de prioriteitenlijst. In dat kader zal een nationaal congres worden georganiseerd. • Het komend jaar wordt de behandeling van brieven van burgers versneld tot gemiddeld twee weken.
Complexe projecten • Als gastland zullen we de voorbereidingen van de Olympische Spelen in het jaar Y zodanig insteken dat de uitvoering daarvan zonder noemenswaardige verstoringen van de openbare orde kan verlopen.
28793
17
6.2
P ROCES
Resultaatafspraken vormen een afgeleide van missie en strategie van de organisatie. Eerder is door ons aangegeven dat het kabinet van mening is dat de burger van de overheid mag verwachten dat zij duidelijke doelen formuleert en zichtbare resultaten boekt. Alhoewel dit voor overheidsorganisaties lastiger is dan voor ondernemingen, is het wel essentieel dat dit zo veel mogelijk nagestreefd wordt. 6.2.1 Fase 1: Meetbaar maken van organisatiedoelstellingen Bij sturen op ‘output’ dienen allereerst de organisatiedoelstellingen zo veel mogelijk meetbaar geformuleerd te worden. Figuur: Koppeling resultaatafspraken aan missie/strategie
Strategie
Structuur/cultuur
Organisatiedoelstellingen
Groepsdoelstellingen
Functies/rollen Functie-eisen/ competenties
Individueel ‘contract’
Individuele doelstellingen
Variabele beloning
Planning & control
Voortgangsevaluatie
Beoordeling
In Canada worden binnen de overheid jaarlijks de prioriteiten voor de komende periode vastgesteld door het Hoofd van de Public Service, gebaseerd op de overheidsagenda en de behoeften van de Public Service. Deze prioriteiten bieden een raamwerk voor de ontwikkeling van prestatieafspraken voor de Deputy Ministers en voor de Executives, die de Deputy Ministers helpen bij het behalen van de resultaten. Voor elke beoordelingscyclus wordt een prestatieovereenkomst opgesteld tussen de Deputy Minister en het Hoofd van de Public Service. De Deputy Minister sluit op zijn beurt weer overeenkomsten met de Executives die aan hem rapporteren. De overeenkomst bestaat uit: 1)
Generieke langlopende afspraken, die normaal gesproken niet jaarlijks veranderen (met name over financiën, personeel, en dergelijke).
2)
Gemiddeld drie key commitments die gekoppeld zijn aan de overheidsdoelen en de focus/prioriteit aangeven voor de komende periode (SMART-geformuleerd en uitdagend maar haalbaar met de nodige inzet).
3)
Prestatie-indicatoren die toetsbaar maken of de afspraken zijn gerealiseerd (waaronder ook de beoordeling van een selectie uit de leiderschapscompetenties).
28793
18
Gedurende het jaar kunnen de afspraken worden veranderd wanneer zich onvoorziene en ongebruikelijke omstandigheden voordoen. Aan het eind van de beoordelingscyclus wordt beoordeeld of de afspraken zijn gerealiseerd, niet zijn gerealiseerd of dat ze significant zijn overtroffen. Het bleek veel werk te zijn om prestatie-indicatoren te ontwikkelen die in de publieke sector meetbaar zijn en binnen het bereik van een individu vallen. Er zijn factoren, zoals het politieke programma en de publieke opinie, die over het algemeen niet door een individu zijn te beïnvloeden. Bij de NHS is de ervaring opgedaan dat bij het opstellen van meerdere doelstellingen voor een manager goed moet worden bekeken of deze niet tegenstrijdig zijn. Zo kan in de NHS de doelstelling om een breed dienstenpakket aan te bieden tegenstrijdig zijn met de doelstelling om kosten te beheersen. 6.2.2 Fase 2: Vertaling naar deelprocessen en lagere niveaus. Veelal verloopt het proces voor het maken van resultaatafspraken ‘top-down’. Dit bevordert dat resultaatafspraken op een lager niveau in de organisatie gekoppeld zijn aan afspraken op een hoger niveau. Leidinggevenden op een lager niveau kunnen uiteraard meedenken en uitwerking geven aan de doelstellingen voor het eigen organisatieonderdeel, maar de toegevoegde waarde moet blijken uit de bijdrage die geleverd wordt aan de resultaten op een hoger niveau. Eerste managementechelon
Tweede managementechelon
Individu/team
28793
Individu/team
Individu/team
19
Door het aan elkaar relateren (‘linking-pin’-benadering) van doelstellingen op verschillende niveaus, ontstaat de mogelijkheid voor het lijnmanagement om te achterhalen waar bijgestuurd moet worden, interne benchmarkonderzoeken uit te voeren, enzovoorts. Het werken met prestatie-indicatoren krijgt daarmee een belangrijke rol bij het besturen van de organisatie.
De strategie van de Finse douane wordt jaarlijks met het volledige management besproken en vastgelegd in een plan met één en drie jaarsdoelstellingen. De strategie wordt geïmplementeerd op basis van de Balanced Scorecard. Prestatiesturing is gebaseerd op een jaarlijkse overeenkomst met het Ministerie van Financiën waarin kwalitatieve en kwantitatieve doelstellingen alsmede de gealloceerde middelen zijn vastgelegd. De directie heeft jaarlijks gedurende twee dagen met het management van de departementen en districten bijeenkomsten waarin resultaten worden getoetst en over nieuwe doelstellingen wordt onderhandeld. Tussentijds wordt driemaal per jaar over de belangrijkste resultaten gerapporteerd. Door de gemeente Amsterdam is zeer recentelijk een aanpak geïntroduceerd waarbij doelen op het niveau van het concern, het bedrijf of dienst, producten en individu worden bepaald. Wethouders stellen met de directeuren de doelen vast en monitoren en beoordelen de realisatie. Als grote winstpunten worden gezien synergie tussen alle concernonderdelen, de transparantie van doelen en de vertaling naar concrete activiteiten en de duidelijkheid die het met zich mee heeft gebracht over functioneren van diensten en medewerkers/managers. Bij prestatiesturing en -beloning op basis van ‘output’ zal gekozen moeten worden voor incentives/bonussen op het niveau van de organisatie, een organisatieonderdeel, een team en/of een individu. Essentieel bij deze keuze is dat bekeken wordt of een individu (of een team of een organisatieonderdeel) zelfstandig een bepaald resultaat kan behalen en of verifieerbaar is dat de persoon, het team of de afdeling het resultaat daadwerkelijk heeft gehaald. Later in dit hoofdstuk staan wij stil bij het maken van afspraken over teamprestaties.
De directeur-generaal van Arbejdsskadestryrelsen sluit jaarlijks een contract met de minister met betrekking tot de afhandeling van schadeclaims. Het contract bevat de doelstellingen voor het nieuwe jaar, alsmede een meerjarendimensie (de ‘line of sight’) voor de komende drie jaar. Met dit laatste aspect wordt de continuïteit en continue verbetering over meerdere jaren bevorderd. Ook vergemakkelijkt het de jaarlijkse onderhandelingen. Dit contract wordt doorvertaald naar de regiomanagers en vervolgens naar de zelfsturende teams. Door de ‘line of sight’ kunnen de teams hun eigen doelstellingen ook beter in het noodzakelijke perspectief plaatsen. 6.2.3 Fase 3: Meetbaar maken van afspraken Om ervoor te zorgen dat resultaatafspraken goed te beoordelen zijn, worden ze veelal uitgewerkt volgens het SMART-principe: •
Specifiek - eenduidige afspraken waar betrokkenen hetzelfde onder verstaan.
•
Meetbaar - er moet gecontroleerd kunnen worden of de afspraak ook daadwerkelijk gerealiseerd is.
•
Acceptabel - het resultaat moet beïnvloedbaar zijn voor en vallen onder de taakstelling van betrokkene(n).
•
Realistisch - doelstellingen moeten reëel oftewel haalbaar zijn.
28793
20
•
Tijdgebonden - duidelijk moet zijn op welk moment het resultaat behaald moet zijn (langeretermijndoelstellingen worden bij voorkeur in stukken geknipt).
Bij DNB heeft het nieuwe beoordelingssysteem moeten ‘landen’ in de organisatie, managers en medewerkers hebben ervaring opgedaan met de hantering van het systeem. Al in vrij korte tijd bleek het beoordelingssysteem een meer resultaatgerichte manier van werken te stimuleren. Het heeft ertoe geleid dat medewerkers andere afwegingen maken, doordat ze meer gefocust zijn op de resultaten en kosten. Bovendien is een cultuurverandering in gang gebracht waarin mensen elkaar aanspreken op functioneren en gemaakte afspraken. Bij NHS lag in de beginjaren van prestatiesturing en -beloning jarenlang de (politieke) prioriteit bij het reduceren van wachttijden in de ziekenhuizen. Door de focus van de inspanningen van het management op dit aspect zijn andere aspecten onderbelicht gebleven en (misschien) tekortgedaan, zo blijkt uit evaluatie van de ervaringen. Hier is de les uitgetrokken dat de complexiteit van een functie tot uitdrukking moet komen in de resultaatafspraken. Daarbij geldt de meetbaarheid van deze resultaatafspraken niet als doel, maar als randvoorwaarde. 6.2.4 Fase 4: Ontwikkelen van prestatie-indicatoren, meetinstrumenten en normen Om na te kunnen gaan of de ‘output’ ook daadwerkelijk gerealiseerd wordt, is het nodig om indicatoren te benoemen. Veelal hanteert men twee à drie indicatoren per doelstelling. Door het kiezen van een aantal indicatoren kan men verschillende aspecten meten. De ene indicator richt zich dan bijvoorbeeld op kwantiteit en een andere op kwaliteit van de output. Die indicatoren worden uitgewerkt in meetinstrumenten. Die kunnen zeer verschillend van aard zijn, omdat ze direct gerelateerd zijn aan het aard van de ‘output’. Voorbeelden zijn: een automatische teller die bijhoudt hoeveel dossiers administratief worden afgehandeld, een financiële maandrapportage, een medewerkerstevredenheidsvragenlijst. Bij voorkeur zijn het meetinstrumenten die normaal onderdeel vormen van de bedrijfsprocessen en dus niet alleen ontwikkeld worden ten behoeve van het beoordelingsproces. Daarnaast zullen er normen moeten worden afgesproken voor de verschillende indicatoren. Die normen kunnen absoluut van aard maar ook relatief van aard zijn, ook kan het gaan om een externe vergelijking of om een interne vergelijking. Hierna geven wij twee voorbeelden: Doelstelling
Indicator(en)
Normen
Ontwikkelen van een sluitend en samenhangend aanbod van voorzieningen en activiteiten die de sociale cohesie in de gemeente versterken
Periodiek tevredenheidsonderzoek onder de bevolking
Tevredenheidsscore > 7
Percentage van de bevolking dat lid is van verenigingen, vrijwilligerswerk doet
> 70%
Doelstelling
Indicator(en)
Normen
Aantal afgehandelde dossiers
10 per week
Doorlooptijd per dossier
3 werkdagen
Productiviteit claimafhandeling
28793
21
6.2.5 Fase 5: Gesprekkencyclus Belangrijk is tevens dat er vooraf duidelijkheid bestaat over de te behalen resultaten en dat er tussentijds feedback plaatsvindt. Beoordelingen mogen geen verrassing vormen. December November
Januari
Februari
Oktober
Maar
September
Augustus
April Fu n) nct (ke ione ringsgesprek
Mei
Juli Juni
Het aantal gesprekken en het moment waarop de gesprekken plaatsvinden, zal bekeken moeten worden per organisatie(onderdeel). Er kan bijvoorbeeld voor gekozen worden om beoordeling en doelstellingen (voor de nieuwe periode) in een gesprek te combineren. Bij het maken van resultaatafspraken kan er ook voor gekozen worden om deze (eerst) met de hele afdeling te bespreken. Tevens is afstemming met de planning-en-controlcyclus in veel gevallen wenselijk. Bovenbeschreven proces komt voor de handliggend over en roept de vraag op waarom het niet altijd gebeurt c.q. lukt in de praktijk. Wij komen hier later in het rapport op terug, omdat daarmee inzicht ontstaat in een aantal andere randvoorwaarden. 6.3
T EAMPRESTATIES
In zijn advies aan het kabinet geeft de Raad aan dat de overheidscultuur die past bij een Andere Overheid de afkorting FORS en die staat voor: flexibel, omgevingsgericht, resultaatgericht en samenwerkingsbereid. In dit hoofdstuk staan we stil de relatie tussen belonen en de bereidheid tot samenwerken door in te gaan op teamprestaties en –beloning. Voorgaande hoofdstukken hadden impliciet of expliciet vooral betrekking op individuele prestaties en beloning. Hier willen we ingaan op vragen zoals: wanneer is het beter om afspraken te maken met teams en het team te belonen? Wat zijn daarbij de succes- en faalfactoren?
28793
22
Arbejdsskadestryrelsen koos in eerste instantie voor concurrentie tussen de teams. De bonus van beter presterende teams onttrok geld aan de bonuspot waardoor minder geld overbleef voor de andere teams. Hierbij werd als nadeel ervaren dat de beter presterende teams hun informatie/leerervaringen liever niet wilden delen met de andere teams wat nadelig werkte voor de totale prestatie. Recentelijk heeft men een aanpassing aangebracht. De hoogte van de teambeloning is niet langer alleen afhankelijk van de teamprestatie (deze kent men een gewicht van 60% toe), maar ook van de prestaties van de gehele organisatie (20%) en van het gemiddelde van de contractrealisatie door teams waar een duidelijke afhankelijkheidsrelatie mee is (20%). Daarmee wil men de onderlinge samenwerking stimuleren. Tijdens ons onderzoek kon men nog niet aangeven of deze aanpak de gewenste effecten heeft. Ontwikkelingen binnen organisaties zoals we die in de afgelopen jaren hebben kunnen zien, conflicteren met elkaar (Vijfeijken e.a., 2004). Enerzijds wordt het werk meer en meer georganiseerd rondom teams in plaats van rondom het individu. Organisaties stimuleren dat medewerkers meer gaan samenwerken door bijvoorbeeld projectmatig te werken. Anderzijds is er een toename van prestatiebeloning die juist gericht is op individuele werkzaamheden door medewerkers. 6.3.1 Echte teams Er zijn drie modellen van elkaar te onderscheiden als het gaat om taakontwerp (Wageman, 1995): •
Taken zijn in hoge mate onafhankelijk en kunnen uitgevoerd worden door individuen. Hij geeft als voorbeeld een verkoopteam waarin elke verkoper zijn eigen gebied heeft en de variabele beloning alleen gebaseerd is op zijn eigen verkoopresultaten.
•
Taken zijn onderling sterk afhankelijk en vereisen de bijdrage van meerdere personen. Bijvoorbeeld teams waarin personen met verschillende expertises samenwerken en die verschillende expertises ook noodzakelijk zijn om problemen op te kunnen lossen.
•
Een hybride model dat elementen van beide voorgaande modellen combineert. Bijvoorbeeld onderzoekers in een R&D-laboratorium die ieder een eigen onderzoeksproject uitvoeren en daarnaast samenwerken in een gemeenschappelijk project.
Onderzoek naar combinaties van taakontwerp en beloningsvormen, resulteerde in de conclusie dat groepen beter presteren als hun taken en de beloning of zuiver groepsgericht of zuiver individugericht zijn. Hybride taakontwerpen resulteren in minder goede prestaties. Bij het kijken naar teams binnen organisaties is het van belang om onderscheid te maken tussen teams die echt afhankelijk van elkaar zijn (taakafhankelijk en doelafhankelijk), omdat de verschillende disciplines in het team noodzakelijk zijn om de prestatie te leveren en teams die alleen doelafhankelijk zijn (bijvoorbeeld een verkoopteam dat met elkaar een target moet realiseren, maar waarvan de leden individuele taken uitvoeren). In dit hoofdstuk richten wij ons dan ook op teams waarbij er sprake is van een duidelijke taakafhankelijkheid tussen de teamleden. Of dat zo is, hangt af van het taakontwerp. Met andere woorden, het is geen gegeven, maar afhankelijk van keuzes door de organisatie. Een productielijn waarin elke medewerker op zijn voorganger moet ‘wachten’ voordat hij zijn productbewerking kan doen, kent duidelijk taakafhankelijkheid.
28793
23
Men kan de productie echter ook zo organiseren dat medewerkers niet in volgorde handelingen verrichten, waardoor ze in meer in eigen tempo kunnen werken. Als samenwerken bepalend is voor goede prestaties, dan is het essentieel dat men taakafhankelijkheid creëert en samenwerking stimuleert door beloningsvormen die het team alleen door samen te werken kan verdienen. Tegelijkertijd vormt voorgaand vereiste een belangrijke reden waarom teamprestaties en beloning zo lastig in te voeren zijn. Het creëren van positieve uitkomstafhankelijkheid is in de praktijk nogal ingewikkeld. Er moeten niet alleen op teamniveau ontwerpbeslissingen worden genomen, maar ook op individueel niveau. Een voorwaarde bij teamprestaties is dat de indicatoren op teamniveau ondersteund worden door individuele indicatoren die minimaal resulteren in neutrale afhankelijkheid en, bij voorkeur, in positieve afhankelijkheid. Als er sprake is van een negatieve afhankelijkheid dan krijgen teamleden tegenstrijdige signalen en zal dit de teamprestaties negatief beïnvloeden. 6.4
D EELCONCLUSIES
Wij concluderen op basis van voorgaande bespreking van ‘output’-sturing dat: •
Er gestart wordt vanuit een duidelijke visie op de bijdrage van de organisatie.
•
De belangrijkste doelstellingen van de organisatie zodanig worden uitgewerkt dat ze meetbaar en controleerbaar zijn.
•
Afspraken met medewerkers vooraf worden gemaakt, er tussentijds zicht wordt gegeven op de realisatie ervan, en dat er sprake is van een ‘line of sight’ op overkoepelende en langetermijndoelstellingen.
•
Het formuleren van ‘output’-afspraken een leerproces is en met name binnen publieke organisaties tijd zal vragen.
•
Controle op de realisatie van afspraken het beste kan gebeuren door het inbedden van de prestatieafspraken in de planning-en-controlcyclus en het hanteren van meetinstrumenten die passen (of al aanwezig zijn) binnen de normale bedrijfsvoering.
•
Het beter is om te kiezen voor individuele prestaties of voor teamprestaties, want hybride vormen blijken tot minder goede resultaten te leiden.
•
Het zorgen voor een positieve uitkomstafhankelijkheid in de praktijk lastig is en het maken van prestatieafspraken voor een team beter beperkt kan blijven tot situaties waarbij individuen echt van elkaar afhankelijk zijn voor de prestatie.
28793
24
7.
STUREN OP GEDRAG/AANPAK (‘INPUT/THROUGHPUT’)
7.1
A LGEMEEN
Nu steeds meer (overheids)organisaties ervaring hebben opgedaan met competentiemanagement, zien we een ontwikkeling waarbij organisaties in de beloning ook differentiëren tussen medewerkers op basis van competenties (gedrag). In feite speelde dit bij de beoordeling van medewerkers al veel langer een rol. De introductie van competentiemanagement heeft echter geleid tot een beoordeling van medewerkers die gebaseerd is op meer uitgewerkte criteria door het definiëren en in gedragsvoorbeelden uitwerken van competenties (o.a. van Uchelen, Jungjohann, 2004). Veel organisaties hebben competentiemanagement in eerste instantie vooral geïntroduceerd met de nadruk op ontwikkelingsmogelijkheden voor medewerkers. Bij het koppelen aan beloning wordt door medewerkers vaak veel kritischer aangekeken tegen de uitwerking van de competenties en de vaardigheden van leidinggevenden om zorgvuldig te beoordelen. In dit hoofdstuk bespreken we eerst kort de fasen die organisaties veelal doorlopen bij het invoeren van competentiemanagement. Een goede invoering hiervan is namelijk een belangrijke voorwaarde voor het koppelen van de beloning aan competenties. Die beloningskoppeling kan gezien worden als een toetssteen voor competentiemanagement. Weerstanden bij medewerkers (en leidinggevenden) tegen deze koppeling zijn veelal indicaties voor problemen bij de praktische toepassing van competentiemanagement. 7.2
P ROCES
De invoering van competentiemanagement neemt vaak meerdere jaren in beslag. Hierna schetsen we kort de stappen die organisaties veelal doorlopen.
28793
25
7.2.1 Fase 1: Koppelen van missie/strategie aan doelgroepen en benodigde kennis/competenties In principe begint competentiemanagement met het beantwoorden van de vraag: welke (verandering in) eisen stelt onze missie/strategie aan de kennis en competenties van (specifieke groepen van) onze medewerkers. Als onderdeel van deze vraag dient dan ook gekeken te worden naar de gewenste organisatiecultuur. Bij het beantwoorden van die vragen moet het (hoogste) management van een organisatie betrokken zijn. Organisatieontwikkelplan
Doelgroepen sleutelfuncties
Strategie
Cultuur/structuur
Functies/rollen Kennis & competenties
Persoonlijk Ontwikkelplan
Individuele doelstellingen
Salarisgroei
Coaching/opleiding/ mobiliteit/personeelsplanning
Functioneringsgesprek
Beoordeling
Binnen prestatiemanagement zien we verschillende opvattingen over hoe de relatie gelegd moet worden tussen missie/strategie enerzijds en kennis/competenties van medewerkers anderzijds (o.a. Boselie en Paauwe, 2004). De contingentiebenadering of ‘external fit approach’ veronderstelt dat HRM-beleid een afgeleide is van de organisatiestrategie. In deze opvatting staan de omgeving(sontwikkelingen) en de daaruit voortvloeiende strategische keuzes veel meer centraal. Het pleidooi voor het afstemmen op de strategie klinkt intuïtief aantrekkelijk. Sels (2003) geeft echter aan dat deze benadering niet vrij is van problemen. De benadering is bijvoorbeeld lastig als er geen uitgekristalliseerde strategie is of als diverse groepen er een andere strategische intentie op na houden. Dit laatste is met name voor publieke organisaties vaak zeer herkenbaar. Daarnaast geeft hij aan dat de contingentiebenadering er te veel van uitgaat dat alleen de strategie het personeelsbeleid stuurt. Daarbij wordt voorbijgegaan aan onder andere wet- en regelgeving en CAO-afspraken die ook van invloed zijn op het personeelsbeleid. De tegenhanger van deze contingentiebenadering is de ‘resource based view’. In deze laatste benadering gaat men ervan uit dat het gaat om het onderkennen en cultiveren van intern aanwezige bronnen voor het gestalte geven aan de strategie. Dit is dus meer in een redenering van binnenuit waarbij kennis en competenties van medewerkers belangrijke bronnen vormen waarop men de strategische keuzes zou moeten baseren. Men zal in dit geval dus meer op zoek gaan naar mogelijkheden om de reeds aanwezige kennis en competenties effectief te benutten.
28793
26
In de contingentiebenadering zie je daarentegen vaker dat men uitkomt op het benoemen van de wensen die men heeft ten aanzien van aanvullende of andere kennis en competenties dan de huidige. Wij zijn van mening dat het veelal niet zozeer gaat om een keuze tussen één van beide benaderingen, maar dat deze benaderingen elkaar aanvullen. 7.2.2 Fase 2: HRM-activiteiten Als duidelijk is over welke kennis en competenties (specifieke doelgroepen in) de organisatie moet(en) beschikken, is de vraag aan de orde: welke activiteiten moeten we ondernemen om die kennis en competenties te verkrijgen of te ontwikkelen. Kennis en competenties die nog niet aanwezig zijn in de organisatie of die moeilijk te ontwikkelen zijn, zullen door middel van werving en selectie moeten worden verkregen. Verdere ontwikkeling van kennis en competenties vragen om gerichte opleidingen en trainingen, maar bijvoorbeeld ook om breder inzetten van medewerkers. De effectieve inzet van (aanwezige) kennis en competenties kan worden vergroot door doorstroom en loopbaanbeleid. Competentiemanagement kan een bijdrage leveren aan de gerichte inzet van deze HRMactiviteiten omdat het kan helpen bij het eenduidig benoemen en bij het meetbaar maken van de benodigde kennis en competenties. Doordat er een gemeenschappelijk begrippenkader ontstaat, kunnen de verschillende HRM-activiteiten ook beter onderling op elkaar worden afgestemd. Vaak zien we dat P&O een belangrijke rol speelt in deze fase waarbij het accent vaak ligt op de instrumentele kant. Eerder hebben we aangegeven dat de afstemming tussen strategie en competenties in principe de eerste fase vormt. In de praktijk zien we vrij vaak dat P&O een belangrijke rol speelt bij het introduceren van competentiemanagement en dat organisaties starten in fase 2. Dit draagt het risico in zich dat een organisatie onvoldoende de verbinding legt tussen haar doelstellingen en de HRM-activiteiten en het lijnmanagement niet gaat zien wat de toegevoegde waarde is van competentiemanagement. Hoe het proces ook start, organisaties zullen in ieder geval een competentielijst overnemen, samenstellen of ontwikkelen. Ook zullen er competentieprofielen worden gekoppeld aan functies (en/of rollen). We zien daarbij steeds vaker dat organisaties de competenties op meerdere niveaus uitwerken. Daarmee wordt het voor medewerkers inzichtelijker waarin de eisen verschillen voor verschillende functieniveaus.
28793
27
Niveaus A
B
C
D
Ambassadeurschap
A
B
C
D
Uitstralen van gezag
A
B
C
D
Betrokkenheid
A
B
C
D
Integriteit
A
B
C
D
Samenwerken
A
B
C
D
Transparantie
A
B
C
D
Doelgerichtheid
A
B
C
D
7.2.3 Fase 3: Transparant maken van loopbaanmogelijkheden Veel organisaties maken inzichtelijk welke mogelijkheden er binnen de organisatie zijn om verder door te groeien. Vanuit de organisatie is dit wenselijk omdat daarmee bijvoorbeeld duidelijker wordt of sleutelposities door interne of door externe kandidaten kunnen worden ingevuld. Voor medewerkers geeft dit duidelijkheid over de kennis en competenties die ze verder moeten ontwikkelen om in aanmerking te komen voor andere posities binnen de organisatie.
Verticaal (binnen functiefamilie)
Diagonale mobiliteit
Horizontale mobiliteit
28793
28
Het CPB heeft alle functies (opnieuw) beschreven en ingedeeld in functiefamilies (onder andere wetenschappelijk medewerker, informatieanalist). Binnen een functiefamilie zijn de verschillen in eisen (‘kantelpunten’) voor opeenvolgende salarisschalen duidelijk uitgewerkt. Die verschillen zijn inzichtelijk gemaakt zowel qua aard van de werkzaamheden, als qua competentieniveau. Elke competentie is daarvoor eerst op vier niveaus beschreven. 7.2.4 Fase 4: Gesprekkencyclus Als duidelijk is welke competenties gewenst zijn voor bepaalde functies/rollen, kunnen medewerkers nagaan welke competenties ze verder zouden moeten ontwikkelen. Die ontwikkeling wordt vaak vastgelegd in een POP (Persoonlijk Ontwikkel Plan).
Huidig 1. ………
Gewenst 1. ………
X
X
Stap 1.
2. ………
X Stap 5.
3. ………
X
4. ………
X
5. ……… 6. ………
POP Stap 4.
X X
2. ………
X
3. ………
X
4. ………
X
5. ………
X
6. ………
X
Stap 2.
Stap 3.
Daarin staat concreet wat de medewerker de komende periode gaat doen om zich verder te ontwikkelen, op welke competenties (en situaties) die ontwikkeling zich zal concentreren en welke ondersteuning de medewerker hierbij krijgt van de organisatie (bijvoorbeeld coaching, training).
Binnen het UMCG schrijven verpleegkundigen (in principe jaarlijks) een ‘portfolio’ waarin is opgenomen wat de kerntaken en kerncompetenties zijn en welke competenties en (beroeps)kwalificaties verder moeten worden ontwikkeld. Binnen het korps Politie Friesland komen inzet, motivatie, gedrag en doorgroei in periodieke gesprekken aan de orde en worden deze in het persoonlijk ontwikkelingsplan opgenomen zodat ontwikkeling en inzetbaarheid (in het POP) naast de targets in het persoonlijke activiteitenplan (PAP) worden vastgelegd. Medewerkers hebben ‘feedback’ op hun gedrag nodig om zich een concreet beeld te vormen van hun ontwikkelpunten. Die ‘feedback’ kan komen van collega’s, van projectleiders maar ook van klanten/opdrachtgevers. Vaak vervullen leidinggevenden een spilfunctie bij de ‘feedback’ en gesprekken met medewerkers. Enerzijds omdat zij de beslissing moeten nemen over de ondersteuning die de medewerker krijgt vanuit de organisatie. Anderzijds omdat de leidinggevende de beoordeling doet en daardoor in belangrijk deel van de ‘feedback’ moet kunnen geven.
Binnen het UMCG wordt het portfolio van een verpleegkundige in de reguliere jaargesprekkencyclus besproken. Dit is de basis voor de opleidingen die worden gevolgd in een jaar en de verdere ontwikkeling in de verpleegkundige functie.
28793
29
7.2.5 Fase 4a: Beoordeling Beoordelen van competenties roept bij medewerkers al snel vragen op over de objectiviteit daarvan. Eerder in dit rapport zijn wij al ingegaan op de risico’s dat leidinggevenden niet zorgvuldig genoeg beoordelen en zijn mogelijkheden genoemd om de kwaliteit van de beoordelingen positief te beïnvloeden.
Binnen DNB organiseert P&O een beoordelingsoverleg. Daarin worden beoordelingen per echelon met elkaar vergeleken. In de hiërarchische lijn vindt ook overleg plaats over de beoordelingen, zodat op deze wijze een soort matrix ontstaat om de subjectiviteit te verminderen en de consistentie te verhogen. In NHS-organisaties van de UK wordt de beoordelingsbeslissing genomen door de naast hogere manager (‘parent’). Consistentie in beoordeling wordt bevorderd doordat elke beoordeling wordt getoetst door het daaropvolgende managementniveau (‘grand parent’). Het Hoofd van de Public Service in Canada, die de prestatieovereenkomsten afsluit voor de eerste managementlaag, verzamelt voor de beoordeling van de Deputy Ministers input vanuit verschillende bronnen, waaronder de ministers. Ook evalueert elke Deputy Minister zijn eigen resultaten ten opzichte van de gemaakte prestatieafspraken. 7.2.6 Fase 5: Koppeling aan beloning? Veel (overheids)organisaties kiezen ervoor om eerst een aantal jaren ervaring op te doen met competentiemanagement voordat zij (overwegen om) dit te koppelen aan beloning.
Het CPB heeft eerst competentieprofielen geïntroduceerd in het kader van ontwikkeling van medewerkers en zonder koppeling aan beloning. Medewerkers konden op vrijwillige basis een talentenscan doen en daarmee inzicht krijgen in hun eigen competentie(niveau)s. KPN heeft ook eerst een aantal jaren ervaring opgedaan met competentiemanagement zonder koppeling aan beloning. Leidinggevenden leerden competenties te observeren en waarderen in development centers, medewerkers werden gestimuleerd om feedback te vragen op hun competenties en om opleidingen te volgen om die te versterken. Als op deze manier ervaring is opgedaan met competentiemanagement en leidinggevenden en medewerkers vertrouwd raken met het bespreken en evalueren van competenties, ontstaat een cultuur waarin de stap naar een koppeling met beloning vaak gemakkelijker wordt gemaakt. 7.3
D EELCONCLUSIES
Met betrekking tot ‘input/throughput’-sturing concluderen wij dat: •
Het hier gaat om een vorm van sturing die indirect kan bijdragen aan het realiseren van de doelstellingen. Door het ontwikkelen van kennis en competenties van medewerkers groeit het vermogen van de organisatie om prestaties te leveren. Bij ‘throughput’-afspraken gaat het om intermediaire prestaties. Het gaat hier dan ook om een aanpak voor het op de lange(re) termijn verbeteren van de ‘output’-prestaties.
•
Het niet alleen gaat om het formuleren van eisen aan de kennis en competenties, maar ook om het zorgen voor ontwikkelingsmogelijkheden. Dit vraagt om een aanpak waarbij de verschillende HR-instrumenten op elkaar en op de kennis en competentievereisten worden afgestemd.
28793
30
•
Beoordelen van kennis en competenties lastiger is en medewerkers sneller zullen twijfelen over de objectiviteit van de beoordelingen. Het is daarom belangrijk om de beoordeling niet alleen te baseren op deze criteria, maar dit te combineren met ‘output’-criteria. Daarnaast concluderen wij dat organisaties meer draagvlak krijgen voor het belonen op basis van competenties door eerst enige tijd zonder koppeling te werken zodat er ervaring en vertrouwen kan groeien.
•
Het inzicht dat bij managers ontstaat in de kennis en competenties van medewerkers kan leiden tot een realistischer formulering van (de doorlooptijd voor de realisatie van) doelstellingen.
28793
31
8.
INTEGRALE STURING
8.1
A LGEMEEN
Prestatiesturing kan ook betrekking hebben op het combineren van sturen op ‘output’ en ‘input/throughput’. In de literatuur over prestatiebeloning gaat het vaak over sturen en belonen op basis van ‘output’. Het sturen op ‘input/throughput’ wordt in dat verband door auteurs eerder genoemd als een alternatief bij werkprocessen waarbij het sturen op ‘output’ lastig is.
Het bleek in Canada bij de uitvoering van het programma lastig om prestatiedoelstellingen op te stellen voor de individuele managers op basis van de overheidsdoelstellingen. Daarvoor waren die laatste vaak te breed gedefinieerd. Als oplossing is focus aangebracht in de prioritering waardoor het aantal doelen is teruggebracht. Het blijft echter lastig om meetbare prestatie-indicatoren op te stellen die ook nog eens binnen de invloedsfeer van een individu vallen. Zo zijn de politieke agenda en publieke opinie niet te beïnvloeden door één individu. Met name voor organisaties die veranderingen willen realiseren, is het sturen op beide invalshoeken belangrijk. Door duidelijke doelstellingen te formuleren en die te vertalen naar team- of individuele doelstellingen wordt duidelijk gemaakt wat het resultaat moet zijn van het veranderingstraject. Veranderen vraagt echter vaak ook het aanleren van nieuwe kennis en gedrag. Dit vereist dat medewerkers inzicht krijgen in hun gedrag en dat ze gestimuleerd en ondersteund worden bij het ontwikkelen van ander gedrag. Prestatiesturing kan op basis van ‘output’, maar prestatieverbetering vereist vaak ook nog sturing op ‘input/ throughput’. Dit geldt met name in professionele organisaties waar het realiseren van verbeteringen sterk afhankelijk is van de kennis en kunde van de medewerkers.
Wat in Canada als een belangrijke succesfactor wordt gezien, is dat het Performance Management Program ook een management development centrum kent zodat performance niet alleen wordt beoordeeld en beloond, maar dat deze ook wordt verbeterd. De prestatieovereenkomst die wordt opgesteld, omvat dus niet alleen resultaatafspraken maar ook afspraken over de ontwikkeling van een aantal competenties. 8.2
P ROCES
Invoeren van integrale sturing is vaak een proces van meerdere jaren waarin een aantal fasen worden doorlopen.
Bij de start van het Performance Management Program van Canada is ervoor gekozen om te beginnen met het sturen op ‘output’, later is daar ook het sturen op ‘input/throughput’ bij gekomen. Het programma is dan ook vrij resultaatgericht. Uit de eerste ervaringen blijken gesprekken waarin de output-afspraken worden geformuleerd en beoordeeld makkelijker te zijn dan de gesprekken waarin de (minder concrete en ‘tastbare’) persoonlijke ontwikkelingsdoelen worden opgesteld en de persoonlijke ontwikkeling van de betrokken groep personen wordt beoordeeld.
28793
32
Control-dimensie
Fase 3 Organisatie transparantie Fase 2 Afdeling/team transparantie Fase 1 Individuele transparantie Fase 0 Individuele feedback Leren-dimensie
8.2.1 Fase 1: Van feedback achteraf naar afspraken vooraf Organisaties die starten met prestatiesturing moeten in eerste instantie vaak de nodige tijd investeren om te komen tot duidelijke afspraken vooraf met medewerkers. Tot die tijd kenmerkt de beoordeling van medewerkers zich vaak door feedback achteraf. Een medewerker hoort tijdens het beoordelingsgesprek wat in de ogen van de leidinggevende wel of niet goed ging. Dit kan tot vervelende verrassingen voor de medewerker leiden, omdat pas op dat moment wordt aangegeven wat er van de medewerker werd verwacht. Deze heeft dan geen mogelijkheid gehad om op die verwachtingen in te spelen en zijn aanpak bij te stellen. Bij de bespreking van sturen op ‘output’ respectievelijk ‘input/throughput’ is al ingegaan op het maken van afspraken met medewerkers. Bij integrale sturing kan een leidinggevende de verwachtingen omtrent ‘output’ meer afstemmen op de competenties van de medewerker en omgekeerd. Zo kunnen er gerichte afspraken worden gemaakt over projecten waarin een medewerker de komende periode gaat participeren, omdat die bij kunnen dragen aan de ontwikkeling van specifieke competenties. 8.2.2 Fase 2: Afspraken maken met afdelingen/teams Als leidinggevende en medewerkers hebben geleerd om vooraf afspraken te maken, is er ook al een bepaald inzicht gegroeid in de sterke en minder sterke punten van medewerkers binnen de afdeling c.q. het team. Een goede leidinggevende heeft oog voor die verschillen in talenten. In plaats van het maken van afspraken met medewerkers die los van elkaar staan, wordt er in deze fase gekeken naar de combinatie van afspraken. Prestaties kunnen op een hoger niveau komen door sterke punten van de ene medewerker te combineren met (andere) sterke punten van een andere medewerker. Het maken van afspraken met teams blijkt in de praktijk vrij lastig. Wij komen daarop later in dit rapport terug.
28793
33
8.2.3 Fase 3: Integrale sturing op organisatieniveau De belangrijkste uitdaging bij het werken met prestatie-indicatoren is om ervoor te zorgen dat ze ook daadwerkelijk worden gebruikt ten behoeve van besluitvorming. De laatste fase van integrale sturing is pas echt bereikt als prestatiesturing een kenmerk wordt van de cultuur van een organisatie. Strategische beslissingen worden genomen door niet alleen vanuit de ontwikkelingen in de omgeving te kijken naar wat nodig is (‘outside-in’-benadering), maar ook te kijken naar datgene waar de organisatie sterk in is en de strategische keuzes mede daarop te baseren (‘inside-out’-benadering). Als een organisatie over een goed inzicht beschikt in de sterke punten van de verschillende onderdelen, kan daar bij het maken van keuzes rekening mee worden gehouden. Ook hier kan het verhogen van de prestaties afhankelijk zijn van het gericht combineren van de kwaliteiten van verschillende afdelingen (of teams). In deze fase hebben afdelingen/teams een ‘line of sight’ met de organisatiedoelstellingen en kunnen ze zien wat hun bijdrage daaraan is. 8.2.4 Managers moeten kiezen Het invoeren van integrale sturing binnen organisaties vereist maatwerk. Managers zullen bij hun interventies keuzes moeten maken. Het overnemen van de aanpak van een andere organisatie voor prestatiesturing heeft zelden succes. Ingrepen kunnen elkaar onderling versterken, maar ook strijdig met elkaar zijn. Prestatieverbetering vraagt om intern consistente bundels van HRM-praktijken. Het streven is naar een aanpak waarin zo veel mogelijk ‘powerful connections’ zijn verankerd en waarin ‘deadly combinations’ worden vermeden (Becker et al, 1997). Uit onderzoek blijkt bijvoorbeeld dat organisaties lager presteren als een systeem van individuele prestatiebeloning wordt ingevoerd in processen die zijn opgebouwd rond de principes van Total Quality Management (Sels, 2003). Bij het werken aan prestatieverbetering moet dus ook goed gekeken worden naar interactie-effecten tussen verschillende instrumenten/benaderingen. Daarbij kunnen de interventies om te komen tot betere prestaties meer een beheersmatig karakter hebben (control-dimensie) of meer een ontwikkelingsgericht karakter (leren-dimensie). Bij het veranderingsproces zal goed gekeken moeten worden naar wat past bij de organisatie. Wij komen hierop later in dit rapport terug (bij de bespreking van warme versus koude organisaties).
Eerder in dit rapport gaven wij als voorbeelden dat KPN en CPB het accent eerst vooral hebben gelegd op de ontwikkelingsmogelijkheden voor medewerkers. Bij KPN is pas in een later stadium het accent meer verschoven richting hardere resultaatafspraken met managers en medewerkers. 8.2.5 Vereenvoudiging, managementdiscretie In het begin van het invoeringsproces wil de nadruk nog wel eens komen te liggen op de instrumenten. Managers en medewerkers vragen in die fase vaak ook om meer instrumenten. Dit geeft ogenschijnlijk meer houvast, maar maakt het in de praktijk vaak ook bewerkelijker. In sommige organisaties is goede ervaring opgedaan met het faciliteren van managers en medewerkers door het automatiseren van instrumenten, formulieren, gegevensbestanden, en dergelijke.
In Canada bleek de voorbereidingstijd voor de beoordeling en het opstellen van de prestatieovereenkomsten te kort. De procedures zijn daarom aangepast en de rapportages vereenvoudigd.
28793
34
Bij DNB ervaarde men dat automatisering het beoordelingsproces vergemakkelijkt, wat de gedragenheid onder managers heeft verhoogd en ook de efficiency ten goede kwam. Naarmate een organisatie meer vertrouwd raakt met prestatiesturing, ontstaat vaak ook de behoefte om een aantal zaken te vereenvoudigen. Dit is ook noodzakelijk. Zoals we hiervoor hebben geschetst, vereist prestatieverbetering dat leidinggevenden meer leren in te spelen op verschillen tussen (groepen) medewerkers. Dit gaat veelal gepaard met meer managementdiscretie, meer ruimte bij het nemen van beslissingen. Er vindt dan een verschuiving plaats van de instrumentele benadering naar aandacht voor het proces, de onderlinge rolverdeling en verantwoordelijkheid. Naarmate managers meer ruimte krijgen, zal er ook echter ook meer aandacht moeten komen voor het monitoren van resultaatverbetering en medewerkerstevredenheid. 8.3
D EELCONCLUSIES
Wij concluderen op basis van de bespreking van integrale sturing dat: •
Deze vorm van sturing (uiteindelijk) het meeste aansluit bij de doelstelling van het kabinet, omdat het bij veranderingsprocessen en bij publieke organisaties belangrijk is om niet alleen op ‘output’ maar ook op ‘input’ en ‘throughput’ te sturen.
•
De vorm van sturing veel vraagt van een organisatie en het beste in incrementele stappen ingevoerd kan worden.
•
Er bij het incrementeel ontwikkelen en invoeren ook steeds aandacht moet blijven voor de samenhang met andere sturingsinstrumenten en activiteiten. Daarbij moet er steeds naar gestreefd worden dat ze elkaar onderling versterken en niet tegenwerken.
•
Er geleidelijk aan ook toegewerkt kan worden naar een ‘eenvoudiger’ toepassing van integrale sturing. Naarmate de ervaring en het vertrouwen in de organisatie toeneemt, kan een uitruil plaatsvinden tussen instrumenten en meer ruimte voor managers.
•
Er ruimte moet zijn voor organisaties om verschillende accenten te leggen zowel qua kenmerken van het sturingssysteem als qua timing en benadering bij de invoering ervan.
28793
35
9.
BELONINGSVORMEN
Bij het vormgeven van beloningsbeleid speelt een aantal invalshoeken een rol. Daarbij gaat het om: •
Het type beloning.
•
De keuze van de beloningsgrondslag(en).
•
De kosten die gemoeid zijn met de beloningsvorm.
De eerste twee invalshoeken bespreken wij hieronder. Op het kostenvraagstuk gaan wij later in deze rapportage in bij de kosten-batenanalyse. 9.1
V ARIABELE BELONING
Bij variabele beloning zijn de volgende vormen te onderscheiden: Individu Variabele beloning
Groep
•
Individuele incentive
•
Groepsincentive
•
Individuele bonus
•
Groepsbonus
We gaan hierna separaat in op variabele beloning voor individuele medewerkers en variabele beloning voor groepen. 9.1.1 Variabele beloning voor individuen Een individuele incentive onderscheidt zich van een bonus doordat bij de eerste vooraf concreet wordt aangegeven waarvan de toekenning van de beloning afhankelijk is. Bij de bonus wordt achteraf (op basis van managementdiscretie) bepaald aan wie een bonus wordt toegekend.
De Finse douane hanteert verschillende componenten bij het maandsalaris van individuele medewerkers. Zo kunnen medewerkers een variabel deel verdienen dat kan oplopen tot 30% van het basissalaris. Dit deel is afhankelijk van de individuele prestaties. Het CPB heeft een vorm van resultaatbeloning ingevoerd voor medewerkers die het maximum van hun eindschaal hebben bereikt. Deze medewerkers kunnen een eenmalige toeslag krijgen die kan oplopen tot 10% van het brutojaarsalaris.
28793
36
9.1.2 Variabele beloning voor groepen Voor de groepsincentive geldt hetzelfde onderscheid ten opzichte van de bonus als hiervoor bij de beloning van individuele medewerkers werd besproken. Bij het bespreken van teamprestaties is al ingegaan op de taakafhankelijkheid. In aansluiting daarop is het bij het kiezen van de beloningsvormen voor teams belangrijk dat gestreefd wordt naar: •
Positieve beloningsafhankelijkheid, bijvoorbeeld: binnen een managementteam is een prestatie-indicator voor een HR-manager de werving & selectie van gekwalificeerd personeel en de prestatie-indicator voor een lijnmanager kwaliteit en kwantiteit van de productie. Een positieve prestatie van de HR-manager heeft hier een positief effect op de prestaties van de lijnmanager. Omgekeerd kan een positieve prestatie van de lijnmanager bijdragen aan een positief imago van de organisatie en daardoor de werving & selectie positief beïnvloeden.
•
Neutrale beloningsafhankelijkheid, bijvoorbeeld: de mate waarin elk lid van het managementteam binnen zijn budget blijft. De mate waarin de lijnmanager binnen zijn budget blijft, heeft geen invloed op de mate waarin de HR-manager binnen zijn eigen budget blijft.
Daarnaast speelt de distributiemethodiek van prestatiebeloning een rol in de afhankelijkheid die gecreëerd wordt: •
Gedwongen distributie: er is een beperkt beloningsbudget beschikbaar met als gevolg een hoge negatieve afhankelijkheid. Deze vorm heeft een negatieve invloed op de onderlinge samenwerking.
•
Vrije distributie: de beloning van elk teamlid is niet bij voorbaat afhankelijk van de prestaties van de andere teamleden.
Medewerkers spreken vaak een voorkeur uit voor individuele prestatiebeloning in plaats van een beloning die afhankelijk is van team- of organisatieprestaties (Rynes e.a. 2002). Het betreft hier Angelsaksische onderzoeken.
KPN hanteerde sinds de verzelfstandiging een winstdeling, maar heeft zijn beloningsbeleid aangepast omdat uit onderzoek bleek dat de winstdeling niet bijdroeg aan de motivatie van medewerkers en het verbeteren van de performance. Een argument dat wordt genoemd waarom medewerkers minder positief zijn over beloningen voor teamprestaties, betreft de grotere afhankelijkheid van anderen. Daarbij wordt specifiek het zogenaamde ‘free-rider’ effect genoemd: het afnemen van individuele inspanningen omdat medewerkers zich kunnen verschuilen achter groepsprestaties. Hoe groter de groep des te groter het ‘free-rider’ effect. Dit ‘free-rider’ effect komt veel minder voor als er sprake is van duidelijke taakafhankelijkheid binnen de teams en deze kleinschalig opgezet zijn (Wageman en Baker, 1997).
28793
37
9.2
D IFFERENTIATIE IN SALARISGROEI
Bij deze vorm van beloning gaat het dan ook vooral om het maken van onderscheid tussen medewerkers die zich snel of minder snel ontwikkelen. Verschillen tussen medewerkers worden dan verbonden aan verschillende snelheden waarmee het salaris (binnen een salarisschaal) zich ontwikkelt. Schaalmax.
uitstekend
goed
voldoende
Schaalmin. Aantal jaren
In bovenstaande figuur is weergegeven dat de snelheid waarmee een medewerker naar zijn schaalmaximum groeit kan verschillen. Een medewerker die jaarlijks een ‘excellent’ beoordeling krijgt, groeit sneller naar (hetzelfde) schaalmaximum. Uitgangspunt bij deze vorm van belonen is dat die gebaseerd is op gebleken functioneren. De salarisgroei geeft een waardering aan voor de groei van de medewerker gedurende het afgelopen jaar. Elk jaar zal opnieuw vastgesteld worden hoe de medewerker zich ontwikkeld heeft.
De provincie Friesland heeft een koppeling aangebracht tussen (de beoordeling van) het functioneren en de salarisgroei door de schaal. Er zijn drie groeipercentages, van 1, 3 en 6 procent waarmee naar het maximum van de schaal wordt gegroeid. Een bepaald percentage geldt maar voor 1 jaar.
28793
38
9.3
D E KEUZE VAN DE BELONINGSGRONDSLAG ( EN )
De keuze van de juiste grondslagen voor de beloning is van wezenlijk belang, omdat daarmee kan worden bevorderd dat medewerkers worden aangetrokken met de juiste motivatie en het gewenste gedrag. Beloningsgrondslagen % %
€
Resultaat %
Competentie
Transfer
90e 70e 50e
Functie
•
Functiezwaarte: in veel organisaties en voor een grote verscheidenheid aan functie(niveau)s vormt functiezwaarte een belangrijke grondslag voor de beloning. Functiezwaarte is onder meer afhankelijk van invloed op doelstellingen van de organisatie en de mate van complexiteit van de vraagstukken die daarvoor moeten worden opgelost, en wordt vastgesteld met behulp van daarvoor ontwikkelde systemen. De beloning op basis van functiezwaarte bestaat bijna altijd uit vast salaris.
•
Transfer: een tweede grondslag voor de beloning wordt gevormd door de transferwaarde van de persoon. Het specifieke ervaringsprofiel, de reputatie van de persoon en eerder behaalde resultaten bepalen de transferwaarde en moeten passen bij de fase waarin een organisatie zich bevindt.
•
Competenties/gedrag: een andere grondslag voor de beloning zijn competenties (en het bijbehorende gedrag) van medewerkers. Medewerkers ontwikkelen zich snel of minder snel in de functie en de salarisgroei kan daarvan afhankelijk worden gemaakt.
•
Resultaten: daarnaast kunnen resultaten van medewerkers maar ook van het team en/of de organisatie gehanteerd worden als beloningsgrondslag.
Bij de vraag hoe prestatiebeloning een bijdrage kan leveren aan een andere overheid, gaat het om de twee laatstgenoemde beloningsgrondslagen: resultaten en competenties. Om te komen tot een andere cultuur en een vergroting van de efficiency, zal de focus moeten uitgaan naar het behalen van resultaten en het ontwikkelen van (andere) competenties.
28793
39
9.4
D EELCONCLUSIES
•
De resultaten die door (groepen) medewerkers worden gehaald, kunnen van jaar tot jaar verschillen. Belangrijk is om steeds opnieuw een stimulans te geven aan het komen tot resultaten. De beloningsvorm die zich daar het beste voor leent, is de variabele beloningscomponent.
•
De keuze voor individuele of voor teambeloning is afhankelijk van het belang van samenwerken. Gezien de bevindingen in dit en het vorige hoofdstuk over teamprestaties en beloning concluderen wij dat teambeloning alleen gehanteerd moet worden als er sprake is van echte taakafhankelijkheid.
•
Uit het onderzoek naar de bestaande initiatieven komt naar voren dat de verantwoordelijkheid voor het behalen van resultaten bij managementfuncties heel belangrijk is. Voor deze functies is het dan ook aan te bevelen om een variabele beloningscomponent te hanteren.
•
Kennis en competenties van medewerkers variëren niet van jaar tot jaar, maar ontwikkelen zich meer geleidelijk en hebben een blijvend karakter. De beloningsvorm die hier het beste bij aansluit, is de differentiatie in salarisgroei.
Alvorens definitieve conclusies te trekken over de meest geschikte beloningsvormen, zal echter eerst gekeken moeten worden naar de kosten die met de verschillende vormen gemoeid zijn.
28793
40
10.
KOSTEN-BATENANALYSE
In dit hoofdstuk bespreken wij de gevolgen voor de loonkosten voor elk van de hiervoor besproken alternatieven voor prestatiebeloning. Tevens bespreken wij mogelijkheden om de kosten te beheersen. 10.1 V ARIABELE BELONING Meerdere van de onderzochte publieke organisaties hanteren een vorm van variabele prestatiebeloning:
Arbejdsskadestryrelsen hanteert een variabele beloning voor individuele managers en een variabele beloning voor teamprestaties. DNB kent individuele variabele beloning voor zowel managers als medewerkers. De Finse douane kent individuele bonussen, maar geeft aan dat de hoogte hiervan waarschijnlijk als te laag wordt ervaren om als stimulans te dienen. Het CPB kent individuele variabele beloning voor de eindschalers. KPN hanteert twee vormen van prestatiebeloning: alleen voor managers een variabele beloning afhankelijk van de individuele prestatie; en voor managers en medewerkers een variabele beloning afhankelijk van de resultaten van het bedrijfsonderdeel. Kenmerkend voor variabele beloning is dat deze eenmalig wordt toegekend. De variabele beloning is een bonus die alleen wordt toegekend als bepaalde - vooraf afgesproken - resultaatdoelstellingen zijn gerealiseerd. Gebruikelijk is dat een variabele bonus alleen wordt toegekend bij zeer goede (of uitmuntende) resultaten. De kosten van variabele beloning zijn afhankelijk van twee factoren: •
Het aantal medewerkers waaraan deze beloning wordt toegekend.
•
De hoogte van de variabele beloningscomponent.
Bij de berekening van de kosten zullen wij voor beide bovengenoemde factoren aannames moeten plegen. Hierna laten we voor verschillende aannames zien wat de verwachte kosten zijn bij invoering van deze vorm van prestatiebeloning. We berekenen die kosten voor de navolgende scenario’s: •
3
De variabele beloning bedraagt respectievelijk 3%, 5% of 7,5% van het jaarsalaris voor de groep medewerkers die een zeer goede (ZG) prestatie levert3. Voor de groep medewerkers die een uitmuntende (U) prestatie levert gaan wij uit van een variabele beloning die respectievelijk 7%, 10% of 15% bedraagt van het jaarsalaris.
Wij attenderen er op dat op basis van de bevindingen uit de onderzoeksliteratuur - zoals besproken in hoofdstuk 4 van dit rapport - geadviseerd wordt om de variabele beloning minimaal 5% te laten bedragen om als stimulans effect te hebben.
28793
41
•
Een percentage medewerkers dat een zeer goede (ZG) beoordeling krijgt van respectievelijk 10%, 15% of 20% en een percentage medewerkers dat een uitmuntende (U) beoordeling krijgt van respectievelijk 5%, 8%, 10%4.
In onderstaande tabel staat aangegeven wat de kosten zijn van variabele beloning (uitgedrukt als percentage van de loonsom). Percentage medewerkers
Variabele beloning
ZG
10%
15%
20%
U
5%
8%
10%
ZG
U
3%
7%
0,65%
1,01%
1,30%
5%
10%
1,00%
1,55%
2,00%
7,5%
15%
1,50%
2,33%
3,00%
Een vergelijking met de huidige situatie in de sectoren is moeilijk te maken: •
De provincies zijn de enige sector die (met ingang van 2005) een variabele prestatiebeloning hanteren. Die variabele beloning bij de provincies bedraagt 3% of 7% van het jaarsalaris5. Bij de berekeningen hierboven hebben wij daarom ook een scenario opgenomen waarin de variabele beloning 3% en 7% bedraagt. Op dit moment is echter nog niet bekend aan hoeveel procent van de medewerkers een variabele beloning zal worden toegekend. Wij merken op dat de variabele beloning van 3% waarschijnlijk te laag is om als stimulans te fungeren (zie hoofdstuk 4).
•
Voor de gemeenten beschikken wij niet over gegevens.
•
Voor de sector Rijk beschikken wij over gegevens6 over 2002, 2003 en 2004 voor Bewust belonen. Uit die gegevens blijkt dat het aantal medewerkers aan wie een vorm van bewust belonen werd toegekend in die periode varieerde van 26% tot 39%. De gemiddelde hoogte van die beloning varieerde van 2,7% tot 4% (van het brutojaarsalaris) in die jaren. Als de sector Rijk net als de provincies kiest voor 3% respectievelijk 7% variabele beloning, dan zou (bij 15% ZG- en 8% U-beoordelingen) sprake zijn van een stijging van 0,19% van de loonkosten ten opzichte van 20047. Uitgaande van variabele beloningen van 5% respectievelijk 10% (bij 20% ZG- en 10% Ubeoordelingen) zouden de kosten stijgen met 1,18% ten opzichte van 2004.
Als variabele beloning afhankelijk wordt gemaakt van productiviteitsverbeteringen zullen er tegenover de genoemde kosten ook baten staan. Daarbij zouden managers vooraf eerst moeten bepalen wat de verwachte baten kunnen zijn en de afspraken met medewerkers zo moeten formuleren dat de kosten lager uitvallen dan de baten.
4
5 6 7
In deze berekeningen gaan wij ervan uit dat het hierbij gaat om een percentage van de totale groep medewerkers. Bij de bespreking van mogelijkheden om de kosten te beheersen gaan wij nog in op de mogelijkheid om variabele beloning alleen te hanteren van medewerkers die op het maximum van hun salarisschaal zitten. Gebaseerd op de uitgave Bewust Belonen van het Interprovinciaal Overleg. Gebaseerd op gegevens uit de Sociaal Jaarverslagen van de sector Rijk voor 2002, 2003 en 2004. In 2004 vormde het bedrag voor Bewust belonen 0,82% van de loonsom bij de sector Rijk; in 2003 was dit 0,80% en in 2002 0,97% (informatie mondeling verstrekt door MinBZK DT-AOS).
28793
42
Een dergelijke koppeling tussen variabele beloningskosten en productiebaten past bij kwantificeerbare doelstellingen. Bij kwalitatieve doelstellingen (zoals tevredenheid over de dienstverlening) kan de uitkering van variabele beloningen wel afhankelijk worden gemaakt van kwaliteitsafspraken en normen. 10.2 D IFFERENTIATIE IN GROEI VAN HET VASTE SALARIS Bij de onderzochte organisaties wordt in bijna alle gevallen deze vorm van prestatiebeloning gehanteerd. We beperken ons hier tot enkele voorbeelden:
In Canada leidt de realisatie van langlopende afspraken tot verhoging van het vaste salaris met 5% totdat het schaalmaximum is bereikt (dat kan in 3 jaar zijn). Op basis van het realiseren van de key commitments wordt een ‘at risk pay’ uitgekeerd. Hiervoor bestaan vier beloningsniveaus, afhankelijk van waar de Deputy Minister is ingedeeld. Bij de Finse douane bestaat het maandsalaris van de medewerker uit de volgende componenten: D C B A
Werkomstandigheden Ervaring9 Individuele prestatie Vastsalaris o.b.v. takenpakket
Max. 4%8 Max. 10% Max. 30%
Kenmerkend voor deze beloningsvorm is dat medewerkers bij een zeer goede of uitmuntende beoordeling sneller groeien in hun vaste salaris (bijvoorbeeld doordat men extra periodieken krijgt). Daarnaast bestaat in veel organisaties de mogelijkheid om bij onvoldoende functioneren een kleinere of geen salarisstijging toe te kennen. De kosten(ontwikkeling) van deze vorm van prestatiebeloning verschilt vaak op meerdere punten van die bij variabele beloning: •
Allereerst is het van belang om te kijken naar de ontwikkeling van de kosten over meerdere jaren. Omdat het hier gaat om een verhoging van het vaste salaris, zullen de kosten een aantal jaren blijven stijgen.
•
Daarnaast is het belangrijk om zich te realiseren dat deze vorm van beloning alleen geldt voor medewerkers die nog niet op het maximum van hun salarisschaal zitten.
•
Ten slotte geldt voor deze beloningsvorm dat hier wel altijd loongerelateerde kosten (zoals pensioenpremie, vakantie-uitkering) door de werkgever over worden betaald.
8 9
De percentages zijn gerelateerd aan het vaste salaris (component A). Component C is na 1 jaar ervaring 5% en na 3 jaar 10%.
28793
43
Net als bij de berekening van de kosten bij variabele prestatiebeloning, gaan we bij de berekeningen uit van een aantal aannames: •
De salarisstijging bedraagt 3% voor de medewerkers met een normale (voldoende) beoordeling. De kostenstijging heeft betrekking op de groep medewerkers die 6% krijgt bij een zeer goede beoordeling, en de groep die 8% in salaris stijgt bij een uitmuntende beoordeling10. Zoals eerder aangegeven, kennen vrij veel organisaties ook de mogelijkheid om bij onvoldoende functioneren een kleinere of geen salarisstijging toe te kennen. In de berekeningen gaan we ervan uit dat het gaat om 0% bij slecht functioneren en 1% salarisstijging bij matig functioneren.
•
Een percentage medewerkers11 dat een zeer goede beoordeling krijgt van respectievelijk 10%, 15% of 20% en een percentage medewerkers dat een uitmuntende beoordeling krijgt van respectievelijk 5%, 8%, 10%. Voor de groep medewerkers met een slechte beoordeling gaan wij uit van 2% respectievelijk 4% en 6%; en voor de groep met een matige beoordeling van 4% respectievelijk 6% en 8%.
In onderstaande tabel staat aangegeven tot welke extra vaste loonkosten bovenstaande aannames zouden leiden (uitgedrukt als percentage van de loonsom). Beoordeling Percentage medewerkers
Rijk
Provincies
Gemeenten
S
M
V
G
U
2%
4%
79%
10%
5%
.30%
.35%
.27%
4%
6%
67%
15%
8%
.45%
.53%
.41%
6%
8%
56%
20%
10%
.56%
.65%
.51%
We merken op dat er in de huidige praktijk binnen de publieke organisaties ook beoordelingsverdelingen voorkomen die sterk afwijken van de hiervoor gehanteerde aannames. Zo komt het voor dat ruim 60% van de medewerkers een zeer goede beoordeling krijgt. Wij merken daarbij op dat we deze beoordelingspercentages niet realistisch vinden, en attenderen daarom op de daaraan verbonden risico’s. Als er geen acties zouden worden ondernomen om te komen tot realistische beoordelingspercentages en toch een koppeling met extra beloning zou plaatsvinden, dan zou dit tot meerkosten kunnen leiden in de orde van 2% van de loonsom. Wij adviseren om in dergelijke gevallen eerst na te gaan of de beoordelingscriteria wel voldoen en of leidinggevenden realistische beoordelingen durven geven. Het omgekeerde komt echter ook voor. Zo vinden wij het opvallend dat binnen de sector Rijk in de afgelopen jaren maar 2 à 3% van de medewerkers één of twee extra periodieken kreeg. Verschillen qua kosten ten opzichte van de huidige praktijk zijn direct te relateren aan andere beoordelingsverdelingen. In bovenstaande berekeningen zijn wij immers uitgegaan van salarisstijgingen die (nagenoeg) gelijk zijn aan de omvang van de huidige extra periodieken.
10 11
De keuze van deze salarisstijgingen is gebaseerd op de omvang van de huidige periodieken bij het Rijk en de provincies. In deze berekeningen gaat om een percentage van de huidige groep medewerkers die nog niet op het maximum van hun salarisschaal zit.
28793
44
10.3 U ITVOERINGSKOSTEN Eerder in dit rapport is beschreven op welke manier prestatiesturing en -beloning in de praktijk uitgevoerd kan worden. Daarbij is aangegeven dat de invulling daarvan door leidinggevenden een belangrijke rol speelt wil het succesvol zijn. Die invulling door leidinggevenden is weliswaar van groot belang, maar leidt volgens ons niet tot extra kosten. Sturen op prestaties van medewerkers vormt immers een normaal onderdeel van het takenpakket van leidinggevenden. In de huidige situatie kennen alledrie de sectoren ook al afspraken over een gesprekkencyclus tussen leidinggevende en medewerker. De tijd die leidinggevenden besteden aan sturen op prestaties, leidt dan ook niet tot extra kosten, maar zijn inbegrepen in de bestaande loonkosten voor leidinggevenden. 10.4 K OSTEN INSTRUMENTONTWIKKELING Invoering van prestatiesturing en -beloning zal volgens ons niet leiden tot significante kosten voor de instrumentontwikkeling: •
Er zijn in de afgelopen jaren al de nodige instrumenten ontwikkeld die nu toegepast kunnen worden voor prestatiesturing. Daarbij gaat het om instrumenten zoals: prestatie-indicatoren, competentiewoordenboeken, competentieprofielen en persoonlijke ontwikkelplannen, maar ook om de beloningsmogelijkheden. Alledrie de sectoren hanteren al vorm(en) van bewust belonen. In alledrie de sectoren wordt door organisaties al gewerkt met competentieprofielen. Ook is er de afgelopen jaren steeds meer aandacht gekomen en ervaring opgedaan met het ontwikkelen van prestatie-indicatoren.
•
Ten tijde van dit onderzoek hadden de provincies de ontwikkelingsfase van prestatiesturing en -beloning afgerond en waren ze gestart met de uitvoeringsfase. De conclusie die door de provincies werd getrokken met betrekking tot de kosten voor instrumentontwikkeling was dat het daarbij gaat om een marginale (grotendeels eenmalige) kostenpost.
•
De kosten voor instrumentontwikkeling kunnen verder beperkt worden als eerst nagegaan wordt of een dergelijk instrument niet al bestaat (binnen provincies, gemeenten, Rijk) waardoor voorkomen wordt dat op meerdere plekken het wiel opnieuw wordt uitgevonden. In dat verband hebben de provincies al aangegeven dat zij bereid zijn om de door hen ontwikkelde instrumenten beschikbaar te stellen voor de beide andere sectoren.
•
Voor eventueel nog te ontwikkelen instrumenten adviseren wij om die gemeenschappelijk te ontwikkelen zodat de kosten gezamenlijk gedragen kunnen worden.
10.5 P OTENTIËLE BATEN VAN PRESTATIEBELONING Wij beschikken niet over gegevens uit de drie sectoren over de financiële baten van de huidige praktijk. Het onderzoek onder bestaande initiatieven heeft ook geen meetbare, aantoonbare financiële baten opgeleverd. Wel zijn de betreffende organisaties ervan overtuigd dat ze hun doelstellingen met het nieuwe systeem geheel of gedeeltelijk hebben gehaald. De onderzoeksliteratuur geeft wel aanwijzingen voor de potentiële financiële baten van prestatiebeloning.
28793
45
Burgess et al (1999) bespreken onderzoeken waaruit naar voren komt dat er een positieve bijdrage is aan productiviteit (bij sommige organisaties 7%, bij andere zelfs 22%). Andere onderzoekers geven echter aan dat dit soort resultaten sterk afhankelijk lijkt te zijn van de kenmerken van de sector. Marsden (2001) keek daarom specifiek naar resultaten in de publieke sector. Zijn conclusie is dat het effect van prestatiebeloning bescheiden was en dat er ook regelmatig sprake was van minder positieve resultaten. De oorzaak van die tegenvallende resultaten is volgens hem voor een belangrijk deel terug te voeren op fouten in het ontwerp en de implementatie. Hij komt daarnaast tot de bevinding dat het effect van prestatiebeloning kleiner is dan dat van goed georganiseerde en rechtvaardige systemen voor het stellen van doelen. Marsden concludeert op basis van zijn resultaten dat de voordelen van prestatiebeloning niet opwegen tegen de negatieve effecten als de beoordelingen slecht worden uitgevoerd. Ook Rynes et al (2002) rapporteren verschillende onderzoeken waaruit blijkt dat prestatiebeloning een positief effect heeft op organisatieproductiviteit. Zij geven aan dat dit zelfs naar voren komt uit onderzoeken die waarschuwen voor prestatiebeloning. Uit die onderzoeken blijkt dat er een positief effect is, maar dat dit effect klein is. 10.6 M AATREGELEN TER BEHEERSING VAN KOSTEN Bij het beheersen van de loonkosten voor prestatiebeloning kunnen verschillende benaderingen worden gevolgd: De kosten aan variabele beloning begrenzen door deze te binden aan de feitelijke ‘output’. Bijvoorbeeld door af te spreken dat de mate waarin de productiviteit toeneemt bij een organisatie bepalend is voor de hoogte van de variabele beloning. Deze aanpak verdient de voorkeur als er sprake is van ‘output’-prestaties die goed te meten zijn en waarvan te bepalen is welke financiële besparing of verbetering ermee wordt gerealiseerd. Binnen de publieke sector wordt het hanteren van deze aanpak vaak als risicovol ervaren. Wij merken daarbij op dat er grote verschillen bestaan tussen publieke organisaties en dat het aan te bevelen is om na te gaan welke onderdelen binnen de publieke sector deze aanpak wel kunnen hanteren. Te denken valt daarbij aan baten-lastendiensten, maar ook aan het hanteren van variabele beloning bij specifieke projecten. Een andere benadering die zich veel meer richt op het tegengaan van risico’s voor de loonkosten bestaat er uit dat men vooraf een budget vaststelt dat gebruikt kan worden voor het toekennen van variabele beloning.
In Denemarken wordt bij de claimteams van Arbejdsskadestryrelsen een lumpsum gehanteerd. In eerste instantie koos men voor concurrentie tussen de teams. De bonus van beter presterende teams onttrok geld aan de bonuspot waardoor minder geld overbleef voor de andere teams. Dit werd wel als een nadeel ervaren: beter presterende teams wilden hun informatie/leerervaringen liever niet delen met de andere teams. Bij DNB wordt voor de divisiedirecteuren 8% van de loonsom gereserveerd, voor afdelingshoofden 6% en voor medewerkers 3%. Het budget is een gesloten budget dat wordt verdeeld over de medewerkers. Als veel medewerkers goed presteren, wordt de bonus per medewerker lager. Bij de Finse douane worden met het Ministerie van Financiën lumpsumafspraken gemaakt voor prestatiebeloning. Bij de toekenning aan medewerkers stuurt de directie op een normaalverdeling van de beloningen onder medewerkers.
28793
46
De tweede benadering wordt tot nu toe vrij veel gekozen binnen de publieke sector als er incidentele beloningscomponenten worden gehanteerd. Deze aanpak kan gekozen worden als de baten lastig meetbaar te maken zijn en er een risico is dat de kosten anders moeilijk te beheersen zijn. De ervaring in Denemarken laat echter zien dat er ook nadelen aan verbonden zijn. Het werken met deze beheersingsvormen kan bij medewerkers tot demotivatie leiden omdat men niet kan overzien of de beloning echt afhankelijk is van de eigen prestaties. Een betere benadering is gekozen door het CPB.
Bij het CPB heeft de directie de hoogte van het totale bedrag aan eenmalige toeslagen beperkt tot maximaal 2% van de totale personele uitgaven. Als dit bedrag overschreden dreigt te worden, dan worden alle toeslagen met een gelijk percentage aangepast totdat het niveau van 2% bereikt is. Bij bovenstaande oplossing blijven de beoordelingen in ieder geval recht doen aan het functioneren van de medewerkers. Een andere oplossing die door publieke organisaties wordt gehanteerd om de kosten van prestatiebeloning te verlagen, is het beperken van variabele beloning tot die medewerkers die het einde van hun salarisschaal hebben bereikt.
Bij het CPB heeft men er tevens voor gekozen om de twee vormen van prestatiebeloning aan verschillende groepen medewerkers te koppelen. Voor de zogenaamde ‘groeiers’ (de medewerkers die zich meer dan gemiddeld ontwikkelen en nog niet op hun maximum van hun eindschaal zitten) kan de prestatiebeloning bestaan uit het toekennen van extra periodieken. Voor medewerkers die wel op het maximum van hun eindschaal zitten, kan een variabele beloning worden gehanteerd. We zien deze oplossing in iets andere vorm ook bij een aantal van de andere onderzochte initiatieven.
Bij de NHS bijvoorbeeld kan een manager eerst naar zijn schaalmaximum groeien en nadat dit is bereikt nog in aanmerking komen voor een incidentele beloning. Voor organisaties met een groot aantal medewerkers aan het einde van hun schaal kan het gebruik van variabele prestatiebeloning managers de mogelijkheid geven om medewerkers te stimuleren. Daarbij geldt dan wel dat deze aanvullende beloning gehanteerd wordt als medewerkers een meer dan gemiddelde prestatie leveren in een bepaald jaar.
De gemeente Amsterdam koppelt de variabele beloning aan bijzondere inzet of specifieke taken. Voorbeelden zijn de uitvoering van het Koninklijk huwelijk maar het kan ook waarneming van een collega betreffen. 10.7 D EELCONCLUSIES Op basis van de bespreking van de tentatieve kosten-batenanalyse concluderen wij het volgende: •
Dat de huidige praktijk bij bewust belonen te kleine beloningen hanteert om als stimulans voor resultaatgerichtheid te kunnen fungeren.
•
Bij de huidige verdeling van de beoordelingen vraagtekens zijn te plaatsen (te positief of te weinig onderscheidend).
28793
47
•
Er een stijging in loonkosten te verwachten is als er gekozen wordt voor grotere beloningsprikkels en er realistischer beoordelingsverdelingen ontstaan.
•
Het in de publieke sector lastig is om aan te geven wat de financiële baten zijn, omdat daarvoor eerst een goede meting van de ‘output’ moet plaatsvinden. Het meetbaar maken van die ‘output’ is tegelijkertijd een belangrijk vertrekpunt voor het realiseren van efficiencyverbeteringen. Afspraken over (toe te kennen) variabele beloningen zouden dan ook afhankelijk moeten worden gemaakt van aantoonbare productiviteitsverbeteringen en/of de realisatie van kwaliteitscontracten.
•
De onderzochte cases en de literatuur verschillende mogelijkheden aanreiken voor het beheersen van de kosten. De meerkosten kunnen beperkt worden door onderscheid te maken tussen medewerkers die hun schaalmaximum hebben bereikt en medewerkers die nog niet zover zijn.
•
Daarnaast kan een maximale omvang van het budget worden gesteld. Als de beoordelingen door leidinggevenden ertoe zouden leiden dat in een bepaald jaar dit budget zou worden overschreden, kan de beloningstoekenning aan medewerkers naar rato plaatsvinden. Zodoende kunnen de beoordelingen zelf betrouwbaar blijven en kan toch budgetbeheersing plaatsvinden.
•
Dat het zorgen voor heldere prestatieafspraken en toetsing van de realisatie ervan al een belangrijke(re) invloed heeft op de efficiencyverbetering.
•
Dat de verschillen tussen organisaties in wat ze ermee bereiken in belangrijke mate terug te herleiden zijn naar het invoeringsproces en de zorgvuldigheid waarmee leidinggevenden omgaan met afspraken maken en beoordelen.
28793
48
11.
INVOERINGSPROCES
11.1 Z ORGEN VOOR DAADWERKELIJK TOEPASSING Het streven naar productiviteitsverbetering bij publieke organisaties speelt (in veel landen) al langer. Dohrmann en Mendonca (2005) rapporteren over publieke organisaties die hun prestatieniveau de afgelopen tien jaar met 5 tot zelfs 30% hebben weten te verbeteren. Dit was het gevolg van acties zoals herinrichting van de organisatie, procesherontwerp en strategische inkoop. In de meest succesvolle gevallen maakten deze acties deel uit van een breder programma van culturele verandering waarbij het prestatieniveau van de organisatie wezenlijk werd veranderd en strak werd bewaakt. Deze auteurs benadrukken dat managers van publieke organisaties meer geprikkeld moeten worden om nieuwe werkmethoden in te voeren. Prestatieprikkels kunnen volgens hen worden ontwikkeld door bijvoorbeeld het opnemen van verwachte prestatieverbeteringen in de begroting, het inzichtelijker maken van het prestatievermogen van organisaties door uitkomsten van klanttevredenheids- en benchmarkonderzoeken bekend te maken. Jules en Holzer (2001) hebben onderzoek gedaan naar prestatiesturing in publieke organisaties (2001) en maken op basis daarvan onderscheid tussen de rationele benadering en de politiek/culturele invalshoek. In de rationele benadering ligt de nadruk op de toepassing van planning om organisaties te veranderen: het ontwikkelen van relevante prestatie-indicatoren en het toepassen daarvan bij strategievorming, allocatie van middelen, programmamanagement, monitoring en evaluatie. Zij benadrukken dat de belangrijkste uitdaging bij het werken met prestatie-indicatoren is om ervoor te zorgen dat ze ook daadwerkelijk worden gebruikt ten behoeve van besluitvorming. De eerdergenoemde (rationele) aspecten zijn volgens hen wel belangrijk, maar zij benadrukken dat het essentieel is om ze te plaatsen in een politiek-culturele context. Verandering in organisaties gaat gepaard met conflicten, waarbij interne belangenverschillen opgelost moeten worden.
28793
49
11.2 V ERANDERING VAN PSYCHOLOGISCH CONTRACT Verandering van cultuur houdt bijna altijd een verandering in van het psychologisch contract tussen werkgever en medewerker. 1. Reputatie organisatie (USP’s)
2. Arbeidsvoorwaardenpakket
3. Professionele ontwikkeling
4. Werkinhoud
Binding met organisatie
5. Werkbelasting
6. Groepsgevoel (collega’s)
7. Stijl leidinggeven en aandacht
8. Facilitering werk - privéafstemming
Bovenstaand figuur geeft aan welke aspecten een rol kunnen spelen bij de binding van medewerkers met de organisatie. De invulling door de werkgever van deze verschillende aspecten (en het relatieve belang van elk) dienen om medewerkers aan te trekken die passen bij de organisatie. De beoogde cultuurverandering met het oog op de Andere Overheid en de toepassing van prestatiebeloning impliceren een verandering van dat psychologisch contract. Dit zal naar verwachting weerstanden oproepen bij groepen medewerkers. 11.3 V ERANDERSTRATEGIE Berenschot hanteert als denkmodel bij veranderingsprocessen het onderscheid tussen warme en koude veranderingen, en tussen warme en koude organisaties. Een koude verandering is een verandering waarvan de noodzaak of urgentie vaststaat en die ook gemakkelijk te communiceren is. Een warme verandering ontstaat daarentegen niet zozeer door een voorval of externe omstandigheid, maar komt eerder voort uit de ambitie van managers (en medewerkers). Een warme organisatie ziet weerstand vooral als een uiting van betrokkenheid en zo’n organisatie wordt meer gedreven door zelfsturing dan door sturing van het management. Een koude organisatie ziet weerstand vooral als barrières die bij voorkeur geslecht moeten worden. Hier bepaalt het management nadrukkelijk de prioriteiten, de taken en het gedrag. De verschillende combinaties van verandering en organisatie vragen om verschillende veranderstrategieën (Berenschot TCF, 1999). Een belangrijke voorwaarde bij het realiseren van veranderingsprocessen is dat interventies gebaseerd zijn op een goede inschatting door het management van de houding binnen de organisatie. Warme organisaties moeten op een andere manier worden aangesproken dan koude organisaties.
28793
50
In warme organisaties zien we dat medewerkers een grote betrokkenheid tonen en een positieve bijdrage willen leveren aan de verandering. Bij het ontwikkelen en invoeren van prestatiesturing en -beloning is het dan belangrijk om (een deel) van de medewerkers mee te laten denken bij het ontwikkelen van prestatie-indicatoren, competentieprofielen, enz. Managers zullen daarbij wel de kaders moeten aangeven, maar de concrete uitwerking kan hier samen met medewerkers worden gedaan. Medewerkers zijn hier meer gedreven en laten een grotere zelfsturing zien en interne betrokkenheid. Managers moeten hier wel de doelstellingen van de verandering duidelijk communiceren, maar zullen de verandering niet af hoeven dwingen. De medewerkers zijn hier meer ontvankelijk voor verandering en vinden het belangrijk om zelf mee te kunnen praten over en mee te kunnen werken aan de concrete invulling ervan. Vaak zien we dat dergelijke organisaties vooroplopen en zelf al initiatieven nemen. Het zijn de voorlopers omdat managers en medewerkers proactief zijn en zelf zoeken naar verbetermogelijkheden. Medewerkers kunnen betrokken worden door hen in kleine werkgroepen de beoordelingscriteria en dergelijke uit te laten werken en/of door hen in een klankbordgroep hun mening te laten geven over de vorm en het invoeringsproces van prestatiesturing en -beloning. De ontwikkeling kan plaatsvinden door in pilots de nieuwe manier van werken te laten wennen en de mogelijkheid te geven om bij te dragen aan de ontwikkeling van het systeem. Ook de implementatie hoeft niet ineens plaats te vinden, maar kan in fases doorlopen worden. Daardoor ontstaat ruimte om te leren en bij te sturen. In koude organisaties past een aanpak waarbij managers schatten dat de kans laag is dat ze medewerkers mee zullen krijgen of kunnen inspireren. De aanpak die hier bij past, is sterk pragmatisch. Het initiatief ligt bij een kleine groep, vaak het topmanagement. De belangrijkste vehikels om prestatiesturing en -beloning in te voeren, bestaan uit duidelijke regels en procedures. Managers ontwikkelen hierbij zelf en eenzijdig de prestatie-indicatoren, de competentieprofielen, enz. Het beoordelings- en beloningssysteem wordt hier door het management, vrij gedetailleerd, uitgewerkt. Er worden geen discussies met medewerkers gevoerd. Medewerkers krijgen heldere instructies en hoeven de opvattingen die eraan ten grondslag liggen niet te delen. Deze aanpak roept, mits de inschatting van managers klopt, geen heftige emoties of grote weerstanden op. Medewerkers hebben een meer volgzame houding en willen vooral dat het management duidelijkheid biedt. In een dergelijke aanpak past dat het nieuwe systeem van beoordelen en belonen in korte tijd met een kleine groep wordt ontwikkeld (volledig en voorzien van duidelijke procedures, instrumenten) en daarna integraal wordt ingevoerd. De begrippen warm, koud en de daarmee verbonden veranderstrategieën moeten niet gezien worden in termen van beter of slechter. Het zijn verschillende strategieën om een verandering te realiseren. De keuze voor een bepaalde aanpak hangt af van wat effectief is en past bij de betreffende organisatie. Het onderscheid tussen warme en koude organisaties en de veranderstrategieën moet niet worden gehanteerd als een blauwdruk, maar als een denkmodel om te komen tot een specifieke aanpak die past bij de aard van de verandering en van de eigen organisatie. Voor de verschillende keuzes die organisaties daarbij maken, verwijzen wij naar de bijlage waarin de cases die zijn onderzocht worden besproken.
28793
51
11.4 F LANKEREND BELEID Het invoeren van prestatiesturing en -beloning als op zichzelf staande maatregelen zal hoogstens tijdelijk effect hebben. Voor een blijvende cultuurverandering is flankerend beleid nodig. Daarbij gaat het met name om maatregelen op de volgende gebieden: •
Het ontwikkelen van kwaliteitsmaatstaven met betrekking tot de diensten van de publieke organisaties. Efficiencyverbetering wordt vaak geassocieerd met kostenbesparing. Natuurlijk kan productiviteitsverbetering bereikt worden door minder middelen en mensen in te zetten. Als er geen duidelijke kwaliteitsmaatstaven zijn dan kunnen die besparingen echter ook leiden tot verslechtering van de dienstverlening.
•
Het prestatievermogen van publieke organisaties moet zo veel mogelijk inzichtelijk worden gemaakt bijvoorbeeld door: −
benchmarkonderzoeken: vergelijken van prestaties tussen overeenkomstige publieke organisaties
−
doelmatigheidsonderzoeken: periodieke evaluaties van de beleidsprocessen gericht op de kwaliteitsverbetering van de eindresultaten
−
het informeren van de burger over de kwaliteit van de dienstverlening.
•
De begrotingssystematiek zal stimulansen moeten bevatten om doelstellingen te halen en een duidelijke koppeling moeten bevatten tussen de kwaliteit van de dienstverlening en de kosten. De planning-en-controlcyclus moet gebaseerd zijn op een integratie van financiële sturing en van personele sturing. Rapportages zullen bij moeten dragen aan het verantwoording afleggen over de realisatie van beleidsdoelstellingen.
•
Managers moeten verantwoording afleggen over de prestatie(verbeteringen) die zij met hun organisatie(-eenheid) hebben gerealiseerd, maar moeten tevens ruimte krijgen om die maatregelen te nemen die passen bij de situatie van hun organisatie(eenheid).
11.5 D EELCONCLUSIES Op basis van het voorgaande komen wij tot de conclusie dat: •
Daadwerkelijk gebruik van prestatie-indicatoren vraagt om het peilen of de organisatie toe is aan het ontwikkelen en implementeren ervan. Een onderzoek daarnaar kan inzicht geven in de kennis binnen de organisatie over het nut van prestatiesturing en van de bereidheid om het toe te passen.
•
Het (leren) ontwikkelen van prestatiecriteria tijd vraagt en het belangrijk is om door te zetten en managers en medewerkers in dit proces zo veel mogelijk te ondersteunen (instrumenten, trainingen, coaching). De bewustwording en cultuur die door de ontwikkeling van prestatiecriteria ontstaan, kan de kans vergroten dat deze naderhand daadwerkelijk worden gehanteerd.
•
Een benadering met nadruk op het ondersteunen van de medewerker bij het verbeteren van de prestaties beter is en voorkomen moet worden dat prestatiesturing en -beloning vooral als een middel om te straffen wordt ervaren.
28793
52
•
Duidelijk gecommuniceerd moet (blijven) worden waarom het van belang is om een cultuur te ontwikkelen gericht op prestatieverbetering.
•
Managers bij het kiezen van de veranderstrategie deze moeten baseren op zowel de aard van de verandering als op de houding van de organisatie.
28793
53
12.
EINDCONCLUSIES
De centrale vraag in dit onderzoek was op welke wijze prestatiebeloning kan helpen bij het realiseren van de doelstellingen van het kabinet met betrekking tot de efficiency in de publieke sector. Op basis van de verkenning van bestaande initiatieven en het literatuuronderzoek concluderen wij dat prestatiebeloning een bijdrage aan die doelstellingen kan leveren als: •
Het ingevoerd wordt als sluitstuk van een systeem van prestatiesturing. Het onderzoek maakt duidelijk dat beloning motiverend kan werken als vooraf duidelijke afspraken met medewerkers worden gemaakt over de prestaties die van hen worden verwacht. Medewerkers worden vooral gestimuleerd door duidelijke, liefst meetbare doelstellingen. Het formuleren van meetbare doelstellingen is een leerproces. Voor publieke organisaties is het bovendien vaak lastig om doelstellingen te vertalen in meetbare resultaten. Het onderzoek bij bestaande initiatieven en van de literatuur maakt duidelijk dat dit leerproces enige tijd kan duren en het belangrijk is om dit te ondersteunen en er vasthoudend in te zijn.
•
Het proces van prestatiesturing start met een duidelijke visie. Die visie moet inzichtelijk maken welke bijdrage een publieke organisatie kan leveren aan beoogde maatschappelijke effecten. Omdat het beoogde maatschappelijke effect niet alleen wordt beïnvloed door de activiteiten van de overheidsorganisatie, is het essentieel om van dat beoogde effect de doelstelling(en) af te leiden die betrekking hebben op de betreffende overheidsorganisatie. De doelstellingen dienen te worden uitgewerkt in te bereiken resultaten. Die resultaten zijn aan tijd gebonden en moeten zo veel mogelijk meetbaar, waarneembaar dan wel aantoonbaar zijn. De organisatiedoelstellingen en resultaten worden via een top-down-proces doorvertaald naar lagere niveaus in de organisatie. Afspraken die met medewerkers worden gemaakt, moeten duidelijk gekoppeld zijn aan de afspraken op het hogere niveau. Dit maakt de betekenis van hun eigen werkzaamheden duidelijk en geeft medewerkers een ‘line of sight’ op de beoogde eindresultaten. Ook de afspraken met medewerkers dienen zo veel mogelijk meetbaar en controleerbaar geformuleerd te worden.
•
Medewerkers zicht hebben op de bijdrage aan de resultaten die van hen verwacht wordt. Afspraken met medewerkers worden vooraf gemaakt zodat medewerkers aan een begin van een (nieuwe beoordelings)periode weten waar zij zich op moeten richten.
•
Medewerkers betrokken zijn bij de ontwikkeling en invoering van prestatiebeloning. Een belangrijke voorwaarde is dat medewerkers de toekenning ervan als rechtvaardig ervaren. Meningen over wat rechtvaardig is, zullen verschillen. Door medewerkers mee te laten denken, feedback te laten geven bij de ontwikkeling en invoering van een systeem, zal het vertrouwen in de rechtvaardigheid ervan toe kunnen nemen.
•
De beoordeling door leidinggevenden voldoende zorgvuldig gebeurt. Het is belangrijk om die zorgvuldigheid zo veel mogelijk te bevorderen. Het onderzoek maakt duidelijk dat training vaak alleen een tijdelijk effect heeft en aanvullende acties nodig zijn zoals het laten bewaken van de kwaliteit en consistentie van de beoordelingen door het naast hogere managementniveau en procedures waardoor medewerkers met bezwaren tegen hun beoordeling weten bij wie ze daarmee terechtkunnen.
28793
54
Wat de vormgeving van prestatiesturing betreft, concluderen wij dat de doelstelling van het kabinet het meest gediend is met een systeem voor integrale sturing waarbij zowel gestuurd wordt op ‘output’ als op ‘input/throughput’. Enerzijds baseren wij deze conclusie op het feit dat bij publieke organisaties het vaak niet alleen gaat om het behalen van resultaat, maar ook (en soms zelfs nog meer) om de manier waarop dat resultaat totstandkomt. Anderzijds baseren wij de conclusie op de gedachte dat organisaties die veranderingen willen realiseren, duidelijk moeten maken wat het resultaat moet zijn van het veranderingstraject en tegelijk moeten bevorderen dat medewerkers nieuwe kennis en gedrag aanleren. In de bijlagen zijn drie beslisbomen opgenomen. Het gaat daarbij om beslisbomen op respectievelijk sector-, organisatie(-eenheid)- en functie-/medewerkersniveau. Deze beslisbomen geven een overzicht van de belangrijkste afwegingen die een rol spelen bij het kiezen voor sturen op respectievelijk ‘output’, ‘input/throughput’ of de combinatie van beide. Ontwikkeling en invoering van een dergelijk integraal systeem vragen echter veel van organisaties en kunnen daarom het beste in fasen gebeuren. Wij merken op dat er in alledrie de sectoren ten tijde van dit onderzoek al afspraken gelden voor gesprekken met medewerkers over hun functioneren, voor de toekenning van meer of minder periodieken, voor vormen van bewust belonen. Er zijn echter ook nog grote verschillen tussen publieke organisaties voor wat betreft de fase waarin ze verkeren. Sommige organisaties beschikken al over een uitgewerkt systeem van competentiemanagement en hebben ervaring opgedaan met de toepassing ervan. Voor anderen geldt dat zij hier nog mee moeten starten of in de beginfase verkeren. Wij adviseren om op termijn bij alle publieke organisaties te streven naar een integraal systeem van prestatiesturing. Daarbij zou echter enige ruimte moeten bestaan voor organisaties ten aanzien van het tempo waarin ze dit realiseren en voor de nadruk die een organisatie(onderdeel) legt op ‘output’- of ‘input/throughput’-sturing. Dit zal niet moeten resulteren in vrijblijvendheid. Het management van een publieke organisatie zal duidelijk moeten kunnen verantwoorden waarom men kiest voor een bepaald invoeringstraject en welke voortgang geboekt wordt bij de realisatie daarvan. Wat de vorm van prestatiebeloning betreft, geven wij aan dat de meerkosten beperkt kunnen worden door onderscheid te maken tussen medewerkers die hun schaalmaximum hebben bereikt en medewerkers die nog niet zover zijn. Voor de zogenaamde eindschalers adviseren wij om variabele beloning te hanteren en voor niet-eindschalers differentiatie in salarisgroei binnen de schaal. Wij denken dat met deze combinatie van beloningsvormen verschillende groepen medewerkers gestimuleerd kunnen worden zonder dat dit leidt tot een te grote stijging van de loonkosten. Daarnaast adviseren wij om - met name daar waar het niet goed mogelijk is om de toekenning van de beloning afhankelijk te maken van financiële efficiencyverbeteringen - een maximale omvang van het budget vast te stellen. Als de beoordelingen door leidinggevenden ertoe zouden leiden dat in een bepaald jaar dit budget zou worden overschreden, kan de beloningstoekenning aan medewerkers naar rato plaatsvinden. Zodoende kunnen de beoordelingen zelf betrouwbaar blijven en kan toch budgetbeheersing plaatsvinden. Het invoeringsproces is van uitermate groot belang voor een positief effect van prestatiebeloning. Onderzoek onder bestaande initiatieven en van de literatuur laat zien dat de manier waarop prestatiebeloning wordt ingevoerd, essentieel is voor succes omdat er sprake is van een omslag in de cultuur. Daarbij gaat het om het verkrijgen van draagvlak door medewerkers te betrekken bij het ontwikkelings- en invoeringsproces.
28793
55
Maar nog belangrijker is dat het tevens een unieke gelegenheid is om te komen tot een andere visie op de doelstellingen van de organisatie. De andere overheid vraagt ook een omslag in het denken, en de invoering van prestatiesturing en -beloning kan een belangrijk middel zijn om dit te bewerkstelligen en stevig verankerd te krijgen. Prestatiesturing is een proces dat in (kleine) stappen gaat. Er zijn vrij veel factoren die een rol spelen bij een succesvolle invoering en toepassing. Belangrijk is om te kijken waar de organisatie nu staat. Vaak wordt er al invulling gegeven aan onderdelen van prestatiesturing en is er al ervaring opgedaan met differentiatie in beloning. Belangrijk is om te kijken welke vervolgstap de meeste kans biedt op succes en geleidelijk aan toe te werken naar een verdere invulling van prestatiesturing. Prestatiebeloning is geen doel op zich, maar moet onderdeel uitmaken van een veranderingsstrategie en van het totale personeelsbeleid. Alhoewel het voor de hand lijkt te liggen dat prestatiebeloning geen doel is maar een middel, blijkt het toch nog regelmatig voor te komen. Beoordelingen en beloningsbeslissingen komen dan op zichzelf te staan en vormen geen onderdeel meer van de sturing om doelstellingen te realiseren. Een verkeerde invoering van prestatiebeloning heeft een negatiever effect dan de mogelijke positieve bijdrage van prestatiebeloning. De baten van prestatiebeloning zijn niet bij voorbaat zeker. Prestatiebeloning kan een stimulans voor medewerkers zijn, maar zal niet de belangrijkste motivator vormen. Als binnen een organisatie de beleving wordt dat prestatiebeloning is ingevoerd als een mogelijkheid om medewerkers tot bepaald gedrag te dwingen, dan zal het eerder een demotiverend effect hebben. Een mislukt invoeringsproces kan een sterk negatief effect teweegbrengen, omdat het voor langere tijd demotiverend kan werken en een negatieve lading kan geven aan latere pogingen om prestatiesturing in te voeren.
28793
56
LITERATUURLIJST Anthony & Young (2003) Management control in non-profit organizations (7th ed), New York: McGraw-Hill. Armstrong & Baron (1998)Performance management: the new realities. London: CIPD. Armstrong, Murlis (1998) Reward management: a handbook of remuneration strategy & practice, Kogan Page limited, London. Arthur (1994) Effects of human resources systems on manufacturing performance and turnover, Academy of Management Journal, 37, 3, 670-687 AWVN (2004) Hoe beoordeelt Nederland?, www.awvn.nl Bandura (1986) Social foundations of thought and action: a social cognitive view, NJ: Prentice Hall. Bandura (1997) Self-efficacy: the exercise of control. New York: Freeman. Becker et al (1997) HR as a source of shareholder value: research and recommendations, Human Resource Management, 36, 39-47 Becker & Gerhart (1996) The impact of human resources management on organizational performance: progress and prospects,Academy of Management Journal, 30, 779 - 801 Berenschot P (2004) Payability in bedrijf: denken over de toegevoegde waarde van beloning. Berenschot TCF (1999) Het idee Verandering?!, Nieuwezijds, Amsterdam. Berenschot (1999) “Als de paarden moe zijn wisselt men de koetsier”. Biemans (1999) Professionalisering van de personeelsfunctie: een empirisch onderzoek bij twintig organisaties, Delft: Eburon. Boselie & Paauwe (2004) Human Resource Management en prestatieverbetering: een overzicht van 10 jaar onderzoek, Tijdschrift voor HRM, 7(2), 9-30 Boselie, Paauwe, Jansen (2001) Human Resource Management and performance: lessons from the Netherlands. The international journal of Human Resource Management 12(7), 1107-1125 Boselie & Dietz (2003). Commonalities and contradictions in research on Human Resource Management and Performance. Paper presented at the Academy of Management Meeting, August 2003 in Seattle, USA. Burgess & Metcalfe (1999) Incentives in Organisations: A Selective Overview of the Literature with Application to the Public Sector, CMPO Working Paper Series No. 00/16, University of Bristol. Cappelli & Neumark (2001). ‘Do ‘high-performance work practices improve establishment-level outcomes?’ Industrial and Labor Relations Review. 54:4, 737-75.
28793
57
Carter (1994) Performance indicators: ‘backseat driving’ or ‘hands off’ control?, in nonprofit organizations and the need fora multiple constituency approach. In: D. McKevitt & A. Lawton, Public sector management, London, Sage, 208-219. Deci & Ryan (1985) Intrinsic motivation and self-determination in human behavior, New York: Plenum. Delery & Doty (1996). ‘Modes of theorizing in strategic human resource management: tests of universalistic, contingency, and configurational performance predictions’. Academy of Management Journal, 39, 802-35. Dohrmann & Mendonca (2005) Productiviteitsverbetering bij de overheid: noodzaak en aanpak, Holland Management Review, 100, 70-80. Dowling & Richardson (1997). ‘Evaluating performance-related pay for managers in the national health service’. In: The International Journal of Human Resource Management, 3(8), p.348-366. Eisenberger & Cameron (1996) Detrimental Effects of Reward: Reality or Myth, American Psychologist, 51, 11, 1153-1166. Frey & Jegen (2001) Motivation Crowding Theory, Journal of Economic Surveys, 15, 5, 589-611. Gibbons (1998) Incentives in organizations, Journal of economic perspectives, 12, 4, 115132. Hartog & Oosterbeek (1987) Public and private sector wages in the Netherlands, in: European Economic Review, 73, 97-114. Heijden van der (1999) Competentiemanagement: van belofte naar verzilvering, Kluwer/NVP. Hoekstra & Sluis van (2000) Management van competenties: het realiseren van HRM, van Gorcum. Huselid (1995) ‘The impact of human resource management practices on turnover, productivity, and corporate fïnancial Performance’. In: Academy of Management Joumal, 38: 635-672. Ichniowski et al (1997) ‘The effects of human resource management practices on productivity: a study of steel finishing lines’. American Economic Review, 87, 291-313. Jansen (2000) Leiderschap in de publieke sector, Tijdschrift voor management development, 8 (4), 7-9. Jansen & De Waal (2004) Prestatiemanagement van betrokkenheid in de publieke sector, Gedrag & Organisatie, 6, 505-517. Kabinetsstandpunt over het advies van de Raad voor Openbaar Bestuur “cultuur met een FORS postuur”. Kanter & Summers (1994) Doing well while doing good; dilemmas of performance management in nonprofit organizations and the need fora multiple constituency approach. In: D. McKevitt & A. Lawton, Public sector management, London, Sage, 220-236. Kohn (1993) Why incentive plans cannot work, Harvard Business Review, 71, 5, 54-63.
28793
58
Kristof (1996) Person-organization fit, Personnel Psychology, 49, 1-50. Kruijff & Stoker (1999) Managen met competenties: een permanente dialoog tussen mens en organisatie, Berenschot fundatie. Lancer Julnes & Holzer (2001) Promoting the Utilization of Performance Measures in Public Organizations: An Empirical Study of Factors Affecting Adoption and Implementation, Public Administration Review, 61, 6, 693-708. Locke et al (1980) The relative effectiveness of four methods of motivating employee performance. In K.D. Duncan et al: Changes in working life, New York: Wiley. Locke & Latham (2002) Building a practically useful theory of goal setting and task motivation, American Psychologist, 57(9), 705-717. MacDuffie (1995) Human resource bundles and manufacturing performance: organizational logic and flexible production systems in the world of auto industry, Industrial and Labor relations review, 48, 197-221 Marsden et al (2001) Does performance pay de-motivate, and does it matter?, Centre for
Economic Performance, London. Milgrom (1992) Economics, organization & management, Prentice-Hall, New Jersey. Moriarty & Kennedy (2002) Performance management in public sector services: problems and potential. In: Neely, Walters, Austin; Performance measurement and management, UK: Cranfield School of Management. OECD Rapport: European best practices in performance related pay for public service managers. OECD Rapport: Performance management in government: contemporary illustrations. OECD Rapport: Performance pay schemes for public sector managers: an evaluation of the impacts. OECD Rapport: Performance-related pay policies for government employees: main trends in oecd member countries. OECD Rapport: Perspectives on performance pay in government organisations: a short review of history, research and theory so far, and main trends in oecd member countries. O’Reilly et al (1980) Job Choice, Journal of Applied Psychology, 65, 559-565. Pfeffer (1994). Competitive advantage through people. Boston: Harvard Business School Press. Pfeffer (1998) Six dangerous myths about pay, Harvard Business Review, 76, 3, 109-119. Ratelband (1997) De juiste beloning; handleiding voor het ontwikkelen en invoeren van beloningsbeleid, Academic service. Rynes et al (2002) HR professionals’ beliefs about effective human resource practices: correspondence between research and practice, Human Resource Management, 41, 2, 149-174 Rynes & Gerhart (2000) Compensation in organizations: current research and practice, Jossey-Bass, San Francisco
28793
59
Sels (2003). ‘Strategisch management van human resources: maakt het een verschil?’, In: Tijdschrift voor HRM, no 3 herfst: 35-61. Spencer & Spencer (1993) Competence at work, John Wiley & Sons. Thierry (2002) Beter belonen in organisaties, Koninklijke Van Gorcum, Assen. TNO-rapport (2004) Internationale initiatieven ter verbetering van publieke prestaties. Uchelen van & Jungjohann (2004) Performance- en competentiemanagement, Kluwer, Alphen aan den Rijn. Vijfeijken et al (2004) Doel- en beloningsafhankelijkheid als sleutel voor het ontwerpen van effectieve combinaties van prestatiedoelen en prestatiebeloning voor het verbeteren van teamprestaties, Gedrag & Organisatie, 6, 460-471. Vegt , van der & Van de Vliert (2002) Intragroup interdependance, Journal of managerial psychology, 17, 50-67 Waal & Kerklaan (2004) De resultaatgerichte overheid, Den Haag: Sdu uitgevers. Wageman & Baker (1997) Incentives and cooperation: the joint effects of task and reward interdependence on group performance, Journal of Organizational behavior, 18, 139-158 Wageman (1995) Interdependence and group effectiveness, Administrative sciency quarterly, 40, 145-180 Wagner (1994) Participation’s effect on performance and satisfaction: a reconsideration of research evidence, Academy of Management Review, 19, 312-330 Wilson (1989) Bureaucracy: What government agencies do and why they do it. Basic Books
28793
60
BIJLAGE 1: BESLISBOMEN
TOELICHTING In deze bijlage zijn drie beslisbomen opgenomen. Het gaat daarbij om beslisbomen op respectievelijk sector-, organisatie(-eenheid)- en functie-/medewerkersniveau. Deze beslisbomen geven een overzicht van de belangrijkste afwegingen die een rol spelen bij het kiezen voor sturen op respectievelijk ‘output’, ‘input/throughput’ of de combinatie van beide. Door middel van de beslisbomen kan voor verschillende typen organisaties binnen het openbaar bestuur een doelmatige vorm van prestatiesturing en -beloning worden gekozen.
28793
1
B ESLISBOOM S ECTORNIVEAU
• Efficiencyverbetering • Resultaatgerichtheid vergroten
• Cultuurverandering • Versterken van kennis en competenties
Beide
Werkprocessen (H.5) Wat is de aard van de belangrijkste werkprocessen binnen de sector? • Beleidsuitvoering • Beleidshandhaving
Integrale sturing
Doelstellingen Wat zijn de belangrijkste redenen waarom tot invoering van prestatiesturing en –beloning wordt besloten.
• Beleidsontwikkeling • Beleidsonderzoek
Beide
over duidelijke missies en (meerjaren) controleerbare doelstellingen. Er is een duidelijke planning & controlcyclus waarin de realisatie van beleidsdoelstellingen wordt verantwoord. Doelstellingen zijn vertaald naar lagere niveaus en gecommuniceerd. Medewerkers staan positief tegenover sturen op resultaten.
Organisaties hebben profielen opgesteld en ervaring opgedaan.
Leidinggevenden zijn getraind in het
beoordelen van gedrag. Er zijn procedures ontworpen om zorgvuldige beoordelingen te bevorderen. Medewerkers staan positief tegenover sturen op gedrag.
Beloning (H.9) De aard van de beloning sluit aan bij de gekozen vorm van prestatiesturing. Variabele beloning (bonus) voor team- of individuele resultaten (§ 9.1).
Differentiatie in salarisgroei (extra periodieken) (§ 9.2).
Beide
Kosten/baten (H.10)
We kunnen de toekenning van variabele
beloning koppelen aan resultaatverbeteringen. We beschikken over voldoende mogelijkheden om te monitoren en bij te sturen.
28793
We kunnen vooraf zien of beoordelingen Beide
ongeveer een normaalverdeling tonen.
De meerkosten zijn structureel op te brengen.
De extra ruimte voor salarisgroei past bij onze behoefte aan (behoud) van
Integrale sturing
Input/throughputsturing (H.7) Beide
Integrale sturing
Beslissingsfase
Outputsturing (H.6)
Organisaties binnen de sector beschikken
Integrale sturing (H.8)
Prestatiesturing De prestatiesturing is afgestemd op doelstelling en soorten werkprocessen binnen de sector. De belangrijkste randvoorwaarden voor prestatiesturing door organisatie(-eenheden) zijn aanwezig.
2
Organisatietype De missie en strategie van de organisatie zijn uitgewerkt en gecommuniceerd. Er bestaat een goed inzicht in de optimale aangrijpingspunten voor prestatiesturing (§ 5.1). • Beleidsuitvoering of Beleidshandhaving • Meetbare/kwantificeerbare doelstellingen • Aansturen van grote groepen medewerkers of sturen op afstand
Beide
• Beleidsontwikkeling of Beleidsonderzoek • Kwalitatieve doelstellingen • Aansturen van kleine ( hoog opgeleide) groep medewerkers door inhoudelijk deskundige leidinggevende
Integrale sturing
B ESLISBOOM O RGANISATIE (- EENHEID ) NIVEAU
Missie en strategie zijn vertaald in
Input/throughputsturing (H.7) Beide
resultaatdoelstellingen. De bijdrage van een individu of team aan de organisatiedoelstellingen is vastgesteld. De resultaatdoelstellingen zijn meetbaar geformuleerd. Er zijn prestatie-indicatoren, normen en meetinstrumenten ontwikkeld. Resultaatafspraken worden vooraf gemaakt. Er vindt regelmatige terugkoppeling plaats aan medewerkers (of teams) over de tot dan toe behaalde resultaten.
Gewenste organisatiecultuur is vastgesteld
en gecommuniceerd; benodigde kennis en competenties zijn bepaald en uitgewerkt in profielen. HRM-activiteiten zijn gericht op het verkrijgen en behouden van medewerkers met de gewenste kennis en competenties. Medewerkers hebben inzicht in hun mogelijkheden binnen de organisatie als ze zich verder ontwikkelen. Leidinggevenden maken duidelijke afspraken over de ontwikkeling van medewerkers en geven gedragsfeedback.
Beloning De aard van de beloning sluit aan bij de gekozen vorm van prestatiesturing.
Variabele beloning (bonus) voor team- of individuele resultaten (§ 9.1). Er is een transparante koppeling tussen resultaten en bonussen.
28793
Differentiatie in salarisgroei (extra Beide
periodieken) (§ 9.2).
De salarisgroei sluit aan bij de snelheid
waarmee een medewerker zich ontwikkelt.
Integrale sturing (H.8)
Outputsturing (H.6)
Integrale sturing
Invoeringsfase
Prestatiesturing De prestatiesturing is afgestemd op het organisatietype c.q. de aard van de werkprocessen.
3
B ESLISBOOM F UNCTIE -/M EDEWERKERSNIVEAU Doelstellingengesprek Het opstellen van afspraken over resultaten en competenties vindt samen met de medewerker plaats (of het team als de prestatie alleen in teamverband kan worden gerealiseerd vanwege taakafhankelijkheid).
SMART geformuleerd (§6.2.3). Afspraken zijn afgeleid van afspraken op afdelingsniveau en passen bij de functie / rol van de medewerker. Ook over benodigde faciliteiten/ middelen worden afspraken gemaakt.
Aanwezige kennis en competenties zijn Beide
effectief ingezet en over (verder) te ontwikkelen kennis en competenties zijn afspraken gemaakt in een POP. (§ 7.2.2 e.v.) Competenties zijn zo concreet mogelijk geoperationaliseerd en passend bij het functie/rolniveau.
Functioneringsgesprek(ken) De prestaties en persoonlijke ontwikkeling worden met behulp van meetinstrumenten en inbreng van personen gevolgd en begeleid. Indien nodig vindt bijsturing plaats.
kwalitatief) zijn gemeten en de stand van zaken is besproken. Afspraken worden aangepast bij onvoorziene / ongebruikelijke omstandigheden.
Beide
Gedrag is geobserveerd en geëvalueerd. Feedback is gegeven door leidinggevende (evt. met inbreng van anderen). (§7.2.4)
Aanvullende ondersteuning wordt geboden als dat nodig blijkt. De medewerker geeft (eventueel tussentijds) aan wanneer en hoe coaching nodig is.
Beoordelingsgesprek Beoordelingen zijn opgemaakt en besproken met hoger management. De beoordeling is geen verrassing en heeft voldoende objectief en zorgvuldig plaatsgevonden volgens de geldende procedures.
Het behaalde resultaat is aantoonbaar
beïnvloed / zelfstandig behaald door de medewerker of het team. Resultaten zijn in onderlinge samenhang bekeken (kwantiteit vs kwaliteit, etc.). De beoordeling van resultaten wordt onderbouwd en toegelicht.
De beoordeling van competenties wordt Beide
toegelicht met herkenbare, observeerbare gedragsvoorbeelden. Het eindoordeel wordt toegelicht en de consequenties daarvan voor o.a. loopbaan en verdere ontwikkeling zijn in kaart gebracht.
Beloning (H.9) De beloning van de medewerker(s) of het team is voldoende transparant gekoppeld aan de beoordelingen.
De mate waarin de resultaten zijn bereikt is omgezet in consequenties voor variabele beloning (voor medewerker of team). Consequenties voor nieuwe afspraken worden meegenomen in het doelstellingengesprek.
28793
De beoordelingsscore is omgezet in Beide
consequenties voor vaste salarisgroei (rekening houdend met de schaalpositie). Consequenties voor nieuwe afspraken worden meegenomen in het doelstellingengesprek.
Integrale sturing
Uitvoeringsfase
Prestaties tot nu toe (zowel kwantitatief als
Integrale sturing (H.8)
Resultaatafspraken zijn zoveel mogelijk
4
BIJLAGE 2: CASEBESCHRIJVINGEN
ARBEJDSSKADESTRYRELSEN 12, DENEMARKEN K ENMERKEN ORGANISATIE Arbejdsskadestryrelsen (350 medewerkers) onderscheidt twee hoofddoelstellingen en daaraan gerelateerde werkprocessen: 1.
Het toetsen en administratief afhandelen van claims van individuele personen op basis van arbeidsgerelateerde letsels. Juristenteams van 10 - 12 personen in drie regio’s toetsen de claims die indien gehonoreerd door verzekeraars worden uitgekeerd. De werkzaamheden van de juristenteams worden administratief ondersteund en verwerkt door een centrale afdeling. Binnen dit deel van Arbejdsskadestryrelsen werken ongeveer 50% van de medewerkers. Daarvan werkt 80% binnen de juristenteams en 20% in de administratie.
2.
Het ondersteunen van de minister voor werkgelegenheid met beleidsadvisering door afdelingen met economen, bestuurswetenschappers, enz. Binnen dit deel van Arbejdsskadestryrelsen werken ongeveer 50% van de medewerkers.
Hierna richten we ons verder vooral op de aanpak met betrekking tot de claimafhandeling, omdat dat deel van de prestatiesturing het verst is uitgewerkt binnen Arbejdsskadestryrelsen. P RESTATIEMANAGEMENT De Directeur-Generaal van Arbejdsskadestryrelsen sluit jaarlijks een contract met de minister met betrekking tot de afhandeling van schadeclaims. Het contract bevat de doelstellingen voor het nieuwe jaar, alsmede een meerjarendimensie (de ‘line of sight’) voor de komende drie jaar. Met dit laatste aspect wordt de continuïteit en continue verbetering over meerdere jaren bevorderd. Ook vergemakkelijkt het de jaarlijkse onderhandelingen. Dit contract wordt doorvertaald naar de regiomanagers en vervolgens naar de zelfsturende teams. Door de ‘line of sight’ kunnen de teams hun eigen doelstellingen ook beter in het noodzakelijke perspectief plaatsen. De contracten voor de teams bevatten doelstellingen en normen ten aanzien van productiviteit, efficiëntie en kwaliteit. Dit laatste wordt gemeten via evaluaties bij gebruikers en ‘stakeholders’, zoals de verzekeringsmaatschappijen. Ook wordt er elektronisch contact onderhouden met de personen die een claim hebben ingediend. Leidinggevenden (van DG tot regiomanager) hebben een individueel contract; medewerkers van de teams hebben gezamenlijk een contract. Het contract van een leidinggevende is voor 60% gebaseerd op het contract van zijn teams en voor 40% gericht op zijn managementprestaties (ten behoeve van hogere echelons, de minister, e.d.).
12
Langer/Noerregaard: Performance related pay and contracts in the National Board of Industrial Injuries, presentation during Quality Conference for Public Administrations in the EU, september 2004.
28793
5
Een recente aanpassing in het systeem heeft te maken met de invoering van zelfsturende teams. De onderhandeling tussen regiomanagers en zelfsturende teams heeft geleid tot eenduidiger formulering van de contracten. Er vindt een benchmark tussen de teams onderling plaats. Voor de beleidsadvisering wordt eveneens een dergelijke doorvertaling naar de groepen medewerkers nagestreefd, maar dit wordt als lastiger ervaren gezien de aard van het werk. Ook de evaluatie van de prestaties ligt hier lastiger. Er wordt zowel naar realisatie van afspraken qua tijdslimiet als naar kwaliteit gekeken. Leidinggevenden moeten daarbij hun oordelen over medewerkers kunnen onderbouwen. Dit wordt ook wel aangeduid als ‘tell the story’. P RESTATIEBELONING De prestatiebeloning is variabel en er wordt een lumpsum gehanteerd. Er is een gelijke verdeling over de twee groepen medewerkers (beleid, claimbehandeling). In eerste instantie koos men voor concurrentie tussen de teams. De bonus van beter presterende teams onttrok geld aan de bonuspot waardoor minder geld overbleef voor de andere teams. Dit werd wel als een nadeel ervaren: beter presterende teams wilden hun informatie/leerervaringen liever niet delen met de andere teams. Recentelijk heeft men een aanpassing aangebracht. De hoogte van de teambeloning is niet langer alleen afhankelijk van de teamprestatie (deze kent men een gewicht van 60% toe) maar ook van de prestaties van de gehele organisatie (20%) en van het gemiddelde van de contractrealisatie door teams waar een duidelijke afhankelijkheidsrelatie mee is (20%). Daarmee wordt de onderlinge samenwerking gestimuleerd. De uitkering van bonussen is uiteindelijk wel individueel. De verdeling van de afdeling/ teambonus binnen teams gebeurt aan de hand van criteria zoals samenwerken, flexibiliteit, professionaliteit van individuele medewerkers. De evaluatie van medewerkers is gebaseerd op feedback van collega’s, zelf-assessments, leidinggevenden. Contract met minister
Plv. DG-contract: - DG-contract (60%) - IT, budget, statistiek (20%) - Leiderschap (20%)
DG-contract: - Algemene eisen (80%) - Strategische eisen (20%)
Teamcontract: - Algemene eisen (55%) - Strategische eisen (45%)
Regiomanagercontract: - Teamresultaat (60%) - Management over grenzen (20%) - Persoonlijke evaluatie (20%)
28793
Plaatsvervangend regiomanagercontract: - Teamresultaat (60%) - Management development project (20%) - Persoonlijke evaluatie (20%)
6
SECTOR RIJK CANADA K ENMERKEN ORGANISATIE Het Performance Management Program is gericht op het hoger management in de publieke sector. Het gaat om de eerste twee lagen onder de ministers: de Deputy Ministers en Executives. De ministers vormen samen met de Prime Minister het kabinet. De Deputy Minister stuurt een overheidsdepartment aan en is daarmee verantwoordelijk voor de ontwikkeling en implementatie van de strategieën en plannen van het departement en voor het adviseren van de minister die het departement in zijn portefeuille heeft. Eén van de Deputy Ministers, namelijk de secretaris van het kabinet en Clerk van de Privy Counsil, is tevens het Hoofd van de Public Service. In die rol legt hij verantwoording af voor de kwaliteit van de diensten van de publieke sector aan de Prime Minister en het kabinet. De Executives rapporteren aan de Deputy Minister, het gaat om de Assistant Deputy Minister, Directors en Directors General. In totaal zijn er circa 3.600 Executives in de publieke sector. P RESTATIEMANAGEMENT Het programma is opgezet omdat de overheid de versterking van de leiderschapscapaciteiten van de ‘voorhoede’ van de overheid ziet als topprioriteit omdat deze groep doelstellingen van de overheid moet (doen) realiseren. Het programma moet ervoor zorgen dat de prestaties van de leiders in de publieke sector in lijn liggen met de richting die de overheid in wil slaan door de jaarlijkse afspraken over prestaties te linken aan de doelstellingen en prioriteiten van de overheid. Door het herkennen en belonen van enerzijds het bereiken van resultaten die zijn gekoppeld aan plannen en overheidsdoelen en anderzijds het tonen van leiderschapscompetenties, moet een excellente performance worden gestimuleerd. Er zijn 14 leiderschapscompetenties ontwikkeld die als essentieel worden beschouwd voor deze functies. Ze worden gehanteerd bij de selectie, ontwikkeling en beoordeling van het hoger management. Het gaat om intellectuele competenties, competenties met betrekking tot toekomstvisie, managementcompetenties, relationele competenties en persoonlijke competenties. Waarden en normen vormen ook een belangrijk criterium in de beoordeling. Jaarlijks worden de prioriteiten voor de komende periode vastgesteld door het Hoofd van de Public Service, gebaseerd op de overheidsagenda en de behoeften van de public service. Deze prioriteiten bieden een raamwerk voor de ontwikkeling van prestatieafspraken voor de Deputy Ministers en voor de Executives, die de Deputy Ministers helpen bij het behalen van de resultaten. Voor elke beoordelingscyclus wordt een prestatieovereenkomst opgesteld tussen de Deputy Minister en het Hoofd van de Public Service. De Deputy Minister sluit op zijn beurt weer overeenkomsten met de Executives die aan hem rapporteren. De overeenkomst bestaat uit: 1.
Generieke langlopende afspraken, die normaal gesproken niet jaarlijks veranderen (met name over financiën, personeel, en dergelijke).
2.
Gemiddeld drie key commitments die gekoppeld zijn aan de overheidsdoelen en de focus/prioriteit aangeven voor de komende periode (SMART geformuleerd en uitdagend maar haalbaar met de nodige inzet).
28793
7
3.
Prestatie-indicatoren die toetsbaar maken of de afspraken zijn gerealiseerd (waaronder ook de beoordeling van een selectie uit de leiderschapscompetenties).
Gedurende het jaar kunnen de afspraken worden veranderd wanneer zich onvoorziene en ongebruikelijke omstandigheden voordoen. Aan het eind van de beoordelingscyclus wordt beoordeeld of de afspraken zijn gerealiseerd, niet zijn gerealiseerd of dat ze significant zijn overtroffen. Ook de bijdrage aan de publieke sector als geheel wordt meegenomen, bijvoorbeeld in de rol als trekker of deelnemer in commissies voor de gehele publieke sector. Naast de consequenties voor de beloning, kan op basis van de beoordeling ook worden vastgesteld waar verdere ontwikkeling nodig is. Het Hoofd van de Public Service verzamelt voor de beoordeling van de Deputy Ministers input vanuit verschillende bronnen (onder andere ministers). De procedures verlopen voor de Executives hetzelfde, met als verschil dat deze binnen het departement plaatsvinden. Het blijkt in de uitvoering van het programma lastig om prestatiedoelstellingen op te stellen voor de individuele managers op basis van de overheidsdoelstellingen. Daarvoor waren die laatste vaak te breed gedefinieerd. Als oplossing is focus aangebracht in de prioritering waardoor het aantal doelen is teruggebracht. Het blijft echter lastig om meetbare prestatieindicatoren op te stellen die ook nog eens binnen de invloedsfeer van een individu vallen. Zo zijn de politieke agenda en publieke opinie niet te beïnvloeden door één individu. Er is voor gekozen bij de start van het programma om te beginnen met het sturen op ‘output’, later is daar ook het sturen op ‘input/throughput’ bij gekomen. Het programma is dan ook vrij resultaatgericht, het opstellen van persoonlijke ontwikkelingsdoelen en het beoordelen van de persoonlijke ontwikkeling van de betrokken groep personen blijkt moeilijk te zijn. Er wordt aan gewerkt om hiervoor beoordelingsmethodieken te ontwikkelen. Wat als een belangrijke succesfactor wordt gezien, is dat het Performance Management Program ook een management-development-centrum kent, zodat performance niet alleen wordt beoordeeld en beloond, maar dat deze ook wordt verbeterd. Ook de afstemming van de afspraken en de vergelijkbaarheid tussen de verschillende Deputy Ministers was moeilijker dan gedacht, gezien de grote variatie tussen de (werkzaamheden van) de Deputy Ministers. Tot slot bleek de voorbereidingstijd voor de beoordeling en het opstellen van de prestatieovereenkomsten tekort. De procedures zijn daarom aangepast en de rapportages vereenvoudigd. Overall gezien is de conclusie dat het programma continue aandacht vraagt om te kunnen blijven sturen op de ontwikkeling en beloning van excellent leiderschap in de publieke sector. P RESTATIEBELONING De realisatie van langlopende afspraken leidt tot verhoging van het vaste salaris met 5% totdat het schaalmaximum is bereikt (dat kan in 3 jaar zijn). Op basis van het realiseren van de key commitments wordt een ‘at risk pay’ uitgekeerd. Hiervoor bestaan vier beloningsniveaus, afhankelijk van waar de Deputy Minister is ingedeeld.
28793
8
CENTRAAL PLANBUREAU (CPB) K ENMERKEN ORGANISATIE Het Centraal Planbureau (CPB) verricht economische analyses op verzoek van het kabinet, politieke partijen en departementen, alsmede op eigen initiatief. Deze werkzaamheden worden verricht door programmaleiders, wetenschappelijk medewerkers en informatieanalisten. Het management binnen het CPB is zelf actief inhoudelijk betrokken bij de werkzaamheden. De activiteiten zijn ondergebracht in zes sectoren en worden aangestuurd door sectorhoofden: •
Eén sector is georganiseerd als lijnorganisatie met een onderverdeling in vijf afdelingen, aangestuurd door afdelingshoofden. In deze sector vinden het ‘lopend onderzoek’ (zich jaarlijks herhalende ramingen, analyses en onderzoek) plaats.
•
De overige vijf sectoren zijn projectmatig georganiseerd. Activiteiten die enkele mensweken vergen, worden in projectplannen vastgelegd en per project wordt een projectleider aangewezen door het sectorhoofd. De rol van projectleider kan worden vervuld door (senior)wetenschappelijk medewerkers, programmaleiders en seniorinformatieanalisten. Van programmaleiders wordt een actieve agenderende rol verwacht inzake nieuw onderzoek en het aankaarten van kennislacunes en kwaliteitsachterstand. HRM-beleid, algemeen management
Projectmanagement
Inhoudelijke kwaliteitsbewaking
Sectorhoofd
Sectorhoofd
Sectorhoofd
aansturing
Medewerkerssector
supervisie
Projectleider
advies
Programmaleider advies
aansturing Projectmedewerkers
In elke sector werken globaal 15 - 20 medewerkers. In totaal werken bij het CPB ongeveer 170 medewerkers.
28793
9
P RESTATIEMANAGEMENT De ontwikkeling van een nieuw beoordelings- en beloningsbeleid bij het CPB vloeide voort uit de strategiebepaling in 2003 en de daaraan gekoppelde organisatorische veranderingen. Bij het bepalen van de strategie heeft het CPB onder andere gebruikgemaakt van een panel van externe deskundigen die het CPB een spiegel voorhielden. Bij de uitwerking van de strategie, het bepalen van de gewenste cultuurkenmerken en de organisatorische veranderingen heeft de directie steeds nadrukkelijk de leidinggevenden en medewerkers betrokken. Het CPB heeft een nieuw beoordelings- en beloningsbeleid ontwikkeld in 2003 - 2004 dat effectief is met ingang van 2005. Doel van dit nieuwe beleid is om medewerkers via beoordelen en belonen te stimuleren zich verder te ontwikkelen en om meer resultaatgericht te werken. De uitdaging bij het vormgeven van het nieuwe beleid was om een optimale balans te vinden tussen transparantie en flexibiliteit. Transparantie door het verduidelijken vooraf van de spelregels over de relatie tussen beoordelen en belonen. Flexibiliteit door mogelijkheden te kennen voor maatwerk. Het CPB heeft eerst alle functies opnieuw beschreven en ingedeeld in functiefamilies (onder andere wetenschappelijk medewerker, informatieanalist). Binnen een functiefamilie zijn de verschillen in eisen (‘kantelpunten’) voor opeenvolgende salarisschalen duidelijk uitgewerkt. Die verschillen zijn inzichtelijk gemaakt zowel aard van werkzaamheden, speelruimte, e.d. als in competentie(niveau)s. Direct leidinggevenden komen tot een oordeel (op een vijfpuntsschaal) op drie aspecten: •
De kwaliteit van het functioneren (hieronder worden ongeveer zeven competenties begrepen).
•
De kwantiteit van het functioneren (werktempo).
•
Het gedrag in de werksituatie (ongeveer vier competenties).
Bij de ontwikkeling van het nieuwe systeem achtte de directie het van groot belang dat dit zorgvuldig werd vormgegeven en breed werd gedragen binnen de organisatie. Het gehele proces is begeleid door externe deskundigen en er is een klankbordgroep samengesteld bestaande uit medewerkers uit verschillende functiegroepen. Deze klankbordgroep heeft in verschillende fasen van het proces commentaar gegeven. Enkele leden van de OR zaten in de klankbordgroep. Daarnaast heeft de OR commentaar geleverd in de verschillende fasen. Een werkgroep, waarin ook een directielid deelnam, heeft de ontwikkeling van het systeem ter hand genomen. Het CPB acht het van groot belang dat prestaties van medewerkers worden gezien in het licht van bureaubrede belangen, die het best gediend worden met intensieve en collegiale samenwerking tussen de medewerkers. Competenties zoals samenwerken, flexibiliteit en verantwoordelijkheid voor de organisatie worden daarom nadrukkelijk in de beoordeling meegewogen. Om tegen te gaan dat beoordelingen aan het eind van het jaar als verrassing komen, geeft de leidinggevende halverwege het jaar al feedback. De directie bewaakt de consistentie in de beoordelingen door zelf bij alle beoordelingen betrokken te zijn.
28793
10
Medio 2005 heeft de directie van het CPB een enquête gehouden onder het voltallige personeel. Hieruit komt naar voren dat 70% van de medewerkers het nieuwe beoordelingsbeleid een verbetering vindt ten opzichte van het eerder gehanteerde systeem. P RESTATIEBELONING Ten aanzien van de beloning is het CPB van mening dat er met de invoering van ‘bewust belonen’ in 1989 al vrij veel beloningsmogelijkheden voor medewerkers beschikbaar zijn. Bij de ontwikkeling van het nieuwe beleid bij het CPB ging het dan ook in eerste aanleg om het transparanter koppelen van die beloningsmogelijkheden aan de beoordeling. Wel werd geconstateerd dat de mogelijkheden voor differentiatie in de beloning voor ‘groeiers’ groter zijn dan die voor medewerkers die zich op het einde van hun schaal bevinden. Om die reden is voor deze laatste groep een vorm van resultaatbeloning ingevoerd. Deze medewerkers kunnen een eenmalige toeslag krijgen die kan oplopen tot 10% van het brutojaarsalaris. Bij het eindoordeel wordt het oordeel op kwaliteit twee keer zo zwaar gewogen als het oordeel op kwantiteit respectievelijk gedrag. De hoogte van het totale bedrag aan eenmalige toeslagen is door de directie beperkt op maximaal 2% van de totale personele uitgaven. Als dit bedrag overschreden dreigt te worden, dan worden alle toeslagen met een gelijk percentage aangepast totdat het niveau van 2% bereikt is.
28793
11
DE NEDERLANDSCHE BANK (DNB) K ENMERKEN ORGANISATIE DNB heeft drie hoofddoelstellingen: •
Het (mee)bepalen en (mee)uitvoeren van het gemeenschappelijke monetaire beleid van de Euro-landen; met als doelstelling een prijsinflatie van iets minder dan 2% per jaar binnen het Euro-gebied. DNB heeft als nationale centrale bank een stem in het besluitvormende orgaan van de ECB.
•
Het bevorderen van een goede werking van het betalingsverkeer; de werkprocessen om deze doelstelling te realiseren, zijn deels beleidsmatig en deels uitvoerend van aard.
•
Het toezicht houden op de financiële sector (banken, verzekeraars en pensioenfondsen); naast het toezicht houden op de gezondheid van de sector en instellingen, richt het toezicht zich ook op het bewaken van de financiële stabiliteit in Nederland.
P RESTATIEMANAGEMENT Prestatiesturing en -beloning is bij DNB op zowel medewerkers-, als managementniveau ingevoerd. Prestatiebeloning heeft tot doel de organisatie efficiënter en resultaatgerichter te maken. De performance van medewerkers wordt beoordeeld op basis van drie elementen: 1.
Kernwaarden (waaronder samenwerking en veranderingsgezindheid).
2.
Competenties.
3.
Resultaatafspraken.
De beoordeling van deze drie elementen leidt tot een eindoordeel, waarbij minimaal op de norm voldoende goed gescoord moet worden om voor een bonus in aanmerking te komen. Er is niet een bepaalde zwaarte toegekend aan de verschillende elementen. Wanneer een manager vindt dat de resultaten zwaarder moeten tellen, dan kan hij of zij er meer gewicht aan toekennen. Dit wordt voorafgaand aan de beoordelingsperiode met de medewerker besproken. Er is naar gestreefd om het systeem zo simpel mogelijk te houden. Men vindt dat dit de transparantie ten goede komt en voorkomt dat de focus zich richt op het systeem in plaats van op de resultaten. Het systeem wordt met automatiseringshulpmiddelen ondersteund om de beoordelaars zo goed mogelijk te faciliteren en om inzicht en overzicht te hebben in het proces en de uitkomsten. De directie stelt jaarlijks twee kerncompetenties voor de gehele organisatie vast. Vervolgens zijn clusters van competenties opgesteld passend bij de aard en het niveau van de werkzaamheden. Daarvoor zijn gesprekken gevoerd met managers volgens de STAR-methodiek. Per cluster gelden vijf competenties voor alle medewerkers in het cluster, het niveau van de competenties kan verschillen. Daarnaast kan de manager drie competenties naar keuze inzetten om differentiatie aan te kunnen brengen tussen functies binnen een cluster of tussen personen die dezelfde functie vervullen.
28793
12
Het systeem is voor alle medewerkers hetzelfde. Voor managers is in het systeem tevens opgenomen dat zij een balanced scorecard opstellen waarin resultaatafspraken zijn vastgelegd. Deze balanced scorecard zorgt voor een evenwichtige verdeling van het soort resultaten. De invoering van prestatiesturing en -beloning is bij DNB gestart in 1996. Medewerkers kenden daarvoor automatische salarisverhogingen en beoordelingstoeslagen. Die toeslagen waren afhankelijk van jaarlijkse beoordelingsresultaten, maar in de praktijk werden eenmaal toegekende toeslagen niet naar beneden bijgesteld bij een lagere beoordeling. In 1996 is gestart met het invoeren van een systeem van prestatiesturing en prestatiebeloning. Het budget voor prestatiebeloning was gelijk aan de gemiddeld toegekende beoordelingstoeslag uit het oude systeem. Het initiatief kwam daarbij eerst vooral vanuit de afdeling P&O en was gebaseerd op vakinhoudelijke inzichten. Dit initiatief is daarna door de directie overgenomen. In 1999 werd voor de managementfuncties een transparanter functiewaarderings-, beoordelings- en beloningssysteem ontwikkeld en ingevoerd. Daarna is in 2000 ook voor de managementfuncties prestatiesturing en -beloning ingevoerd. Enerzijds gebeurde dit om de transparantie (bijvoorbeeld ten behoeve van promotiebeslissingen) te vergroten door het hanteren van expliciete beoordelingscriteria. Anderzijds omdat men een marktconforme aanpak wilde voor belonen en in de relevante arbeidsmarkt een vorm van prestatiebeloning voor managers gebruikelijk was (en is). In 2002 heeft de directie het initiatief genomen om een operatie te starten gericht op het nadrukkelijker sturen op budgetten. In het kader van die ontwikkeling is ook de aanpak bij prestatiebeloning aangepast. Er wordt gewerkt met vaste budgetten. Als de beoordelingen in een jaar zeer positief zijn, dan wordt de hoogte van de prestatiebeloning per medewerker naar rato aangepast zodat het totaal binnen het vooraf vastgesteld budget blijft. Bij de ontwikkeling en invoering van prestatiesturing en -beloning zijn managers en medewerkers vanaf het begin nadrukkelijk betrokken geweest. De directie heeft een model op hoofdlijnen vastgesteld dat door een werkgroep verder is uitgewerkt. Het nieuwe beoordelingssysteem heeft moeten ‘landen’ in de organisatie, managers en medewerkers hebben ervaring opgedaan met de hantering van het systeem. Al in vrij korte tijd bleek het beoordelingssysteem een meer resultaatgerichte manier van werken te stimuleren. Het heeft ertoe geleid dat medewerkers andere afwegingen maken, doordat ze meer gefocust zijn op de resultaten en kosten. Bovendien is een cultuurverandering in gang gebracht waarin mensen elkaar aanspreken op functioneren en gemaakte afspraken. Het streven is nog om de verschillende instrumenten en processen met elkaar te verbinden en te integreren, zodat bij alle processen een gemeenschappelijke taal wordt gehanteerd. (Denk aan het werven op basis van dezelfde competenties als de competenties waarop beoordeeld wordt.) De ervaring is dat automatisering het beoordelingsproces vergemakkelijkt, wat de gedragenheid onder managers heeft verhoogd en ook de efficiency ten goede komt. De onderdelen voor de beoordeling van prestaties zijn voor de gehele organisatie gelijk. Wel verschillen de organisatieonderdelen in het soort afspraken dat wordt gemaakt. Dat hangt samen met de aard van de werkprocessen.
28793
13
Om te komen tot een gemeenschappelijk referentiekader faciliteert P&O dit proces door de organisatie van een beoordelingsoverleg. Daarin worden beoordelingen per echelon met elkaar vergeleken. In de hiërarchische lijn vindt ook overleg plaats over de beoordelingen, zodat op deze wijze een soort matrix ontstaat om de subjectiviteit te verminderen en de consistentie te verhogen. P RESTATIEBELONING De hoogte van de variabele beloning bedraagt voor medewerkers maximaal 10% en voor de divisiedirecteuren maximaal 20%. Het aandeel variabele beloning is bij deze laatste groep groter, omdat hun invloed op de resultaten groter is. Voor de divisiedirecteuren wordt 8% van de loonsom gereserveerd, voor afdelingshoofden 6% en voor medewerkers 3%. Het budget is een gesloten budget dat wordt verdeeld over de medewerkers. Als veel medewerkers goed presteren, wordt de bonus per medewerker lager.
28793
14
FINSE DOUANE K ENMERKEN ORGANISATIE De Finse douane kent na een reorganisatie een matrixorganisatie met vier departementen Beleid, Inklaring, Handhaving, Belasting en vijf onafhankelijke en resultaatverantwoordelijke districten. De gemiddelde ‘span of control’ van een leidinggevende is 12 medewerkers. Om in te spelen op de veranderende eisen als gevolg van onder andere het toenemende internationale karakter van het werk wil de Finse douane de continue kennisontwikkeling bij medewerkers en een grotere klantgerichtheid stimuleren. P RESTATIEMANAGEMENT De aanleiding voor de Finse douane om een nieuw beloningssysteem te introduceren, was dat de omstandigheden waar de organisatie mee te maken heeft in de laatste jaren daarvoor sterk veranderde. Door het EU-lidmaatschap en de ontwikkelingen in Rusland en de Baltische staten werd het werk van de Finse douane internationaler. Dit bracht andere zwaardere eisen met zich mee voor de medewerkers. De Finse douane speelde in op deze veranderingen door het invoeren van een andere organisatiestructuur, het delegeren van managementverantwoordelijkheid, opleidingen en een nieuw beloningssysteem. De strategie van de Finse douane wordt jaarlijks met het volledige management besproken en vastgelegd in een plan met één en drie jaarsdoelstellingen. De strategie wordt geïmplementeerd op basis van de Balanced Scorecard. Prestatiesturing is gebaseerd op een jaarlijkse overeenkomst met het Ministerie van Financiën waarin kwalitatieve en kwantitatieve doelstellingen alsmede de gealloceerde middelen zijn vastgelegd. De directie heeft jaarlijks gedurende twee dagen met het management van de departementen en districten bijeenkomsten waarin resultaten worden getoetst en over nieuwe doelstellingen wordt onderhandeld. Tussentijds wordt driemaal per jaar over de belangrijkste resultaten gerapporteerd. De Finse douane heeft een nieuw salarissysteem ontwikkeld. In een grote matrix zijn alle taken van medewerkers beschreven. Alle leidinggevenden zijn getraind in het hanteren van deze matrix. Met elke medewerker wordt in theorie jaarlijks afgesproken welke taken door hem moeten worden verricht. In de praktijk gebeurt het aanpassen van het takenpakket alleen als de leidinggevende of de medewerker een aanpassing van het takenpakket wenselijk vinden. Wel worden jaarlijks met medewerkers prestatie- en ontwikkelafspraken gemaakt. De introductie van het nieuwe beloningssysteem heeft bijgedragen aan de implementatie van de andere veranderingen, het verbeteren van de competenties van leidinggevenden en medewerkers en de medewerkerstevredenheid. Uit evaluaties komt naar voren dat het een tijdsintensief traject is geweest, dat er de neiging bestaat om te veel om de beloning te focusseren en andere managementvraagstukken daartoe terug te brengen. De les die getrokken wordt uit de evaluaties, is dat topmanagement en leidinggevenden nog meer betrokken moeten worden bij de veranderingen alsmede groepen medewerkers in sleutelposities.
28793
15
P RESTATIEBELONING Het maandsalaris van de medewerker bestaat uit de volgende componenten: D
Werkomstandigheden
Max. 4%13
C
Ervaring14
Max. 10%
B
Individuele prestatie
Max. 30%
A
Vastsalaris o.b.v. takenpakket
De Finse douane kent ook nog een bonussysteem, maar daar is men niet tevreden over. De te realiseren doelstellingen vindt men niet eenduidig genoeg en de bonusbedragen worden als te klein ervaren om als stimulans voor prestaties te gelden. Met het Ministerie van Financiën worden lumpsumafspraken gemaakt voor prestatiebeloning. Bij de toekenning aan medewerkers stuurt de directie op een normaalverdeling van de beloningen onder medewerkers.
13 14
De percentages zijn gerelateerd aan het vaste salaris (component A). Component C is na 1 jaar ervaring 5% en na 3 jaar 10%.
28793
16
GEMEENTE AMSTERDAM K ENMERKEN ORGANISATIE De gemeente Amsterdam bestaat uit gemeentelijke diensten en bedrijven, alsmede uit 15 stadsdelen met een eigen bestuur. In totaal werken bij de gemeente Amsterdam circa 20.000 medewerkers. De gemeentelijke diensten en bedrijven omvatten alle gemeentelijke taken en diensten. P RESTATIEMANAGEMENT In 1999 heeft de gemeente de aanzet gegeven tot prestatiemanagement voor de topambtenaren, toentertijd bestaand uit een groep van 150 managers. Reeds in 1993 waren hier de eerste gedachten over en is een nieuw stelsel van beloningen geïntroduceerd na een marktvergelijking door een extern bureau. De doelgroep is inmiddels uitgebreid tot 400 ambtenaren ingedeeld in de schalen 15 en hoger. Basis van de aanpak voor de topambtenaren is: •
het gebruiken van persoonlijke managementdoelen
•
het belonen van prestaties
•
het in algemene dienst aannemen
•
het voeren van actief loopbaanbeleid.
De aanleiding voor het introduceren van deze aanpak was het gebrek aan samenwerking tussen diensten, de fragmentarische top-down-sturing vanuit het concern en de behoefte om concerndoelen te hanteren zodat gezamenlijk binnen de totale gemeente zichtbaarder werd. Voor het gebruiken van doelstellingen wordt de volgende aanpak gehanteerd. Tot voor kort werd gebruikgemaakt van een aangepaste Balanced Scorecard waarmee de doelen van het concern (de totale gemeente) en de eigen dienst, alsmede persoonlijke doelen werden vastgesteld. Zeer recentelijk is een veranderde aanpak geïntroduceerd waarbij doelen op het niveau van het concern, het bedrijf of dienst, producten en individu worden bepaald. Wethouders stellen met de directeuren de doelen vast en monitoren en beoordelen de realisatie. Als grote winstpunten worden gezien synergie tussen alle concernonderdelen, de transparantie van doelen en de vertaling naar concrete activiteiten en de duidelijkheid die het met zich mee heeft gebracht over functioneren van diensten en medewerkers/managers. Als ‘flankerend beleid’ is in 1999 de aanstelling bij een specifiek onderdeel komen te vervallen en wordt een ambtenaar nu bij het concern aangenomen. Dat betekent ook dat bewust op multi-inzetbaarheid wordt gestuurd. Ambtenaren uit de doelgroep worden periodiek van dienst en functie gewisseld. Vanuit het concern zou men graag zien dat de aanpak verder wordt geïmplementeerd en zich niet beperkt tot de hoogste schalen, maar daarvoor bestaat geringe animo bij diensten en bedrijven vanwege het tijdsbeslag.
28793
17
P RESTATIEBELONING Met de introductie van het stelsel is een groot aantal bestaande gratificaties afgeschaft en zijn de salarisschalen voor de doelgroep verlengd; de waarde van sommige gratificaties is als het ware in de schalen verdisconteerd. Voor deze topgroep is er geen vaste salarisopbouw meer. Er zijn meerdere groeipercentages die afhankelijk zijn van de beoordeling van het functioneren. Dat oordeel over functioneren betreft de mate waarin de eerdergenoemde jaardoelen zijn behaald. Indien het maximum van de schaal is bereikt, is een incidentele verhoging van 4% nog mogelijk (maar deze geldt dus slechts voor dat specifieke jaar). Daarnaast is er een variabele beloningsregeling waarmee maximaal 20% van het vaste inkomen kan worden uitbetaald. Dit variabele bedrag is echter niet gekoppeld aan het behalen van de jaardoelen (zie ,boven) maar aan bijzondere inzet of specifieke taken. Voorbeelden zijn de uitvoering van het Koninklijk huwelijk, maar het kan ook waarneming van een collega betreffen.
28793
18
KADASTER K ENMERKEN ORGANISATIE Het Kadaster is sinds 1994 een Zelfstandig Bestuurs Orgaan (ZBO). Het Kadaster voert zijn taken uit onder goedkeuring van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM). De organisatie wordt bestuurd door een driehoofdige Raad van Bestuur. De belangrijkste activiteiten van het kadaster zijn: •
Registratie van vastgoed en roerende zaken.
•
Vastlegging van koopsomgegevens van onroerend goed.
•
Maken van topografische kaarten en verstrekken van topografiegegevens.
•
Verstrekken van informatie aan particulieren en bedrijven.
•
Uitvoeren van landmetingen.
Het Kadaster werkt volgens het Meerjarenbeleidsplan en het Handvest Publiek Verantwoorden. Het Kadaster werkt samen met een aantal organisaties op het gebied van vastgoed om de informatieve waarde van de door het Kadaster geregistreerde gegevens te verhogen. P RESTATIEMANAGEMENT De organisatie heeft een hoge score op klanttevredenheid, maar wordt wel geconfronteerd met toenemende eisen van particulieren en bedrijven. Uit onderzoek blijkt dat de organisatie qua productontwikkeling internationaal koploper is. Er wordt een nettowinst gemaakt (2004) van 200 miljoen euro. Er is nog geen directe concurrentie, maar het is niet uit te sluiten dat dit in de toekomst zal gebeuren, al is het op onderdelen van de dienstverlening. Dat betekent dat de organisatie zich klaarmaakt voor de toekomst en daarmee meer sturing wil geven aan de inzetbaarheid en performance van het personeel. De nieuwe strategie en de speerpunten daarvan laten zien waarop deze sturing is gericht. In prestatieafspraken met medewerkers komt bijvoorbeeld innovatie en kwaliteitsverbetering naar voren. De speerpunten van de strategie zijn: •
Externe focus.
•
Verbindingen met deze buitenwereld, bijvoorbeeld door allianties met partners.
•
Innovatie.
•
Focus op ‘operational excellence’.
Er werken 2.300 medewerkers die binnenkort in een nieuwe organisatiestructuur worden geplaatst waarbij het primaire proces en de ondersteuning in aparte organisatieonderdelen zijn ondergebracht. Dat betekent dat de huidige regiostructuur is komen te vervallen.
28793
19
De organisatie heeft de afgelopen jaren veel geïnvesteerd in HRM. Er is een personeelsmanagementcyclus opgezet met als belangrijkste kenmerken: •
Met iedere medewerker wordt driemaal per jaar gesproken waarbij de organisatiedoelen worden doorvertaald naar individuele doelen en de ontwikkeling op competenties en de verdere loopbaan wordt besproken.
•
Er zijn brede functiegroepen gecreëerd en het aantal functies is drastisch verminderd om te komen tot brede inzetbaarheid.
•
Er zijn competentieprofielen en de beoordeling vindt mede plaats op basis van een passend profiel.
•
Er is een geschiktheidsanalyse van alle medewerkers gemaakt om de huidige en toekomstige inzetbaarheid te kunnen vaststellen.
•
Er wordt in loopbaanontwikkeling geïnvesteerd onder meer door een loopbaancentrum dat medewerkers ondersteunt bij loopbaanvraagstukken en bemiddelt bij organisatiewijzigingen.
Ondanks de investeringen in HRM zijn de effecten beperkt. Zowel de interne als externe mobiliteit bedragen slechts ongeveer 1%. Analyse van de beoordelingen wijst uit dat slechts 2% van de beoordelingen onder de norm liggen en de salarisgroei is vrijwel gelijk gebleven aan stijgingen uit eerdere jaren (voor introductie van het systeem). Het kadaster concludeert dat de investering in performancemanagement weinig effect heeft gesorteerd en heeft daaruit de volgende leerpunten getrokken: •
Als medewerkers niet in beweging zijn, wordt het contract een herhaling van zetten met een in toenemende mate negatieve toon.
•
Er is te veel nadruk gelegd op mogelijke verbeteringen in functioneren en ontwikkelen en dat levert minder bewegingsbereidheid op; nadruk op wat goed gaat, schept mogelijkheden om te ontwikkelen.
•
De motiverende werking van een prestatiegerelateerd beloningselement hangt samen met de consequentie die slecht presteren heeft.
•
Er moet (meer) mobiliteit (mogelijk) zijn om te kunnen veranderen. De zittende medewerkers hebben een gemiddelde verblijfsduur van >20 jaar en de gemiddelde leeftijd is >53 jaar. Dat vormt een belemmering voor daadwerkelijke organisatieverandering en performanceverbetering.
•
Er is onvoldoende druk om tot verandering te komen en het management is niet in staat om druk te concretiseren. Dat betekent dat meer in managementpotentieel moet worden geïnvesteerd als daadwerkelijke veranderingen nodig zijn.
•
De organisatie heeft als cultuurkenmerk dat gedrag geformaliseerd en ‘gejuridiceerd’ wordt, dat wil zeggen alles moet in procedures worden vertaald en dat belemmert open communicatie en slagvaardig handelen. Hangt samen met de ambtelijke aard van de organisatie.
28793
20
P RESTATIEBELONING Er is een systeem van resultaatafhankelijke beloning waarbij de (stijging van de) vaste beloning afhankelijk is van het behalen van resultaten. De stijgingspercentages liggen tussen de 2,5 en 7%. Er wordt op geen enkel niveau in de organisatie variabele beloning toegekend.
28793
21
KPN K ENMERKEN ORGANISATIE KPN biedt telecommunicatiediensten aan zowel particuliere als zakelijke klanten. De kernactiviteiten van KPN zijn telefonie en datadiensten via het vaste net in Nederland, mobiele telecommunicatiediensten in Duitsland, Nederland en België, en datadiensten in WestEuropa. In Nederland is KPN marktleider in de belangrijkste segmenten van de telecommunicatiemarkt. Met E-Plus in Duitsland en BASE in België is KPN in deze landen de op twee na grootste aanbieder in de mobiele markt. Aan het eind van september 2004 bediende KPN 7,5 miljoen klanten met een vaste telefoonaansluiting en 1,6 miljoen internetklanten in Nederland, en nog eens 16,4 miljoen mobiele klanten in Nederland, Duitsland en België. Op dezelfde datum waren bij KPN 28.427 medewerkers werkzaam. KPN is in 1989 verzelfstandigd. De aandelen zijn genoteerd aan de beurzen van Amsterdam, New York, Londen en Frankfurt. KPN streeft ernaar moderne, kwalitatief hoogwaardige telecommunicatiediensten te leveren aan haar klanten. KPN streeft voortdurend naar verbetering van de operationele en financiele resultaten. Van alle aspecten in de bedrijfsvoering waar KPN zich op richt, staat klanttevredenheid bovenaan. Dit aspect is een voorwaarde voor winstgevende groei. In 2003 is daarom een aantal initiatieven gestart om de kwaliteit van de dienstverlening te verbeteren. P RESTATIEMANAGEMENT EN - BELONING KPN heeft sinds de verzelfstandiging winstuitkering gehad, maar uit onderzoek bleek dat dit op geen enkele wijze bijdroeg aan de motivatie van medewerkers en het verbeteren van de performance. In 2003 is besloten om resultaatbeloning in te voeren. De aanleiding daarvoor was het laag houden van de structurele beloning, het vergroten van de koppeling met resultaten en het vergroten van de medewerkersbetrokkenheid bij de organisatieperformance. De doelgroep wordt gevormd door alle medewerkers met uitzondering van management en salesfuncties, omdat daarvoor een andere beloningssystematiek geldt. Kern van de aanpak is dat er geen algemene verhogingen meer worden gegeven, maar dat indexatie in de groeipercentages worden verdisconteerd zodat verhoging van het vaste salaris wel moet worden ‘verdiend’. Er wordt gewerkt met gedifferentieerde groeilijnen, uitgedrukt in relatieve salarisposities. De groei hangt dus af van de beoordeling. Daarnaast is er een vorm van resultaatbeloning die afhankelijk is van het resultaat van de groep; deze groepen worden gevormd door de (66) businessunits van KPN (N.B.: een groep kan 2.000 medewerkers omvatten). Als de groep de doelen heeft behaald, krijgt iedereen een gelijk percentage van de vaste beloning. Er vindt geen individuele vaststelling van doelstellingen plaats, behalve voor de groep van managers die binnen een specifieke beloningsregeling vallen.
28793
22
NATIONAL HEALTH SERVICE (NHS) A ANLEIDING Prestatiesturing en -beloning zijn in 1986 ingevoerd bij de NHS en is een van de langstlopende vormen van prestatiesturing en -beloning in publieke organisaties. De aanleiding om het te introduceren is de evaluatie van het management in de NHS en werd gedaan door een topmanager met ervaring op het gebied van prestatiesturing bij IBM. Eind jaren negentig kregen NHS-organisaties meer mogelijkheden om zelf beslissingen te nemen over beloning en konden ze ook afzien van het toepassen van prestatiebeloning. De meeste houden echter nog de benadering aan zoals die oorspronkelijk is geïntroduceerd en hierna wordt beschreven. P RESTATIEMANAGEMENT Prestatiesturing binnen NHS kent drie sleutelelementen: 1.
Individuele managers hebben doelstellingen die vooraf worden vastgesteld voor een jaar.
2.
Aan het eind van het jaar vindt een evaluatie plaats om te zien in hoeverre de doelstellingen zijn gerealiseerd. Op basis daarvan wordt een manager in één van de vijf categorieën geplaatst (zie beschrijving bij prestatiebeloning).
3.
Salarisstijgingen zijn gekoppeld aan de beoordelingscategorieën. Het gaat daarbij om vaste salarisstijgingen. Als de bovengrens is bereikt, dan kan een manager in de jaren daarna wel steeds een eenmalige bonus verdienen. De hoogte van die bonus is gelijk aan het percentage van de categorie waarin hij dan na beoordeling valt.
De beoordelingsbeslissing wordt genomen door de naast hogere manager (‘parent’). Consistentie in beoordeling wordt bevorderd doordat elke beoordeling wordt getoetst door het daaropvolgende managementniveau (‘grand parent’). De aanpak bij NHS kent een bescheiden succes. Het heeft de motivatie en inspanningen van managers vergroot, maar dit geldt slechts voor een minderheid van de managers. Onderzoek15 maakt duidelijk dat het positieve effect op motivatie en inspanning niet of minder voorkwam bij managers die vonden dat het proces van doelstellingen afspreken niet goed verliep, die vonden dat de evaluatie/beoordeling niet rechtvaardig genoeg was of die de prestatiebeloning niet hoog genoeg vonden. In de beginjaren van prestatiesturing en -beloning lag jarenlang de (politieke) prioriteit bij het reduceren van wachttijden in de ziekenhuizen. Door de focus van de inspanningen van het management op dit aspect, zijn andere aspecten onderbelicht gebleven en (misschien) tekort gedaan, zo blijkt uit evaluatie van de ervaringen. Hier is de les uitgetrokken dat de complexiteit van een functie tot uitdrukking moet komen in de resultaatafspraken. Daarbij geldt de meetbaarheid van deze resultaatafspraken niet als doel, maar als randvoorwaarde.
15
Dowling & Richardson (1997) Evaluating performance-related pay for managers in the National Health Service, The international journal of Human Resource Management, 8, 348-366.
28793
23
Bij het opstellen van meerdere doelstellingen voor een manager is vervolgens de ervaring opgedaan dat goed moet worden bekeken of deze niet tegenstrijdig zijn. Zo kan in de NHS de doelstelling om een breed dienstenpakket aan te bieden tegenstrijdig zijn met de doelstelling om kosten te beheersen. P RESTATIEBELONING Op basis van de beoordeling worden een manager ingedeeld in een van de vijf onderstaande categorieën: CATEGORIE
Stijging
Bovengrens16
Aantal17
1
Consistently exceeds short-term objectives and makes excellent progress towards long-term goals
X18 + 4 - 6%
20
Maximaal 20%
2
Exceeds some short-term objectives and makes good progress towards long-term goals
X + 2 - 4%
14
Maximaal 40%
3
Meets all short-term objectives and makes fairly good progress towards long-term goals
X+0-2%
7
Minimaal 40%
4
Meets most short-term objectives and makes satisfactory progress towards long-term goals
X
n.v.t.
5
Meets few short-term objectives and makes little or no progress towards long-term goals
geen
n.v.t.
16 17 18
Percentage boven schaalminimum. Percentage managers in een regio. Jaarlijkse collectieve salarisaanpassing.
28793
24
PROVINCIE FRYSLÂN K ENMERKEN ORGANISATIE De provincie Fryslân is net als andere provincies een organisatie met een breed takenpakket. De kerntaken bestaan uit algemeen bestuur, cultuur en welzijn, economische zaken, natuur, milieu, openbare orde en veiligheid, recreatie en toerisme, ruimtelijke ordening en volkshuisvesting, verkeer en vervoer en waterhuishouding. De organisatie heeft een hybride karakter, in de zin dat een deel van de organisatie politiek gestuurd wordt door besluitvorming van provinciale staten en dat een deel van de organisatie operationele taken uitvoert. P RESTATIEMANAGEMENT Het proces van prestatiemanagement loopt bij de provincie Fryslân al langer. Sedert 1995 is de verantwoordelijkheid voor het beoordelen van medewerkers bij het lijnmanagement gelegd en vervult P&O daarin een ondersteunende rol. Sinds de voorlaatste CAO is prestatiemanagement echter hoger op de agenda geplaatst door een andere aanpak van prestatiemanagement. Kern van deze aanpak is dat met medewerkers jaarafspraken worden gemaakt inzake gewenst functioneren en dat afhankelijk van de mate waarin daaraan wordt voldaan salarisgroei plaatsvindt. Deze systematiek bestaat uit drie verschillende groeilijnen waarmee medewerkers op verschillende snelheid, dus afhankelijk van functioneren, door de schalen gaan. Vaste verhogingen zijn daarmee afgeschaft. Een duidelijke aanleiding was er voor provincies niet. Wel waren ze in deze periode bezig met het formuleren van de positionering (de ‘ondernemende’ provincie) en begon een besef door te dringen dat het zichtbaar maken van toegevoegde waarde van provincies niet los kon worden gezien van het in kaart brengen van resultaten en het daarop sturen. De provincie is instrumenteel begonnen met de nadruk op het voeren van gesprekken en het daarin vastleggen van enkele afspraken. Desondanks is het nog niet gelukt om alle medewerkers een gesprek met hun manager te laten hebben. De invoering van de aanpak heeft de provincie vergezeld laten gaan van een intensief trainingsprogramma met specifieke modules voor management rond targetsetting, gespreksvoering, e.d. Er zijn 25 modules die managers, maar ook medewerkers, kunnen volgen om het proces te verbeteren. In de loop van dit jaar vindt een evaluatie plaats waarin wordt onderzocht hoe de gesprekken zijn verlopen, of de normstelling adequaat was, of de afspraken SMART genoeg waren en wat de tevredenheid met de aanpak is. Wat inmiddels al is gebleken, is dat de doorvertaling van doelen van provinciale en gedeputeerde staten in de organisatie beter moet. De P&C-cyclus wordt verbeterd en er komt meer aandacht voor afdelings-/teamplannen. Daarnaast blijkt uit evaluaties nu dat er vrijwel geen kwantitatieve doelen worden bepaald, net zomin als (behoefte bestaat aan) performance-indicatoren. Managers van beleidsafdelingen, opererend in meer politieke invloedssferen, geven aan het formuleren van doelen moeilijk te vinden door de wisselende prioriteitsstellingen.
28793
25
Er is gekozen voor een proces van ‘organische organisatieontwikkeling’ en niet voor het formuleren van (lange termijn) strategische visies op de organisatie, met andere woorden een proces van incrementele ontwikkeling. Wat een (mogelijk) gewenst proces van meer geprogrammeerde organisatieontwikkeling enigszins belemmert, is de geringe mobiliteit, blijkend uit de lange verblijfsduur (boven 10 jaar gemiddeld), de beperkte uitstroom van 4% (extern) en interne doorstroom van 5% en de eindeschaalproblematiek waarbij 60% van de medewerkers op het maximum van de schaal zit. P RESTATIEBELONING Er is een koppeling aangebracht tussen (de beoordeling van) het functioneren en de salarisgroei door de schaal. Er zijn drie groeipercentages, van 1%, 3% en 6% waarmee naar het maximum van de schaal wordt gegroeid. Een bepaald percentage geldt vanzelfsprekend maar voor 1 jaar.
28793
26
SECTOR POLITIE; KORPS POLITIE FRIESLAND K ENMERKEN ORGANISATIE Het korps politie Friesland is een van de regionale/provinciale politiekorpsen in Nederland. Het korps bestaat uit 1.500 medewerkers, merendeels geüniformeerd. De organisatie kent als belangrijkste kerntaken het reguliere politiewerk, te onderscheiden in het zichtbare politiewerk zoals verkeersbegeleiding en de veldpolitie en daarnaast het recherchewerk dat specifiek uit opsporing bestaat. Daarnaast kent de organisatie reguliere staftaken ten aanzien van personeel en organisatie, ICT, enzovoorts. P RESTATIEMANAGEMENT De politie is sinds twee jaar bezig met prestatiecontracten waarin het reguliere politiewerk in targets is opgenomen. Dat betekent dat voor alle wettelijke taken ten aanzien van handhaving op korpsniveau in Nederland targets zijn geformuleerd. Deze targets worden op landelijk niveau door Ministerie van BZK en Openbaar Ministerie bepaald. Deze doelstellingen worden door de korpsen doorvertaald in de eigen organisatie en uiteindelijk heeft iedere agent eigen targets op het specifieke aandachtsgebied. Deze aandachtsgebieden verschillen; onderscheid wordt gemaakt in wijkwerk, veldwerk, milieuwerk, hondengeleider, voetbalbegeleiding, waterpolitie, straatsurveillance, verkeerstoezicht, etc. De doelen zijn zeer concreet, meetbaar en specifiek en hebben bijvoorbeeld betrekking op het aantal procesverbalen voor ‘door rood licht rijden’. De targets worden opgenomen in het (PAP) persoonlijke activiteitenplan (over het persoonlijk ontwikkelingsplan later meer). Politie Friesland plaatst enkele belangrijke kanttekeningen bij deze vorm van prestatiemanagement. Ten eerste is het risico groot dat het doelgericht gedrag van agenten oproept. Agenten concentreren zich op het signaleren van de overtredingen waarop doelen moeten worden behaald en dat kan leiden tot minder aandacht voor andere zaken. De doelen zijn momenteel echter nog zo laag dat iedere agent ze haalt. Ten tweede wordt als probleem bij deze vorm van prestatiemanagement gezien dat agenten een redelijk grote handelingsvrijheid hebben tijdens de functie-uitoefening. Er is geen sprake van toezicht en geen feedbackmechanisme, behalve bij klachten hetgeen op zich weinig voorkomt. Ten derde wordt er geen directe relatie gezien tussen de targets halen en het gewenst functioneren. Bij verbaliseren hoort een bepaald gedrag en dat wordt niet waargenomen. Daarnaast kan een agent die niet verbaliseert maar een overtreder op correcte wijze wijst op consequenties, een veel groter effect hebben. Daarnaast heeft het Korps Friesland een eigen vorm van prestatiemanagement waarbij veel meer met functiedifferentiatie en specifieke inzetbaarheid wordt gewerkt. Het korps heeft als eerste politiekorps een systeem gemaakt met zestien brede generieke functieprofielen met bijbehorende competenties voor het politiewerk. Er is een keuze gemaakt voor een beperkt aantal competenties. Leidinggevenden moeten ten minste normaal scoren op de competenties authenticiteit, natuurlijk overwicht en resultaatgerichtheid.
28793
27
Wat de politie beoogt met het systeem, is dat de inzetbaarheid op langere termijn optimaal blijft. Het probleem van de politie is ‘life time employment’; de mobiliteit is laag en bedroeg in 2004 slechts 4% (exclusief leeftijdsgebonden uitstroom). De manier waarop deze inzetbaarheid wordt gestuurd, is door met medewerkers periodieke gesprekken te voeren, minimaal eenmaal per jaar, waarin inzet, motivatie, gedrag en doorgroei aan de orde komt. Deze worden in het persoonlijk ontwikkelingsplan opgenomen zodat ontwikkeling en inzetbaarheid (in het POP) naast de targets (in het PAP) worden bepaald. De focus ligt derhalve op het bevorderen van horizontale mobiliteit om blijvende ontwikkeling te stimuleren en om te voorkomen dat er een vorm van ‘beroepsblindheid’ ontstaat. De ervaringen tot nog toe met deze aanpak zijn van positieve aard. Het is echter duidelijk dat het een langdurig ontwikkelingsproces is; er worden nog grote verschillen tussen leidinggevenden gezien in de toepassing. Een punt van zorg is dat in de politie-CAO een ander systeem is afgesproken waarin 168 functieprofielen zijn opgenomen (zonder competenties) zodat er vrees bestaat dat dit korps tot specifieke vertalingen zou moeten komen. P RESTATIEBELONING Er is geen directe koppeling tussen functioneren en beloning. Agenten (en burgers) groeien door de schalen waarbij de indeling van functies door FuwaPol, het functiewaarderingssysteem van de politie, wordt bepaald. Er is wel een gratificatieregeling waarbij bijzondere prestaties kunnen worden beloond, maar hier wordt bij uitzondering gebruik van gemaakt (vorig jaar twee keer).
28793
28
UNIVERSITAIR MEDISCH CENTRUM GRONINGEN K ENMERKEN ORGANISATIE Het Universitair Medisch Centrum Groningen (UMCG) is een van de grootste ziekenhuizen in Nederland en een van de grootste werkgevers in het Noorden van het land, gelegen in de binnenstad van Groningen. Het UMCG heeft meer dan 8.000 medewerkers die werkzaam zijn in zorg, onderzoek, opleiding en onderwijs. Jaarlijks zijn er bijna 29.000 opnames, en komen er zo’n 28.600 patiënten op de Centrale Spoedopvang en er studeren ongeveer 2.800 studenten. De kerntaken van het UMCG zijn zorg, onderwijs en onderzoek. De zorg omvat ‘gewone ziekenzorg’ en hoog specialiseerde zorg. Daarmee speelt het een belangrijke rol in de Nederlandse, en zeker de Noord-Nederlandse gezondheidszorg. Alle patiënten met meer gecompliceerde aandoeningen uit de noordelijke provincies worden uiteindelijk naar het UMCG doorverwezen. Hierbij gaat het om vormen van zogenaamde topreferente en topklinische zorg. Daarnaast verzorgt het UMCG medische opleidingen Geneeskunde en Tandheelkunde en in samenwerking met de Hanzehogeschool de opleiding Mondzorgkunde. Daarnaast is het UMCG betrokken bij de opleidingen Bewegingswetenschappen, Life sciences en Zorgwetenschappen. Verder wordt in het UMCG hoogwaardig onderzoek uitgevoerd naar nieuwe technieken en behandelingen, nieuwe medicijnen en nieuwe vormen van zorg. P RESTATIEMANAGEMENT De aanleiding om enige jaren geleden meer aandacht aan performancemanagement te besteden, is voortgekomen uit arbeidsmarktproblematiek. De organisatie had moeite om verpleegkundigen aan te trekken en te behouden omdat de loopbaanmogelijkheden zeer beperkt waren. De aanzet is toen gegeven tot een breed inzetbaarheidsbeleid waarbij mogelijkheden worden gecreëerd om competenties te ontwikkelen en tot horizontale groei te komen, met andere woorden, ‘multi-inzetbaarheid’ en ‘employability’ te bevorderen. De stand van zaken is nu dat het beleid voor verpleegkundigen nog steeds het meest vergevorderd is. Verpleegkundigen schrijven (in principe jaarlijks) een ‘portfolio’ waarin is opgenomen wat de kerntaken en kerncompetenties zijn en welke competenties en (beroeps)kwalificaties verder moeten worden ontwikkeld. Deze portfolio wordt in de reguliere jaargesprekkencyclus besproken. Dit is de basis voor de opleidingen die worden gevolgd in een jaar en de verdere (langetermijn)ontwikkelingen in de verpleegkundige functie. Er is door dit beleid een zeer breed scala aan verpleegkundige profielen ontstaan zodat verpleegkundigen zowel verticaal (specialisaties) als horizontaal (functieverbreding, functiewisseling, functieroulatie) zich blijvend kunnen ontwikkelen. Er is derhalve een sterk stimulerend ontwikkelingsbeleid waarbij ook leidinggevenden worden gestimuleerd om medewerkers te ondersteunen bij ontwikkeling. Dat betekent ook dat leidinggevenden worden getraind in specifieke ontwikkelvaardigheden.
28793
29
P RESTATIEBELONING De groei van het salaris vindt plaats volgens vaste stappen en is niet aan de beoordeling gekoppeld, behalve dat bij uitstekend of slecht functioneren een (extra) periodiek kan worden toegekend dan wel onthouden. Er is wel een uitgebreid systeem van gratificaties waarvoor de toekenning sterk gedecentraliseerd is. De kosten komen ook uit decentrale budgetten en worden niet centraal geregistreerd. Analyse heeft geleerd dat de variabele salariskosten na decentralisatie niet zijn gestegen en het UMCG ziet daarvoor als verklaring dat het ontwikkelingsbeleid werkt, met andere woorden (goed) functioneren wordt beloond door ontwikkeling en steeds werk blijven doen dat uitdaagt en motiveert.
28793
30
