Politiseer de publieke sector De WRR veegt de vloer aan met de wijze waarop onderwijs, arbeidsvoorziening , welzijn, zorg en volkshuisvesting worden aangestuurd. Volksvertegenwoordigers moeten zich er minder mee bemoeien, politiek partijen des te meer, zo concludeert Jos van der Lans. Jos van der Lans Kan de WRR niet meedoen aan de komende verkiezingen? Ik weet het, het is een onzinnige gedachte, maar ik betrapte mezelf erop bij het lezen van het eind vorig jaar verschenen rapport Bewijzen van goede dienstverlening. Een fascinerende studie; verplichte literatuur voor iedere lokale of nationale politicus. Het rapport opent de weg voor een andere bestuurlijke omgang met publieke voorzieningen als zorg, wonen, onderwijs, welzijn of arbeidstoeleiding. Een omgang die niet gebaseerd is op wantrouwen en afrekenen, maar op wisselwerking en kwaliteit. De WRR start haar analyse met een bijna kinderlijk eenvoudige vaststelling: dienstverleners (onderwijzers, dokters, hulpverleners – oftewel professionals), instellingen (scholen, ziekenhuizen, etc.), gebruikers en overheden zijn van elkaar afhankelijk bij de bepaling en uitvoering van publieke taken. De publieke sector is daardoor een sterk vervlochten geheel van intermenselijke betrekkingen. Dat lijkt een waarheid als een koe, maar het politieke beleid is de afgelopen jaren er systematisch op gericht geweest dit op elkaar betrokken complex uit elkaar te trekken en te demonteren. De publieke sector werd gebombardeerd met dichotomieën als ‘staat en markt’, ‘beleid en uitvoering’, ‘vraagsturing versus aanbodsturing’, ‘management tegenover professionals’. Het doel was de verschillende taken helder van elkaar te scheiden. De overheid schetst daarmee de kaders, de instellingen vullen deze in, de managers vertalen het in prestatienormen voor de werkvloer en de professionals geven er uitvoering aan. Ieder zijn eigen ding, dat was zo ongeveer het idee. Daarvan zegt de WRR nu dat dat niet zo’n goed idee was. Integendeel, de ellende is eigenlijk niet te overzien. Deze nieuwsoortige top-down-sturing heeft – om te beginnen - een informatieexplosie op gang gebracht die paradoxaal genoeg tot kennisvernietiging heeft geleid. De scheiding tussen beleid en uitvoering is vergezeld gegaan met de roep om meetbare prestaties. Dat heeft geleid tot een cijferberg waar niemand tussen de bomen het bos nog kan zien, terwijl over de inhoud van het werk geen goed gesprek meer mogelijk is. Het effect is dat professionals werk dat niet goed meetbaar is, lastig is (of te veel tijd vergt) systematisch gaan vermijden. Dat leidt tot wat de WRR de ‘dictatuur van de middelmaat’ noemt. In deze prestatiecultuur stellen instellingen alles in het werk om niet uit de toon te vallen, want dan loop je het risico te kijk gezet te worden door inspecties en toezichthouders. Of anders wel door driftig cijferlijstjes verzamelende krantenredacties. Want met die lijstjes kan de burger beter kiezen, zo is de gedachte. In de praktijk leidt het echter tot risicomijdend gedrag bij instellingen, die geneigd zullen zijn allemaal zoveel mogelijk hetzelfde te doen. Liever dus geen experimenten en innovaties, want dat is riskant. Dat beleid stoelt dus op het beeld van de cliënt als een ‘soeverein kiezende consument’. Volgens de WRR voldoet maar een kleine minderheid van de gebruikers van de publieke sector aan dat beeld van mondige voor zichzelf opkomende cliënten. Het gevolg is dat de stem van de meerderheid wordt weggedrukt in de besluitvorming. Zo kan het dus gebeuren dat woningcorporaties starters op de woningmarkt met een laag inkomen steeds meer op kosten jagen om de simpele reden dat de huur van elke vrijkomende woning uit economische motieven gemaximaliseerd wordt. Het feit dat de corporaties hun mond vol hebben van het idee dat ‘de klant’ koning is terwijl tegelijkertijd de huurquote van mensen
1
met een laag inkomen sinds de verzelfstandiging van de woningcorporaties fors is toegenomen is tekenend. De betrekkingen zijn uit elkaar getrokken; er worden verschillende talen gesproken. Dat heeft alles te maken met het feit dat in de publieke dienstverlening het ‘managen’ centraal is komen te staan. Alles overheersend is de hoe-vraag, waartegen de waarom- en watvraag het geheel hebben afgelegd. Het politiek-normatieve debat (waartoe dient de publieke sector eigenlijk) is naar de achtergrond verdwenen. Dat leidt, ik vat het maar even in mijn eigen woorden samen, tot technocratische armoede en modieus taalgebruik. Omdat de politiek slechts de kaders schetst, wordt de controle toevertrouwd aan onafhankelijke toezichthouders. Volgens de WRR is dat volledig uit de hand gelopen: ‘Het is een doel op zich geworden en de kwaliteit van de dienstverlening is er niet of nauwelijks mee gediend.’ En: ‘Naar het zich laat aanzien zijn de kosten van de achterdochtige bejegening van instellingen en professionals groter dan de baten.’ En het houdt voorlopig ook niet op. Zo gauw er over een publieke sector klachten rijzen, zoals onlangs over verpleeghuizen, kent de politiek nog maar een machtsmiddel: meer en nauwkeuriger toezicht. En hup daar trekt de formulierenbrigade van de inspectie weer met extra papier het land in. Levendig Het is niet niks, wat de WRR te berde brengt. De Raad stelt een paradigma ter discussie waarin ambtenaren, politici en beleidsmakers zonder veel gevoel voor inhoud (wat in ambtelijke kringen tegenwoordig als een pré wordt gezien) prestaties kunnen eisen en met inspecties dreigen. Het rapport is voor de goede verstaander een grote aanklacht tegen de politieke vervreemding over wat er gaande is in de arbeidsvoorziening, volkshuisvesting, welzijn, onderwijs en zorg. Het gevolg is dat betrekkingen in de publieke sector doordesemd zijn van achterdocht. Er is een cultuur ontstaan die gefixeerd is op doelmatigheid, waardoor de ene reorganisatie door de volgende wordt ingehaald. Valt daar nog aan te ontkomen? Natuurlijk kunnen we niet terug naar het verzuilingsmodel, waarin de bestuurlijk-politieke elites onder de vleugels van hun zuilen de zaakjes regelden en de klanten alles maar goed hadden te vinden. Aan dat soort onderonsjes hebben de jaren zestig en zeventig terecht een einde gemaakt. Hoe dan wel? De WRR formuleert een aantal behartigenswaardige ‘ontwerpprincipes’, die niet langer uitgaan van ontvlechten maar juist nieuwe inhoud moeten geven aan de vervlechting. Dat betekent bijvoorbeeld dat kennis niet iets is dat – om allerlei competitieve redenen – eigendom is van de organisatie, maar dat er voor het ontwikkelen daarvan juist (bijvoorbeeld lokaal) samenwerking gezocht moet worden. Het onderscheidende karakter van instellingen zou veel meer gezocht moeten worden in hun innovatiedrang dan in hun gemiddelde prestatie. Cruciaal is dat instellingen de confrontatie zoeken met de buitenwereld, met cliënten en gebruikers, maar ook met andere stakeholders. Door die confrontatie kunnen zij èn scherp blijven èn zich verantwoorden. Ze moeten de ruimte krijgen om daarbij actievere vormen te ontwikkelen dan de bestaande ritueel-reglementaire inspraakverplichtingen (cliëntenraden, bewonerscommissies, etcetera). Geef cliënten en gebruikers gewoon simpel een recht op informatie, zodat geen instelling er onderuit kan. En maak tenslotte het toezicht sober, selectief en positief., zodat die krankzinnige bureaucratische cijfercarrousel tot het verleden gaat behoren. Dat is – in een notendop – die richting die de WRR de publieke sector wijst. . Fabels Daarmee stelt de WRR in feite vooral politici voor een keuze. Moeten ze doorgaan op de ingeslagen weg of een andere omgang met de publieke sector creëren? Doorgaan met wantrouwen of starten met vertrouwen? Het is kiezen of delen, maar niet langer alle twee.
2
Want aan de ene kant willen politici afstand creëren, wil men dat woningbouwcorporaties, ziekenhuizen, etc. zelf hun broek ophouden, maar bij het minste geringste worden de teugels weer aangetrokken. Dan wordt de minister van VROM op het matje geroepen als er ergens in Friesland een corporatie te veel dure koopwoningen bouwt, of moet de minister van VWS de Kamer uitleggen waarom een ziekenhuis in Flevoland liquiditeitsproblemen kent of de minister van Onderwijs als een basisschool het lesrooster in vier dagen per week propt. In een incidentgevoelige mediacratie doen alle politieke partijen daar even hard aan mee. Dat raakt ook precies aan de kern van het probleem. In het dominante denken is geen politiek voorstelbaar zonder echte politici, zonder volksvertegenwoordigers. En zeker, zo zullen deze politici toegeven, de staat is niet meer almachtig, en natuurlijk moet er op afstand bestuurd worden en kan er veel aan instellingen overgelaten worden. Dat kan ook omdat als wijde grote lijnen hebben uitgezet is wat daar gebeurt slechts ‘uitvoering’ en welbeschouwd niet langer politiek. Wij zijn immers de echte politiek. Wij bepalen. De WRR verwijst die gedachte welbeschouwd naar het rijk der moderne fabeltjes. Ook professionals en instellingen maken politieke keuzen. Juist daarom zijn het geen marktpartijen, geen bedrijven. Zij zijn allereerst maatschappelijke dienstverleners en organisaties met een publieke taak en daardoor met een publieke verantwoordingsplicht. Ze bedrijven daarmee politiek. Op een andere manier, op een ander domein, op een andere schaal, maar desalniettemin: het is politiek. Zij vormen feitelijk de levende institutionele bewijzen van het proces dat wel de verplaatsing van de politiek wordt genoemd. Dubbelhartigheid Die constatering is niet nieuw. De Wiardi Beckman Stichting, het wetenschappelijk bureau van de PvdA, bracht al in 1995 een brochure uit onder de titel De verplaatsing van de politiek. Een agenda voor democratische vernieuwing. De boodschap is eenvoudig: als de macht niet meer van een punt kan sturen, kan deze ook niet meer op een punt gecontroleerd worden, en dus zal de democratie mee moeten verhuizen met de politiek. Die diagnose heeft met de jaren alleen maar aan actualiteit gewonnen en het is niet toevallig dat de WRR ook op over deze vragen een onderzoeksprogramma is gestart. Nagenoeg tegelijkertijd met het advies Bewijzen van goede dienstverlening verscheen een verkenning onder de titel De staat van de democratie; Democratie voorbij de staat. Deze studie is een speurtocht naar het leven van de democratie buiten de representatieve democratie. De ontwikkelingen op dat terrein staan ook bepaald niet stil. Inspraak van ouders in het onderwijs, cliëntenraden in de gezondheidszorg, klantenpanels in het welzijn, interactieve besluitvormingsprocessen in buurten; er voltrekt zich veel meer dan in het debat over de toestand van de vaderlandse democratie wel wordt aangenomen. Er zijn ook steeds meer organisaties en managers in de zorg, huisvesting, onderwijs, etc. die verantwoording willen afleggen en corrigeerbaar willen zijn. Maar het probleem van al deze democratiseringsbeweginkjes is, is dat ze in de epische bestuurscentra in politiek opzicht niet echt serieus worden genomen. Het is leuk, aardig of zelfs nodig, maar het is – uiteindelijk – geen echte politiek, hooguit ‘een aanvulling op’. Dat is een dubbelhartigheid waarmee de volksvertegenwoordigers hun eigen drama regisseert. Want aan de ene kant zeggen zij dat de politiek niet almachtig is, maar aan de andere kant nemen ze alle ‘verplaatsingen’ niet echt serieus. Desgevraagd wordt aan de ‘kunst van het loslaten’ publiekelijk lippendienst bewezen, maar als puntje bij paaltje komt stelt dat weinig voor. Zo blijven we leven met de dwingende realiteit dat als er iets mis gaat iedereen bij de wethouder of minister op de stoep staat. Geen journalist nam de moeite om het welzijnswerk kritische vragen te stellen toen in de Amsterdamse Diamantbuurt een gezin werd weggepest door een groepje Marokkaanse jongeren. Alle ogen richtten zich meteen op burgemeester
3
Cohen. Niks geen persconferentie van woningcorporatie, opbouwwerk, jongerenwerk, minderhedenwerk of wijkpolitie. Ze werden allemaal overgeslagen toen men verhaal ging halen. Dat verhaal was kennelijk alleen in het stadhuis te vinden. Zo ontstaat een paradoxale beweging, want terwijl de politiek zich verruimt en verplaatst naar de sfeer van de publieke dienstverlening, lijkt de publieke aansprakelijkheid zich juist tot de politiek te beperken. De tragische consequentie daarvan is dat voor politici uiteindelijk alleen de rol als zondebok is weggelegd. Alles wat goed gaat, gaat vanzelf, alles wat fout gaat is te wijten aan het falen van politici. Je moet wel een masochistische inslag hebben om daar het handwerk nog voor te gaan verrichten. En precies dat zie je ook gebeuren: het kost partijen steeds meer moeite om mensen bereid te vinden die in dit opzicht hun nek willen uitsteken. En voor die paar die zich dan nog wel geroepen voelen gaat bijna alle energie zitten in het voldoen aan de steeds grotere parlementaire verplichtingen. Buitenparlementair Wat er dus feitelijk gebeurt is dat de politiek zich verplaatst zonder dat politieke partijen meeverplaatsen. De discussie ontbreekt daar in de meeste partijen ook over. De afdeling van GroenLinks in een grote stad zou bijvoorbeeld werkgevers in de regio er op aan kunnen spreken (en er actie op voeren) dat hun personeelsbestand een afspiegeling dient te zijn van de regionale bevolking. Daar kun je rechtstreeks de confrontatie met deze bedrijven voor op zoeken, daar heb je de gemeenteraad niet voor nodig. Maar dat is een strategie die niet snel wordt verzonnen. Alles gaat via de band van de gemeenteraad, dat kost al tijd en energie genoeg. Dus wordt er – los van de gemeenteraad – ook geen politieke actie bedacht om woningcorporaties rechtstreeks aan te spreken als de wachtlijsten voor starters-met-een-smalle beurs tot meer dan acht jaar oplopen. Zo bestaat er ook nergens een lokaal plan om met een eigen politieke strategie in het onderwijs of de gezondheidszorg te opereren, dan wel om leden van partijen op deze terreinen te activeren en te stimuleren. Wat in de meeste partijen ontbreekt is een buitenparlementaire politieke strategie in de sfeer van de publieke sector. De enige partij die daar gericht aan werkt is de Socialistische Partij, maar vreemd genoeg wordt die vorm van politiek activisme nogal eens afgedaan als oud links, omdat het riekt naar de centralistische partijorganisaties uit het verleden toen alle partijleden als dragers van de ideologie de samenleving werden ingestuurd om hun politieke waarheid overal te verkondigen. Die afkeer is begrijpelijk, maar biedt geen afdoende verklaring voor het feit dat de ledengroei van de SP al jaren gestaag omhoog blijft schieten. Vermoedelijk is de breedheid van politiek activisme die de club van Marijnissen zijn leden aanbiedt een veel moderner antwoord op de verplaatsing van de politiek dan het aanbod van parlementair gerichte vergaderingen dat de meeste andere partijen hun leden voorschotelen. Het is anno 2005 niet echt productief om als partijvertegenwoordiger in een schoolbestuur te gaan zitten of je met een partijvlag in het buurtwerk te storten. Maar het is even zo grote onzin dat een politieke partij haar leden die actief zijn in een cliëntenraad of meedoen aan een interactief besluitvormingsproces niks te bieden heeft. Het is onzin dat partijlid zijn en in de publieke sector actief zijn, twee verschillende bezigheden zijn. Dat is een ontideologisering van de publieke sector die – zo laat de WRR overtuigend zien - de laatste decennia door politieke hervormingsoperaties als de introductie van marktwerking en alles wat daarmee in het slipstream is binnengehaald in de hand is gewerkt. Waarom zouden politieke partijen het niet tot hun taak rekenen om ter plekke de ideologische discussies weer nieuw leven in te blazen? Wat is daar mis mee?. Het zou niet alleen de publieke sector goed doen, het zou de partijen een onverwacht nieuw overlevingsperspectief kunnen opleveren. Jos van der Lans is publicist en Eerste-Kamerlid voor GroenLinks.
4
- Wetenschappelijke Raad voor het regeringsbeleid, Bewijzen van goede dienstverlening. Amsterdam University Press, november 2004, ISBN 90.5376.731.3. - E.R. Engelen en M. Sie Dhian Ho (red.), De staat van de democratie. Democratie voorbij de staat. WRR-Verkenning 4, 2004, ISBN 90 5356 729 1. Beide studies zijn integraal te downloaden op: www.wrr.nl.
5
