Prestaties en prestatiemanagement in de publieke sector

9213-06_TEM_06/3_04_Bouckaert

04-10-2006

10:32

Pagina 237

Tijdschrift voor Economie en Management Vol. LI, 3, 2006

Prestaties en prestatiemanagement in de publieke sector door G. BOUCKAERT

Geert Bouckaert KULeuven, Instituut voor de Overheid (OE), Leuven

ABSTRACT Het concept ‘prestatie’ staat centraal in een moderne overheid. Toch is er niet noodzakelijk duidelijkheid gekomen over de algemene doelstellingen ervan. Wat betekent het wanneer men zegt dat het prestatieniveau van de overheid moet verbeteren? Prestaties en prestatiemanagement zijn veel gebruikte termen, die in hun concrete operationalisering soms echt vaag blijven. Er is ook een toenemende spanning tussen een groeiende prestatiefocus in de overheid enerzijds, en de dysfuncties van een prestatiegericht management anderzijds. Het blijft een uitdaging om prestatie-informatie effectief en functioneel te integreren in een bredere beleids- en beheerscyclus. Bij prestatiemanagement ontbreekt een samenhangende aanpak die verduidelijkt waar het om gaat, die de verschillende dimensies om te komen tot een werkbaar systeem analyseert en die de tekortkomingen wraakt. Deze bijdrage heeft tot doel te zoeken naar een begrip van de concepten ‘prestaties en prestatiemanagement’ die toegepast worden in de praktijk en die in relatie staan met overheidsmanagement. Prestatiemanagement moet gesitueerd worden in een bredere opvatting van organisatieverandering. Deze opvatting erkent dat prestatiemanagement niet losgekoppeld kan worden van andere factoren die vorm geven aan overheidsmanagement en het algemene overheidsbeheerssysteem. Ons onderzoek is gebaseerd op de bestuurskundige traditie die rationaliteit en vertrouwen als twee fundamentele dimensies van het organisationele leven erkent. De prestatiefocus heeft niet enkel een impact op de sleutelfuncties van overheidsmanagement en op zijn componenten (HRM, financiën, strategie, en zo meer). Deze focus verandert ook de aard van beleid en beheer in de publieke sector zelf.

237


04-10-2006

10:32

Pagina 238

I. WAAROM PRESTATIEMETING? De nood aan systematisch onderzoek van prestatiemanagement is gebaseerd op de toenemende toepassing en het huidige belang ervan binnen de OESO. De sleuteldebatten hebben geleid tot uiteenlopende literatuur omdat de kernaspecten van overheidsbeheer en -beleid er aan de orde gesteld werden. Toch blijft er ambiguïteit, zelfs verwarring bestaan over de werking en de status van prestatiemanagement. De opvallendste eigenschap van prestatiemanagement ligt in een continue uitbreiding van haar toepassingsgebied tijdens de voorbije twee decennia binnen de OESO. Zoals verder in de tekst zal besproken worden, hebben de voorlopers van prestatiemanagement – met name de verscheidene benaderingen van prestaties en meting – een verre oorsprong. Toch gaat het grote internationale engagement verder dan een gewone heropleving van een interesse in prestatiemeting. Prestatiemanagement is geëvolueerd waardoor de essentie ervan is veranderd (Schick (2001) 40). Internationale waarnemers zijn het erover eens dat de toenemende aandacht binnen de overheid voor prestaties het functioneren van die overheid beïnvloedde (Talbot (1999)). Tegelijkertijd beschrijft een kritische Amerikaanse analyse dat als er één thema is dat de publieke sector karakteriseert in de jaren 1990, het de vraag is naar prestaties. Prestaties wordt als een toverformule, op alle overheidsniveaus, die roept om bewijsmateriaal voor prestaties en uitdrukkelijke effecten van overheidshandelingen te verzamelen (Radin (2000) 168). Een climax was voelbaar in het midden van de jaren 1990; meten werd ‘intensiever, uitgebreider en externer’ (Bouckaert (1996)). De kernvragen van prestatiemanagement waren prominent aanwezig in een tienlanden-bevraging door de OESO. Toch was het thema meer uitgesproken in de Anglo-Amerikaanse landen, zeker in vergelijking met de Europese landen (OECD (1997), Bouckaert (1997)). Deze trend zette zich verder door in de jaren 2000. Er is geen indicatie dat prestatiemeting en -rapportering aan belang zal inboeten, integendeel, het wordt steeds belangrijker voor de meeste overheden. ‘Als je iets niet kan meten, kan je het ook niet beheren’ wordt een bekend refrein (Thomas (2003) 1). Gedurende de laatste vijftien jaar hebben twee centrale problematieken binnen het overheidsmanagement – de integratie van markten en van prestatie-informatie – de meeste controverses uitgelokt in een

238


04-10-2006

10:32

Pagina 239

tijdperk van ongekende hervorming van de openbare sector. Het markten prestatiedenken zijn sleutelbegrippen binnen het Nieuw Overheidsmanagement (New Public Management) (NPM), hoewel hun oorsprong verder reikt en de ideeën op zich niet nieuw zijn. Markten zijn onderzocht in vele disciplines; prestatiemeting blijft een tamelijk onontgonnen gebied, theoretisch en praktisch, en heeft nood aan een samenhangende analyse (wat is de essentie) en meta-analyse (hoe werkt het). Prestatiemeting staat centraal in het overheidsmanagement en vooral in het Nieuw Overheidsmanagement. Het is onmogelijk om het beheer in de openbare sector (financieel, personeel, organisatie, strategie, communicatie) te bekijken zonder gepaste aandacht te hebben voor het opvolgen van resultaten en het meten van prestaties. Deze afstemming (tussen beheer en resultaten en prestaties) kan vlot vastgesteld worden vanuit de gangbare analyses van NPM-kenmerken (Hood (1991)). Wanneer Behn (1995) schrijft over de grote uitdagingen van het toekomstige overheidsmanagement – micromanagement, meten en motivatie – dan identificeert hij in feite de essentiële vragen over prestatiemeting. Wanneer Hood and Peters (2004) beschouwingen maken over de tweede generatie van Nieuw Overheidsmanagement, schrijven zij in feite voor het grootste deel over de neveneffecten van prestatiemanagement. Prestatiemanagement is een klein groeigebied geworden in overheidsbeheer en -management, dat zich concentreert op kritische aspecten van prestaties en meting (eg Forsythe (2001)). Drie problematieken kunnen we hierbij aanhalen. De eerste problematiek is dat de aandacht voor prestaties dikwijls een retorisch gegeven is, gebaseerd op stereotypen en dat totaal niet onderbouwd is door empirische data. Er is met andere woorden een spanning tussen de noodzaak om prestatie-informatie in het beheer en het beleid te betrekken en de onmogelijkheid om het direct te meten op een betrouwbare, auditeerbare en valide manier. Wat maakt prestatiemanagement zo aantrekkelijk in theorie, en toch zo moeilijk toepasbaar in de praktijk? (Thomas (2004) 1). Dit leidt tot situaties waarbij de vermeende meetbaarheid van de outputs van een organisatie een voorwaarde worden om ze te verzelfstandigen. Deze veronderstelling die men maakt van de meetbaarheid van prestaties en daardoor van de mogelijkheid van een prestatiemanagement leidt tot het oprichten van agentschappen die verantwoordelijk worden voor hun prestaties en hierover verantwoording afleggen. Dit is expliciet het geval in de VS

239


04-10-2006

10:32

Pagina 240

met de logica van de ‘Government Performance and Results Act’ (GPRA (1992)) (Schick (2001) 40, 43), maar ook in Nederland met de oprichting van agentschappen. Een tweede kritiek verkent de limieten van de rationaliteit en de onbedoelde gevolgen hiervan. Managers worden verondersteld te functioneren binnen de strikte parameters van een rationeel prestatiemanagement, maar ook binnen een onvolmaakt model van beperkte rationaliteit voor besluitvorming, beloningsbeleid, middelentoewijzing, enz. Los van de causaliteitsvraag, zeker voor de effecten van beleid, is er de problematiek van de dysfuncties van het meten van prestaties. Dit geeft aanleiding tot een spanning tussen vertrouwensgebaseerde beheerssystemen die in een traditionele en professionele omgeving courant kan zijn, en prestatiegebaseerde beheerssystemen die de strikte logica van het management volgen. Een derde problematiek betreft het concept prestaties zelf, zowel naar object (outputs versus outcomes), of het subjectieve hiervan (gepland, gerealiseerd, gepercipieerd). Veiligheid, bijvoorbeeld, heeft een duidelijke objectieve component, de afwezigheid van overtredingen en geweld. Hier ontstaat dan de problematiek van de niet-gemeten overtredingen (het ‘dark number’), maar vooral van het subjectieve veiligheidsgevoel dat dikwijls ontkoppeld is van het objectieve. Sturen op prestaties wordt dan zeer problematisch, zeker wanneer dit de kern van het beleids- en beheerssysteem wordt met prestatiemanagement, een resultaatsgeoriënteerde overheid met een resultaatsgerichte begroting of prestatieovereenkomsten (Thomas (2004) 1). De relatie tussen prestatiemeting en prestatiemanagement wordt dan cruciaal (Bovaird and Gregory (1996) 239). Omwille van deze redenen is het nodig, prestatiemanagement meer systematisch te bekijken en om de samenstellende delen te doorgronden. Dit kan vanuit verschillende wetenschappelijke disciplines. Vanuit de economische wetenschap is er een traditionele aandacht voor prestaties en efficiëntie met verwijzing naar schaal, technologie en productiviteit (De Borger, Kerstens, Moesen en Vanneste (1994)). Hierbij worden parametrisch en niet-parametrische technieken gebruikt om efficiënte en niet-efficiënte clusters te maken (Moesen en Persoon (2002)), zowel op organisatieniveau, op beleidsniveau als op macroniveau (Moesen (1992), Moesen en Cherchye (1998)). Vanuit de managementwetenschappen en vanuit de bestuurswetenschappen is er aandacht voor zowel de meting als voor de elementen die deze prestatieniveaus (kunnen) beïnvloeden.

240


04-10-2006

10:32

Pagina 241

II. NAAR EEN BETERE CONCEPTUALISERING VAN PRESTATIES EN PRESTATIEMANAGEMENT Verschillende thema’s duiken op in de literatuur, elkeen is geassocieerd met de kernconcepten van prestaties, meting en prestatiemanagement. Het eerste is prestatie. Uiteraard hebben overheden altijd al oog gehad voor ‘prestaties’ in de brede zin van het woord. Hierdoor wordt dit een te brede term die begrippen insluit zoals efficiëntie, zuinigheid en billijkheid (Talbot (1999) 2). Prestatie wordt gewoonlijk uitgedrukt in termen die betrekking hebben op het individu of de organisatie, of als een combinatie van beide. Prestatie kan geïdentificeerd worden vanuit een activiteit, een programma of een beleid (Talbot (2005)). De koppeling van prestaties en beleid heeft geleid tot evaluatie van beleid als centrale activiteit. Talbot (2005) schetst de verschillende dimensies van prestaties – verantwoording, gebruikerskeuze, klantendienstverlening, efficiëntie, resultaten en effectiviteit, middelenallocatie, en het creëren van publieke waarde. De definities en de activiteit van het meten staan niet op zich maar worden over het algemeen gebruikt om andere activiteiten in te leiden zoals audit en begroten, of motiveren, of meer algemeen om verbetering, oriëntatie en veranderingstrajecten aan te vatten (Pollitt and Bouckaert (2004) 341, 126). Daarom ontstaat de noodzaak, zoals bij kostprijsboekhouding, van verschillende prestatiedefinities en metingen voor verschillende doelstellingen (‘different performances for different purposes’). Dit leidt tot het ontwikkelen van het begrip meting. Prestatiemeting kan specifiek of breed gedefinieerd worden. Een uitgebreide definitie van prestatiemeting is (Thomas (2004) 1) ‘het op regelmatige wijze genereren, verzamelen, analyseren, rapporteren en gebruiken van een waaier aan gegevens, die gerelateerd zijn aan de werking van overheidsorganisaties en overheidsprogramma’s, en die betrekking hebben op middelen (inputs), prestaties (outputs) en effecten (outcomes)’. Verschillende auteurs spreken dan ook nog van tussentijdse en uiteindelijke effecten (Hatry (1999)). De koppeling van prestatie(meting) en management is gemeengoed geworden. Eén enge visie ziet ‘het managen van prestaties’ als het aandacht hebben voor meting (de Bruijin (2001)); een iets bredere visie gaat uit van een begrip van prestatiemanagement dat verwijst naar het onpartijdiger of eerlijker maken van het ‘people management’ (Flynn and Strehl (1996) 14-17), terwijl een breder begrip zowel individuen als organisaties omsluit. Deze samenhang krijgt betekenis vanuit de opvatting

241


04-10-2006

10:32

Pagina 242

dat managementcapaciteiten pas volwaardig zijn indien het overheidsprestaties insluit (Ingraham et al (2003)). Prestatiemanagement wordt vandaag gewoonlijk gezien als een van de verschillende managementprocessen, naast het gebruikelijke financieel management, human resources management en strategisch management (Halligan (2001)). Bij het zoeken naar een definitie van prestatiemanagement moeten we verduidelijken wat het zou kunnen omsluiten. Bij prestatiemanagement kan het zowel gaan om ‘meting en management’ als om ‘informatie en actie’ (Bouckaert en Van Dooren (2002)), wat duidt op ‘het nemen of toewijzen van verantwoordelijkheid voor de prestaties van een systeem en het afleggen van verantwoording voor de resultaten van dat systeem’ (Pollitt and Bouckaert (2004)). Een standaarddefinitie spreekt van: ‘een geïntegreerde set van plannings- en overzichtsprocedures die in een neerwaartse cascade doorheen de organisatie vertaald worden om een link te voorzien tussen elk individu en de hele organisatiestrategie’ (Rogers (1990) 16). Een prestatiemanagementkader gebruikt onderling gerelateerde strategieën en activiteiten om de prestaties van individuen, teams en organisaties te verbeteren. Dit alles om de realisatie van agentschapsdoelstellingen en overheidseffecten te verbeteren (Management Advisory Committee (2001) 14). Uit de definities kunnen verschillende expliciete of impliciete elementen geïdentificeerd worden: resultaten en doelstellingen, manieren om deze einddoelen te bereiken zoals geïntegreerde strategieën, het gebruik van prestatiemeting, het nemen van verantwoordelijkheid over de prestaties en ervoor verantwoordelijk gesteld worden; en de relaties tussen de onderdelen (individuele en organisationele). In een ideale definitie resulteert dit in de financiële functie die roteert van een horizontale naar een verticale dimensie en die de financiële en nietfinanciële informatie met elkaar verbindt; in de begeleiding en sturing van ex ante naar ex post; in nieuwe interacties tussen onderdelen van de organisatie en tussen de organisatie en haar omgeving (interne en externe beheersovereenkomsten); en in het neerwaarts vertalen van organisatiedoelstellingen tot en met individuele doelstellingen.

III. EEN KADER VOOR VERGELIJKENDE ANALYSE VAN PRESTATIEMANAGEMENT De meeste boeken in het domein van prestatiemanagement vallen onder één van de volgende categorieën: algemeen overheidsmanagement met

242


04-10-2006

10:32

Pagina 243

een beperkte verwijzing naar prestaties als dusdanig (Christensen and Laegreid (2001); Wollmann (2003)); prestatiemeting (sensu strictu) (Hatry (1999)); en specifieke functies van overheidsmanagement met een beperkte referentie naar prestaties (bijvoorbeeld begrotingscyclus, personeel, evaluatie, contracten, etc) (Miller et al (2001)). Een kader voor de realiteit van prestaties, de meting en het management, is een kader met drie componenten – prestatiemeting zonder management, management van prestaties van specifieke beheersfuncties en een integraal prestatiemanagement. Dit kader is gebaseerd op het logische verloop van, ten eerste het verzamelen en verwerken van prestatiedata in informatie; ten tweede, het integreren ervan in documenten, procedures, en stakeholder overleg; en ten derde, het gebruik ervan in een verbeterstrategie voor besluitvorming, bereikte resultaten en het afleggen van verantwoording hieromtrent. Hieruit kunnen vier ‘zuivere’, ideaaltypische prestatiemodellen afgeleid worden (Tabel 1). De vier onderscheiden modellen zijn: het Traditioneel/PrePrestatiesmodel, het Prestatie-administratiemodel, het Managementsvan-Prestaties-model, en Prestatiemanagementmodel. Elk model stelt een ideaaltype voor, in Weberiaanse zin. De vier modellen kunnen toegepast worden op de historische ontwikkeling van prestaties en management. Het is een basis voor analyse en vergelijking van landenoriëntaties. Het is ook een middel om prestatiemanagement en zijn componenten analytisch te benaderen. Model 1 wordt het Traditionele/Pre-Prestaties-model genoemd. Het erkent in essentie dat ‘prestatie’doelstellingen in algemene zin terug te vinden zijn in de meeste systemen van overheidsadministraties, maar dat veel van deze systemen beschouwd worden als pre-modern beheer. In deze gevallen verwacht men dat ‘prestatie’ veralgemeend en verspreid wordt vanuit doelen die niet als dusdanig gedefinieerd zijn in termen van prestaties. Inputgeoriënteerde en zuivere consumptieve organisaties, met op rechtsregels gebaseerde systemen die de klemtoon leggen op procedures en juiste processen, hebben een impliciete interesse voor prestaties. De nauwelijks beschikbare data missen informatiewaarde, zijn niet geïntegreerd en zijn slechts met moeite bruikbaar. Een pre-Weberiaanse bureaucratie benadert dit model vrij goed. In Model 2, Prestatie-Administratie, worden prestaties eng en ad hoc gedefinieerd en beperkt gemeten. De focus van het PrestatieAdministratie-model op het meten geeft de indruk technisch georiënteerd te zijn. Dit type is relevant voor vroege experimenten met meting en prestaties. Er is een intuïtieve en algemene interesse voor prestaties

243

244

Intuïtief, subjectief

Niet

Geen

Geen besef van tekortkomingen

1. Meten

2. Geïncorporeerd

3. Gebruik

4. Beperkingen

Model 1: Traditioneel/ Pre-Prestaties

Niet gekoppeld

Ondersteunend aan een te ingewikkeld systeem met grote transactiekost

Coherent gekoppeld, Bevattelijk, Consistent

Systematisch geïntegreerd

Hierarchisch prestatiemeet-systeem

Model 4: Prestatiemanagement

10:32

Ad hoc, selectief, enkel gerelateerd aan wettelijk kader

Per management-functie; voor sturing, opvolging en evaluatie; normerend

In verschillende systemen voor specifieke management-functies

Gespecialiseerde prestatiemeet-systemen

Model 3: Managements van Prestaties

04-10-2006

Beperkt: voor rapportage, intern, toetsing aan een standaard

Beperkt

Administratieve data registratie, objectief, meestal input en proces

Model 2: PrestatieAdministratie

TABEL 1 Vier prestatiemodellen (Bouckaert, Halligan (2006))

9213-06_TEM_06/3_04_Bouckaert Pagina 244


04-10-2006

10:32

Pagina 245

om deze te registreren en beheren. Meting wordt één van de diverse administratieve procedures en kan een onderdeel vormen van een administratief en wettelijk kader, maar niet van een beheersen beleidscontext. De informatie die voortvloeit uit deze administratieve procedures is losgekoppeld van verbeterstrategieën. Ingewikkelde regels voor registratie en beheer van prestaties zijn niet ontwikkeld om informatie te verwerven ter verbetering van managementfuncties of elementen van de beleidscyclus, maar eventueel wel om verantwoording af te leggen over de besteding zelf van de middelen. Een klassieke Weberiaanse bureaucratie past in dit model. Model 3 is een tamelijk ingewikkeld type: Managements van Prestaties. Deze categorie staat tussen Prestatie-Administratie en Prestatiemanagement. Hier zijn management en prestaties gekoppeld, maar de koppelingen zijn niet of onvoldoende ontwikkeld. Het betreft hier parallele of simultane beheerssystemen binnen één organisatie. Managements (meervoud) van prestaties houden prestatiemeting in, maar gaan verder dan de administratie ervan. Managements van prestaties houden verschillende types van prestaties in, die overeenstemmen met verschillende, niet gerelateerde managementfuncties. Dit resulteert in een breed scala van managements van prestaties zoals in personeelsmanagement, financieel management (begrotingssystemen, boekhoudsystemen, audits), strategisch en operationeel management, klantenmanagement, of nog in communicatiemanagement. Een uiteenlopende reeks van prestatiemeetsystemen genereert informatie voor een losgekoppeld assortiment aan managementfuncties, wat resulteert in verschillende prestaties voor verschillende doelstellingen. Deze zijn niet noodzakelijk op een hiërarchische en logische wijze aaneengeschakeld. Een asymmetrische ontwikkeling van deze op functies gebaseerde meetsystemen maken het geheel niet echt samenhangend, duidelijk, begrijpbaar en geïntegreerd. Toch kan er voor een aantal functies een hoge graad van geraffineerdheid en ontwikkeling aanwezig zijn, in die mate dat het kan leiden tot een verbetering en een veranderingsproces kan initiëren in andere functies. Zo kunnen op prestaties gebaseerde financiële cycli contractcycli en personeelsgerelateerde functies aandrijven of omgekeerd. Model 4 tenslotte, het Prestatiemanagementmodel, wordt gedefinieerd vanuit de aanwezigheid van de onderscheiden kenmerken: coherentie, integratie, samenhang, convergentie en begrijpbaarheid van de prestatiemeting, de integratie van deze informatie, en het gebruik ervan. Het model omvat een degelijk prestatiemeetsysteem dat verder

245


04-10-2006

10:32

Pagina 246

gaat dan administratie en proliferatie. Het behelst een integratie van prestatie-informatie, die verder gaat dan ad hoc verbindingen, en heeft tot doel deze informatie te gebruiken in een samenhangende managementverbeterstrategie. Prestatiemanagement wordt opgevat als een kader met systeemkenmerken. Het kan ook meerdere systemen omvatten (een kader kan nood hebben aan verschillende prestatiemeetsystemen voor verschillende doelen: Bouckaert (2004) 462). Toch moeten deze systemen (hiërarchisch) gelieerd zijn om aan de criteria van Prestatiemanagement als type te voldoen. Het PrestatiemanagementModel vereist ook een uitdrukkelijk beleid dat de verschillende functies en hun prestaties meet en beheert. Deze modellen kunnen worden geordend volgens het al dan niet systemisch omgaan met prestatie-informatie, en volgens de finaliteit van het al dan niet sturen en beheersen van en door prestaties. Dit leidt tot de vierdeling in Tabel 2. In Tabel 2 worden de types in de eerste kolom eng benaderd in termen van een beperkt begrip van prestatie, van meting of van beide. De twee types in de tweede kolom zijn daarentegen veelomvattend. De eerste rij duidt op het meer diffuse/minder gesystematiseerde; de types van de tweede rij zijn meer geïntegreerd in hun werkingsgebied (ofwel meet- ofwel managementsysteem). TABEL 2 Prestatie en Management Focus Niet systemisch

Pre & Proto ‘Prestatie’ (het ontbreken van management)

Managen van prestaties

Traditioneel prestaties

Managements van prestaties

Systemisch Prestatie-Administratie (alomvattend)

Prestatiemanagement

IV. HISTORISCHE TOEPASSING Alhoewel dit een analytisch kader is met een ideaaltypische invulling van modellen, die eveneens een toenemende analytische complexiteit inhoudt, ligt hier ook de basis voor een historisch kader van

246


04-10-2006

10:32

Pagina 247

ontwikkeling van prestatiemeting en prestatiemanagement. Dit vraagt om identificatie van de verschillende elementen en stadia: van prestatiemeting in de vroege decennia van de twintigste eeuw tot een volledige ontwikkeling van prestatiemanagement op het einde van de vorige eeuw. We verwijzen hierbij naar twee sterk aan elkaar gelieerde landen (Halligan (2003); Pollitt en Bouckaert (2004)): de Verenigde Staten, dat een pioniersrol opnam bij de vroege experimenten en relevante ontwikkelingen in het managen van prestaties, en het Verenigd Koninkrijk, dat de evoluties naar een systeem van prestatiemanagement over verschillende decennia zichtbaar maakt. A. Vroege meting van overheidsactiviteiten onder ‘Prestatie-administratie’ De vroege geschiedenis van prestatiemeting situeert zich hoofdzakelijk in de Verenigde Staten1. Die geschiedenis is complex omwille van een wijzigende terminologie, en omwille van het aantal actoren en overheidsniveaus dat betrokken partij was. De eerste decennia van de twintigste eeuw kenmerken zich door de oprichting van meerdere organisaties die meestal hun aandacht richtten op gemeentelijke efficiëntie. Op federaal niveau werd een ‘Bureau of Efficiency’ (1912) en het ‘Institute for Government Research’, als voorloper van het ‘Brookings Institution’ (1916) opgericht. De eerste generatie prestatiemeting hield zich bezig met het meten van overheidsactiviteiten die uiteindelijk gedefinieerd werden in termen van dienstverlening. Dit was de eerste herkenbare volgehouden inspanning om zich in te laten met prestatiemeting en productiviteitsverbetering (Williams (2003)). In het begin van de 20ste eeuw veranderde het ‘Government by the Good’ in ‘Government by the Efficient’: overheidsadministratie en wetenschappelijk management kondigden een nieuw normatief paradigma af, ‘Efficiëntie’ genaamd (Mosher (1968) 71, passim). De focus lag op zuinigheid en efficiëntie in een context waarin politiek en beheer van elkaar gescheiden werden. Politici hoorden niet betrokken te zijn bij het beheer dat vakbekwaam en waardevrij is, en dat streeft naar zuinigheid en efficiëntie. Deze overtuiging werd versterkt vanuit de visie dat de overheidsactiviteiten zuiver technisch waren. Hoewel efficiëntie algemeen gedefinieerd werd als ‘het verkrijgen van een resultaat met een minimum aan middelen’, was er toch van bij het begin discussie over de invulling van het begrip efficiëntie en richtte de terminologie zich op inputs, activiteiten,

247


04-10-2006

10:32

Pagina 248

outputs en efficiëntie, en niet zo zeer op resultaten als outputs in relatie met effecten. Er was ook een veronderstelling dat meer efficiëntie leidt tot meer effectiviteit. Dit liet de administratie toe zijn aandacht te vestigen op de technische dimensies, zonder betrokken te moeten raken in de aandacht voor effectiviteit. B. Verbreding en detaillering van prestatie, meting en productiviteit Een tweede generatie van prestatiemeetactiviteiten duikt op tijdens experimenten van de naoorlogse periode (WOII). Prestaties (bij de begroting), meting (meer algemeen) en productiviteit worden sleutelelementen in de federale VS administratie. Dit resulteerde in de ontwikkeling van instrumenten en technieken zoals Planning-ProgrammingBudgeting-System (PPBS), Management by Objectives (MBO), en Zero Based Budgeting (ZBB), die op prestatie-informatie gebaseerd waren. De eerste Hoover Commissie (1949) adviseerde prestatiegeoriënteerde begrotingen, de tweede Hoover Commissie (1955) trok de lijn door van begrotingen naar kosten- en managementrapportering. Zuinigheid en efficiëntie bleven cruciaal. Toch was in het vernieuwingsproces niet de zoektocht naar een betere overheid van doorslaggevend belang, maar wel de uitdrukkelijke wens om de uitgaven te verminderen. Om die reden verscheen het thema productiviteit op de begrotingsagenda. Het ‘Bureau of the Budget’ startte in 1962 met een productiviteitsproject; het eindrapport concludeerde dat productiviteit gemeten kon worden en dat er een jaarlijkse rapportage moest komen naar de President en het Congres (Kull (1978) 5). De Presidenten Nixon en Carter installeerden nationale productiviteitscommissies. Hoewel de interesse bleef bestaan om productiviteit te meten vanuit een administratief technische invalshoek, werden ‘besparen en minder belastingsgeld besteden’ de belangrijkste kwesties in de jaren 1980. Onder Reagan schatte de ‘President’s Private Sector Survey on Cost Control’, de ‘Grace Commission’, de jaarlijkse besparingen op $US 3 miljard. De Commissie was hoofdzakelijk begaan met de discussie over efficiëntie, uitgedrukt in termen van kostenbesparing; een discussie die gevoerd werd vanuit een beleidsagenda die zich bewoog in de richting van een minimale overheid. Dit debat had een technisch en een toenemend ideologisch perspectief, wat uiteindelijk in de jaren 1990 resulteerde in het Nieuw Overheidsmanagement (Bouckaert (1991)). Het Verenigd Koninkrijk kende twee decennia (de jaren 1960 en 1970) van ad hoc experimenten en worstelen met prestatiemeting:

248


04-10-2006

10:32

Pagina 249

programma’s werden uitgetest en nadien weer gestaakt. De eerste gevallen van prestatiemeting brengen ons terug tot de jaren 1960, zij zijn gelieerd aan kosten-baten-analyses, management by objectives en prestatiebegroten. Hiervan bleven er slechts twee veelbetekenend in de jaren 1970. De twee decennia waarin prestatiemeting bediscussieerd en uitgetest werd, bracht weinig overtuigends en duurzaams op (Bovaird and Gregory (1996) 239-40). C. De opkomst van managements van verschillende types van prestaties Na twee decennia waarin prestatie nagestreefd werd, kwam in de jaren 1980 en 1990 de aandacht te liggen op meting en in toenemende mate op management. Prestatiemeting werd een groeipool in het Verenigd Koninkrijk, en volgde op de lancering van het ‘Financial Management Initiative’ (FMI) in 1982, wat bedacht was om de aandacht te vestigen op doelstellingen en het meten van outputs. Het gebruik van prestatieindicatoren (Performance Indicators, PI’s) was een beduidend onderdeel van deze benadering; eerste minister Thatcher verkondigde in het ‘manifesto of the revolution’ – dat een duizendtal PI’s zouden floreren (Carter, Klein en Day (1992) 2; Cave, Kogan en Smith (1990)). Tegen 1987 hadden de departementen 1800 PI’s (Pollitt (1993) 54). Het FMI van het Verenigd Koninkrijk was slechts gedeeltelijk succesvol, toch legde het de grondbeginselen voor de volgende fase. In de jaren 1980 vond er een fundamentele verschuiving plaats van het besturen en administreren van de overheid naar het managen van die overheid; hierbij was de nieuwe bestuursfilosofie en stijl meer ontvankelijk voor invloeden uit de private sector. In de Verenigde Staten had men zich al vereenzelvigd met overheidsmanagement (Perry and Kraemer (1983)), hoewel de meer gegronde basis van nieuw overheidsmanagement pas insloeg vanaf de jaren 1990. Deze managementfocus had belangrijke implicaties voor de efficiëntie-agenda, en voorzag in een actieve rol voor prestatie en meting. De beweging naar management van prestaties kwam eruit te voorschijn. Hierbij werd het management van individuele en organisationele prestaties in toenemende mate gemeengoed. Beide landen hadden ambities om individuen te managen in de respectieve hogere ambtenarij door het gebruik van prestatiegerelateerde verloning (Pollitt (1993)). Uiteindelijk werd het management van prestaties op een meer geïntegreerde wijze benaderd en kunnen we dit beschouwen als een aanloop voor een integraal

249


04-10-2006

10:32

Pagina 250

prestatiemanagement. Nieuw overheidsmanagement heeft een interessante plaats in deze ontwikkelingen en in de voortgang naar prestatiemanagement. D. Trends in overheidsmanagement leveren een samensmelting op van aandacht voor prestatie en management Waar de jaren 1980 garant stonden voor de bloei van prestatiemeting, waren de jaren 1990 voluit de jaren van de expansie in de aandacht voor prestaties en van de consolidatie hiervan in een beheerssysteem. Waarnemers in het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten tekenen de explosieve toename op van aandacht voor prestaties in de jaren 1990 (Talbot (1999); Radin (2000)). Opdat deze ontwikkelingen een verschil zouden maken, was het nodig dat prestatie-informatie zich effectief verankerde in managementkaders. De ‘Government Performance Results Act’ (GPRA (1993)) verstrekte de belangrijkste impuls voor de VS. De hervorming leidde tot een systemische, alomvattende implementatie van effect-gerelateerde doelstellingen en prestatiemeting, planning en rapportering. Dit werd uiteindelijk een verplichting voor de nationale agentschappen. In het Verenigd Koninkrijk vond de overgang van Prestatie-Administratie naar Managements van Prestaties plaats in de jaren 1980. In de jaren 1990 ging het Verenigd Koninkrijk over tot Prestatiemanagement. Men kan erover van mening verschillen of deze laatstgenoemde hervorming (voor de twee landen) de meest volledige was.

V. TOEPASSING VAN TYPES OP HET PRESTATIEMANAGEMENT VAN LANDEN De ideaaltypes kunnen gebruikt worden als vertrekpunt om de variaties in de oriëntatie van overheidsadministraties naar prestatiemanagement te beoordelen. Voorafgaande analyse wijst uit dat Duitsland (op het nationale niveau) verder blijft werken zonder prestatieverbintenis of zonder toepassing van prestaties, meting en prestatiemanagementprincipes. Frankrijk daarentegen heeft een wezenlijke verbintenis tot prestatiemanagement aangegaan, toch is de lijn naar management dun (Tabel 3). Drie landen benaderen het managen van prestaties elk op hun wijze: Canada, Nederland en de Verenigde Staten. Prestatiemanagementprincipes en de praktijk ervan zijn er dan

250


04-10-2006

10:32

Pagina 251

wel tamelijk goed uitgebouwd, toch neigt de praktijk in die landen niet naar een geïntegreerde, noch naar een alomvattende aanpak. Australië en het Verenigd Koninkrijk benaderen dan weer het dichtst de strenge vereisten van het type Prestatiemanagement, hoewel er voor beide landen tekortkomingen zijn die maken dat de overeenstemming zeker niet optimaal te noemen is. Om prestatiemanagement te kunnen beoordelen hebben we een identificeerbaar kader nodig dat in de tijd moet kunnen worden volgehouden en dat formeel door sleutelactoren moet worden ondersteund (denk maar aan actoren als centrale agentschappen en kabinetten). Model 4, het Prestatiemanagementmodel, stelt als criteria dat prestatiemanagement alomvattend, geïntegreerd, coherent en consistent moet worden toegepast tussen agentschappen. Dit vereist praktijkervaring op het agentschapsniveau over hoe het ‘systeem’ als een geheel werkt. Het vraagt van het agentschap de capaciteit om lessen te trekken uit die ervaring en elementen te herzien, indien wenselijk. Hiertoe moet het agentschap beschikken over een prestatiefocus, werkende meetsystemen en een managementbenadering en moet het systeem de individuele, organisationele, financiële en andere aspecten dekken. Het gebruik van prestatiemeting moet aangetoond kunnen worden, men moet verantwoordelijk gesteld worden voor prestaties, en aan de prestaties moet een verantwoordingsplicht gekoppeld worden. Ook moeten de verschillende elementen met elkaar in verbinding staan (cascades naar het individuele, binnen en tussen organisaties). Een van deze praktijkgevallen illustreert de kenmerken van het type Prestatiemanagement: Australië. Dit land was, meer dan de meeste OESO-landen, betrokken bij prestatiemanagement (zie OECD (1997)). Australië kende twee managementkaders waarin twee generaties van prestatiemanagement kunnen onderscheiden worden (Halligan (2002); McKay (2003)). Het prestatiemanagementkader omvat het merendeel TABEL 3 Ideaaltypes en systemen in OESO-landen Pre/Proto Prestatie

Managen van prestaties

Niet systemisch

Traditioneel: Griekenland

Managements van prestaties: Canada, Nederland, VS

Systemisch (alomvattend)

Prestatie-administratie: Frankrijk, Duitsland

Prestatiemanagement: Australië, VK

251


04-10-2006

10:32

Pagina 252

van de kenmerken waarnaar hoger verwezen werd. Toch blijven er zwaktes te bespeuren in de consistentie van benadering, in de externe rapportering en in een zinvolle vertaling van de principes naar de praktijk. Een sterkte lag tot nog toe in het centrale en externe toezicht. Toch was er één aanhoudend probleem: de geloofwaardigheid van prestatiemanagementsystemen (APSC (2004)). De prestatieaspecten van human resource management ontlokten een volgehouden interesse omdat het ging om fundamentele kwesties die voortvloeiden uit de omvorming van arbeidsrelaties in een sterk gedecentraliseerd systeem. Prominente thema’s waren de subjectiviteit van de managementwaardering van prestatie, en de motivatie van de ambtenaar, waarbij verloning gekoppeld is aan prestaties (e.g. O’Donnell and O’Brien (2000)).

VI. ENKELE SLEUTELELEMENTEN VAN PRESTATIEMANAGEMENTKWESTIES IN EEN BELEIDSCONTEXT Prestaties zijn relevant voor (het beleid van) afzonderlijke organisaties, voor aanzienlijke beleidsvelden en voor het macroniveau van een land. Het algemene doel bestaat erin middelen aan activiteiten en prestaties te koppelen, prestaties aan effecten van organisaties en hun beleid, en soms zelfs prestaties te koppelen aan tevredenheid over of vertrouwen in afzonderlijke organisaties, het beleid en zijn instituties. Voor beleidsmakers ligt essentiële informatie in het koppelen van uitgaven aan effecten en vertrouwen op alle niveaus, indien dit mogelijk is. Het macroprestatieniveau tussen landen vergelijken is duidelijk een uitdaging. Er zijn de verschillen in instituties, definities en registratieprocedures voor data. Er zijn longitudinale inconsistenties. Data kunnen ook niet correct, voorlopig, inconsistent en onvolledig zijn. Toch zijn al deze redenen onvoldoende om niet te kijken naar prestatiedata en informatie, die geïntegreerd en gebruikt worden in besluitvorming, de pogingen om resultaten op te waarderen en de versterking van de verantwoordingsplicht. Figuur 1 plaatst inputs-throughputs-outputs-effecten in een context van algemene en operationele behoeften en vastgelegde beleidsobjectieven die interageren met de omgeving. Dit schema laat toe de zuinigheid, efficiëntie/productiviteit, effectiviteit, en kosteneffectiviteit van organisaties, en het beleid in een land te definiëren. Een gevolg

252


04-10-2006

10:32

Pagina 253

FIGUUR 1 Prestatiecyclus

hiervan is dat de beschikbare prestatie-informatie ons toelaat een beleid te ontwikkelen ten aanzien van zuinigheid, efficiëntie, effectiviteit, kosteneffectiviteit, en zelfs ten aanzien van vertrouwen. Het is duidelijk dat het definiëren van de verantwoordelijkheid voor prestaties, hoe het ook gedefinieerd wordt, onmiddellijk zal bepalen wie rekenschap hoort af te leggen over die prestaties. De relaties tussen input (of kosten) en outputs verlopen volgens productiefuncties. De relaties tussen outputs en effecten verlopen niet noodzakelijk continu omwille van een interferentie met de omgeving. Output leidt niet noodzakelijk en automatisch tot een gewild en positief effect. De relatie tussen effect en vertrouwen is nog problematischer. Niet alleen is er een grote interferentie met de omgeving, maar het kan evengoed dat een wijziging in het vertrouwensniveau een impact heeft op het beleidseffect. Vertrouwen in het onderwijs en zijn actoren, of in het medisch personeel, of in de politie, kunnen op zich een positief of negatief effect hebben, los van de kwantiteit en kwaliteit van de output. Figuren 2 en 3 zijn een toepassing voor het onderwijs. Uit Figuur 2 blijkt dat Canada, Finland, en Nieuw Zeeland op de kosten-effectiviteitsfrontier liggen. Polen, Hongarije en de Tsjechische republiek ook, zij het dat de effectiviteitsgraad niet zo hoog is. Een verticale effectiviteitslezing toont aan dat voor ongeveer een zelfde kostenniveau de effectiviteiten, gebaseerd op de PISA-indicatoren van de OESO, voor Duitsland, België, Nederland en Finland sterk variëren. Wanneer een horizontale kostenlezing wordt gegeven dan hebben Nieuw-Zeeland, Nederland en Zweden eenzelfde effectiviteit, maar sterke kostenverschillen.

253


04-10-2006

10:32

Pagina 254

FIGUUR 2 Kosteneffectiviteit van onderwijs (SCP (2004), p. 117)

Een analyse om vanuit de effectiviteit naar het vertrouwen te gaan (Figuur3) toont aan dat er een positieve correlatie wordt gesuggereerd. Het is echter onduidelijk of een hoge effectiviteit leidt tot een hoger vertrouwen of omgekeerd. Het is duidelijk dat micro- (afzonderlijke organisatie), meso- (substantieel beleid), en macroniveau (overheidsbreed) niet noodzakelijk harmonieus en verenigbaar zijn (Figuur 4). Zo zijn er bijvoorbeeld duidelijke conflicten tussen individuele scholen of ziekenhuizen enerzijds (die tot doel hebben het aantal studenten of patiënten te maximaliseren) en beleidslijnen op het vlak van onderwijs en gezondheid anderzijds (die het aantal studenten en patiënten willen beheersen of zelfs beperken). Bijgevolg staan afzonderlijke, goed werkende en presterende organisaties niet altijd garant voor een goed werkend en presterend beleid. Goed presterende microniveaus zijn een noodzakelijke doch onvoldoende voorwaarde voor een goed presterend mesoniveau. Prestatiemeetsystemen zouden dit zichtbaar moeten maken; en prestatiemanagement zou dit in rekening moeten brengen wanneer het kijkt naar micro-, meso- en macro- prestatiemanagement.

254


04-10-2006

10:32

Pagina 255

FIGUUR 3 Effect-vertrouwen in onderwijs (SCP (2004), p. 117)

FIGUUR 4 Het koppelen van micro-, meso- en macro-prestatiemanagement

255


04-10-2006

10:32

Pagina 256

Ook kunnen meerdere afzonderlijke organisaties bijdragen tot een algemeen effect (zie Figuur 5). Verschillende organisaties kunnen samen bijdragen aan eenzelfde effect. Deze bijdrage kan echter verschillen, zodat een organisatie een grotere impact heeft op het effect dan de anderen. Zo passen een hele reeks van agentschappen milieubeleidslijnen toe (denk maar aan de agentschappen die instaan voor inspectie, subsidies, rechtstreekse tussenkomst, communicatie, etc.), wat kan leiden tot een gebrek aan samenhang. Microprestaties zouden geconsolideerd moeten worden op het beleidsniveau. Toch is het vandaag onmogelijk te bepalen welke bijdrage afzonderlijke, goed presterende agentschappen leveren aan het algemene beleidseffect. Daartoe zouden prestatiemeetsystemen ontwikkeld moeten worden zowel op het niveau van een substantieel beleidsveld (meso), als op het niveau van een afzonderlijke organisatie (micro). Het is duidelijk dat ook de uitwerking van een set van overheidsbrede indicatoren (macro) onmisbaar is in het totale plaatje. Verschillende OESO-landen (VS, Canada, Australië) ontwikkelden er reeds. Een beleid over prestatiemanagement heeft nood aan een geïntegreerde ‘micro/meso/macro’-prestatiefocus. Nieuw overheidsmanagement heeft zich meer geconcentreerd op het bewerkstelligen van een optimaal microniveau, eerder dan te kijken naar het mesoniveau. Het ging zo ver dat de coördinatie van afzonderlijke organisaties in een substantieel beleidsveld genegeerd werd. Een beleid over prestatiemanagement vereist ook een beleid van integratie, optelling en consolidatie van het micro- in het mesoniveau, en van het meso- in het macroniveau.

FIGUUR 5 Het koppelen van prestatie op microniveau aan effecten op mesoniveau

256


04-10-2006

10:32

Pagina 257

‘Prestatiemanagement’ vereist ook een helder standpunt over hoe deze prestatie-informatie geïntegreerd kan worden in de financiële cyclus (begroting, boekhouding, audit), de contractcyclus en de beleidscyclus. Het is van cruciaal belang dat prestatie-informatie op een samenhangende en begrijpelijke wijze geïntegreerd wordt in de onderling verbonden financiële cyclus, contractcyclus en beleidscyclus. Dit is wellicht een vereiste om in elk stadium een op resultaten gebaseerd beleid te kunnen garanderen.

VII. HET BEOORDELEN VAN PRESTATIEMANAGEMENT IN EEN BELEIDSCONTEXT In de geschiedenis van overheidsmanagement en de hervorming van het overheidsbeleid was het opkrikken van het niveau van prestatieinformatie altijd al één van de gemeenschappelijke noemers. Dit beoogde men om de kwaliteit van de besluitvorming en de resultaten van het overheidsoptreden te verbeteren (OESO (2000); Bouckaert (1994)). Prestatiemanagement in al zijn variaties (bijvoorbeeld de laatste ontwikkeling van evidence-based evaluaties) is afgeleid van een eerder naïef denkschema dat sterk rationeel is en dat resulteerde in verscheidene publicaties over hoe prestaties gemeten kunnen worden in de overheidssector (Hatry (1999); Bouckaert, et al (2000); Morley, et al (2001); Liner, et al (2001); Bouckaert en van Dooren (2002)). Tegelijkertijd is er het toenemende bewijs van de moeilijkheid en misschien zelfs de onmogelijkheid om prestatie te meten en om deze informatie op een bevattelijke, samenhangende, consistente en functionele wijze te integreren in de beleids- en managementcycli (Ammons (2002); Hatry (2002); Bouckaert en Peters (2002)). Toch hebben ook critici (Radin (1998)) de ontwikkeling van heel wat hervormingsinstrumenten moeten vaststellen. Wel is er een gebrek aan evidence based vergelijkende data, en zijn evaluaties van hervormingen een gemiste schakel (Pollitt and Bouckaert (2001); Jones and Kettl (2003)). Een van de meest extreme hervormingsposities in het managen van prestaties was het zogenaamde Nieuw Overheidsmanagement (New Public Management, NPM). Hoewel NPM beperkt was in ruimte (vooral Australië, Nieuw Zeeland en het Verenigd Koninkrijk) en in tijd (vooral de jaren 1990), beïnvloedde het de hervormingsagenda’s van andere landen. Zelfs al was NPM hoofdzakelijk een Angelsaksisch, en deels een Westminster verschijnsel, toch werd het

257


04-10-2006

10:32

Pagina 258

omschreven als ‘een internationaal verschijnsel’ (Jones and Kettl (2003) 2), dat een generische, verhalende capaciteit bezit (Barzelay (2001)), die past in de normatieve en rethorische strategie van een zichzelf waarmakende voorspelling van prestatiemanagement. Andere wetenschappers hebben NPM in een breder perspectief geplaatst van een algemene hervorming van overheidsmanagement (Pollitt and Bouckaert (2000); Christensen and Laegreid (2001)) of van een globale administratieve hervorming (König (1996); Wollman (2003)). Vele landen hebben een voorzichtige en zelfs een andere strategie gevolgd in het ‘managen van prestatie’. Hervormingen resulteerden in de praktijk in vier hoofdpatronen: handhaving (maintaining), modernisering (modernising), vermarkting (marketising), en minimalisering (minimising) (Pollitt and Bouckaert (2004)). In werkelijkheid zijn er gecombineerde en hybride strategieën die in de tijd wisselen, en die afhangen van de politieke context. Uiteindelijk houdt de keuze voor een hervormingsagenda impliciet een ideologische keuze in voor een rechtsstaat of een marktgeoriënteerde staat. Het gaat dus niet simpelweg om de integratie van enkele managementtechnieken in een beleid van overheidsmanagement. Of landenstrategieën nu gaan over handhaven, moderniseren, vermarkten of minimaliseren, allen benadrukken zij het belang van prestatiemeting en -management. In werkelijkheid lijkt het erop dat prestatiemanagement en zijn afgeleide hervormingsagenda niet zo duidelijk te verwezenlijken zijn in de praktijk. De officiële win/win/win retoriek lijkt geen weerspiegeling te vinden in de werkelijkheid. Het plaatje dat stelt dat politici erbij winnen omdat zij sturen op strategische beleidslijnen, dat managers erbij winnen omdat zij de toelating en de mogelijkheid krijgen om te managen, en dat burgers erbij winnen omdat zij een betere dienstverlening bekomen, lijkt ingewikkelder, in elk geval geconditioneerd en wellicht ook onwaar in werkelijkheid. Vele voorstanders zijn teleurgesteld doorin het gebrek aan interesse van parlementsleden in deze prestatiegerichte hervormingen, zelfs indien enkele landen ernstige inspanningen ondernamen om de graad van verantwoordingsplicht te verhogen, en de begrotingsprocedures aanpasten om een tegenstelbaar debat tussen de uitvoerende en de wetgevende macht te vergemakkelijken. Dit was bijvoorbeeld het geval in Canada (met het ‘Improved Reporting to Parliament Project’), of in Zweden (met het ‘VESTA’ project). Implementatie is moeilijk, het is zelfs onderwerp van obstructie. Daarbij komt dat de uitvoerende macht interesse verliest wanneer de mogelijke politieke opbrengst onduidelijk is.

258


04-10-2006

10:32

Pagina 259

Een belangrijke vraag is daarom: Wat gebeurt er in het algemeen in de praktijk van de hervormingsagenda die van het ‘prestatie’-thema een cruciale gemeenschappelijke noemer maakt? En hoe kunnen we verklaren wat er gaande is? Eén sleutelverandering lag in de oprichting van autonome agentschappen. Deze agentschappen gebruiken een variëteit aan instrumenten en technieken, waaronder prestatiebegrotingen, bedrijfseconomisch boekhouden, prestatie-evaluatie en doelmatigheidsaudits, individuele en institutionele prestatiecontracten met beloningen en sancties, benchmarking en prestatiemonitoringsystemen. In elk geval lijkt de algemene veronderstelling te zijn dat meer informatie beter is dan minder informatie, dat vergelijkende informatie beter is dan niet-vergelijkende informatie, dat tijdige informatie beter is dan laattijdige informatie, dat prestatie- en effectinformatie beter is dan afzonderlijke inputinformatie, en dat heldere en kwantitatieve doelstellingen beter zijn dan onduidelijke doelstellingen.

VIII. CONCLUSIE: PRESTATIEMANAGEMENT IN EEN CONTEXT VAN BELEIDSEVALUATIE In de praktijk lokt de implementatie van prestatiemeting scepticisme (Ammons (2002)), drogredenen (Hatry (2002)), en zelfs weerstand (Bouckaert and Peters (2002)) uit. Prestatiemeting is de achillepees van het prestatiemanagement. Toch leert de geschiedenis van prestatiemeetsystemen ons dat er een leercyclus is en dat vooruitgang aanwezig is (Bouckaert (1995); Bouckaert (1996)). Het onderzoek naar de geschiedenis van meetsystemen in de overheidssector kan nuttig zijn voor de toekomstige strategiebepaling. Ten eerste zou het leren uit het verleden, bijvoorbeeld over de vooruitgang in het meten van prestaties, kunnen uitmonden in de extrapolatie van die leercyclus. Zou prestatiemeting nog intensiever, extensiever en meer geëxternaliseerd kunnen worden? Er is nog ruimte voor een extensievere benadering, dit wil zeggen voor een toenemende dekkingsgraad in organisaties en beleidsvelden. Het absorberen van prestatiemetingen in financiële cycli (begrotingen, boekhoudingen en audits), in beleidscycli (ontwerp, strategische planning, monitoring of implementatie, en evaluatie), in personeelsfuncties, en in organisationele intra- en inter-actie heeft nog steeds een intensief groeipotentieel.

259


04-10-2006

10:32

Pagina 260

Ook is een groeiende externe dimensie ook gecorreleerd aan het creëren van verantwoordingsplicht. Ten tweede heeft een systeem, net zoals het accounting adagium ‘verschillende kosten voor verschillende doelstellingen’, nood aan ‘verschillende prestatiemeetsystemen voor verschillende doelstellingen’. Drie hoofddoelstellingen van prestatiemanagement duiden op (her)-allocatie van middelen (hierbij zijn besparingen een specifieke variant), toename van prestaties als dusdanig, en verbetering van de verantwoordingsplicht. Prestatiemeetsystemen moeten deze drie doelstellingen dekken. Hoe kunnen we de kosten en opbrengsten van prestatiemeting en systemen van prestatiebeheer in evenwicht brengen? Een kostenbatenanalyse van ‘prestatiemeting en -management’ is steeds aanwezig, zij het meer impliciet dan expliciet. Het oplijsten van kosten en opbrengsten is niet gemakkelijk. Het kwantificeren van de kosten en baten van ‘prestatiemeting en -management’ is zelfs nog moeilijker. Een kernprobleem ligt in het feit dat in het algemeen kosten onmiddellijker, tastbaarder en minder voorwaardelijk zijn dan opbrengsten. Kosten gaan vooraf aan opbrengsten omdat gegevens verzameld moeten worden die op hun beurt verwerkt worden in informatie, vooraleer men zicht kan krijgen op de opbrengsten ervan. Een focus op transparantie, verantwoording en vertrouwen zijn duidelijke opbrengsten, toch zijn ze moeilijk te koppelen aan een monetaire kost. De werkelijke opbrengst hangt daarenboven af van het functionele gebruik van de informatie in een beleids- en beheerscyclus. Het is belangrijk meet- en managementsystemen te vermijden die niet gebruikt worden, die tekortkomingen vertonen (omwille van technische problemen, onwettigheid of dysfuncties), of die een duidelijk pervers effect tentoonspreiden (Bouckaert (1995)). Men moet zich bewust zijn van overgangsproblemen, zoals het tijdelijk verdubbelen van de bureaucratie omwille van het niet gelijktijdig verminderen van ex ante inputcontroles en laten toenemen van ex post prestatie- en effectcontroles. Het verdient aanbeveling prestatiemeetstrategieën te plaatsen in een bredere context. Het 60-jaar-oude Friedrich/Finer debat staat hier nog steeds centraal. De centrale vraag is of er nood is aan een systeem dat gebaseerd is op subjectieve elementen (bijvoorbeeld persoonlijke verantwoording die gebaseerd is op integriteit en vertrouwen van professionals – Friedrich’s positie) of aan een systeem dat gebaseerd is op objectieve elementen (bijvoorbeeld door regels geleide verantwoording,

260


04-10-2006

10:32

Pagina 261

die gebaseerd is op inspecties en prestatiemeetsystemen – Finer’s positie). Volgens Friedrich (1940) voorzien professionelen in een ‘wetenschappelijk genootschap’ dat het gedrag regelt van collega-vakgenoten. Hun technische en situationele kennis laat hen toe om een verdiept inzicht te krijgen in het publieke belang. Argumenten die verwijzen naar het eergevoel van deze professionelen komen aan bod in een subjectief verantwoordingsmechanisme dat afgeleid is van hun waarden. Volgens Finer (1940) zou het spoor van objectieve verantwoordingsplicht moeten gevolgd worden omdat de medewerkers in agentschappen verplicht zijn de regels te volgen en te implementeren. Beheer en controle zou dan kunnen gekoppeld worden aan prestatiegerelateerde elementen. Hoe kan een oplossing geboden worden voor deze tweedeling? Een mogelijkheid bestaat erin beide posities op te waarderen door een kruisbestuiving. Het subjectieve wordt versterkt met objectieve prestatie-informatie, en het objectieve wordt versterkt met vertrouwensgestuurde beheerssystemen (Balk (1996) 13). De tweede optie bestaat erin één positie als dominante positie te kiezen. Gawthrop beweert met klem dat de ethische imperatieven voor de 21ste eeuw moeten uitgebreid en geïmplementeerd worden vanuit het onderwijs, vanuit waarden en verbintenissen, om democratie te kunnen heropbouwen en te herontdekken (Gawthrop (1998)). Opleiding van de bevolking zal burgers machtigen in een beleidscontext en bureaucratische waarden in evenwicht brengen. Waarden zijn cruciaal, zij zouden niet vervangen mogen worden door feiten en cijfers, zij zouden ermee uitgebalanceerd moeten worden. Verbintenis en engagement houden in dat de ambtenaar weet wat hij moet doen en dat hij verder gaat dan wat hij moet doen. Een derde optie gaat over de dominantie van prestatiemeet- en prestatiemanagementsystemen die het hele systeem omvormen in prestatiebegrotingen, -boekhoudingen, -audits, -contracten, en -evaluaties. De kostprijs van monitoring en van het in overeenstemming brengen is aanzienlijk. Principes en instrumenten zullen proberen onevenwichtige informatiesystemen te creëren. Het systeem zal in geen enkel geval de factoren vertrouwen en integriteit gebruiken in het beheer (Bouckaert (1998)). Een vierde optie – het uitbalanceren van de twee posities – lijkt wenselijk. Een redelijke mix van vertrouwen en meting, van integriteit en overeenstemming, van subjectieve en objectieve benaderingen is nodig.

261


04-10-2006

10:32

Pagina 262

Het opwaarderen en het combineren van de twee posities lijkt een functionele manier om de dingen te laten werken. Volgens Balk zullen professionelen, als sleutelfiguren in het netwerk van stakeholders in een democratische gemeenschap, wederzijds ondersteunende relaties ontwikkelen op de werkvloer om hun integriteit te bewaren en de democratische politieke instituties te versterken. Zij kunnen het voortouw nemen door te erkennen dat principes van voorzichtig vertrouwen en voorwaardelijke loyauteit geen bedreiging hoeven te vormen voor de voordelen van, of de noodzaak om een antwoord te bieden op, gepaste hiërarchische leiding (Balk (1996) 190-1). Dit houdt in dat prestatiegerelateerde systemen op een dynamische wijze gecombineerd zouden moeten worden met systemen die op vertrouwen gebaseerd zijn. Ten vijfde zullen er spanningen of tegenstellingen blijven bestaan tussen de verantwoordelijkheid en de verantwoordingsplicht in kwesties zoals prestatie versus effect, en organisatie versus beleid. Vaak gaat het om de spanning tussen de ambtenarij en de politici. Prestatiemeting en -management kan dit verhelderen, maar zal nooit deze spanningen oplossen. Ten zesde zou de impact van het invoeren van prestatiemeting en -management in een Weberiaanse context kunnen leiden tot een neoWeberiaans of een post-Weberiaans ontwerp van de publieke sector (Pollitt and Bouckaert (2004)), wat een mogelijk traject schept van Model 2 naar Model 3 of zelfs naar Model 4. Prestatiemeting en -management is een bevattelijk programma van organisationele ontwikkelingen die de hele organisatie en haar beleidscyclus beïnvloedt. We durven te stellen dat de sterkte of zwakte van het prestatiemeetsysteem en zijn integratie en institutionalisering in de beheersen beleidssystemen de sterkte of zwakte uitmaken van het hernieuwde systeem. Zich beroepen op een waaier aan nieuwe beheerspraktijken zonder geschikte of zelfs met contraproductieve prestatiemeet- en –managementsystemen kan erger zijn dan niet te kiezen voor hervorming. Dit kan immers een vals gevoel van zekerheid en voldoening geven. Prestatiemanagement blijft daarom de achillespees van het moderniseringsproces zelf en het onderzoek ernaar een sisyphusarbeid (Bouckaert and Peters (2002)). NOTEN 1.

Wellicht zijn de vroegste toepassingen in het Verenigd Koninkrijk de surveys en de gemeentelijke statistieken, die teruggaan tot de negentiende eeuw (Williams (2004)).

262


04-10-2006

10:32

Pagina 263

Een specifieke focus op prestatiemeting bestond ook, zoals geïllustreerd wordt door Sidney Webb’s oproep in 1901 voor een jaarlijkse gemeentelijke competitie gericht op het onderzoek van lokale efficiëntie, door statistische ‘marks of excellence’ te berekenen (geciteerd door Cutler en Waine (1994) 27).

REFERENTIES Ammons, D., 2002, Performance Measurement and Managerial Thinking. Public Performance & Management Review 25, 4, 344-347. APSC/Australian Public Service Commission, 2004, State of the Service Report 2003-04, (Commonwealth of Australia, Canberra). Balk, W. L., 1996, Managerial Reform and Professional Empowerment in the Public Service, (Quorum Books, Westport Connecticut). Barzelay, M., 2001, The New Public Management, (University of California Press, Berkeley CA). Behn, R. D., 1995, The Big Questions of Public Management, Public Administration Review 55, 4, 313-24. Blalock, A.B. en Barnow, B.S., 2001, Is the New Obsession with Performance Management Masking the Truth about Social Programs?, in Dall W. Forsythe, ed., 2001, Quicker Better Cheaper: Managing Performance in American Government, (Rockefeller Institute Press). Bouckaert, G., 1991, Public Productivity in Retrospective, in Holzer, M., ed., Public Productivity Handbook, (Marcel Dekker, New York), 15-46. Bouckaert, G., 1994, The History of the Productivity Movement, in Holzer, M., Halachmi, A., eds., Competent Government: Theory and Practice. The Best of Public Productivity & Management Review 1985-1993, (Chatelaine Press, Burke). Bouckaert, G., 1995, Improving Performance Measurement, in Halachmi, A. and Bouckaert, G., eds., The Enduring Challenges in Public Management, Surviving and Excelling in a Changing World,: (Jossey Bass, San Fransisco). Bouckaert, G., 1996, Measurement of Public Sector Performance: Some European Perspectives, in Halachmi, A. and Bouckaert, G., eds., Organizational Performance and Measurement in the Public Sector, (Greenwood Publishing Group, Westport). Bouckaert, G., 1997, Overview and Synthesis, in Organisation for Economic Co-Operation and Development, in Search of Results: Performance Management Practices, (OECD, Paris). Bouckaert, G., 1998, Public Sector Performance Measurement in a Principal Agent Context, in A. Halachmi en P. Boorsma, eds, Inter and Intra Government Arrangements for Productivity, an Agency Approach, (Kluwer Academic Publishers, Boston). Bouckaert, G., 2004, Institutionalizing Monitoring and Measurement Systems in the Public Sector, in A. Benz, H. Siedentopf and K.-P. Sommermann, eds, Instituionenwandel in Regierung und Verwaltung, Festschrift fir Klaus Konig, (Duncker and Humblot, Berlin). Bouckaert, G., B. en G. Peters, 2002, Performance Measurement and Management: the Achilles’ Heel in Administrative Modernisation, Public Performance & Management Review 25, 4, 359-362. Bouckaert, G., en W. Van Dooren, 2002, Performance Measurement: Getting Results, Public Performance & Management Review 25, 3, 329-335. Bouckaert, G., Halligan, J., 2006, Performance Management, in Pierre, J., Peters, G., eds, Handbook of Public Policy, (Sage, London). Bovaird, T. and David, G., 1996, Performance Indicators: the British Experience, in A. Halachmi and G. Bouckaert, eds, Organizational Performance and Measurement in the Public Sector: Toward Service, Effort and Accomplished Reporting, (Quorum Books, Wesport, Connecticut).

263


04-10-2006

10:32

Pagina 264

Carter, N., R. Klein and P. Day, 1992, How Organisations Measure Success: the Use of Performance Indicators in Government, (London and New York) Cave, M., Kogan, M. and Smith, R., 1990, Introduction, in M. Cave, M. Kogan and R. Smith, eds, Output and Performance Measurement in Government: the State of the Art, (Jessica Kingsley Publishers, London). Christensen T., Laegreid P., 2001, eds, New Public Management, the Transformation of Ideas and Practice, (Ashgate, Aldershot). Cutler, T. and Waine, B., 1994, Managing the Welfare State: the Politics of Public Sector Management, (Oxford/Providence, Berg). De Borger B, Kerstens R, Moesen W, en Vanneste J., 1994, Explaining Differences in Productive Efficiency - an Application to Belgian Municipalities, Public Choice 80, 3-4, 339 - 358. de Bruijin, H., 2001, Managing Performance in the Public Sector, (Routledge, London). Finer, H., 1940, Administrative Responsibility in Democratic Government, in C.J. Friedrich, ed., Public Policy, (Harvard University Press, Cambridge MA). Flynn, N. and Strehl, F., 1996, Public Sector Management in Europe, (Prentice Hall). Forsythe, D. W., 2001, Quicker Better Cheaper? Managing Performance in American Government, (Rockefeller Institute Press). Friedrich, C. J., 1940, Public Policy and the Nature of Administrative Responsibility, in C.J. Friedrich and E. S. Mason, eds, Public Policy, (Harvard University Press, Cambridge MA). Gawthrop L. C., 1998, Public Service and Democracy: Ethical Perspectives of the 21st Century, (Chatham House, New York). Halligan, J., 2001, Comparing Public Sector Reform in the OECD, in Brendan Nolan, ed., Public Sector Reform: an International Perspective, (MacMillan, Hampshire). Halligan, J., 2002, Public Sector Reform in Australia, in Byong-Man Ahn, J. Halligan and S. R.M. Wilks, eds, Reforming Public and Corporate Governance: Management and the Market in Australia, Britain and Korea, (Edward Elgar, Cheltenham). Halligan, J., ed., 2003, Civil Service Systems in Anglo-American Countries, Civil Service Systems in Comparative Perspective Series. (Edward Elgar, Cheltenham). Hatry, H., 1999, Performance Measurement: Getting Results, (Urban Institute Press, Washington, DC). Hatry, H., 2002, Performance Measurement: Fashions and Fallacies, Public Performance & Management Review 25, 4, 352-8. Hood, C., 1991, A Public Management for all Seasons?, Public Administration 69, 1, 319. Hood, C. and G. Peters, 2004, The Middle Aging of New Public Management: Into the Age of Paradox?, Journal of Public Administration Research and Theory 14, 3, 267-82. Ingraham, P. W., Joyce, P. G. en D., A. Kneedler, 2003, Government Performance: why Management Matters, §John Hopkins University Press, Baltimore and London). Jones L.R., en D. Kettl, 2003, Assessing Public Management Reform in an International Context, International Public Management Review (electronic journal at http://www.ipmr.net), 4, 1, 1-18. König K., 1996, On the Critique of New Public Management, Speyer Forschungberichte 155, (Speyer). Kull D., 1978, Productivity Programs in Federal Government, Public Administration Review 38, 1, 5-9. Liner B., H. Hatry, E. Vinson, R. Allen, P. Dusenbury, S. Bryant and R. Snell, 2001, Making Results-Based State Government Work, (Urban Institute Press, Washington, DC). Management Advisory Committee, 2001, Performance Management in the Australian Public Service: a Strategic Framework, (Commonwealth of Australia, Canberra). McKay, K., 2003, Two Generations of Performance Evaluation Management Systems in Australia, Canberra Bulletin of Public Administration 110, 9-20.

264


04-10-2006

10:32

Pagina 265

Miller, G., H. Bartley, en Rabin, J., 2001, Performance Based Budgeting. (Westview). Moesen, W., 1992, Program Evaluation, Efficiency Measurement and the Best Practice Frontier, in Mayne J, ed., Advancing Public Policy Evaluation, (North Holland Amsterdam), 229 – 240. Moesen, W, en Cherchye, L., 1998, The Macroeconomic Performance of Nations Measurement and Perception, Discussion Paper Series 98.22, (K.U.Leuven, CES, Leuven), 22. Moesen, W, en Persoon, A., 2002, Measuring and Explaining the Productive Efficiency of Tax Offices: a Non Parametric Best Practice Frontier Approach, Tijdschrift voor Economie en Management 47, 3, 399 - 416. Morley, E., Scott P. Bryant and Harry Hatry, 2001, Comparative Performance Measurement, (Urban Institute Press, Washington, DC). Mosher, F. C., 1968, Democracy and the Public Service, (Oxford University Press, Oxford). O’Donnell, M en O’Brien J., 2000, Performance–Based Pay in the Australian Public Service, Review of Public Personnel Administration, Spring, 20, 2, 20-34. OECD, 1999, Integrating Financial Management and Performance Management, (OECD, Paris). OECD, 2000, Government of the Future, (OECD, Paris). OECD/Organisation for Economic Co-Operation and Development, 1997, In Search of Results: Performance Management Practices, (Paris). Perry, J. and Kraemer, K., 1983, Public Management: Public and Private Perspectives, (Mayfield, California). Pollitt, C. en Bouckaert, G., 2000, Public Management Reform, an International Comparison, (Oxford University Press, Oxford). Pollitt, C. en Bouckaert, G., 2001, Evaluating Public Management Reforms: an International Perspective, International Journal of Political Studies, Spring, 167-192. Pollitt, C., 1993, Managerialism and the Public Services, 2nd ed., (Blackwell, Oxford). Pollitt, C. en Bouckaert, G., 2004, Public Management Reform: a Comparative Analysis, 2nd ed, (Oxford University Press, Oxford). Radin, B., 1998, The Government Performance and Results Act (GPRA): Hydra-Headed Monster or Flexible Management Tool? Public Administration Review 58, 4, 307-16. Radin, B., 2000, Beyond Machiavelli: Policy Analysis Comes of Age, (Georgetown University Press, Washington DC). Rogers, S., 1990),Performance Management in Local Government, (Harlow, Longman). Schick, A., 2001, Getting Performance measures to Measure Up, in Dall W. Forsythe, ed., Quicker Better Cheaper: Managing Performance in American Government, (The Rockefeller Institute Press). SCP, 2004, Public Sector Performance, SCP (Social and Cultural Planning Office, The Hague). Talbot, C., 1999, Public Performance: Towards a New Model? Public Policy and Administration 14, 3. Talbot, C., 2005, Performance, in E. Ferlie, L. E. Lynn jr. and C. Pollitt, ed., Oxford Handbook of Public Management, (University Press, Oxford), forthcoming. Talbot, C., L. Daunton and C. Morgan, 2001, Measuring Performance of Government Departments – International Developments, a Report for the National Audit Office, (Public Futures Ltd., Abergavenny). Thomas, P., 2004, Performance Measurement, Reporting and Accountability: Recent Trends and Future Directions, Public Policy Paper 23, (The Saskatchewan Institute of Public Policy, Regina). Williams, D. W., 2003, Measuring Government in the Early Twentieth Century, Public Administration Review 63, 6, 643-59. Williams, D. W., 2004, Evolution of Performance Measurement until 1930, Administration and Society 36, 2, 131-65. Wollman H., ed, 2003, Evaluating Public Sector Reforms, (Edward Elgar, Aldershot).

265


04-10-2006

10:32

Pagina 266

Prestaties en prestatiemanagement in de publieke sector

Recommend Documents