Klantgericht werken in de publieke sector Veel organisaties in het publieke domein houden zich bezig met de invoering van een klantgerichte benadering. Met de komst van nieuwe informatie- en communicatietechnologie (ICT) zijn allerlei innovatieve mogelijkheden voor publieke organisaties voorhanden gekomen om werkprocessen in te richten met de klant als uitgangspunt. Uiteenlopende publieke organisaties hebben deze mogelijkheden erkend en zijn bezig om met behulp van ICT hun organisatie opnieuw in te richten. Vooral onder de noemer van e-government zijn tal van projecten op het gebied van klantgericht werken met behulp van ICT in publieke organisaties van start gegaan. Hierbij blijkt het van groot belang de focus van herinrichting niet alleen op de voorkant van de organisatie te richten (daar waar het contact met de klant plaatsvindt), maar ook op de achterkant van de organisatie (daar waar de bedrijfsvoering van de organisatie plaatsvindt). Bovendien is het onderkennen van het veelsoortige karakter van de relaties die publieke organisaties onderhouden met burgers (als klant, staatsburger, onderdaan en kiezer), bedrijven, collega-overheidsorganisaties en maatschappelijk belangengroepen een voorwaarde voor succesvolle strategievorming en uitvoering van beleid gericht op klantgericht werken met behulp van ICT. Een brede benadering van klantgericht werken met behulp van ICT is daarom voor publieke organisaties onontbeerlijk. Aan dit boek over theorie en praktijk van klantgericht werken met behulp van ICT in de publieke sector hebben 46 ervaringsdeskundigen, wetenschappers en organisatieadviseurs bijgedragen. Het resultaat daarvan is een omvangrijk overzicht van concepten, uitgangspunten en concrete leerervaringen op dit gebied. In de verschillende bijdragen wordt aandacht geschonken aan strategievorming, de uitvoeringspraktijk, doorsnijdenden thematieken en nieuwe vraagstukken. Het boek is bedoeld voor een lezerspubliek van bestuurders, overheidsmanagers, projectleiders, docenten, studenten en eenieder die betrokken is bij het thema klantgericht werken in het kader van de ontwikkeling en inrichting van de elektronische overheid.
22
Een vernieuwde gegevenshuishouding voor de overheid Doelstelling, inhoud en werkwijze van het programma Basisgegevens
Stroomlijning
Dirk Schravendeel en Steven Luitjens 22.1
Introductie
Veel van de bijdragen in deze bundel handelen over het front-office (daar vindt het contact met de klant tenslotte plaats) of over de relatie tussen front en back-office. Stroomlijning Basisgegevens, het programma dat in deze bijdrage beschreven wordt, heeft betrekking op het back-office van de overheid: wat moet daar in de gegevenshuishouding worden aangepast om de geformuleerde ambities te kunnen waarmaken? Het programma Stroomlijning Basisgegevens wordt momenteel uitgevoerd als onderdeel van het Actieprogramma Elektronische Overheid. Het betreft een door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) gecoördineerd samenwerkingsverband waar inmiddels negen departementen en het College Bescherming Persoonsgegevens aan deelnemen.1 In dit hoofdstuk behandelen we achtereenvolgens de doelstelling van het programma (paragraaf 22.2), de bestaande situatie (paragraaf 22.3), het begrip authentieke registratie (paragraaf 22.4), de aanwijzing van zes basisregistraties en de uitgangspunten en ontwerpcriteria die we in het programma hebben gehanteerd (paragraaf 22.5-22.7). 22.2
Doelstelling: meer dan klantgericht werken
Het programma Stroomlijning Basisgegevens beoogt de gegevenshuishouding van de overheid te verbeteren. Die is nu sterk versnipperd en gefragmenteerd. Dat bemoeilijkt het inrichten van de benodigde ICT faciliteiten om klantgericht werken te ondersteunen, maar het heeft op veel meer terreinen implicaties. Administratieve lastenverlichting (zie Snellen, hoofdstuk 21), fraudebestrijding, integrale handhaving, keteninformatisering (zie Zeef, hoofdstuk 20), het VBTB-concept (zie Hoorweg, Mönks en Van Egten, hoofdstuk 24) en nog tal van voorbeelden meer vereisen allemaal een gegevenshuishouding die ondersteuning biedt aan: -
gemeenschappelijk gebruik van gegevens: gegevens worden in beginsel slechts éénmaal verzameld en vervolgens meervoudig bij de uitvoering van meerdere wetten gebruikt; gezamenlijk gebruik van gegevens: ten behoeve van de uitvoering van één overheidstaak worden gegevens uit verschillende registraties samengevoegd.
Iets deftiger geformuleerd is er behoefte aan een gegevensinfrastructuur die van het bestaande eilandenrijk van losse registraties een samenhangend stelsel maakt. De doelstellingen die met het inrichten van een elektronische overheid worden nagestreefd, waar klantgerichte dienstverlening één van de peilers van is, vereisen dat. De noodzaak om een goede regeling rond basisgegevens te treffen is al vroeg onderkend. In het bezit van het programmabureau zijn twee op schrijfmachine getypte A-viertjes uit 1969 waarop professor Brussaard, toen directeur van het Gemeentelijk Rekencentrum Rotterdam, de kern van het programma Stroomlijning Basisgegevens eigenlijk al uiteenzet.
De aanleiding voor het lopende programma is te vinden in de beleidsnota 'Terug naar de toekomst' die toenmalig staatssecretaris Kohnstamm in 1995 uitbracht.2 Daarin staat onder het kopje 'Basisgegevens' aangekondigd dat 'onderzoek zal moeten uitwijzen of het mogelijk is te komen tot vergroting van eenheid van taal binnen de overheid ten behoeve van uitwisseling van informatie' (ministerie van Binnenlandse Zaken, 1995: 51). Dit onderzoek is uitgevoerd, waarna eind 1999 het programma in zijn huidige vorm van start is gegaan met de instelling van een Regiecommissie – waarin alle deelnemers op het niveau van DirecteurGeneraal zijn vertegenwoordigd – en een programmabureau (M&I Partners, 1997). 22.3
De bestaande situatie
De overheid voert een groot aantal wettelijke taken en daarmee samenhangende beleidsprocessen uit. Het takenpakket is veelzijdig en onder invloed van maatschappelijke ontwikkelingen ook voortdurend aan verandering onderhevig. Voor iedere taak is een organisatie of groep van organisaties (de gemeenten bijvoorbeeld) aangewezen die verantwoordelijk is voor de uitvoering van die taak. Deze organisaties richten hun eigen informatievoorziening in en verzamelen zelf de gegevens die nodig zijn om hun taken uit te voeren (zie figuur 1).
burger, burger, bedrijf, bedrijf, overheid overheid
info
Wet Wet X X verzamel verzamel -- gebruik gebruik
actie
info
Wet Wet Y Y verzamel verzamel -- gebruik gebruik
actie
info
Wet Z verzamel - gebruik
actie
burger, burger, bedrijf, bedrijf, overheid overheid
Figuur 1: De bestaande situatie. Er ontstaat op deze manier een verkokerde en gefragmenteerde overheidsorganisatiestructuur die doorwerkt in de gegevenshuishouding. In 1998 werden in een onderzoek in opdracht van BZK werden 30.000 registraties geteld die binnen de Nederlandse overheid worden bijgehouden (BDO Consultants, 1998). Omdat coördinerend beleid ontbroken heeft dat had kunnen leiden tot vergelijkbaarheid van de objecten van registratie en van de gebruikte identificaties, zijn deze registraties met slechts weinig overdrijving te karakteriseren als een eilandenrijk van losse eenheden (zie figuur 2).
Figuur 2: Registraties binnen de overheid vormen een eilandenrijk.
De effecten van deze wijze van organiseren en registreren zijn aan de hand van de bovenstaande figuur eenvoudig te illustreren. Als een burger iets nodig heeft van de overheid omdat hij zonder werk is geraakt, een nieuw bedrijf gaat starten of een huis wil bouwen, moet hij steeds opnieuw voor een belangrijk deel dezelfde gegevens verstrekken aan de verschillende overheidsinstanties die daarbij een rol spelen. Klantgerichte dienstverlening beoogt hier verandering in te brengen. In het omgekeerde geval, als de overheid iets van een burger of een bedrijf wil (belasting en premies, naleving milieuwetten of statistische informatie) wordt de burger of het bedrijf verplicht alle overheidsinstanties apart van informatie te voorzien. Het kostte het bedrijfsleven in 1999 een bedrag van ruim 17 miljard gulden (ruim 7,7 miljard Euro) om aan de informatiehonger van de overheid te voldoen. Deze 'administratieve lasten' vormen volgens de Commissie-Slechte, die de minister van Economische Zaken over de vermindering ervan adviseerde, een factor die de economische positie van Nederland in internationaal verband negatief beïnvloedt. Het kabinet heeft zich ten doel gesteld ze substantieel te verminderen (zie ook Snellen, hoofdstuk 21). De figuur laat ook zien dat fraude in principe mogelijk is en niet gemakkelijk wordt gesignaleerd: wanneer een burger of bedrijf bij het ene eiland iets anders opgeeft dan bij het andere, heeft hij een goede kans om daarmee weg te komen. En ten slotte wordt inzichtelijk dat de informatiepositie van de overheid nodeloos zwak is: er zijn vreselijk veel gegevens beschikbaar, maar omdat die zich in onvergelijkbare bestanden bevinden zijn ze beperkt of helemaal niet bruikbaar te maken voor beleidsvoorbereiding, monitoring en verantwoording. Kortom: de gegevenshuishouding van de overheid is versnipperd en gefragmenteerd. Dit probleem heeft een structurele oorzaak en brengt aanzienlijke nadelen met zich. Het programma Stroomlijning Basisgegevens is erop gericht hier verandering in te brengen. De oplossingen die door het programma worden voorgesteld zijn op hoofdlijnen te karakteriseren als: -
richt authentieke registraties in, en wijs basisregistraties aan
22.4
Authentieke registraties
De officiële definitie van het begrip authentieke registratie is: 'een kwalitatief hoogwaardig en met expliciete garanties voor de borging van die kwaliteit omkleed bestand van, gezien het geheel van wettelijke taken, vitale en/of veelvuldig en om uiteenlopende redenen benodigde gegevens over personen, instellingen, zaken, verrichtingen of gebeurtenissen, dat bij wet als de enig officieel erkende registratie voor de betreffende gegevens is aangemerkt en dat in het gehele land verplicht wordt gebruikt door alle overheidsinstanties, alsook zo mogelijk door private organisaties, tenzij het gebruik om zwaarwegende redenen als privacybescherming expliciet is uitgesloten'. (Programma Stroomlijning Basisgegevens, 2001). Kenmerkend voor een authentieke registratie (AR) is dat deze formeel is aangewezen als enige officiële bron van gegevens over een bepaald object van registratie. Het gebruik ervan is verplicht voor alle uitvoerders van publiekrechtelijke taken. Het invoeren van een dergelijke registratie betekent dus dat een bestuurlijk-organisatorische ingreep wordt gepleegd waardoor de verdeling van taken en verantwoordelijkheden rond de uitvoering van wetten verandert.
Authentieke registraties vormen het equivalent in de elektronische wereld die nu ontstaat van de reeds lang bekende registers met authentieke documenten als de registratie van de burgerlijke stand en de kadastrale registratie. Het Burgerlijk Wetboek kent het begrip authentiek document. De Burgerlijke Stand en het Kadaster houden registers van authentieke documenten bij. Vanuit Stroomlijning Basisgegevens wordt het begrip ‘authentieke registratie’ geïntroduceerd voor databases, waaraan je in de elektronische wereld een vergelijkbare status toekent als de genoemde registers in de papieren wereld. De Gemeentelijke BasisAdministratie personen (GBA) is een bestaande registratie die in belangrijke mate als authentieke registratie 'avant la lettre' gekarakteriseerd kan worden en ook de elektronische versie van de Kadastrale Registratie functioneert in de kern als zodanig (zie ook Bos en Albeda, hoofdstuk 9).
burger, burger, bedrijf, bedrijf, overheid overheid
info
AR AR verzamel verzamel
Wet Wet X X gebruik gebruik
actie
Wet Wet Y Y gebruik gebruik
actie
Wet Z gebruik
actie
burger, burger, bedrijf, bedrijf, overheid overheid
Figuur 3: Het verzamelen van gegevens met authentieke registraties Het tussen bovenstaande figuur 3 en figuur 1 is, dat in dit geval gemeenschappelijke gegevens eenmalig door de authentieke registratie worden verzameld en meervoudig worden gebruikt. Dit leidt overigens niet tot vermindering van het aantal registraties (de genoemde 30.000). Een aparte registratie van drank- en horecavergunningen (als we die bijvoorbeeld bij 'wet x' invullen) blijft bestaan. Het verschil is dat algemene persoonsgegevens aan de GBA ontleend worden. De aanvrager hoeft dan ook niet meer met documenten aan te tonen dat de GBA-gegevens juist zijn. Alleen de specifieke gegevens die voor deze vergunning nodig zijn hoeven nog te worden verstrekt. Als zich wijzigingen in de GBA-gegevens voordoen die het recht op de vergunning kunnen beïnvloeden (zoals het overlijden van de vergunninghouder) kan dat automatisch aan de betreffende organisatie worden doorgegeven. Met 'verzamelen' van gegevens wordt een scala aan elkaar aanvullende, deels overlappende werkzaamheden bedoeld: -
het ontvangen van inlichtingen en het onderzoeken van de werkelijkheid; het rechtsgeldig vaststellen van gegevens; het vastleggen van de gevonden gegevens op een gegevensdrager (een document of een andere gegevensdrager) met bewijskracht; het bijeenbrengen van de gegevens in een registratie; het opslaan van de gegevens in een database; het verlenen van toegang tot de gegevens aan gebruikers en belanghebbenden; het verwerken van terugmeldingen van gebruikers.
Invoering van een authentieke registratie betekent dat de informatievoorziening niet langer is georganiseerd binnen het kader van één wet en binnen één organisatie, beheerst door interne procedures. Gebruikers zullen alleen bereid zijn te stoppen met het zelf verzamelen van gegevens wanneer ze de garantie hebben dat de kwaliteit van de gegevens minimaal dezelfde is (liefst duidelijk beter) en dat de juridische status van de gegevens minimaal dezelfde is (liefst zwaarder). Het aardige is dat door aanwijzing van een registratie als zijnde authentiek,
mechanismen in werking worden gesteld die de kwaliteit verhogen. Het brede gebruik binnen de overheid leidt ertoe dat wijzigingen of onjuistheden relatief snel worden gesignaleerd. Instanties die de grootste kans hebben om veranderingen te signaleren kun je verplichten de verandering te melden aan de houder van de authentieke registratie. De houder is op zijn beurt verplicht de melding te onderzoeken en zonodig (herstel) maatregelen te treffen. Zo worden authentieke registraties tot zelfreinigende databases met een kwaliteitsniveau dat afzonderlijke instanties op eigen houtje nooit kunnen bereiken. Hoe groter de schaal waarop gegevens worden gebruikt, hoe uitgebreider de regelingen die getroffen moeten worden om tot een probleemloos gebruik te komen. Een individu beheert de gegevens in het eigen adressenboekje met telefoonnummers en kan zich daar de nodige vrijheden bij veroorloven. Eén van ons heeft zijn dochter Marieke gerubriceerd onder de M van 'Marieke mobiel' omdat onder de eerste letter van haar achternaam de pagina vol staat met familieleden en kennissen wier achternaam toevallig met dezelfde letter beginnen. Omdat hij deze ad hoc systematiek onthoudt kan hij haar nummer vinden. Als het een telefoonboek van een bedrijf of afdeling zou betreffen zou Marieke nog maar door weinigen gebeld worden. Zodra organisatiegrenzen overschreden worden komen er in het gegevensbeheer weer enkele vraagstukken bij. Het gemeenschappelijke referentiekader, ofwel de gezamenlijke taal die het uitvoeren van dezelfde wet of hetzelfde bedrijfsproces met zich brengt vervalt. Dit maakt het noodzakelijk zeer zorgvuldig zijn met de domeinafbakening (van welke objecten worden gegevens geregistreerd) en de gehanteerde definities en dergelijke. Tevens is er een aantal onderwerpen dat binnen een organisatie door interne procedures wordt beheerst en die in het geval van authentieke registraties een expliciete afspraak tussen de houder van de authentieke registratie en haar gebruikers noodzakelijk maken. Aansprakelijkheid is een goed voorbeeld: wie is aansprakelijk voor gevolgschade die ontstaat als de gegevens in de authentieke registratie een fout bevatten: de registratiehouder of de gebruiker? Voor beide opties is het nodige te zeggen. Binnen dezelfde organisatie is het geen vraag, tussen organisaties wel. De eisen die aan authentieke registraties worden gesteld zijn in het kader van het programma Stroomlijning Basisgegevens zo beperkt mogelijk gehouden. Het gaat er niet om elkaar eens wat lesjes prachtig registreren te geven. Het gaat er wel om het beheer en gebruik van authentieke registraties zo in te richten dat ze de beschreven functie adequaat kunnen vervullen. De volgende eisen zijn geformuleerd: -
-
-
Omdat bij introductie van een authentieke registratie de directe band tussen het verzamelen van gegevens en het uitvoeren van een wettelijke taak vervalt, dient (over de grenzen van verschillende organisaties en wetgeving heen) glashelder te zijn wat de inhoud van de registratie is. Belangrijke aspecten zijn de definities van de gegevens in de authentieke registratie en het domein (de objecten van registratie) waarover gegevens worden vastgelegd; Omdat het introduceren van een authentieke registratie in de praktijk alleen lukt indien dat voor gebruikers voordelen oplevert, dienen de gegevens uit een authentieke registratie ten minste dezelfde juridische status te hebben als door de gebruikers zelf verzamelde gegevens; Eveneens gezien de noodzaak evidente voordelen voor gebruikers te bieden, dient gegarandeerd te zijn dat de kwaliteit van de gegevens in de authentieke registratie beter is dan iedere organisatie voor zich kan realiseren. De kwaliteit van de gegevens in de authentieke registratie dient bovendien voor gebruikers transparant te zijn. Bij
-
-
-
-
-
het eerste punt gaat het om de verplichte terugmelding van vermeende onjuistheden door (groot-) gebruikers aan de houder van de authentieke registratie en het aldus creëren van ‘zelfreinigende databases’. Bij het tweede punt gaat het om de inzichtelijkheid van alle ‘quality assurance’ procedures; De introductie van authentieke registraties veronderstelt redelijke en transparante kosten voor het betrekken van gegevens uit de authentieke registratie. Naar de aard van de zaak zijn de kosten en de baten niet gelijkelijk over alle betrokken partijen verdeeld en is de verhouding tussen beide niet voor iedere betrokken partij in alle opzichten de meest gunstige. Per authentieke registratie dient daarvoor de eerstverantwoordelijk minister een oplossing te vinden, uitgaand van het algemene beleid inzake de financiering zoals dat in het advies van de Commissie Kosten van Authentieke Registraties is voorgesteld (Commissie-Barten 2001). Invoering van een authentieke registratie betekent dat de informatievoorziening niet langer is georganiseerd binnen het kader van één wet en binnen één organisatie, beheerst door interne procedures. Daarom dient voorzien te zijn in sluitende procedures en afspraken tussen de houder van de authentieke registratie en de gebruikers waar het betreft: De al genoemde afhandeling van (vermeende) onjuistheden; Privacybeschermende maatregelen als de doelbinding, correctierecht van de geregistreerden, de beslissing wie wel en wie niet geautoriseerd gebruiker is, et cetera; Aansprakelijkheid voor de gevolgschade die veroorzaakt wordt door onjuiste gegevens in de registratie; Omdat gebruikers voor een belangrijke grondstof van hun werkproces (gegevens) afhankelijk zijn van een authentieke registratie, dient gewaarborgd te zijn dat gebruikers op een niet-vrijblijvende wijze invloed hebben op het beheer van die registratie en dat niet-vrijblijvend wordt omgegaan met voorstellen tot wijzigingen; Het beleid zoals dat in de richtlijn 'Naar een optimale toegankelijkheid van overheidsinformatie' is geformuleerd, geldt onverkort ook voor authentieke registraties. De toegankelijkheid van de registratie dient te voldoen aan redelijkerwijs door gebruikers daaraan gestelde eisen. Dit houdt in ieder geval in dat de authentieke registratie in digitale vorm beschikbaar is en toegankelijk via een adequaat beveiligd netwerk; Om het effect te bereiken dat enerzijds burgers en bedrijven inderdaad nog maar eenmaal gegevens hoeven aan te leveren en anderzijds dat de kwaliteit en waarde van de registratie inderdaad ‘hors categorie’ zijn, is het gebruik van de beschikbare authentieke registraties binnen de overheid verplicht. Daarop zijn, zoals eerder al aan de orde gekomen, geen uitzonderingen, tenzij om zwaarwegende redenen als privacybescherming. Zo is het beleid achter Stroomlijning Basisgegevens dat verder zou moeten worden gegaan dan wat thans bij de al genoemde GBA aan de orde is. Voor de GBA is namelijk geregeld dat het gebruik daarvan voor de hele overheid verplicht is, maar dat gemeentebesturen autonoom zijn en blijven om desgewenst te beslissen dat binnengemeentelijke diensten een eigen persoonsregistratie bijhouden.
Overigens is één mogelijke eis momenteel nog onderwerp van onderzoek. Het doel van authentieke registraties is het verbeteren van het functioneren van de overheid. Nog in beraad is, of dit moet leiden tot de eis dat de registratiehouder per definitie geen private organisatie kan zijn.
22.5
Van 30.000 eilanden naar een stelsel van registraties
Door het inrichten van authentieke registraties verandert het geschetste eilandenrijk nog niet automatisch in een samenhangend geheel. Hooguit ontstaan er clusters: omdat de gebruikers van dezelfde authentieke registraties in ieder geval een aantal gegevens gemeen hebben kunnen ze wellicht ook eenvoudiger onderling uitwisselen. Vandaar dat nog een tweede hoofdlijn in het beleid van het programma is ontwikkeld: wijs basisregistraties aan. Een belangrijke oorzaak voor de slechte vergelijkbaarheid van de bestaande overheidsregistraties is, dat iedere registratiehouder een eigen definitie van zijn object van registratie hanteert en het een eigen identificerend kenmerk geeft. Zo ziet de ene registratie een woning met losstaande garage als één gebouw, de andere registratie maakt er twee van. De variëteit aan definities is groot: een gemeente moet bijvoorbeeld rekening houden met 78 verschillende wettelijke definities van een gebouw en gebouwgerelateerde objecten. Als in twee registraties in een gemeente het adres 'Dorpstraat 4' voorkomt, wekt dat de indruk dat het om hetzelfde gebouw gaat. Dat hoeft niet het geval te zijn. Als in de gemeente een hernummering heeft plaatsgevonden die in de ene registratie wel en in de andere registratie niet is doorgevoerd duidt 'Dorpstraat 4' verschillende gebouwen aan. Dit is de wortel van het kwaad als het om de vergelijkbaarheid van registraties gaat. Bij het vergelijken van gegevens uit verschillende bestanden, het optellen, het combineren of het uitwisselen ervan moet onomstotelijk vaststaan dat het de gegevens over hetzelfde object betreft. De definities van het object van registratie (bedrijf, gebouw) moeten gelijk zijn. Bovendien moet aan de hand van de identificerende gegevens van het geregistreerde object in de databases onomstotelijk vaststaan dat het steeds om dezelfde gaat. Pas wanneer aan deze voorwaarden voldaan is, kan er sprake zijn van een verantwoorde uitwisseling en combinatie van gegevens. In de kern zijn er drie routes om de gegevenshuishouding te realiseren die voortvloeit uit hetgeen de overheid moet en wil: 1.
2.
3.
Het maken van bilaterale afspraken over gegevensverkeer tussen afzonderlijke registraties. Dit is de bestaande praktijk. Voor een opstartfase en om ervaring op te doen is dat een prima benadering. Op een grotere schaal toegepast nemen de ingewikkeldheid van de afspraken en daarmee samenhangend de benodigde inspanningen exponentieel toe. In het licht van de geformuleerde ambities schiet deze oplossingsrichting uiteindelijk voor de overheid als geheel volstrekt tekort; Het vervangen van bestaande registraties door een beperkt aantal centrale databases. Los van de daarmee samenhangende technische en organisatorische problematiek en de associaties van een 'Big Brother is watching you' overheid die er onvermijdelijk aan kleeft, past deze weg bovendien slecht in de Nederlandse bestuurscultuur. Om deze redenen is ook deze weg daarom niet de aangewezene; Het voor het bijhouden van de meest vitale en/of de meest voorkomende objecten van registratie gezamenlijk aanwijzen van één authentieke registratie. Dit is de weg achter Stroomlijning Basisgegevens. Deze authentieke registraties moeten in ieder geval eenheid brengen in de definitie en afbakening van de objecten van registratie en in de identificatie ervan. Ze zullen in de praktijk vrijwel steeds ook een aantal veel gebruikte gegevens over de kenmerken van de objecten van registratie bevatten.
Wanneer alle registraties binnen de overheid hun basisgegevens aan deze authentieke registraties ontlenen is dat zeer bevorderlijk voor de vergelijkbaarheid van deze registraties en is het afgelopen met het optellen van appels en peren. Als voorbeeld is in figuur 4
aangegeven hoe gegevensuitwisseling tussen de registratie van WW-gerechtigden, de Verzekerdenadministratie (VZA) en de Bijstand gefaciliteerd wordt door de identificatie (in de praktijk een identificerend nummer) die in alle drie de gevallen wordt ontleend aan de GBA. GBA persoon A, no 123 persoon B, no 124 persoon C, no 125
WW A, no 123 -
VZA VZA A,no A,no 123, 123, werkgever werkgever xx B, B, no no 124, 124, werkgever werkgever yy
Bijstand B. no 124
Figuur 4: Vergelijkbare bestanden door basisregistraties De verzekerdenadministratie bevat gegevens over de lopende dienstverbanden en het arbeidsverleden van iedereen die in Nederland werk verricht (exclusief zwartwerkers uiteraard). De VZA wordt nu bijgehouden door de vijf uitvoeringsinstellingen uit de sociale zekerheid, die in de toekomst zullen worden samengevoegd tot één uitvoeringsinstelling werknemers verzekeringen (UWV; zie ook Zeef, hoofdstuk 20). De gegevens over het arbeidsverleden zijn van belang wanneer de betreffende persoon een uitkering op grond van de werkloosheidswet (WW) aanvraagt, om de opgebouwde rechten te kunnen bepalen. Ook voor het bepalen van het recht op bijstand zijn ze relevant: wie inkomen uit arbeid heeft kan hooguit een aanvulling op zijn inkomen tot de bijstandsnorm krijgen en geen volledige bijstanduitkering. De concrete invulling in de figuur laat zien dat twee personen, A en B, allebei een arbeidsverleden hebben. A heeft een WW-uitkering, B een bijstandsuitkering. Gebruik makend van het unieke identificerend persoonsnummer dat in alle gevallen aan de GBA wordt ontleend, kan tevens worden vastgesteld dat B niet tegelijkertijd een WWuitkering en een Bijstandsuitkering ontvangt. Het Inlichtingenbureau, waar eind 2001 de eerste sociale diensten op worden aangesloten, gaat gegevensuitwisseling tussen deze drie registraties geautomatiseerd laten verlopen, waardoor ook wijzigingen die optreden (B gaat weer werken maar meldt dat niet aan de sociale dienst) continu worden gesignaleerd (Schravendeel 2001). Het voorbeeld illustreert hoe het invoeren van authentieke registraties de vergelijkbaarheid van bestanden verbetert en het mogelijk maakt op een verantwoorde manier gegevens tussen registraties uit te wisselen. Het voorbeeld heeft betrekking op fraudebestrijding, maar een verbeterde vergelijkbaarheid van gegevens is evenzeer nodig voor een betere dienstverlening. Als je iets van iemand weet kun je dat gebruiken om hem beter te controleren en binnen je eigen regels te houden, maar je kunt het ook gebruiken om hem beter van dienst te zijn: dat zijn altijd twee kanten van dezelfde medaille. In het kader van het programma Stroomlijning Basisgegevens hebben we voorgesteld om de authentieke registraties die de meest gebruikte en meest basale objecten van registratie betreffen en die voor de gegevenshuishouding van de overheid van fundamenteel belang zijn basisregistratie te noemen en de totstandkoming en instandhouding een verantwoordelijkheid van het kabinet te laten zijn. Dit betekent dat we drie typen registraties onderscheiden:
-
'gewone' registraties (de 30.000); authentieke registraties, die aan de eisen voldoen en officieel als zodanig zijn aangewezen; basisregistraties: authentieke registraties die de meest basale objecten van registratie binnen de overheid betreffen en een belangrijke functie hebben in het vergelijkbaar maken van de overheidsregistraties.
In een figuur (5) is dat als volgt weer te geven: O v e rh e id s re g is tra tie s A u th e n tie k e re g is tra tie s
B a s is re g is tra tie s
Figuur 5: Typologie van registraties Blijft de vraag welke registraties dan als basisregistratie moeten worden aangewezen. Daar valt niet in één keer voor de eeuwigheid een antwoord op te geven. Er spelen altijd tijd- en situatie- afhankelijke elementen mee en het is daarom een politieke keuze die, als de ontwikkelingen daar aanleiding toe geven, altijd weer gewijzigd kan worden. Een registratie van percelen landbouwgrond stond tot enkele jaren geleden bijvoorbeeld niet hoog op de prioriteitenlijst, maar is door de verscherpte mestwetgeving en de recente MKZ-crisis inmiddels van groot belang geworden. Bij de keuze die in het kader van het programma Stroomlijning Basisgegevens is gemaakt zijn de volgende criteria gehanteerd: -
-
hoe breder het gebruik binnen de overheid, hoe algemener, hoe minder sectorgebonden, hoe groter het effect; hoe basaler in informatiekundige zin hoe beter. Bij de definitie van een informatiekundig object wordt vaak gebruik gemaakt van samenstellende objecten. Bijvoorbeeld: een natuurlijke persoon en een rechtspersoon sluiten een arbeidscontract. Eén van de afspraken in het arbeidscontract betreft het maandloon. Het meest basale objectniveau in dit voorbeeld wordt gevormd door de natuurlijke persoon en de rechtspersoon; is het nodig onderlinge relaties te leggen tussen de meest basale objectregistraties? omdat het registraties betreft die voor iedereen van belang zijn, is er geen natuurlijke partij die als verantwoordelijke kan worden aangewezen. Mede om te verzekeren dat alle belanghebbenden ook in de gelegenheid zijn hun belangen adequaat te behartigen ligt het voor de hand de besluitvorming over het tot stand brengen en in stand houden van deze registraties bij het volledige kabinet te leggen.
22.6
Keuze op grond van de criteria
Dat de registratie van natuurlijke en niet-natuurlijke personen een hoge prioriteit verdient is langs meerdere lijnen te beredeneren. Het zijn de actoren waar de overheid haar beleid op richt en (elektronisch) zaken mee doet. Om overheidsbreed klantgericht te kunnen werken is onontkoombaar een klantregistratie nodig. Voorbeelden daarvan zijn er te over. Toen de Belastingdienst overschakelde van een productgerichte naar een klantgerichte organisatie heeft ze Beheer van Relaties ingericht en het Fi-nummer ingevoerd (zie ook Van Daelen en Jansen, hoofdstuk 25). Banken en verzekeraars richten organisatiebreed klantendatabases in met hetzelfde doel. Om het land te kunnen besturen dient de overheid niet alleen haar burgers maar ook haar grondgebied te kennen en in beginsel de mogelijkheden te hebben belangrijke objecten en subjecten eenduidig te kunnen identificeren én lokaliseren. Om te besturen met ICT is een registratie in digitale vorm van geografische objecten nodig, waarin het grondgebied van de staat wordt gerepresenteerd. Op grond van deze redenering komen we op drie clusters objecten die van belang zijn: -
natuurlijke personen; niet-natuurlijke personen; geografische objecten.
Vertaald naar het niveau van concrete registraties betekent deze keuze het volgende: Natuurlijke personen (NP)
Gemeentelijke BasisAdministratie GBA (bestaand) Niet-natuurlijke personen (NNP) Basis bedrijven register (in ontwikkeling) Geografische objecten (GO) Gebouwenregistratie (in ontwikkeling); Kadastrale registratie (bestaand); Geografisch kernbestand (in ontwikkeling op basis van een bestaand product: het top10 vector bestand van de Topografische Dienst Nederland van Defensie) Verbindende schakel tussen NP, NNP en GO Een gestroomlijnde adressenregistratie Onderzocht wordt nog of het mogelijk en wenselijk is ook de Grootschalige Basis Kaart Nederland (GBKN) als basisregistratie aan te wijzen. Dat voor natuurlijke personen de GBA wordt genoemd zal niet verbazen. Dat wil overigens niet zeggen dat de GBA in zijn huidige vorm al volledig aan alle eisen voldoet die nodig zijn om de functie van basisregistratie zoals die ons in het programma voor ogen staat al compleet te vervullen. Bijvoorbeeld de toegankelijkheid van de GBA voor afnemers zal verbeterd moeten worden (zie ook Albeda en Van Bijlert, hoofdstuk 8; Bos en Albeda, hoofdstuk 9). Een basisbedrijvenregister (BBR) is er in Nederland niet. Er zijn (bij de Kamers van Koophandel, de Belastingdienst, de uitvoeringsinstellingen en het CBS) wel een aantal grote registraties van bedrijven, maar die zijn geen van alle qua domein en inhoud geschikt om de functie van BBR te kunnen vervullen. De vier genoemde registerhouders ontwikkelen onder leiding van het ministerie van Economische Zaken momenteel een BBR. Een eerste werkende versie daarvan moet in 2002 beschikbaar komen.
In de sfeer van de geografische objecten is de juridische insteek met de kadastrale registratie al behoorlijk op orde, maar de registratie van fysieke eenheden schiet nog zwaar tekort: er is geen eenduidige en gezaghebbende gebouwenregistratie in Nederland. Het ontwerp van een basisregistratie gebouwen is inmiddels wel gemaakt en ligt voor ter bestuurlijke besluitvorming. Naar verwachting zal de realisatiefase in de loop van 2002 kunnen starten. Het geografisch kernbestand (GKB) bakent alle in Nederland voorkomende geografische objecten op het schaalniveau 1:10.000 af. De bestaande 'Top 10 vector' kaart zoals de topografische dienst van het ministerie van Defensie die tot nu maakt zal worden opgewaardeerd tot een authentieke registratie Geografisch Kernbestand. De voorbereidingen om het beheer daarvan bij het Kadaster te beleggen zijn in volle gang. De basisregistratie Adressen is een bijzondere, in de zin dat informatiekundigen gelijk hebben die opmerken dat een adres een aanduiding is van een bouwwerk en in die zin niet zelf een object van registratie. Het adres is echter in potentie een krachtig instrument om de toegankelijkheid van bestanden in de communicatie met burgers en bedrijven te verbeteren. Het adres is het enige gegeven dat in registraties in alle drie de clusters (natuurlijke personen, niet natuurlijke personen en geografische objecten) voorkomt. Bovendien is het een gegeven dat mensen uit hun hoofd weten of makkelijk kunnen opzoeken. Als je een huis gaat kopen wil je weten welke publiekrechtelijke beperkingen er rusten op Dorpstraat 4 en wie de huidige eigenaar is. Het adres weet je, het kadastraal perceelnummer of een eventueel gebouwnummer niet. Vandaar dat de adresregistratie is gepositioneerd als verbindende schakel tussen de andere basisregistraties. Om die functie te kunnen vervullen moet er wel één registratie van adressen zijn in Nederland die de kenmerken heeft van een authentieke registratie en als zodanig functioneert. Door deze zes basisregistraties in te richten wordt met een minimale inspanning een maximale bijdrage geleverd aan een verbeterde gegevenshuishouding binnen de Nederlandse overheid. En zoals gezegd: dat is een noodzakelijke voorwaarde voor tal van doelstellingen die de overheid nastreeft, waaronder het centraal stellen van de burger (als klant) en het verbeteren van de dienstverlening. 22.7
Uitgangspunten en ontwerpprincipes
Gegevensmanagement wordt vaak als een lastig onderwerp ervaren. Pietluttig gezeur over definities, onbegrijpelijk gepraat over genormaliseerde gegevensmodellen door informatie analisten, soms zeer aanzienlijke inspanningen die tot weinig concreet resultaat leiden. Anderzijds is het een activiteit die wel nodig is bij het ontwerpen van een database en neemt de bruikbaarheid van software sterk af als de gegevenscomponent niet in orde is. Als het binnen één organisatie of één groepje dat dezelfde taak uitvoert al een lastig onderwerp is, hoe ga je dan te werk om overheidsbreed tot resultaat te komen? De opgave is zoals gezegd om een eilandenrijk van losse registraties om te vormen tot een stelsel van registraties. Daarbij moet rekening gehouden worden met het feit dat er niet één baas is die zeggenschap heeft over de houders van deze registraties. In onze gedecentraliseerde eenheidsstaat werkt het zo, dat iedere registratiehouder zelf verantwoordelijk is voor het inrichten van de eigen informatievoorziening als onderdeel van de middelenfunctie van de eigen huishouding. Overheidsbreed informatie- of automatiseringsbeleid, overheidsbrede standaarden waarmee rekening gehouden moet worden zijn er niet. Niemand zit daar ook op te wachten.
De attitude: 'als ik mijn eigen tent moet runnen heb ik wel ruimte nodig en heb ik alleen maar last van centrale voorschriften' zit diep. Om in een dergelijke context succes te kunnen boeken hebben we om te beginnen gekozen voor het adagium: 'Beperk wat je wil standaardiseren tot het uiterste'. Als het om de gegevensinfrastructuur gaat is wat ons betreft de harde kern de definitie en afbakening van de objecten van registratie uit de zes basisregistraties plus de unieke identificatie van deze objecten. Omdat sommige basisregistraties meerdere objecten bevatten (het BBR bijvoorbeeld zowel organisatie als vestiging) gaat het om totaal elf objecten en elf identificaties. We zijn dus echt ver gegaan in het zoeken van de beperking. Het tweede deel van het adagium luidt: 'maar wat je wil standaardiseren, standaardiseer dat hard'. Bestanden beter vergelijkbaar maken via basisregistraties werkt alleen wanneer alle uitvoerders van publieke taken er ook daadwerkelijk gebruik van maken. Dat moet niet afhankelijk zijn van goede wil of convenanten, we gaan voor het zwaarste beschikbare middel: een formele wet. Dat betreft dan wetten per basisregistratie en aanpassing van de sectorwetgeving van de afnemers, maar wellicht ook de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en de aanwijzingen voor de regelgeving. We hebben overigens niet de illusie dat we er zijn als deze regelgeving er zou komen. De bestuurscultuur binnen de overheid werkt regelmatig ook zo, dat iets weliswaar verplicht en afgesproken is, maar dat het desondanks straffeloos genegeerd kan worden. In aanvulling op de verplichting wordt daarom ook steeds benadrukt dat er sprake is van win-win situaties en dat er grote beleidsmatige voordelen te behalen zijn. Een belangrijk uitgangspunt is, dat iedere registratie het centrum van zijn eigen wereld moet blijven. We zien bewust af van het onderscheiden van sectoren, logisch samenhangende substelsels en dergelijke waar men zich in zou moeten voegen. Iedere registratiehouder sluit aan op de basisregistraties die voor zijn werkproces noodzakelijk zijn. Als in de loop van de tijd blijkt dat er voordelen te behalen zijn door wel te clusteren of te structureren is daar niets tegen, maar het is geen uitgangspunt. We hebben een beeld van het eindplaatje waar we naartoe willen, je zou het een grand view kunnen noemen, maar nadrukkelijk geen blauwdruk. We accepteren dat het stelsel incrementeel en stap voor stap tot stand komt. Die grand view heb je ons inziens wel nodig. Om een vergelijking met een zeiler te maken: die kiest een punt op de horizon als doel. Heeft hij pech dan moet hij laveren, draait de wind een beetje dan kan hij ineens met halve wind recht op het doel afvaren. Zonder een dergelijk punt op de horizon waait hij met alle winden mee en draait hij rondjes. Een incrementele aanpak is de enig haalbare. Voordeel van die aanpak is dat we het aanwijzen van bestaande registraties als basisregistratie en het tot stand brengen van ontbrekende in hoge mate als losstaande projecten kunnen behandelen. Dat levert forse complexiteitsreductie op, een zeer belangrijke succesfactor. De prijs die we betalen is dat de voordelen van onze acties in het begin maar langzaam op gang komen. Om dat zoveel mogelijk te ondervangen maakt een stimuleringsregeling, gericht op 'het plukken van laaghangend fruit' deel van het programma uit. Wie een project heeft waarin het gedachtegoed van het programma wordt toegepast of verder wordt uitgewerkt en dat op korte termijn tot concrete resultaten leidt, kan van ons een financiële bijdrage krijgen. We zoeken actief naar bottom up initiatieven die we in ons programma van een top down inkadering kunnen voorzien. Pure top down acties werken in Nederland niet, die worden niet geaccepteerd. Pure bottom up initiatieven echter evenmin.
De afgelopen tien jaar zijn er tal van bottom up initiatieven geweest om tot standaardisatie en gegevensuitwisseling te komen. De activiteiten van de stichting Rinis in de sociale zekerheid en het 'Gemeentelijke Functionele Ontwerpen' project van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten zijn voorbeelden ter zake. Kenmerkend voor deze projecten is dat ze de wagen wel een eind de berg op geduwd kregen, maar net niet tot de top omdat bindende besluitvorming en verankering in regelgeving dan niet of nauwelijks tot stand komen. In het programma brengen we beide benaderingen bij elkaar. Als laatste: we combineren vanaf het begin denken en doen. De elektronische overheid waar de gegevensinfrastructuur deel van uit gaat maken is echt nieuw en moet stap voor stap ontwikkeld worden. Het heeft in een dergelijke situatie geen zin om heel lang op de rand van het zwembad te blijven praten hoe het zal zijn in het water. Wellicht is een beter beeld: aan de rand van een onbekende rivier. Voorzichtig een stukje proberen, terug om van de opgedane ervaringen te leren, dan eens stukje verder, zo gaat het ongeveer. 22.8
Slotopmerkingen
Basisregistraties maken gegevensverkeer mogelijk. Die mogelijkheden kunnen door de overheid worden ingezet om de burger te controleren en in de touwen te houden, maar ook om hem of haar beter van dienst te zijn (het thema van dit boek), te betrekken in het democratisch proces en transparant te maken welke gegevens de overheid heeft en wat ze daarmee doet. Eerder noemden we dat twee kanten van dezelfde medaille. Het afgelopen decennium vond gegevensuitwisseling met name plaats in het kader van het voorkomen en bestrijden van misbruik en oneigenlijk gebruik van overheidsvoorzieningen. Het interne overheidsbelang was veelal de belangrijkste drijfveer. De voortgang die jaar op jaar geboekt wordt met het realiseren van klantgerichte loketten in het programma 'Overheidsloket 2000' en de politieke aandacht voor versterking van de positie van de burger in het gegevensverkeer (Ministerie van BZK, 2000; Adviescommissie modernisering GBA 2001) geven aan dat de beide kanten van de medaille nu tot ontwikkeling beginnen te komen. Een tweede en laatste slotopmerking: authentieke registraties, iets ruimer een gegevensinfrastructuur, maken deel uit van de noodzakelijke infrastructurele voorzieningen die nodig zijn voor elektronisch gegevensverkeer. Hoewel de noodzaak en wenselijkheid van dergelijke voorzieningen keer op keer aan de orde zijn gesteld, lukte het tot op heden nooit om tot realisatie ervan te komen. Het vraagt visie, lef en enig uitzicht op concrete opbrengsten om infrastructuur te realiseren die veel geld kost, voor een lange tijd mogelijkheden maar ook beperkingen vastlegt, waarbij nooit volledig te voorspellen valt welk gebruik ervan gemaakt zal worden. Het is opmerkelijk, wat ons betreft bemoedigend, dat het tij aan het keren is en dat er ruimte komt om in programma’s als Stroomlijning Basisgegevens tot succes te komen en daadwerkelijk onderdelen van de infrastructuur te realiseren.
1
Het betreft naast het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) de departementen van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW), Economische Zaken (EZ), Financiën, Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM), Justitie, Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS), Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (LNV), Verkeer en Waterstaat (V&W) en het College Bescherming Persoonsgegevens (CBP) – dat voorheen bekend stond als de Registratiekamer.
2
Terug naar de toekomst. Over het gebruik van informatie en informatie- en communicatietechnologie in de openbare sector. Den Haag, ministerie van Binnenlandse Zaken, juli 1995.
