Doelstellingen in de publieke sector

&

Doelstellingen in de publieke sector NUT

OF NOODZAAK?

Jan Hakvoort en Henk Klaassen

De aandacht voor het gebruiken van doelstellingen bij sturing, beheersing en verantwoording binnen de publieke sector is momenteel zeer groot. De VBTB-operatie (Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording) op rijksniveau en de niet-aflatende inspanningen op het gebied van prestatiemelding bij decentrale overheden zijn sprekende voorbeelden, omdat daarbij het expliciteren van doelstellingen essentieel blijkt te zijn. De ervaringen in het verleden zijn niet onverdeeld positief en ook nu treden er in de praktijk talrijke knelpunten op. De vraag is of we met deze problemen moeten leren leven of dat de inspanningen om doelstellingen te expliciteren toch hun vruchten afwerpen.

Inleiding In 1998 heeft de Tweede Kamer besloten dat begrotingen van het rijk met ingang van het jaar 2002 een verandering moeten ondergaan. Niet meer het budget per begrotingsartikel, maar de te bereiken doelstellingen komen centraal te staan. Deze verandering staat bekend als VBTB: Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording. Voor sturing en verantwoording bij overheden en non-profitorganisaties is informatie nodig over datgene wat met het primaire proces wordt beoogd en over wat uiteindelijk wordt voortgebracht. Dit is een minder gemakkelijke opgave dan op het eerste gezicht lijkt. Dit hangt onder andere samen met de volgende aspecten. Bij overheden en non-profitorganisaties zijn doelen vaak niet helder geformuleerd, laat staan dat ze kwantitatief zijn ingevuld. Hierdoor ontbreekt het aan duidelijke referentiepunten aan de hand waarvan kan worden afgemeten of men de productiemiddelen effectief en efficiënt inzet. Daarnaast is datgene wat door de organisatie wordt voortgebracht (het product), vaak niet eenvoudig te typeren, omdat het voor degenen voor wie het bestemd is, meerdere waarden kan vertegenwoordigen (waarde- of doelcomplexiteit). Door indicatoren zijn ze daardoor niet eenduidig in beeld te brengen. En, last but not least, zijn de producten van een organisatie vaak niet homogeen. Dat wil zeggen, ze kunnen naar

Dr. J.L.M. Hakvoort en dr. H.L. Klaassen zijn beiden als universitair hoofddocent verbonden aan de Opleiding Bestuurskunde van de Erasmus Universiteit Rotterdam

43

&

NUMMER 6 - NOVEMBER/DECEMBER - 2002

DOELSTELLINGEN IN DE PUBLIEKE SECTOR

tijd en plaats variëren, omdat ze vaak naar gelang de omstandigheden (moeten) worden aangepast. PROBLEEMSTELLING


Deze belemmeringen bij het vergaren van informatie voor sturing en verantwoording kunnen moeiteloos worden aangevuld met nog meer technische en organisatorische aspecten die eveneens weer hinderpalen voor monitoring en sturing opwerpen. Het onderkennen van dit soort problemen is wezenlijk, omdat slechts het besef van het bestaan van problemen niet tot het oplossen daarvan kan leiden. In dit artikel staan wij stil bij het gebruik van doelstellingen in de publieke sector. Doelstellingen spelen een dominante rol in het huidige tijdsgewricht met zijn volle aandacht voor sturing en verantwoording binnen de publieke sector. In private organisaties is de gerichtheid op het formuleren en realiseren van doelstellingen een dagelijkse aangelegenheid. In de publieke sector en de non-profitsector is de formulering van doelstellingen een veel complexere aangelegenheid. De in 1998 wettelijk geregelde beleidsombuiging, en het in 2002 geëffectueerde beleid, lijken cruciaal en nieuw. Dat is niet juist. Al in de jaren zeventig is door de Nederlandse departementen een doelstellingenanalyse verricht. Het is onze opzet om in dit artikel een korte schets te bieden van de doelstellingenanalyse uit de jaren zeventig: de departementale doelstellingenanalyse. Vervolgens gaan wij in op de nieuwe voornemens rond doelstellingbeleid uit 1998: de VBTB. Het grote belang en succes van het formuleren van doelstellingen in private organisaties blijven een wenkend perspectief voor de managers in de publieke sector of de non-profitsector. Ook voor de burgers, de kiezers en de cliënten van de vele min of meer verzelfstandigde organisaties, zoals het Kadaster, de vele rijksmusea, de RDW, de NS, het COA, de IND, organisaties van Thuiszorg, is permanent de vraag actueel wat nu precies de doelstellingen zijn van de betreffende organisaties. Concreet willen wij ingaan op de volgende vraagstelling: In hoeverre kunnen managers van overheden en non-profitorganisaties de doelstellingen van beleid nauwkeurig formuleren en in beeld brengen? Welke problemen doen zich daarbij voor en welke consequenties moeten we daaruit trekken? De structuur van het artikel is als volgt. In paragraaf 1 wordt in zijn algemeenheid ingegaan op doelstellingen, doelstellingenstructuren en andere referentiepunten voor overheden en non-profitorganisaties. Paragraaf 2 bevat een beeld van de inspanningen die er zijn gepleegd om te komen tot een departementale doelstellingenstructuur. In paragraaf 3 wordt stilgestaan bij de ontwikkelingen rond VBTB. Paragraaf 4 bevat een korte balans.

44

&



1. Doelstellingen in de publieke sector: nodig en lastig


Idealiter wordt de door een organisatie te varen koers neergelegd in de missie en een daarmee samenhangend strategisch plan. Een strategisch plan is richtinggevend voor het centrale management en de middelmanagers, maar ook voor de overige organisatieleden. Het strategisch plan is dan de globale uitwerking van de wijze waarop de organisatie met de middelen die ze heeft, de gestelde doelen denkt te bereiken. Uiteraard is het de bedoeling dat het strategisch plan zo concreet mogelijk daaraan invulling geeft. Het zal echter vrijwel altijd noodzakelijk zijn om het strategisch plan te verfijnen en zo te komen tot een set concrete, zoveel mogelijk gekwantificeerde doelen. Aan de hand van deze doelen kan registratie plaatsvinden van de effectiviteit van het ingezette instrumentarium. In essentie gaat het daarom, en dit geldt zowel voor de publieke als private sector. Echter, bij de publieke sector is dit over het algemeen een veel complexere aangelegenheid dan bij de private sector. Hiervoor is een aantal redenen te noemen: • doelen van de organisaties in de private sector zijn doorgaans terug te voeren op gelegitimeerd eigenbelang van eigenaars/aandeelhouders. Doelen van organisaties in de publieke sector zijn deels terug te voeren op gelegitimeerd eigenbelang van stakeholders en voor het overige op belangen buiten die organisaties (van individuen, van andere instituties). De doelcomplexiteit in de publieke sector is daardoor groter en preferenties zijn diffuser; • de variabiliteit van doelen en de daarop gebaseerde interventies van overheden en non-profitorganisaties zijn veel groter dan bij het bedrijfsleven. Doelen en interventies van overheden en non-profitorganisaties kunnen behalve producerend van karakter, ook gericht zijn op handhaving, regulering, ordering, verdeling, en dergelijke. Indicatoren die zicht geven op doelrealisatie, liggen daardoor doorgaans minder voor de hand en de mogelijkheden van kwantificering zijn over het algemeen geringer; • waar in het bedrijfsleven effectiviteit of ineffectiviteit van bedrijfsbeleid directer kan worden afgemeten aan de bedrijfsresultaten, is dit bij overheden en non-profitorganisaties een veel diffusere relatie. In veel gevallen kan slechts door toepassing van beleidsanalytische methoden een verband worden aangetoond. De eigenheid van overheidsen non-profitorganisaties wordt hiermee duidelijk. Het ontwerpen van een bestuurs- en beheersinstrumentarium voor de overheidsen non-profitsector is daardoor eveneens complexer. Door de tijd heen kunnen we dan ook waarnemen dat er vele pogingen zijn ondernomen om sturing, beheersing en verantwoording binnen de publieke sector te koppelen aan doelstellingen. In de Nederlandse situatie zijn er, naast de aandacht die het onderwerp permanent heeft, drie perioden aan te wijzen waarin deze aandacht wel erg expliciet is (geweest): • departementale doelstellingenanalyse in de periode 1970-1979; • prestatiemeting in de periode 1990-1998; • VBTB in de periode 1998 tot heden.

45

&




Prestatiemeting zoals die zich in Nederland heeft ontwikkeld, valt samen met de opkomst van New Public Management (NPM). Dit is een managementstroming waarbij de private sector als voorbeeld en inspiratiebron wordt genomen. NPM kent een aantal karakteristieke thema’s (Hood, 1991, p. 45; Hood, 1995, p. 9597): • opsplitsing van de publieke sector in zoveel mogelijk resultaatverantwoordelijke eenheden (organisatie rondom producten); • contractmanagement, zo mogelijk in een competitieve omgeving; • nadruk op managementstijlen zoals die in de private sector voorkomen; • meer nadruk op zuinigheid en discipline bij gebruik van schaarse middelen; • meer nadruk op duidelijke, aan personen toegewezen verantwoordelijkheden in het management van de organisatie; • duidelijke kwantificeerbare standaards en prestatie-indicatoren; • controle via output. Met NPM groeide de overtuiging dat algemene managementtechnieken uit het bedrijfsleven feitelijk functioneel toepasbaar waren op elk terrein, dus ook binnen het publieke domein: ‘Management is about getting things done as quickly, cheaply and effectively as possible’ (Pollitt en Bouckaert, 2000, p. 9). NPM en prestatiemeting zijn in de Nederlandse context sterk verbonden met de tendens tot verzelfstandiging en privatisering. In dit artikel laten wij deze thematiek terzijde liggen en concentreren we ons op de twee perioden waarin doelstellingen een dominante rol hebben gespeeld in de discussie: de departementale doelstellingenanalyse en het VBTB-proces.

2. De departementale doelstellingenanalyse De aanleiding voor departementale doelstellingenanalyse moet gezocht worden in de wens om ook in Nederland het in de Verenigde Staten ontwikkelde Planning Programming Budgeting System (PPBS) in te voeren. In de Miljoenennota 1970 wordt uitgebreid ingegaan op het gebruik van het PPBS ofwel programmabudgettering. Programmabudgettering bestaat uit een combinatie van twee methoden, namelijk de indeling van de begroting naar programma’s en de analyse van kosten en baten. Programmabudgettering zou zich lenen voor uitspraken over doelmatigheid én zou bovendien bijdragen aan prioriteitenstelling. Dit laatste omdat binnen een programmabegroting een expliciete koppeling is voorzien tussen programma’s en de doelstellingen die men met die programma’s wenst te bereiken. In de Miljoenennota 1971 wordt aangekondigd dat men wil komen tot een inventarisatie van doelstellingen bij het rijk (de departementale doelstellingenanalyse). Een belangrijke rol is daarbij weggelegd voor de Commissie voor Ontwikkeling van de Beleidsanalyse (COBA). De Werkgroep Beleidsdoelstellingen van de COBA heeft zich vanaf dat jaar beziggehouden met ‘het inventariseren en het zoveel mogelijk rubriceren van de doelstellingen van het overheidsbeleid en – indien mogelijk – het aangeven van indicatoren voor een nadere concretisering met het oog op het operationeel maken van de doelstelling’ (Beleidsanalyse, 46

&




1978-2, p. 7). Langs deze weg hoopte men tot een checklist te komen waaraan toekomstige beleidsanalyses konden worden getoetst. Daarnaast diende het resultaat van de doelstellingenanalyse – een departementale programmastructuur met hoofd-, sub- en enkelvoudige doelstellingen, instrumenten en activiteiten – als hulpmiddel bij departementale beleidsvoorbereiding en -evaluatie. De verwachtingen waren hooggespannen! Een volledige, departementale programmastructuur zou meerdere doelen dienen: de relevantie en actualiteit van doelstellingen zouden eraan afgemeten kunnen worden, ze zou een referentiepunt bieden om instrumenten die beogen bij te dragen aan eenzelfde doelstelling, tegen elkaar af te wegen, ze zou een middel zijn om interferentie tussen programma’s op het spoor te komen, ze zou de communicatie tussen beleidsvoorbereidende en beleidsuitvoerende afdelingen bevorderen en de slagvaardigheid van het beleid vergroten door een betere informatie over doelstellingen en de beschikbare instrumenten (Beleidsanalyse, 1973-3, p. 7). Deze hooggespannen verwachtingen zijn ook terug te zien in de breedte waarmee de doelstellingenanalyses werden opgezet. In januari 1974 neemt de COBA het besluit dat alle departementen een start moeten maken met de doelstellingenanalyse. Voor de ondersteuning van deze activiteit wordt een handleiding opgesteld (Beleidsanalyse, 1976-2, p. 2-37). De in de handleiding aanbevolen benadering loopt langs twee lijnen: een deductieve en een inductieve analyse moeten worden verricht om tot een uiteindelijke structuur in hoofd- en subdoelstellingen, enkelvoudige doelstellingen, instrumenten en activiteiten te komen. De uiteindelijke resultaten van de doelstellingenexercitie, afgemeten aan de oogmerken, waren bedroevend. Voor slechts vier ministeries (Binnenlandse zaken, Defensie, Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, en Cultuur Recreatie en Maatschappelijk Werk) werd een min of meer volledige doelstellingenstructuur opgesteld. Bij andere departementen kwam men niet veel verder dan de formulering van een of meer hoofddoelstellingen. Eind 1979 komt de Werkgroep Beleidsdoelstellingen tot de conclusie dat niet langer moet worden gestreefd naar een volledige doelstellingenstructuur van alle departementen. Wilmer constateert dat de departementale doelstellingenanalyse niet op directe wijze een basis vormt voor een departementale programmastructuur (Beleidsanalyse, 1980-1, p. 23). Als belangrijke oorzaak wijst hij aan dat doel-middelrelaties ontbreken. Doelstellingenanalyses leiden hoogstens tot een fijnzinnig inzicht in datgene wat men (uiteindelijk) wenst te bereiken, maar niet tot indicaties over het instrumentarium dat moet worden ingezet en hoe dit moet geschieden. Daarnaast valt aan te voeren dat de analyses een zeer hoog abstractieniveau bezaten. Gaandeweg ontstaat twijfel aan de praktische toepassingsmogelijkheden en wordt men zich bewust van mogelijk negatieve consequenties van het expliciteren van doelstellingen. In ’t Veld wijst op de onderschatting van de complexiteit van het openbaar bestuur: ‘In ieder geval gaat de departementale handleiding van de COBA mank aan het euvel dat van variëteit van de procedure geen sprake is, dat dus betrekkingen tussen procedure, organisatie en beleid zijn verwaarloosd of miskend’ (1978, p. 41).

47

&



Het mislukken van de departementale doelstellingenanalyse is hard aangekomen. Na die periode lijkt het woord doelstellingen lange tijd besmet. De beleidsanalyse begeeft zich meer in de richting van methoden voor beleidsvoorbereiding, zoals de kosten-batenanalyse en de multicriteria-analyse. Het is ook de periode van de Heroverweging, waarbij bezuinigingen centraal komen te staan en afslanking van de (rijks)overheid een prioriteit wordt. De hiervoor gememoreerde NPM, prestatiemeting en verzelfstandigingstendens zijn hier nauw mee verbonden.


Begin jaren negentig komt de aandacht voor prestatie-indicatoren en kengetallen (weer) op. De intentie bij indicatoren en kengetallen is dat deze worden gebruikt om inzicht te krijgen in het verloop en de werking van beleids- en productieprocessen. In 1990 komt een werkgroep van het platform Beleidsanalyse van het Ministerie van Financiën met het rapport Maatwerk door meetwerk; over het meten met indicatoren en kengetallen bij beleids- en productieprocessen in de kwartaire sector. Het rapport gaat met name in op een aantal methodologische kwesties (signalering en terugkoppeling, afbakening productieprocessen, te meten elementen van productieprocessen, normstelling voor de beoordeling en inhoud van begrippen, als effectiviteit, efficiency en productiviteit). In de Miljoenennota 1991 wordt melding gemaakt van enkele proefprojecten die zijn gericht op het verkennen van de mogelijkheden en de problemen van het werken met (begrotings)kengetallen. Het betreft interdepartementale proefprojecten van zeer verschillende aard (bijvoorbeeld kwaliteit van beleid van brandweeropleidingen, de budgetteringsproblematiek van justitiële inrichtingen, activiteiten van de Inspectie Gezondheidsbescherming, doelmatigheid van de behandeling van aanvragen voor subsidies bij EZ). De ervaringen van de proefprojecten laten zien dat er bestuurlijke, organisatorische en inhoudelijke problemen zijn bij het werken met kengetallen. Deze problemen worden oplosbaar geacht, maar niet volgens een standaardoplossing voor alle organisaties in alle omstandigheden. Daarnaast wordt gesignaleerd dat er kengetallen en indicatoren te onderscheiden zijn die een zeer nauwe relatie met de begroting hebben, bijvoorbeeld voor zover ze inzicht geven in de doelmatigheid en doeltreffendheid van beleids- en productieprocessen. Dergelijke kengetallen worden in hoge mate relevant geacht voor de totstandkoming van de begroting, maar geconstateerd wordt dat ze bijna niet in de begroting worden opgenomen. Met name dit punt, gevoegd bij het streven om te komen tot resultaatgericht management, kan worden gezien als aanleiding voor het VBTB-proces.1

3. Het VBTB-proces In 1998 is besloten tot invoering van VBTB (Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording, Tweede Kamer 1998-1999). Begrotingen van het rijk moeten met ingang van het jaar 2002 een verandering ondergaan. Niet meer zozeer het budget per begrotingsartikel, maar de te bereiken beleidsdoelen komen centraal te staan. De begrotingen moeten dus meer inzicht gaan geven in de doelstellingen van het te voeren beleid en de effecten die dit beleid oplevert, en ook welke kosten daarmee zijn gemoeid. 48

&


Kader 1. Invulling van VBTB


VBTB

Sturing

Beheersing

• bijeenbrengen programma en apparaatsuitgaven. Bijeenbrengen van meerdere instrumenten op één beleidsartikel; • opnemen bedrijfsvoeringparagraaf gebaseerd op risicobeleid en uitzonderingen; • autorisatie van de in de begroting opgenomen gelden, via directe koppeling aan een toelichting met prestaties, effecten, doelgroepgegevens en veronderstellingen in ramingen en beleid in plaats van organisatie- en instrumentgeoriënteerde artikelen;


Verantwoording

• beleidsagenda met daarin prioriteiten in het begrotingsjaar in relatie met regeerakkoord en het totale beleid op de artikelen; • beleidsartikelen met algemene doelstellingen en autorisatie op dat niveau; • overzichtsconstructies die voor een overkoepelend beleidsthema inzicht geven in de relevante doelstellingen, activiteiten, prestaties en beleidsuitgaven van ministeries; • beheersinformatie in de verdiepingsbijlage;

• derde woensdag in mei als tegenhanger van ‘Prinsjesdag’; • beleidsmatige verantwoording (departementaal jaarverslag); • Financieel Jaarverslag van het rijk versus Miljoenennota; • samenhang verbeteren tussen begrotings- en verantwoordingsstukken door een vaste, herkenbare indeling van alle stukken; • toelichting aan de hand van prestatie- en effectgegevens over de ondernomen activiteiten en de te bereiken doelstellingen; • eens in de vijf jaar de algemene beleidsdoelstellingen (centraal op de beleidsartikelen in de begroting) evalueren, gericht op de effecten van het beleid, de beleidsuitvoering en de juistheid en actualiteit van de beleidsinhoud (theorie).

Tabel mede op basis van Berkhout en Sanders (2001, p. 7).

VBTB is een verdere invulling c.q. explicitering van het model van resultaatgericht management dat in 1991 in de nota Verder bouwen aan beheer werd geïntroduceerd. Het overzicht in Tabel 1 schetst de invulling die VBTB heeft gekregen. In een eerder onderzoek hebben Berkhout en Sanders geïnventariseerd wat de kritische succesfactoren zijn voor de implementatie van VBTB (Berkhout en Sanders, 2001, p. 6): 1. de politiek moet inzien dat het een langdurig en veel omvattend proces is. Bij de politiek, de ministeries en de toezichthouders is een cultuuromslag noodzakelijk. Verder dient rekening te worden gehouden met de diversiteit in departementen; 2. er is structureel politiek draagvlak nodig: zowel voor de implementatie van het rapport als voor het (durven) sturen op resultaten; 3. de politiek moet zich beperken tot de hoofdlijnen, zichzelf disciplineren in wat ze willen weten; 4. de departementen moeten vertrouwen hebben in het proces en in de afspraken; 5. er is structureel draagvlak bij de ambtelijke leiding nodig; 6. de departementen moeten tijd beschikbaar hebben voor VBTB naast het reguliere proces; 49

&



7. reeds tijdens het implementatietraject is integratie van financiën en beleid noodzakelijk; 8. de resultaten van beleid moeten kunnen worden gemeten; 9. de departementen moeten over een maatschappelijke antenne beschikken; 10.het proces moet ook een wat educatief en speels karakter hebben.


Van der Knaap voegt wat betreft het benutten van prestatiegegevens nog de volgende elementen toe (1999, p. 237): 1. heldere verwachtingen aangaande de verschillende typen prestatiegegevens en hun mogelijkheden; 2. de (technische) kwaliteit van prestatiegegevens; 3. de bestuurlijke inbedding van prestatiegegevens (in beleids- en bedrijfsvoeringsprocessen en de daaraan gekoppelde cycli van planning en control). De Rekenkamer heeft de afgelopen twee jaar de inspanningen die worden gepleegd op het terrein van de VBTB, intensief gevolgd en daarover regelmatig gerapporteerd. In de Voortgangsrapportage VBTB nader beschouwd (Tweede Kamer, vergaderjaar 1999-2000, 26 573, nr. 27) doet de Rekenkamer verslag van een aantal bevindingen. De indruk was toen dat er – ondanks departementale verschillen – in zijn algemeenheid duidelijk vorderingen zijn gemaakt ten aanzien van de nieuwe begrotingsindeling in beleidsartikelen die aan de VBTB-eisen voldoen, en in het uitwerken van de beleidsartikelen inclusief het formuleren van de bijbehorende beleidsdoelstellingen (Tweede Kamer, vergaderjaar 1999-2000, 26 573, nr. 27, p. 4). Desondanks concludeert de Rekenkamer dat in termen van VBTB (wat willen we bereiken, wat moeten we daarvoor doen en wat mag dat kosten?) er in de voorbeeldbegrotingen die ministeries hebben gemaakt, nog een aantal onduidelijkheden zit. Zo is op onderdelen het ambitieniveau niet voldoende expliciet gemaakt. Voor het onderdeel bedrijfsvoering constateert de Rekenkamer dat er sprake is van een significante verlaging van het ambitieniveau (ibid, p. 3). In datzelfde jaar formuleert de Algemene Rekenkamer op basis van een rijksbreed vergelijkend onderzoek naar de organisatie van de beleidsevaluatie bij de verschillende ministeries kritiek op de wijze waarop evaluatieonderzoek plaatsvindt. Op het nakomen van de verplichting van ministeries om ex-post evaluatieonderzoek per beleidsterrein ten minste eens in de vijf jaar te laten plaatsvinden (eis in het Hafir referentiekader 1998) blijkt geen zicht te bestaan. Ook ontbrak het aan inzicht of de kwaliteitscriteria voor de bruikbaarheid van de te hanteren evaluatiemethodiek voldoende werden toegepast. Daarnaast bleken de meeste FEZ-directies van ministeries niet structureel aandacht te hebben voor de samenhangende inzet van beleidsevaluatie-instrumenten. De Algemene Rekenkamer bepleitte een nauwere relatie tussen kengetallen, organisatiedoorlichtingen en evaluaties (Tweede Kamer, vergaderjaar 1999-2000, 27 065, nrs. 1-2, p. 5, p. 20 e.v.). Van der Knaap (2001, p. 256) constateert dat er aan een aantal voorwaarden moet worden voldaan om de evaluatiefunctie binnen de rijksoverheid te waarborgen en dat beleidsinformatie in de departementale begroting en jaarverslag moet voldoen aan de kwaliteitseisen:

50

&



• ‘reguliere prestatiegegevens en periodiek evaluatieonderzoek worden goed gecombineerd ingezet; • bij de besluitvorming over nieuw beleid wordt altijd zorgvuldig nagegaan of er evaluatieonderzoek ex ante moet worden uitgevoerd; • alle belangrijke doelstellingen van beleid worden regelmatig geëvalueerd; • de methodologisch-technische kwaliteit van evaluatie-instrumenten is gewaarborgd en de wijze waarop beleidsinformatie totstandkomt, is inzichtelijk; • de ambtelijke en politieke top wordt altijd van de uitkomsten van evaluatieonderzoek op de hoogte gebracht. • de verantwoordelijkheden voor een goede evaluatiefunctie liggen binnen een departement duidelijk vast.’ Jan Hakvoort en Henk Klaassen

De Algemene Rekenkamer constateerde in haar rapport VBTB in begrotingen 2002 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2001-2002 , 26 573, nr. 69, p. 39) dat de eerste begrotingen nieuwe stijl over de gehele linie toegankelijker zijn dan vorige begrotingen en dat de begrotingen meer informatie bevatten over dat wat de ministeries doen om de gestelde doelen te bereiken. De Rekenkamer constateert echter ook ‘dat er over de gehele linie veel ruimte is om doelen scherper, prestatiegegevens completer en de relatie tussen geld, prestaties en doelen duidelijker te maken’ (p. 39). De Algemene Rekenkamer bepleit een meer dekkende programmering van evaluatieonderzoek: ‘Met evaluatieonderzoek kan immers worden aangetoond (of op zijn minst aannemelijk worden gemaakt) hoe bepaalde activiteiten en prestaties bijdragen aan beoogde maatschappelijke doelen’ (p. 39). Verder beveelt de Algemene Rekenkamer aan om zowel binnen het ministerie als tussen de ministeries beleidsartikelen meer aan elkaar te spiegelen, waardoor naar haar zeggen de volgende verbeteringen op relatief korte termijn kunnen gerealiseerd: • ‘een verdere benoeming van dekkende prestatiegegevens en daaraan gekoppeld – in aanvulling op systemen van reguliere prestatiegegevens – de programmering van periodiek evaluatieonderzoek; • een betere explicitering van de relatie tussen doelen, prestaties en middelen door presentatie van de uitgaven en ontvangsten per operationeel doel en daarbinnen naar type beleidsinstrument; • een helderder en eenduidiger weergave van de reikwijdte van de verantwoordelijkheid van de minister voor de realisering van doelstellingen’ (ibid., p. 39). Behalve een verbetering in transparantie van begrotingen en jaarverslagen van ministeries, zijn dit de echte doelstellingen van het VBTB-proces. Het is dan wel zuur te moeten constateren dat de tweede hierboven beoogde verbetering naadloos overeenkomt met de ambities met het Planning Programming Budgeting System (PPBS), zoals die dertig jaar geleden ook al werden geformuleerd.

51

&



4. Conclusies


Een antwoord op de vraagstelling is niet zo gemakkelijk te formuleren. Wij komen tot de volgende constateringen. Zowel voor politici en overheidsmanagers, als voor burgers in de rol van kiezers en cliënten maakt het gebruik van vooraf geformuleerde doelstellingen het beleid transparanter. Doelstellingen zijn zowel nodig als lastig. Zij zijn nodig, omdat vooraf duidelijk kan worden gemaakt wat de bedoelingen zijn van een kabinet, een minister, wethouder of directeur van een dienst. Zij zijn lastig, omdat voor veel beleid geldt dat er geen oplossing voorhanden is. Politici en beleidsmakers kunnen vooraf wel ferme uitspraken formuleren, maar weten dikwijls bij lange na niet of zij kunnen realiseren wat zij beloven. Zij kunnen worden afgerekend op de resultaten en uitkomsten. Uit het voorgaande kan worden afgeleid dat met name bij het rijk een hoog ambitieniveau is geformuleerd wat het concreter maken van beleidsdoelstellingen betreft en dat men dit sterker wil koppelen aan het proces van verantwoording. Het lijkt erop dat er op het punt van het formuleren van beleidsdoelstellingen vorderingen worden gemaakt, maar dat was ten tijde van de departementale doelstellingenanalyse ook het geval. Veel complexer wordt het koppelen van instrumenten aan beleidsdoelstellingen. Eenvoudige effectiviteitsratio’s of efficiencymaatstaven kunnen in verantwoordingsstukken worden opgenomen. Het is echter geen uitgemaakte zaak waartoe dit zal leiden. Immers, doelmatigheid en doeltreffendheid van beleid zijn aspecten die in het algemeen meer omvattende analyses vereisen. De ervaringen bij de gemeenten met afrekenen op basis van producten zouden aanleiding moeten zijn tot terughoudendheid (vergelijk Bordewijk en Klaassen, 2000). Minder nog dan de gemeenten kent het rijk organisatieonderdelen die homogene producten leveren. Vaak is de productie bovendien uitbesteed of gedecentraliseerd naar agentschappen of lagere overheden, hoewel het ook wel voorkomt dat het rijk zelf als producent optreedt (aantal paspoortcontroles door de Marechaussee). Maar het heeft geen zin om van de directie Constitutionele Zaken van het Ministerie van BZK een kwantitatief meetbare output te verwachten. En het wordt bepaald gevaarlijk wanneer men op dat departement het aantal opgeheven gemeenten als output zou gaan beschouwen. Terecht wordt dan ook gewaarschuwd tegen ‘een preoccupatie met het vraagstuk van outputmeting’ (Mol, 2000). Dit is geen pleidooi om het VBTB-proces nu maar weer voortijdig te staken. De vergrote transparantie als gevolg van de verbeterde presentatie van informatie en de artikelsgewijze toelichting zijn zeker als een verbetering te karakteriseren. Misschien dat het rijk zich niet zou moeten spiegelen aan de schijnbaar brede verspreiding van het instituut productbegroting bij gemeenten. Zeker als men zich realiseert dat het meestal om niet meer dan een vorm van window dressing gaat, waarbij achter de façade van de productbegroting de werkelijke budgettaire beslissingen incrementeel van aard zijn en zich richten op de beschikbare middelen. Op de input dus. Ook bij de begrotingsdiscussies op rijksniveau staat de verdeling van de beschikbare middelen centraal, en spelen te bereiken doelstellingen 52

&



in kwantitatieve zin maar een ondergeschikte rol. En bij die verdeling van middelen kan het geen kwaad als het proces wordt gefaciliteerd door een betere presentatie van informatie.

Noot 1. Ook speelde de vrij fundamentele kritiek van de in de Tweede Kamer vertegenwoordigde fracties mee. Deze kritiek komt erop neer dat binnen een begroting, tussen de afzonderlijke begrotingen en tussen de begroting en verantwoording te weinig logische samenhang wordt ervaren (Van der Burg et al., 1999, p. 226). Jan Hakvoort en Henk Klaassen

Literatuur Algemene Rekenkamer (1999-2000), ‘Van Beleidsbegroting tot beleidsverantwoording; Voortgangsrapportage nader beschouwd’. – In: Tweede Kamer, vergaderjaar 1999-2000, 26 573, nr. 27, p. 1-9 Algemene Rekenkamer (1999-2000), ‘Organisatie van beleidsevaluatie’. – In: Tweede Kamer, vergaderjaar 1999-2000, 27 065, nrs. 1-2, p. 3-32 Algemene Rekenkamer (2001-2002), ‘VBTB in begrotingen 2002’. - In: Tweede Kamer, vergaderjaar 2001-2002 , 26 573, nr. 69, p. 1-47 Berkhout, A.G.B. en M.R. Th.W. Sanders (2000), ‘Van Beleidsdocument Tot Beleidspraktijk: zeven dilemma’s bij de implementatie van beleid’. – In: Beleidsanalyse, jrg. 29, nr. 3/4, p. 5-22 Bordewijk, P. en H.L. Klaassen (2000), Wij laten ons niet kennen – Een onderzoek naar het gebruik van kengetallen bij negen grotere gemeenten. – Den Haag : VNG Uitgeverij Burg, C. van der, H.W.O.L.M. Korte en R.P. Oosterom (1999), ‘Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording’. – In: Openbare Uitgaven, jrg. 31, nr. 5, p. 226-233 COBA, (1976), ‘Het instrument subsidie. Een leidraad voor het subsidieonderzoek’. – In: Beleidsanalyse, jrg. 5, nr. 2, p. 2-37 COBA (1978), ‘Het zesde jaarverslag van de Commissie voor de ontwikkeling van de beleidsanalyse’. – In: Beleidsanalyse, jrg. 7, nr. 2, p. 2-60 Hakvoort, J.L.M en H.L. Klaassen (1999), ‘Benchmarking in nonprofit organisaties’. – In: Beleidsanalyse, jrg. 28, nr 3, p. 11-19 Hood, C.C. (1991), ‘A public management for all seasons’. – In: Public Administration, 69, nr 1, Spring, p. 3-19 Hood, C.C. (1995), ‘Contempory public management: a new global paradigm?’. – In: Public Policy and Administration, 10, No. 2, Summer, p. 104-117 Knaap, P. van der (1999), ‘Prestatiegegevens en beleidsevaluatie bij de rijksoverheid: van ontwikkeling naar gebruik’. – In: Openbare Uitgaven, jrg. 31, nr. 5, p. 234-245

53

&




Knaap, P. van der (2001), ‘Beleidsevaluatie en VBTB: Een nieuwe aanpak voor de rijksoverheid’. – In: Openbare Uitgaven, jrg. 33, nr. 6, p. 252-264 Mol, N.P. (2000), ‘Vijf stellingen over financieel overheidsbeheer’. – In: Openbare Uitgaven, jrg. 32, nr. 4, p. 152-161 Pollitt, C. and G. Bouckaert (2000), Public Management Reform; A Comparative Analysis. - Oxford : Oxford University Press Veld, R.J. in ’t (1978), Over grenzen van bestuur. – Den Haag : Vuga Wilmer, C. (1980), ‘Evaluatie van de departementale doelstellingenanalyse’. – In: Beleidsanalyse, jrg. 9, nr. 2, p. 22-24 Werkgroep Beleidsdoelstellingen (1973), ‘interim rapport’. – In: Beleidsanalyse, jrg. 2, nr. 3, p. 2-12

54

Doelstellingen in de publieke sector

Recommend Documents