Plaatselijke werkgelegenheidsagentschappen, parel van de sociale economie of parels voor de zwijnen? Plaatselijke werkgelegenheidsagentschappen stelden in 2012 19000 langdurige werklozen te werk. De bevoegdheid over PWA zal in 2014 overgeheveld worden van federaal niveau naar de gewesten. De beslissing over de toekomst van PWA als werkvorm in Vlaanderen ligt daarmee in handen van de volgende Vlaamse Regering. Onzekerheid troef dus; zowel voor de mensen die tewerkgesteld worden door PWA’s als voor haar besturen. Ook vanuit politieke hoek komen er maar weinig duidelijke standpunten. Het PWA vraagstuk is dan ook geen zwart-wit verhaal en slechts een enkeling wil het risico lopen zijn vingers te branden aan een vraagstuk met een dergelijke hoge gevoeligheid. Vroeger was het beter? Plaatselijke werkgelegenheidsagentschappen zijn ontstaan in een maatschappelijke context die op heel wat vlakken verschillend is van de huidige situatie. De agentschappen werden destijds opgericht om tegemoet te komen aan verschillende maatschappelijke uitdagingen. Verrassend genoeg worden wij wat deze thema’s betreft nog steeds met dezelfde vraagstukken geconfronteerd als in de jaren ‘80-’90. Want hoewel onze sociaaleconomische werkelijkheid ingrijpend gewijzigd is, stellen wij vast dat een aantal hardnekkige vraagstukken van toen, ook vandaag nog brandend actueel zijn. Zo ontstonden PWA’s tegen de achtergrond van het zoeken naar oplossingen voor een groep van langdurig werklozen enerzijds, en het invullen van lokale noden anderzijds. PWA was ook een remedie voor zwartwerk. PWA’s : een doekje voor het bloeden? Miet Smet, toenmalig minister van arbeid (1994), zag in PWA’s een manier om te leren omgaan met deze sociale problematieken op
en rond de arbeidsmarkt. Op veel vlakken hebben PWA’s een groot verschil kunnen maken of tenminste een goede aanzet kunnen geven tot verbetering. Een van de uitdagingen die de PWA’s moesten aanpakken was het activeren en re-integreren van werklozen op de arbeidsmarkt. Mensen tewerkstellen en kans op doorstroom bieden was volgens Miet Smet dan ook een beter alternatief dan mensen aan hun lot over te laten binnen een context van langdurige werkloosheid. De PWA-werkvorm sloot zich aan bij een discours om uitkeringen te gaan activeren. De agentschappen kwamen dus als pionier met een zeer duidelijk signaal. Vandaag de dag echter wordt de activerende rolpositie en de effectiviteit van PWA in vraag gesteld. De werkvorm biedt geen volwaardige tewerkstelling en stimuleert werklozen te weinig om een job te zoeken in het normaal economisch circuit (NEC). De valkuil van PWA als werkloosheidsval doet vragen oproepen over de toekomst van het stelsel. Werklozen aan de slag krijgen was echter niet de enige reden waarom PWA’s in het leven geroepen werden. De agentschappen moesten komaf maken met bepaalde lokale noden die niet ingevuld werden door het normale arbeidscircuit. Hier zag men de opportuniteit om onbenutte talenten, zeg maar latent aanwezige competenties, aan te boren en maatschappelijk te valoriseren. Tevens werden specifieke huishoudelijke activiteiten, zoals poets en huishoudhulp uit hun ‘ondergewaardeerde’ status gehaald, uit de sfeer van het zwartwerk ook. Gezinnen moesten betalen voor dit nieuwe aanbod en gaven zo een zekere waarde aan werk dat voorheen niet als volwaardig werd beschouwd.
Een delicaat maatschappelijk vraagstuk betreft de bestrijding van zwartwerk onder de vorm van klussen, hand- en spandiensten. Hoe maatschappelijk wenselijk en realistisch is het om activiteiten uit de informele economie drastisch te gaan bannen vanuit de actuele sociaal- economische context? Het verhaal van het zwarte circuit is erg complex. Kansarmen zien zichzelf vaak gedwongen om hun uitweg te zoeken in geld bij verdienen door bij te klussen. Er zijn ook de hoge loonlasten en de realiteit dat een aantal diensten door de open of reguliere arbeidsmarkt niet of nauwelijks opgenomen worden. Perspectieven om daar iets aan te doen, botsen op belangenconflicten, op eensgezindheid en afdoende beleidsruimte om werkbare maatschappelijke oplossingen te voorzien. Het is een vicieuze cirkel die, tot op heden, noch door de arbeidsmarkt noch door de verzorgingsstaat doorprikt kan worden. Vanwege deze grote complexiteit is het belangrijk een genuanceerd standpunt in te nemen wanneer het gaat over de bestrijding van zwartwerk. Gooien we het kind met het badwater weg? De toekomst van de PWA’s is vandaag erg onzeker. Algemeen wordt aangenomen dat er twee mogelijke scenario’s zijn die de gewesten kunnen uitvoeren. Een eerste scenario, dat meteen de grootste onzekerheid oproept, is dat de PWA’s volledig zullen verdwijnen door een onmiddellijke terugname van alle middelen die het systeem in stand houden. Een terechte kritiek op deze piste is dat het geen oplossing biedt voor alle mensen die momenteel in een PWA tewerkgesteld worden. Zij zouden dan moeten zoeken naar een andere tewerkstellingsoplossing. Deskundigen, die dicht bij de realiteit van de PWA doelgroep staan, bevestigen in koor dat
een dergelijke ingreep voor de desbetreffende doelgroep geen realistische optie is. Deze mensen staan naar inzetbaarheid te ver van een open en competitieve arbeidsmarkt om er duurzaam aan de slag te gaan, laat staan dat zij in staat zouden zijn om zich daar spontaan en zelfstandig met succes naar te oriënteren. Stopzetting van de PWA werkvorm zonder weloverwogen alternatief en overgangsscenario lijkt minstens vanuit sociaal oogpunt geen optie. Afgezien van het feit dat een stopzetting van de PWA’s een sociaal bloedbad zou kunnen aanrichten, zou het zinloos zijn om een aantal positieve kenmerken van de huidige werkvorm PWA zomaar overboord te gooien. Op lokaal niveau voorzien PWA’s immers op dit moment namelijk nog steeds een gevarieerd dienstenaanbod. Waar de vragende partijen voor dit aanbod bij een stopzetting terecht kunnen, is vooralsnog onduidelijk. Niet alleen voor mensen die nu gebruik maken van diensten of werken in een PWA is een stopzetting een groot probleem. Ook voor een groot aantal jongeren die binnenkort al na twee jaar geen recht meer hebben op een inschakelingsuitkering en dus terechtkomen bij het OCMW, zal de situatie precair worden. Zij kunnen dan niet langer terecht bij deze lokale tewerkstellingsinitiatieven en verliezen zo een mogelijkheid om het recht op een uitkering te verwerven. Voor deze jongeren zou er meer worden ingezet op begeleiding (werk, stage, opleiding) en op het preventief aanpakken van de ongekwalificeerde uitstroom. De vraag is echter of de resultaten hiervan op korte termijn voldoende zichtbaar zullen zijn. Bovendien moeten deze nieuwe lasten op lokaal niveau gedragen worden, zonder dat er sprake is van extra ondersteuning voor de OCMW’s.
Lokale besturen en OCMW’s zullen in de toekomst in toenemende mate actief mee naar antwoorden moeten zoeken op allerlei sociale vraagstukken. Onder meer het activeren van kansengroepen en een lokaal sociaal beleid zijn verantwoordelijkheden die door de regionalisering grotendeels bij de OCMW’s komen te liggen. Mede daarom is het belangrijk dat men zoekt naar realistische, uitvoerbare scenario’s. Gaat men de maatschappelijke keuze maken om de PWA werkvorm te begraven en vormen van ‘verplichte gemeenschapsdienst en/of mini jobs in te voeren? Het zou getuigen van weinig zin voor goed bestuur of inspiratie om een bestaand systeem te innoveren met behoud van het aanwezige maatschappelijk potentieel. Sommigen verwijzen naar een uitdovingsscenario als toekomst voor de PWA’s. Kansengroepen die er vandaag aan de slag zijn, kunnen dat nog een tijd lang blijven maar gaandeweg zal het systeem plaats maken voor andere werkvormen. Een typisch Belgische oplossing, op zoek naar een haalbaar compromis? Zelf hebben wij veel begrip voor de nood aan overgangsscenario’s maar te onderscheiden van een uitdovingsscenario in een context waarbij voor de maatschappelijke problemen die PWA zou aanpakken geen haalbare en deugddoende perspectieven zijn uitgewerkt.
Tussen de mazen van het net? Een tweede scenario, met een groter maatschappelijk potentieel, lijkt de optie waarbij gewesten kunnen kiezen om de PWA’s werkvorm te integreren en stroomlijnen binnen de bestaande sociale economie pijlers. Recent werd het landschap van de sociale economie grondig hertekend en gestroomlijnd naar de pijlers maatwerk en lokale diensten.
Bij een transfer van PWA diensten en medewerkers, zou dezelfde dienstverlening als type arbeidsvorm gerecupereerd en versterkt kunnen worden. Dat wil zeggen dat de werknemers die nu in een PWA werken, een plaats gaan vinden binnen de werkvorm lokale diensteneconomie of W kwadraat (arbeidszorg). Het nieuwe decreet W kwadraat enerzijds en het decreet lokale diensteneconomie anderzijds, moeten daarvoor een voldoende maatschappelijk perspectief en juridische basis vormen. Personen met nood aan een duwtje in de rug vinden via lokale diensteneconomie hun weg naar een duurzame job. Dit zou een vooruitgang vormen tegenover de realiteit vandaag, waar de PWA werknemers hun activiteit uitvoeren vanuit de status als langdurig werkzoekende en zij een supplement vergoeding op hun werkloosheid krijgen, met het bijbehorende risico van te verglijden in de zogenaamde werkloosheidsval. De pijler ‘lokale diensteneconomie’ is inderdaad ook drager van het DNA van de PWA kenmerken, zoals activering en empowerment van kansengroepen, jobcreatie in combinatie lokale dienstverlening, dit zowel onder de vorm van gemeenschapsdiensten als dienstverlening aan gezinnen. Lokale diensten zijn lokaal ingebed en naar type dienstverlening complementair met de vrije markt en social profit. Anders dan bij PWA werken de medewerkers hier met een arbeidscontract van onbepaalde duur. Met het nieuwe LDE decreet is ook loopbaanbegeleiding gericht op het versterken van doorstroommogelijkheden gegarandeerd van elke werknemer. Dat alles maakt de lokale diensteneconomie tot beter alternatief voor de PWA werkvorm en zo te zien geschikt als toekomstperspectief.
Ten minste, dat is in theorie zo, in de praktijk zou een transitie van PWA naar een Vlaams breed aanbod van lokale diensten wel eens een veel complexer verhaal kunnen worden. Een eerste haalbaarheidsanalyse vanuit ons praktijkonderzoek wijst uit dat met het vooropstellen van kant en klare oplossingen op korte termijn bijzonder voorzichtig moet worden omgegaan. Zowel de lokale diensteneconomie als arbeidszorg zijn als werkvorm vandaag onvoldoende aanwezig of uitgebouwd om een dergelijke omvangrijke groep van nieuwe mensen en diensten op te vangen. De klaverbladfinanciering die de basis moest vormen voor een forse ontwikkeling van de lokale diensteneconomie bleek de voorbije legislatuur voorwerp van stilstand of soms zelfs achteruitgang, mede onder druk van besparingen door de overheid. Ook het departement sociale economie zelf kon slechts met mondjesmaat voorzien in groeipaden om de sector verder te laten ontwikkelen. LDE en arbeidszorg, bij uitbreiding de ruime sociale economie sector zijn stevig afhankelijk van beschikbare overheidsmiddelen en groeimarges om een dergelijke ambitie ook echt waar te maken. Zullen middelen en politieke daadkracht dan afdoende beschikbaar zijn in de volgende legislatuur? Meerdere respondenten spraken tijdens ons onderzoek de bezorgdheid uit over haalbaarheidsperspectieven vanuit het huidige profiel van de gemiddelde PWAwerknemer. Als deze mensen bijvoorbeeld moeten doorstromen naar de lokale diensteneconomie doen zij dat naar een werkvorm die zich heel wat korter bij de open arbeidsmarkt situeert. Meer werkuren, een hogere productiviteit, een traject gericht op
effectieve doorstroming? De doelstelling wordt niet gecontesteerd, wel de vraag of het type kansengroepen die vandaag in de PWA hun plaats vinden over een potentieel beschikken om dat waar te maken. Wat met de restgroep? Het zal toch niet de bedoeling zijn om mensen massaal te heroriënteren naar arbeidszorg? De kans is wel groot dat er een groep mensen zich vandaag situeren op de breuklijn tussen werk en welzijn, met nood aan extra zorg. Het is mogelijk dat het nieuwe decreet werk en welzijn voor hen soelaas kan bieden. Hun profiel dient echter eerst verder onderzocht te worden zodat zij niet tussen de mazen van het net vallen. Anders dan bij PWA, nagenoeg uitgebouwd op elke locatie, zijn LDE en arbeidszorg vandaag nog niet in die mate gebiedsdekkend. Wat met die plaatsen en/of type diensten waar deze sectoren in het huidige stadium nog waar weinig aanbod hebben? Wij zien bij de sociale economie sectororganisaties wel de gedrevenheid om door te groeien naar een ruimer en gebiedsdekkend aanbod. Om dat waar te maken, staan regionale en lokale overheden en de sector voor belangrijke uitdagingen, dit op vlak van afstemming, het vrijmaken van beschikbare middelen en het vinden van voldoende ondernemerscapaciteit. De realisatie van dergelijke ambities vraagt veel afstemming en daadkracht, is die vandaag voldoende aanwezig? PWA: een vergiftigd politiek geschenk ? Mede door de economische crisis staat arbeid bovenaan op de agenda. De zesde staatshervorming leidt tot een regionalisering van tal van bevoegdheden en middelen. De situatie is complex. Zo rust er op de enveloppe met werk de vloek van de begroting: enerzijds werkgelegenheid creëren, anderzijds
besparen. Slechts weinig politici staan te springen om uitspraken te doen over de toekomst van plaatselijke werkgelegenheidsagentschappen. Lang niet alle partijen nemen een duidelijk standpunt in. De centrum-rechtse partij N-VA deed in het verleden wel reeds klare uitspraken over de PWA’s. Volgens de partij moeten gemeenten de vrijheid krijgen zelf te kiezen of ze een PWA willen oprichten of niet. N-VA is bang dat de PWA’s werkloosheidsval stimuleren en ziet een toekomstige verdwijning van de PWAmaatregel als een heuse besparing. Daarnaast wil NVA besparingen doorvoeren door onder meer de wachtuitkeringen voor jongeren af te schaffen. Zoals al eerder aangehaald, zal dit de druk op lokaal niveau sterk doen toenemen. Meer en meer NVA politici verwijzen ook naar ander opties zoals ‘mini jobs’ en vormen van vrijwillige gemeenschapsdienst. Open VLD gaf al voluit te kennen voorstander te zijn voor gemeenschapsdienst voor alle werklozen in ruil voor uitkeringen. Ook is de partij gewonnen voor het idee de uitkeringen te beperken in de tijd. Na drie jaar worden er geen uitkeringen meer gegeven en moeten de mensen gaan aankloppen bij het OCMW. Samen met N-VA is deze weinig sociale denkrichting volgens de huidige peilingen goed voor 46% van de stemmen. We moeten er dus zeker rekening mee houden dat sociale maatregelen in het gedrang zullen komen wanneer deze centrumrechtse tot rechtse partijen een groter aandeel zouden krijgen in het toekomstige beleid in Vlaanderen. Verbazend is dat er bij linksere partijen als CD&V, sp.a en Groen, weinig tot geen duidelijke standpunten te vinden zijn over de toekomst van PWA’s. Het lijkt soms zoeken op naar de naald in de hooiberg. Kiezers weten bij deze partijen helemaal niet waarop of
waaraan. CD&V benoemt minstens nog in één passage van zijn ‘3D-plan’ aandacht voor de toekomst van PWA en de verdere uitbouw van de lokale diensteneconomie. Concrete maatregelen hiervoor blijven voorlopig nagenoeg onzichtbaar en wij moeten als projectgroep sociale beleidsvoering vaststellen dat ook de belangrijkste stakeholders in Vlaanderen weinig of geen draaiboek klaar hebben in deze nochtans belangrijke kwestie. Bouwen aan perspectieven of verdelen en heersen? Voor ons werd duidelijk dat de piste van een geleidelijke maar weloverwogen overgang van PWA naar de sector van de sociale economie de meest voor de hand liggende oplossing is. Deze oplossing vraagt evenwel om middelen, afstemming, daadkracht van alle betrokken stakeholders, met een bijbehorend plan. Men zal hier niet kunnen voorbijgaan aan wat vandaag bestaat, en aan de noodzaak om op niveau van lokaal sociaal beleid nog sterker te gaan inzetten op deze thema’s, in samenwerking met andere stakeholders. De barometer van de politieke programma’s aan de vooravond van een nieuwe regeerperiode met belangrijke hervormingen aan de agenda oogt weinig hoopvol, als wij kijken vanuit het perspectief van PWA, bij uitbreiding sociale economie perspectieven. Pleidooien voor mini-jobs en vrijwillige gemeenschapsdienst winnen terrein, en dat gaat ten koste van het valoriseren van werkvormen en kansen tot capaciteitsversterking van wat vandaag bestaat aan hefbomen voor activering. Als werkzoekenden zich inschrijven in een ambitieus activeringsplan, als opleidingscentra en sociale economiesectoren hiervoor een platform bieden, dan nog heb je een ‘receptieve open arbeidsmarkt’ nodig om voor
alle mensen plaatsen te voorzien. Wij leven in een competitieve kenniseconomie en arbeidsmarkt, waar perspectieven voor werknemers afhankelijk blijken van internationale en economische ontwikkelingen. Europa streeft naar een werkzaamheidsgraad van 75 %, maar er is een lange weg af te leggen om dit te realiseren. Kwetsbare groepen worden des te zwaarder getroffen in tijden van crisis, het volstaat naar de cijfers van jongerenwerkloosheid in Europa te kijken ter illustratie. Tegenover een beleid van activering is er nood aan werk, werkbaar werk voor zoveel mogelijk mensen. Dat kunnen wij maar waar maken indien private markt, social profit en publieke sector sterk in hun schoenen staan, en zich geflankeerd weten door een solied en complementair sociale economie aanbod.
operationele beleidsplannen, maar moeten vaststellen dat deze soms ver zoek zijn. Het zullen nochtans de beleidsmakers van morgen zijn, die snel antwoorden moeten gaan formuleren, ook voor de kwetsbare groepen die vandaag aan de slag zijn bij PWA. Als kritische 3e jaarstudente maatschappelijk advisering aan de Sociale Hogeschool Heverlee heb ik vanuit praktijkonderzoek voor het vak sociale beleidsvoering dit artikel geschreven met oog voor de breuklijn activering, arbeidsmarkt en lokaal 1 werkgelegenheidsbeleid. Ik zou vanuit dit oogpunt dan ook aandacht willen vragen voor duurzaamheid met betrekking tot investeringen in integratie van kansengroepen. Duurzaamheid staat immers tegenover vormen van dualiteit en sociale uitsluiting, een weg die we als samenleving beter niet inslaan.
Dan en alleen dan, kan een model van participatiestaat ook voldoende sociale perspectieven bieden, vooral voor de meest kwetsbaren.
-Kaat Goorts.
Als studenten maatschappelijke advisering (Sociale School Heverlee) zijn wij hoopvol, maar tegelijk ook bezorgd. Hoopvol, omdat er een maatschappelijk potentieel bestaat om antwoorden te formuleren. Wij mochten de voorbije drie jaren leren van tal van inspirerende voorbeelden, zowel op vlak van arbeidsbemiddeling als sociale economie. Bezorgd, als wij kijken hoe het politieke discours van vandaag zich beweegt naar het voeren van eerder populistische discours. Bezorgd eveneens, omdat wij aan de vooravond van een 6e staatshervorming ons afvragen hoe Vlaanderen dat gaat doen ‘wat wij zelf doen, doen wij beter’? Wij zochten op tal van fora naar samenhangende en
1
Onderliggend aan dit artikel bestaat een breder werkstuk ‘Dossier sociale beleidsvraagstukken december 2013’
