Handreiking voor de vormgeving van een Uitvoeringsorganisatie sociaal domein
Van transitie naar transformatie van de uitvoering in het sociaal domein Sinds 1 januari 2015 hebben gemeenten er drie belangrijke verantwoordelijkheden bij in het sociaal domein: 1. Uitvoering van de jeugdhulpverlening op basis van de nieuwe Jeugdwet; 2. Decentralisatie van extramurale begeleiding van de AWBZ naar de Wmo; 3. De uitvoering van de Participatiewet. Gemeenten hebben zich in 2014 intensief voorbereid op de organisatie van de uitvoering van deze drie nieuwe taken. Daarbij is aandacht gegeven aan het inhoudelijke beleid, de organisatorische uitwerking, de financiën, contracten en de werking in de praktijk. Per 1 januari 2015 zijn de drie taken formeel overgedragen, waarmee de transitiefase formeel afgerond is. De komende periode staat in teken van de verdere ontwikkeling van het sociaal domein: gemeenten zijn zich er van bewust dat het niet primair om de overdracht van taken gaat, maar veel meer om een verandering van de koers en de inrichting van het stelsel. Bij deze noodzakelijke transformatie past een nieuwe manier van organiseren. De eerste stappen zijn daartoe gezet. Tegelijkertijd ligt bij veel gemeenten nog een forse taak om de organisatie, de uitvoering, de aansturing en de verantwoording efficiënt, effectief, transparant en integraal in te richten. Daarbij stellen gemeenten zich de volgende vragen: a. Hoe gaan we zo goed en efficiënt mogelijk werken in de keten: van ‘voorveld’ (preventie), naar laagdrempelige ondersteuning en begeleiding, tot aan toegang naar passende en betaalde (specialistische) zorg voor die gevallen waarin dat nodig is? b. Kunnen we de drie nieuwe taken in het sociaal domein in de uitvoering ook bundelen/integreren?
c. Hoe zetten we efficiënt de achterliggende organisatie (de backoffice) op die toeziet op financiën, contracten, prestaties en verantwoording? d. Wat gaan we in de uitvoering lokaal doen en wat eventueel (sub)regionaal, en hoe richten we de (sub)regionale samenwerking dan in en hoe sturen we die aan? e. Hoe houden we politiek-bestuurlijk, maar ook ambtelijk, ‘grip’ op het presteren van de gemeente op het sociaal domein? Wij benoemen deze vragen, omdat ze passen in het transformatieproces dat met de decentralisaties gepaard gaat. Een proces van het toebedeeld krijgen van verantwoordelijkheden naar het vervolgens zo goed en betaalbaar mogelijk geven van uitvoering daaraan. Om daar zorg voor te dragen, is een wijkgebonden, gemeentelijke en/of (sub)regionale) organisatie nodig, die wij noemen: Uitvoeringsorganisatie sociaal domein. In deze handreiking werken wij de elementen van deze uitvoeringsorganisatie uit, benoemen we de belangrijkste keuzes met betrekking tot de organisatie (schaalniveau en integraliteit) en de governance (regie en sturing). Wij doen u handreikingen voor de invulling van deze keuzes.
Uitvoeringsorganisatie sociaal domein vraagt aandacht voor beleid, uitvoering én ondersteuning Om uitvoering te geven aan de bestaande en nieuwe taken in het sociaal domein hebben gemeenten een Uitvoeringsorganisatie sociaal domein nodig. Dat wil zeggen, een organisatie die zorgdraagt voor het uitvoeren van de taken in het sociaal domein, zowel inhoudelijk, juridisch (met contracten) als financieel. Ten aanzien van de vormgeving van een Uitvoeringsorganisatie sociaal domein, maken wij onderscheid tussen beleid, uitvoering en ondersteuning.
Wij veronderstellen dat beleid nadrukkelijk inspeelt op de (zorg)vraag van (kwetsbare) inwoners. Het is primair een lokaal vraagstuk, dat vraagt om lokale inkleuring en wat ons betreft toebehoort aan het lokale gemeentebestuur. Zij formuleert de beleidsdoelstellingen en geeft de kaders voor de uitvoering aan. De lokale invulling van beleid neemt natuurlijk niet weg dat sprake kan zijn van het in (sub)regionaal verband oppakken van de uitvoering van deze (mogelijk afwijkende) beleidskeuzes en het op diezelfde schaal organiseren van de ondersteuning van deze uitvoeringstaken. De uitvoering richt zich op de werkzaamheden in het veld, waarbij onder de verantwoordelijkheid van het bestuur zorg wordt gedragen voor een efficiënte en passende uitvoering van beleid, die recht doet aan de achterliggende gedachten van de decentralisaties. Deze uitvoering - die belegd kan worden in een formele uitvoeringsorganisatie, maar ook in een informeel netwerkverband georganiseerd kan worden – kan wat meer op afstand van de gemeente staan of zelfs met bestuurlijk mandaat kunnen opereren. De ondersteuning heeft betrekking op de zogenaamde PIJOFACH-taken. Oftewel, de ondersteunende processen op het terrein van P&O, financiën en bijvoorbeeld ook juridische zaken, die benodigd zijn om de uitvoeringstaken optimaal te faciliteren.
Slimme verbindingen aanbrengen tussen front-, mid- en backoffice De Uitvoeringsorganisatie sociaal domein kan uit drie onderdelen worden opgebouwd. We noemen deze onderdelen in dit artikel; de front-, mid- en backoffice. Als we deze drie onderdelen met elkaar in verband brengen, dan ontstaat het volgende beeld:
1
Veelal, maar niet uitsluitend vormgegeven in een Klant Contact Centrum (KCC).
Figuur 1: Weergave Uitvoeringsorganisatie sociaal domein.
We lichten de onderdelen van het figuur één voor één nader toe, inclusief de bestuurlijke schil van de governance. De frontoffice vormt voor inwoners de integrale toegang tot begeleiding, ondersteuning en zorg. Vanuit de verschillende disciplines binnen het sociaal domein nemen medewerkers plaats in deze lokaal vormgegeven sociale stad-, dorp- of wijkteams. Medewerkers met ‘een brede blik’ stellen vanuit deze rol, samen met de zorgvrager een passende aanpak op, waar nodig op meerdere onderdelen van het sociaal domein. Vanuit deze toegangsfunctie kan direct ondersteuning en begeleiding worden geleverd, of kan worden doorverwezen naar specialistische hulp en zorg. De frontofficefunctie in de wijk moet daarbij zijn afgestemd op de dienstverlening door de gemeente op het gemeentehuis.1 De midoffice bestaat uit een kleine sectorale eenheid per taakveld in het sociaal domein. De midoffice is op strategisch en tactisch niveau
verantwoordelijk, beoordeelt inhoudelijk de geleverde prestaties van zorgaanbieders en jaagt de verdere transformatie aan. Hier zit dus ook (een gedeelte van) de beleidsvoorbereiding rondom de gedecentraliseerde taken. Een integrale backoffice zorgt voor de optimale ondersteuning van het uitvoeringsproces. Hierin zijn alle ondersteunende taken ondergebracht, die nodig zijn om de front- en midoffice te kunnen laten functioneren. De backoffice zorgt voor een tactische analyse van informatie over de prestaties in het sociaal domein en houdt controle op financiën, contracten en verantwoording richting gemeentebesturen en het Rijk.
verhoogd doordat elke gemeente voor de uitvoering van het sociaal domein verplicht deelnemer is in intergemeentelijke samenwerkingsverbanden en eventueel ook vrijwillig taken in gezamenlijkheid organiseert. Deze samenwerkingsverbanden bestaan lang niet altijd uit dezelfde gemeenten. Dat maakt dat er sprake kan zijn van een ‘lappendeken’ aan intergemeentelijke samenwerkingsverbanden. Dit maakt het voor de ambtelijke organisatie, maar ook voor college en raad, niet gemakkelijker.
De backoffice van het sociaal domein nog wat nader beschouwd
Governance als schil om het model De ‘governance’ vormt de bestuurlijke schil om het model van de uitvoeringsorganisatie: het betreft de rol van de gemeente en de wijze waarop de gemeenten grip houdt op haar complexe omgeving. De gemeente is in het speelveld de enige partij met democratisch gelegitimeerd bestuur en heeft hierdoor een bijzondere positie en verantwoordelijkheid, onder andere als de bewaker van het speelveld. Dit vraagt om een duidelijk sturingsinstrumentarium en heldere, maatschappelijke doelstellingen en indicatoren voor controle en verantwoording. De gemeente, en dus haar uitvoeringsorganisatie, dient positie te bepalen in het speelveld van het sociaal domein, waarbij het behalen van de maatschappelijke doelen voor inwoners centraal staat. Er zijn verschillende vormen voor de wijze waarop de gemeente haar rol invult: faciliterend, regisserend of participerend. De rol die de gemeente kiest, heeft ook consequenties waarop geanticipeerd moet worden: hoe verhoudt de gemeente zich tot zorgaanbieders en andere maatschappelijke instellingen en hoe komt dit in de relatie tot uitdrukking? Hoe geeft de gemeente maatschappelijke initiatieven en innovatieve ideeën een plek? Hoe kunnen de bij het sociaal domein betrokken partijen samenwerken aan het behalen van de gezamenlijke doelstellingen en wat is ieders rol daarin? Hoe blijft de gemeente ‘in control’ als het gaat om de uitvoering en hoe kan het verantwoordingssysteem het beste worden ingericht? De complexiteit van deze vragen wordt
De backoffice ondersteunt het primaire proces binnen de uitvoeringsorganisatie en zorgt ervoor dat de uitvoeringsorganisatie in control is op het terrein van financiën, prestaties, contracten en verantwoording. Het vormt de ruggengraat van de uitvoering in het sociaal domein. Op basis van analyses en een aantal recente trajecten die wij mochten begeleiden, hebben wij voor uw beeldvorming een eerste rudimentaire uitwerking gemaakt van de functies in de backoffice. Daarbij hebben wij een indicatieve inschatting gemaakt van de formatieomvang die nodig is om aan de bijbehorende taken invulling te kunnen geven. De benodigde formatie per taakveld in de backoffice is gekoppeld aan de omvang van het beschikbare budget voor de zorgverlening op de drie gedecentraliseerde taken. De omvang van de formatie is daarbij afgezet tegen 10 mln. euro aan beschikbaar budget. Tabel 1: Backoffice taken en formatie. Taken
Formatie indicatie
Inkoop en aanbesteding
0,40
Financieel beleid
0,10
Accountmanagement
0,30
Contractbeheer
0,15
Financiële administratie
0,20
Informatievoorziening
0,15
Planning en control
0,25
Servicedesk
0,05
Totaal formatie, per 10 mln.
1,60
In deze uitwerking zitten geen uren voor management, secretariaat, communicatie en HRM. Bij inkoop zitten ook de uren voor de juridische uitwerking van contracten. Uiteraard moet deze analyse per situatie nader verfijnd worden. Voor nu geeft het een indicatie.
10 kenmerken van een Uitvoeringsorganisatie sociaal domein Als we nader inzoomen op de voorgaande opzet van een Uitvoeringsorganisatie sociaal domein, kunnen we tien ideaaltypische kenmerken van de Uitvoeringsorganisatie definiëren: 1. Is dichtbij de inwoner, de zorgvrager op toegankelijke en klantvriendelijke wijze georganiseerd; 2. Kent een efficiënte inrichting van werkprocessen bij het verlenen van zorg dan wel ondersteuning, zonder daarbij maatwerk uit het oog te verliezen; 3. Beschikt over een adequaat managementinformatiesysteem, dat ook in staat is beleidsprestaties te monitoren; 4. Combineert inhoudelijk betrokken medewerkers met stevige professionals op inkoop, aanbesteding, contractbeheer en accountmanagement; 5. Heeft een heldere opdracht van gemeentebestuur of van meerdere gemeentebesturen, gebaseerd op concrete beleidsdoelstellingen; 6. Wordt bedrijfsmatig aangestuurd met duidelijke aansturings- en verantwoordingslijnen en met een heldere verdeling van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden; 7. Kent een formatieve en financiële omvang die aansluit bij de (fluctuerende) zorgvraag;
8. Beschikt over een flexibele schil om fluctuaties in het werkaanbod op te vangen; 9. Beschikt over hoogwaardige ICTvoorzieningen, die plaats- en tijdonafhankelijk werken mogelijk maken; 10.Is in staat te anticiperen op nieuwe ontwikkelingen ingegeven vanuit het veld, lokaal veranderende wensen vanuit opdrachtgevende gemeentebesturen, of bijstelling van landelijke beleidslijnen.
Drie stappen tot vormgeving Uitvoeringsorganisatie sociaal domein Om te komen tot een lokale en/of een (sub)regionale Uitvoeringsorganisatie sociaal domein, voorzien wij drie processtappen: 1. Het maken van een kadernotitie; 2. Het opstellen van een inrichtingsplan; 3. Het inrichten van de organisatie. We lichten deze stappen nader toe.
Stap 1: Maken van kadernotitie De kadernotitie dient vooral om politiek, bestuurlijk en ambtelijk eenzelfde gedragen beeld te krijgen bij wat wenselijk en haalbaar is. Het betreft een schetsontwerp van de beoogde Uitvoeringsorganisatie sociaal domein. In een dergelijke kadernotitie kan het volgende worden uitgewerkt en vastgelegd: a. Beleidsdoelstellingen en eventueel de gewenste lokale kleuring van beleid; b. Doelstellingen uitvoeringsorganisatie (kwaliteit, en kosten); c. Afspraken over de mate waarin en wijze waarop het gemeentebestuur ‘grip’ kan houden op de (gezamenlijke) uitvoeringsorganisatie; d. Het takenpakket van de front-, mid- en backoffice, waarbij antwoord moet komen op de vraag; wat lokaal, wat regionaal? e. Dienstverleningsconcept met aandacht voor ‘nabijheid’ van dienstverlening; f. Financiële kaders en uitgangspunten, ook ten aanzien van de backoffice;
g. Vertaling van kaders naar vorm (grofstructuur), eventueel voorzien van varianten daarin en afwegingsmodel om tot keuze te komen; h. Sturings- en inrichtingsprincipes voor de fijnstructuur; i. Doorkijk op vervolgproces tot aan startmoment. Deze kadernotitie dient, voorzien van advies door ondernemingsraad/-raden, vastgesteld te worden door college(s) en tenministe ter kennnisgeving te worden aangeboden aan de gemeenteraad/raden. Hierdoor ontstaat een stevig fundament onder het vervolgproces.
Stap 2. Opstellen van een inrichtingsplan uitvoeringsorganisatie Een inrichtingsplan is een nadrukkelijke verfijning van de kadernotitie en is dusdanig concreet dat op basis hiervan de opzet en vorming van de uitvoeringsorganisatie kan plaatsvinden. Het inrichtingsplan is, voorzien van eventuele uitwerking van een juridisch construct en begrotingsconsequenties, ook het formele besluitvomingsdocument voor colleges, raden en medezeggenschap. Op basis van deze besluitvorming kan de organisatie worden ingericht c.q. de reorganisatie worden opgestart.
kaders uit de kadernotitie en conform de fijnstructuur uit het inrichtingsplan. In deze fase is er veel aandacht nodig voor de personele aspecten: het komen tot een sociaal plan/statuut, de selectie van leidinggevenden, de plaatsingsprocedure van medewerkers, functiehuis, etc cetera. Daarnaast moet een aantal formele zaken ingeregeld worden, zoals een organisatieverordening, mandaat- en delegatiebesluiten, een directiestatuut en een financiële verordening. Ook moeten keuzes gemaakt worden rondom de I&A-voorzieningen, zowel voor wat betreft de techniek als de informatiebehoeften en daarbij passende pakketten. Deze formele zaken staan nog los van het ‘echte’ werk; het afstemmen, verfijnen, inregelen en waar nodig standaardiseren van werkprocessen. Met het oog op kennis van de lokale situatie, betrokkenheid en draagvlak is het wenselijk om de ‘bouwfase’ door het toekomstige management – in de rol van kwartiermaker – en de betrokken medewerkers zelf te laten uitwerken. Zo gaat de projectorganisatie (‘growing concern’) op de startdatum natuurlijk over in de ‘going concern’.
Doorlooptijd In een inrichtingsplan kan het volgende worden uitgewerkt: a. Takenlijst en formatieoverzicht; b. Fijnstructuur van de uitvoeringsorganisatie; c. Processen, producten en diensten; d. Dienstverleniningsmodel vanuit de backoffice; e. Juridische vormgeving (indien van toepassing); f. Beoogde cultuur en werkwijzen; g. Huisvesting en naamgeving; h. Financiën, waaronder meerjarenbegroting, raming incidentele middelen en eventuele kostenverdeelsystematiek en inverdientermijn; i. HRM-gevolgen: formatie en plaatsingsplan.
Stap 3. Inrichten van de Uitvoeringsorganisatie Als laatste stap in het proces vindt de inrichting van de uitvoeringsorganisatie plaats, binnen de
Onze ervaring leert dat het proces van verkennende bestuurlijke gesprekken, als opmaat voor een kadernotitie, tot en met de feitelijke start van de (gezamenlijke) uitvoeringsorganisatie een periode van 1 tot 1,5 jaar in beslag neemt. Naast de tijd en ruimte die nodig is om tot afstemming over keuzen en inhoudelijke uitwerkingen te komen, vergen namelijk ook de formele besluitvormingsprocedures de nodige doorlooptijd. Ter illustratie schetsen we het proces rondom het inrichtingsplan, nadat het ambtelijk is afgerond: a. Vaststellen stuurgroep; b. Voorgenomen besluit college; c. Adviestermijn OR (gangbaar is zes weken); d. Definitief besluit college; e. Technische toelichting aan raad; f. Behandeling raadscommissie; g. Besluitvorming in gemeenteraad.
Rekening houdend met de benodigde termijn voor de aanbieding van stukken, komt alleen een dergelijk besluitvormingstraject al snel uit op een periode van circa drie maanden.
Slotoverweging rondom dilemma ‘lokaal versus regionaal’ In dit artikel is een aantal keer de vraag aangestipt; wat doe je lokaal, wat doe je (sub)regionaal? Voor veel gemeenten een waar (bestuurlijk) dilemma. Hoe de vormgeving en aansturing van de uitvoeringsorganisatie ook gaat plaatsvinden, één ding staat voorop: de uitvoering moet zo dicht mogelijk bij de inwoners, de (potentiële) zorgvragers georganiseerd worden. Dat wil zeggen in wijken en buurten, samen met instellingen en zo veel mogelijk gericht op daar waar er behoefte en vraag is naar ondersteuning, begeleiding en zorg. De uitvoeringsorganisatie moet dus breed vertakt zijn en diep geworteld in het lokale sociale werkveld. Dit betekent niet dat iedere wijk zijn eigen uitvoeringsorganisatie en zijn eigen backoffice moet krijgen. Dat zou suboptimaal, inefficiënt en veel te kostbaar worden. De uitvoeringsorganisatie wordt modelmatig bezien dus gekenmerkt door lokale vestigingen, maar kent één centrale (mogelijk subregionale) organisatie en aansturing. Die gezamenlijkheid in de uitvoering – zonder de lokale beleidsautonomie aan te tasten – zal vooral gezocht worden door kleinere en middelgrote gemeenten. Voor grotere gemeenten is de noodzaak tot samenwerking minder groot en kan de Uitvoeringsorganisatie sociaal domein een eigen gemeentelijke organisatie zijn. Daar waar er sprake is van een zoektocht naar vormgeving van de samenwerking op het sociaal domein in een (sub)regionale uitvoeringsorganisatie, doen wij u de suggestie om daarbij nadrukkelijk de bestaande
samenwerkingsverbanden in (sub)regionaal verband en/of de ontwikkelingen in de richting van schaalvergroting in ogenschouw te nemen. Congruentie van samenwerkingspartners en het onderbrengen van taken op het sociaal domein binnen bestaande, of in aankomst zijnde structuren verdient modelmatig bezien de voorkeur. Het voorkomt het ontstaan van een ‘lappendeken’ aan structuren en verbanden, waarop gemeenteraden en colleges het zicht en de grip dreigen te verliezen.
Een handreiking in uw denkproces In deze handreiking hebben wij u een beeld gegeven van hoe wij aankijken tegen het proces en de inrichting van een Uitvoeringsorganisatie sociaal domein. Wij hebben geschetst hoe beleid, uitvoering en ondersteuning georganiseerd kunnen worden in de front-, mid- en backoffice op verschillende schaalniveaus en rekening houdend met de gewenste mate van integraliteit tussen taken in het sociaal domein. Daarbij hebben wij de dilemma’s geschetst in de wijze waarop de gemeente grip houdt op de uitvoering. Voor meer achtergronden en nadere verdieping kunt u altijd vrijblijvend contact met ons opnemen.
Culemborg, juni 2015 SeinstravandeLaar B.V.
Meer informatie over deze handreiking of onze dienstverlening? SeinstravandeLaar B.V. Organisatieadviseurs voor de publieke sector Postbus 450, 4100 AL Culemborg
www.seinstravandelaar.nl @Seinstra_vdLaar
Partners drs. Arno Seinstra drs. Stan van de Laar
[email protected] [email protected]
Team Sociaal Domein mr. Mirjam van der Bent-Crezee drs. Dirk Spannenburg Joost Janssen MSc. Jody van Diemen MSc.
[email protected] [email protected] [email protected] [email protected]
