Voorstel voor een gezamenlijke gemeentelijke aanpak ‘Informatievoorziening Sociaal Domein’ Van: bureau VNG, programma 3D Aan: de VNG-‐commissies: Jeugd, Gezondheid & Welzijn, Gemeentelijke Dienstverlening & Informatiebeleid en Werk & Inkomen Versie: d.d. 9 september 2013
1. Inleiding Per 1 januari 2015 worden de gemeenten verantwoordelijk voor de uitvoering van de jeugdzorg, grote delen van de AWBZ/WMO en de Participatiewet. Dit is een enorme opgave. De decentralisaties leiden budgettair gezien grosso modo tot een verdubbeling van het gemeentefonds. Tegelijkertijd worden gemeenten geacht een forse bezuiniging te realiseren ten opzichte van de budgetten die Rijk en provincies beschikbaar hadden voor deze taken. Naast bezuinigingsdoelstellingen voorzien het kabinet én de gemeenten ook een integrale benadering van vraagstukken in het sociale domein. De inzet is om cumulatie van hulpverleners, doublures in diensten, voorzieningen en producten te stoppen, burgers zelf meer regie te geven en de eigen kracht het vertrekpunt te laten zijn. Door een integrale benadering moet de dienstverlening beter aansluiten op de behoeften van de burger en worden teruggebracht naar voor de maatschappij haalbare kosten. Deze integrale benadering heeft forse gevolgen voor de ICT van gemeenten en voor de informatie-‐ voorziening in het sociaal domein. Het afgelopen half jaar heeft KING, in opdracht van VNG en Rijk, een verkenning uitgevoerd naar de informatievoorziening in het sociaal domein (VISD).1 Op 25 juli j.l. heeft de stuurgroep VISD de resultaten daarvan vastgesteld.2 De rapportage is tot stand gekomen in directe samenwerking met ca. 60 gemeenten, de betrokken departementen, (koepels van) zorginstellingen en ICT-‐leveranciers. Wij menen dan ook te kunnen stellen dat voor de inhoud groot draagvlak bestaat.
2. Verkenning informatievoorziening: noodzaak en kansen Het Eindrapport VISD brengt het vraagstuk van de Informatievoorziening in het sociaal domein nauwgezet in beeld, en schetst handelingsperspectieven voor gemeenten en Rijk om ieder hun verantwoordelijkheid te nemen en zo gezamenlijk een Informatievoorziening in het sociaal domein te ontwikkelen die de bovengenoemde integrale benadering ondersteunt. 1
Het volledige rapport en de bijlagen van de Verkenning Informatievoorziening Sociaal Domein (VISD) zijn te downloaden op: http://new.kinggemeenten.nl/decentralisaties 2 De stuurgroep VISD bestaat uit de gemeentesecretarissen van Utrecht en Enschede, de Programmamanager 3D van de VNG, de directeuren Jeugd, en Maatschappelijke Ondersteuning van VWS, de directeur Justitieel Jeugdbeleid van VenJ, de directeur Uitvoeringsbeleid en naleving van SZW, de directeur Burgerschap en Informatiebeleid van BZK, en een onafhankelijk voorzitter (Herman Schartman).
1
Het rapport laat zien hoe gemeenten hun informatievoorziening zo kunnen inrichten dat zij regie kunnen voeren op de dienstverlening bij multiprobleemsituaties, hoe daarbij gebruik gemaakt kan worden van bestaande systemen die veel bij gemeenten worden gebruikt, en op welke onderdelen het ontwikkelen van nieuwe voorzieningen gewenst is. Een eerste Programma van Eisen voor een ICT-‐systeem ter ondersteuning van sociale wijkteams is als bijlage bij het rapport bijgevoegd. Het rapport schetst ook een systematiek voor benchmarking, statistiek en beleidsinformatie waarbij de administratieve lasten voor instellingen in het sociale domein, en gemeenten fors worden beperkt. Het rapport gaat voorts in op de aansluiting tussen de gemeentelijke informatievoorziening en de informatievoorziening in de afzonderlijke domeinen – SUWI, Jeugd en Zorg & Maatschappelijk Ondersteuning – en hoe deze op een efficiënte en effectieve manier tot stand kan worden gebracht. En last but not least, gaat het rapport in op het spanningsveld tussen gegevensuitwisseling in het sociale domein en het borgen van de privacy.
3. Gezamenlijke aanpak is nodig De Verkenning heeft vele kansen in beeld gebracht. Het verzilveren van die kansen vraagt erom dat de Informatievoorziening in het Sociale Domein hoog op de bestuurlijke agenda van de decentralisaties komt te staan. Daarnaast vraagt het dat de gemeenten de informatievoorziening in gezamenlijkheid oppakken in nauwe samenwerking met het Rijk. Pakken gemeenten de informatievoorziening nu niet in gezamenlijkheid op, dan leidt dit tot fragmentatie van de informatie-‐infrastructuur en een gebrekkige informatievoorziening voor professionals, onnodige administratieve lasten voor burgers en instellingen in het sociale domein, en onnodige kosten doordat schaalvoordelen niet gerealiseerd worden. Dit uit zich onder andere in: • Individuele gemeenten die in combinatie met leveranciers individueel antwoord op de informatie-‐uitwisseling uitdenken met als gevolg een groot palet aan talen en systemen die niet met elkaar communiceren. • Gegevensstandaarden en technische standaarden tussen gemeenten en zorgverzekeraars en zorgaanbieders die niet op elkaar zijn afgestemd en een grote variatie in berichten noodzaakt. • Gemeenten die ieder op eigen wijze uitvoerings-‐ en managementinformatie vragen aan de instellingen. Hierdoor zullen de administratieve lasten sterk stijgen ten opzichte van de huidige situatie. De Verkenning concludeert daarom dat een gezamenlijke aanpak en coördinatie nu nodig zijn, om te zorgen dat… • De burger straks eenduidig wordt geïnformeerd, eenduidig toegang heeft tot zijn eigen gegevens, en niet onnodig wordt geconfronteerd met administratieve lasten omdat verschillende gemeenten of zorgaanbieders eigen eisen stellen aan de vorm waarin informatie aangeleverd moet worden. • Elke gemeente niet voor zich hoeft te bedenken welke informatie uitgewisseld kan worden, in welke standaarden, via welke infrastructuur en via welke ICT-‐systemen. Een gecoördineerde aanpak zal hierin veel geld besparen. • Elke gemeente niet voor zichzelf een programma van eisen hoeft te maken voor een ICT-‐ systeem ter ondersteuning van de sociale wijkteams / integraal werken. 2
•
• • •
Zorgaanbieders niet worden geconfronteerd met per gemeente verschillende eisen ten aanzien van informatieuitwisseling, gegevensstandaarden en (administratieve) processen. Gegevensuitwisseling tussen de domeinen jeugd, zorg en werk & inkomen mogelijk is. Het rijk en gemeenten kunnen beschikken over beleidinformatie die nodig is vanuit hun verantwoordelijkheid voor het stelsel of voor de lokale invulling van het sociaal domein. Gemeente eenduidig kunnen communiceren met bestaande of in ontwikkeling zijnde ketens (zoals de Suwi-‐keten, de justitiële keten in de jeugdzorg (CORV), de Awbz/ZvW-‐ keten (i-‐HLZ en AZR) en het stelsel van basisregistraties)
Indien gemeenten dit soort punten later, nadat de decentralisaties in werking zijn getreden, alsnog willen repareren, zal dit grote afstemmings-‐ en ontvlechtingsproblemen met zich meebrengen en bijbehorende (ICT-‐)kosten.
4. Uitgangspunten bij een gezamenlijke ICT-‐aanpak Er is potentieel veel geld te besparen3 door met alle gemeenten gezamenlijk de ICT-‐ontwikkeling en de informatievoorziening op te pakken. Aan de andere kant kennen (grote) ICT-‐projecten risico’s. Daarbij komt dat de eventuele standaardisatie in de ICT-‐ontwikkeling moet passen binnen de bredere uitgangspunten van de decentralisaties. Bij de hieronder voorgestelde gezamenlijke aanpak van de informatievoorziening gelden de volgende uitgangspunten: 1. De gemeentelijke beleidsvrijheid bij het inrichten van de bedrijfsvoering staat voorop. Een gestandaardiseerde informatievoorziening moet verschillende gemeentelijke werkwijzen kunnen faciliteren. 2. De gemeente is en blijft zelf verantwoordelijk voor het verwerven van de ICT-‐systemen ter ondersteuning van de eigen werkprocessen. Er wordt niet één groot nieuw landelijk ICT-‐ systeem ontwikkeld, waarop alle gemeenten gaan aansluiten. Vanuit de landelijke aanpak worden wel referentie werkprocessen en een referentie Program van Eisen (ICT-‐specificaties) geleverd, op grond waarvan de gemeente zélf haar eigen keuzes kan maken voor een ICT-‐ pakket en een leverancier. 3. Zoveel mogelijk wordt hergebruik gemaakt van bestaande ICT-‐voorzieningen en infrastructuren in het sociaal domein. De aanpak is vooral gericht op het slim verbinden van het bestaande, en zo min mogelijk op het nieuw realiseren van ICT-‐voorzieningen.
3
In de Verkenning VISD is een poging gedaan om de omvang van deze besparingen te ramen. In de praktijk blijkt het lastig een kwantitatief onderbouwde raming te geven. Dit komt door de diversiteit aan werkwijzen in gemeenten, en door het feit dat de precieze invulling van het sociaal domein de komende jaren nog vorm moet krijgen. Een voorzichtige raming is dat een gezamenlijke gemeentelijke ICT-‐aanpak uiteindelijk aan directe ICT-‐ investeringen enkele tientallen miljoenen euro’s kan besparen. Als in de berekening ook de besparingen in de nieuwe manier van werken wordt meegenomen (zoals verlaging administratieve lasten, standaardisatie van enkele administratieve processen, minder dienstverlening door vroegtijdig signaleren van risico’s e.d.) dan bedragen de potentiële besparingen tot enkele honderden miljoenen euro’s. Hierbij is het echter moeilijk te bepalen of de besparingen toegerekend kunnen worden aan de ICT-‐toepassing, of aan de innovatie in de werkwijzen zelf.
3
4. De aanpak is er op gericht om gemeenten te helpen op 1 januari 2015 werkende oplossingen te hebben, bijvoorbeeld in de ICT-‐ondersteuning van sociale wijkteams. De aanpak is daarmee vooral pragmatisch, realistisch en gericht op snel resultaat. 5. De aanpak krijgt vorm vanuit de praktijk. De inhoudelijke uitwerking van de informatievoorziening vindt plaats in enkele zogeheten ’Living Labs’, van waaruit de ervaringen en kennis generiek worden gemaakt voor álle gemeenten. 6. De eigen kracht en verantwoordelijkheid van burgers staan ook in de gegevensuitwisseling en informatievoorziening voorop. Dit betekent dat burgers waar mogelijk zélf toegang kunnen hebben tot hun eigen gegevens (desgewenst ook digitaal). Betrokken burgers kunnen zoveel mogelijk zelf bepalen met welke partijen gegevens wel of niet gedeeld mogen worden. 7. In technische zin worden bij voorkeur (conform ‘comply or explain’) de bestaande standaarden en voorzieningen vanuit de e-‐overheid gebruikt. Het gaat dan in elk geval om de landelijke standaarden en afspraken in het kader van het NUP – het Nationaal Uitvoeringsprogramma Dienstverlening en E-‐overheid. Daarnaast zal bij het gebruik van kerngegevens worden aangesloten bij de systematiek van het stelsel van basisregistraties. Tenslotte zijn de bestaande gemeentelijke standaarden (o.a. StUF, en de architectuur-‐ standaarden vanuit Gemma) leidend.
5. Voorstel voor inhoudelijke uitwerking De Verkenning VISD heeft ruim 50 aanbevelingen opgeleverd, die zijn te bundelen in 6 inhoudelijke lijnen. Het voorstel is deze 6 lijnen vorm te geven in een ‘Actieprogramma Informatievoorziening Decentralisaties’. Het actieprogramma bouwt zo aan een gezamenlijke en samenhangende informatievoorziening voor gemeenten in het sociaal domein. Daarnaast zijn er 2 ondersteunende actielijnen, die helpen om te zorgen dat de informatievoorziening goed kan landen in de gemeenten, en aansluit op de uitvoeringspraktijk. De inhoudelijke actielijnen zijn: 1. Specificaties voor een ICT-‐regiesysteem voor gemeenten 2. Zelfredzaamheid en ICT 3. Keteninformatisering sociaal domein: één beveiligd gegevensknooppunt voor ontsluiting gegevensuitwisseling met organisaties in het sociaal domein 4. Eenduidige systematiek voor benchmarking, statistiek en beleidsinformatie 5. Eenheid van taal: standaardisatie van gegevensdefinities, werkprocessen en (administratieve) procedures 6. Privacybescherming en informatiebeveiliging De ondersteunende actielijnen zijn: 7. Kennisontwikkeling en ondersteuning 8. Praktijkervaringen in living labs De samenhang tussen de actielijnen is als volgt te begrijpen. Een integrale aanpak in het sociaal domein vraagt van gemeenten een nieuwe werkwijze. Termen als zelfredzaamheid en eigen burgerkracht staan hierin centraal, naast bijvoorbeeld ‘1-‐gezin 1-‐plan’, sociale wijkteams, buurtzorg, frontlijnwerkers en gemeentelijke regie op dienstverlening en inkoop. In de Verkenning is 4
geconstateerd dat het gemeenten op dit moment ontbreekt aan een ICT-‐systeem ter ondersteuning van deze regie. De Verkenning onderkent vier kernfuncties voor zo’n regiesysteem: de registratie van de dienstverlening in samenhang (conform ‘1-‐gezin 1-‐plan’), de inzage in enkele kerngegevens over de betrokkenen (integraal klantbeeld), de beveiligde digitale communicatie tussen gemeente, betrokkenen burgers én hulpverleners en de mogelijkheid om beveiligd risicosituaties te kunnen signalen tussen ketenpartners. De 1e actielijn levert gemeenten een programma van eisen (de technische specificaties), waarmee de gemeente zelf een dergelijk ICT-‐systeem kan verwerven, conform haar eigen wensen en passend op haar eigen inrichting van het sociaal domein. De 2e actielijn regelt de interactie tussen dit regiesysteem en de burger. Het levert bijvoorbeeld een voorziening en standaarden waarmee de burger zelf zijn eigen gegevens in zijn ‘1-‐gezin 1-‐plan’ kan inzien. De 3e actielijn regelt de interactie met het professionele veld. Het levert een ICT-‐voorziening om (beveiligd) elektronische communicatie met de professionals in ketens mogelijk te maken. De 4e actielijn levert een eenduidige systematiek om uit deze manier van werken landelijk enkele (geanonimiseerde) kerngegevens ten behoeve van benchmarking en statistiek af te leiden, geautomatiseerd en zonder extra administratieve lasten. De 5e en 6e actielijn (standaarden en privacy & beveiliging) zijn randvoorwaardelijk om de communicatie in de keten tussen burgers, gemeente en de hulpverleners mogelijk te maken. Elke actielijn bevat een opdracht om een aantal onderdelen van de gemeentelijke informatie-‐ voorziening in het sociale domein op 1 januari 2015 gereed en geïmplementeerd te hebben. De 6 plus 2 actielijnen zijn in Bijlage 1 inhoudelijk nader toegelicht.
6. Aanpak vanuit de praktijk: ‘Living Labs’ In de aanpak staat de ontwikkeling vanuit de praktijk centraal, waarbij het uitgangspunt geldt dat op 1 januari 2015 de gemeenten over werkende voorzieningen kunnen beschikken. Om snelheid te kunnen maken gaan enkele gemeenten in samenwerking met het Rijk al experimenteren met de geschetste oplossingen, om deze te toetsen op werkbaarheid, uitvoerbaarheid en verder te verfijnen. Vanuit het Actieprogramma wordt dit proces gecoördineerd, en worden de ervaringen vanuit de Living Labs generiek gemaakt voor alle gemeenten. Daarnaast worden via het Actieprogramma de inzichten gedeeld, verzameld en benut ten behoeve van de uitwerking van de verschillende actielijnen. Tenslotte zal het Actieprogramma ook actief op zoek gaan naar goede voorbeelden en werkwijzen in alle andere gemeenten. Deze voorbeelden zullen via een kennisplatform worden gedeeld. Er zullen Living Labs worden ingericht in de gemeenten Eindhoven, Enschede en Utrecht. Deze gemeenten experimenteren al met een invulling van regie in het sociale domein, en zijn al ver gevorderd in het vormgeven van de ICT-‐ondersteuning daarbij. Daarbij hebben deze gemeenten een onderling verschillende invulling van de gemeentelijke regiefunctie gekozen. Deze verschillen zijn van belang, om te blijven zorgen dat het Actieprogramma en de ICT-‐ondersteuning aansluit bij diversiteit in werkwijzen die gemeenten kiezen in het sociaal domein. 5
Naast de drie gemeenten zal er samen met de ‘Digitale Steden Agenda – de Zorgende Stad’ (DSA)4 een Living Lab worden ingericht. Dit Lab is gericht op het ontwikkelen van tools om de burger nauwer bij de dienstverlening te betrekken en de zelfredzaamheid met ICT te ondersteunen (actielijn 2).
7. Financiering, governance en besluitvorming Het Actieprogramma ondersteunt gemeenten om zoveel mogelijk vóór 1 januari 2015 haar eigen informatievoorziening rondom de decentralisaties op orde te brengen. Het programma is primair ván, vóór en dóór de gemeenten zelf. Daarnaast is er betrokkenheid vanuit het Rijk om een aantal randvoorwaarden in te vullen (in bijlage 1 is voor elke actielijn aangegeven wat de gevraagde betrokkenheid van het Rijk is). Het programma loopt vanaf december 2014 tot en met zomer 2015. In bijlage 1 is indicatoef aangegeven hoe de actielijnen in de tijd worden ingevuld. Een gedetailleerde planning wordt op dit moment nog uitgewerkt. Het voorstel is de financiering van het programma vorm te geven door een eenmalige bijdrage vanuit het Gemeentefonds. In het Bestuurlijk Overleg Financiële Verhoudingen (BOFV) zijn afspraken gemaakt over activiteiten, die uit het Gemeentefonds worden gefinancierd. Onderdeel van die afspraken is dat het voorstel, zowel inhoudelijk als financieel door de ALV van de VNG is goedgekeurd. Daarom zal dit voorstel op 29 november a.s. in de Bijzondere ALV (BALV) worden geagendeerd. Na goedkeuring door de BALV kan het programma per direct starten. De gevraagde bijdrage voor de uitvoering van het programma is op dit moment nog niet definitief vastgesteld. Het budget zal in de orde van grootte van 7-‐ 10 miljoen Euro liggen. Het precieze bedrag wordt de komende weken door VNG en KING, samen met de betrokken partijen nader uitgewerkt in een gedetailleerde begroting. Voordat het voorstel aan de ALV wordt voorgelegd, komen een gedetailleerd Plan van Aanpak en de begroting beschikbaar. Voor de governance is het voorstel dat het opdrachtgeverschap uiteindelijk bij de alle gemeenten gezamenlijk ligt, bij de ALV dus. Vanuit de ALV kunnen enkele bestuurders worden afgevaardigd, die namens de ALV het opdrachtgeverschap op zich nemen. Een mogelijkheid is de 3 bestuurders van de Living Lab-‐gemeenten hiervoor af te vaardigen. De opdrachtgever draagt de uitvoering van het programma op aan de stuurgroep, die bestaat uit de uitvoeringsverantwoordelijken (in casu de gemeentesecretarissen) van enkele gemeenten, de directeuren van de betrokken departementen (VWS, SZW, VenJ, BZK, EZ) en de VNG en KING. De praktische uitvoering van het programma wordt gedaan door VNG/KING. De Living Labs worden door de 3 betrokken gemeenten zelf uitgevoerd. Het programmabureau zal bij de VNG worden gehuisvest. Het programma zal in nauwe samenwerking opereren met de transitiebureaus voor Jeugd, Wmo en Participatiewet. 4
Voor meer informatie over DSA, zie: http://digitalestedenagenda.nl/
6
8. Tot 2015 en verder De activiteiten in het voorgestelde Actieprogramma zijn erop gericht om per 1 januari 2015 werkende voorzieningen voor gemeenten gereed te hebben. Het Actieprogramma loopt door tot aan de zomer 2015, om de ICT-‐voorzieningen en werkwijzen in de gemeenten te implementeren en gemeenten te ondersteunen bij het inrichten van de informatievoorziening. De voorzieningen die in het kader van dit Actieprogramma worden ontwikkeld en ingevoerd zijn gericht op direct gebruik en komen werkende weg in de praktijk tot stand. Op dit moment is er nog teveel onduidelijk over de inrichting, die de gemeenten in het sociale domein gaan kiezen, om een oordeel te kunnen geven over de houdbaarheid van de oplossingen. De aanpak is daarom pragmatisch en gericht op werkende resultaten voor de korte en middellange termijn. Daarmee is het niet uit te sluiten dat er vanaf de zomer 2015 een vervolg aanpak nodig is, om de geïmplementeerde informatievoorziening door te ontwikkelen. Dit valt buiten het bestek van de hier voorgesteld aanpak. De vraag of er een doorontwikkeling nodig is, en hoe die er dan uit zal moeten zien, zal ruim voor de zomer van 2015 nader worden onderzocht. Indien aan de orde zal er op dat moment een nieuw voorstel aan de ALV worden gedaan, zowel voor de inhoudelijk vervolgaanpak als voor de financiering daarvan. De aanpak van werkende weg ontwikkelen leidt er ook toe dat op dit moment nog niet bekend is hoe het beheer van de landelijke ICT-‐ontwikkeling er straks uitziet en hoe het kan worden georganiseerd en gefinancierd. Ook deze activiteiten vallen buiten het bestek van de hier voorgestelde aanpak (het beheer gedurende looptijd van het programma is wel gedekt). Als indicatie kan gelden dat op basis van ervaringsgegevens circa 10-‐15% van de ontwikkelkosten moet worden gereserveerd voor het beheer. Dit betekent dat het structurele beheer van de in deze aanpak ontwikkelde ICT-‐ voorzieningen en standaarden vanaf 2015 in de orde van grootte van circa 1 -‐ 1,5 miljoen Euro per jaar zal liggen. Voor het (structurele) beheer en onderhoud van de ontwikkelde voorzieningen zal ook in de loop van 2015 een nader voorstel aan de ALV worden gedaan.
9. Tenslotte Tijdens de Verkenning Informatievoorziening Sociaal Domein is een unieke samenwerking ontstaan tussen de gemeenten, VNG/KING, instellingen in het sociaal domein, en de departementen. Er is een nauwe afstemming ontstaan met de informatieprojecten binnen de drie transitie-‐bureaus, en met enkele ICT-‐standaardisatieprojecten vanuit de Rijksdepartementen. Daarnaast is tijdens de Verkenning een netwerk opgebouwd in meer dan 60 gemeenten, waar zowel de medewerkers vanuit de I&A-‐functie, medewerkers vanuit de business als het hoger management (gemeentesecretarissen) bij zijn betrokken . Het is waardevol om de zo ontstane samenwerking en afstemming in stand te houden en daarop voort te bouwen.
7
