Groen op rantsoen. Een evaluatie van de inrichting, het onderhoud en de organisatie van het groen in en rond wijken en kernen

Groen op rantsoen

Een evaluatie van de inrichting, het onderhoud en de organisatie van het groen in en rond wijken en kernen

September 2008

Inhoudsopgave Bevindingen Rekenkamercommissie

5

1

Aanleiding

7

2

Doel van het onderzoek en de onderzoeksvraag

7

3

Methodiek van het onderzoek

8

4

Resultaten 4.1 Antwoord op de onderzoeksvraag 4.2 De inrichting van het groen 4.3 Conclusies over de inrichting 4.4 Het onderhoud van het groen 4.5 Conclusies over het onderhoud 4.6 De organisatie van de inrichting en het onderhoud 4.7 Conclusies over de organisatie van de inrichting en het onderhoud

8 8 9 9 11 12 16 17

5

Aanbevelingen aan de Raad en het College

19

Appendix: Feitenrapport van Jacques Necker

23

Pagina 4

Rekenkamercommissie Haarlemmermeer – Groen op rantsoen

Bevindingen rekenkamercommissie


Pagina 5

Pagina 6


1

Aanleiding

Het onderhoud van de openbare ruimte staat al geruime tijd op de groslijst van de rekenkamercommissie (RKC) en is nog steeds actueel. Dit blijkt uit signalen uit de Raad (in 2006 via de CDA-fractie en in 2007 via de klankbordgroep) en uit een bijeenkomst van de RKC met dorps- en wijkraden, begin september 2007. De vragen van raadsleden en de klachten van sommige burgers en dorps- en wijkraden betreffen vooral het gebrek aan onderhoud van het openbaar groen in de dorpen en kernen. Ook uit de Lemon 1 Leefbaarheidsmonitor (april 2007) blijkt dat inwoners van Haarlemmermeer in vergelijking met het landelijk gemiddelde een lage score geven aan de groenvoor2 zieningen in hun woonomgeving. In zijn collegeprogramma constateert het College in maart 2006 dat 'de openbare buitenruimte nog steeds onvoldoende op orde is'. Hij zegt toe in de periode 2006-2010 nieuwe beleidsinitiatieven te ontwikkelen met als doel: schoon, heel en veilig.

2

Doel van het onderzoek en de onderzoeksvraag

Het onderzoek moet antwoord geven op de vraag op welke wijze de gemeente de waardering van inwoners van Haarlemmermeer voor het openbaar groen kan verbeteren. Het gaat om het groen in en rond de kernen en wijken van de gemeente Haarlemmermeer. De grijze aspecten van de openbare ruimte (wegen, straten, pleinen) evenals het groen buiten de bebouwde kom zijn buiten beschouwing gelaten. Het doel van het onderzoek is te komen tot aanbevelingen om de doelmatigheid en doeltreffendheid van de inrichting, het onderhoud en de organisatie van het openbaar groen te verbeteren. Onder inrichting verstaan we de aanleg van nieuw openbaar groen in nieuwe wijken van de gemeente. Het onderhoud betreft het onderhoudsniveau en de onderhoudsmethoden van zowel het reguliere onderhoud als de herinrichting van 3 bestaand openbaar groen . De organisatie betreft het management en de organisatie door de gemeente van de inrichting en het onderhoud van het openbaar groen. 1

De Lemon-monitor is een leefbaarheidsonderzoek onder inwoners van Haarlemmermeer dat de gemeente elke 2-3 jaar laat uitvoeren.

2

Het oordeel over groenvoorzieningen behelst zowel de manier waarop het groen wordt bijgehouden als de manier waarop burgers gebruik kunnen maken van het groen.

3

Volgens het college is onderhoud het planmatig in standhouden van het reeds ingerichte openbaar groen. Het college hanteert ook de term beheer. Beheer volgt vanuit de zorgplicht, zoals het voorkomen van gevaarlijke situaties en het beperken van de gevolgen van calamiteiten. Wij zetten (dagelijks) ‘onderhoud’ nadrukkelijk af tegen (incidentele) ‘inrichting’. Omwille van dit onderscheid en het vermijden van te veel begrippen hebben we ervoor gekozen om beheer en onderhoud samen te voegen.


Pagina 7

3

Methodiek van onderzoek

Om de vragen te kunnen beantwoorden heeft de RKC het onderzoeksbureau Jacques Necker opdracht gegeven het feitenonderzoek te verrichten en de bevindingen op te nemen in een feitenrapport. Ten behoeve van het feitenrapport zijn de meest relevante dossiers gericht op het beantwoorden van de onderzoeksvraag bestudeerd (zie bijlage 4 van het feitenrapport). Daarnaast zijn interviews gehouden met ambtenaren en de verantwoordelijke bestuurder. Ook hebben twee groepsgesprekken plaatsgevonden, één met gebiedsmanagers en één met toezichthouders (zie bijlage 4 van het feitenrapport). Verder heeft een schouw plaatsgevonden in vier gebieden. Hieraan namen naast de RKC en de onderzoekers ook de groenspecialisten van de gemeente deel. In drie van de vier gevallen was een vertegenwoordiger van de dorps- of wijkraad ter plekke aanwezig. Ten slotte is een digitale enquête gehouden onder voorzitters en secretarissen van de 25 dorps- en wijkraden die Haarlemmermeer telt (zie bijlage 7 van het feitenrapport). Het onderzoek is in twee fasen uitgevoerd. Er is sprake van een verkennend onderzoek (beleidscontext, uitvoering en monitoring) en een verdiepend onderzoek (analyse en oordeel). Deze RKC-nota beschrijft de bevindingen, conclusies en aanbevelingen van de RKC. Het feitenrapport van Jacques Necker is als bijlage achter deze nota toegevoegd.

4

Resultaten

4.1

Antwoord op de onderzoeksvraag

In dit onderzoek staan de inrichting, het onderhoud en de organisatie van het groen in en rond de kernen en wijken van de gemeente Haarlemmermeer centraal. Het onderzoek moet antwoord geven op de vraag op welke wijze de gemeente de waardering van burgers voor het openbaar groen kan verbeteren. Op basis van de bevindingen concludeert de RKC dat voor een hogere waardering van het openbaar groen door de burgers prioriteit moet worden gegeven aan het aanpakken van de volgende tekortkomingen: • verouderd beleid en inconsistente beleidskeuzen, • onvoldoende verankering van het beleid in de organisatie, • achterstallig onderhoud en een omvangrijk gedeelte niet levensvatbaar groen, • onvoldoende budget dat niet is geoormerkt, en • gebreken in de samenwerking binnen het ambtelijk apparaat. Zonder een verbetering in deze tekortkomingen is het niet aannemelijk dat burgers een hogere waardering voor het openbaar groen in Haarlemmermeer krijgen.

Pagina 8


De onvoldoende kwaliteit van de openbare ruimte is al geruime tijd bij de gemeente bekend. In augustus 1999 maakt de sector Realisatie van de toenmalige Dienst 4 Openbare Werken een inventarisatie van de kwaliteit van de openbare ruimte . De conclusie van de inventarisatie was dat de toenmalige kwaliteit tekort schoot. De RKC constateert dat er nog onvoldoende is gerealiseerd in de afgelopen negen jaar om deze tekortkoming op te heffen.

4.2

De inrichting van het groen

Het beleid van de gemeente voor de inrichting van het openbaar groen bestaat uit een strategisch onderdeel, te weten de Visie Openbare Ruimte, meer dan de som der delen (2001) en uit een onderdeel gericht op de uitvoering van het beleid, namelijk de Leidraad Basisinrichting Openbare Ruimte (LIOR, 2007). De Visie benoemt drie ambities die betrekking hebben op de inrichting en het onderhoud van openbaar groen: • De (groene) buitenruimte verdient als tegenhanger van de 'zap-cultuur' meer aandacht als voorwaarde voor een leefbare (woon)omgeving. • Een aantrekkelijke en stimulerende groene inrichting van de openbare ruimte vormt de basis van wervende woon- en werkomgevingen. • De kwaliteit van de openbare ruimte verrijken met meer natuur en met een netheidsbeeld dat is afgestemd op de locatie. De LIOR is gebaseerd op de Visie en geeft voor de hele gemeente aan op welk kwaliteitsniveau de openbare ruimte moet worden ingericht. De gemeente gaat hierbij uit van ‘basisbeheer’, een sobere en doelmatige inrichting van de openbare ruimte. De gemeente kent bij de inrichting drie zones: • Zone 1: representatief groen, kijkgroen op locaties in het centrum, de toegang tot wijken en de kantoorgebieden. • Zone 2: gebruiksgroen, aankledingsgroen op locaties in de woonwijken, industriegebieden en kantoorgebieden. • Zone 3: ecologisch groen in de randen van wijken, langs doorgaande watergangen, parken etc.

4.3 1.

4

Conclusies over de inrichting van het groen De inbreng van de Raad bij het vaststellen van doelen ontbreekt en het beleid voor de inrichting is inconsistent. De Raad heeft abstracte ambities geformuleerd voor de inrichting van het openbaar groen; een vertaling naar de praktijk is lastig. Daarnaast is er sprake van inconsistent beleid: de RKC constateert dat de doelstelling uit de LIOR over het sober en doelmatig inrichten van het openbaar groen op gespannen

De openbare ruimte betreft in deze inventarisatie zowel het ‘groene’ als het ‘grijze’ deel.


Pagina 9

voet staat met de ambitie uit de Visie te streven naar een 'aantrekkelijke en stimulerende groene inrichting van de openbare ruimte'. De Visie en de LIOR sluiten bovendien niet goed op elkaar aan omdat het hoge abstractieniveau van de Visie niet goed is vertaald naar de LIOR. 2.

De inbreng van burgers bij de inrichting wordt in beperkte mate verwezenlijkt, het ontbreekt aan middelen. Bovendien is er sprake van beleidsvrijheid met betrekking tot de organisatie van de participatie, waardoor de mogelijkheid tot inbreng van burgers per project verschilt. Volgens de doelstelling van de gemeentelijke reorganisatie Focus:Klant, waarin de inwoner centraal staat, is de inbreng van burgers bij de inrichting van nieuw groen geregeld via door de gemeente geïnitieerde en wettelijke inspraak. Bij de inrichting van openbaar groen vormt de inspraak van burgers onderdeel van het bouwproject. Uitgegaan wordt van de gemeentelijke participatienota, die de bandbreedte aangeeft waarbinnen de projectmanager de inspraak moet organiseren. Uit de enquête onder dorps- en wijkraden blijkt dat de vorm en frequentie waarin burgers betrokken worden per project verschilt. Slechts vier van de elf dorps- en wijkraden die met een inbreng over de inrichting van het openbaar groen kwamen, zagen hun voorstellen ook daadwerkelijk gerealiseerd. Door de beleidsvrijheid van de projectmanager bij de inspraak, overigens vastgelegd in de participatienota, bestaat het risico dat de mening van burgers onvoldoende in het uiteindelijke inrichtingsplan wordt betrokken.

3.

In het verleden ingericht groen voldoet niet aan het huidige beleid, maar van structurele herinrichting is nauwelijks sprake. Nieuwe gebieden worden conform de LIOR ingericht. In de oudere wijken hebben burgers echter vaak te maken met een erfenis uit het verleden. Plantsoenen zijn ingericht volgens de opvattingen van twintig jaar of langer geleden en in woonwijken staan bosplantsoenen die niet meer stroken met het huidige beleid noch met de wensen van de inwoners. Van een planmatige herindeling en herinrichting om te voldoen aan de huidige eisen, is echter geen sprake. Het gebrek aan aandacht voor de herinrichting van dit afgeschreven en gedateerd groen heeft te maken met het feit dat er op groen niet wordt afgeschreven. Bovendien moeten de jaarlijkse lasten van herinrichting betaald worden uit het jaarlijkse budget voor onderhoud, dat volgens het werkplan van het Cluster Beheer en Onderhoud wordt verdeeld. In het werkplan staat beschreven welke straten of projecten het komende jaar worden onderhouden, welke onderhoudswerkzaamheden nodig zijn en welke kosten daarmee zijn gemoeid. De RKC constateert dat deze manier van werken er in de praktijk toe leidt dat er onvoldoende aandacht en geld wordt besteed aan herinrichting van gedateerd en afgeschreven groen in oudere wijken of kernen.

Pagina 10


4.

De gemeente houdt zich niet aan streefwaarden voor de verdeling van zones. De nagestreefde verhouding tussen de drie typen zonering, zoals omschreven in het Beleidsplan Beheer Openbaar Groen (1998), wordt niet gehaald. Het aandeel ecologisch groen (zone 3), dat extensief wordt onderhouden, is substantieel groter dan het nagestreefde aandeel. Er wordt geen actief beleid gevoerd om de huidige situatie te wijzigen en in overeenstemming te brengen met de beoogde situatie. De diversiteit van het groen en de intensiteit van het onderhoud zijn dus lager dan waarop burgers volgens het gemeentelijk beleid mogen rekenen. De samenstelling van het groen wordt laag gewaardeerd door de dorps- en wijkraden.

5.

Het groen in nieuw ingerichte wijken varieert soms in kwaliteitsniveau. De gemeente streeft een sobere en doelmatige inrichting van het openbaar groen na. Wat een sobere en doelmatige inrichting inhoudt, is echter niet gedefinieerd en schriftelijk vastgelegd. Bij de ontwikkeling van nieuwe wijken maakt de inrichting van het groen in de openbare ruimte deel uit van het projectbudget. De financiële verantwoordelijkheid ligt bij de projectmanager; hij moet zorgen dat de kosten voor het groen binnen het projectbudget worden opgevangen. Dit betekent dat binnen het bouwproject over- en onderschrijdingen op de groeninrichting kunnen worden verevend met andere projectonderdelen. Bij projecten met enige ruimte in de exploitatie bestaat dus de mogelijkheid om van een 'sobere en doelmatige' inrichting af te wijken, zeker als een definitie van wat sober en doelmatig precies behelst ontbreekt. Met als gevolg een wisselend kwaliteitsniveau tussen nieuw ingerichte wijken.

4.4

Het onderhoud van het groen

De gemeentelijke doelstelling voor het onderhoud van het openbaar groen staat in de programmabegroting 2008: 'Leefbaarheid en kwalitatieve waardering van burgers door duurzame instandhouding van het openbaar groen met aandacht voor natuur, recreatie en veiligheid.' De volgende twee subdoelen zijn voor onderhoud van belang: • Een doelmatig beheer en onderhoud van het openbaar groen (inclusief de gebieden met recreatieve doeleinden). • Het stimuleren van de betrokkenheid van de burgers en bedrijven bij het beheer en onderhoud van het openbaar groen en de bomen en hiermee het realiseren van een leefbare openbare ruimte die aansluit bij de wensen van de gebruikers (vraaggestuurd beheer). Het beleid voor het onderhoud van het openbaar groen is vastgelegd in het Beleidsplan Beheer Openbaar Groen (1998). Het beleidsplan kent de volgende doelstellingen:


Pagina 11

•

Het groen draagt bij aan de duurzame instandhouding, en zo nodig de verbetering van de kwaliteit en het functioneren van het bestaande woon-, werken leefklimaat, in samenhang met de overige gemeentelijke taakvelden. Het groen draagt bij aan behoud, herstel en ontwikkeling van ecologische waarden.

•

Aan het beleidsplan liggen vier uitgangspunten ten grondslag. Dit zijn: • Duurzaam beheer: het beheer is gericht op duurzame instandhouding van de groenvoorzieningen. • Veiligheid: een optimale verkeersveiligheid en sociale veiligheid worden nagestreefd. • Het groen levert een bijdrage aan een representatieve uitstraling van de gemeente. • Functionaliteit: het groen vervult zijn functie ten aanzien van natuur en recreatie. In het beleidsplan zijn tien instrumenten genoemd die een bijdrage moeten leveren aan de realisatie, waaronder het Standaard Maatregelen Pakket (SMP). Het SMP is uitgangspunt bij het opstellen van de bestekken ten behoeve van de aannemers die het onderhoud uitvoeren. De gemeente werkt voornamelijk met frequentiebestekken, die per beheerszone aangeven welke onderhoudswerkzaamheden moeten plaatsvinden, hoe 5 vaak en op welke manier . De uitvoerende aannemers krijgen betaald op basis van geleverde werkzaamheden. In 1993 zijn voor Hoofddorp en in 1996 voor de andere wijken en kernen zogenaamde groenstructuurplannen opgesteld. Deze bevatten jaarlijks geactualiseerde plattegronden waarop de beheerszones zijn getekend die een ruimtelijke vertaling van het beleidsplan Beheer Openbaar Groen moeten zijn. Hierin is met tekeningen en kaarten aangegeven hoe het groen in en rond kernen en wijken eruit moet zien.

4.5 1.

5

Conclusies over het onderhoud Het beleid voor onderhoud is verouderd en wordt niet gebruikt. Het beleid voor het onderhoud van het openbaar groen is voor een aanzienlijk deel verouderd, doordat de beleidsdocumenten gedateerd zijn maar ook als gevolg van de reorganisatie. Zo zijn de groenstructuurplannen sinds het Beleidsplan Beheer Openbaar Groen in 1998 niet aangepast. Daarnaast hebben door de reorganisatie veel medewerkers een andere functie gekregen,

Een alternatief is het werken met beeldkwaliteitsbestekken voor het onderhoud, waarbij niet is aangegeven welke werkzaamheden in welke frequentie moeten worden uitgevoerd, maar waarbij de aannemer een afgesproken beeldkwaliteit in stand dient te houden.

Pagina 12


of heeft hun functie een andere inhoud gekregen. Geconstateerd wordt dat medewerkers soms onbekend zijn met het voor hun beleidsveld geldende beleid. De documenten waarin het beleid voor onderhoud van het groen is vastgelegd (o.a. de Visie Openbare Ruimte, de Groenstructuurplannen en het Beleidspan Beheer Openbaar Groen) zijn bovendien intern en onderling niet consistent en zijn verouderd. In de praktijk worden genoemde beleidsdocumenten ook nauwelijks gebruikt. De RKC constateert dat daarmee de noodzakelijke basis voor doelgericht gemeentelijk handelen ontbreekt.

2.

De systematiek op basis waarvan het budget bij areaaltoename wordt verhoogd, is niet reëel. De RKC constateert dat de wijze van budgettoekenning bij areaaluitbreiding leidt tot een ontoereikend budget voor onderhoud. Met de bouw van nieuwe wijken komt er nieuw openbaar groen in de gemeente. Om een indruk te geven: de laatste tien jaar is de omvang van het oppervlak aan openbaar groen in de gemeente bijna verdubbeld. Per inwoner is de hoeveelheid openbaar groen toegenomen, van 35,6 m2 in 1998 naar 51,2 m2 in 2008. Dit groen moet worden ingericht en onderhouden. Deze toename in onderhoud compenseert de gemeente budgettair. Hiervoor maakt zij gebruik van een sleutel. Deze sleutel is echter gebaseerd op (de toename van) het 6 aantal woningen in plaats van op de omvang van het groenareaal . Een reële inschatting van de kosten van het onderhoud wordt zo naar het oordeel van de RKC niet gemaakt. Tabel 1 laat zien dat het beschikbare budget voor onderhoud per hectare de afgelopen 10 jaar is afgenomen. Tabel 1: Onderhoudsbudget Groen in 1998 en 2008

Areaal (ha) Aantal woningen Budget (€)

7

2008

Toename (%)

388

720

86%

41.910

56.453

35%

4.460.886

6.788.000

52%

11.497

9.428

-18%

8

Budget/ha (€)

3.

1998

De RKC constateert dat het onderhoud van groen in en rond nieuwe wijken in het eerste jaar na oplevering dubbel wordt begroot. De onderhoudskosten komen in het eerste jaar namelijk nog ten laste van het projectbudget terwijl bij het Cluster Beheer en Onderhoud ook een bedrag voor onderhoud beschikbaar komt op het moment dat de woningen worden opgeleverd.

6

Het budget is overigens niet geoormerkt voor een bepaald gebied, maar wordt toegevoegd

7

Bron: CBS.

8

De ambtelijke organisatie geeft aan dat de relatieve daling van het budget deels het gevolg is van

aan het totale budget voor onderhoud.

een andere wijze van administreren van het budget voor groenonderhoud. De organisatie kan echter niet aangeven noch aantonen wat de omvang van dit deel is.


Pagina 13

4.

De aanwending van het budget voor onderhoud is niet effectief. Het budget voor groenonderhoud is uitsluitend verdeeld in programmakosten en apparaatskosten. Er zijn geen geoormerkte deelbudgetten voor bijvoorbeeld regulier onderhoud en herinrichting van gedateerd en afgeschreven groen. Dit heeft tot gevolg dat er van herinrichting nauwelijks sprake is. Door het budget jaarlijks toe te kennen, ontbreekt de noodzakelijke flexibiliteit om werkzaamheden later of eerder of anders uit te kunnen voeren. Een eventueel restbudget kan volgens de financiële spelregels van de gemeente niet worden overgeheveld van het ene naar het volgende boekjaar maar komt te vervallen als werkzaamheden niet uitgeruild kunnen worden met andere werkzaamheden uit het werkplan. De niet verrichte werkzaamheden moeten opnieuw ingepland worden in het werkplan, waardoor andere projecten geen of later pas doorgang kunnen vinden. De RKC vindt dit niet effectief.

5.

Het achterstallig onderhoud neemt toe en de dorps- en wijkraden benoemen dit als groot probleem. Onder achterstallig onderhoud verstaan we openbaar groen dat niet volgens de planning wordt onderhouden of groen waarvan de levensvatbaarheid onvoldoende is om de kwaliteit door onderhoud weer op het niveau ten tijde van de inrichting te kunnen brengen. Het gaat dus zowel om de onderhoudsfrequentie als het gebrek aan aandacht voor het herinrichten van afgeschreven of gedateerd groen. De dorps- en wijkraden schatten dat de omvang van het achterstallig onderhoud varieert tussen een kwart tot bijna de helft. De interviews met ambtenaren bevestigen dit beeld. Sommige dorpsraden menen dat in hun wijk tot 90% van het groen met achterstallig onderhoud te kampen heeft. De huidige indeling van het groen in zones vertaalt zich door in het onderhoud. Het aandeel van het groen dat extensief wordt onderhouden is veel hoger dan gepland (62% in plaats van 47%). Er wordt dus een relatief groot aandeel groen beperkt onderhouden. Voor dorps- en wijkraden is dit het voornaamste punt van kritiek op het openbaar groen: de onderhoudsfrequentie voldoet niet aan de wens. Klachten en meldingen over het openbaar groen vormen de op één na grootste groep klachten. Dit aantal is iets afgenomen ten opzichte van 2005, maar nog steeds is groen de categorie met de op één na meeste 9 meldingen (na het grijze deel van de openbare ruimte) . De RKC constateert dat het achterstallig onderhoud toeneemt en dat deze toename niet bijdraagt aan een betere waardering van het groen door de burgers.

9

Wel is de gemiddelde afhandelingstermijn van meldingen sinds 2005 met vijf dagen afgenomen

naar elf dagen. Pagina 14


6. Het openbaar groen in oude kernen is afgeschreven. Het oude groen, dat soms niet meer levensvatbaar is, wordt toch onderhouden. Het ontbreekt aan een planning voor vervanging. Het openbaar groen heeft een gemiddelde levensduur van 20-25 jaar. Dit erkent de gemeente door de te verwachte levensduur van het groen te benoemen in het beleid. In de oude kernen van de gemeente is op veel plaatsen sprake van afgeschreven groen. Van een gestructureerde planning voor vervanging van het groen dat de verwachte levensduur bereikt, is geen sprake. In de praktijk betekent dit dat budget wordt besteed aan het onderhoud van openbaar groen dat niet levensvatbaar is. Onderhoud van dit uitgebloeide en deels dode groen vindt de RKC een inefficiënte besteding van tijd en geld. 7.

Door het ontbreken van een kwaliteitsinspectiesysteem is toezicht afhankelijk van de beschikbare tijd van toezichthouders. In tegenstelling tot eerdere voornemens, beschikt de gemeente niet over een kwaliteitsinspectiesysteem voor de staat van het groen. Het toezicht op uitvoering van het onderhoud door aannemers is afhankelijk van de beschikbare tijd en de prioriteitstelling van de toezichthouders. Deze hebben een uitgebreid takenpakket, waarvan het toezicht op openbaar groen één onderdeel is. Het Cluster Beheer en Onderhoud is wel van plan om in 2009 incidenteel een kwaliteitsmeting openbaar groen uit te voeren ten behoeve van een meerjarenplanning voor de vervanging van openbaar groen. Een dergelijk plan maakt het ook mogelijk om bewoners te informeren over de planning van het onderhoud en van herinrichting.

8.

De kaderstellende en controlerende rol van de Raad bij de inrichting en het onderhoud is beperkt. De RKC constateert dat de rol van de Raad bij de inrichting en het onderhoud van openbaar groen zeer beperkt is. Over het hoofddoel, de waardering van de burger wordt de Raad niet geïnformeerd. De Raad vraagt zelf evenmin om deze informatie. De RKC vindt dat de Raad jaarlijks in de jaarstukken geïnformeerd hoort te worden over het bereiken van de doelen. In de jaarverslagen is deze informatie vooral financieel van aard. In het jaarverslag 2006 is wel summier gerefereerd aan de uitkomsten van de Lemon Leefbaarheidsmonitor, maar in het jaarverslag 2007 is niet gerapporteerd over de waardering van het groen door burgers. Voor de tussentijdse bestuurrapportages geldt hetzelfde; hierin zijn alleen afwijkingen van de begroting opgenomen. Hierdoor is de Raad niet in staat om te beoordelen in hoeverre de kwalitatieve (sub)doelstellingen zijn gehaald.


Pagina 15

4.6

De organisatie van de inrichting en het onderhoud

In 2006/2007 is de gemeente gereorganiseerd. De organisatie is toen ingedeeld in zeven groepen, aangestuurd door groepsmanagers. De groepen zijn op hun beurt onderverdeeld in clusters en teams. Begin 2008 is de functie van groepsmanager komen te vervallen en is een directie aangesteld die de clustermanagers aanstuurt. De projectmanagers van het Cluster Projectmanagement geven leiding aan de interdisciplinaire projectgroepen bij (bouw)projecten, zoals de ontwikkeling van een nieuwe wijk (zie bijlage 5 van het feitenrapport). De inrichting van openbaar groen is een onderdeel van deze bouwprojecten. Het Cluster Ontwerp, Voorbereiding en Realisatie (OVR) heeft de verantwoordelijkheid voor de inrichting van groen in nieuwe wijken. Dit behelst het opstellen van het projecten inrichtingsplan, het toezicht op de uitvoering door aannemers en het toezicht op het groenonderhoud in het eerste jaar na oplevering. De projectmanager van het (bouw)project stuurt de medewerkers van OVR aan. De groenspecialisten van het Cluster Beheer en Onderhoud zijn verantwoordelijk voor het opstellen en laten uitvoeren van de onderhoudsplannen voor het openbaar groen, het opstellen van beheeruitgangspunten, het laten uitvoeren van kwaliteitsmetingen, het opstellen van beheervisies, de afstemming met andere vakdisciplines en het adviseren van gebiedsmanagers. De groenspecialisten nemen het beheer van nieuw groen na een jaar over van OVR. Dit gebeurt op basis van een overdrachtsdocument. Wanneer het openbaar groen niet in goede staat wordt overgeleverd, is OVR verantwoordelijk voor het op orde brengen. Binnen het Cluster Beheer en Onderhoud zijn toezichthouders werkzaam. Zij houden toezicht op de kwaliteit van het openbaar groen en de uitvoering van werkzaamheden door aannemers. Dit doen zij aan de hand van de bestekken. De toezichthouders maken op basis van hun ervaring keuzes in het te controleren onderhoud, omdat de tijd ontbreekt om al het onderhoud te controleren. De gebiedsmanagers zijn binnen hun gebied de schakel tussen burgers, bedrijven en instellingen en de gemeentelijke organisatie. Er zijn vier klantencontactcentra ingericht, waar burgers terecht kunnen met klachten en meldingen over allerhande zaken, waaronder het gemeentelijke groen. Burgers kunnen via het gebiedsmanagement een beroep doen op een wijkbudget, waaraan als voorwaarde wordt gesteld dat het initiatief (al dan niet gericht op het openbaar groen) bijdraagt aan de leefbaarheid. Het wijkbudget is het enige budget waarover de gebiedsmanagers beschikken. De functieprofielen, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de personen die bij de inrichting en het onderhoud van het groen zijn betrokken, zijn door de gemeente schriftelijk vastgelegd. Dit is gebeurd naar aanleiding van de reorganisatie Focus:Klant in 2006.

Pagina 16


4.7

Conclusies over de organisatie van de inrichting en het onderhoud

1.

De samenwerking is voor verbetering vatbaar. Er zijn expliciete taakomschrijvingen beschikbaar voor de diverse betrokkenen bij de inrichting en het onderhoud van openbaar groen. Problemen ontstaan vooral bij de samenwerking tussen de diverse betrokkenen. Het meest in het oog springend is de overdracht van door het Cluster OVR ingericht openbaar groen in nieuwe wijken aan het Cluster Beheer en Onderhoud. Meningsverschillen over de aard en kwaliteit van het groen leiden tot wederzijdse ongenoegens. Daarbij valt op dat de groenspecialisten noch de toezichthouders een adviesrol hebben bij de inrichting van groen in nieuwe wijken. In de praktijk blijkt de formeel geplande overdracht van nieuw ingerichte gebieden naar het Cluster Beheer en Onderhoud niet altijd na één jaar plaats te vinden, omdat Beheer en Onderhoud de openbare ruimte van onvoldoende kwaliteit vindt en de kosten van het op kwaliteit brengen niet voor zijn rekening wil nemen.

2.

Het direct verhelpen van klachten en meldingen is niet meer mogelijk door het ontbreken van budget bij toezichthouders. Als gevolg van de reorganisatie beschikken de toezichthouders niet langer over eigen budget. Hierdoor is de gemeente niet meer in staat om klachten en meldingen direct op te lossen. Toezichthouders moeten zich hiervoor wenden tot de gebiedsmanagers. Waar vroeger tekortkomingen direct konden worden opgelost, gaat hier nu een (langdurig) traject van besluitvorming aan vooraf. De toezichthouders hebben het idee onvoldoende te kunnen doordringen tot de gebiedsmanagers. Ook vinden zij dat de gebiedsmanagers, wier taak veel ruimer is dan alleen het openbaar groen, onvoldoende prioriteit geven aan de meldingen die ze bij hen neerleggen. Momenteel draait de gemeente een proef met de servicebus. De servicebus is een project om toch snel en adequaat op meldingen van burgers te kunnen reageren. In essentie is dit echter een instrument om het ontstane gebrek aan mandaat (budget en beslissingsbevoegdheid) bij de toezichthouders te compenseren.

3.

De dorps- en wijkraden benaderen gemeente in beperkte mate via de klantencontactcentra. De dorps- en wijkraden weten de gemeente te vinden als zij ideeën, wensen of meldingen hebben over het openbaar groen. De gemeente communiceert ook actief via de website en het huis-aan-huisblad waar burgers terecht kunnen met ideeën, klachten en wensen. Dit klachtenmeldpunt is het klantencontactcentrum. Toch benadert slechts eenderde van de dorps- en wijkraden de


Pagina 17

gemeente via het klantencontactcentrum, zoals volgens Focus:Klant de bedoeling is. In de helft van de gevallen krijgen de dorps- en wijkraden ook daadwerkelijk een reactie op hun inbreng. De overigen benaderen de gemeente via de gebiedsmanager, de toezichthouder of de wethouder. De RKC is van mening dat de communicatie met burgers kan worden verbeterd.

Pagina 18


5

Aanbevelingen aan de Raad en het College

Het rekenkameronderzoek naar de inrichting, onderhoud en organisatie van het groen in en rond wijken en kernen laat zien dat het openbaar groen in Haarlemmermeer te kampen heeft met: • verouderd beleid en inconsistente beleidskeuzen, • onvoldoende verankering van het beleid in de organisatie, • achterstallig onderhoud en een omvangrijk gedeelte niet levensvatbaar groen, • onvoldoende budget dat niet is geoormerkt, en • gebreken in de samenwerking binnen het ambtelijk apparaat. Deze factoren staan naar de mening van de RKC een hogere waardering van het groen door burgers in de weg. De RKC concludeert dat het onderhoud het grootste probleem vormt. Er is sprake van achterstallig onderhoud: groen wordt niet volgens de planning onderhouden en gedateerd en afgeschreven groen wordt niet vervangen. De wijze van budgettoekenning evenals de manier van werken bevorderen bovendien de toename van het achterstallig onderhoud. De RKC constateert dat onvoldoende samenwerking tussen de clusters die zich met inrichting of onderhoud bezighouden, voor onderling onbegrip zorgt. Bij nieuwbouwprojecten wordt onvoldoende rekening gehouden met de onderhoudsaspecten van de aangelegde groenvoorzieningen. Daarnaast constateert de RKC dat flexibel omgaan met klachten en meldingen minder goed mogelijk is sinds toezichthouders niet meer beschikken over eigen budget. De RKC doet de volgende aanbevelingen aan de Raad en het College: 1.

Het beleid voor inrichting en onderhoud van het openbaar groen dateert van voor de reorganisatie en is verouderd. Dit komt het bewustzijn van het bestuur en de organisatie niet ten goede en vermindert de kans op realisatie van de oorspronkelijke doelstellingen. Actualiseer daarom de aanwezige beleidsdocumenten en de groenstructuurplannen. Zorg voor een goede onderlinge samenhang: strategisch beleid en operationeel beleid moeten elkaar niet tegenspreken, maar aanvullen. Laat de Raad eenduidige kaders voor het 'nieuwe' beleid vaststellen: kiest de gemeente voor 'sober onderhoud' of voor 'stimulerend groen'?

2.

Het doel van de gemeente is de waardering van burgers voor het openbaar groen te verbeteren. Dit begint bij de inrichting. Wij bevelen dan ook aan de burgers zowel bij de inrichting van groen in nieuwe wijken als bij de herinrichting van afgeschreven en gedateerde plantsoenen enkele opties aan te bieden, die aan de Leidraad Inrichting Openbare Ruimte (LIOR) voldoen. Zo


Pagina 19

kan de gemeente de inhoudelijke en financiële kaders bewaken, maar kunnen burgers wel invloed uitoefenen op hun directe leefomgeving. 3.

Formaliseer en realiseer dat Beheer en Onderhoud een adviesrol krijgt bij de inrichting van het groen in nieuwe wijken. Zorg met het oog op een betere samenwerking ervoor dat afspraken tussen betrokkenen worden nageleefd, en zie toe op de nakoming. Interne discussies over de kwaliteit van het groen die vertragend werken en waar uiteindelijk burgers de dupe van worden, worden zo voorkomen.

4.

Om het onderhoud op het door de burgers gewenst niveau te krijgen, is het noodzaak prioriteit te geven aan de herinrichting van afgeschreven en gedateerde plantsoenen in plaats van onderhoud ervan. Zo verbeter je de uitgangssituatie van het onderhoud. Een goede uitgangssituatie is ook nodig om de stap naar het werken met beeldkwaliteitbestekken te kunnen maken, waarin de gemeente visualiseert hoe de openbare ruimte eruit moet (blijven) zien.

5.

Het onderhoud van het openbaar groen wordt aan aannemers uitbesteed en gebeurt nu voornamelijk op basis van frequentiebestekken. De toezichthouders toetsen de kwaliteit uitsluitend naar aanleiding van klachten en op plekken buiten het zicht. Voer voor een systematische kwaliteitscontrole een kwaliteitsen inspectiesysteem in voor herinrichting en onderhoud.

6.

Voor een gestructureerde herinrichting en onderhoud van openbaar groen bevelen we aan om met meerjarenplanningen te werken. Gebruik de resultaten van het kwaliteitsen inspectiesysteem (zie aanbeveling 5) als basis. Zo'n systeem maakt het mogelijk om onderbouwd prioriteiten te stellen naar activiteiten (herinrichting of onderhoud) en naar te onderhouden of her in te richten locaties.

7.

Voor een breed draagvlak onder de burgers en een hogere waardering, is het belangrijk om de burgers te betrekken bij deze meerjarenplanning van herinrichting en onderhoud. Wij bevelen aan dit te realiseren door burgers inspraak/medezeggenschap te geven over de prioritering en inhoud van de werkzaamheden. Daar hoort ook een heldere communicatie over wat wel en niet mogelijk is bij. Ook bevelen wij aan de burgers op de hoogte te brengen van de meerjarenplanning.

8.

Door de wijze van budgettoekenning blijft de herinrichting van gedateerd en afgeschreven groen onderbelicht. Bovendien is de budgettoekenning als gevolg van areaaluitbreiding niet toereikend. Herzie daarom de budgettoekenning door budget te oormerken voor herinrichting en creëer de mogelijkheid om budget te reserveren voor herinrichtingsprojecten die uitgesteld moet worden. Baseer de budgettoekenning naar aanleiding van areaaluitbreiding niet op de groei van het aantal woningen, maar op de daadwerkelijke uitbreiding van het areaal.

Pagina 20


9.

Toezichthouders hebben te weinig mogelijkheden om klachten en meldingen direct op te (laten) lossen. Zorg dat een snelle afhandeling van relatief kleine meldingen weer mogelijk wordt. Geef iedere toezichthouder hiertoe een klein budget. Op eenvoudige wijze kan daarmee de waardering van de burgers voor (de daadkracht van) de gemeente en het openbaar groen worden vergroot.

10. Vraag als Raad het College niet alleen om financiële terugkoppeling over de inrichting en het onderhoud van het openbaar groen in en rond wijken en kernen, maar ook om inhoudelijke informatie, zoals bijvoorbeeld inzicht in de actuele waardering van burgers voor het openbaar groen en de wijze waarop de gemeente burgers betrekt bij de inrichting en het onderhoud van het groen in en rond hun wijk of kern.


Pagina 21

Pagina 22


Appendix: Feitenrapport van Jacques Necker


Pagina 23

Pagina 24


Groen op rantsoen. Een evaluatie van de inrichting, het onderhoud en de organisatie van het groen in en rond wijken en kernen

Recommend Documents