De Rol van Europa in de Wereld

Katholieke Universiteit Leuven Faculteit Rechtsgeleerdheid

Instituut voor Internationaal Recht Working Paper Nr. 24 - juni 2002

De Rol van Europa in de Wereld Jan Wouters

Het Instituut voor Internationaal Recht van de K.U.Leuven groepeert het onderwijs en onderzoek dat aan de rechtsfaculteit van de K.U.Leuven wordt verricht op het gebied van het internationaal recht en het recht van de internationale organisaties. Het Instituut organiseert ook congressen, seminars, workshops en lezingen die actuele internationaalrechtelijke thema’s onder de aandacht brengen. De reeks working papers, gestart in 2001, streeft naar een betere verspreiding van de resultaten van het onderzoek van het Instituut en van andere onderzoekers binnen de academische gemeenschap en daarbuiten. Zij bevat bijdragen in het Nederlands, in het Engels en in het Frans. Naar deze working papers mag met gepaste bronvermelding verwezen worden. Voor meer informatie en een volledige lijst van beschikbare working papers, raadpleeg de internetsite van het Instituut voor Internationaal Recht op www.internationaalrecht.be  Instituut voor Internationaal Recht, K.U. Leuven, 2001-2002

Instituut voor Internationaal Recht K.U.Leuven Tiensestraat 41, B-3000 Leuven Tel. +32 16 32 51 22 Fax +32 16 32 54 64 Prof. Dr. Jan Wouters, Directeur

2

DE ROL VAN EUROPA IN DE WERELD Prof. Dr. Jan Wouters Hoogleraar internationaal recht, K.U.Leuven

1. Inleiding Mij is gevraagd om in te gaan op een bijzonder ruim onderwerp, nl. de rol van Europa – waarmee, naar ik vermoed, de Europese Unie (‘EU’) wordt bedoeld – in de wereld. In deze bijdrage zal ik een aantal beschouwingen wijden bij de vraag in hoeverre de Europese Unie reeds een internationale actor is en in hoeverre zij er nog veel meer een prominente internationale actor zou moeten worden. Laten we beginnen met enkele cijfergegevens die mogen aantonen dat de Europese Unie, althans de Europese Gemeenschap (‘EG’), thans reeds een belangrijke internationale actor is: • • • •

de EU is de belangrijkste actor voor de wereldwijde handel in goederen (20 % van het totale volume exports en imports) en in diensten (25 % export, 20 % import); de Europese Gemeenschap verschaft 54 % van alle officiële ontwikkelingshulp ter wereld; de Europese Commissie verschaft zo’n 30 % van alle humanitaire hulp in de wereld, dit terwijl de EU-lidstaten afzonderlijk instaan voor 25 % van alle officiële humanitaire hulp ter wereld; in het systeem van de Verenigde Naties vertegenwoordigen de bijdragen van de EUlidstaten 36 % van de begroting van de VN, 39 % van de begroting van de VNvredesoperaties en 50 % van de VN-fondsen en –programma’s (van UNICEF tot UNAIDS).

Deze cijfers zeggen natuurlijk niet alles, maar geven toch een aantal indicaties. Zij tonen aan hoezeer de EU/EG als grootste handelsblok ter wereld vooralsnog voornamelijk een economische entiteit is, die daarnaast prominent aanwezig is op het vlak van ontwikkelingshulp en humanitaire hulp. Vooral de cijfers betreffende de VN geven een beeld van de huidige stand van de EU als politieke entiteit: ofschoon de EU-lidstaten gezamenlijk de grootste betalers zijn van de diverse VN-begrotingen, gaat het om individuele nationale bijdragen. Het geheel lijkt daarmee niet meer dan de som van de delen, en nochtans is het precies dat wat we met de EU nastreven: een multiplicatoreffect, een hefboom voor een grotere impact op het wereldgebeuren. Dat er een tekort op dit vlak is, mag duidelijk zijn. In september 2000 schudde Javier Solana, Secretaris-Generaal van de Raad van de EU en tevens Hoge Vertegenwoordiger voor het gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid van de EU, de lidstaten wakker met de volgende cijfergegevens: alles bij elkaar hebben de EU-lidstaten 40.000 3

diplomaten in 1.500 missies ter wereld. De VS beschikken over 15.000 diplomaten in 300 missies wereldwijd. Met bijna drie maal meer diplomaten en vijf maal meer missieposten is de diplomatieke invloed van de EU en haar lidstaten niettemin beduidend minder groot en effectief dan deze van de Amerikaanse diplomatie. Het zijn allemaal cijfergegevens die illustreren hoezeer er op het politieke vlak, en met name wat betreft de EU als politieke actor op de wereldscène, nog een groot tekort bestaat. Niet dat de EU politiek inactief zou zijn op mondiaal niveau. De EU neemt via haar lidstaten bijvoorbeeld actief standpunten in in het kader van de Algemene Vergadering van de VN, en dankzij zeer belangrijke diplomatieke inspanningen is de eendracht van het stemgedrag van de lidstaten in de Algemene Vergadering er in de laatste 10 jaren zeer sterk op vooruitgegaan (in zo’n 95 % van de gevallen wordt op dezelfde wijze gestemd).1 Nog sterker is het activisme van de EU op het gebied van de mensenrechten in de VNCommissie voor de Mensenrechten.2 De Unie weegt ook in sterke mate door in internationale handelsbesprekingen binnen de Wereldhandelsorganisatie (waarvan de Europese Gemeenschap, naast de 15 EU-lidstaten, zelf lid is), zoals nog geïllustreerd werd op de Vierde Ministeriële Conferentie van de WTO te Doha in november 2001. Maar de EU blijft als zodanig schrijnend afwezig in de voor het grote publiek meest zichtbare en politiek machtigste mondiale organen en organisaties, zoals de VNVeiligheidsraad, de G-7/G-8 en de Raad van beheer van het IMF. Bovendien blijft de stem van de EU in belangrijke internationale politieke problemen, van de naweeën van de aanslagen van 11 september 2001 in de V.S. tot het Joods-Palestijnse conflict in het Midden-Oosten, vooralsnog tamelijk zwak en niet doorslaggevend, zulks ondanks allerlei initiatieven. Waarom komt de EU als politieke entiteit slechts zo beperkt uit de verf in de wereldpolitiek? En hoe kan dit worden veranderd? Dat zijn zeer brede vragen die niet slechts om een juridische, maar ook om een politieke analyse vragen. Toch levert reeds een verkenning van de juridische realiteit van de Unie als internationale actor een aantal belangrijke inzichten en verklaringspunten op. Hierna gaan we in de eerste plaats na hoe de Europese basisverdragen de status van de EU en de EG als internationale actoren regelen tot en met de meest recente herziening van deze verdragen door het Verdrag van Nice, dat op 26 februari 2001 werd ondertekend (2). Daarna maken we een case-study van de recente evolutie in de relatie tussen de EU en de VN op het gebied van vrede en veiligheid (3).

1

Zie voor nadere cijfer- en andere gegevens J. Wouters, “The European Union as an Actor within the United Nations General Assembly”, in V. Kronenberger (ed.), The European Union and the International Legal Order: Discord or Harmony?, Den Haag, T.M.C. Asser Press, 2001, 375-404. 2 Zie laatstelijk, over de 57e zitting van de VN-Commissie voor de Mensenrechten, Raad van de EU, Jaarlijks verslag over de mensenrechten, Brussel, 9 oktober 2001, p. 58-61.

4

2. De juridische status van de EU en de EG als internationale actoren 2.1. Van Parijs (1951) tot Amsterdam (1997) Vóór het Verdrag van Maastricht (1992) waren er enkel de drie Europese Gemeenschappen (de EGKS, opgericht bij het Verdrag van Parijs van 1951, en de EEG en Euratom, opgericht bij de Verdragen van Rome van 19573), die bij uitstek een economisch karakter hadden. Vooral de EEG was in de loop van de tijd uitgegroeid tot een belangrijke economische speler via haar gemeenschappelijke handelspolitiek. De intergouvernementele conferenties van 1990-1992, die uitmondden in het Verdrag van Maastricht (hierna ook “Unieverdrag”), hebben geleid tot de oprichting van een Europese Unie, waarvan het de bedoeling was dat zij een “politieke unie” zou toevoegen aan het economische luik van de Europese integratie. Dit economische luik bleef ook met Maastricht bijzonder prominent en werd er zelfs door verdiept: aan de eenheidsmarkt werd een Economische en Monetaire Unie (EMU) toegevoegd die uiterlijk in 1999 moest resulteren in, en ook daadwerkelijk geleid heeft tot, één gemeenschappelijke munt, de euro. Als het Verdrag van Maastricht al een politieke unie tot stand bracht, was deze eerder embryonaal. Het Verdrag voorzag o.a. in de instelling van een burgerschap van de Europese Unie (waarvan de concrete inhoud tot op de dag van vandaag eerder aan de magere kant is4), een aanvulling van de economische dimensie van het E(E)G-Verdrag met een meer uitgesproken socio-culturele dimensie (nieuwe bepalingen over o.a. onderwijs, cultuur, sociale politiek), een versterking van de rol van het Europees Parlement in de communautaire besluitvorming door de creatie van de zgn. “medebeslissingsprocedure”, en de instelling van een tweede en derde pijler van de Unie, naast een “communautaire” eerste pijler waarin zich de drie Europese Gemeenschappen bevinden, die als zodanig zijn blijven bestaan.5 De tweede pijler stelde een “gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid” (‘GBVB’) van de Unie in, de derde pijler een samenwerking op het gebied van binnenlandse zaken en justitie (sedert het Verdrag van Amsterdam politiële en gerechtelijke samenwerking in strafzaken).6 Men zou misschien verwachten dat vooral de instelling van de tweede pijler, het GBVB, van de Unie een meer prominente politieke actor op de wereldscène ging maken. Tot dan toe had het gezamenlijke politieke optreden van de lidstaten op de wereldscène plaatsgevonden via de zgn. Europese Politieke Samenwerking (‘EPS’). Veel impact op het wereldgebeuren had de EPS echter niet, zulks onder meer omwille van haar voornamelijk declaratief en reactief karakter (zij kwam vaak niet verder dan het

3

EGKS staat voor Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal; EEG voor Europese Economische Gemeenschap, waarbij de ‘E’ van ‘Economische’ door het Verdrag van Maastricht geschrapt werd; Euratom voor Europese Gemeenschap voor Atoomenergie. 4 Zie tweede deel van het EG-Verdrag, artt. 17-22 EG. 5 Het EGKS-Verdrag verstrijkt in juli 2002. 6 Zie, voor een grondige bespreking van deze en andere aspecten van het Verdrag van Maastricht, W. Devroe en J. Wouters, De Europese Unie. Het Verdrag van Maastricht en zijn uitvoering: analyse en perspectieven, Leuven, Peeters, 1996, xxxv + 978 p.

5

uitbrengen van gezamenlijke verklaringen waarin gereageerd werd op belangrijke gebeurtenissen). De zeer beperkte relevantie van de EPS als hefboom voor internationale politiek bleek nog begin jaren ’90 van de vorige eeuw, toen Europa er niet in slaagde in enige mate te wegen op het verloop van de Golfcrisis en Golfoorlog, en evenmin in staat bleek de oorlogen in het uiteengevallen Joegoslavië te voorkomen of een halt toe te roepen. De inwerkingtreding van het Verdrag van Maastricht op 1 november 1993 luidde helaas geen grote ommekeer op dit vlak in. Het moet gezegd dat de institutionele mechanismen en het instrumentarium die het verdrag aan de EU ter beschikking stelde, ook allesbehalve efficiënt konden worden genoemd. Er werd weliswaar een GBVB ingesteld, maar elk besluit dat op dat vlak door de Raad van Ministers genomen zou worden, vergde unanimiteit. Het ging daarenboven nog steeds vooral om een coördineren van nationale standpunten en démarches: ofschoon de EU naast “gemeenschappelijke standpunten” ook “gemeenschappelijke acties” kon ondernemen, bleef het gebruik van dit laatste instrument in de eerste jaren veeleer beperkt. Het Verdrag van Maastricht was vooral bijzonder ambivalent over de juridische status van de in het leven geroepen Europese Unie. Geen enkele bepaling gaf de Unie internationale rechtspersoonlijkheid en dat was niet toevallig: vooral de Engelsen hadden zich hier sterk tegen verzet. De EU bleek dan ook een ambigue entiteit te zijn: in haar schoot konden enkel de Europese Gemeenschappen verdragen sluiten, de Unie zelf leek op de internationale scène niet veel meer dan een collectief optreden van haar lidstaten. In deze situatie is sindsdien geleidelijk verandering gekomen. Het Verdrag van Amsterdam (1997) heeft onder meer enkele belangwekkende wijzingen aan de tweede pijler aangebracht. Zo creëerde het verdrag de functie van Hoge Vertegenwoordiger voor het GBVB, thans, zoals gezegd, Javier Solana, vereenvoudigde het tot op zekere hoogte de besluitvorming inzake het GBVB en verfijnde het zijn instrumentarium.7 Ook bevatte het een aantal bepalingen die een duidelijker grondslag bieden voor de uitbouw van een Europees defensiebeleid.8 2.2. Het Verdrag van Nice9 De externe betrekkingen van de Europese Unie stonden niet als hoofdgerecht op het menu van de intergouvernementele conferentie van 2000 die tot het Verdrag van Nice heeft geleid. Toch heeft dit verdrag op een aantal belangrijke punten wijzigingen aangebracht die het externe optreden van de Unie betreffen. Op de keper beschouwd is dit ook onvermijdelijk: of ze het wil of niet, de EU is een belangrijke internationale actor,

7

Meer hierover bij J. Wouters, “Institutionele aspecten van het Verdrag van Amsterdam”, in Europa na het Verdrag van Amsterdam. Institutioneel en Sociaal, Leuven, Peeters, 1998, (1), p. 28-31, nrs. 27-28. 8 Daarover o.a. J. Wouters en F. Naert, ‘Het Veiligheids- en Defensiebeleid van de EU en NAVO’s Europese Veiligheids- en Defensie-Identiteit: eigenheid en complementariteit’, te verschijnen in de conference proceedings van de door het Koninklijk Hoger Instituut voor Defensie op 8 maart 2002 georganiseerde symposium, ‘Het Europese Veiligheids- en Defensiebeleid’. 9 Dit gedeelte is gebaseerd op J. Wouters, ‘De Europese Unie als internationale actor na het Verdrag van Nice’, Nederlands Tijdschrift voor Europees Recht, 2002, 62-69.

6

zowel in het kader van grote intergouvernementele organisaties (van de VN tot de WTO) als in het kader van het uitgebreide netwerk van bi- en multilaterale overeenkomsten dat zij in de loop van de jaren om zich heen gesponnen heeft. De Unie heeft zich trouwens uitdrukkelijk tot doel gesteld een ‘bundelende kracht in de internationale betrekkingen’ te zijn.10 Externe betrekkingen van de Europese Gemeenschap De externe dimensie van de Europese Gemeenschap als economische en - na de invoering van de euro ook - financiële actor leed tot dusver onder verscheidene beperkingen. Terecht had het rapport Dehaene als diagnose gesteld dat onder de oude verdragstekst “een gerichte behartiging van de Europese belangen in mondiale onderhandelingen slechts gegarandeerd [was] bij discussies over de handel in goederen” en had het de noodzaak beklemtoond dat “de juridische bevoegdheid van de Gemeenschap om als eenheid op te treden in andere economische en financiële debatten op het wereldtoneel, […] duidelijk [moest] worden vastgesteld”.11 De lidstaten gingen akkoord met het doel de besluitvorming op dit gebied efficiënter te maken, maar over de vraag hoe dit juridisch vertaald moest worden, liepen de zienswijzen behoorlijk uiteen. Het Verdrag van Nice brengt op dit vlak wijzigingen aan in de externe dimensie van de EMU en in de gemeenschappelijke handelspolitiek. Wat betreft de externe dimensie van de EMU schrapt het verdrag de eenparigheidseis die tot hiertoe gold voor de wijze van vertegenwoordiging van de Gemeenschap in internationale fora met betrekking tot onderwerpen die van bijzonder belang zijn voor de EMU (zoals het IMF, de OESO, de G-7). Voortaan geldt hier de regel van de gekwalificeerde meerderheid.12 Een verklaring bij het verdrag stipuleert dat de procedures van dien aard moeten zijn dat “alle lidstaten van de eurozone ten volle worden betrokken bij elke fase van de voorbereiding van het standpunt van de Gemeenschap in internationale fora ten aanzien van onderwerpen die van bijzonder belang zijn voor de [EMU]”. Deze verklaring geeft blijk van de gevoeligheid van het onderwerp en laat uitschijnen dat een directoire van grote euro-lidstaten als Frankrijk, Duitsland of Italië in de G-7, het IMF of de OESO door de anderen niet zal worden getolereerd. Terloops weze opgemerkt dat een Europese verdragstekst hier voor het eerst de term “lidstaten van de eurozone” hanteert. Art. 133 EG, dat de constitutionele basis vormt voor de gemeenschappelijke handelspolitiek van de EG, is door het Verdrag van Nice vervangen en vrij grondig aangepast. Het was de bedoeling de EG meer slagkracht te geven voor wat betreft onderhandelingen, in het kader van de WTO, op het gebied van de handel in diensten en intellectuele eigendom. Deze domeinen vallen immers niet onder de gemeenschappelijke handelspolitiek, met uitzondering van die vormen van dienstenverkeer waarbij geen grensoverschrijdend personenverkeer plaatsvindt en de TRIPS-bepalingen die het in het 10

Art. 11, lid 2, tweede alinea, Unieverdrag. R. Von Weizsäcker, J.-L. Dehaene en D. Simon, De institutionele gevolgen van de uitbreiding, Brussel, 18 oktober 1999, p. 10, punt 2.2.7. 12 Nieuw art. 111, lid 4, EG. 11

7

vrije verkeer brengen van namaakartikelen verbieden. Dat houdt het dubbele nadeel in (i) dat – tenzij de EG dit domein al geheel bezet zou hebben door uitoefening van haar interne bevoegdheden – het gaat om “gemengde akkoorden” die naast de EG door alle lidstaten moeten worden geratificeerd alvorens zij in hun geheel in werking kunnen treden, en (ii) dat in tegenstelling tot art. 133, waar de Raad met gekwalificeerde meerderheid besluit, de onderhandeling en het sluiten van dergelijke akkoorden plaatsvindt volgens de algemene procedure van art. 300 EG, wat vaak (wegens het bestrijken van materies waarvoor het EG-Verdrag ter uitoefening van de interne bevoegdheid van de Gemeenschap eenparigheid van stemmen vereist) met zich meebrengt dat unanimiteit in de Raad vereist is. Ofschoon alle delegaties op de IGC het eens waren dat art. 133 gewijzigd moest worden, bleek het bijzonder moeilijk om tot overeenstemming te komen over een concrete tekst. Het voorstel van de Commissie om het begrip “gemeenschappelijke handelspolitiek” uit te breiden met akkoorden over dienstenverkeer, investeringen en intellectuele eigendomsrechten ging vele lidstaten te ver. Bovendien was vooral Frankrijk (vanuit de gedachte van la spécificité culturelle) huiverachtig voor een verlies van de socio-culturele identiteit. Verschillende varianten circuleerden tot op de Top van Nice, waarbij vooral de Finse delegatie en het Franse voorzitterschap zich zeer actief opstelden. Het resultaat is een complex compromis. We gaan er even nader op in om te illustreren hoe ingewikkeld de verdragsteksten vandaag de dag soms zijn geworden. De essentie ligt vervat in het nieuwe art. 133, lid 5, eerste alinea, EG. Luidens deze bepaling zijn leden 1 tot en met 4 van art. 133 (betreffende de rol van de Commissie, met name inzake onderhandelingen, én de bevoegdheid van de Raad om te besluiten bij gekwalificeerde meerderheid) ook van toepassing op onderhandelingen over en de sluiting van akkoorden op het gebied van de handel in diensten (GATS) en de handelsaspecten van intellectuele eigendom (TRIPs), voor zover die akkoorden in kwestie al niet onder die leden vallen (zie hoger). Hoewel het te betreuren valt dat deze bepaling akkoorden inzake investeringen niet vernoemt, vormt zij toch een grote vooruitgang. In 1997 was het Verdrag van Amsterdam niet verder gekomen dan het inlassen van een “passerelle” in art. 133 waarbij de Raad met eenparigheid een besluit in de zin van de hogergenoemde verruiming kon nemen, wat (natuurlijk) nooit gebeurd is. Voortaan geldt voor deze domeinen derhalve dat de Commissie hierover kan onderhandelen onder art. 133 én dat de Raad terzake besluit met gekwalificeerde meerderheid.13 Meteen na deze algemene regel volgen er echter heel wat nuances en uitzonderingen. In de eerste plaats zal de Raad toch unaniem moeten besluiten over onderhandelingen en de sluiting van een akkoord (i) indien het akkoord bepalingen bevat waarvoor interne EGvoorschriften unanimiteit vereisen (bv. toegangs- en verblijfsrecht van onderdanen van derde landen, fiscaliteit of domeinen waarvoor alleen art. 308 EG een rechtsgrondslag 13

Wat intellectuele eigendom betreft, gaat het echter slechts om de ‘handelsaspecten’ daarvan: een nieuwe passerelle bleek nodig (art. 133, lid 7) om te preciseren dat de Raad op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement eenparig kan besluiten de toepassing van leden 1-4 uit te breiden tot intellectuele eigendom als zodanig.

8

biedt) of betrekking heeft op een gebied ten aanzien waarvan de EG haar interne bevoegdheid nog niet heeft uitgeoefend en (ii) indien het gaat om een zgn. “horizontaal akkoord” (d.i. een akkoord dat meerdere gebieden betreft) dat ook betrekking heeft op de voornoemde aangelegenheden of op culturele en audiovisuele diensten, onderwijsdiensten en volksgezondheidsdiensten. De ruime omschrijving van deze uitzonderingen maakt dat de regel van de gekwalificeerde meerderheid onder GATS wellicht alleen zal gelden voor bepaalde sector-specifieke overeenkomsten (bv. telecommunicatie, financiële diensten). In de tweede plaats wordt aangegeven dat art. 133, lid 5, “het recht van de lidstaten akkoorden met derde landen of internationale organisaties te handhaven en te sluiten onverlet [laat], voorzover die akkoorden in overeenstemming zijn met het Gemeenschapsrecht en de overige toepasselijke internationale akkoorden”. Deze bepaling maakt duidelijk dat het nieuwe art. 133, lid 5, niét een exclusieve communautaire bevoegdheid introduceert maar enkel het probleem van de gemengde akkoorden grotendeels (maar niet helemaal, zie verder) oplost. De verdragsopstellers hebben kennelijk willen vermijden dat de EG op deze domeinen exclusief bevoegd zou worden, zoals dit met de gemeenschappelijke handespolitiek inzake goederen het geval is. In de derde plaats wordt gepreciseerd dat de Raad geen akkoord kan sluiten dat bepalingen bevat die de interne bevoegdheden van de EG overschrijden, in het bijzonder omdat zij zouden leiden tot harmonisatie van nationaal recht op een gebied waar het EGVerdrag een dergelijke harmonisatie uitsluit. Dit is bv. het geval inzake werkgelegenheid, beroepsopleiding, onderwijs, cultuur en, ten dele, volksgezondheid. In de vierde plaats stipuleert de nieuwe tekst van art. 133, ongetwijfeld tegemoetkomend aan de Franse gevoeligheden, dat handelsakkoorden betreffende culturele en audiovisuele diensten, onderwijsdiensten en sociale en volksgezondheidsdiensten, in afwijking van lid 5 tot de gedeelde bevoegdheid van de EG en haar lidstaten behoren. Om helemaal niets aan het toeval over te laten wordt daar aan toegevoegd dat voor onderhandelingen over deze akkoorden, behalve een besluit onder art. 300, “onderlinge overeenstemming van de lidstaten” (lees: unanimiteit) vereist is en dat de akkoorden, eens tot stand gekomen, door de EG en de lidstaten gezamenlijk moeten worden gesloten. Dit betekent dat het probleem van de gemengde overeenkomsten voor deze onderwerpen een realiteit blijft, met alle blokkerings- en chantagemogelijkheden voor individuele lidstaten vandien.14 Is met dit alles nu vooruitgang geboekt? Ondanks de aanzienlijke complexiteit van de nieuwe regeling uiteindelijk wel. Het aantal gemengde akkoorden zal door het nieuwe art. 133, lid 5, sterk afnemen. De problemen en het tijdverloop gepaard gaande met ratificatie door alle lidstaten worden aldus in belangrijke mate teruggedrongen. Dat neemt niet weg

14

Aan te stippen valt dat in het nieuwe art. 133 ook nog duidelijk wordt gemaakt dat op het gebied van vervoer het status quo geldt: de bevoegdheid van de Gemeenschap om internationale akkoorden te sluiten op dit domein - dat ook maritiem transport omvat - zal blijven afhangen van de uitoefening van de interne bevoegdheden onder Titel V EG-Verdrag (de ‘AETR-doctrine’) en procedureel blijft hier art. 300 EG (en niet art. 133) van toepassing.

9

dat de uiteindelijke tekst zeer complex is en bepaald niet tegemoetkomt aan de eisen van eenvoud en doorzichtigheid. Buitenlands en veiligheidsbeleid van de Unie Ook op het vlak van de tweede pijler brengt het Verdrag van Nice wijzigingen aan die bijdragen tot een sterkere internationale rol van de EU. Een aantal van deze wijzigingen hebben rechtstreeks te maken met de uitbouw van het gemeenschappelijke defensiebeleid van de Unie, die, zoals bekend, sedert de Europese Raad van Keulen van juni 1999 in een stroomversnelling is gekomen. Het nieuwe art. 17 van het Unieverdrag – resultaat van een gezamenlijk initiatief van de Benelux en van Italië - consolideert de aan de gang zijnde evolutie en bevestigt de grotere autonomie van de Unie: de verwijzing naar de West-Europese Unie als verschaffer van operationele capaciteit en als instrument om defensiebesluiten van de EU uit te werken en uit te voeren, is geschrapt. De Unie zal derhalve voortaan zelf moeten instaan voor de uitwerking en uitvoering van toekomstige humanitaire, peace keeping en peace enforcement operaties. Een verklaring bij het Verdrag van Nice preciseert dat het doel is de Unie op dit gebied snel operationeel te maken, waartoe de Europese Raad in 2001 een besluit moest nemen op basis van de bestaande bepalingen van het Unieverdrag. De Europese Raad van Laken van 14-15 december 2001 heeft inderdaad een - weliswaar eerder minimalistische operationeelverklaring op dit punt aangenomen. Institutioneel wordt de uitbouw van het defensiebeleid vertaald door een omvorming van het “politiek comité” tot een - inmiddels reeds ingesteld - “politiek en veiligheidscomité”, dat “onder verantwoordelijkheid van de Raad de politieke controle en strategische leiding van crisisbeheersingsoperaties” moet uitoefenen. De Raad kan dit comité voor het doel en de duur van crisisbeheersingsoperaties zelfs machtigen “passende besluiten te nemen over de politieke controle en strategische leiding van de operatie”. De militaire dimensie wordt een institutionele realiteit in de Unie, maar van nieuwe “checks and balances”, zoals een toegenomen rol voor het Europees Parlement op dit terrein, is geen sprake. Inzake de mogelijkheid voor de Unie om in het kader van haar tweede pijler verdragen te sluiten, voorziet het Verdrag van Nice in een zekere versoepeling. Waar tot dusver unanimiteit de regel was, zal deze voortaan enkel gelden wanneer de overeenkomst betrekking heeft op een aangelegenheid ten aanzien waarvan interne besluiten eenparig moeten worden genomen.15 Voor de uitvoering van een gemeenschappelijk optreden of standpunt van de EU zal de Raad een akkoord kunnen aangaan met gekwalificeerde meerderheid. Aangezien eerst een dergelijk Raadsbesluit moet zijn genomen, gaat het niet om een zuiver parallellisme tussen interne en externe besluitvorming, maar veeleer om een internationaal verlengstuk van een eerder uitgeoefende bevoegdheid. Deze bepaling geldt overigens niet op militair of defensiegebied, zodat bv. een verdrag tussen de EU en de NAVO voor samenwerking op defensiegebied met eenparigheid zal moeten worden gesloten. Het langdurig dwarsliggen van Griekenland inzake het sluiten van een akkoord terzake mag illustreren dat dit vereiste in praktijk problemen meebrengt. 15

Nieuw art. 24 Unieverdrag, dat ook voor de derde pijler zal gelden.

10

Interessant tenslotte is een nieuwe bepaling16 die stipuleert dat de aldus gesloten overeenkomsten “bindend [zijn] voor de instellingen van de Unie”. Dit voedt opnieuw de vraag naar de internationale rechtspersoonlijkheid van de Unie. Volgens sommigen bevestigt de nieuwe bepaling, door niet “de Unie” als zodanig te noemen en evenmin te vermelden dat de overeenkomsten bindend zijn voor “de lidstaten”, veeleer de these dat deze tweede- en derdepijlerakkoorden nog steeds niet worden gesloten in naam van de Unie maar van de lidstaten, die hiervoor als enigen internationaal aansprakelijk zouden zijn ingeval van niet-nakoming. Ofschoon dit een complex vraagstuk is, zijn wij van mening dat, samen met de hogergenoemde nieuwe bepalingen van Nice, deze bepaling een zeer sterke aanwijzing vormt van een eigen internationale rechtspersoonlijkheid voor de Unie, wat overigens eveneens in toenemende mate kan worden afgeleid uit recente akkoorden die de Unie als zodanig met derde landen heeft gesloten en uit de houding die derde landen en internationale organisaties jegens de Unie aannemen. Flexibiliteit in de externe betrekkingen van de EU Ofschoon de Unie met de verdragswijzigingen van Nice op verscheidene plaatsen een steviger positie krijgt om in de internationale betrekkingen op te treden, stelt men vast dat op heel wat domeinen – in de eerste, maar meer nog in de tweede en derde pijler - de unanimiteitsregel behouden blijft. De vraag rijst of in dergelijke gevallen de bepalingen inzake nauwere samenwerking waarin ditzelfde verdrag voorziet, niet een uitweg kunnen bieden. ‘Nauwere samenwerking’ staat voor het mechanisme waarbij een beperkt aantal lidstaten (minstens 8) onder bepaalde voorwaarden de mogelijkheid krijgen de EUinstellingen te gebruiken om op bepaalde domeinen verder te integreren dan met alle lidstaten mogelijk blijkt. Voor de externe betrekkingen in het kader van de communautaire pijler lijkt het antwoord eerder ontkennend. Krachtens de nieuwe verdragsbepalingen mag nauwere samenwerking geen betrekking hebben op de gebieden die onder de exclusieve bevoegdheid van de EG vallen.17 De gemeenschappelijke handelspolitiek is hier derhalve sowieso van uitgesloten en ofschoon dit theoretisch mogelijk zou zijn voor andere externe economische betrekkingen die niet onder de exclusieve EG-bevoegdheid vallen, kan men zich moeilijk een versterkte samenwerking voor dergelijke materies voorstellen binnen multilaterale organisaties als de WTO, waarvan alle lidstaten (naast de EG) lid zijn. Iets meer perspectieven zijn er voor nauwere samenwerking in de tweede en, vooral, in de derde pijler. Voor de tweede pijler vormt de inlassing van een nieuwe bepaling die een beroep op nauwere samenwerking mogelijk maakt in het kader van het GBVB, een primeur.18 Fraai bepaalt dit artikel dat nauwere samenwerking op één van de gebieden van het GBVB tot doel heeft “de waarden van de Unie veilig te stellen en de belangen

16

Art. 24, lid 6, Unieverdrag. Art. 43, punt d, Unieverdrag. 18 Art. 27A Unieverdrag. 17

11

van de Unie in haar geheel te dienen, door haar identiteit als coherente kracht in de wereld tot uitdrukking te brengen.” Op dit instrument kan blijkens art. 27B VEU echter alleen een beroep worden gedaan voor de uitvoering van een gemeenschappelijk optreden of een gemeenschappelijk standpunt: nauwere samenwerking is niet mogelijk voor andere handelingen, van het vaststellen van gemeenschappelijke strategieën door de Europese Raad tot het aannemen van gemeenschappelijke optredens, gemeenschappelijke standpunten of andere besluiten door de Raad zelf. Nauwere samenwerking onder deze pijler is derhalve puur een uitvoeringsinstrument en niet een instrument om het GBVB ook te bepalen. Dat valt in die zin te betreuren, dat voor de voornoemde handelingen de unanimiteitsregel blijft gelden, met alle blokkeringspotentieel vandien en zonder dat zelfs maar een uitweg via nauwere samenwerking mogelijk is. Bovendien geldt sedert het Verdrag van Amsterdam al dat de Raad maatregelen ter uitvoering van een eerder aangenomen gemeenschappelijk optreden of gemeenschappelijk standpunt kan nemen met gekwalificeerde meerderheid. Dat maakt al bij al de meerwaarde van het instrument van nauwere samenwerking voor de tweede pijler eerder beperkt: als zij al wordt toegepast, zal het wellicht gaan om gevallen waarin zelfs een gekwalificeerde meerderheid in de Raad niet haalbaar is en minstens acht lidstaten toch te vinden zijn voor een optreden. Trouwens, ofschoon het besluit van de Raad om machtiging te verlenen tot het instellen van een nauwere samenwerking blijkbaar met gekwalificeerde meerderheid zal worden genomen, kan een lidstaat zich daar “om belangrijke, nader genoemde redenen van nationaal beleid” tegen verzetten (de zgn. “noodremprocedure”). Dan gaat de samenwerking ofwel niet door, ofwel kan de Raad (met gekwalificeerde meerderheid) de zaak voor een unaniem besluit aan de Europese Raad voorleggen. Ook voor het Europese defensiebeleid brengt de nauwere samenwerking geen soelaas: vooral onder Britse druk is uitdrukkelijk bepaald dat zij geen betrekking kan hebben op vraagstukken die gevolgen hebben op militair of defensiegebied.19 Voor crisisbeheersingsoperaties zal de EU derhalve niet om de unanimiteitsregel heen kunnen. Het wordt wel bv. mogelijk politiediensten naar Kosovo of verkiezingswaarnemers naar derde landen te sturen op basis van een nauwere samenwerking ter uitvoering van een gemeenschappelijk optreden of standpunt van de EU. 2.3. Post-Nice: het Witboek over Governance en de Europese Conventie In haar Witboek over Europese governance20 van 25 juli 2001 wijdt de Commissie belangwekkende beschouwingen aan “mondiale governance” en de bijdrage van de Unie daaraan. Volgens haar verwachten de burgers dat de Unie een krachtige rol speelt op het wereldtoneel en versterkt een succesvolle internationale actie de Europese identiteit en het belang van de gemeenschappelijke waarden binnen de Unie. De Unie moet volgens haar « streven naar een grotere doeltreffendheid en legitimiteit van de mondiale beleidsvorming en werken aan de modernisering en hervorming op middellange en lange

19 20

Art. 27B Unieverdrag. COM(2001) 428 def., tevens gepubliceerd in PB, 2001, C 287.

12

termijn van internationale en multilaterale instellingen », waarbij het doel is « de doeltreffendheid van de multilaterale instellingen te vergroten en hun uitvoeringsbevoegdheden uit te breiden » en het internationale optreden aan te vullen met nieuwe instrumenten en benaderingen. Maar om deze doelstellingen te bereiken moet de Unie, zo stelt de Commissie terecht, vaker met één stem kunnen spreken : « Zij moet haar vertegenwoordiging in internationale en regionale fora versterken, ook op het gebied van economische en financiële governance en het milieu-, ontwikkelings- en mededingingsbeleid. » De Commissie kondigt in het Witboek aan dat zij een herziening van de internationale vertegenwoordiging van de Unie zal voorstellen, “zodat zij vaker met één stem kan spreken”, en dit zowel in het kader van de bestaande verdragen als met het oog op verdragswijzigingen voor de volgende intergouvernementele conferentie (die gepland is voor 2004). Die analyse kan men moeilijk tegenspreken en men kan de voorstellen van de Commissie met belangstelling tegemoet zien. Dat neemt niet weg dat men zich naar onze mening niet de luxe kan permitteren om, zoals het Witboek lijkt te impliceren, in de eerste plaats de governance van de Unie intern succesvol te hervormen en om pas daarna op internationaal niveau veranderingen te bepleiten. De gebeurtenissen van 11 september 2001 en daarna maken duidelijk dat het een verantwoordelijkheid van de Unie is om nu reeds grondig werk van deze mondiale governance te maken.21 In dat opzicht kan worden toegejuicht dat de Europese Raad van Laken in de « Verklaring van Laken » wijst op de noodzaak voor Europa om zijn verantwoordelijkheid op te nemen bij het besturen van de globalisering als « mogendheid die de mondialisering ethisch wil omkaderen, dat wil zeggen inbedden in solidariteit en duurzame ontwikkeling. » Interessant, maar zeker niet vrij van controverse, zijn ook de voorstellen die de Europese Commissie op 22 mei 2002 heeft ingediend bij de Europese Conventie over de toekomst van de Europese Unie.22 Onder de titel dat de Unie « de verantwoordelijkheden van een wereldmacht op zich [dient] te nemen » stelt de Commissie de volgende belangrijke wijzigingen voor : •

• • •

de functies van hoge vertegenwoordiger voor het GBVB en van commissaris voor externe betrekkingen (thans Chris Patten) te combineren en de eerstgenoemde onder bepaalde voorwaarden in de Commissie te integreren, d.w.z. weg te halen uit de Raad ; de hoge vertegenwoordiger de bevoegdheid te geven voor de algemene coherentie van politieke initiatieven en een sturende rol te verlenen bij het beheren van crises ; het buitenlands beleid van de Unie de nodige middelen te verschaffen, zowel qua begroting als via aangepaste procedures en een netwerk van externe delegaties ; de eis van unanimiteit te laten vallen en beslissingen bij meerderheid mogelijk te maken, zij het dat voor veiligheid en defensie specifieke bepalingen zouden blijven

21

Overigens kondigt de Commissie in het Witboek (p. 32) aan dat zij al in 2002 de discussie op gang zal brengen over de manier waarop de Unie kan bijdragen tot een uitgebreide hervorming van de multilaterale instellingen en de samenwerking en openheid tussen de internationale organisaties kan bevorderen. 22 Mededeling van de Commissie, Een ontwerp voor de Europese Unie (COM(2002) 247.

13

gelden. 3. De relatie EU - VN inzake vrede en veiligheid: recente ontwikkelingen Zoals hoger aangegeven, coördineren de lidstaten al vele jaren hun standpunten in het kader van de Verenigde Naties (‘VN’). Vooral het Verdrag van Maastricht en daarna het Verdrag van Amsterdam hebben de relatie tussen beide internationale organisaties op het gebied van het handhaven van de internationale vrede en veiligheid een nieuwe wending gegeven. Het Europese Unieverdrag stelt immers voorop dat het GBVB en de versterking van de Europese identiteit en onafhankelijkheid die ermee gepaard moet gaan, als uiteindelijk doel heeft “vrede, veiligheid en vooruitgang in Europa en in de wereld te bevorderen”. Met haar universeel mandaat voor de bevordering van vrede en veiligheid in de wereld is de VN op dit vlak derhalve een natuurlijke partner voor de EU. Vanzelfsprekend wordt de relatie die de EU kan uitbouwen met de VN op het gebied van vrede en veiligheid in de eerste plaats geconditioneerd door de constitutie zelf van de EU. Wat zeggen deze over de verhouding tussen de EU en de VN ? In art. 11, lid 1, van het Unieverdrag worden de doelstellingen van het GBVB weergegeven. Daar luidt het dat het GBVB onder andere als doel heeft, “bescherming van de gemeenschappelijke waarden, de fundamentele belangen, de onafhankelijkheid en de integriteit van de Unie, conform de beginselen van het Handvest van de Verenigde Naties” en “handhaving van de vrede en versterking van de internationale veiligheid overeenkomstig de beginselen van (o.a.) het Handvest van de Verenigde Naties”. Elders in de verdragsbepalingen over het GBVB is nog een andere verwijzing naar de VN te vinden. In artikel 19, lid 2, tweede alinea, preciseert het Unieverdrag de verplichtingen van lidstaten die tevens, hetzij tijdelijk hetzij permanent, lid zijn van de Veiligheidsraad. Zij moeten “onderling overleg (plegen) en (…) de overige lidstaten volledig op de hoogte (houden)”. Lidstaten die permanent lid van de Veiligheidsraad zijn – een verwijzing naar Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk, maar in de toekomst zou dit uiteraard ook voor Duitsland gelden zo het permanent lid zou worden – moeten er “bij de uitoefening van hun functie zorg voor (dragen) de standpunten en belangen van de Unie te verdedigen, onverminderd de verantwoordelijkheden die krachtens het VN-Handvest op hen rusten.” Deze bepalingen reveleren alvast hoezeer de EU krachtens haar eigen constitutie op de VN en het VN-Handvest is aangewezen: de Unie is constitutioneel verplicht om haar buitenlands en veiligheidsbeleid, en derhalve tevens de (daarvan deel uitmakende) uitbouw van een gemeenschappelijk defensiebeleid, te formuleren en ten uitvoer te leggen in overeenstemming met het VN-Handvest. Niettemin stelt men vast dat het Unieverdrag geen bepalingen bevat die inzake het GBVB één enkele instelling (bv. de Raad van de EU, de Europese Commissie) of één enkele andere actor van de Unie (bv. het voorzitterschap, de “hoge vertegenwoordiger van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid”) belast met de betrekkingen met de VN. Ter vergelijking: art. 302 van het EG-Verdrag belast de Europese Commissie, wat betreft aangelegenheden die ressorteren binnen de bevoegdheidssfeer van de Europese Gemeenschap (de eerste, grotendeels economische, pijler van de EU), “met de zorg voor

14

alle dienstige betrekkingen met de organen van de Verenigde Naties en van hun gespecialiseerde organisaties”. Wie vertegenwoordigt de EU dan in de VN voor aangelegenheden van vrede en veiligheid? Uit de artikelen 18, 19 en 20 van het Unieverdrag kan worden afgeleid dat die vertegenwoordiging bij een veelvoud van actoren berust: • De lidstaat die het (zesmaandelijkse) voorzitterschap van de Raad bekleedt, vertegenwoordigt principieel de Unie in GBVB-aangelegenheden en moet het standpunt van de Unie vertegenwoordigen in internationale organisaties en internationale conferenties (art. 18, leden 1 en 2). Het voorzitterschap wordt daarin bijgestaan door de hoge vertegenwoordiger voor het GBVB en, indien nodig, door de lidstaat die als volgende het voorzitterschap zal bekleden; de Europese Commissie moet bij deze taken “volledig betrokken” worden (art. 18, leden 3 en 4). Zo zien we dat in heel wat aangelegenheden die door de Veiligheidsraad besproken worden, de ambassadeur-permanent vertegenwoordiger van de lidstaat die op dat ogenblik het EU-voorzitterschap bekleedt, verklaringen voor de Veiligheidsraad aflegt uit dien hoofde. Deze verklaringen lijken trouwens recent steeds frequenter plaats te vinden en aan kracht te winnen (zie bv. de recente verklaringen over het Midden-Oosten23). Belangrijk is dat de EU-voorzitter hierbij vaak ook voor de 13 kandidaat-lidstaten en één of meer EVA-staten24 spreekt, zodat de EU vaak voor een dertigtal VNleden spreekt. • De lidstaten zelf zijn daarnaast belangrijke vertegenwoordigers van de EU: zij moeten in internationale organisaties en op internationale conferenties de gemeenschappelijke EU-standpunten verdedigen; waar niet alle lidstaten deelnemen, moeten de wel deelnemende lidstaten dat doen (art. 19, lid 1). In de Algemene Vergadering van de VN, waarin alleen de leden van de VN zetelen en stemrecht hebben, komt het derhalve aan de 15 EU-lidstaten zelf toe om de EUstandpunten te verdedigen. De lidstaten die lid zijn van de ECOSOC (thans 825) moeten hetzelfde doen. • Deze regel geldt principieel ook voor de lidstaten die in de Veiligheidsraad zetelen, zij het dat voor de lidstaten die permanent lid zijn een ietwat bijzondere regeling geldt: ofschoon zij er zorg voor moeten dragen de standpunten en belangen van de Unie te verdedigen, houdt het Unieverdrag toch terdege rekening met de verantwoordelijkheden die krachtens het VN-Handvest op deze lidstaten rusten. Deze bepaling heeft iets intrigerends. Er werd geopperd dat zij bv. kan betekenen dat, gelet op de in art. 24 VN-Handvest neergelegde primaire verantwoordelijkheid van de Veiligheidsraad voor de handhaving van de internationale vrede en veiligheid “teneinde een snel en doeltreffend optreden van de Verenigde Naties te verzekeren”, het in sommige urgente gevallen ondoenbaar 23

Zie de verklaringen van dhr. Inocencio F. Arias, ambassadeur-permanent vertegenwoordiger voor Spanje namens de EU (en vele geassocieerde landen) t.a.v. de Veiligheidsraad over het Midden-Oosten van 30 maart en 3 april 2002. 24 D.w.z. landen van de Europese Vrijhandelsassociatie (Liechtenstein, Ijsland, Noorwegen ; Zwitserland is tot nader order geen lid van de VN maar verwacht wordt dat hierin spoedig verandering komt na het positieve referendum van 3 maart 2002). 25 Oostenrijk, Denemarken, Frankrijk, Duitsland, Italië, Nederland, Spanje en het Verenigd Koninkrijk.

15

•

zou kunnen blijken om te wachten tot de Raad van de EU een besluit zou hebben genomen en dat de EU-lidstaten die permanent lid zijn dan, om een besluit in de Veiligheidsraad te kunnen bereiken, zouden kunnen afwijken van een gemeenschappelijk standpunt van de Raad.26 Tenslotte valt aan te stippen dat art. 20 van het Unieverdrag onder andere de vertegenwoordigingen van de lidstaten en van de Commissie bij internationale organisaties ertoe verplicht om “onderling overleg (te voeren) om te verzekeren dat de door de Raad vastgestelde gemeenschappelijke standpunten en gemeenschappelijke optredens in acht worden genomen en ten uitvoer worden gelegd”. Zoals bekend, voeren de permanente vertegenwoordigingen van de EUlidstaten bij de VN bijna dagelijks uitvoerig overleg over de coördinatie van hun optreden.

In de loop van de jaren ’90 is de toenadering tussen de EU en de VN gaandeweg steeds groter geworden. Naar aanleiding van de vijftigste verjaardag van de ondertekening van het VN-Handvest te San Francisco herhaalde de Europese Raad van Cannes in een verklaring van 26-27 juni 1995 plechtig de gehechtheid van de EU aan de doelstellingen en beginselen van het Handvest en verklaarde hij opnieuw dat de Unie « zich in dienst stelt van de idealen en het optreden van de organisatie van de Verenigde Naties ». Interessant aan deze verklaring is de steun die de Europese Raad verleent aan de inspanningen « om de mogelijkheden van de organisatie op het gebied van preventieve diplomatie uit te breiden en de taken en middelen van de Verenigde Naties op het gebied van de vredeshandhaving aan te passen, waar de organisatie een onvervangbare rol speelt omdat alleen zij mag besluiten tot het gebruik van geweld in de internationale betrekkingen ».27 In zijn rede voor de 50e Algemene Vergadering van de VN van 26 september 1995 haakte Javier Solana, als Spaans voorzitter van de Raad van de EU, op de verklaring van Cannes in. Na beklemtoond te hebben dat de Veiligheidsraad « de centrale instantie [moet] blijven waar de besluiten inzake de veiligheid in de wereld worden genomen » en dat volgens de EU « operaties ter handhaving van de vrede en preventieve diplomatieke missies de kern uitmaken van het optreden van de Veiligheidsraad ten behoeve van vrede en veiligheid in de wereld», onderstreepte Solana het groot belang dat de EU eraan hecht dat de VN « een eigen doctrine vaststelt betreffende de vredeshandhavingsoperaties. […] Een dergelijke doctrine moet de regionale organen, waarvan sommige reeds met goed gevolg hun functies op dit gebied vervullen, de beschikking geven over een referentiekader waarop zij bij hun initiatieven op het gebied van de vredeshandhaving kunnen steunen. » Tenslotte, aldus Solana, « steunt de Unie het voorstel om permanente hoofdkwartieren op te richten, evenals het stelsel van in gereedheid gehouden strijdkrachten van de Verenigde Naties en bestudeert zij met belangstelling andere voorstellen die eveneens beogen het snelle-interventievermogen van de Verenigde Naties te verbeteren ten einde de tijd die nodig is voor het organiseren van een vredesoperatie te

26 27

Zie W. Devroe en J. Wouters, De Europese Unie, p. 636, nr. 731. Bull. EU, 6-1995, punt I.54 .

16

verkorten en vervolgens de uitvoering ervan te vergemakkelijken ».28 De door de EU aangehaalde thema’s van samenwerking met regionale organen en de nood aan een nieuwe strategie inzake conflictpreventie en crisisbeheer komen later in versterkte mate terug. Op de 51e Algemene Vergadering juichte D. Spring, Iers buitenlandminister en voorzitter van de Raad, de nauwere samenwerking en wederzijdse steun toe die tussen de VN en de regionale organisaties ontstaat, waaronder, in Europa, de OVSE die erkend is als regionale organisatie in de zin van hoofdstuk VIII van het VNHandvest. Hij voegde eraan toe dat de EU met de OVSE-landen samenwerkt “om het concept te ontwikkelen van instellingen die elkaar wederzijds versterken”.29 Daarnaast beklemtoonde hij de nood aan het uitstippelen van een brede, op conflictpreventie en crisisbeheer gefundeerde strategie die zich zowel buigt over de oorzaken van conflicten als de gevolgen daarvan: preventie is met name mogelijk door “een beter vroegtijdig alarmsysteem, dank zij doeltreffende en betere gecoördineerde inspanningen op internationaal vlak en rekening houdende met de economische en sociale factoren” , terwijl “de heropbouw na de conflicten […] breder [moet] worden opgezet en beter gecoördineerd zijn en gericht zijn op ruimere problemen, zoals de humanitaire steun, de economische en sociale wederopbouw, alsmede inachtneming van de rechten van de mens, de democratie en de rechtsstaat”.30 Voor de 54e Algemene Vergadering in 1999 zou de Finse buitenlandminister Tarja Halonen namens de EU benadrukken hoezeer naast vredesoperaties thans ook civiel crisisbeheer van belang is en dat de EU op dat vlak haar capaciteiten aan het opvoeren is.31 De stroomversnelling waarin de uitbouw van het gemeenschappelijk defensiebeleid van de EU is gekomen naar aanleiding van de Kosovocrisis, plaatst deze verklaringen in een heel nieuw perspectief. Zoals bekend, besloot de Europese Raad van Helsinki van 11-12 december 1999 dat de lidstaten bij door de EU geleide operaties uiterlijk in 2003 in staat moeten zijn binnen 60 dagen strijdkrachten ten belope van maximaal 50.000 - 60.000 manschappen die alle “Petersbergtaken”32 kunnen uitvoeren, in te zetten en gedurende ten minste 1 jaar operationeel te houden. De Europese Raad beklemtoonde daarbij, en bevestigde sindsdien herhaaldelijk33, dat de EU met haar gemeenschappelijk veiligheids28

Bull. EU, 9-1995, punt 2.3.1. Bull. EU, 9-1996, punt 2.2.1. 30 Ibid. Dezelfde boodschap bracht de Oostenrijkse Vice-Kanselier W. Schüssel namens de EU in zijn rede voor de 53e Algemene Vergadering van 22 september 1998 (zie Österreichische aussenpolitische Dokumentation. Erste Präsidentschaft Österreichs in der Europäischen Union – 1. Juli – 31. Dezember 1998, te vinden op www.presidency.gv.at, Dokument 33, p. 263). 31 Rede gehouden op 21 september 1999, te vinden op http://presidency.finland.fi 32 Deze taken zijn in art. 7, lid 2, van het Europese Unieverdrag gedefinieerd als “humanitaire en reddingsopdrachten, vredeshandhavingsopdrachten en opdrachten van strijdkrachten op het gebied van crisisbeheersing, met inbegrip van het tot stand brengen van vrede”. Zij zijn genoemd naar de plaats van de vergadering van de Ministerraad van de West-Europese Unie (op 19 juni 1991) waarop deze taken werden toegewezen aan deze organisatie. Soms wordt gesuggereerd dat het enkel om minder gevaarlijke taken gaat, zoals klassieke vredeshandhavingsoperaties. Dit is echter niet correct: met name het tot stand brengen van vrede door het inzetten van strijdkrachten maakt echte gevechtsoperaties mogelijk. Enkel (individuele of collectieve) zelfverdedigingsacties vallen niet onder de Petersbergtaken. 33 Zie conclusies van het Voorzitterschap van de Europese Raad van Nice van 7-9 december 2000, bijlage VI, Verslag van het voorzitterschap over het Europees Veiligheids- en Defensiebeleid, te vinden op 29

17

en defensiebeleid zal bijdragen tot « internationale vrede en veiligheid overeenkomstig de beginselen van het Handvest van de Verenigde Naties » en dat de Unie « de primaire verantwoordelijkheid van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties voor de handhaving van de internationale vrede en veiligheid [erkent] ».34 De parallelle instelling van civiele crisisbeheersingsmechanismen waartoe de Europese Raad van Helsinki al het licht op groen zette, werd uitgewerkt op de Europese Raad van Santa Maria da Feira van 19-20 juni 2000: de lidstaten verbonden zich er aldaar toe in 2003 tot 5000 (waarvan 1000 binnen 30 dagen inzetbare) politiefunctionarissen beschikbaar te stellen voor internationale missies die de gehele scala van conflictpreventie- en crisisbeheersingsoperaties bestrijken. De Europese Raad merkte daarbij vier prioritaire speerpunten aan waarvoor de EU concrete vermogens wil ontwikkelen die kunnen worden ingezet, hetzij in het kader van VN- (of OVSE-) operaties, hetzij in het kader van autonome EU-missies: politie, versterking van de rechtsstaat, versterking van het civiel bestuur en de civiele bescherming. De Europese Raad van Nice van 7-9 december 2000 noteerde de voortgang op dit domein en stelde dat “de ontwikkeling van de Europese crisisbeheersingsvermogens […] het instrumentarium waarover de internationale gemeenschap beschikt om op crisissituaties te reageren” verruimt en dat de Europeanen door de inspanningen die terzake worden gedaan, “met name efficiënter en coherenter kunnen reageren op verzoeken van leidende organisaties zoals de VN of de OVSE.”35 De Europese Raad van Laken van 14-15 december 2001 tenslotte ging over tot een (beperkte) operationaliteitsverklaring van het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid, noterend dat “de Unie voortaan bij machte [is] bepaalde crisisbeheersingsoperaties uit te voeren” en dat zij “door de ontwikkeling van de beschikbare middelen en vermogens […] geleidelijk aan steeds complexere operaties [zal] aankunnen”.36 Deze interne ontwikkelingen van het Europese veiligheids- en defensiebeleid gingen hand in hand met de eerste praktische ervaringen van samenwerking “ten velde” tussen de EU en de VN op het vlak van vrede en veiligheid: zo is de EU in Kosovo verantwoordelijk voor één van de pijlers van UNMIK, nl. deze betreffende de economische heropbouw en ontwikkeling van Kosovo37, en werkte de EU nauw samen met de VN aan het post-conflictscenario voor Oost-Timor.38 In januari-februari 2002 kwam het tot een belangrijke nieuwe fase, doordat de Raad van de EU zich bereid verklaarde om per 1 januari 2003 de Internationale politie-eenheid van de VN in BosniëHerzegovina op te volgen met een EU-Politiemissie.39 http://ue.eu.int/newsroom; conclusies van het Voorzitterschap van de Europese Raad van Göteborg van 1516 juni 2001, eveneens op de voornoemde site te vinden, punt 47. 34 Bull. EU, 12-1999, punt I.9.26. 35 Conclusies van het Voorzitterschap, bijlage VI, Verslag van het voorzitterschap over het Europees Veiligheids- en Defensiebeleid, te vinden op http://ue.eu.int/newsroom 36 Conclusies van het Voorzitterschap, punt 6 en Bijlage II, Verklaring over het operationaliseren van het gemeenschappelijk Europees veiligheids- en defensiebeleid, te vinden op http://ue.eu.int/newsroom 37 Zie J. Wouters en F. Naert, “How Effective is the European Security Architecture? Lessons from Bosnia and Kosovo”, I.C.L.Q. 2001, (540), 564. 38 Zie Commissie, Communication on Conflict Prevention, Brussel, 11 april 2001, COM(2001) 211, p. 26. 39 Zie, met bijlagen, de conclusies van de Raad van de EU van 20 februari 2002, “EU Police Mission in Bosnia-Herzegovina”, te vinden op http://www.europa-eu-un.org. Aldaar is ook de verheugde VN-reactie

18

Als men het voorgaande in ogenschouw neemt, moet men wel tot het besluit komen dat het op het vlak van het behoud van de internationale vrede en veiligheid goed zit tussen de EU en de VN. De EU verbindt zich ertoe in het kader van haar GBVB en defensiebeleid niets te ondernemen wat ingaat tegen het VN-Handvest, erkent de primaire verantwoordelijkheid en het monopolie inzake het machtigen tot interstatelijk geweldgebruik van de Veiligheidsraad en stelt zijn in opbouw zijnde militaire en civiele crisibeheersings- en conflictpreventiecapaciteiten open voor een eventueel gebruik door de VN. Men kan dit engagement van de Unie jegens de VN alleen maar toejuichen. Maar men moet er evenzeer over waken dat de realiteit gelijke tred houdt met de teksten. Institutioneel blijft de band tussen de EU en de VN tot op heden zwak. Hoger stelden we vast dat er geen directe verbinding tussen de instellingen van de EU en de VN bestaat. De EG is weliswaar sedert 1974 waarnemer in de Algemene Vergadering, de Commissie heeft haar delegatie te New York en het Secretariaat van de Raad heeft er zijn verbindingskantoor, maar voor het overige dient men steevast langs de lidstaten te gaan: zij zijn leden van de VN en zetelen in die hoedanigheid met stemrecht in de Algemene Vergadering, de Veiligheidsraad (op permanente of tijdelijke basis) en de ECOSOC. Met andere woorden, als het erop aankomt de EU met de VN concreet te doen samenwerken op het gebied van vrede en veiligheid, verloopt (quasi) alles via de lidstaten en hun diplomatieke kanalen. Het zijn de lidstaten die individueel troepen bijdragen aan VNvredesoperaties (voor SFOR en KFOR op de Balkan dragen zij zo’n 60 % van alle troepen bij) en het zijn, zoals in de inleiding reeds werd aangestipt, de lidstaten die individueel bijdragen aan het VN-budget inzake vredesoperaties, waar zij gezamenlijk goed zijn voor zo’n 40 % van het totale budget.40 In deze louter intergouvernementele situatie is weliswaar geleidelijk verandering aan het komen. Tussen de Europese Gemeenschap en de VN is het alvast tot een hechtere samenwerking gekomen door het sluiten van een kaderovereenkomst tussen beide in juli 1999, die de basisregels en –beginselen inzake de (co-) financiering door de EG van VNprogramma’s regelt.41 Wat de Unie betreft, stelde de Franse buitenlandminister en fungerend EU-voorzitter Hubert Védrine in zijn rede voor de 55e Algemene Vergadering van de VN in 2000 nadrukkelijk dat, nu de EU een defensiebeleid uitbouwt en daardoor over het gehele gamma van middelen zal beschikken om crisissen te beheersen, het meer dan ooit noodzakelijk is om samenwerkingsbanden te creëren tussen de VN en de Unie als zodanig.42 De Europese Raad van Nice van 7-9 december 2000 bekrachtigde dit streven expliciet en droeg het aanstaande Zweedse voorzitterschap o.a. op na te gaan “op

in de vorm van een persbericht van 19 februari 2002 te vinden. 40 Deze cijfers komen uit de fiche “EU-UN: Helping keep the peace”, onderdeel van de in voetnoot 3 aangehaalde brochure. 41 Zie Bull. EU, 7-8-1999, punt 1.4.28. Merkwaardig genoeg blijkt deze overeenkomst niet in het PB te zijn gepubliceerd. Zie tevens de Mededeling van de Commissie van 2 mei 2001, Building an effective partnership with the United Nations in the fields of Development and Humanitarian Affairs, COM(2001) 231. 42 Rede gehouden op 12 september 2000, te vinden op http://www.un.int/france/eu/speeches

19

welke gebieden en hoe er tussen de Europese Unie en de Verenigde Naties op het gebied van crisisbeheersing kan worden samengewerkt”. Sindsdien is dit proces in een stroomversnelling gekomen. In september 2000 vond een vergadering plaats tussen de 15 buitenlandministers van de EU en de Secretaris-Generaal van de VN als onderdeel van een plan voor regelmatige EU-VN vergaderingen. De Hoge Vertegenwoordiger voor het GBVB, Javier Solana, het voorzitterschap van de Unie en de troïka hadden reeds voor de Top van Nice verdere contacten met de Secretaris-Generaal, welke laatste voorstellen heeft gedaan voor een nauwere samenwerking tussen VN en EU en hierover met buitenlandministers van de EU van gedachten wisselde in mei 2001. Een en ander heeft geleid tot een aantal concrete afspraken voor samenwerking op het gebied van conflictpreventie en crisisbeheer tussen de EU en de VN. In zijn conclusies van 11 juni 2001 bekrachtigde de Raad Algemene Zaken43, daarin later gevolgd door de Europese Raad van Göteborg van 15-16 juni 200144, de volgende afspraken over een aantal thema’s, die in omvang en belang zullen toenemen naarmate het Europees veiligheids- en defensiebeleid evolueert: 1. Conflictpreventie, in het bijzonder het zorgen voor elkaar onderling versterkende benaderingen (“mutually reinforcing approaches”). De EU en de VN zullen informatie en analyses uitwisselen over bestaande en potentiële crisissen; zij zullen samenwerken inzake het vaststellen van feiten; hun diplomatieke activiteiten coördineren, met inbegrip van consultaties tussen speciale vertegenwoordigers; zij zullen aan coördinatie en training op het veld doen; en zij zullen nauwer samenwerken in bijstand en toezicht op verkiezingen. 2. Civiele en militaire aspecten van crisisbeheer. De in opbouw zijnde militaire en civiele capaciteit van de EU vormt een belangrijke meerwaarde voor de VN, onder meer doordat de opleidingsstandaarden voor het personeel voor de civiele aspecten van crisisbeheer beter gestroomlijnd worden, er meer informatie-uitwisseling komt over de planning en uitvoering van crisisbeheer en er een betere coördinatie op het veld zal plaatsvinden. 3. Bijzondere regionale vraagstukken. De Westelijke Balkan, het Midden-Oosten en Afrika (in het bijzonder de Grote Meren, de Hoorn van Afrika en West-Afrika) zullen prioritaire domeinen van nauwere samenwerking tussen de EU en de VN zijn. Op praktisch vlak werden de volgende regelingen overeengekomen voor een versterkte samenwerking tussen de EU en de VN met het oog op continuïteit en coherentie op alle niveaus: i) vergaderingen van EU-ministers, waar passend in troïkaformaat, met de Secretaris-Generaal van de VN; ii) vergaderingen en contacten tussen de Hoge Vertegenwoordiger, de Commissaris 43

Zie Bull. EU, 6-2001, punt I.31.53. Op http://ue.eu.int/newsroom vindt men tevens de “Draft Council conclusions on EU-UN cooperation in conflict prevention and crisis management” zoals goedgekeurd door Coreper op 6 juni 2001 en nadien door de Raad bekrachtigd. 44 Zie conclusies van het Voorzitterschap, te vinden op http://ue.eu.int/newsroom, punt 53.

20

iii)

iv)

voor externe betrekkingen (Chris Patten) en de Secretaris-Generaal en AdjunctSecretaris-Generaal van de VN; vergaderingen van het Politiek en Veiligheidscomité, waar passend in troïkaformaat, met de Adjunct-Secretaris-Generaal en Onder-SecretarissenGeneraal en op andere niveaus waar passend (o.a. met de verantwoordelijke van de Dienst Vredesoperaties van de VN); contacten tussen het Secretariaat van de Raad en de diensten van de Commissie enerzijds en het VN-Secretariaat anderzijds op het gepaste niveau.

Deze afspraken, die nog op verscheidene punten verder moeten uitgewerkt en uitgevoerd worden, lijken een goede start voor een nauwere institutionele samenwerking tussen beide organisaties. Toch blijven zij alsnog beperkt en vertonen zij een vrij grote complexiteit. De vraag rijst of men de samenwerking tussen EU en VN op dit domein in de toekomst niet nog meer kan stroomlijnen en een nog sterkere institutionele brugfunctie kan toevertrouwen aan de Hoge Vertegenwoordiger – die tevens Secretaris-Generaal van de Raad van de EU is – door hem het eerste EU-contactpunt te maken voor de SecretarisGeneraal van de VN wanneer deze taken vervult op het vlak van de vrede en veiligheid: dat kan gaan van een verzoek dat de EU haar goede diensten of bemiddeling aanbiedt om een conflict te helpen voorkomen of oplossen, tot het vragen om contingenten voor vredesmissies. De vraag kan overigens worden opgeworpen of het in het licht van de hoger geschetste uitbouw van de militaire en civiele crisisbeheersings- en conflictpreventiecapaciteiten van de EU niet zinvol zou zijn dat de Unie als zodanig een “stand-by arrangement” met de VN zou overeenkomen, waarbij de uiteindelijke beslissing om troepen te committeren uiteraard, conform de conclusies van de Europese Raad van Helsinki, een soevereine beslissing van elke lidstaat zou blijven.45 Nu de Unie zich sedert de Europese Raden van Keulen en Helsinki van 1999 resoluut begeven heeft in de richting van de uitbouw en operationalisering van een Europees defensiebeleid, rijst bovendien de vraag of het niet opportuun zou zijn voor de EU om zich te bezinnen over een status als regionale organisatie voor de handhaving van de internationale vrede en veiligheid in de zin van hoofdstuk VIII van het VN-Handvest, zulks als onderdeel van het collectieve veiligheidssysteem van de VN. Dit idee verdient mijns inziens een ernstige bezinning. Zoals de vorige Secretaris-Generaal van de VN, Boutros Boutros-Ghali in zijn rapport Een Agenda voor de Vrede van juli 1992 schreef, kan “regionale actie […] door middel van decentralisering, delegatie en samenwerking met de activiteiten van de Verenigde Naties, niet alleen de taak van de Veiligheidsraad verlichten, maar vooral bijdragen tot een sterker gevoel van participatie, van algemene instemming en van democratisering in internationale aangelegenheden”.46 Een erkenning van de EU als regionale veiligheidsorganisatie in de zin van hoofdstuk VIII van het VN-Handvest zou natuurlijk geenszins een wondermiddel zijn. Het optreden van een dergelijke organisatie blijft voor dwangacties – lees: het gebruik van geweld – 45

Ook het huidige model van standby arrangement die op de VN-website te vinden is, stipuleert expliciet dat “the final decision whether to actually deploy the resources by the government of … remains a national decision” (III): zie http://www.un.org/Depts/dpko/rapid/MOUDocument.html 46 para. 64.

21

trouwens sowieso onderworpen aan een machtiging vanwege de Veiligheidsraad. Maar daar kan de Unie, gelet op haar hogergenoemde engagement jegens het VN-Handvest en haar uitdrukkelijke erkenning van de primaire verantwoordelijkheid en het “geweldmonopolie” van de Veiligheidsraad, moeilijk een probleem in zien. Ook moet de Veiligheidsraad ten allen tijde op de hoogte worden gehouden van alle activiteiten die een regionale organisatie in de zin van hoofdstuk VIII onderneemt of overweegt ter handhaving van de internationale vrede en veiligheid. Door zich met haar veiligheids- en defensiebeleid in te schakelen als regionale organisatie in het VN-systeem, zou de EU een belangrijke bijdrage kunnen leveren tot een beter gestructureerde internationale rechtsorde en tot een goed georganiseerde decentralisering van het internationale veiligheidssysteem naar het regionale niveau, zoals dit voor Amerika gebeurt met de OAS, voor Afrika met de OAU (voortaan AU) en voor de Arabische wereld met de Arabische Liga. Een belangrijk voordeel van een statuut als regionale veiligheidsorganisatie zou kunnen zijn dat de EU hierdoor een eersterangsrol zou spelen bij het waken over vrede en veiligheid in Europa, wat onder meer betekent dat de door haar ontwikkelde mechanismen voor geschillenbeslechting en -preventie voorrang zouden hebben op actie vanwege de Veiligheidsraad. Een dergelijk statuut zou ook leiden tot een responsabilisering van de Unie: als regionale organisatie zou zij immers niet zomaar de bevoegdheid, maar ook de plicht hebben om zich alle inspanningen te getroosten, en al de haar ter beschikking staande instrumenten voor conflictbeslechting en -preventie daadwerkelijk te gebruiken, vooraleer zij een zaak naar de Veiligheidsraad zou kunnen verwijzen. Het voorgaande doet wel de vraag rijzen of men voor Europa twee regionale veiligheidsorganisaties kan erkennen: immers, zoals hoger aangegeven, de OVSE heeft deze kwalificatie reeds. Omwille van de fundamentele verschillen tussen de EU en de OVSE, welke laatste geen operationele militaire arm heeft en trouwens Europa ver te buiten gaat (zij reikt van Vancouver tot Vladivostok), lijkt dit geenszins een onoverkomelijk probleem: de Arabische Liga telt eveneens leden die tevens lid zijn van de OAU. Last but not least rijst op het institutionele vlak op termijn onvermijdelijk de vraag naar een meer structurele relatie tussen de EU en de Veiligheidsraad van de VN. Ofschoon dit nog door Javier Solana kort na zijn aantreden als Hoge Vertegenwoordiger voor het GBVB werd geopperd, maakt het idee van een permanente zetel voor de EU als zodanig in de Veiligheidsraad – nog afgezien van de houding van de andere permanente leden en de overige VN-lidstaten hiertegenover - thans politiek gesproken geen enkele kans gelet op de opvattingen van Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk als huidige permanente leden en de ambities van Duitsland en Italië terzake. In afwachting van een kentering terzake, zal men alleszins tot een nauwere EU-coördinatie moeten komen met de huidige EU-lidstaten die permanent lid zijn (wier houding er soms één van “domaine réservé” is) en optimaal gebruik maken van de mogelijkheden die aan de EU (met als klankbuis het voorzitterschap van de Raad en/of de Hoge Vertegenwoordiger voor het GBVB) geboden worden in de besprekingen die de Veiligheidsraad aan belangrijke veiligheidsproblemen

22

wijdt. Het recente EU-activisme in de Veiligheidsraad via dit gebruik van “spreektijd”47 kan terzake ten zeerste worden toegejuicht. Het heeft alvast opgeleverd dat de Veiligheidsraad in resolutie 1403 van 4 april 2002 over het Midden-Oostenconflict de EU als volwaardige actor erkent, naast de V.S., Rusland en de VN (samen het “kwartet”).

47

Zie de in voetnoot 4 aangehaalde recente EU-verklaringen inzake het Midden-Oosten.

23