Datum Uw kenmerk Ons kenmerk Bijlage(n)

Aan

De Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Binnenhof 4 2513 AA ‘s-GRAVENHAGE

Datum

Uw kenmerk

16 mei 2007

Ons kenmerk

Bijlage(n)

ET/EM / 7048207

Onderwerp

Crisisbeleid gas en elektriciteit Inleiding Met deze brief informeer ik u over de bevindingen van het vervolgtraject naar aanleiding van de stroomstoring in Haaksbergen in november 2005. Verder breng ik u op de hoogte van de resultaten van het project crisisbeleid gas en elektriciteit. De laatste tijd staan stroomstoringen meer in de belangstelling dan een aantal jaren geleden. Er is sprake geweest van een aantal grote storingen. De gemiddelde storingsduur per gebruiker is in Nederland echter al jaren stabiel en het laagste in Europa. Het meest opvallend was het incident Haaksbergen in november 2005. Dit incident was opvallend door de omvang en de lange duur van de storing. Er werden namelijk tienduizenden mensen in deze regio getroffen door deze storing, die gemiddeld 30 uur duurde met uitschieters naar 50-60 uur. Dit incident heeft tot vragen geleid over de betrouwbaarheid van de netwerken en in welke mate Nederland is voorbereid op de gevolgen van een langdurige stroomstoring. Haaksbergen werd zeer recent toevalligerwijs weer door een grootschalige, maar veel korter durende stroomstoring getroffen. Deze brief gaat niet specifiek in op de storing in Haaksbergen van 29 maart jl., maar de recente kamervragen worden hiermee wel beantwoord.1 Deze recente storing in Haaksbergen bevestigt dat de huidig beleidsmatig ingeslagen weg met maatregelen passend is. De maatregelen worden hierna uitgebreid behandeld. Naar aanleiding van de stroomstoring in Haaksbergen had mijn ambtsvoorganger reeds een vervolgtraject aangekondigd.2 Deze brief informeert u over mijn bevindingen van dit 1 2

Tweede Kamervragen Omtzigt, Hessels dd. 4 april 2007, 2060711300 TK, 2005-2006, 29023, nr 23

Bezoekadres

Doorkiesnummer

Telefax

Bezuidenhoutseweg 30

070 - 379 7812

070 - 379 7841

Hoofdkantoor

Telefoon (070) 379 89 11

Behandeld door

Bezuidenhoutseweg 30

Telefax (070) 347 40 81

D.D. Voskuil

Postbus 20101

Email [email protected]

2500 EC 's-Gravenhage

Website www.minez.nl

Verzoeke bij beantwoording van deze brief ons kenmerk te vermelden

vervolgtraject. Eerst zal ik ingaan op mijn bevindingen naar aanleiding van de follow up Haaksbergen. Vervolgens zal ik ingaan op de inventarisatie van het crisisbeleid elektriciteit. Hierbij wordt tevens de invulling van artikel 51 van de gaswet ter hand genomen.

Follow up Haaksbergen Het Haaksbergen incident, in het weekend van 25-27 november 2005, heeft geleid tot een aantal, door mijn ambtsvoorganger in gang gezette acties. Deze acties worden hieronder toegelicht. Vervolgonderzoek N-1 criterium Zoals aangegeven in de brief van 31 maart 2006 heeft de directie toezicht Energie (DTe) van de Nederlandse Mededingings autoriteit (NMa) na de stroomonderbreking in Haaksbergen een beknopt onderzoek gedaan naar het elektriciteitsbeleid in technische zin3. In dit onderzoek is de gang van zaken bij de stroomonderbreking uitgezocht en zijn oplossingsrichtingen aangegeven. Zoals toegezegd heb ik daarna laten onderzoeken of het N-1 criterium aangescherpt zou kunnen worden. Dit onderzoek is uitgevoerd door bureau E-Bridge4. Hieronder ga ik kort in op de resultaten en geef ik u mijn beleidsconclusies. Het N-1 criterium, ook wel aangeduid als ‘enkelvoudige storingsreserve, houdt kort gezegd in dat in een netwerk dat aan dit criterium voldoet, een storing in één onderdeel niet leidt tot een stroomonderbreking. In de praktijk impliceert dit een grotendeels dubbele uitvoering. E-Bridge heeft de mogelijkheden onderzocht om de huidige regelgeving over de (in het netontwerp gehanteerde) enkelvoudige storingsreserve (N-1) aan te scherpen om de betrouwbaarheid van elektriciteitsvoorziening te verhogen. De onderzoekers concluderen dat het N-1 criterium op dit moment reeds ruimer is geïmplementeerd dan waartoe de huidige regelgeving de netbeheerders verplicht. De onderzoekers zien enkele mogelijkheden om het N-1 criterium aan te scherpen, zoals verplichte toepassing van dit criterium op netvlakken met lagere spanningsniveaus, het voorschrijven ervan voor meer bedrijfsmiddelen en het verscherpen van de toetsingscriteria. Naar het oordeel van de onderzoekers zou een algemeen geldende verzwaring van de regelgeving betreffende N-1 leiden tot aanmerkelijke investeringen waarvan de kosten voor het overgrote deel hoger zullen zijn dan de baten die voortvloeien uit de daarmee te bereiken verhoging van de betrouwbaarheid. Aanscherping van het N-1 criterium in generieke zin achten zij daarom onwenselijk. Zij sluiten echter niet uit dat er in sommige specifieke gevallen kwaliteitsverbeteringen in het net gerealiseerd kunnen worden die in het licht van het voorgaande wel als zinvol zijn aan te merken. Dit vraagt om een meer selectieve beoordeling van afzonderlijke investeringen in plaats van een 3 4

Onderzoek stroomstoring Haaksbergen, DTe, februari 2006 Beleidsadvies N-1, E-Bridge Consulting Steenwijk, december 2006

2

generieke aanscherping van de toepassing van “N-1”. Dit is mogelijk met behulp van moderne, op kwantificering van risico’s gebaseerde technieken. Met deze op risicoberekening gebaseerde aanpak kan het effect van individuele netcomponenten op de betrouwbaarheid van het net bepaald worden. Hiermee is mogelijk om per situatie af te wegen of de baten van een investering of andere maatregel opwegen tegen de kosten. Voor de meest kritische locaties in het net kunnen langs deze weg maatwerkoplossingen worden ontwikkeld. De onderzoekers zien een geleidelijke introductie van zulke zgn. probabilistische methoden in het ontwerp en het beheer van de netten als de meest aantrekkelijke mogelijkheid om voor elke situatie in het net tot de optimale betrouwbaarheidsoplossing te komen. Ik concludeer dat er vooral maatwerk nodig is. De daarvoor benodigde technieken zijn thans ontwikkeld. Geleidelijke introductie van deze technieken in het netbeheer lijkt de aangewezen weg. Ik zal daartoe overleg entameren met netbeheerders, DTe en belanghebbenden. Een eerste concrete stap in dit proces zal zijn om voor de uitlopers in het net zoals bij Haaksbergen, met behulp van probabilistische methoden vast te stellen of (maatwerk)aanpassingen in specifieke situaties wenselijk zijn. Het gaat er daarbij om dat de netbeheerders de meest kritische uitlopersituaties identificeren en vaststellen welke maatregelen ter verhoging van de betrouwbaarheid per saldo positieve baten opleveren. De resultaten daarvan dienen te worden opgenomen in het capaciteits- en kwaliteitsdocument. Daartoe zal ik, in overleg met betrokkenen en DTe, de Regeling Tariefstructuren en voorwaarden Elektriciteit aanpassen. Wellicht ten overvloede wijs ik erop dat de huidige regelgeving over de N-1 benadering gehandhaafd zal worden totdat de overgang naar een probabilistische aanpak voltooid is. Ook in de meeste andere Europese landen is dit overigens nog het geval. Noodstroom aggregaten E-Bridge heeft verder onderzocht in hoeverre het zinvol is te investeren in additionele noodstroom aggregaten om de elektriciteitsvoorziening aan verbruikers in het geval van een langdurige onderbreking sneller te kunnen herstellen Analyse van de grote en langdurige stroomstoringen in Nederland laat zien dat er slechts bij een beperkt aantal storingen noodstroom aggregaten werden ingezet. De kosten van de aanschaf van additionele noodstroom aggregaten wegen, volgens het onderzoek, alleen op tegen de kosten bij frequent voorkomende ernstige storingen. Dit zijn storingen waarbij meer dan 60 MW langer dan 48 uur is afgeschakeld. Deze storingen zouden dan minimaal een keer in de tien jaar voor moeten komen. In Haaksbergen ging het om afschakeling van 36 MW en het is tevens de grootste Nederlandse stroomstoring tot op heden. Op basis van bovenstaande concludeer ik dat additionele noodstroom aggregaten slechts in zeer uitzonderlijke gevallen, te weten bij meer dan 60 MW uitval en langer dan 48 uur, ingezet kunnen worden. Deze storingen moeten dan tevens minimaal een keer in de 10

3

jaar voorkomen. Investeringen in deze kostbare voorzieningen staan mijns inziens absoluut niet in verhouding tot het doel en zijn om deze reden mijns inziens niet wenselijk. Aanscherping van het systeem van prikkels voor netbeheerders om te investeren in hogere betrouwbaarheid en snellere hersteltijden Zoals aangegeven in de brief van 31 maart 2006 zou ik bezien of het systeem van prikkels voor de netbeheerders kan worden aangescherpt om te investeren in hogere betrouwbaarheid en snellere hersteltijden. Dit heeft inmiddels geleid tot een nieuwe compensatieregeling die vanaf 1 april 2007 van kracht is. Bij deze nieuwe compensatieregeling neemt het compensatiebedrag per getroffene toe naarmate de hersteltijd langer duurt. Hiermee is voor de netbeheerder een financiële prikkel ingebouwd om hersteltijden te verkorten. In de oude compensatieregeling zat geen verband met de duur van de onderbreking. Verbetering gezamenlijke preparatie netbeheerders /decentrale overheid Zoals aangegeven in de brief van 31 maart 2006 zouden de Ministeries van Binnenlandse Zaken en Economische Zaken het initiatief nemen om te komen tot een verbeterde gezamenlijke preparatie door netbeheerders en decentrale overheden. De regio Twente zou hierbij als pilot dienen. Naar aanleiding van het Haaksbergen incident hebben lokale overheden duidelijke afspraken gemaakt over de rollen van netbeheerder en overheid bij de inzet van noodstroom aggregaten. De rol van de netbeheerder is om de levering van stroom mogelijk te maken. De rol van de overheid ligt in principe alleen op het vlak van openbare orde. In geval van noodstroomaggregaten kan dit echter verschuiven van netbeheerder naar overheid. De regio Twente heeft in samenwerking met gemeentelijke diensten, de Provincie Overijssel en de ministeries van Binnenlandse Zaken en Economische Zaken een boekje gepubliceerd getiteld ‘Aandachtspunten bij langdurige en grootschalige stroomstoringen’. De rollen en taken voor wat betreft onder andere de inzet van deze noodstroom aggregaten staan hierin duidelijk omschreven. Het boekje is naar alle gemeenten, provincies, hulpdiensten en netbeheerders verstuurd om deze werkwijze ook hun regio toe te kunnen passen.

Inventarisatie van het crisisbeleid op het gebied van gas en elektriciteit In een brief van 31 maart 20065 heeft mijn ambtsvoorganger u tevens meegedeeld dat binnen het Ministerie van Economische Zaken een project is gestart waarin gewerkt wordt aan crisisbeleid op het gebied van gas en elektriciteit. Dit project had tot doel te bezien in hoeverre de sector is voorbereid op incidenten en of deze voorbereiding 5

TK, 2005-2006, 29023, nr. 23

4

voldoende wettelijk is geborgd. Tevens is de invulling van artikel 51 van de Gaswet ter hand genomen. De resultaten van het project en de eerder gehouden consultatie van de sector over crisisbeleid in januari 2006, hebben geleid tot een aantal beleidsvoornemens met betrekking tot de borging van crisismanagement bij netbeheerders van zowel gas als elektriciteit en artikel 51 van de Gaswet. Over deze beleidsvoornemens heeft in de periode 20 februari 2007 tot 16 maart 2007 een consultatie plaatsgevonden met de gezamenlijke netbeheerders en representatieve organisaties van netgebruikers. Onderstaand zal ik mijn bevindingen hiervan schetsen. Borging crisismanagement netbeheerders Middels de codes zijn voor zowel elektriciteit als voor gas de netbeheerders verplicht over een calamiteitenplan te beschikken6. Echter, dit calamiteitenplan is niet genormeerd. Kenmerkend voor een dergelijke plicht in andere vitale sectoren is dat wordt aangegeven wat van een calamiteitenplan verwacht mag worden. Om te bepalen of een dergelijke normering noodzakelijk is, is gekeken naar de status van de calamiteitenplannen bij de verschillende netbeheerders. Vervolgens is gekeken of aanvullende normering middels regelgeving wenselijk en noodzakelijk is. Gebleken is dat onder de netbeheerders veel aandacht bestaat voor crisisbeheersing en veiligheid. Wel bestaan er sterke onderlinge verschillen, zowel kwalitatief als kwantitatief. Iedere netbeheerder heeft een calamiteitenplan en adequate procedures voor opschaling. Ook hebben de netbeheerders contacten met de lokale crisisorganisaties en wordt met enige regelmaat geoefend. Op basis van bovengenoemde bevindingen kom ik tot de conclusie dat de sector voldoende is voorbereid op incidenten. Echter, er bestaat voor de toezichthouder momenteel geen mogelijkheid om toe te zien op de invulling van de calamiteitenplannen van de netbeheerders. Om in de toekomst te garanderen dat de sector goed is voorbereid op incidenten vind ik het wenselijk de wettelijke borging te verbeteren. Ik ben dan ook voornemens om met een wetsvoorstel te komen waarin netbeheerders de plicht krijgen een calamiteitenplan vast te stellen dat moet voldoen aan criteria die bij ministeriële regeling worden gesteld. Artikel 51 van de Gaswet Artikel 51 van de Gaswet schrijft voor dat de Minister van Economische Zaken na overleg met de gezamenlijke netbeheerders en representatieve organisaties van 6

Voor elektriciteit artikel 10 van de “Samenwerkingsregeling (Regeling van samenwerking als bedoel in artikel 31, lid 1, sub e van de Elektriciteitswet 1998). Voor gas hoofdstuk 5 van de “Samenwerkingsregeling netbeheerders gas (onderdeel van de voorwaarden als bedoeld in artikel 12b van de Gaswet).

5

netgebruikers, en met in achtneming van artikel 10a, derde lid, een calamiteitenplan vaststelt. In de toelichting op artikel 51 staat onder meer dat in het calamiteitenplan (mede) moet zijn vastgelegd welke afnemers in geval van problemen met de gasvoorziening op welk moment, op welke wijze en in welke volgorde moeten worden afgeschakeld. Zoals uit de toelichting van het artikel blijkt, is het idee van de maatschappelijke afschakelcriteria overgenomen uit de elektriciteitssector. Voor TenneT geldt op grond van de Elektriciteitswet 19987 reeds een verplichting tot het opstellen van een calamiteitenplan inclusief een afschakelplan. In de elektriciteitssector heeft TenneT de bevoegdheid om aan regionale netbeheerders de opdracht te geven preventief belasting af te schakelen. De regionale netbeheerders hebben de verplichting tot het opstellen van afschakel- en herstelplannen voor het geval TenneT daadwerkelijk belasting moet afschakelen om grootschalige uitval te voorkomen. Beslissingen hierover moeten binnen korte tijd genomen worden. Op het moment zelf is er geen tijd om prioritaire afnemers van elektriciteit te overwegen. Daarom is die prioriteitstelling in de elektriciteitssector vooraf bepaald. Deze is opgenomen in de Regeling tariefstructuren en voorwaarden elektriciteit. De regionale netbeheerders moeten deze prioriteitstelling in hun afschakelen herstelplannen toepassen. In deze regeling wordt de hoogste prioriteit gegeven aan openbare orde en veiligheid en volksgezondheid. De kleinverbruiker (huishoudens) valt in de categorie met de laagste prioriteit. Tijdens de in januari 2006 gehouden consultatie is gebleken dat een lijst met prioritaire gebruikers bij gas niet nodig is: • Technisch is het niet mogelijk om op het lagedruknet concrete objecten/bestemmingen (bijvoorbeeld een ziekenhuis) af te schakelen. Indien een gasontvangststation geen gas meer ontvangt zullen alle afnemers achter dat ontvangststation geen gas meer krijgen. • Beslissingen over het preventief afschakelen hoeven bij gas doorgaans niet binnen korte tijd genomen te worden. De balanceringsmogelijkheden van gasleidingen zijn groter dan die van elektriciteitskabels. Bij gas is er namelijk nog tot op zekere hoogte de mogelijkheid de druk op het net te verminderen zonder dat dit gevolgen heeft voor de levering (de buffer is groter). • In tegenstelling tot elektriciteit is een mogelijke calamiteit bij gas vaak niet te voorzien maar heeft wel een mogelijk groot gevolg in verband met ontploffingsgevaar. Daarom staat bij gas de veiligheid voorop. Dit betekent bijvoorbeeld dat gezorgd moet worden dat huishoudens zolang mogelijk aangesloten blijven.

7

Artikelen 16, tweede lid en 31, eerste lid onderdeel g

6

•

• •

•

Indien deze groep afgesloten zou worden moeten alle individuele aansluitingen aparte gecontroleerd worden i.v.m. gevaar voor ontploffing, voordat deze weer kunnen worden aangesloten. (Iemand heeft bijvoorbeeld het gasfornuis aanstaan op het moment dat onverwacht wordt afgeschakeld. Als de knop niet is uitgezet gaat bij aansluiting automatisch het gas weer stromen.) De directe afhankelijkheid van de maatschappij van gas is niet zo groot als bij elektriciteit. Wel moet rekening worden gehouden met de grote gasgestookte elektriciteitscentrales. In eerste instantie zal er nog voldoende reservecapaciteit zijn maar voorkomen moet worden dat deze afgeschakeld worden waardoor de elektriciteitsvoorziening onzeker wordt. Afschakelen is tot op heden nog nooit voorgekomen. Wel is schaarste mogelijk (kouder dan - 17◦) maar totale uitval zal zelden voorkomen. In tegenstelling tot TenneT heeft GTS direct klanten op haar net (grote bedrijven met een eigen gasleiding die zijn aangesloten op het net van GTS). GTS kan over afschakeling contractueel afspraken maken met deze klanten. Tot slot is er al het één en andere geregeld in de bestaande wet- en regelgeving. o Het Besluit leveringszekerheid. Deze AMvB gaat over de betrouwbaarheid van gas aan kleinverbruikers en regelt dat kleinverbruikers ook bij faillissement van een leverancier en bij piekvraag (dwz extra vraag tijdens extreem koude dagen) beleverd worden. Overigens wordt, wat betreft de piekvraag, in deze AMvB rekening gehouden met een mogelijke uitval van 1x in de 50 jaar. Dit geeft al aan hoe betrouwbaar de levering van gas is.

Naar aanleiding van bovenstaande kom ik tot de conclusie dat het niet wenselijk en technisch ook niet mogelijk is artikel 51 van de Gaswet uit te voeren zoals wordt beoogd in de toelichting van dit artikel. Wel acht ik het wenselijk om de borging van het afschakelbeleid van netbeheerders in regelgeving te verbeteren. Er bestaat nu namelijk geen mogelijkheid om te controleren of de netbeheerders iets aan afschakelbeleid doen en hoe ze daar vervolgens invulling aan geven. Ik denk hierbij aan het meegeven van een aantal uitgangspunten aan de netbeheerder waaraan zijn afschakelbeleid moet voldoen. Deze uitgangspunten zouden bijvoorbeeld de veiligheid van de gasvoorziening en de continuïteit van vitale diensten die direct afhankelijk zijn van de gasvoorziening kunnen zijn. Ik ben dan ook voornemens artikel 51 aan te passen. In dit artikel wil ik enerzijds opnemen dat netbeheerders een calamiteitenplan moeten vaststellen dat moet voldoen aan een aantal criteria (zie ook onder borging crisismanagement netbeheerders) en zal de Minister van Economische Zaken zelf geen calamiteitenplannen vaststellen. De Minister zal wel zijn goedkeuring moeten geven aan de calamiteitenplannen van de netbeheerders. Anderzijds wil ik in dit artikel de uitgangspunten voor het te voeren afschakelbeleid van netbeheerders opnemen.

7

Vanwege de beperkte omvang van deze wijziging zal dit niet als een zelfstandig wetsvoorstel worden ingediend, maar zal aansluiting worden gezocht bij een meer omvattende wijziging van de Gaswet en Elektriciteitswet 1998. Ik verwacht dat dit eind 2007 gereed moet zijn.

Tot slot Ik heb beoogd u met het voorgaande voldoende over de uitgangspunten van het crisisbeleid gas en electriciteit van de overheid te informeren. Op grond van de uiteen gezette uitgangspunten en perspectieven, voer ik nog gesprekken met de sector. Mocht daartoe aanleiding zijn zal ik u opnieuw informeren.

(w.g.)

Maria J.A. van der Hoeven

8