Šárka Laboutková Typologie zájmových skupin V textu byly použity části textů z knihy Lobbing v moderních demokraciích autorů Müller, Vymětal, Laboutková, Grada, Praha 2010. Dále již publikované studie: Prosazování zájmů v EU: Národní a specifické zájmy jako legitimní prostředek ovlivňující tvorbu a rozhodovací procesy hospodářské politiky v Evropské unii. 1. vyd. Praha: Národohospodářský ústav Josefa Hlávky (NÚJH), 2009. ISBN 9788086729534 (Laboutková Š.) a dokumenty OECD.
Typologie zájmových skupin Důvodem ke kategorizaci zájmových skupin je především porozumění jejich sociálních a politických funkcí a jejich metodám reprezentace a prosazování zájmů. Zájmové skupiny lze dělit dvojím způsobem, ačkoliv klasifikací může být daleko více; záleží na klasifikačních kritériích (původ, struktura, aktivita). Na jedné straně lze hovořit o skupinách formálních či neformálních na druhé straně lze zájmové skupiny klasifikovat podle druhu zájmu1. U zájmů formálních je patrné uspořádání a organizační struktura, vyznačují se širokou členskou základnou a často jsou obklopeni skupinou stoupenců a sympatizantů (odbory, profesní organizace). Vznikají po zralé úvaze občanů se společným, často velmi specifickým zájmem. Mohou, ale nemusí se sdružovat do větších celků (průmyslové svazy). Mnoho zájmových skupin vzniká jako relativně nezávislé organizace. Jedná se většinou o různá občanská sdružení a zájmové svazy, které chtějí ve společnosti působit dlouhodoběji.
1
Samostatnou kategorií jsou vládní zájmové skupiny. Jejich aktivity se většinou týkají zahraniční politiky (vlády platí si lobby, či public relation). Ve státech s existencí vyšších územně správních celků nebo v zemích s federativním uspořádáním mají státní či místní samosprávy vlastní zájmové skupiny – agentury, neboť centrální vláda resp. vláda federální financuje a reguluje mnoho programů, které mohou být v patronaci a o jejichž získání usilují právě tyto státní či místní vlády (samosprávy).
1
U neformálních2 zájmových skupin není většinou zjevné jejich uspořádání ani sdružování. Jedinci těchto zájmových skupin mají buď nějaký společný, charakteristický znak např. 3 majitelé automobilů, lyžaři apod. nebo se formují spontánně na podporu či proti konkrétní jednorázové akci a mají dočasný charakter (tzv. fire brigade) či se jedná o zájmové skupiny s velmi specifickým zájmem (obvykle jeden cíl – např. zákaz umělého přerušení těhotenství). Budeme-li se držet definičních kritérií zájmové skupiny, pak bychom neformální zájmové skupiny měli spíše přiřadit k sociálním hnutím (2. polovina 20. století). Samo označení „skupina“ je určitou teoretickou abstrakcí. Teorie sociálních hnutí analyzuje růst vazby zájmových skupin na speciální problémy vývoje a řízení společnosti (tzv. postmateriální hodnoty). Evropská teorie „nových sociálních hnutí“ se zabývá rozpadem staré levice a jejím nahrazováním uskupeními s jinou sociální základnou a orientací. Americká větev je teorií o mobilizaci zdrojů; pro pochopení kolektivního jednání studuje organizace, zdroje a politické příležitosti hnutí (Znebejánek 1997). Podle druhu zájmů je nejjednodušším dělením na zájmové skupiny s materiálními (ekonomickými) a nemateriálními (ideovými) zájmy (public policy groups). Mezi ekonomické zájmové skupiny, které někdy bývají označované jako sektorové zájmové skupiny (sectional interest groups), jejichž základním cílem je zvýšit výhody svých členů, se řadí různé obchodní skupiny, průmyslové svazy, svazy podnikatelů, zemědělci, odbory, profesní organizace, odvětvové organizace. Ideovým zájmovým skupinám označovaným také jako podpůrné (neziskové) skupiny (také značeny jako podporující či věcné zájmové skupiny) (promotional groups) většinou nejde o ekonomický zájem, nýbrž o zájem veřejný (morální). Jejich existence není založena na sledování zájmů jejich vlastních členů, ale zájmů širšího společenství či celospolečenských, a to často i za cenu přinášení ‘obětí’ či snášení nevýhod ze strany vlastních členů. Některé sledují komplexní obecné záležitosti (životní prostředí, korupci), jiné vznikají pouze k jednomu konkrétnímu tématu (single-issue, cause or attitude groups). Mezi nemateriální (ideové) zájmové skupiny patří například skupiny důchodců, žen, mládeže a dětské organizace, sportovní svazy, organizace pěstitelů a chovatelů, ekologické aktivity, církve apod.4 Shrneme-li tedy rozdíly mezi sektorovými skupinami a věcnými či podporujícími skupinami, základní diferenciace je založena na tom, zda tyto skupiny reprezentují partikulární zájmy (zájmy určitého segmentu společnosti self-intrested interest groups) či zda se zaměřují na vyhledávání výhod nebo podpory pro určitou aktivitu (např. dobré životní podmínky zvířat) a také na typu členství: zda je přístupné pro všechny zájemce z řad občanů. Politolog Daniel Kroupa (1998) ještě ve svém členění zájmových skupin nabízí tzv. obyčejové skupiny (costumary groups) také označovány jako přirozené (natural) skupiny:
2
Někdy též označované jako neorganizované či latentní
3
Jejich vývoj se dá datovat zhruba od začátku 19.století (typická sociální hnutí pod praporem komunistů a dělnické třídy). Nás spíše zajímají tzv. nová hnutí po druhé světové válce: feministické hnutí, hnutí občanských práv, environmentální hnutí, homosexuální hnutí, mírové hnutí, anti-nukleární hnutí, anti-globalizační hnutí apod. 4
Řazení církví mezi zájmové skupiny je kontroverzním tématem (viz Fiala 1995)
2
nejsou vytvářeny k dosažení specifických cílů. Podstatou fungování těchto skupin jsou příbuzenské a personální vazby – rodiny, kmeny, katy, etnické skupiny (často se prosazují jako politická protiváha k politickým stranám v zemích Třetího světa). Velmi populární typologií zájmových skupin v 70. a 80. letech, kterou v 70. letech představil Brit Wynem Grant, bylo dělení na insidery a outsidery. Rozdíl mezi nimi je v jejich strategiích, tedy jak zájmové skupiny dosahují svého cíle (Grant 1999) a v jejich vztahu s vládou (Maloney, Jordan, McLauglin 1994), přičemž skupiny se stávají outsidery jak z důvodu nezbytnosti (outsider group by necessity), tak z důvodů ideologických (ideological outsider groups). Insidery jsou nazývány ty skupiny, které mají pravidelný kontakt s politiky a jejich úředníky, disponují oficiálním statusem podílet se na formulování jednotlivých politik. Zpravidla se jedná o dlouhodobý kontakt, kdy se zájmové skupiny podřizují určitým pravidlům politicko-byrokratických procesů (srov. s korporativismem viz kap.2.2.3) svůj vliv uplatňují stabilně a svého cíle dosahují „krůček po krůčku“. Outsideři naopak nenavazují přímý kontakt s vládou, ať už na národní či místní úrovni, pořádají masové akce a kampaně, nepodřizují se pravidlům politického vyjednávání. Řadě z nich navíc nevyhovuje postupné dosahování cílů (step by step), které se jim zdá příliš pomalé. Nicméně jejich statut nezávisí pouze na jejich rozhodnutí, ale také na postoji příslušné veřejné instituce vůči nim, tedy zda je přijme jako insidery, nebo zda budou i nadále působit v roli outsiderů. Ačkoli je tato typologie hojně užívaná, má některé slabiny. Jednou z nich je zaměňování strategie se statutem, což jsou dvě rozdílné dimenze, a i když spolu bezprostředně souvisí, měly by být zkoumány také odděleně. Pravděpodobně nejsilnějším argumentem proti kategorizaci zájmových skupin na insidery a outsidery je rozvoj tzv. nové politiky a nástup víceúrovňového vládnutí (multilevel governance) na začátku 90. let (Dudley a Richardson 1998), které postupně nahrazuje tradiční (uzavřenější) pojetí politiku pojetím novým, které je založené na principech otevřenosti, vyjednávání a koordinace. Studie z roku 1999 ve Velké Británii ukázala, že z 381 zkoumaných skupin pouze menšina souhlasila s tím, aby byly označovány jako ‘čistí’ outsideři, zatímco daleko větší počet skupin se zařadil mezi insidery. Pod praporem otevřeného vládnutí se zdánlivě téměř každý může stát insiderem, což mu však ještě nezaručuje rovnocenný vliv na rozhodování ve srovnání s jinými zájmovými skupinami. Autor výzkumu došel k závěru, že dělení zájmových skupin na insiders/outsiders je v lepším případě zjednodušující, v horším případě velmi zavádějící (Page 1999). Po druhé světové válce, většina zájmových skupin vycházela z největších společenských vrstev5, které tvořily základní pilíře tehdejší společnosti: podnikatelé, zaměstnanci, zemědělci a odborné profese. Dnes je počet a záběr zájmových skupin mnohem větší a širší, neboť odrážejí mnohem více fragmentovanou společnost, ve které osobní identita není odvozena od členství či příslušnosti k dané sociální skupině či profesnímu zařazení, ale vychází z mnohem bohatšího rámce faktorů, které osobní identitu formují (Grant 1999). ¨ Další možnou kategorií jsou zájmové skupiny podle jejich politické aktivity – usilující či neusilující o výkonnou moc. Změna filozofie lobbingu
5
Sociální vrstva znamená určitou velkou skupinu, která má shodné, společensky významné znaky, jimiž se liší od ostatních. Zároveň je to soubor osob, jež jsou propojeny určitou vnitřní vazbou a pocitem sounáležitosti
3
Jestliže je lobbing v podstatě přímé prosazování zájmů v záležitostech veřejné politiky, většina praktikujících lobbistů se proti této definici ohrazuje – oni pouze zprostředkují kontakt, domluví schůzku, poradí strategii, identifikují příležitosti, jak zvýšit povědomí o klientovi, ale klient si prosazuje svoje zájmy sám. Ještě nedávno byl lobbing de facto individuální akce-reakce. Hlavní činnost byla většinou soustředěna na prosazení tzv. „vyrovnávacího“ zákona6. V současné době je trendem naopak akce jako prevence. Cílem je vytvářet právo, předcházet krizovým scénářům, preventivně budovat vztahy a kontakty, vytvářet si pozitivní image ve společnosti. Zájmové skupiny, ať už založené na komerčním principu či neziskové organizace, vytvářejí koalice či vyhledávají službu u profesionálních zprostředkovatelů lobbingu. Vznikají konglomeráty nabízející komplexní služby, zahrnující PR, budování vztahů se členy zákonodárného sboru a lobbing, který se podílí maximálně 15 % na celé činnosti těchto společností. Zbytek času je věnován monitoringu, analýzám, budováním společen-ských vztahů a kontaktů, strategiím apod. Proto činnostmi společností, které se zabývají lobby, jsou public affairs (veřejné záležitosti), public relations (vztahy s veřejností) a government relations (vztahy s vládou)7. Avšak ani u těchto činností nenajdeme jasnou definici či přesné rozlišení jejich náplně, neboť jejich charakter se mění díky již zmíněné změněn přístupu k prosazování zájmů, globalizaci a rostoucímu vlivu médií. Nejvíce problematickým elementem týkající se debaty o definici lobby je pravá podstata jeho vztahu k public relations. Tradičně v Británii je malé pojítko mezi lobbingem či vztahy s vládou – styk s vládou (government relations) a public relations (vztahy či styk s veřejností), i když se to v současné době trochu mění. Naproti tomu v USA mají tyto dvě aktivity daleko užší vztahy; Howard Marlowe (2001) to charakterizoval takto: „Myslím si, že je zde extrémně důležité sbližování mezi lobbingem a vztahy s veřejností (PR) a v podstatě mnoho PR firem byly první, které se pustily do lobbingu a právnické společnosti je následovaly a nyní máme konsorcia dělající všechno. Myslím si, že je podstatné, aby klienti rozuměli, jak jednat s médii adekvátně, ale zároveň aktivně. (In McGrath 2005: 25).“ Jiný konzultant z PR agentury sídlící ve Washingtonu, která také nabízí služby styku s vládou. Argumentuje, že PR je širší forma komunikace, která zahrnuje lobbing: „Public affairs je o pokusu ovlivnit veřejnou politiku prostřednictvím volených zástupců, ale já si vždycky o lobbingu myslím, že je to velmi úzká (specifická) forma PR, protože máte velmi
6
Zákon, který zmírňuje důsledky již zákona přijatého. Příklad názvů organizací, které nabízejí tyto služby. European Public Affairs Specialists’, ‘EU Public Affairs Professionals’, ‘Government Relations Officers’, ‘Business Communications Officers’, ‘Corporate Affairs Managers’, ‘Specialist Public Affairs Consultants’. 7
4
malé množství posluchačů – záleží na velikosti dané komise kongresu (např. 20), zatímco v PR se jedná o daleko širší auditorium.“(McGrath 2002) Ne však všichni sdílí stejný názor. Podle jednoho z komerčních konzultantů ve Washingtonu: jestliže umíte (můžete) dělat public affairs, můžete dělat PR; jestliže umíte (můžete) dělat PR, neznamená to, že nezbytně umíte (můžete) dělat public affairs. Volení zástupci, regulátoři, lidé v Bruselu, kdekoli – mají rozdílné povahy a požadavky. Vyžadují různé dovednosti, různou znalostní bázi. Jestliže neznáte pravidla Parlamentu a Senátu, nemůžete dělat public affairs. Názor je rozdílný v Londýně. – nevidí rozdíl mezi PR a public affairs. Public affairs je legitimní a aktuální úloha postarat se o porozumění mezi obchodníky, politiky a regulujícími. Je to vhodná a adekvátní výměna informací mezi nimi. Záleží na případ od případu – někdy je účelné použít média, jindy ne. Ve většině zemí politici jsou velmi ovlivnitelní tím, co si přečtou v médiích, co slyší v rádiu nebo vidí v televizi (McGrath, C., 2005: 27). Dalším důvodem, proč není možné nalézt jednu definic, která by vyhovovala všem, je různý koncept demokracie a různá historie a kulturní rozdíly mezi státy, které obecně zahrnujeme mezi demokraticky vyspělé (státy Severní Ameriky a EU). Je to také dáno neustálým vývojem a posunem chápání politiky, veřejných záležitostí a priorit. Definice lobbingu a jeho aktéři Lobbování patří k potřebným a nezbytným funkcím v demokratické veřejné správě. I když samotná profese vychází ze soukromého sektoru, cílem činnosti – lobbování je výhradně ovlivňování veřejné politiky. Lobbování tedy ve svém konečném důsledku slouží vládní funkci, což nelze říci o žádném jiném druhu podnikání, vytváří most mezi soukromým a veřejným sektorem. Vzniká tak jedinečný vztah mezi lobbisty a státními úředníky (úředníky veřejné správy), který je instinktivně založen na "principu reciprocity" ve kterém lobbisté, kteří poskytují faktické informace a výzkumy z dané oblasti, dary nebo jiné hodnoty, vzbuzují u úředníků pocity zodpovědnosti či povinnosti. Tato jedinečná přirozenost a z ní vyplývající vazby mezi lobbisty a státními úředníky vyžaduje zvláštní požadavky na transparentnost, které nevyžaduje žádná jiná činnost a z ní vyplývající vztahy v soukromém sektoru. Lobbisté v Evropě všeho druhu - smluvní lobbisty, podnikoví (korporátní, in-house) lobbisté a neziskoví (not-for-profit) lobbisté uznávají, že nepatřičné ovlivňování (nelegální praktiky) poškozuje veřejné vnímání lobbingu jako takového. Výsledkem je, že více jak tři čtvrtiny dotázaných-lobbistů podporují povinný systém transparentního lobbování. Značné názorové rozdíly však nastávají v otázce, kdo by měl tento program transparentnosti spravovat. Ti, kteří se domnívají, že nevhodné ovlivňování je častým nebo občasným problém lobbování, rozhodně podporují, aby regulace lobby (programy transparentnosti) spadala do vládní (státní) agendy. Naopak lobbisté, kteří se domnívají, že porušování etických pravidel lobbování nejsou „často“ nebo „nikdy“ problémem lobbování preferují spíše organizování programů transparentnosti profesionálními lobbistickými asociacemi nebo lobbisty samotnými. Výzkum OECD z roku 2009 se zaměřil na postoj lobbistů k seberegulaci a k regulaci profese v Evropě. Průzkumu se zúčastnilo 128 profesionálních lobbistů, 25 ekonomických zájmových skupin (korporátních lobbistů – in-house lobbyists) a 36 neziskových zájmových organizací. Z oslovených 1 005 osob a organizací, kteří sami sebe identifikují jako lobbisty, 5
odpovědělo 189 evropských lobbistů – 18.8%, což je doposud největší odezva ve srovnání s jakýmikoli předcházejícími akademickými průzkumy zabývající se postoji lobbistů. Průzkum nejdříve šetřil názory na kodexy chování pro lobbisty, potom se zaměřil na diskutabilní otázku, zda má být registrace lobbistů a zveřejňování informací o nich (zejména finančních) povinné a také se ptal na názory respondentů, kdo podle nich má regulaci lobbistů organizovat. Až 91% dotázaných respektuje nějaký kodex chování, přičemž respondenti preferují etické kodexy sestaveny profesionálními lobbistickými asociacemi (61%) před kodexy, které nabízí vlády (3,2%), ostatní se hlásí ke svým vlastním kodexům. Rozdílné postoje mezi respondenty jsou ohledně smysluplnosti (užitečnosti) pokynů v kodexech: zatímco 68% profesionálních lobbistů a 60 % korporátních lobbistů je s nimi spokojeno, neziskové organizace si myslí, že jsou užitečné jen z 36%. Další problematika je otázka transparentnosti lobby. S tím souvisí i velmi žhavá několikaletá diskuse v EU ohledně registrů lobby, tj. zda mají být povinné či dobrovolné. 61% všech dotázaných je pro povinnost se registrovat, 18% naopak pro dobrovolnou registraci, 15% zaujímá neutrální postoj. Podíváme-li se na názory podle jednotlivých kategorií, tak největšími zastánci povinné registrace jsou podle očekávání lobbisté z řad neziskových organizací (80,6%), dále pak 57% profesionálních lobbistů a 56% korporátních lobbistů. Další rozdíly v názorech přináší otázka, kdo má podle respondentů řídit – být zodpovědný za registraci lobbistů a programy transparentnosti – vláda, asociace profesionálních lobbistů nebo je nejlepší seberegulace? Ze všech dotázaných preferuje 44,4% odpovědnost profesionálních lobbistických asociací, 33,3% se domnívá, že by to měly být vlády a 12,2% respondentů upřednostňuje seberegulaci. Z toho profesionální lobbisté a korporátní lobbisté upřednostňují profesionální lobbistické asociace (51,6%, resp. 48%) zatímco neziskové organizace by upřednostňovaly, kdyby tyto záležitosti spadaly do vládní agendy (63,9%). Lobbing může posilovat odpovědnost vlády a účast občanů na tvorbě politiky. Jestliže se však z lobbování stane příliš elitní profese, která slouží k financování specifických zájmů, může velmi poškodit vnímání politické legitimity občany. Někteří praktici chápou lobbování v jeho elementární podobě: ovlivňování rozhodnutí ostatních, ať už se jedná o soukromé osoby, firmy či stát. Na akademické úrovni je také snaha vymezit co nejširší filozofickou definici lobbingu, ale se zaměřením se na její vládní funkci. Lester Milbrath, například, definuje lobbování jako "stimulaci a přenos sdělení někým jiným než občanem jednajícím vlastním jménem zaměřené na toho, kdo činí vládní rozhodnutí, s nadějí jeho rozhodnutí ovlivnit. Stanovit jasnou definici lobbování je poměrně složité. Příčinou je několik faktorů: objekt lobbování: -
různé úrovně státní správy (místní, národní, regionální nebo nadnárodní)
-
různé složky státní správy (soudní, zákonodárné a výkonné) aktéři:
-
firemní (in-house) lobbisté 6
-
smluvní lobbisté (konzultanti)
-
lobbisté z neziskových organizací
-
PR agentury
-
advokátní kanceláře
-
vlády lobbování jako hlavní činnost či jako vedlejší produkt způsob lobbování:
-
přímý lobbing
-
nepřímý lobbing (grassroots lobbing)- „od kořenů“
Uznání složitosti pojmu lobbing má zásadní význam pro diskusi o pravidlech a regulace profese. Definice určí, kdo, kdy a co je předmětem jakékoli transparentnosti a podléhá regulačnímu režimu. Jelikož cílem se srovnat samoregulaci s regulačními režimy v různých zemích, je nezbytné hlouběji proniknout do definice. Jednu obecnou definici pojmu "lobbování" poskytuje Public Relations Institute of Ireland, Chartered Institute of Public Relations a Public Relations Consultants Association, a která našla značnou podporu v rámci institucí Evropské unie, je "specifické úsilí ovlivňovat veřejné rozhodování buď tlakem na změny v politice, nebo se snahou zabránit těmto změnám. Veřejné rozhodování je aktivita státního úředníka na jakékoli úrovni veřejné správy, který rozhoduje o libovolném aspektu politiky nebo opatření či provádění této politiky nebo jakékoli záležitosti, které jsou považovány nebo které by mohly být považovány za akt veřejného subjektu.“ Toto lze považovat za adekvátní definici v seberegulačních systémech, jejichž podstatou je dobrovolné rozhodnutí lobbistů zapojit se do profesních sdružení nebo se dobrovolně zaregistrovat jako lobbista u jiného subjektu. Definice těchto systémů jsou většinou příliš široké a vágní. Nicméně pokud jde o zavedení programů transparentnosti vládou na základě zákona, a zejména v případě, je-li program povinný, pak je naprosto nezbytné nejprve formulovat srozumitelnou definici. Srozumitelnost definice totiž rozhoduje o úspěchu či neúspěchu regulačního programu. Je tedy naprosto nezbytné, aby definice lobbování a lobbisty byla so nejvíce objektivní a empirická. Nedávná historie ve Spojených státech ukázala, jaké důsledky může mít nejasná definice. Navzdory skutečnosti, že americký Kongres již v roce 1946 zřídil povinný registr lobbistů na federální úrovni, díky nejasné definici "lobbování" bylo rozhodnutí o registraci čistě subjektivní záležitostí jednotlivých aktérů, bylo de facto dobrovolnou volbou lobbistů téměř 50 let. Federal Regulation of Lobbying Act (FRLA) z roku 1946 požadoval registraci po těch, jejichž hlavním cílem bylo ovlivňovat legislativu v Kongresu. Největším problémem tohoto zákona bylo, že spoléhal na subjektivní určení hlavní činnosti aktérů. Většina lobbistů však měla pocit, že jejich hlavní činností je něco jiného, než ovlivňovat Kongres - jejich hlavní činností byla právnická praxe, podnikání nebo poskytování jiných nelobbistických služeb a 7
produktů apod. Výsledkem bylo zjištění amerického General Accounting Office (GAO) v roce 1991 l, že asi 10 000 z 13 500 jednotlivců a organizací, kteří byli vedeni v knize nazvané Adresář Washingtonských zástupců jako klíčoví aktéři ovlivňování v Kongresu, nebyli registrováni jako lobbisté. Přesto 75% uvedlo, že kontaktovalo oba členy Kongresu a jejich zaměstnance za účelem ovlivnit legislativní a exekutivní procesy. Situace ve Spojených státech by se nezlepšila, pokud by se definice "lobbování" a "zájmové skupiny" nestaly mnohem kvantifikovatelnějšími podle nového zákona z roku 1995 (LDA). Další poznámka k definici lobbování: řada definic má problém se zařazením právníků, mezi lobbisty. Advokáti se dožadují speciálního přístupu, který vyplývá z legitimní ochrany důvěrných informací jejich klientů - viz Evropská komise. Ale například podle kanadského zákona nebo LDA, pokud advokát provádí lobbistickou činnost jménem jednoho klienta, advokát, je povinen se zaregistrovat jako lobbista, pokud tato činnost pro jednoho klienta naplňuje alespoň 20% jeho služeb tomuto klientovi. Jestliže advokát, například, má deset klientů, devět z nich si najala právníka, aby se zabýval jejich rozvodem, ale jeden z nich si najal advokáta za účelem lobbování lobby, a zaplatí právníkovi určitou výši odměny za lobbisticko činnost, pak se advokát musí zaregistrovat a prohlásit, že provádí lobbistickou činností jménem tohoto jediného klienta. Tato definice tak chrání důvěrnost vztahu advokátklient ve sféře právní profese, a zajišťuje transparentnost lobbování prováděné advokátem ve funkci lobbisty. Reálným příkladem, kde díky nedostatečné definici lobbování čelí závažným problémům, jsou některé země v Evropské unie i mimo ni, které již legislativní úpravu regulace mají. Například v Litvě obecná definice lobbingu ponechává rozhodnutí o registraci do značné míry na vlastním uvážení, což v roce 2007 vedlo k registraci pouhých 13 žadatelů. V Austrálii, stejně jako v Litvě a Polsku, definice lobbisty zahrnuje pouze ty, kteří jsou najati třetí stranou lobby, a vylučuje tedy korporátní lobby či neziskové organizace. Etické kodexy Jak ukazuje praxe, smysluplné kodexy by měly poskytovat nějaký užitečný a konkrétní návod, jak provádět lobbování. Mnohdy hovoříme o tzv. silnějších lobbistických etických kodexech chování, které obsahují řadu pravidel etického chování. Tato pravidla mají za úkol zajistit profesionální vztah mezi lobbisty a úředníky veřejné správy, zabránit střetu zájmů a nelegální reciprocity – získání legálního zvýhodnění výměnou za věci, dary či peníze. Uveďme tedy některé základní zásady chování, které by se v takových kodexech měly objevit: -
informace, které jsou poskytovány veřejným činitelům, by měly být pravdivé a čestné;
-
povinnost seznámit veřejné činitele koho lobbista zastupuje (klienta) a jaké zájmy hájí (cíl);
-
zákaz společného (současného) zaměstnání jako lobbisty a zároveň veřejného činitele, což by mohlo znamenat střet zájmů, a to jak skutečný, tak vnímaný;
-
zákaz darů nad určitou hodnotu, poplatků, zaměstnání či dalších kompenzací pocházející od lobbistů pro veřejné činitele; 8
-
lobbisté se musí distancovat od případů, v nichž může dojít ke střetu zájmů s klientem nebo zaměstnavatelem; tolerovány jsou situace, kdy všichni zúčastnění jsou plně o vzniklé situaci informováni a shodují se, že je situace zvládnutelná;
-
absolvovat školení či kurz o etice jako podmínka členství v asociaci;
-
zřídit přiměřený nezávislý monitoring a vymáhání dodržování etického kodexu.
Kodex chování lobbisty je rozhodující pilíř seberegulace. Dobře fungující seberegulační systém má tu výhodu, že bude předcházet většině vládních zásahů a může se stát efektivnějším, protože obvinění z nedodržení kodexu mohou být vyšetřena rychleji a levněji. V praxi však není jasné, jak efektivní tyto kódy doopravdy jsou. Některé průzkumy naznačují, že mnoho úředníků pro styk s veřejností o etických kodexech nic nevědí. V roce 2005 byl zveřejněn významný průzkumu, který prováděla univerzita specializovaná na veřejné vztahy a komunikační management v Lipsku. Jedním z hlavních zjištění studie bylo, že pouze polovina respondentů si byla vědoma jakýchsi kodexů etiky, jako je například kodex Lisabonu a kodexu v Aténách. Průzkum ukázal nedostatek znalostí o široce uznávaných názorech na etické chování. Navíc, 82 procent respondentů uvedlo, že tiskoví mluvčí nesmějí lhát ", ale také souhlasí, že je přípustné, aby mlčeli o důležitých otázkách." Asi 11 procent lidí si myslí, že lhát kvůli zájmu své země je oprávněné, přičemž pouze 6 procent souhlasilo s tvrzením, že je vždy nutné říci absolutní pravdu. V roce 2007 předložila švédská Asociace vztahů s veřejností výroční zprávu o názoru na užitečnost kodexu chování mezi svými členy. Průzkum ukázal, že o něco málo více než polovina členů asociace (57 procent) a si byla vědoma existence profesního kodexu chování. Většina z těchto 57 procent má více či méně pocit, že mají prospěch z jeho principů ve své každodenní práci. Pouze 16 procent z nich cítí, že jeho zásady jsou velmi užitečné pro jejich každodenní práci, 67 procent vnímá kodex poněkud užitečným, a 17 procent se domnívá, že je absolutně neužitečný. Maximální účinnost jakéhokoliv etického kodexu pro lobbisty závisí nejen na tom, jaké zásady se vztahují k provádění lobbingu, ale také na školení o etice pro lobbisty, stejně jako na mechanismech pro monitorování a vymáhaní jeho dodržování. Vládní regulace I když jen několik zemí přijalo právní předpisy, které mají regulovat lobbing, je možné na základě jejich zkušeností položit klíčovou otázku: Jaké jsou prvky účinné regulace lobby? Aby bylo možné odpovědět, je třeba hledat odpovědi na řadu podpůrných podotázek: - kdo je (má být) regulován? - jaké údaje by mělo být povinné zveřejňovat? - jak regulovat? - jak informace získávat či vymáhat?
9
OECD v uplynulých dvou letech přezkoumávala zkušenosti z vládní regulace, legislativy a seberegulace lobbistů. Na základě důkazů a poučení ze srovnávacího hodnocení, vyvinula deset principů pro transparentnost a integritu v lobbování: Stát by měl zajistit rovné podmínky všem zúčastněným stranám poskytnutím spravedlivého a rovného přístupu k rozvoji a provádění veřejných politik. Sestavování pravidel a pokynů pro lobbování by mělo zohlednit všechny dostupné právní a politické možnosti, kulturní zvyklosti a zvážit především ústavní principy a zavedené demokratické postupy. Pravidla a pokyny pro lobbování by měly být v souladu s širším politickým a regulačním rámcem. Státy by měly jasně definovat pojmy „lobbování“ a „lobbista“ a vytvořit pravidla a pokyny týkající se lobbování. Státy by měly zajistit dostatečnou úroveň transparentnosti tak, aby zveřejňované informace o lobbování poskytovaly dostatečné a relevantní údaje o klíčových aspektech lobbování a aby byla možná veřejná kontrola. Státy by měly umožnit zúčastněným subjektů – organizacím občanské společnosti, firmám, médiím a široké veřejnosti – lobbování kontrolovat. Státy by měly podporovat kulturu integrity (integrita ve smyslu celistvosti, či správnosti a nenarušenosti vztahů) ve veřejných organizacích a rozhodování podle stanovených jasných pravidel a obecných zásad chování pro úředníky veřejné správy a po jejich odchodu z ní. Lobbisté by měli splňovat standardy profesionality a transparentnosti, a měli by se podílet na zodpovědnosti za podporu kultury transparentnosti a integrity v lobbování. Státy by měly zapojit klíčové aktéry nejen do tvorby vytváření pravidel a norem, ale i do jejich zavádění do praxe, prosazování a sankcionování. Z toho vyplývá požadavek provádět koherentní spektrum strategií a postupů k dosažení shody. Země by měly přezkoumat fungování svých pravidel a pokynů týkajících se lobbování v pravidelných intervalech a provést nezbytné úpravy na základě zkušeností.
10
Lobbování v EU Lobbování v Evropské unii má určité zvláštnosti. Klíčovým zájmem jakékoliv zájmové skupiny působící v EU je ovlivnění legislativních procesů – vyplývá to z charakteru orgánů EU, kde klasické vyhledávání renty je zaměřeno na krátkodobé efekty a velikost rozpočtu není v porovnání s rozpočty jednotlivých zemí „zajímavá“. Z toho pak plyne dlouhodobost snah a dopadů. Navíc nositeli zájmů zde nejsou pouze „typické“ zájmové skupiny, ale státy jako celek. Evropská unie nemá vládu, ale přesto se v ní vládne; přijímá zavazující normy pro občany a členské státy. Není tu žádné delegování politické moci na vyšší autoritu, která by byla odpovědná na evropské úrovni (Kohler – Koch, 1999)8. Jádrem systému jsou vztahy mezi Radou ministrů a Komisí. Rada má pravomoc rozhodovat, zatímco monopol na legislativní iniciativu má Komise. Ta na něm zakládá svou moc a stává se tak nejprivilegovanějším objektem lobbistů. Parlament nemá dostatečně silnou pozici, ačkoli jeho vliv stále roste. Evropská unie definuje lobbing následovně: „Za činnost spočívající v ovlivňování je obecně považována typická činnost zájmových skupin, která má za cíl ovlivňovat legislativní a rozhodovací proces EU z pohledu prosazení jejich zájmů, které jsou hypoteticky považovány za odlišné od obecnějších komunitárních zájmů“ (Schuter, 1995). Taktiky evropského lobbování shrnul Van Shendelen do tří P: •
Person – zajistit si kontakty na nejvlivnější osoby;
•
Position – osoby v co nejvyšších funkcích;
•
Procedures – volba optimálních postupů;
K těmto pravidlům je ještě možné přidat zásadu správného načasování – Timing is everything. Základní lobbistické taktiky je možno rozdělit do tří skupin: •
Přímé lobbování (direkt lobbing): o přímý kontakt a informace; o veřejné svědectví (výbor, soud); o publikování expertíz;
•
Celoplošné lobbování: o vzdělávací kampaně; o dopisní kampaně;
•
8
Informační kampaň („gong public“):
in Graziano (2001).
11
o placené kampaně (PRA); o občanská neposlušnost; o koalice ZS. Nepřímé lobbování na rozdíl od přímého je cíleno zejména na zákonnou úpravu (nikoli na podzákonnou úpravu či na soukromoprávní smlouvy) a je typický pro neziskové organizace, které mají širokou členskou základnu a málo materiálních a finančních prostředků. Nepřímé lobbování je málo účinné tam, kde pro samotnou kauzu je malá podpora ze strany veřejného mínění, proto je v Bruselu zřídka využíváno. V rámci přímého lobbování – navazování osobních vztahů a udržování kontaktů v dlouhodobějším horizontu s cílem přetrvat několik funkčních období – se lobbista představuje jako reprezentant – expert (specialista) na danou problematiku. Tato technika lobbování je založena na vzájemné důvěře, která je základním předpokladem udržení takového vztahu. Podvedený kongresman, senátor či poslanec je navždy ztracený přítel. Vývoj institucionalizace vztahu mezi orgány EU a ZS; pravidla lobbingu Základním předpokladem legitimity je transparentnost politických orgánů. Mělo by být snadné zjistit, jak jsou rozhodnutí přijímána, jaké vlivy jsou v jejich pozadí a jak jsou rozdělovány zdroje, tj. peníze daňových poplatníků. Pravidla lobbování jsou tak v konečném důsledku otázkou legitimity. Většina členů EU, kromě Německa a Velké Británie, nemá pravidla lobbingu nijak ošetřena9 a některé země mají velký problém s odvrácenou stranou této přirozené součásti demokratického rozhodovacího procesu – s korupcí. Diskuse o lobbingu, zájmových skupinách a korupci stále pokračuje, ale zatím z ní není žádný relevantní výstup. Tato kapitola nabízí přehled vývoje institucionalizace vztahu orgánů EU a zájmových skupin a analýzu aktuálního stavu regulace lobbingu v EU. V Bruselu působí více jak 13 00010 profesionálních lobbistů; je druhým největším centrem lobbistů – prvenství má Washington D.C. s cca 25 000 lobbisty. Jedná se zhruba o 3 000 zájmových skupin (v 60. letech to bylo asi 10krát méně). To zahrnuje přes 500 evropských a mezinárodních federací, cca. 250 zastoupení regionů, přes 200 firemních zastoupení a cca. 100 poradenských firem v oblasti managementu a práce s veřejností. Navíc zde působí cca. 100 právnických firem zaměřených na evropskou legislativu. Většina z nich reprezentuje ekonomické zájmy, jejichž vliv na rozhodovací procesy v EU neustále roste. Tento vliv oslabuje demokracii, neboť nesouvisí pouze s pozitivními cíli (zejména snahou o zvýšení ekonomické výkonnosti a konkurenceschopnosti), ale v řadě případů má negativní dopad ve formě vyhledávání rent na úkor jiných, vedoucí až ke korupci a snaze ovládnout rozhodovací procesy ve svůj prospěch. V zelené knize o Evropské iniciativě pro transparentnost (European Transparency Initiative – viz dále) jsou uvedeny tyto příklady negativních jevů spojené s lobováním: 9
Lobbista v USA musí oproti tomu prostudovat téměř 600 stran pokynů, aby dodržel pravidla lobbování. www.eurolobby.net – 2.9.2008.
10
12
• poskytování zkreslených informací orgánům EU o možných ekonomických, sociálních a ekologických dopadech navrhovaných zákonů; • moderní komunikační technologie (internet a email) usnadňuje organizovat masové kampaně pro či proti určité záležitosti, aniž by bylo možné kvantifikovat, kolik má tato kampaň reálných příznivců, resp. nakolik reflektuje skutečné názory občanů EU; • otázka legitimity zájmů reprezentovaných NNO (NGOs), neboť některé z nich se zdají být závislé na finanční podpoře z rozpočtu EU, stejně tak, jako na finanční a politické podpoře jejich členů; • na druhé straně, podle mnoha NNO zde neexistují rovné podmínky, protože podnikatelský sektor je schopný investovat do lobbingu mnohem více peněz; • v obecné rovině je kritizován nedostatek informací o lobbistech, kteří ovlivňují rozhodovací procesy EU, včetně jejich finančních zdrojů. Parlament EU se snaží o formalizaci vztahů se zájmovými skupinami bezmála již dvacet let. První otázka k písemnému zodpovězení, která se týkala zavedení případné regulace lobbování, byla předložena v roce 1989 v Parlamentu. V roce 1991 vypracoval Výbor pro jednací řád, ověřování pověřovacích listin a imunity návrh na vytvoření kodexu chování a rejstříku pro lobbisty. Návrhy ale nebyly po velmi složitých diskusích ve výborech postoupeny do Pléna. Kompromisu bylo dosaženo až v červenci roku 1996. Od té doby má poslanec Evropského parlamentu povinnost učinit podrobné prohlášení o svých profesionálních aktivitách a dalších finančních zájmech. Při výkonu svého mandátu je poslancům zakázáno přijímat jakékoli dary a výhody. Také registrovaní asistenti musí učinit prohlášení o všech svých placených činnostech. Tato pravidla byla doplněna do jednacího řádu11. V současné době jsou k dispozici seznamy registrovaných lobbistů, prohlášení poslanců EP o finančních zájmech a seznamy registrovaných asistentů. V EP funguje akreditační systém. Každý, kdo chce navštívit parlament více jak pět dní v roce a kontaktovat členy parlamentu v souvislosti s výkonem jejich funkce ve svém vlastním zájmu či zájmu třetích osob, musí projít akreditační procedurou. Jeho jméno je zapsáno do veřejného rejstříku, musí dodržovat kodex chování a vše potvrdit svým podpisem. Za to získá průkaz a přístup do EP a k jeho dokumentům. Průkaz je platný jeden rok. Z celkového počtu lobbistů je asi 40 % (cca 5000) akreditovaných při Evropském Parlamentu, to je asi 8 lobbistů na jednoho poslance. Největší počet akreditovaných lobbistů má Německo, z toho asi cca 640 je akreditováno při Evropském parlamentu. Následují Britové (cca 350 akreditovaných lobbistů), Francouzi a Italové s asi 290 akreditovanými lobbisty a Španělé se 170. Nové členské státy jich mají dohromady pouze 60. Evropský parlament publikoval několik dokumentů o lobby. Poslední z nich, The Stubb Report z května tohoto roku, vychází z poznání, že zástupci zájmových skupin hrají zásadní úlohu v otevřeném a pluralistickém dialogu, na němž je demokratický systém založen, a jsou
11
Čl. 9 a přílohy I a IX.
13
pro poslance významným zdrojem informací při výkonu jejich mandátu. Uznává vliv zájmových skupin na rozhodování EU, a považuje proto za zásadní, aby poslancům EP byla známa totožnost organizací zastupovaných lobbyistickými skupinami. Transparentnost a rovný přístup do všech orgánů považuje za zcela nezbytné předpoklady legitimity Unie. Členové parlamentu se domnívají, že odpovědnost za získávání vyvážených informací nesou sami poslanci, kteří by měli být schopní činit politická rozhodnutí nezávisle na lobbistech. Zpravodaj může použít tzv. legislativní stopu – orientační seznam přikládaný ke zprávám Parlamentu registrovaných zástupců zájmových skupin, s nimiž byla daná zpráva během příprav konzultována a kteří ji významným způsobem ovlivnili. Ve zmíněné zprávě je zdůrazněno, že je ještě důležitější, aby komise přikládala tuto legislativní stopu ke svým legislativním podnětům. Evropská komise Evropská komise se začala dialogem mezi ní a občanskou společností zabývat v podstatě ve stejném období. Její činnost můžeme rozdělit na dvě části: A. Přístup k zájmovým skupinám B. Základní opatření Přístupem k zájmovým skupinám se Komise zabývá v několika dokumentech publikovaných v roce 1992 pod názvem: Otevřený a strukturovaný dialog mezi Komisí a zájmovými skupinami (An open and structured dialogue between the Commission and special interest groups), ve kterém se vůbec poprvé oficiálně vyjádřila, jak se k ZS chovat. ZS zde identifikovala, rozdělila je do dvou kategorií; na neziskové (non-profit making organisations) a ziskové (profit making organisations). Součástí je studie popisující pravidla lobbingu v členských zemích i mimo ně. Komise také formulovala minimální standardy, které by měly platit ve vztazích mezi ní a zájmovými skupinami. V roce 2003 vstoupily v platnost Obecné principy a minimální pravidla (General principles and minimum standards) vycházející z Aarhuské úmluvy12, které se týkají interakce mezi evropskými institucemi na straně jedné a občanskou společností (obecně, tzn. nejrůznějších zainteresovaných stran v konkrétním rozhodovacím procesu – zájmové skupiny reprezentující ekonomickou, sociální a dobročinnou pestrost evropské společnosti) na straně druhé. Cílem bylo zprůhlednit práci Komise. Principy definují prostředí, ve kterém konzultace probíhají. Jsou to: • participace: konzultace má být co nejširší – od vytváření koncepce až po implementaci např. politik či legislativních návrhů; • otevřenost a odpovědnost: proces konzultací musí být pro okolní svět, tedy ty, kteří se přímo účastní, i pro širokou veřejnost, viditelný a transparentní; • efektivnost: konzultace musí začít co nejdříve;
12
Úmluva Evropské hospodářské komise OSN o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v otázkách životního prostředí z roku 1998.
14
• konzistence: konzultační proces musí obsahovat mechanismus pro zpětnou vazbu, hodnocení a revizi. Minimální standardy zahrnují: •
jasnost obsahu diskuse a všech materiálů;
•
definování cílových skupin před zahájením konzultace a zajištění, že tyto mají příležitost se vyjádřit;
•
zveřejnění a publikace – komunikační kanály by měly vycházet z potřeb všech zainteresovaných skupin;
•
stanovení časového limitu konzultace (alespoň 8 týdnů pro zaslání písemných připomínek, veřejné projednání oznámit alespoň 21 dní předem);
•
potvrzení přijetí připomínek a zpětná vazba.
Základní opatření Základní opatření podporující tento dialog jsou tři: Rejstřík První vytvořený adresář neziskových ZS byl oficiálně funkční od ledna 1993, fungující na bázi dobrovolnosti. V lednu 1997 zde bylo zaregistrováno více než 600 neziskových organizací ze 100 různých oborů lidské činnosti. V roce 1999 vznikla jeho elektronická verze a v roce 2001 byl tento celý projekt modernizován pod názvem CONECCS (Consultation, the European commission and Civil Society), jež sloužila jako platforma pro poskytování informací proudících dvousměrně. Tato databáze fungovala na principu dobrovolnosti, což se ukázalo a ukazuje jako nedostačující. Pokud jde o ziskové zájmové skupiny – jako jsou poradenské a konzultantské firmy, PR agentury, právní společnosti a ostatní soukromé společnosti, Komise nenašla klíč, jak definovat přesně, které skupiny by v adresáři být měly a které ne. Demonstrovala pouze ochotu podpořit vytvoření vlastního adresáře lobby obsahující všechny podstatné informace. A odvolala se na spolupráci s Evropským Parlamentem. Cíle viděla ve vytvoření společné databáze pro obě instituce, i když by to znamenalo, že požadovaná data by byla užita k různým záměrům každé instituce. Databáze CONECCS – Konzultace mezi Evropskou komisí a občanskou společností Consultation, the European commission and Civil Society Databáze byla zřízena jako platforma pro poskytování informací výborů a ostatních útvarů komise a mít možnost je konzultovat s občanskými sdruženími – neziskovými zájmovými skupinami formální,strukturovanou cestou. Ačkoli neexistuje oficiální definice termínu „organizace občanské společnosti“ – civil society organisations – Ekonomický a sociální výbor EU předložil definici občanské společnosti na základě vlastní typologie těchto organizací: 15
•
takzvaní hráči na pracovním trhu (tzn. odborové svazy a zaměstnavatelské organizace, také nazývané jako sociální partneři);
•
organizace reprezentující sociální a ekonomické hráče, kteří nejsou sociálními partnery v rámci striktní definice sociálního partnerství;
•
nevládní organizace (NGOs – non-govermental organisations), které jsou výsledkem spojení lidí se společným zájmem, jako např. ekologické organizace, organizace zabývající se lidskými právy, spotřebitelské svazy, charitativní organizace, vzdělávací organizace apod.;
•
organizace založené na společenském základě (CBOs – community-based organisations) mládežnické organizace, rodinné asociace a všechny organizace, jejichž prostřednictvím občané participují na místním životě v dané municipalitě;
•
náboženské skupiny.
CONECCS plnil tři základní funkce: 1) byl jednou ze součástí závazku Komise provozovat svoji činnost transparentněji. Databáze umožňuje jak široké veřejnosti, tak organizacím občanské společnosti vidět, jak jsou slyšeny jejich hlasy a názory v rámci konzultantského procesu práce Komise; 2) poskytoval možnost občanům EU dát o sobě Komisi vědět, a rozšířit tak seznam potenciálních konzultantů; 3) byl to nástroj, který Komise mohla použít k určení přiměřené kombinace konzultujících partnerů, kteří mohou nabídnout nezbytné informace týkající se zeměpisné polohy, odvětví a cílové skupiny. Být na seznamu CONECCSu nebylo podmíněno získáním akreditace Komise. Mohla se tam zapsat jakákoli organizace splňující základní podmínky. Občanská společnost se skládá z různých typů zájmových skupin reprezentujících ekonomickou, sociální a lidskou pestrost evropského života. Každý z těchto typů zájmů přináší svůj vlastní pohled, čím přispět ke konzultační politice. Aby se Komise mohla v těchto přístupech a rozdílných zájmech lépe zorientovat, byly organizace v rámci databáze rozděleny do kategorií podle zájmů, které reprezentují: •
odborové svazy jako jeden z uznávaných sociálních partnerů;
•
zaměstnavatelské svazy jako druhý z uznávaných sociálních partnerů;
•
profesní federace jako asociace reprezentující zájmy jednotlivců určité profese;
•
NGOs, pokud mají tento charakter: o
prosazují společné dobro; působí v rámci co nejširšího společenského spektra a nesledují komerční či profesní zájem svých členů;
o
nejsou zakládány s cílem vytváření osobního zisku; 16
o
jsou zakládány dobrovolně a obvykle mají i dobrovolné členství;
o
jsou nezávislé, zejména na vládě a ostatních orgánů státní správy, politických stranách a obchodních organizacích;
o
zahrnují také fondy, které mají stejný charakter kromě bodu souvisejícího s členstvím;
o
organizace reprezentující výrobu a služby, zájmové skupiny reprezentující aktivity jakékoli oblasti průmyslu, zemědělství, médií, energetiky, služeb a ostatních ekonomických aktivit;
o
asociace veřejných orgánů, organizace ve veřejné správě na lokální, regionální úrovni;
o
politické zájmy, organizace, které nejsou politickými stranami, ale reprezentují určité politické stanovisko či mají nějaký zájem v rámci politické dimenze EU;
o
náboženské skupiny;
o
ostatní skupiny, které se nenašly v kategoriích předchozích.
Rejstřík zástupců zájmových skupin – Evropská iniciativa pro transparentnost a zelená kniha 9. prosince 2005 Komise oficiálně představila další iniciativu Evropskou iniciativu pro transparentnost, jejímž cílem je zlepšit průhlednost a předvídatelnost práce Komise a procesu jejího rozhodování. Součástí iniciativy je diskuse se všemi zúčastněnými, jak vylepšit transparentnost evropských fondů, konzultace s občanskou společností a role lobby a nevládních organizací v rozhodovacím procesu evropských institucí. Komise od května do srpna roku 2006 dané téma důkladně a do hloubky konzultovala zejména prostřednictvím otevřené konzultace po internetu. V rámci internetové konzultace Komise obdržela příspěvky více než 160 zúčastněných stran. Ty zahrnují návrhy některých členských států EU, zájmových skupin soukromého sektoru, nevládních organizací a určitého počtu občanů. Konzultačního procesu se účastnily nejen evropské, ale i národní a regionální organizace. Někteří z účastníků konzultace se kriticky vyjádřili o používání termínu „lobbování“, který Komise použila pro popsání tohoto jevu. Ačkoli Komise výslovně zdůraznila legitimnost a užitečnost lobbování v demokratickém systému a definice slova „lobbování“ tak, jak ji předložila, v sobě nezahrnuje žádné negativní hodnocení – lobbování bylo popsáno jako „činnosti vykonávané s cílem ovlivnit formulování politiky a rozhodovací procesy evropských orgánů“, přesto se bude nový seznam Komise nazývat „Rejstřík zástupců zájmových skupin“ (viz dále). V Zelené knize o evropské iniciativě pro transparentnost (květen 2006) Komise navrhla nový rámec pro lobbování, který by měl být založen: •
na dobrovolném registračním systému, který by měl lobbisty motivovat k zaregistrování; podněty by měly zahrnovat automatická upozornění na pořádané konzultace o otázkách zájmu těchto subjektů;
17
•
na společném kodexu chování, který by byl závazný pro všechny lobbisty, nebo alespoň na minimálních společných požadavcích;
•
na systému monitorování a sankcí, který se bude uplatňovat v případě nesprávných registrací a/nebo porušení kodexu chování.
Zelená kniha definovala lobbing jako všechny aktivity, které ovlivňují rozhodovací procesy evropských institucí. Lobbista je, podle zmíněného dokumentu, osoba takové aktivity provádějící a pracující pro organizaci z širokého spektra jako např. konzultantské firmy, právní kanceláře, nevládní organizace, „think-tanks“, lobbistické unie a korporace či obchodní asociace. Tyto definice však k transparentnosti lobbingu příliš nepomáhají, protože zahrnují opravdu širokou škálu aktivit, osob a profesí. Pravděpodobně jedna z nejproblematičtějších záležitostí jakékoli formy regulace či sebe-regulace lobby jsou právní společnosti vázané pravidly loajality ke svým klientům, která např. nedovolují odtajnit jméno jejich zákazníků. Navzdory tomu, některé konzultantské firmy jako např. Hill&Knowlton už tento krok učinily, tzn., zveřejnily seznam klientů na svých webových stránkách. Rejstřík zástupců zájmových skupin byl oficiálně otevřen v červnu tohoto roku. Organizace, které se zapíší do registru, musí identifikovat, kdo jsou, co je jejich předmětem činnosti, jaký sledují cíl a o jaké oblasti politiky se především zajímají. Spolu s registrem musí podepsat sedmibodový Etický kodex. Registr rozděluje lobbisty do tří kategorií, které s sebou přinášejí různé požadavky na jejich finanční přiznání: •
odborné poradenské společnosti a právnické kanceláře zapojené do lobbování u institucí EU musí uvést obrat související s jejich lobbováním u institucí EU, jakož i relativní podíl jednotlivých klientů na tomto obratu;
•
„in-house“ lobbisté a obchodní sdružení zabývající se lobbováním musí předložit odhad nákladů souvisejících s přímým lobbováním u orgánů EU;
•
nevládní organizace a expertní skupiny typu „think-tank“ musí uvést celkový rozpočet a specifikovat ho podle hlavních zdrojů financování, tj. uvést jejich výši a zdroj (veřejné prostředky, dary, členské příspěvky atd.).
Registrace se očekává pouze u subjektů, jež se zabývají výše popsaným zastupováním zájmových skupin, nikoli u fyzických osob. Registr by měl sloužit jako testovací instrument pro ověření možnosti společného rejstříku pro všechny instituce EU – Komisi, Parlament a Radu. Z celkového odhadovaného počtu zájmových skupin působící v Bruselu – cca 3 000 se jich k 20. 2. 2010 registrovalo 2575, z toho 133 se zařadilo do první kategorie, 1349 do druhé, 724 do třetí a mezi „ostatní“ se přihlásilo 319. Etický kodex Komise vyzvala ZS, aby vytvořily dobrovolný kodex chování, který by vyhověl tzv. minimální požadavkům chování, které jsou formulovány v dokumentu „Minimum requirements for a code of conduct between the commission and special interest groups“ 18
Z druhého prosince 1992. Od této doby probíhaly konzultace mezi lobbistickými organizacemi o podobě takového kodexu. V roce 1997 vzniklo profesní neziskové fórum – SEAP (The Society of European Affairs Proffesionals) reprezentující jednotlivé organizace aktivní v evropských záležitostech – obchodní asociace, představitele korporací, konzultanty, právníky, nevládní neziskové organizace, regionální zastoupení a ostatní, jehož cílem je zlepšení komunikace mezi evropskými institucemi a profesními i občanskými sdruženími a nastavení vysokých požadavků na profesionalitu těchto aktérů. SEAP je zastáncem samoregulace. Tyto organizace a organizace později sdružené v „European Public Affairs Consultancies´Association – EPACA (založené v lednu 2005) podepsaly kodex chování, který je inspirován těmito minimálními kritérii komunikace. Evropská komise přijala svůj vlastní etický kodex regulující chování lobbistů v květnu 2008 jako součást dobrovolného registru. Přijetí tohoto kodexu neznamená nahrazení kodexů stávajících – registrující si mohou vybrat, pod který připojí svůj podpis (na požádání ho musí Komisi předložit), ale definuje obecné principy pro lobbyisty, kterými by se měli řídit (jako je čestnost a průhlednost), ačkoli nezahrnuje problematiku korupce – ta je podle Komise dostatečně upravena v jiných dokumentech a pravidlech. Práva a povinnosti úředníků Komise Nedílnou součástí zlepšení komunikace mezi institucemi EU a veřejností byla snaha jednotně stanovit práva a povinnosti úředníků Komise, tedy způsob, kterým by se úředníci měli chovat k veřejnosti. V dokumentech z roku 1992 je toto stanoveno v paragrafu „Staff Regulations“. V roce 2000 byl přijat kodex chování pro zaměstnance – „Code of Good Administrative Behaviour“, který formalizuje standardy profesionální etiky. Od té doby Komise modernizovala administrativní procedury, pravidla pro zaměstnance a svoji interní kontrolu a účetní systém. V červenci 2006 byl zorganizován první Den pro etiku (Ethics Day). V únoru 2007 Komise zahájila revizi etických principů chování zaměstnanců a v Březnu 2008 přijala Communication on standards of professional ethic for its staff. Cílem je zvýšit důvěru veřejnosti a poskytnout pomoc a průvodce zaměstnancům, aby pochopili svoji vlastní zodpovědnost za dodržování profesionální etiky. Bílá kniha O evropské komunikační politice (1. 2. 2006) Dvě linie: •
individuální – EU x jednotlivci o
Akční plán Komise pro zlepšení komunikace v Evropě SEK(2005)985 20. 7. 2005;
o
Plán D pro demokracii, dialog a diskusi;
o
Průzkumy veřejného mínění – Eurobarometr, jednosměrná komunikace;
o
Posilování kanceláří Komise, práce s jazykem a presentací, více kontaktních míst pro občany, možnost vyjádřit svůj názor, internetové portály; 19
•
tzv. partnerský přístup – zapojení ostatních subjektů o
orgány a instituce EU, vnitrostátní, regionální a místní orgány čl. států;
o
evropské politické strany;
o
občanská společnost; zájmové skupiny;
o
Iniciativa evropské transparentnosti (ETI); SEK(2005)1300/6 9. 11. 2005.
Funkční evropská „veřejná sféra“ nevznikne v Bruselu, ale je úkolem všech zúčastněných; hlavní vstupní bod politické diskuse si nadále zachovává vnitrostátní úroveň. Vše vychází z čl. 11 Charty zákl. práv EU – právo na informace a svoboda projevu. Skutečná evropská politická kultura s celoevropskými politickými skupinami a zájmovými skupinami teprve vzniká. Hmotným výstupem by mohla být Evropská charta o komunikaci či Evropský kodex chování při komunikaci. Konkrétní kroky: •
přezkoumat Minimální normy Komise pro konzultace z hlediska zajištění vyrovnanějšího zastoupení ZS a lepšího podávání informací po ukončení konzultace;
•
zlepšení komunikace se sdělovacími prostředky a využití nových technologií;
•
znalost evropského veřejného mínění;
•
Eurobarometr;
•
nezávislý sociální výzkum o evropských problémech (od roku 1994 350 mezinárodních projektů).
Reakce na Evropskou iniciativu pro transparentnost: hlubší analýza Na Evropskou iniciativu pro transparentnost okamžitě zareagovaly některé asociace evropských lobbyistů (SEAP, EPACA, AALEP, ALTER – EU, Civil Society Contact Group – act4europe), které považují nezbytné formulovat a zejména formalizovat etická a přehledná pravidla pro lobbing, jako nedílnou a legitimní součást demokratického rozhodovacího procesu. Více jak 140 občanských sdružení, obchodních unií a veřejnoprávních společností, které v červenci 2005 utvořily koalici pod názvem The Aliance for Lobbying, Transparency and Ethics Regulation (ALTER-EU), navrhly Evropské komisi, aby se v prvé řadě zaměřila na čtyři následující kroky: •
legislativní odkrytí lobbingu zavedením povinné elektronické registrace pro všechny lobbisty a povinnost zveřejňovat výroční zprávu; 20
•
vynutitelné etické principy chování pro lobbisty (například zákaz zaměstnávání úředníků či jejich příbuzných pro lobbistické účely);
•
revizi Kodexu chování pro úředníky Evropské komise;
•
neumožňovat privilegovaný přístupu a nepřiměřený vliv lobbistických korporací, a zastavit tak vytváření rozdílu mezi zastoupením korporací a občanských zájmových sdružení v pracovních skupinách (komisích).
Otázka transparentnosti a etiky lobbování se stala klíčovou a nejvíce diskutovanou. Velká většina diskutujících, zejména NGOs, se vyslovila pro povinnou registraci jako jedinou možnost plné transparentnosti. Debata se velmi brzo polarizovala do dvou táborů příznivců a odpůrců ohledně požadavku na zveřejnění finančních informací týkající se lobbování. Otázky, které měly být jednoznačně zodpovězeny, jsou: •
jaké informace jsou užitečné pro posouzení vnějšího vlivu na legislativní proces;
•
jak detailní by měly být, aniž by se narušila legitimní pravidla loajality administrativním odtajňováním důvěrných informací; •
mají pravidla registrace platit rovnovážně pro všechny zúčastněné od právních firem přes obchodní asociace až po NGOs a think-tanky. Realita je taková, že: 1) Registr požaduje různé informace o finančních záležitostech od různých aktérů. To znamená, že registr nebude poskytovat veřejnosti srovnatelné informace o finančních záležitostech; 2) K registraci jsou vyzvány pouze organizace, nikoliv individuální lobbisté, kteří pro ně pracují. To znamená, že registrace nepovede ke zjištění skutečného počtu lobbistů pracující na úrovni EU ani kdo pro koho pracuje. V USA, Kanadě a Austrálii mají jmenné seznamy lobbyistů; 3) Zájmové skupiny, které se dobrovolně registrují, dostanou příležitost specifikovat svoji oblast zájmů a na oplátku, budou průběžně Komisí upozorňovány a vyzývány ke konzultacím v dané oblasti. Většina aktérů však tento podnět nenalézá jako dostatečný, aby je motivoval k registraci. Ten, kdo se pohybuje v Bruselu a má tam svoji kancelář, má svoje vlastní zdroje informací. Parlament má podstatně silnější motivaci – registrace znamená vstupenku do Parlamentu; 4) Seznam lobbistických skupin vytvořený Komisí, nezahrnuje další kategorie zájmových skupin, které mají v Bruselu důležité postavení – regionální zastoupení, která často lobbují ve prospěch společností a ostatních entit působící v jejich teritoriu. Dále to mohou být obchodní komory a účetní firmy, které nabízejí kompletní servis zahrnující lobbistické aktivity; 5) Právní firmy jsou očekávány se zaregistrovat, jestliže jejich cílem je spíše ovlivňovat politiku než precedenční právo. Z požadavku registrace by měly být vyjmuty jen v tom případě, kde je nezbytné ochránit práva klienta. Nicméně, stejná pravidla pro všechny jsou nezbytná. Právní kanceláře mohu být v soutěži s konzultační společností 21
zastupující něčí zájem a v tomto případě je nutné, aby platila stejná pravidla pro všechny. Parlamentní zpráva z května 2008 požaduje pro všechny stejné podmínky zveřejňování finančních informací a zveřejnění výdajů s odpovídajícími parametry (bez nutnosti uvedení všech detailních informací). Zpráva vyslala silný signál Evropské komisi vyžadujíc společný povinný registr pro Radu, Komisi a Parlament zahrnující jména lobbistů, jejich klientů nebo zakladatelů a finanční údajů týkající se registrovaných lobbistických aktivit. Registrace musí být, podle parlamentní zprávy, povinná, protože bez zákonné úpravy nebudou sankce dostatečně silné, dodržování pravidel nebude vymahatelné. Se všemi lobbyisty by mělo být zacházeno stejně a definice lobbyisty by se měla vztahovat nejen na profesionální lobbyistické firmy a jejich poradce pro styk s veřejností, ale také na interní zaměstnance průmyslových podniků, odvětvové zastřešující organizace, skupiny odborníků, zástupce nevládních organizací, vládní/regionální orgány a právníky vyvíjející lobbistickou činnost. Lobbování by mělo být chápáno v co nejširším smyslu slova, včetně mj. ovlivňování politického chování bez usilování o zvolení, a to jak s přímým hospodářským prospěchem, tak i bez něj, takže by v povinném systému měli být registrováni i dobrovolní lobbisté. Zpráva si dále všímá, že Komise se soustřeďuje především na regulaci lobby soukromého sektoru bez viditelného úsilí vyžadovat stejnou transparentnost i na lobbování ze strany představitelů veřejného sektoru; regionálních autorit, diplomatů, ministrů, národních parlamentů kromě plnění úkolů, jež jim ukládají Smlouvy. ALTER-EU (the Alliance for Lobbying Transparency and Ethics Regulation – koalice více jak 160 nevládních subjektů vedená The Corporate Europe Observatory (CEO) prosazuje závazná a jasná pravidla pro lobbisty jako způsob skončit s privilegii korporací a „tajnostmi“ okolo lobbování v EU. ALTER-EU urguje Komisi, aby zavedla plně přístupný elektronický veřejný registr všech lobbistů s relevantními finančními informacemi, aby bylo možné veřejně zkontrolovat zdroje informací, které vstupují do tvorby komunitárních politik. ALTER-EU je přesvědčená, že dobrovolný registr nikdy nepokryje scénu evropských zájmových reprezentací, tak, jak by to bylo možné v případě povinné registrace, stejně tak jako nezaručí, aby se veřejnost dozvěděla, kdo stojí v pozadí rozhodovacího procesu. Přitom tyto dva aspekty – pokrytí lobbování a odkrytí vlivů na rozhodovací procesy v EU, jsou zahrnuty do základních cílů Evropské iniciativy pro transparentnost. Proto se ALTER-EU zasazuje pro povinný registr a vytvoření kodexu chování pro lobbisty, včetně finančního přiznání týkající se lobbistických aktivit. Podle Erika Wesseliuse (ALTER-EU, CEO) je dobrovolný rejstřík lobbistů pouze symbolické gesto průhlednosti než skutečný krok vpřed: „Komise evidentně upřednostňuje ochranu identity lobbistů před zvýšením transparentnosti a obnovení důvěry občanů v Evropskou unii v době, kdy je e takový typ důvěry nejvíce potřeba“ (Wesselius, 2008). ALTER-EU nejvíce poukazuje na následující: •
Princip dobrovolnosti u rejstříku lobbistů je základní chyba;
•
Nebudou se zde uvádět jména konkrétních lobbistů. To znamená nemožnost odhalení skandálů, nemožnost vysledovat možnou rotaci politiků a lobbistů (tzv. princip otáčivých 22
dveří – revolving doors), žádné informace o možnosti konfliktu zájmů a pokračující nejasnosti ohledně počtu aktivních lobbistů v Bruselu; • Pravidla pro odkrytí finančních údajů jsou slabá a nevyvážená ve prospěch lobbistů zastupující průmysl: o
různým zájmovým skupinám je dovoleno odlišným způsobem počítat a zveřejňovat svoje data, jako procentuální vyjádření celkových výdajů či v širším rozpětí;
o
účetní zprávy nebudou srovnatelné, protože na lobbistech zastupující průmysl je požadován „dobrý skutečný odhad“ jejich výdajů na lobbování v Bruselu, zatímco zájmové skupiny zastupující veřejný sektor musí uvést svůj celkový rozpočet. Bojovníci za transparentnost, aby pro všechny lobbisty platila stejná pravidla, ať už se týkají přístupu k nim či požadavků na uvádění finančních údajů;
• Nedostatek stejných údajů znamená, že zveřejněné informace nemohou být srovnávány či agregovány. Takže např. nebude možné zjistit, kolik peněz bylo vynaloženo agrochemickou lobby celkem na ovlivnění zákonodárců, ale pouze kolik každá společnost utratila, včetně plateb za konzultační služby.
ALTER-EU doporučuje EU následující: •
•
Právní úprava o zpřístupnění informací o lobbingu musí zahrnovat: o
Povinný systém elektronické registrace pro všechny lobbisty s uvedením jejich ročního rozpočtu vztahující se k lobbistické činnosti;
o
Vymahatelná etická pravidla;
Vylepšit etický kodex úředníků Evropské komise, který by měl mj. zahrnovat: o
Nahrávání formálních i neformálních setkání mezi úředníky Komise a lobbisty a dokumentace korespondence (vše by mělo být k dispozici on-line);
o
Rozšířit dobu, po kterou komisaři a vyšší úředníci nemohou pracovat pro lobbistické skupiny či v konzultačních firmách poskytující rady o lobbování;
•
Evropská komise by se měla zasadit o sladění pravidel a postupů vůči lobby u dalších institucí EU, zejména Evropské rady a Parlamentu; • Komise musí přestat s případy privilegovaného postavení a vlivu korporátních lobby; (např. poradní výbor pro energie – má 31 členů a z toho 15 zastupuje energetický sektor, 8 spotřebitele energie, 6 odbory, 1 životní prostředí a 1 odborné oddělení). Poradních výborů komise je asi 700. Zapojit se do jejich práce je cílem téměř každé zájmové skupiny. Problém spočívá v kritériích složení. Komise klade velký odpor tomu, aby se vědělo, z jakého titulu je ta která ze „zúčastněných stran – stakeholders“ přizvána k účasti. Odhalení příslušnosti členů poradního výboru by významně přispělo k legitimitě této instituce, která nemá být místem vyjednávání, ale pracovním týmem Komise. Jeho úkolem je sestavit co nejlepší možnou základnu pro společné zájmy a řešení. Výbory pracují bez publicity a v největší diskrétnosti. 23
Netransparentní systém zpochybňuje důvěryhodnost expertů. Již Bílá kniha o evropském vládnutí z roku 2001 upozorňuje na potřebu racionalizovat tento systém a „zaměřit přitom pozornost na to, čeho se týká konzultace, kdy, kdo a jak radí. To sníží riziko, že ti, kdo rozhodují, vyslechnou pouze jednu část argumentů nebo že jednotlivé skupiny budou mít privilegovaný přístup díky sektorovým či národním zájmům, což je evidentní slabostí současného systému.“ Výbory stále zůstávají naprosto ústředními články bruselského rozhodovacího procesu – opravdovou mocenskou základnou Komise a privilegovaným kanálem pro zástupce asociací a podniků, kteří jsou přizváni (viz také analýza vytvořená Corporate Europe Observatory z října 2008: GLOBAL EUROPE: AN OPEN DOOR POLICY FOR BIG BUSINESS LOBBYISTS AT DG TRADE, ve které CEO kritizuje obchodní politiku Obchodního DG, která podle CEO jasně upřednostňuje zájmy velkých firem reprezentované BusinessEurope.). Podle aliance jsou toto minimální požadavky, jestliže Evropská iniciativa pro transparentnost chce dosáhnout smysluplný demokratický pokrok. Partikulární zájmy znamenají obranu tajnůstkářství a privilegovaného přístupu, obhajování samoregulace, dobrovolné etické kodexy a ostatní pseudořešení, která nepřispívají ke zvyšování demokratické kontroly lobbování v procesu rozhodování tvorby unijní politiky. SEAP (the Society for European Affairs Professionalis) jedna z hlavních organizací zastupující ekonomické zájmové skupiny a lobby je proti zákonné regulaci lobbistických aktivit, povinnému rejstříku a kodexu chování a obhajuje seberegulaci, která by měla vycházet od samotných lobbistů nastavením náročných kritérií na profesionalitu a etiku pro sebe sama. Komerční lobbisté jsou proti zveřejňování finančních informací vztahující se k lobbistickým aktivitám, neboť se domnívají, že se nedá automaticky položit rovnítko mezi množství peněz a míru vlivu, že proces legislativního odkrytí by byl příliš obtížný a zatěžující, a hlavně by se mohl obrátit proti právu na ochranu soukromí a citlivých informací jejich klientů. Nutno podotknout, že řada klientů SEAP přichází ze Spojených států, kde součástí právní regulace lobby je právě zveřejnění všech finančních záležitostí a konkrétních jmen. SEAP však vidí v samoregulaci nejlepší cestu, jak zlepšit etické chování lobbistů, ať už reprezentují zájmy ekonomické sféry či občanského sektoru. EPACA (the European Public Affairs Consultancies Association) není proti odkrytí finančních záležitostí jako takovému, ale tvrdí, že tento proces může přinést adekvátní výsledky jen v tom případě, kdy lobby bude plně regulovanou profesí; požadavky budou povinné pro všechny (včetně právníků, in-house konzultantů, NNO a poradenských firem). Jestliže budou platit rovné podmínky pro všechny a povinný systém upravený zákonem, pak není jiné volby a všichni, kdo budou chtít zůstat ve hře, se budou muset přizpůsobit a systém akceptovat. Dobrovolný systém vyžadující finanční přiznání zákonitě podle EPACA povede k distorzi trhu. Konzultantské firmy, které se v důsledku ochrany dat svých klientů nebudou moci zaregistrovat, mohou upadnout do podezření, že ne všechny jejich činnosti jsou pořádku, a ztratí tak část svých klientů. Klienty ale mohou ztratit i Ti, kteří zveřejní finanční informace a dostanou se tak do střetu zájmů se smluvními povinnostmi a ostatními dohodami na bázi důvěrných informací o svých klientech, takže registrované organizace mohou mít konkurenční nevýhodu. Někteří klienti mohou z tohoto důvodu spolupracovat s nezaregistrovanými společnostmi. Jediná cesta, jak se vyhnout distorzi trhu, je povinný systém stejný pro všechny. Stejně jako některé další organizace sdružující společnosti zabývající se lobbováním, EPACA uvítala změnu v původně navrhovaném záměru požadovat po konzultantských firmách 24
zveřejnění obchodně citlivých informací. V systému dobrovolné registrace a odlišných požadavků od různých skupin by to vedlo pouze k podrývání konkurenčního prostředí. Po konzultačních firmách by v podstatě bylo vyžadováno vyzrazení informací, o které ostatní účastníci nejsou žádáni. EPACA věří, že jakékoli požadavky na zveřejnění finančních záležitostí by měly respektovat smluvní podmínky a povinnost zachovat důvěrné informace mezi klienty a jejich konzultanty. Konzultantské společnosti, které podepsaly kodex chování vytvořený asociací EPACA, souhlasí mj. poskytnutím informací úředníkům Komise či členům Parlamentu o klientovi, kterého zastupují. Ale jsou proti zveřejňování jmen svých klientů na webových stránkách, jestliže se jedná o konkurenční boj. Ze všech výše uvedených důvodů EPACA vyzývá Komisi, aby ustanovila lobbing jako regulovanou profesi, což by mělo zahrnovat: •
zavedení povinný registračního systému na základě právní normy;
•
nediskriminační systém, kde platí stejné podmínky pro všechny;
•
jasný a proveditelný mechanismus pro zveřejňování finančních informací;
•
uznání, že zde existují důvěrné obchodní informace, které musí být respektovány; zavedený systém s nimi musí citlivě pracovat.
Principy chování lobby Principy etického chování lobby v Evropské unii – EU Principles for Ethical Conduct of Lobbying, Etický kodex – Code of Ethic, Kodex chování – Code of Conduct a Kodex praxe – Code of Practice. Kodexy chování jsou nástroje regulace sloužící k různým účelům: •
profesionální lobbisté se v nich hlásí k zodpovědnost za svoji vlastní činnost;
•
mohou podpořit zákonný proces;
•
poskytují obecný status pro širokou veřejnost;
•
umocňují povědomí o profesionálním chování, zodpovědnosti a dávají příležitost pro celospolečenský dialog;
•
poskytují lobbingu status profese a chrání ji;
•
slouží jako zdroj veřejného ohodnocení vzájemných kontaktů.
Existují různé typy kodexů - viz výše, které jsou navzájem provázány a dokonce mohou být vnímány jako jednotná společná linie, ale je důležité mezi nimi rozlišovat. Etický kodex je nejlepší, pokud jde o obecné ustanovení podstaty významu, který definuje roli profesionálních lobbistů. Obecně Etický kodex objasňuje v širším slova smyslu vyšší principy jako je integrita, zodpovědnost atd., ale jen malou pozornost věnuje tomu, jak by měly být tyto principy použity v konkrétních situacích. 25
Kodex chování obvykle deklaruje očekávané chování v konkrétních případech. Popisuje, jaké postupy zachovávat při jednání se zástupci oficiálních institucí. Kodex chování by měl mít úzkou návaznost na povinnou registraci lobbistů, ve které by se zavazovali mimo jiné, Kodex chování respektovat. Kromě jiného by tento kodex po lobbistech měl požadovat: •
brát v úvahu veřejný zájem;
•
pracovat profesionálně, poctivě a bezúhonně;
•
zajistit přesnost a hodnotu poskytovaných informací;
•
respektovat právo veřejnosti na pravdivé informace v případě, že cíleně ovlivňují veřejné mínění;
•
nevytvářet falešné nebo zavádějící zprávy (prohlášení) a/nebo neuvádět nikoho vědomě v pochybení;
•
nepobízet zástupce EU institucí obcházet pravidla chování úředníků, které by měli dodržovat;
•
nevytvářet nadměrný tlak na zástupce evropských institucí;
•
snažit se předcházet vystavení zástupců EU konfliktu zájmů;
•
identifikovat klienty, v jejichž zájmu lobbyista pracuje a cíle, které chtějí v rámci jednání s EU institucemi dosáhnout.
Kodex praxe reguluje technickou stránku. Je úzce spjat s kodexem chování a etiky. Jednotlivé lobbistické asociace vytvářejí svoje vlastní kodexy. AALEP – Association of Accredited Lobbyists to the European Parlament navrhla společný postup, aby výsledkem bylo vytvoření společných Kodexů – etiky, chování a praxe.
26
