DISKRIMINACE V PŘÍSTUPU KE SLUŽBÁM Petr Kubačka, IQ Roma servis, o.s.
1. Kontext Ze zkušeností pracovníků občanských poraden, sociálních pracovníků a hlavně zkušeností lidí romského původu vyplývá, že po přijímání do zaměstnání se lidé pro svůj romský původ setkávají s diskriminací nejčastěji v přístupu ke službám, a to zejména když hledají bydlení, když se chtějí jít bavit do klubu nebo posadit do restaurace, nebo když si chtějí nakoupit a je jim bráněno ve vstupu do prodejny nebo jsou při nákupu obtěžováni neustálým podezíravým sledováním. Nepříjemné situace zažívají také např. při jednání na úřadech a jiných institucích, kdy s nimi někteří pracovníci komunikují očividně hůře než s ostatními. Lze samozřejmě říci, že jako ve všech společenských vztazích „je to přece o lidech“ a svou roli hraje např. vzhled a chování konzumenta služeb. Ovšem v těchto případech je to především o lidech poskytujících služby. Realitní kanceláři stačí v telefonu slyšet romské jméno, její odmítavý přístup
83 © IQ Roma servis, o.s.
nezmění ani vědomí, že zájemce o bydlení pracuje, je spolehlivý, tichý a nežije s velkou rodinou. S ochrankou před klubem ani nehne, že se mladá žena jde bavit se svou neromskou kamarádkou. Kamarádku pustí, ale ženě ve vstupu brání. Díky zažitým předsudkům se lidé romského původu nezřídka setkávají s odmítnutím, je omezován jejich přístup k obecně dostupným službám, a tím poškozována jejich práva a lidská důstojnost. V konkrétních případech pak může mít odmítání člověka i další následky – od osobních psychických problémů po systémové následky. Např. v oblasti bydlení díky praktické nemožnosti pronajmout si kvalitní byt s dobrou adresou žijí lidé v nevyhovujících bytech v sociálně vyloučených lokalitách (někdy označovaných jako ghetta), což s sebou nese řadu dalších problémů. Rodina je nucena žít v domě ve stavu ohrožujícím zdraví jejich členů, děti postrádají vhodné podmínky pro domácí učení i prostor pro kontrolovaný volný čas, nevyhovující bydlení rodiny se dále de facto může stát důvodem pro odebrání dětí do ústavní péče apod.
2. Nerovné zacházení v oblasti bydlení Lidé sociálně slabší a ohrožení sociálním vyloučením, mezi něž patří valná část lidí romského původu, jsou prakticky odkázáni k nájemnímu bydlení. Jejich možnosti pořídit si vlastní byt nebo domek jsou zpravidla minimální. Na trhu s byty, kde jako pronajímatelé figurují obce (města, městské části) a soukromí majitelé nemovitostí, ovšem často narážejí na překážky omezující jejich přístup k této službě.
2.1 Přístup soukromých pronajímatelů a realitních kanceláří Předsudky a stereotypní pohlížení většinové společnosti na lidi romského původu se odrážejí i v paušalizujícím přístupu pronajímatelů bytů. Romové jsou obecně vnímáni jako nepřijatelní nájemci, se kterými by byla jen spousta problémů. Pronajímatelům či realitním kancelářím stačí vědomí, že zájemce o byt je Rom, a nezabývají se tím, jaký zájemce ve skutečnosti je. Lidé romského původu jsou a priori odmítáni. Nejsou výjimkou případy, kdy se zástupci realitních kanceláří (RK) zájemce, který telefonicky reaguje na inzerát a jehož jméno zní romsky, přímo zeptají na jeho původ. V některých inzerátech zveřejňovaných realitními kancelářemi se lze dokonce setkat s textem „cizí národnost ne“ nebo „nevhodné pro cizince, Romy,…“. RK se takovým jednáním dopouštějí zakázané diskriminace. Dopouštějí se jí i v případě, kdy požadavek odmítání lidí romského původu nebo např. cizinců (údajně) stanovil sám pronajímatel bytu. V takových případech jsou diskriminujícím jak pronajímatel (zadavatel inzerátu), tak realitní kancelář. Provozovatelé ubytoven a realitní kanceláře jsou poskytovateli služeb a jejich jednání je jako takové upravováno ustanoveními zákona č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele. Podnikatel, který spotřebiteli prodává výrobky nebo poskytuje služby, nesmí spotřebitele diskriminovat. Porušení této povinnosti je správním deliktem a Českou obchodní inspekcí za něj může být uložena pokuta. V současné době je situace taková, že pracovníci České obchodní inspekce někdy spíše váhají nad tím, zda případ šetřit, zda a jak na diskriminační inzerci reagovat apod. Povědomí o možnosti vést k nápravě či sankcionovat realitní kancelář, která se dopouští diskriminace, je velmi nízké i u veřejnosti. Velká většina obyvatel ČR nezná právní prostředky určené k ochraně před nerovným zacházením a neví, kam se obrátit. To je samozřejmě také jedním z důvodů velmi nízkého počtu
84 © IQ Roma servis, o.s.
podnětů kontrolním orgánům týkajících se diskriminačního jednání a následně tedy skutečnosti, že kontrolními orgány toto jednání v dané oblasti není identifikováno jako relevantní tak, aby se jím hlouběji zabývaly a na jeho řešení zaměřily svou činnost. Přestože podnět ke kontrole, následné šetření a uložení nápravy, resp. pokuty kontrolním orgánem, jsou prostředkem pro reakci na diskriminaci nejsnáze využitelným. Česká obchodní inspekce v oblasti diskriminace spotřebitele v oblasti služeb bydlení nehraje významnější roli a v její činnosti jsou značné rezervy. Efektivní kontrolní činnost může významně přispět k odstranění nerovného zacházení. Vedle podnětu ke kontrolnímu orgánu má osoba odmítnutá realitní kanceláří nebo pronajímatelem pro svůj romský původ (případně z jiného důvodu vymezeného jako diskriminační) možnost obrátit se na profesní sdružení, jehož je RK členem, nebo podat žalobu k soudu. Tyto prostředky však ve většině případů nejsou využitelné. Členství realitních kanceláří v profesním sdružení, které by nad výkonem činnosti svých členů dohlíželo a řešilo např. porušení společného etického kodexu, není povinné. Profesní sdružení RK v ČR fungují na dobrovolné bázi. Málokterá RK je členem nějakého sdružení a její činnost je tak regulována pouze právní předpisy. Osoba poškozená diskriminačním jednáním má možnost podat žalobu k soudu a domáhat se, aby bylo od jednání upuštěno, aby byly odstraněny následky nerovného zacházení a aby jí bylo dáno přiměřené zadostiučinění. Vedení soudního sporu ovšem vyžaduje, aby člověk měl dostatek důkazů o jednání, a je spojeno s i několikaletým projednáváním sporu, potřebou právních znalostí, případně právního zastoupení a rizikem placení nákladů soudního řízení protistraně v případě, že soud žalobu zamítne. Tento prostředek ve svém důsledku nepředstavuje efektivní a snadno uplatnitelný nástroj reakce na diskriminaci a ani v případě úspěšného soudního řízení zpravidla nepředstavuje odpovídající zadostiučinění a postih diskriminujícího subjektu.
2.2 Obecní byty Odmítání lidí romského původu jako nájemců ze strany soukromých majitelů nemovitostí nutí nízkopříjmové skupiny ke spoléhání na obecní bydlení. Získat však nájemní právo ke vhodnému obecnímu bytu není v některých městech a obcích v České republice nijak snadné.
a) Znevýhodňující kritéria pro přidělení obecního bytu Jednotlivé obce (i městské části) nakládají s byty ve svém vlastnictví v rámci své samosprávné působnosti. Přidělování bytů žadatelům se řídí podle pravidel, které si každá obec stanovuje sama. I v případě, že vlastníkem obecních bytů je město jako celek (např. statutární město Brno), se setkáváme s tím, že každá městská část má svá vlastní kritéria a jiný systém posuzování žádostí o byt. Vedle špatného informování veřejnosti o podmínkách pro přidělení bytu lze často narazit na případy, kdy stanovená kritéria fakticky znevýhodňují některé skupiny obyvatel jako žadatele o byt. Jak vyplývá i ze zjištění veřejného ochránce práv,1 „některé obce se při stanovení těchto kritérií uchylují k podmínkám, které nerespektují rovnost v právech zaručených Listinou základních práv a svobod. Některé skupiny osob (zejména sociálně slabé) se přitom díky pravidlům obcí ocitají v marginálním postavení a jejich možnosti zajištění bydlení formou nájmu obecního bytu jsou značně ztížené, ba dokonce vyloučené.“ 1
Viz Souhrnná zpráva o činnosti veřejného ochránce práv za rok 2007, část III, str. 67.
85 © IQ Roma servis, o.s.
Ombudsman ve své zprávě některá taková kritéria vyjmenovává: · tzv. minusové body za pobírání sociálních dávek či dávek státní sociální podpory; · vyřazení z možnosti licitace z důvodu pobírání sociálních dávek či dávek státní sociální podpory; · prokázání, že vůči obci nemá/neměl budoucí nájemce, člen jeho rodiny nebo osoba žijící s ním v minulosti ve společné domácnosti jakékoliv splatné závazky; · splnění podmínky, že žadatel a všechny osoby žijící s ním ve společné domácnosti jsou bezúhonní.2 Např. stanovení podmínky, že byt nebude přidělen žadateli, který žil v domácnosti, v níž měl nájemce bytu vůči pronajímateli dluh, prakticky brání např. dětem, jejichž rodiče měli dluh na nájemném, který ony samy objektivně nemohly ovlivnit, získat obecní byt a žít vlastní život. Obec se tak v tomto ohledu podílí na prohlubování, resp. vytváření špatné sociální situace těchto lidí. Kladením jiných požadavků se zase de facto dopouští diskriminace. Ať už přímé (vyloučení skupiny osob v určitém sociálním postavení pobírajících sociální dávky), či nepřímé, kdy např. stanovení zdánlivě neutrální podmínky bezúhonnosti může fakticky znevýhodňovat osoby určitého etnického původu. Obce při své činnosti mají dodržovat zásadu rovného zacházení. V souladu s ní (a se zásadami fungování obce jako subjektu pečujícího o potřeby svých občanů) mají být stanovena i pravidla přidělování bytů a projednání žádostí o pronájem obecního bytu se musí dít za respektování zásady legality tohoto procesu. A v případech, kdy na tuto skutečnost obec nepamatuje, by mělo do hry aktivně vstoupit Ministerstvo vnitra ČR jako dozorový orgán. Obec je veřejnoprávní korporací, která plní řadu veřejnoprávních úkolů, a danou část samostatné působnosti nelze označit zcela za občanskoprávní vztah a vyloučit ji tak z dozorové pravomoci ministerstva.3 V řadě případů lze mít oprávněnou pochybnost o zákonnosti podmínek přístupu občanů k obecnímu bytovému fondu. Je proto nezbytné, aby se ministerstvo případy, kdy pravidla pro pronájem obecních bytů zjevně obsahují diskriminační kriteria, zabývalo a aby účinnost takových pravidel pozastavilo, vyzvalo obec k nápravě, případně podalo návrh k soudu na jejich zrušení.
b) Špatné jednání s nájemci domů v tzv. sociálně vyloučených lokalitách Lidé s nízkými příjmy a z jiného důvodu (např. romský původ) prakticky odkázaní na obecní bydlení obývají byty v domech, které se zpravidla nacházejí v tzv. sociálně vyloučených lokalitách. Často jde o staré domy, do jejichž údržby a opravy vlastník – obec – příliš neinvestuje a jejichž stav znamená pro nájemce život v podmínkách ohrožujících jejich zdraví, resp. řádný výkon práv. V domech jsou vlhké zdi, v bytech se vyskytují plísně, kvůli nedostatečnému zajištění je dům místem, kde se scházejí, nebo dokonce přespávají cizí osoby a kde se hromadí odpadky, dochází k únikům vody či elektrického proudu atd. Snahy nájemců o nápravu nedostatků a dosažení toho, aby obec plnila povinnosti, které jí jako vlastníku nemovitosti a pronajímateli ukládá zákon, přitom narážejí na překážky.
2 3
Viz Souhrnná zpráva o činnosti veřejného ochránce práv za rok 2007, část III, str. 67. Tamtéž, str. 67.
86 © IQ Roma servis, o.s.
Ať už jde o situace, kdy je potřeba provést opravy v domě (např. plísně, prasklé rozvody vody, kdy voda vyplaví několik bytů, podmáčí stropy atd.) či nikoli drobné opravy v bytech nebo o žádosti o kontrolu ze stavebního úřadu či řešení úniků vody, nájemci narážejí na odmítání ze strany pracovníků správ nemovitostí a bytových odborů, liknavost, odkládaní řešení nebo provedení jen „kosmetických“ úprav. S nájemci je komunikováno přezíravě, ze strany pronajímatele/správce nemovitosti jsou nedostatečně informováni, na jejich žádosti není odpovídajícím způsobem reagováno. Přístup pracovníků obcí, resp. správ nemovitostí k lidem ze sociálně vyloučených lokalit, a to především Romům, je obecně horší, lze v něm spatřovat prvky diskriminace. Lidé snažící se aktivně jednat a ochotní pro nápravu stavu něco udělat jsou jednáním s příslušnými osobami demotivováni a ztrácejí odhodlání dosáhnout vlastní aktivitou změny situace, v níž se nacházejí. Neřešení nedostatků, resp. nedostatečná komunikace a spolupráce ze strany obce vede ve svém důsledku k prohlubování sociálního vyloučení těchto lidí a dalším, i systémovým, problémům (např. zhoršený zdravotní stav – zejména dětí, problémy ve vzdělávání, zhoršené postavení na trhu práce).
3. Shrnutí a doporučení Nerovné zacházení znamená nejen omezení práv jedince a újmu na důstojnosti člověka, ale ve svých důsledcích může vést k dlouhodobému zhoršení zdraví diskriminovaných osob a jejich postavení ve společnosti. Dochází k prohlubování sociálního vyloučení diskriminací postihovaných osob. Psychické a zdravotní potíže, které dále podmiňují např. školní prospěch či pracovní výkon, apatie a rezignace, negativní postoj k lidem, agrese a únikové strategie (gamblerství, závislosti), jejichž příčinou se může odmítání jedince stát, dále souvisí se systémovými, resp. sociálními následky (např. nezaměstnanost, výdaje ve zdravotním a sociálním systému, patologické jevy). Diskriminace a paušální odmítavý přístup k osobám romského původu jsou podmíněny předsudky zakořeněnými ve společnosti. Postoj k lidem romského původu se u většinové společnosti formuluje nikoli na osobním poznání, ale spíše na základě soudů kolujících ve společnosti či informací z médií a tenduje k zobecňování („Romové …“). Základním krokem k získání vztahu k druhému a přístupu k lidem je poznání druhého4 a uvědomění si, že mu nelze a priori něco podsouvat. Lidé, jejichž rozhodování podléhá předsudkům, by tedy měli být vedeni k tomu, aby k ostatním přistupovali rovně a případné rozdíly v jednání nestály na romském či jiném původu, ale na konkrétních projevech a jednání druhého. Primárně by si to měli uvědomovat pracovníci státní správy a samosprávy. Při řešení diskriminace by nemělo být zapomínáno na význam individuálního jednání a mělo by být osobě, která se diskriminace dopouští, dáno na srozuměnou, že její jednání není správné, resp. je protiprávní. Velmi vhodné je samozřejmě bližší seznámení se s poškozenou osobou a omluva jí adresovaná. Jednání s diskriminující osobou a vedení ji k uvědomění si svého pochybení a nápravě (i do budoucna) preferují jako krok, který by měl předcházet případnému použití právních prostředků, některé neziskové organizace. Tento přístup by byl velice vhodný např. ze strany kontrolních orgánů, které často šetření uzavírají s tím, že porušení zákona nebylo prokázáno, přičemž je zjevné, že k nerovnému zacházení objektivně dochází. Namísto toho, že de facto dávají kontrolovanému zaměstnavateli, realitní kanceláři či pronajímateli na srozuměnou, že jeho „opatrnost“ 4
„Ať už osobně nebo zprostředkovaně díky kampaním apod.“
87 © IQ Roma servis, o.s.
chápou, by měli umět vysvětlit (třeba obecně), jak odmítavý postoj působí (např. na anonymně představeného původce podnětu), a navrhnout případná řešení. Podnět ke kontrole a následná činnost kontrolního orgánu, který má vést diskriminující subjekt k nápravě, případně jej sankcionovat, se mezi právními nástroji ochrany proti diskriminaci jeví jako nejúčinnější prostředek reakce. Použití jiného zákonného prostředku (žaloba k soudu, oznámení o přestupku) je ve většině případů prakticky nemyslitelná. Je velmi důležité, aby činnost kontrolních orgánů probíhala opravdu efektivně a transparentně. Díky tomu mohou mít jednotlivci naději, že se bude něco dít a státní správa nezůstane k nespravedlnosti lhostejná, a díky tomu může docházet k postupnému odstranění takového jednání jako je diskriminace. Bohužel, jak vyplývá i ze zjištění veřejného ochránce práv, kontrolním orgánům lze v mnohém vytýkat nevyužívání oprávnění, jež jim přiznává zákon, čímž nemohou účelně zjistit skutkový stav věci, nedůslednost prováděných kontrolních šetření či sporé ukládání sankcí. V tomto ohledu a v souvislosti s důležitostí kontrolní činnosti, resp. vedení kontrolovaných osob k nápravě při diskriminačním jednání, je potřeba apelovat na zlepšení práce kontrolních orgánů v oblasti poskytování zboží a služeb, zejména České obchodní inspekce. V této souvislosti je dobré zdůraznit, že novelou zákona o ochraně spotřebitele účinnou od 12. 2. 2008 došlo ke změně v posuzování porušení zákazu diskriminace spotřebitele. Nově jde o správní delikt, za který Česká obchodní inspekce uloží pokutu až 3 mil. Kč. Do této novelizace mohla ČOI postihnout jen takové diskriminační jednání, které sama odhalila při kontrolní činnosti, nyní má sankcionovat i minulé chování (tj. i oznámené a dokládané v podnětu ke kontrole). Vhodné je také zdůraznit roli kontrolních orgánů, pokud jde o jejich poradensko-informační činnost pro občany.5 I v této rovině by se mělo výrazněji objevit téma diskriminace a aktivita ze strany úřadů. Minimem je uvedení přehledných informací o pravomocech kontrolních orgánů a prostředcích reakce na diskriminaci na jejich webových stránkách. Jelikož diskriminační odmítání určitých skupin osob ze strany realitních kanceláří je poměrně rozšířené (a diskriminace spotřebitele by měla být sankcionována jako správní delikt), lze jen doporučit, aby alespoň po přechodnou dobu ČOI přistoupila k systematickému sledování trhu s byty a nejednala jen na základě podnětu spotřebitele. Žaloba k soudu podávaná osobou poškozenou diskriminací je v praxi nástrojem, jehož uplatnění trvá neúměrně dlouho vzhledem k zasaženým hodnotách a uplatňovaným nárokům (zejména upuštění od jednání). Žalobci také hrozí placení nákladů řízení, pokud se žalovanému podaří soud přesvědčit, že nerovné zacházení nespočívalo ve vymezených diskriminačních důvodech, např. etnický původ. Přitom žalobcem je zpravidla člověk s nižšími příjmy, žalovaným podnikatel s právním zastoupením. Při budoucích (legislativních) úpravách soudního procesu by tedy mělo být pamatováno na tyto skutečnosti a měly by být provedeny změny, které by z tohoto prostředku učinily efektivní a přístupný nástroj obrany proti diskriminaci. Při stanovování podmínek přidělování obecní bytů je třeba pamatovat na důležitost rovného přístupu a volit kritéria, která nebudou znevýhodňovat, či dokonce diskriminovat některé skupiny osob. Kritéria musí být také náležitě zveřejněna, aby byla dostupná všem. (Mít na zřeteli, že přístup k internetu a schopnost proklikávat se webovými stránkami nemají všichni občané ČR a potažmo i Evropské unie.) Odpovědnost v tomto ohledu leží především na obcích. Pokud tyto selhávají, přísluší Ministerstvu vnitra ČR, aby provádělo metodické vedení a dozorovou činnost. 5
Viz zejména § 13 odst. 2 zákona č. 64/1986 Sb., o České obchodní inspekci.
88 © IQ Roma servis, o.s.
4. Seznam použitých zdrojů 1. Zákon č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele ve znění pozdějších předpisů. 2. Zákon 64/1986 Sb., o České obchodní inspekci ve znění pozdějších předpisů. 3. Zákon 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení) ve znění pozdějších předpisů. 4. Zákon 40/1964 Sb., občanský zákoník ve znění pozdějších předpisů. 5. Souhrnná zpráva o činnosti veřejného ochránce práv za rok 2007.
89 © IQ Roma servis, o.s.
Místo pro Vaše poznámky
90 © IQ Roma servis, o.s.
