De publieke sector en externe bureaus: Het debat over de toekomst. Discussiepaper

De publieke sector en externe bureaus:

Het debat over de toekomst Discussiepaper Oktober 2011

De publieke sector en externe bureaus:

Het debat over de toekomst Discussiepaper, aanzet voor een whitepaper

Prof dr. F.E. Kwakman, Nyenrode Business Universiteit Prof. dr. ir. L.J.M. Nieuwenhuis, Universiteit Twente Ir. C. Molenaar, BMC

Oktober 2011

Inhoud 1. Introductie

7

2. Historische ontwikkelingen in Nederland en elders

11

2.1 Ontwikkelingen in Nederland 2.1.1 Schaalvergroting 2.1.2 Ontwikkeling van de visie op de rol van de overheid 2.1.3 Functioneren van de overheidsorganisaties 2.1.4 De burger centraal 2.1.5 Verandering van de bestuurlijke verhoudingen 2.1.6 Aanbevelingen over de toekomst

11 11 11 12 13 13 14

2.2 Ontwikkelingen in omringende landen 2.1.1 Verenigd Koninkrijk 2.2.2 Duitsland 2.2.3 Denemarken

15 15 16 17

3. De publieke sector

19

3.1 De rol en taken van de publieke sector 3.1.1 Literatuur 3.1.2 Interviews

19 19 20

3.2 Marktwerking en privatisering 3.2.1 Interviews

20 21

3.3 De organisatie van de publieke sector 3.3.1 Literatuur 3.3.2 Interviews

22 22 22

3.4 De impact van bezuinigingen en schaarste 3.4.1 Literatuur 3.4.2 Interviews

23 23 24

4. De professionele dienstverlening

27

4.1 Ontwikkelingen in de sector van professionele dienstverleners 4.1.1 Onderzoek 4.1.2 Interviews

27 27 30

4.2 Aanpassen aan een sterk gewijzigde markt 4.2.1 Onderzoek 4.2.2 Interviews

30 30 31

4.3 Verandering in de relatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer 4.3.1 Onderzoek 4.3.2 Interviews

32 32 34

4

D i scu ss i e pa p e r - H e t d e bat ov e r d e to e ko m st

5. Samenwerking tussen de publieke sector en externe professionele dienstverleners

37

5.1 H et sentiment over professionele dienstverleners en de publieke sector 5.1.1 Literatuur 5.1.2 Interviews

37 37 38

5.2 De publieke sector als vragende partij 5.2.1 Achtergrond 5.2.2 Interviews

38 38 38

5.3 Samenwerkingsvormen voor de toekomst 5.3.1 Achtergrond 5.3.2 Interviews

39 39 39

Interviews

41

Literatuur

42

Colofon

43


5

6


1. Introductie April 2011: korpsbeheerder Jorritsma overweegt een interim-korpschef in te huren voor de politieregio, van een extern bureau, voor een tarief van € 1.600,- per dag voor 2,5 dag per week. Hierover ontstaat veel ophef: ‘Hoe is het mogelijk dat er binnen de politieorganisatie geen goede kandidaat zou zijn voor deze tijdelijke functie?’ ‘Waarom moet zo’n interim-manager € 200.000,- per jaar verdienen voor halve dagen werk?’ ‘Dit is niet van deze tijd, Jorritsma is totaal de weg kwijt’. Na interventie door minister Opstelten wordt alsnog een interne waarnemer gevonden.

Bezuinigingen staan centraal Dit is een voorbeeld van de wijze waarop nu het debat wordt gevoerd over de inzet van externen in de publieke sector. Op dit moment gaat het vrijwel alleen over bezuinigingen. Guusje ter Horst formuleerde tijdens haar ministerschap als beleid dat externe inhuur moet worden beperkt tot maximaal 13% van de bruto loonsom. Vanaf dit jaar is voor ministeries de norm verlaagd tot maximaal 10%. Daarnaast geldt een maximumtarief van € 225,- per uur.

Externen vervullen verschillende rollen Dergelijke maatregelen lijken geen onderscheid te maken tussen externen voor advies, interim-management, detachering, uitzendkrachten en dienstverlening. En als het primair om bezuinigingen zou gaan, is het verder de vraag of het reduceren van externen ook daadwerkelijk zal leiden tot kostenbesparing. Maar daar het gaat niet alleen om. Het gaat feitelijk om de vraag hoe de publieke sector effectief en efficiënt gebruik kan maken van professionele dienstverleners bij de uitvoering van zijn taken en activiteiten.

De rol van de overheid verandert Deze op het eerste gezicht simpele vraag is complexer dan het lijkt. De samenleving verandert en dit beïnvloedt de eisen en wensen van haar burgers. De eisen en verwachtingen over de rol van de overheid in de samenleving veranderen mee. Veranderingen van de interne organisatie binnen de overheid hebben geleid tot schaalvergroting (krimp van het aantal gemeenten) en verdergaande verzelfstandiging. Dergelijke veranderingen beïnvloeden de expertise die de publieke sector nodig heeft om veranderende taken en activiteiten goed uit te kunnen blijven voeren. De vraag rijst welke eisen dit stelt aan het personeel dat voor de overheid werkt. En de rol die externe bureaus hierbij kunnen spelen.

De professionele dienstverlening verandert Niet alleen de rol van de overheid, maar ook de professionele dienstverlening verandert. Professionele dienstverlening omvat strategisch advies, effectieve oplossingen voor standaardproblemen en aanbod van flexibele capaciteit. De toekomst van de professionele dienstverlening hang samen met ontwikkeling van de marktvraag, de arbeidsproductiviteit binnen de sector en de besturing van professionele dienstverleners. Schaarste aan talent en toenemende (internationale) concurrentie en flexibilisering van de arbeidsmarkt zullen in de komende tien jaar zowel de private als publieke sector sterk kunnen beïnvloeden.


7

Onderzoek rondom 25-jarig bestaan van BMC In deze tumultueuze omgeving viert BMC haar 25-jarig bestaan. Dat is voor BMC als toonaangevend adviesbureau voor de publieke sector een goed moment om een meer diepgaand debat te organiseren over de relatie tussen de publieke sector en professionele dienstverlening. Het debat wordt geschraagd door onderzoek naar de ontwik keling van de samenwerking tussen de publieke sector en de externe bureaus.

Exser: het centrum voor diensteninnovatie BMC heeft samenwerking gezocht met Exser, het centrum voor diensteninnovatie in Nederland. Exser is een onafhankelijk platform voor samenwerking op het gebied van diensteninnovatie tussen dienstverlenende bedrijven, wetenschap en overheid. Aan het onderzoek is bijgedragen door Prof.dr. F.E. (Frank) Kwakman, hoogleraar Management van Professionele Dienstverlening aan de Nyenrode Business Univer siteit, en door Prof.dr.ir. L.J.M. (Bart) Nieuwenhuis, managing director van Exser en hoogleraar aan de Universiteit Twente.

Onderzoeksvragen De kernvraag voor het debat en onderzoek is hoe de samenwerking tussen de publieke sector en de professionele dienstverlening zich in de komende tien jaar zal ontwikkelen. Deze kernvraag vertaalt zich in de volgende onderzoeksvragen: • Welke ontwikkelingen en trends spelen zich af in de publieke sector? Daarbij gaat het met name om de ontwikkeling en organisatie van het takenpakket, en de mate waarin taken door de publieke sector zelf worden uitgevoerd, worden geprivatiseerd, of uitbesteed aan andere publieke en private organisaties. Dit is van groot belang voor de mate en de vorm waarin de publieke sector in de toekomst behoefte zal hebben aan externe ondersteuning en advies. • Welke ontwikkelingen en trends spelen zich af in de professionele dienstverlening, en in het bijzonder op het gebied van advies en dienstverlening? Hierbij gaat het met name om de ontwikkeling van professionals, opdrachtgevers en de aanbieders van professionele dienstverlening. • Wat betekenen deze ontwikkelingen en trends voor advies en dienstverlening voor de publieke sector, en voor de samenwerking tussen de publieke sector en externe bureaus?

Aanpak van het onderzoek Het onderzoek bestaat uit een literatuurstudie die probeert de ontwikkelingen van de afgelopen decennia te extrapoleren naar de toekomst, en interviews met toonaangevende deskundigen uit de wetenschap, de publieke sector en aanbieders van publieke diensten. Dit is geen wetenschappelijk onderzoek, maar een verkenning van ontwikkelingen, meningen en inschattingen, en onderwerpen voor discussie en debat. Voorspellen is moeilijk, vooral als het over de toekomst gaat. Dat geldt zeker voor de publieke sector en externe advies- en dienstverlening, temeer daar de huidige recessie en bezuinigingen het beoogde debat sterk domineren. Toch heeft BMC ervoor gekozen op dit moment in kaart te brengen welke ontwikkelingen zich afspelen en wat mogelijke scenario’s zijn voor de toekomst. Niet alleen omdat BMC dit jaar 25 jaar bestaat, maar vooral met als doel een debat op gang te brengen tussen de publieke sector en de professionele dienstverleners: een debat over de samenwerking en over de toekomst.

8


Structuur van het rapport Hoofdstuk 2 geeft een historisch overzicht van ontwikkelingen in Nederland en in andere ons omringende landen. Hoofdstuk 3 geeft een overzicht van de ontwikkeling van de publieke sector. Dat gebeurt aan de hand van bronnen en literatuur, casuïstiek, en interviews met deskundigen uit de wetenschap en de praktijk. Hoofdstuk 4 doet verslag van de ontwikkelingen in de professionele dienstverlening. Ook dat vindt plaats aan de hand van literatuur, actuele wetenschappelijke studies en interviews met deskundigen. Hoofdstuk 5 ten slotte beschrijft wat de ontwikkelingen in de publieke sector en de professionele dienstverlening betekenen voor de samenwerking tussen de publieke sector en externe bureaus. Het onderzoek leidt niet tot het vinden van waarheden en wetenschappelijk bewijs, maar tot relevante vragen en gesprekspunten voor het debat over de samenwerking tussen de publieke sector en professionele dienstverleners.


9

10


2. Historische ontwikkelingen in Nederland en elders 2.1 Ontwikkelingen in Nederland 2.1.1 Schaalvergroting Een van de opvallendste veranderingen in de Nederlandse publieke sector van de afgelopen decennia is de afname van het aantal gemeenten en de schaalvergroting die daarmee samenhangt (Molenaar, 2009: de in deze paragraaf beschreven ontwik kelingen zijn ontleend aan het boek ‘Theater zonder Regisseur’).

Aantal gemeenten daalt al 150 jaar gestaag Van 1209 gemeenten bij de totstandkoming van de Gemeentewet in 1851, daalt het aantal gemeenten via 842 in 1975, 741 in 1985, 647 in 1991, 633 in 1995 tot 443 per 1 januari 2007. Met name kleinere gemeenten met minder dan 20.000 inwoners, waarvan er in 1991 nog 463 waren, zijn bij de laatste herindelingsgolven in de jaren ’90 en begin van de 21e eeuw vrijwel verdwenen. Schaalvergroting en gemeentelijke herindeling hebben vooral tot doel de bestuurskracht te waarborgen in relatie tot de opgaven. Reden voor de gestage herindeling van gemeenten zijn de toename van de bevolkingsdichtheid, toename en complicering van maatschappelijke vraagstukken en ontwikkeling van de informatietechnologie. Herindeling wordt daarnaast in de jaren ’90 ook gezien als middel voor de aanpak van de stedelijke problematiek in de centrumgemeenten van stedelijke agglomeraties.

2.1.2 Ontwikkeling van de visie op de rol van de overheid Verzelfstandiging van overheidstaken Een andere opvallende verandering, naast de schaalvergroting, is de verzelfstandiging van overheidstaken. De combinatie van schaalvergroting en verzelfstandiging van overheidstaken leidt tot geleidelijke en tegelijkertijd zeer ingrijpende veranderingen. Gemeenten hebben aan het begin van de jaren ’70 veelal een gemeentelijk energiebedrijf, een gemeentelijk woningbedrijf, een gemeentelijke bibliotheek, een gemeentelijk theater en gemeentemusea. Aan het eind van de jaren ’80 hebben gemeenten de meeste taken op sociaal en cultureel gebied afgestoten en zijn deze onderdelen van de gemeentelijke organisatie in vrijwel alle gevallen verzelfstandigd of opgegaan in regionaal werkende organisaties.

Verandering in opvatting over de rol van de overheid In de jaren ’80 van de 20e eeuw vindt er een omslag plaats in het denken over de rol van de overheid. Het uit de USA en het Verenigd Koninkrijk overgewaaide ‘no nonsense’-denken vindt binnen het maatschappelijke klimaat in Nederland een goede voedingsbodem. De grenzen van de verzorgingsstaat komen in zicht en de discussie richt zich op een afbakening van de verantwoordelijkheden tussen overheid en burger. Een aantal ‘grote operaties’ wordt gestart, gericht op het vergroten van de slagvaardigheid en het probleemoplossend vermogen van de overheid. De overheid moet op afstand: deregulering, decentralisatie, privatisering en efficiencyoperaties worden ingezet. De gemeenten moeten zorgen voor integraliteit en maatwerk op


11

lokaal niveau (in plaats van verkokering en versnippering op centraal niveau). De overheid moet zich ontwikkelen van reactief naar proactief en van ‘pion’ naar ‘pionier’. De lokale overheid concentreert zich op het welzijn van de inwoners en de centrale overheid op het behoud of ontwikkeling van de welvaart.

Afstoten van taken De overheid stoot in deze periode (opnieuw) vele taken af, die naar de mening van de politiek niet tot de kerntaken van de overheid behoren dan wel in zelfstandige of private vorm efficiënter en effectiever kunnen worden uitgevoerd. Het takenpakket en het assortiment aan diensten en producten verandert daardoor sterk, bijvoorbeeld op het gebied van energie, vervoer, onderwijs, arbeidsmarkt en re-integratie, afval, groenvoorziening en andere beheerstaken. Ook worden interne ondersteunende diensten in veel gevallen afgestoten of in samenwerking ‘shared’ georganiseerd (zoals gebouwenbeheer, catering, accountancy, loon- en salarisadministratie en ICTbeheer). Ook de uitvoering van de sociale zekerheid is onderdeel van de discussie over verzelfstandiging en privatisering.

Decentralisatie en privatisering Decentralisatie en privatisering leiden in onderlinge samenhang tot gemeenten die voor steeds meer taakgebieden verantwoordelijk zijn, het beleid (mede) bepalen en de financiering verzorgen, maar minder vaak de uitvoerende rol op zich nemen. Veel vraagstukken hebben daarnaast een bovenlokaal karakter en kunnen alleen in regionale samenwerkingsverbanden effectief worden aangepakt. Ook worden in toenemende mate taken uitgevoerd waarvoor andere maatschappelijke organisaties een eigen verantwoordelijkheid hebben. Er ontstaan horizontale netwerken van over heden en instellingen, bijvoorbeeld in de zorg, de volkshuisvesting en de arbeidsmarkt.

2.1.3 Functioneren van de overheidsorganisaties Naast discussie over rol en taken van de overheid vindt er in de jaren ’80 een verschuiving plaats in het denken over het functioneren van overheidsorganisaties. ‘New Public Management’ is een veelkleurige verzameling van modellen, inzichten en (vooral) praktijken, waarvan het bindende element is dat ze ten doel hebben om organisaties binnen de overheid resultaatgerichter, meer ondernemend en meer kostenbewust te laten opereren. De centrale gedachte is dat de overheid veel van het bedrijfsleven kan leren.

Bedrijfsmatig werken BBI, Beleids- en beheersinstrumentarium, later ook aangeduid als Bestuurlijke vernieuwing, Bedrijfsvoering en Informatievoorziening, ontstaat aan het eind van de jaren ’80 van de 20e eeuw als veranderingsbeweging, met als doel meer ‘bedrijfsmatig werken’. Het BBI-project en de BBI-projectorganisatie bestaat van 1987 tot eind 1995. Onder de noemer ‘BBI’ en de vergelijkbare ontwikkeling van het ‘Tilburgse Model’ wordt een verandering in denken en werken beoogd, met een sterk accent op het financieel-administratieve instrumentarium.

Dualisering gemeentebestuur De grootste verandering op bestuurlijk gebied in de nieuwe eeuw is de invoering van de dualisering in het gemeentebestuur in 2002. Een belangrijk element hiervan is verandering in de relatie en taakverdeling tussen het college van B&W en de gemeenteraad: een kaderstellende en toezichthoudende rol van de raad, en bestuur door het college. Het versterken van de volksvertegenwoordigende rol van de gemeenteraad is een belangrijke doelstelling van de dualisering. De dualisering van het gemeentebestuur is de weerslag van een ontwikkeling naar meer interactief en

12


participatief besturen met burgers, met als achterliggend doel de afstand tussen burgers en bestuur te verkleinen en de betrokkenheid van burgers bij het lokaal bestuur te vergroten.

2.1.4 De burger centraal Klantgericht werken De dualisering past bij een meer omvangrijke veranderingsbeweging, die in de loop van de jaren ’90 steeds meer aan gewicht wint: klantgericht werken. Deze beweging is gericht op het versterken van de relatie met de burger: beter inspelen op vragen, vraagpatronen en situaties van burgers, het aangaan van ‘service level agreements’, een vorm van dienstverleningscontracten met burgers, en de daaraan gekoppelde verandering in de organisatie, processen, systemen en cultuur.

Burgergericht werken Het begrip klantgericht werken maakt aan het begin van de 21e eeuw plaats voor een breder begrip, dat getypeerd kan worden als ‘burgergericht werken’. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen zes burgerrollen: de burger als kiezer, als klant, als onderdaan, partner, wijkbewoner en belastingbetaler. Het centraal stellen van de interactie tussen overheid en de burger in verschillende rollen leidt tot een omslag in denken: van aanbod- en functiegericht, via klantgericht, tot burgergericht.

Werken in regionaal verband Resultaatgerichte onderdelen met een dienstverlenend karakter worden soms in regionaal verband georganiseerd, zoals sociale zaken, milieu-inspectie, (jeugd) hulpverlening en gezondheidszorg. Aan de andere kant zijn er vaak projectmatig georganiseerde organisatieonderdelen, die zich bezighouden met actuele maatschappelijke vraagstukken, zoals veiligheid, integratie of economische ontwikkeling.

2.1.5 Verandering van de bestuurlijke verhoudingen Verhouding overheid - burger Vanaf het begin van de 21e eeuw is ook een politieke omslag zichtbaar in de interventie van de overheid in maatschappelijke ontwikkelingen. Het kabinet Balkenende II heeft in de notitie ‘Ieder zijn rol: Een heroriëntatie op de (inter)bestuurlijke verhoudingen’ een treffende schets hiervan gegeven. In grote lijnen wordt gesteld dat de verhouding tussen burgers en overheid is verouderd. Veranderingen in de samenleving van de laatste halve eeuw hebben onvoldoende geleid tot aanpassingen in de relatie tussen burgers en overheid. Het kabinet Balkenende II kiest voor een terughoudender overheid, die een groter beroep doet op maatschappelijke krachten, en die hoogwaardige prestaties levert, ‘daar waar de behartiging van publieke belangen niet bij mensen zelf, de markt of maatschappelijke instellingen kan worden neergelegd’. Deze visie komt tot uiting in een hele reeks nieuwe weten regelgeving op fiscaal gebied en op het gebied van inkomenspolitiek, pensioenen, zorg, arbeidsongeschiktheid en werkloosheid.

Deregulering Het actieprogramma Andere Overheid van het kabinet Balkenende II bevat ambitieuze doelstellingen voor de periode tot 2007: ‘De resultaten van deze operatie leiden tot een andere rolverdeling tussen ‘civil society’ en de overheid, beleidsbeëindiging of -vereenvoudiging, een kleinere en eenvoudige organisatie van de overheid, minder regels en een afnemende overheidsbemoeienis. Voor de overgebleven kerntaken moet de overheid vervolgens haar prestaties opvoeren.’


13

2.1.6 Aanbevelingen over de toekomst De ontwikkeling van het klantgericht en burgergericht denken en werken zijn nog lang niet afgerond. Diverse commissies en organisaties geven hun visie op de overheid van de toekomst. • De commissie Gemeentelijke Dienstverlening (commissie Jorritsma) van de VNG definieert in 2005 in haar ‘Visie 2015‘ als doelstelling: de gemeente als aanspreekpunt en regisseur voor burgers en bedrijven als het gaat om informatie en dienstverlening door de overheid (VNG, 2005). • De commissie ‘Toekomst Lokaal Bestuur’ van de VNG pleit in 2006 in haar nota ‘Wil tot verschil, gemeenten in 2015’ voor een ‘revival’ van gemeenten. ‘De geschiedenis leert, dat er rekening moet worden gehouden met een toenemende versnelling van ontwikkelingen en met ingrijpende veranderingen’. Daarmee doelt de commissie onder meer op ICT. ‘De Raad voor het Openbaar Bestuur constateerde dat het draagvlak voor overheidshandelen en het vertrouwen in de overheid minder stabiel en vanzelfsprekend zijn geworden en de overheid in niemandsland dreigt te geraken. Er is sprake van een spiraal die al jaren in een negatieve richting gaat. We moeten die spiraal ombuigen en dat kan alleen met nieuwe middelen en langs nieuwe wegen. Daarvoor is vernieuwing noodzakelijk’ (VNG, 2006). • Hoogerwerf schrijft in zijn boek ‘Politiek als evenwichtskunst’ over het vertrouwen in de overheid: ‘De tegenwoordige teleurstelling over de politiek heeft verscheidene achtergronden. Men noemt in dit verband onder meer de onwil van Nederlandse politici om serieus naar de burgers te luisteren; de frustratie die het langjarige bezuinigingsbeleid oproept; de politiek-bestuurlijke corruptie; de onbestuurbaarheid van de technologische en economische ontwikkeling; de internationalisering, waardoor een klein land als Nederland meer invloed ondergaat dan het kan uitoefenen.’ Verder concludeert Hoogerwerf: ‘De veranderingen in de Nederlandse samenleving worden in verscheidene opzichten meer bepaald door de ontwikkeling van het technologisch en economische systeem dan door het politieke systeem en het daaruit voortkomende beleid’ (Hoogerwerf, 2003). De zelfbenoemde commissie ‘Belgen doen het beter’ komt in 2003 met een ‘Vernieuwingsagenda voor de presterende overheid’. Daar stelt zij: ‘De gebrekkige organisatie van de overheid vergt groot achterstallig onderhoud. De inzet van informatie- en communicatietechnologie (ICT) is daarbij onontbeerlijk om het prestatieniveau van de overheid te verhogen’ (Docters van Leeuwen e.a., 2003). De commissie ‘Belgen doen het beter’ beschrijft een aantal barrières voor het vernieuwen van de overheid in relatie tot ICT: • het oneigenlijk gebruik van het privacy-argument; • de ‘kosten-baten-terreur’; • de bestuurlijke autonomie op het gebied van organisatie-inrichting en ICT; • imago van ICT. Naast deze factoren noemt de commissie een aantal meer bestuurlijke factoren die vernieuwing in de weg staan, zoals risicomijdend gedrag van ambtenaren en bestuurders, en het afschuiven van verantwoordelijkheden. Omdat het probleem van iedereen is, is het tegelijkertijd van niemand. De ontwikkelingen op het gebied van klantgestuurd en klantgericht denken en werken worden voortgezet, maar dan ingepast in het veranderde denken over de relatie tussen overheid en burger en de rol van de overheid in de samenleving.

14


2.2 Ontwikkelingen in omringende landen 2.2.1 Verenigd Koninkrijk In het Verenigd Koninkrijk (de UK) is sprake van een ‘revolutie’ door schaalvergroting en privatisering. De doorzettingsmacht van de regeringen Thatcher en Major en het ontbreken van een debat over de principes van de hervorming leiden tot snelle en ingrijpende veranderingen in de publieke sector.

Veranderende opvatting over de overheidsrol Vanuit de veranderde opvatting over de rol van de overheid heeft de privatisering in de UK tijdens de jaren ’80 en begin jaren ’90 vooral een financieel (begrotings) effect. Bijna alle overheidstaken stonden ter discussie, maar het onderwijs en de zorg waren politiek gezien een stap te ver. In de tweede helft van de jaren ’90 volgde in de UK een nieuwe fase in het denken over de rol van de staat. Maakbaarheid was nu hoofdzakelijk een taak van mensen zelf. De rol van de staat werd vooral een faciliterende. Er werden ‘quasi-markets’ in de publieke sector geïntroduceerd met als doel concurrentie tussen publieke diensten te stimuleren.

Aanbesteding gericht op kostenreductie De aanbesteding van de uitbesteding en outsourcing heeft in Engeland een gefaseerde ontwikkeling doorgemaakt gedurende enkele decennia. Het begint in 1979 met Compulsory Competitive Tendering (CCT). Deze vooral op kostenreductie (dus prijs) gerichte tendering wordt door de Local Government Act van 1988 versterkt met de wettelijk verplichting voor gemeenten om diensten en producten aan het marktmechanisme van openbare inschrijving te onderwerpen. In 1991 gevolgd door Market testing, waardoor ook bestuursorganen en departementen in een systeem van onderlinge concurrentie gingen werken.

Aanbesteding gericht op kwaliteit Eind jaren ’90 wordt geconstateerd dat CCT te weinig nadruk legt op kwaliteit en effectiviteit om de lokale overheid te verbeteren en mogelijk leidt tot onnodige outsourcing van diensten. Men introduceerde de aanpak van Best Value, waarin nadruk wordt gelegd op kwaliteit. De drie E’s (Economie, Efficiënt en Effectief) worden de nieuwe uitgangspunten. De vergelijking tussen de private en publieke sector wordt gemaakt op het kostenaspect, maar ook op de toegevoegde publieke waarde die uitbesteding levert. Daarmee wordt de stap gezet van private productie van afgebakende uitvoeringsdiensten naar de toegevoegde waarde van de publiek-private onderneming. Onder Best Value wordt van gemeenten verwacht dat men wedijvert met aanbieders op de vrije markt. Ze staan onder toezicht van de district auditor en de audit commission. Overheden die slecht scoren in vergelijking met de lokale ken getallen moeten diensten inleveren of uitbesteden, maar overheden die goed scoren krijgen extra middelen om hun beleid nog beter uit te kunnen voeren (BMC, 2010).

Levering van publieke diensten in concurrentie Het rapport ‘Public Sector Outsourcing, the big picture to 2012’ geeft de stand van zaken en visie op de toekomst in 2007 (www.kable.co.uk, 2007): ‘Both the private sector and the third sector are increasingly involved in the delivery of government services to clients. In this report we examine £74bn of services commissioned by government from the private and third sectors. By 2012 we estimate that this will have grown to a market worth almost £100bn. Value for money will always remain important, but resource management in government is becoming increasingly sophisticated, resulting in fewer opportunities for the private sector to plug shortfalls. ……£74bn of outsourced services represents 13% of all government expenditure. In a mature market of this size, public sector reform can


15

still create opportunities, but the impact on the overall size of the market is at the margin. …..Policy direction, on the other hand, has an increasingly important role to play in shaping the public sector outsourcing market. ….However, while public sector reform puts the emphasis on the economic case, policy direction moves the emphasis to successful outcomes.’

Regering Cameron De nieuwe regering Cameron kondigt na de verkiezingen van mei 2010 nieuwe ingrijpende hervormingen aan van de publieke sector. Philip Blond, volgens de Engelse krant The Guardian ‘The man who wrote Cameron’s mood music’ (the Guardian, 8 augustus 2009), geeft in ‘The Ownership state’ een visie op de publieke sector, die de basis vormt voor het beleid van de regering Cameron (Blond, 2009). Blond spreekt over ‘the biggest shock to public finances in living memory’ (...)’in the middle of the greatest management meltdown in history’. Het achterblijven van de productiviteit in de publieke sector en de eenzijdige keuze voor een ‘market driven approach’ vragen in zijn visie om een nieuwe benadering en een radicale breuk met de dominantie van ‘the Chicago school of management’ in de publieke sector. ‘The same model that caused the crash is now expected to get us out of it again.’ Blond pleit voor ‘the power of shared ownership’: een nieuw model voor de publieke sector, waarbij publieke diensten worden geleverd door sociale ondernemingen, geleid door ‘frontline’ professionals, in gezamenlijk eigendom met de gemeenschap die ze bedienen. Om te komen tot deze ‘ownership state’ is een massieve reallocatie nodig van verantwoordelijkheden, budgets en ondersteunende functies naar de frontlinie van publieke dienstverlening. Publieke diensten zouden op deze wijze niet alleen beter worden, maar ook in de orde van 20 tot 40 procent goedkoper.

2.2.2 Duitsland Verschillende landen zijn onderling niet goed vergelijkbaar Met name verschillen op het gebied van ‘common law and public law’ (verschil in governance en rechtszekerheid), ‘state and politics’ (wel of niet bestuur op basis van coalities en consensus), ‘state-society relations’ (de rol van het maatschappelijk middenveld), en ‘society’ (verzuiling, landsdelen, kantons e.d.) zijn achterliggende oorzaken van verschillen tussen landen op het gebied van ‘privatization’ en ‘marke tization’. Door deze verschillen zijn de ontwikkelingen in verschillende landen onderling niet goed vergelijkbaar (Lane, 1997).

Geen revolutie in de publieke sector In Duitsland zijn dezelfde trends van decentralisatie en rationalisering aanwezig als in de UK, echter ‘the public sector seems to be more deeply entrenched and the unions are much better organized. The demand for institional restructuring had been relatively restricted from the beginning’ (Lane, 1997). Een sterke verankering van de instituties in weten regelgeving en in de politieke arena en een gecompliceerde discussie tussen bestuur op bonds- en landsniveau zijn redenen waarom van een revolutie in de publieke sector in Duitsland geen sprake is. Privatisering en marktwerking heeft wel plaatsgevonden bij bijvoorbeeld de spoorwegen, telecommunicatie en televisie, maar in een ander tempo en in een andere context dan in de UK.

Financiële tekorten als drijvende kracht voor verandering Hoewel in Duitsland geen sprake is van een met de UK vergelijkbare openbare dis cussie over de publieke sector en de publieke zaak, wordt in wetenschappelijke kringen het debat hierover wel gevoerd. In de inleiding bij de bundel ‘Local Governance – mehr Tranzparanz und Bürgernähe’ zeggen Schwalb en Walk hierover: ‘Der gemeinsame Nenner liegt in erster Linie in der Perspektive auf das Zusammenwirken

16


lokale Akteure des öffentliches, privatwirtschaftlichen und gemeinnützigen Bereichs zur Bearbeiting von Problemen...’ (Schwalb en Walk, 2007). Het begrip Governance krijgt volgens Schwalb en Walk vooral vorm en inhoud door de coördinatie van politieke en maatschappelijke interactie op lokaal niveau. ‘Die Gesellschaft wird immer weniger durch eine dominanten Staat reguliert als vielmehr in complexen Arrangementens des Zusammenspiels meerdere Akteure’. Ze stellen als centrale vraag welke realistische veranderingsprocessen er zijn en welke handelingsspeelruimte burgerlijke en maatschappelijke actoren in deze ontwikkeling feitelijk hebben. De bundel van artikelen laat zien dat er weinig wetenschappelijke fundering is voor ‘bürgerschaftlichen Engagement’ en voor politieke stromingen als The Third Way van New Labour of Re-inventig government. Burgerparticipatie wordt door velen gezien als een reactie door het openbaar bestuur op desintegratie van de samenleving, niet-transparante politieke beslissingen en de roep om democratisering, en als alternatief voor de protestbewegingen uit voorgaande decennia. De sterk toenemende ontwikkeling van Public Private Partnerships (PPP) zowel op infrastuctureel gebied als op sociaal- en cultureel gebied vindt zijn oorzaak in ‘einer simplen Überlegung, nämlich den Mangel an öffentichen Finanzmitteln durch privates Geld auszug leichen’. Financiële tekorten zijn de drijvende kracht achter deze innovatie in het openbaar bestuur en niet de visie op coöperatie en co-productie van overheid, samenleving en bedrijfsleven.

2.2.3 Denemarken Begrotingstekorten dwingen tot hervorming Een verkenning van de situatie in Denemarken bevestigt dit beeld (BMC, 2010). Privatiseringen en uitbesteding op lokaal niveau zijn in Denemarken in de jaren ’90 gestart met de ‘harde kant’ en de facilitaire diensten. Dit betreft onder meer: de telefoon, het busvervoer, de afvalverwerking, de ICT in shared service centers, de schoonmaakdiensten binnen de ziekenhuizen, het onderhoud aan parken en plantsoenen evenals de brandweer- en ambulancediensten. Kerngebieden, zoals scholen, ziekenhuizen et cetera. worden nog steeds door de gemeente- en provincieambte naren uitgevoerd. In de periode van begrotingsoverschotten was er de afgelopen jaren voor de Deense overheid weinig aanleiding om publieke taken naar de private sector over te hevelen. Het begrotingstekort in 2009 van 3,0 % en de verwachtingen van de tekorten in 2010 en 2011 van respectievelijk 5,5% en 4,4% van het BNP betekenen dat de Deense overheid naarstig op zoek zal moeten gaan naar bezuinigingen en dat men via outsourcing en PPS zal proberen de kosten binnen de perken te houden. Het uit besteden van een aantal publieke taken ligt in de lijn der verwachtingen.

Vergrijzingscrisis Naast de economische crisis is er ook een vergrijzingcrisis. De economische crisis en de vergrijzingcrisis vereisen in Denemarken ingrijpende maatregelen. Zo zal er marktwerking nodig zijn op terreinen waarin tot nu toe (vaak) alleen de publieke sector werkzaam was. Dit betekent dat activiteiten die tot nu toe door de publieke sector met publiek geld werden verricht, door de private sector zullen moeten worden opgepakt. Anders gezegd, het uitbesteden van een aantal publieke taken ligt dan ook zeker in de lijn der verwachtingen. Het blijft dus niet bij het uitbesteden van facilitaire zaken. Ook onderdelen van de primaire taken komen in aanmerking. Waarschijnlijk wordt binnen Denemarken het aanbesteden van diensten geïnten siveerd, met daarbij zowel aandacht voor de efficiency als voor het realiseren van de publieke waarden. De stap naar de ‘publieke onderneming’ wordt dan sneller gemaakt dan via de stappen die de UK heeft gezet.


17

18


3. De publieke sector De ontwikkelingen die in hoofdstuk 2 beschreven zijn, geven aan dat het bij de discussie over de ontwikkeling van de publieke sector met name gaat over de volgende thema’s: • de rol van de overheid in de samenleving en de gevolgen die dat heeft voor het takenpakket voor de publieke sector; • de mate en vorm van privatisering en marktwerking in de publieke sector; • de organisatie van de publieke sector; • de impact van bezuinigingen en schaarste: hoe gaat de publieke sector met minder geld en minder mensen in de toekomst de publieke taken waarborgen?

Stellingen voor de discussie • Er lijkt in Nederland geen sprake van een verder terugtredende overheid zoals in de UK. De steeds complexere samenleving vraagt om een actieve overheid. • Verdere marktwerking, uitbesteding en outsourcing worden op dit moment binnen de publieke sector niet gezien als een passend antwoord op de vragen waar de sector voor staat. • D e publieke sector kiest voor bezuiniging en reductie van het aantal ambtenaren door middel van concentratie, schaalvergroting, regionale samenwerking en onderlinge uitbesteding. De ‘economy of scale’ moet leiden tot forse efficiencyvoordelen en productiviteitsverbetering. • Over het algemeen wordt erkend dat de publieke sector over 3 tot 5 jaar een groot tekort zal hebben aan kennis en capaciteit. • D e verwachte krapte op de arbeidsmarkt en schaarste aan kennis en capaciteit zullen leiden tot het zoeken naar nieuwe arrangementen en werkvormen.

3.1 De rol en taken van de publieke sector 3.1.1 Literatuur De ontwikkelingen in Nederland zijn een mengeling van ‘Anglo Saxo Public Management‘ en ‘European Governance’ (Wolter, Kickert, 1997, in ‘Public Sector Reform’, Lane, 1997). Dit leidt tot een beweging van decentralisatie, deregulering, heroverweging van overheidstaken, privatisering van uitvoeringstaken, reorganisatie en reductie van ambtenaren, en bedrijfsmatige sturing. Bij de discussie over de rol van de publieke sector speelt het onderscheid van de watvraag en de hoe-vraag (WRR, Het borgen van publiek belang, 2001). De wat-vraag is wat de overheid aanmerkt als publieke belangen, wat inhoudt dat zij zich deze belangen aantrekt in de overtuiging dat deze alleen dan goed tot hun recht kunnen komen. De hoe-vraag is op welke wijze de overheid deze publieke belangen behartigt en wie de operationele eindverantwoordelijkheid daarvoor draagt. De rapporten van adviesraden en commissies stapelen zich op, zonder dat fundamentele keuzes gemaakt worden over het openbaar bestuur in Nederland. • In het advies ‘Het einde van het blauwdruk-denken, Naar een nieuwe inrichting van het openbaar bestuur’ pleit de Raad voor het openbaar bestuur voor het toepassen van 10 ontwerpprincipes voor bestuurlijke herinrichting (Raad voor het Openbaar Bestuur, 2010). De Raad kiest ervoor geen kaart van Nederland te schetsen, maar de inrichting te laten bepalen door taken, verantwoorde decentralisatie, differentiatie, rollen en afbakening en democratische verantwoording.


19

• De Vereniging van Nederlandse Gemeenten pleit in haar discussienota ‘Thorbecke 2.0: naar een vernieuwde Nederlandse overheid’ voor ‘nieuwe waarden’: meer overlaten aan burgers en bedrijven, meer vertrouwen op het vermogen van de samenleving, en back to basics, de overheid gefocust op haar kerntaken (VNG, 2010). Al in 2006 adviseerde de commissie Toekomst Lokaal Bestuur van de VNG gemeenten te zien als een pluriforme verzameling van gemeenschappen. Gemeenten zouden de overheidsorganisatie bij uitstek zijn om burgerschap te ondersteunen en te bevorderen. In plaats van sturing op uniformiteit is het herkennen en erkennen van verschillen tussen gemeenschappen en gemeenten de basis voor de inrichting van het lokaal bestuur (VNG, 2006). In de verkiezingsstrijd van 2010 en de formatieperiode daarna ontstaat een speelveld van partijen en belangen, waarbij met name provincies, waterschappen en gemeenten pleiten voor versterking van de eigen rol en positie in de discussie over vergaande bezuinigingen en de ervaren noodzaak tot bestuurlijke herinrichting.

3.1.2 Interviews De samenleving wordt steeds complexer als gevolg van diverse ontwikkelingen. De gesprekspartners geven aan dat de verwachtingen die de burgers hebben van de publieke sector aan verandering onderhevig zijn. De solidariteit in de samenleving lijkt af te nemen en de verwachting is dat deze niet snel weer zal terugkeren. Dat betekent dat er meer privaat zal worden georganiseerd en grotere eigen bijdragen zullen worden gevraagd voor publieke dienstverlening. De complexiteit van de samenleving neemt verder toe als gevolg van verdere flexibilisering van de arbeidsmarkt. De volatiliteit in verkiezingen en de dynamiek in de politiek nemen toe. Ontwikkeling van mobiel internet en sociale media versterken deze ontwikkelingen. De veranderingen in de samenleving en de turbulentie in de politieke constellatie gaan gepaard met een discussie over de taken en kernactiviteiten van de overheid.

Discussiepunten Weliswaar is er consensus over de toenemende complexiteit van de samenleving, toch adviseren sommige gesprekspartners de maatschappelijke vraagstukken van onze tijd scherper te verwoorden en van daaruit duidelijker de eisen af te leiden die de samenleving aan de overheid stelt. Op dit moment ontbreekt de sense of urgency om het debat over de kerntaken van de overheid te voeren. Ook al moet de overheid enerzijds de publieke belangen goed behartigen, anderzijds zal de burger ook moeten wennen aan het idee dat de overheid niet alle problemen oplost. De opvattingen zouden nog aanzienlijk kunnen veranderen in de komende jaren, zoals dat ook in de UK heeft plaatsgevonden.

3.2 Marktwerking en privatisering 3.2.1 Literatuur Als de publieke sector eindverantwoordelijk is voor het behartigen van een publiek belang dan kan zij hier vervolgens nog op verschillende wijze operationeel uitvoering aan geven. De WRR noemt in het rapport ‘De borging van publiek belang’ de volgende vormen (WRR, 2001): • concurrerende private partijen onder regie van de overheid; • private partijen aan wie de behartiging is uitbesteed; • professionele private partijen; • behartiging onder directe ministeriële verantwoordelijkheid; • inschakeling van ZBO’s. Hoewel er in de historie sprake is van een omvangrijke mate van ‘privatization’ is er in Nederland tot nu toe in beperkte mate sprake van ‘marketization’. Er is een publieke sector ontstaan die bestaat uit diverse overheden, regionale (WGR)-samen-

20


werkingsverbanden, stichtingen, corporaties en instellingen op het gebied van cultuur, onderwijs, zorg, en volkshuisvesting. Met tal van bestuurlijke verweven heden en onderlinge uitbestedingsrelaties. Goodijk zegt hierover: ‘Wellicht kan niet gesproken worden over “echte marktwerking”, maar we kunnen wel vaststellen dat er steeds meer marktmechanismen in de semi-publieke sector worden (zijn) ingevoerd om de onderlinge concurrentie te bevorderen, en dat steeds vaker ondernemers zich “inkopen” in sectoren zoals de zorg’ (Goodijk, 2011). Semipublieke organisaties als de NMA en de AFM bewegen zich op het snijvlak van publieke sector en bedrijfsleven en zijn voor hun inkomstenbron in belangrijke mate afhankelijk van beide sectoren. De historische ontwikkelingen in binnen- en buitenland laten zien dat er verschuivingen optreden in de opvattingen over de rol van de overheid. Als er een goed functionerende markt kan ontstaan in de private sector is het afstoten van overheidstaken mogelijk. Een duidelijk voorbeeld hiervan zijn de ontwikkelingen op het gebied van telefonie. Deze van oorsprong overheidstaak is geprivatiseerd en overgedragen aan de private ondernemingen. Op basis van de ontwikkelingen in het verleden in Nederland en elders in Europa mag worden verwacht dat er in Nederland ontwikkelingen zullen plaatsvinden vergelijkbaar met Denemarken (BMC, 2010): meer uitbesteding en outsourcing, met name van niet-kerntaken van de publieke sector, en passend binnen de Nederlandse context en de cultuur. Concrete mogelijkheden zijn bijvoorbeeld: • landelijke of regionale uitvoeringsorganisaties volgens het ‘Rabobank-model’: een serviceorganisatie die voor aangesloten/participerende gemeenten, waterschappen en/of provincies administratieve uitvoerende taken uitvoert; • toezichtorganisaties, die voor aangesloten/participerende opdrachtgevers in de publieke sector inspecties, audits en certificeringonderzoeken uitvoert; • beheerorganisaties, die voor aangesloten/participerende opdrachtgevers de huis vesting, logistiek, faciliteiten, administratie en ICT verzorgt. Uitvoeringsorganisaties kunnen bijvoorbeeld betrekking hebben op taken op het gebied van belastingen, inkomensvoorziening, verwerking van aanvragen voor informatie en producten zoals vergunningen. Een voorbeeld van een toezichtorga nisatie zou kunnen zijn een onderneming die de taken uitvoert voor de regionale uitvoeringsdienst op het gebied van milieu en ruimtelijke ordening. Beheerorganisaties zijn voor tal van gebieden mogelijk, bijvoorbeeld voor de ‘hotelfunctie’ in de zorg. Gedacht wordt aan vormen van publieke ondernemingen, waarin opdrachtgevers op enigerlei wijze participeren in samenwerking met private ondernemingen (BMC, 2010). Publieke ondernemingen kunnen naast zelfstandige vennootschappen ook een structureel samenwerkingsverband zijn tussen publieke en private partijen of projectmatige PPS-constructies (Publiek Private Samenwerking). Opmerkelijk in dit verband is dat 78 procent van de ambtenaren van mening is dat het eigen werk niet door anderen kan worden gedaan. Hun werk hoort volgens de ambtenaren tot de kerntaken van de overheid. Burgers of private, verzelfstandigde of maatschappelijke organisaties kunnen dat werk niet overnemen, vinden de overheidsmedewerkers (Binnenlands Bestuur, 2010). Er zal in Nederland ten aanzien van uitbesteding en outsourcing eerder sprake zijn van een evolutie over vele jaren, dan een revolutie op korte termijn (BMC, 2010).

3.2.2 Interviews Terugkijkend op de afgelopen tien jaar is er sprake van teleurstelling over de libera lisering en marktwerking. De verwachtingen zijn niet waargemaakt. De meeste gesprekspartners geloven niet dat verregaande privatisering zoals bijvoorbeeld in het Verenigd Koninkrijk snel in Nederland zullen plaatsvinden. Dat past niet in de Nederlandse cultuur. Het bestuurlijke klimaat is op dit moment eerder gericht op het terugdraaien van vormen van privatisering en marktwerking, dan op het uitbreiden daarvan.


21

Discussiepunten Het ontbreekt op dit moment aan een duidelijk beleid over privatisering en marktwerking op langere termijn. Er wordt verschillend gedacht over de rol van de overheid bij toezicht en handhaving. Sommige gesprekspartners zijn faliekant tegen privatisering en marktwerking rond deze taken en zijn van mening dat de taken onder ministeriële verantwoordelijkheid dienen te vallen. Anderen bepleiten juist het uitbesteden van deze taken. De wijze waarop dat nu is vormgegeven biedt slechts schijnzekerheid.

3.3 De organisatie van de publieke sector 3.3.1 Literatuur In Nederland staat de overheid na de kredietcrisis voor een forse financiële opgave. De Kring van gemeentesecretarissen van de 100.000+-gemeenten komt in 2010 met een ‘discussiebijdrage’. Daarin pleiten zij voor een goedkopere en effectievere beleidsuitvoering op een aantal terreinen met minimaal behoud van de kwaliteit voor burgers. Op de terreinen werk en inkomen, jeugd en onderwijs en zorg en welzijn worden mogelijkheden beschreven om € 6 tot € 8 miljard te bezuinigen, en tegelijkertijd en de kwaliteit en effectiviteit te laten toenemen (Gemeentesecretarissen 100.000+, 2010). Om dit mogelijk te maken is meer beleidsvrijheid nodig, een sterke mate van ontschotting en ‘ontkokering’ van beleid en uitvoering, en lagere organisatorische lasten door nieuwe arrangementen voor verantwoording en transparantie. In hun pleidooi voor meer verantwoordelijkheid bij de burger en meer ruimte voor de uitvoerend professional komen elementen terug uit het gedachtegoed van Philip Blond. Veel van de beleidsmatige ideeën van de Kring van gemeentesecretarissen komen terug in het beleid van het kabinet Rutte. Door de financiële noodzaak en de vergrijzing staat de publieke sector aan de vooravond van een nieuwe golf van schaalvergroting, samenwerking en uitbesteding. De ‘klassieke’ overheidsorganisatie en de al even klassieke ambtenarenloopbaan zijn aan het verdwijnen (Derickx, 2011). Van een fundamentele herinrichting van de publieke sector lijkt in het beleid van de regering Rutte na de verkiezingen geen sprake. Wel is er een nieuwe ingrijpende herordening van taken binnen de publieke sector, in samenhang met forse financiële taakstellingen: de overheveling van de jeugdzorg van provincie naar gemeenten, de begeleidingstaken uit de AWBZ naar de Wmo, de vorming van regionale uitvoeringsdiensten voor toezicht en handhaving op het gebied van milieu en ruimtelijke ordening, en nieuwe arrangementen voor arbeid en inkomen aan de ‘onderkant’ van de arbeidsmarkt (bestuursakkoord Rijk/VNG/IPO 2011). Nieuwe en gewijzigde taken die voor veel gemeenten vragen om regionalisering, samenwerking en oriëntatie op mogelijkheden van (gezamenlijke) uitbesteding. Op Rijksniveau vindt de grootschalige operatie ‘De compacte overheid’ plaats. Ministeries worden samengevoegd, evenals uitvoerende functies, ondersteuning en bedrijfsvoering en toezichtfuncties. Dit moet leiden tot omvangrijke ‘economy of scale’ voordelen en een forse reductie van het aantal ambtenaren, tot 20 %. Ook in de primaire dienstverlening van gemeenten aan burgers en bedrijven, het identiteitsmanagement en de persoonsinformatievoorziening verandert veel in korte tijd. Hier is samenwerking en schaalvergroting nodig voor een effectieve en efficiënte inrichting van fronten back-office en voor de toepassing van state of art ICT (VNG, 2011).

22


3.3.2 Interviews Verschillende gesprekspartners geven aan dat het goed mogelijk is ‘economy of scale’ voordelen te realiseren door schaalvergroting, decentralisatie, regionale samenwerking en dergelijke. Ook verdere samenwerking tussen gemeenten en samenwerking tussen provincies kan grote voordelen opleveren. De nu in gang gezette veranderingen in de organisatie van de publieke sector zullen nog wel enige tijd het beleid van de sector bepalen. De decentralisatie moet wel gepaard gaan met ruimte voor lokale invulling. De meeste gesprekspartners geven aan dat de kortetermijnnoodzaak om te bezui nigen het bestuurlijke denken overheerst. Het historisch overzicht bevestigt het beeld dat decentralisatie vrijwel altijd is gedreven door de behoefte aan kosten verlaging bij de overheid.

Discussiepunten Er bestaat geen duidelijk beeld van de organisatie van de publieke sector op langere termijn en of de maatregelen die nu genomen worden voldoende zullen zijn. In de gesprekken komt naar voren dat de huidige veranderingen in de organisatie van de publieke sector wellicht leiden tot lagere kosten bij de overheid, maar niet tot een publieke sector die straks beter opgewassen is tegen de toenemende complexiteit van de samenleving. Aan de andere kant biedt de huidige turbulentie de dynamiek om juist meer fundamentele veranderingen door te voeren. Oud-minister Zalm sprak in dit verband de woorden ‘never waste a good crisis’.

3.4 De impact van bezuinigingen en schaarste 3.4.1 Literatuur Het huidige beleid van de publieke sector is erop gericht met minder mensen en met minder geld de taken uit te voeren. Dat zal leiden tot een forse reductie van het aantal ambtenaren in de komende jaren. Tegelijkertijd wordt voorzien dat er krapte op de arbeidsmarkt zal ontstaan, onder meer door de vergrijzing en een grote uitstroom van ambtenaren door pensionering in de komende 3 tot 5 jaar. In de zomer van 2010 verscheen de publicatie ‘Goed werkgeverschap, over de innovatieve verbinding tussen beleid, organisatie en HRM in het lokaal bestuur’, een gezamenlijk onderzoek van de Vereniging van Gemeentesecretarissen (VGS), de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), het A+O fonds Gemeenten, en BMC (BMC,2010). Onderdeel van dit onderzoek is een scenariostudie naar strategische keuzes in beleid en organisatie en scenario’s die daaruit volgen voor de toekomst van het lokaal bestuur. De scenario’s bieden houvast voor discussie over de toekomstige organisatie en het strategisch HRM-beleid dat nodig is om ook in de toekomst te kunnen voorzien in de gewenste en benodigde kennis en capaciteit. Minder geld betekent ook minder externe inhuur. De special ‘Consultancy’ van Binnenlands Bestuur geeft hiervan onder de titel ‘Afscheid van de externen’ een duidelijk beeld. De ambtelijke leiding van provincies en gemeenten is unaniem van mening dat in de toekomst minder extern advies nodig is, en als het al moet worden ingehuurd, dan ook nog eens tegen minder kosten (Binnenlands Bestuur, 2011). Ook de Rijksoverheid heeft maatregelen genomen om de inhuur van externen sterk terug te dringen.


23

Voor een beeld van de omvang van de problematiek is het goed een indicatie te geven van de formatie van de publieke sector, de personeelskosten en de omvang van externe inhuur. Informatie over het aantal ambtenaren en de gemiddelde bruto loonkosten in het openbaar bestuur in 2010 leiden tot de volgende indicatieve gegevens (InOverheid.nl, 2010): Volume externe inhuur Openbaar Bestuur Onderdeel

FTE

Bruto jaarloon

Personeelkosten

Externen 13%

Externen 20%

Gemeenten

150480

€ 43.766

€ 6.585.907.680

€ 856.167.998

€ 1.317.181.536

Rijk

114390

€ 47.862

€ 5.474.934.180

€ 711.741.443

€ 1.094.986.836

Provincie

11700

€ 52.307

€ 611.991.900

€ 79.558.947

€ 122.398.380

Waterschappen

9300

€ 44.193

€ 410.994.900

€ 53.429.337

€ 82.198.980

€ 13.083.828.660

€ 1.700.897.726

€ 2.616.765.732

Totaal

Deze gegevens hebben geen betrekking op woningcorporaties, onderwijs en zorg, die ook (deels) deel uitmaken van de publieke sector. Exacte cijfers over externe inhuur per onderdeel van de publieke sector zijn niet beschikbaar. Ook bestaat er geen duidelijke en eenduidige definitie in dit verband van het begrip externe inhuur. De cijfers geven een indicatie van de omvang van externe inhuur voor het openbaar bestuur in de periode voor 2010, voordat bezuiniging en beperking van externe inhuur bestuurlijke prioriteit kreeg. De maatregel van de Rijksoverheid om de externe inhuur te beperken tot 13% van de personeelskosten werd genomen in een situatie waarin de werkelijke omvang van externe inhuur in veel gevallen was opgelopen tot rond de 20%. Het is aannemelijk, dat de omvang van externe inhuur voor het openbaar bestuur in de jaren 2008-2009 een omvang had van tussen € 2 miljard en € 2,5 miljard. Berichten uit de branche van advies- en managementdiensten geven aan dat de omvang van de markt de afgelopen jaren met ten minste 40% is afgenomen. Er bestaat geen duidelijk beeld van de gewenste of noodzakelijke omvang van de publieke sector op langere termijn en de manier waarop de sector zal kunnen voorzien in de benodigde kennis en capaciteit. Er is in de literatuur ook geen duidelijk beeld van het soort kennis en expertise dat de grootste tekorten zal laten zien.

3.4.2 Interviews Over het algemeen wordt erkend dat de publieke sector over drie tot vijf jaar een fors tekort zal hebben aan kennis en capaciteit door een combinatie van bezuinigingen op korte termijn, met pensionering van ambtenaren en schaarste op de arbeidsmarkt op langere termijn. Vrijwel alle gesprekspartners spreken hun zorg uit over de nakende uitstroom van ervaren ambtenaren. Dit gaat gepaard met verlies aan competenties die zullen moeten worden aangevuld. De overheid moet bijvoorbeeld kunnen beschikken over eigen mensen met expertises gerelateerd aan infrastructurele voorzieningen zoals hydrologen, planologen en stedenbouwkundigen. In de komende jaren moet de overheid kunnen beschikken over medewerkers die in staat zijn verbindingen te leggen tussen verschillende scholen en sectoren in de samenleving.

24


Discussiepunten Er bestaan verschillende verwachtingen over de vraag of de publieke sector in de toekomst in staat zal zijn voldoende kennis en capaciteit aan zich te binden. Verschillende gesprekspartners bepleiten een kleine, slimme overheid met daaromheen een schil met deskundigheid waarop de overheid een beroep kan doen. Er zal op gezette tijden ook altijd behoefte zijn aan bovennormale capaciteit. Sommigen hanteren het beeld van een casco overheid, waar de grenzen tussen interne en externe medewerkers vervagen. Anderen hebben hiervan geen hoge verwachting. Verschillende geïnterviewden verwachten dat de schaarste aan kennis en capaciteit zal leiden tot een nieuwe discussie over het takenpakket en nieuwe arrangementen voor de uitvoering in samenwerking met private partijen. Ook bestaat de verwachting dat de publieke sector op langere termijn sterk afhankelijk zal worden van externe professionals en externe organisaties.


25

26


4. De professionele dienstverlening In Nederland kan worden gesproken van een aparte sector ‘professionele dienstver lening’ waartoe uiteenlopende bedrijven behoren die zogenoemde kennisintensieve diensten leveren. Tot de sector behoren onder andere ICT-bedrijven, management consultants, detacheerders en ingenieursbureaus. De sector is goed voor circa € 70 miljard per jaar. Dit hoofdstuk beschrijft de ontwikkelingen in de markt van professionele dienst verlening, en de manier waarop dienstverleners daarop kunnen inspelen, in het bijzonder in de publieke sector.

Stellingen voor de discussie • Professionele dienstverlening is door een aantal trends en ontwikkelingen ingrijpend aan het veranderen. Er is meer aan de hand dan een conjuncturele beweging in de behoefte aan professionele dienstverlening. • D e toenemende flexibilisering van de arbeidsmarkt en het toenemend aantal zelfstandige professionals heeft effecten op zowel de aanbod- als de vraagkant van professionele dienstverlening. • Er vindt een verschuiving plaats in het soort professionele dienstverlening waaraan behoefte bestaat: van strategisch advies naar meer capaciteit en oplossingen. • Om succesvol te kunnen zijn moeten professionele dienstverleners zich aanpassen aan de sterk gewijzigde markt. • D e relatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer verandert: langdurige en waardecreërende relaties worden van doorslaggevend belang.

4.1 Ontwikkelingen in de sector van professionele dienstverleners De markt voor professionele dienstverleners is feitelijk al sedert de crisis van 20022004 sterk in beweging. De markt is veranderd van een aanbod- in een vraagmarkt en is daarmee kritischer en competitiever geworden. De huidige economische neergang versterkt dit beeld en stelt aanbieders van professionele diensten voor de uitdaging hun business opnieuw uit te vinden.

4.1.1 Onderzoek Professionele dienstverleners Onder professionele dienstverleners kunnen bureaus, zelfstandig ondernemers en netwerken van samenwerkende professionals worden gerekend die op grond van hun specifieke kennis andere organisaties helpen beter te presteren (Kwakman & Zomerdijk 2011). Deze diensten komen tot stand in een commerciële (business-tobusiness) setting waarbij sprake is van een opdrachtgever (klant) en een opdracht nemer (dienstverlener). De dienstverlening vindt plaats op basis van ‘intellectual capital’ en wordt verleend door zogenoemde ‘professionals’: hoogopgeleide personen met gespecialiseerde kennis, competenties en persoonlijkheidskenmerken. De dienstverlening kenmerkt zich door (meer en minder) persoonlijk contact en samenwerking met klanten tijdens verschillende fasen van de opdracht. Soms wordt maatwerk geleverd, soms gaat het om gestandaardiseerde diensten waar ook para-professionals een belangrijke rol kunnen spelen.


27

Onderstaande lijst geeft een overzicht van de belangrijkste branches (in volgorde van omvang) die samen de professionele dienstverlening vormen. Bij elkaar gaat het om meer dan 100.000 bedrijven en circa 750.000 professionals. De gehele sector is in tien jaar tijd meer dan verdubbeld in aantal professionals en bedrijven. Zelfstandig werkende professionals zijn goed voor 70% van het totaal. De totale omzet in deze sector vormt ongeveer € 70 miljard per jaar. Deze omzet levert een bijdrage van 10-15% aan ons bruto binnenlands product (Kwakman 2007).

Branches van professionele dienstverlening • ICT-consultancy • D etachering van hoger opgeleiden • Ingenieurs en architecten • Organisatieadvies • F inancieel en fiscaal advies • Bedrijfsopleiding en training • Research • Reclame en PR • J uridisch advies • Arbo-advies • Markt- en opinieondezoek • Werving en selectie

Trends en ontwikkelingen De ontwikkelingen in de sector laten zich beschrijven aan de hand van zeven sterk met elkaar samenhangende trends die hieronder kort worden weergegeven (Kwakman 2007, Nyenrode 2010, Kwakman en Zomerdijk 2011).

1. Concurrentie en prijsdruk Het aantal aanbieders van professionele diensten is enorm gegroeid. Veel diensten onderscheiden zich niet of nauwelijks van elkaar. Prijs wordt in die situatie een steeds belangrijker keuzecriterium. Er is daarnaast sprake van ‘commoditizering’, dat wil zeggen dat diensten meer gestandaardiseerd worden en productkenmerken gaan vertonen. Ook dat zet een druk op de prijzen die in een aantal situaties niet langer in een uurtarief worden uitgedrukt, maar in een vaste prijs of abonnement. Ten slotte zorgt het toenemend aanbod van zelfstandige professionals op de markt voor concurrentie en een daling van de inhuurtarieven.

2. Vragen van klanten wijzigen Klanten worden steeds kritischer bij het inkopen van diensten en professionaliseren hun inkoopfunctie. Op een aantal terreinen willen zij hun afhankelijkheid van externe professionals verkleinen, op andere gebieden willen ze meer resultaatgerichte afspraken maken. Door allerlei selfserviceconcepten nemen klanten activiteiten van dienstverleners over, door standaardisering dwingen klanten leveranciers van diensten om hun prijzen naar beneden bij te stellen. In een aantal situaties verwachten klanten meer diensten en service tegen steeds lagere prijzen.

3. Traditionele grenzen en monopolies vervagen Aan de aanbodkant zien we dat kantoren en bureaus op zoek zijn naar marktaandeel en zich richten op voor hen nieuwe doelgroepen en klanten, of diensten gaan aanbieden aan hun huidige klanten op het expertiseterrein van andere bureaus. Dit is bijvoorbeeld het geval met juridische diensten of consultancy. Tegelijk zien we

28


ook dat traditionele markten verdampen of met compleet andere diensten worden bediend. Technologie, in het bijzonder web-gebaseerde toepassingen, faciliteert dat kennis toegankelijk wordt en dat via innovatieve businessmodellen geld wordt verdiend.

4. Flexibilisering van de arbeidsmarkt Het percentage flexwerkers blijft stijgen en loopt richting 2012 op naar 30% van de beroepsbevolking. Deze flexibilisering is enerzijds het gevolg van de toenemende wens aan de kant van bedrijven en overheden om medewerkers in te zetten op het moment dat zij nodig zijn en de vaste bezetting dus zo klein mogelijk te houden. Anderzijds is sprake van een toenemend aantal personen dat kiest voor zelfstandig ondernemerschap. Het aantal zelfstandigen onder professionals is extreem groot en bedraagt circa 500.000 (zie hiervoor). Deze flexibilisering heeft effecten aan zowel de vraagkant als de aanbodkant.

5. Schaarste aan talent Het aantal afgestudeerden aan HBO- en WO-instellingen loopt (sterk) terug. Op een aantal gebieden is nu al een tekort zichtbaar (ICT, engineering, planologie). Door deze tekorten en de vraag naar toptalent is er sprake van een ‘war on talent’: een strijd om het beste talent uit de markt aan je te binden. Dit geldt zowel voor professionele dienstverleners als voor hun klanten. Tegelijkertijd kijkt een steeds groter deel van de nieuwe generaties die de arbeidsmarkt betreden anders naar werk en werkt men ook liever niet in een grote organisatie.

6. Toenemende internationale context De kennismarkt zal zich de komende jaren internationaliseren. Het werven van internationale opdrachten is voor professionele dienstverleners onderdeel van hun zoektocht naar nieuwe markten. Daarnaast besteden bedrijven activiteiten uit naar plekken in de wereld waar de kosten lager zijn. Ook klanten van dienstverleners met internationale ambitie vragen professionals om over de grenzen te kijken. En dan hebben we het nog niet over de kennisconcurrentie uit het buitenland, die voor een aantal disciplines opgeld doet.

7. Anders samenwerken in netwerken Social media en technologie maken het mogelijk dat bedrijven, professionals en kennis sneller met elkaar verbonden worden. Het werken op afstand en het nieuwe werken komen snel tot ontwikkeling. Professionals die zelfstandig werken vinden elkaar in virtuele communities van waaruit samenwerking mogelijk wordt. Bedrijven en overheden schakelen via virtuele marktplaatsen met kenniswerkers in binnen- en buitenland. Voor professionals maakt de afhankelijkheid om in een organisatie te werken plaats voor een zelfstandige positionering in de markt.

Drie soorten professionele dienstverlening Kwakman onderscheidt drie soorten professionele dienstverlening vanuit het perspectief van de klantvraag (Kwakman, 2007): • Strategisch advies: vraag naar denkkracht bij voor klanten unieke en complexe strategische opgaven die cruciaal zijn voor de huidige of toekomstige performance van de organisatie (bijv. reorganisatie of afslanking, nieuwe dienstverleningsconcepten of toekomstverkenningen). • Oplossingen: vraag naar in hoge mate gestandaardiseerde en gemodulariseerde kennisdiensten en combinaties van producten en diensten die een klant goed kan specificeren en zelf niet ‘in huis’ wil hebben of halen (bijv. opleidingen, e-HRMsysteem of accountantscontrole).


29

• Capaciteit: vraag naar functionele competenties om te voorzien in een tijdelijke behoefte of tekort aan kennis en competenties op een bepaald toepassings- of vak gebied (interim-professional, projectleider of inhoudelijk vakmak) Een verkennend onderzoek (Kwakman et al. 2007) onder grotere bedrijven laat zien dat van hun inkoopvolume voor diensten circa 10% strategisch advies uitmaakt en 90% oplossingen en capaciteit. In het ene geval was het aandeel oplossingen goed voor 60% en capaciteit 30%, soms bleek ook het omgekeerde het geval. (Kwakman, 2007). Onderzoekers verwachten dat onder meer door ‘commoditizing’ een verschuiving zal plaatsvinden van ‘strategisch advies‘ en ‘capaciteit’ naar ‘oplossingen’. Tegelijkertijd kan een groeiende behoefte ontstaan aan ‘capaciteit’ op die plaatsen waar in de arbeidsmarkt de komende jaren gaten zullen vallen (engineering, ICT, et cetera.). Voor ‘strategisch advies’ is een markt waar het gaat om nieuwe concepten voor dienstverlening, samenwerking, kostenbesparingen en het benutten van schaalvoordelen (Nyenrode 2010).

4.1.2 Interviews Tijdens de interviews is duidelijk geworden dat er nog geen goed gearticuleerde vraag bestaat naar de diensten van externe professionals. Hier overheerst de korte termijn van de bezuinigingen. De gesprekspartners verwachten dat bij private en publieke organisaties nieuwe organisatievormen en arbeidsvoorwaarden zullen ontstaan in het verlengde van de huidige ontwikkelingen rondom ZP-ers. Deze ontwikkelingen zullen ook gevolgen hebben voor de publieke sector.

Discussiepunten Er bestaan verschillende beelden over het soort dienstverlening waaraan opdracht gevers met name behoefte zullen hebben. Sommigen leggen het accent op specifieke kennis en expertise, anderen zien vooral een behoefte aan capaciteit. Ook bestaan er verschillende verwachtingen over het effect van de flexibele arbeidsmarkt en de toename van ZP-ers op de mogelijkheid om te voorzien in de behoefte aan capaciteit.

4.2 Aanpassen aan een sterk gewijzigde markt 4.2.1 Onderzoek Condities die toekomstige ontwikkelingen bepalen Volgens Kwakman is de toekomst van de sector professionele dienstverlening afhankelijk van een aantal condities: • de mate waarin organisaties dienstverlenende activiteiten willen blijven uitbesteden aan externe partijen: moeilijk te voorspellen; • het vermogen van professionele dienstverleners om hun productiviteit te verbeteren: schaalvergroting, consolidatie, toepassen technologie, procesoptimalisatie, samenwerking; • de besturing van professionele dienstverleners: het vermogen in te spelen op een kritischer en concurrerender markt, helder en onderscheidend profiel, relatie met strategische klanten, professionalisering van leiderschap en management (Kwakman, 2007).

Rol van advies- en managementbureaus Opdrachtgevers stellen andere eisen en leggen nieuwe accenten bij het inhuren of uitbesteden van advies en dienstverlening. Klanten vereisen meer vaardigheden en meer competenties en zijn in toenemende mate in staat daarop te selecteren (Plaisier, 2010). Kleinere bureaus maken deel uit van zogenoemde communities, een netwerk

30


van samenwerkende zelfstandige professionals, bureaus, bedrijven en kennisinstellingen. Deze communities vormen tevens ‘waardenetwerken’, over nationale grenzen heen, ten dienste van bedrijven, overheden, cliënten en burgers. De waarde van bureaus en professionals wordt bepaald door de rol die zij in dit waardenetwerk spelen. Zij zijn daarin spin in het web en aantrekkelijk vanwege hun visie, nieuwe concepten en strategische relaties met opdrachtgevers. En daardoor zijn zij aantrekkelijk om je als professional, collega-bureau en klant mee te verbinden. Of zij zijn een niche-speler op een bepaald (kennis)gebied en (strategische) toeleverancier in het netwerk (Nyenrode 2010).

De professionele dienstverlener van de toekomst Uitgaande van de hierboven geschreven trends in de markt, formuleert Kwakman (2007) zeven kenmerken van professionele dienstverleners die in deze sterk gewijzigde markt succesvol kunnen zijn. Deze kenmerken zijn: • Unieke reputatie in de markt: Er wordt gekozen voor specifieke markten, vraagstukken en diensten. Daardoor ontstaan unieke proposities en samenwerkingsrelaties met klanten en klantgroepen. Deze professionele dienstverlener heeft in zijn markt een sterk merk, heeft professionals en personal brand en legt nieuwe ideeën, concepten en diensten vast in labels. • Strategisch partnership: De professionele dienstverlener van de toekomst beschikt over sterke relaties met klanten die belangrijk zijn voor de verdere ontwikkeling van de organisatie, haar dienstverlening en professionals. Het relatiemanagement richt zich op de verbinding met klanten op strategisch niveau. • Differentiatie naar klantgroepen: De organisatie en teams daarbinnen richten zich op onderscheiden klantgroepen. Daarmee wordt recht gedaan aan behoeften om verschillend bediend te worden en aan onderscheiden business- en verdienmodellen. Naast op kennis of competenties gebaseerde teams zijn professionals ook altijd georganiseerd rond klanten. • Ondernemerschap en leiderschap op alle niveaus: Klanten staan centraal in het denken en doen van alle medewerkers. Professionals die zijn georganiseerd rond klanten nemen zelf verantwoordelijkheid voor acquisitie, relatiemanagement en marketing. Ondernemerschap is een kerncompetentie van alle professionals. Leiderschap vindt plaats vanuit de kern van deze teams. • Continue innovatie: Het voorop lopen in de ontwikkeling van hoogwaardige dienstverlening betekent investeren in nieuwe kennis, competenties en diensten en het betrekken van strategische klanten daarbij. Maar ook andere partijen in de keten, partners voor kennisontwikkeling en ICT-dienstverleners zijn hier onmisbare schakels. • Technologie voor je laten werken: Voor de interne communicatie en die met klanten en partners wordt optimaal gebruikgemaakt van de beschikbare technologie. Kennis over markten, concurrenten en klanten is beschikbaar en wordt gedeeld. Alle ondersteunende processen zijn webgebaseerd toegankelijk. • Community-gebaseerde organisatie: Als dienstverlener zoek je naar de ideale schaalgrootte, met daaromheen een flexibele schil van zelfstandige professionals. Waar nodig wordt samenwerking gezocht met andere dienstverleners om de eigen klanten beter te bedienen. In de community hebben ook kennisinstellingen en strategische klanten vanzelfsprekend een rol van betekenis.


31

4.2.2 Interviews De interviews sluiten aan bij de bovengenoemde onderzoeksresultaten. Verschillende gesprekspartners voorzien dat er in de komende tien jaar grote veranderingen gaan optreden in de wijze waarop de professionele dienstverleners zich organiseren. Een transitie van sturend naar faciliterend management. De relatie tussen management en de professionals die voor de organisatie werken verandert. Geen hiërarchische verhoudingen maar het realiseren van een veilige omgeving waarbinnen de profes sional kan acteren. Niet alleen de overheden maar ook de adviesbureaus gaan meer en meer bestaan uit een kleine kern met daarom een schil van excellente professionals die een strategische relatie hebben met de kern in plaats van een vast dienstverband.

4.3 Verandering in de relatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer 4.3.1 Onderzoek Inkoopproces bij de klant Aanbieders van professionele dienstverlening moeten leren omgaan met beter toe geruste klanten en professionele inkoopfuncties. De inkoopfunctie komt tussen de eigenlijke klant en de aanbieder te staan en vervult steeds meer de rol van intermediair tussen klant en aanbieder. Hoewel het inkopen van advies- en managementdiensten voor veel inkopers nieuw is en vraagt om een specifieke aanpak en vaardigheden van de inkoper, is de inkoopfunctie niet meer weg te denken in het contact tussen klant en aanbieder van advies- en managementdiensten (Reijniers, 2010). De professionalisering aan de inkoopkant doet tevens een grotere aanspraak op de verkoopvaardigheden van de aanbieders (Reijniers e.a., 2007). Aanbieders moeten het inkoopproces van de klantorganisatie leren accepteren en hanteren: zorgen dat ze op de short list komen, vaker offerte uitbrengen, maar ook selectief en kritisch zijn in de deelname aan het inkoopproces en tenders. De inkoopfunctie professionaliseert zich sterk op het gebied van dienstverlening. Hierdoor dreigt een leemte te ontstaan tussen inkoop en de aanbiedersmarkt. Het is derhalve noodzakelijk dat de aanbieders van professionele diensten zich ook in die richting gaan professionaliseren. ‘Een grootse maar noodzakelijke opgave voor de aanbiedersmarkt. Strategische positionering, marketing, accountmanagement, meerwaarde, focus, verkoop e.d.: ook voor de verkoop van professionele diensten zal het nooit meer zijn zoals voorheen. Inkoop professionaliseert en zodoende zal verkoop zich ook dienen te professionaliseren’ (Reijniers e.a., 2007).

Management van de relaties met de opdrachtgevers Voor aanbieders van advies-en managementdiensten wordt relatiemanagement steeds belangrijker als onderdeel van de strategie: het opbouwen, verdiepen en verstevigen van langdurige en waarde creërende relaties met als doel te beschikken over een geselecteerd en evenwichtig klantenbestand, ...(Kwakman en Burgers, 2005). Gericht relatiemanagement betekent volgens Kwakman en Burgers ook kiezen voor belangrijke klanten, waarmee de aanbieder ‘blijvende wederzijdse toegevoegde waarde kan creëren’ ten koste van minder belangrijke klanten en het acquireren van nieuwe klanten. Kwakman en Zomerdijk formuleren onderstaande adviezen voor professionele dienstverleners om een rol van betekenis te kunnen spelen bij de opgaven waar de overheid voor staat (Kwakman en Zomerdijk, 2011).

32


Ontwikkelingen in de publieke sector en de rol van externe professionele dienstverleners Onder invloed van bezuinigingen is de overheid – lokaal, regionaal, landelijk – versneld aan het inzetten op een proces dat zich al langer voltrekt en dat moet resulteren in een compacte en flexibele overheidsorganisatie. Belangrijke kenmerken van deze ‘nieuwe’ overheid zijn: • krachtige regiefunctie op de kritieke taken: • concentratie van niet lokaal gebonden taken en activiteiten; • thema- en programmagerichte flexibele clusters; • grotere autonomie op lokaal niveau uit oogpunt van diversiteit; • professioneel inkoop- en contractmanagement op ontbrekende kennis en uitbestede taken; • strategische allianties met externe partijen op basis van co-makership. Grofweg zijn er op drie fronten uitdagingen voor professionele dienstverleners: overheidsorganisaties helpen met het transitieproces, participeren in de uitvoering van publieke beleids- en beheertaken en bijdragen aan structurele efficiencyverbetering en beleidseffectiviteit. Van externe bureaus en professionals die hier een rol van betekenis willen vervullen, mag worden verwacht dat zij met hun dienstverlening meebewegen. En dat betekent bijvoorbeeld dat zij: • waarachtig kiezen voor de publieke zaak en daar ook hun commitment, keuze voor beleidsterreinen en vraagstukken, het niveau van relatiemanagement en de tarieven op afstemmen; • d e strategische vraagstukken van ‘de’ overheid kennen, erkennen en herkennen en daarover met de juiste gesprekspartners binnen en buiten de overheid in gesprek zijn; • e en visie ontwikkelen op deze ‘nieuwe’ overheid, nieuwe concepten ontwikkelen voor organisatie, processen en samenwerking, daarbij gebruikmakend van nationale en internationale best practices; • o ver financiële middelen beschikken om mee te investeren dan wel initiatiefnemer te zijn in projecten en oplossingen die de overheid nodig heeft maar niet langer zelf initieert; • m eerwaarde bieden door vragen en partijen te verbinden, schaalvoordelen te benutten, samenwerking op gang weten te brengen; • z elf ook flexibel en themagericht zijn, de goede zp’ers en collega-bureaus aan zich weten te verbinden en naast specialisaties ook interdisciplinair en integratief kunnen werken. Uit: Kwakman en Zomerdijk, 2011


33

4.3.2 Interviews Een aantal gesprekspartners geeft aan dat de dienstverleners proactief kunnen inspelen op de vragen van de publieke sector. Deze vragen zijn gerelateerd aan de maatschappelijke uitdagingen van onze tijd (demografische ontwikkelingen, het nieuwe werken, de ontwikkelingen in de zorg en de energievoorziening). Inspelen op de vraag van de opdrachtgever betekent het kiezen van en onderscheidende positionering op specifieke terreinen waar de publieke sector geen expertise in eigen huis zal gaan opbouwen. De dienstensector kan zijn eigen arbeidsproductiviteit verhogen (bijvoorbeeld door effectievere inzet van ICT-middelen) en een deel van deze kostenbesparingen bij de overheid terecht laten komen. Ten slotte kunnen dienstverleners de overheid helpen hun arbeidsproductiviteit te verhogen, waardoor duurzaam met minder ambtenaren diensten kunnen worden verleend aan de burger. In verschillende interviews is uitgesproken dat de adviesbureaus meer en meer ondernemerschap zullen tonen en zullen gaan investeren in de ontwikkeling van innovatieve methoden en technieken die inspelen op de publieke maatschappelijke vraagstukken van deze tijd die tot de kerntaken van de publieke sector kunnen worden gerekend.

Discussiepunten De huidige marktomstandigheden voor professionele dienstverleners zijn moeilijk. De vraag neemt af. Sommige gesprekspartners zien dit als een natuurlijk proces waardoor de minder goede bureaus uit de markt zullen verdwijnen. Andere gesprekspartners zijn van mening dat hierdoor vooral de bedrijven met ‘deep pockets’ zullen overleven. Veel gesprekspartners geven aan dat de rol van het traditionele adviesbureau voorbij is. Sommige gesprekspartners zijn van mening dat onderzoeksbureaus die vrijwel uitsluitend voor de overheid werken, zich ook met de private sector zouden moeten bezighouden. De kruisbestuiving die dan mogelijk wordt heeft gunstige effecten. Anderen vinden dat de adviesbureaus ook op de buitenlandse markten zouden moeten gaan werken. De gesprekspartners voorzien dat de advies- en managementbureaus zich in de komende jaren meer en meer zullen onderscheiden door excellente kennis op zeer specifieke gebieden. Sommige gesprekspartners zijn stelliger en voorzien dat strategische adviesbureaus die ook capaciteit blijven leveren, zich op een dood lopende weg bevinden.

34



35

36


5. Samenwerking tussen de publieke sector en externe professionele dienstverleners Dit hoofdstuk gaat in op de ontwikkeling van de samenwerking tussen de publieke sector en externe bureaus, rekening houdend met de verstandhouding en sentimenten over externe inhuur, de professionalisering van de publieke sector als opdrachtgever en de mogelijke vormen van samenwerking.

Stellingen voor de discussie • H et is noodzakelijk om de relatie tussen de publieke sector en de professionele dienstverlening niet te laten beheersen door het huidige sentiment over externe inhuur. • D e toekomstige relatie tussen de publieke sector en externe bureaus is gebaseerd op gelijkwaardigheid en wederzijdse afhankelijkheid. • D e huidige inkoop- en aanbestedingspraktijk moet zich ontwikkelen tot een professionele opdrachtgeversfunctie van de publieke sector. • Er zullen nieuwe samenwerkingsvormen ontstaan op basis van co-creatie en publiekprivate samenwerking.

5.1 Het sentiment over professionele dienstverleners en de publieke sector 5.1.1 Literatuur Binnen de publieke sector overheerst een negatief sentiment over inhuur van externe professionele dienstverleners. Dat blijkt onder meer uit de berichtgeving over het inhuren van een interim-korpschef voor de politie, waar dit rapport mee begon. Het blijkt ook de special van Binnenlands Bestuur over Consultancy van mei 2011. Koppen als ‘Adviseurs exit’, en ‘Surseance seizoen’ geven aan dat de publieke sector veel minder externen wil inhuren dan in het verleden en meer vertrouwen heeft in de mogelijkheid om de taken zonder externe hulp uit te voeren. Bestuurders en managers vinden dat er in het verleden te veel extern is ingehuurd en vooral tegen te hoge kosten in relatie tot het resultaat. Bij de bespreking van de rijksbegroting 2011 heeft onlangs nog een politieke partij in de Tweede Kamer de regering voorgesteld te stoppen met de inhuur van dure adviseurs. Er lijkt geen gesprek plaats te vinden tussen de publieke sector en de aanbieders over de toegevoegde waarde en de kosten van externe inhuur. Externe bureaus zijn op dit moment gedwongen hun personeelsbestand in te krimpen als gevolg van afnemende vraag in de markt. Het is onduidelijk hoe de relatie tussen de publieke sector en professionele dienstverleners er op termijn uit zal zien.


37

5.1.2 Interviews Uit de interviews komt naar voren dat het negatieve sentiment over externe inhuur wel begrijpelijk is in de huidige omstandigheden, maar dat het niet lang zo kan blijven. De externe inhuur is volgens de meeste gesprekspartners in het verleden doorgeschoten, de publieke sector heeft veelal externen ingehuurd terwijl dat niet strikt nodig was en er is een stevige discussie over de tarieven en de prijs-kwaliteit verhouding. Tegelijkertijd is er geen sprake van negatieve beelden over en weer tussen opdrachtgevers en opdrachtnemers. De verwachting bestaat dat het sentiment van ‘alle externen eruit’ op korte of middellange termijn zal verdwijnen. De publieke sector zal in de toekomst weer meer behoefte hebben aan externe professionals. Op langere termijn kan zelfs sprake zijn van een wederzijdse afhankelijkheidsrelatie, waarbij externe kennis en capaciteit noodzakelijk zijn voor het goed functioneren van de publieke sector.

Discussiepunten De meeste gesprekspartners geven aan dat de externe inhuur niet meer zo zal worden als vroeger. Opdrachtgevers zullen kritischer zijn over de kwaliteit en kosten van externe professionals. De relatie met externe bureaus wordt veel meer dan vroeger een relatie op basis van gelijkwaardigheid. Sommige gesprekspartners in de publieke sector voorzien geen goede toekomst voor een deel van de bureaus die nu voor de overheid werken. Naar mening van de gesprekspartners zullen bureaus hun kennis en ervaring moeten vergroten om effectief in te spelen op concrete behoeften bij de publieke sector. De overheid heeft grote behoefte aan specifieke deskundige kennis (ingenieurs, ICT experts, en dergelijke). Daarnaast is er ruimte voor dienstverleners die bovennormale capaciteit kunnen leveren voor de publieke sector.

5.2 De publieke sector als vragende partij 5.2.1 Achtergrond Als het gaat om professionele dienstverlening is de publieke sector primair inkoper van diensten. De inkoopfunctie heeft zich het afgelopen decennium sterk ontwikkeld. Inkopers slagen erin scherpe voorwaarden en tarieven uit te onderhandelen en daardoor de kosten van externe inhuur terug te brengen. Aanbestedingsprocedures worden gevolgd om veelal omvangrijke (mantel)overeenkomsten aan te gaan met diverse dienstverleners om de beschikbaarheid van gekwalificeerde externe professionals te waarborgen tegen scherpe tarieven. De professionalisering van de inkoopfunctie, zoals die in hoofdstuk 4 is beschreven, zal ook binnen de publieke sector steeds meer vorm en inhoud krijgen. Dat zal leiden tot een verschuiving van het accent op prijs naar de balans tussen prijs en toegevoegde waarde. In het kader van het plan voor de compacte rijksdienst wordt inkoopdeskundigheid gebundeld en worden inkooppunten geconcentreerd. Ook bij gemeenten en in regio’s vindt samenwerking en bundeling van inkoopexpertise plaats. Er ontstaan nieuwe mechanismen om externe deskundigheid en capaciteit in te kopen. In toenemende mate worden zelfstandige professionals (zp’ers) via ‘marktplaatsachtige’ systemen op het internet gezocht en geselecteerd. Aanbieders van professionele diensten spelen hierop in door opdrachtgevers te ondersteunen bij het vinden, werven, combineren en aansturen van groepen externe professionals.

5.2.2 Interviews De meeste gesprekspartners zijn van mening dat de wijze waarop de samenwerking tussen dienstverleners en de publieke sector tot stand komt aanpassingen behoeft. Het huidige systeem van aanbesteden is niet geschikt om te komen tot duurzame, structurele relaties. De inkoopfunctie zoals deze momenteel bestaat is doorgeschoten.

38


Discussiepunten De meeste gesprekspartners geven aan dat de huidige aanbestedingsregels zullen moeten veranderen om effectieve samenwerking tussen de publieke sector en professionele dienstverleners mogelijk te maken. Om goed te kunnen inkopen moet de overheid beschikken over goede kennis van de markt van aanbieders van professionele dienstverlening. Verschillende gesprekspartners geven aan dat de overheid laat zien dat ze in hoogconjunctuur te weinig kritisch inkoopt en in een laagconjunctuur te snel bezuinigt op de inzet van externe expertise. Zoals ook in de UK is gebleken, overheerst de prijs in Nederland bij de selectie van de professionele dienstverleners. Sommige gesprekspartners bepleiten een onafhankelijke externe beoordeling om vriendjespolitiek en belangenverstrengeling te bewaken en tegen te gaan in plaats van het hanteren van procedures waarin dit geborgd is. Meer transparantie en marktconformiteit in tarifering voor verleende diensten is noodzakelijk. Een aantal gesprekspartners adviseert om meer gebruik te maken van de kennis en ervaring bij (onafhankelijke) universiteiten en hogescholen.

5.3 Samenwerkingsvormen voor de toekomst 5.3.1 Achtergrond In hoofdstuk 3 is gesignaleerd, dat de impact van bezuinigingen in combinatie met schaarste in de toekomst zal leiden tot het zoeken naar nieuwe arrangementen en nieuwe werkvormen. De ‘traditionele’ inhuur van mensen tegen een vooraf overeengekomen tarief per uur of per dag zal in veel gevallen niet meer aansluiten bij de behoefte van de publieke sector. Nieuwe arrangementen kunnen betrekking hebben op samenwerking tussen publieke en private partijen bij de uitvoering van publieke taken. Dat kunnen vormen zijn van uitbesteding of outsourcing, waarbij externe partijen de levering van producten of diensten overnemen al dan niet met de daarbij behorende ‘sources’. Maar het kunnen ook vormen zijn van publiek-private-partnerships (PPS) of publieke ondernemingen, waarin publieke instellingen en private partijen deelnemen, met als doel publieke taken en publieke waarden met als doel publieke taken en publieke waarden te waarborgen.

5.3.2 Interviews Hoewel er op dit moment geen draagvlak is voor verdere privatisering en marktwerking, verwachten de meeste gesprekspartners dat vormen van co-creatie en publiekprivate samenwerking over tien jaar zullen zijn toegenomen. Voor de lange termijn is ook de verwachting dat het percentage externen ten opzichte van de eigen mensen in de publieke sector zal toenemen. Het onderscheid tussen ambtenaren in vaste dienst bij de publieke sector en externe professionele dienstverleners vervaagt. Er zal geen concurrentie zijn tussen ambtenaren enerzijds en externen anderzijds. Externen hebben daardoor de mogelijkheid een meer onafhankelijke positie in te nemen. De interviews bevestigen het beeld van duurzame veranderingen in de samenwerkingsrelatie tussen de publieke sector en aanbieders van professionele dienstverleners. Er is niet alleen sprake van een conjuncturele beweging in de vraag naar externe dienstverlening, in samenhang met tijdelijke sentimenten over kosten en toegevoegde waarde.


39

Discussiepunten Sommige gesprekspartners zien het als een voordeel als één aanbieder verschillende soorten diensten levert, zoals strategisch advies en capaciteit. Anderen vinden dat het beter is duidelijker onderscheid te maken tussen de rol van ‘uitzendbureau’ en de rol van ‘adviesbureau’. Sommige gesprekspartners bepleiten een verdergaande certificering van professionele dienstverleners. Professionele dienstverleners bieden niet alleen diensten aan om de overheden te helpen maar zijn steeds meer informatiebron over ontwikkelingen die zich in de samenleving voltrekken. In een situatie waarin externen bijdragen aan de uitvoering van overheidstaken blijft het van belang impliciete kennis te borgen en over te dragen.

40


Interviews De volgende personen hebben door middel van een interview bijgedragen aan dit onderzoek: • Prof.mr.dr. J.A. de Bruijn, hoogleraar Bestuurskunde, TU Delft • Drs. P.J. Buijtels, gemeentesecretaris Maastricht, voorzitter gemeentesecretarissen 100.000+ gemeenten, bestuurslid VNG • Mw. S. Faber, directeur, Provincie Groningen • Prof. dr. Th.W.A. Camps, bestuursvoorzitter Berenschot en hoogleraar Universteit van Tilburg • Drs. H. Feenstra, voorzitter Raad van Bestuur, Martini Ziekenhuis Groningen • D. Heerschop, lid van de hoofddirectie van de Dienst Jusitiële Instellingen (DJI): • Mr.drs. K. Kervezee, voorzitter PO-Raad • M. Meijs, gemeentesecretaris/algemeen directeur, gemeente Enschede, voorzitter Vereniging van Gemeentesecretarissen • Mr. R.J.J.M. Pans, voorzitter directieraad Vereniging van Nederlandse Gemeenten • Prof. dr. Ing. J. Reijniers MBA, hoogleraar Purchasing Management, Nyenrode Business Universiteit. • Prof.dr. P. Schnabel, directeur Sociaal- en Cultureel Planbureau (SCP) en universiteitshoogleraar aan de Universiteit van Utrecht • Drs. K. van der Steenhoven, directeur ABD TOP Consultants, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties • Drs. R. Steens, directeur GITP Interim Management, voorzitter Raad voor Interim Management (RIM) • Drs. R.M. Sterk, partner van Cordes Organisatie Advies & Ontwikkeling, voorzitter Raad van Organisatie-Adviesbureaus (ROA) • Prof. Dr. J. Strikwerda, hoogleraar Organisatieleer en Organisatieverandering aan de Universiteit van Amsterdam, en senior management consultant (partner) bij Nolan, Norton & Co • Prof.dr. J.J.M. Theeuwes, hoogleraar Toegepaste Economie aan de Vrije Universiteit, Amsterdam, directeur van Stichting Economische Onderzoek (SEO) • Prof.dr. M.J.W. van Twist, hoogleraar bestuurskunde, Erasmus Universiteit, Rotterdam • Prof.dr.mr. L. Witvliet, hoogleraar Interim Management, Nyenrode Business University • Drs. G B. van der Veen, directeur generaal Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS)


41

Literatuur Geraadpleegde literatuur • Binnenlands Bestuur, Special ‘De ambtenaar van straks’, 51/52 2010. • Binnenlands Bestuur, Special ‘Consultancy’, 21 mei 2011. • B MC; Goed Werkgeverschap, over de innovatieve verbinding van beleid, organisatie en HRM in het lokaal bestuur; 2010. • B MC, Outsourcing in de UK en DK, een korte verkenning, 2010. • Blond, Philip: The Ownership State, restoring excellence, innovation and ethos to the public services, ResPublica en Nesta, London, 2009. • Clark, Timothy en Fincham, Robin: New Perspective on the Management Advice Industry; Blackwell Publishers, Oxford, 2002. Boekbespreking in Consulting to Management, Volume 13, september 2002. • Czerniawska, Fiona; Management Consultancy in the 21st century, Mac Millan Business, London, 1999. • Czerniawska, Fiona, Client, manage that consultant!, in Consulting to Management, Volume 14, sept 2003. • Derickx, drs. C, De nieuwe ambtenaar, Generatie zonder grenzen, fd, maart 2011 pag. 35/41. • Doctors van Leeuwen. A. e.a., Een kwestie van uitvoering, vernieuwingsagenda voor de presenterende overheid, Initiatiefgroep Belgen doen het beter, 2003. • European Union, Service Innovation Yearbook 2009-2010, EU bookshop. • Gemeentesecretarissen van 100.000+ gemeenten; Sterke steden en evenwichtige overheidsfinanciën, een discussiebijdragen uit de kring van gemeentesecretarissen van 100.000+ gemeenten, 2010. • Goodijk, prof.dr.ir. R., Toezicht in semipublieke organisaties, Leren we van de misstanden?, Tilburg University, 2011. • Hoogerwerf, prof. dr. A. , Politiek als evenwichtskunst, Damon, Budel, 2003. • InOverheid.nl, VNU Uitgeverij, Hoeveel ambtenaren telt ons land (november 2010) en Wat is het salaris van ambtenaren (januari 2010). • www.kable.co.uk. Public Sector Outsourcing, the big picture to 2012, september 2007. • KPMG, Sourcing binnen de publieke sector, Placebo of Panacee, 2007. • Kwakman, F.E. en Burgers, J., Professionals en Relatiemanagement, durven kiezen voor klanten die waarde creëren, Academic Service, Den Haag, 2005. • Kwakman, prof.dr. F. E., The professional Service firm of the future, inaugurale rede, Nyenrode Universiteit; 2007 (a). • Kwakman, prof.dr. F.E. , De toekomst van professionals, Professionele dienstverlening in een veranderende markt, Academic Service, 2007 (b). • Kwakman, prof.dr. F.E., en Zomerdijk, drs. C.J., De ondernemende professional; ondernemerschap als antwoord op de veranderende markt van professionele dienstverlening, Van Duuren Management, 2011 (ter perse). • Nyenrode, Business University, Rondetafelbijeenkomst, De toekomst van de professionale dienstverlening, 2010. • Lane, Jan-Erik, red, Public Sector Reform, Rationale, Trends and Problems, Sage, London, 1997. • Management Team; Lang leve de flexibele schil!; HR Special, 10 juni 2011. • Molenaar, C., Theater Zonder Regisseur, hoe gemeenten veranderen onder invloed van ICT, BMC, 2009. • Plasier, M., Coping with the future, Management challenges for improving firm performance in a new business landscape, Nyenrode Universiteit, 2010. • Raad voor het Openbaar Bestuur, Het einde van het blauwdrukdenken, naar een nieuwe inrichting van het openbaar bestuur, 2010.

42


• Reijniers, J.J.A.M., Inhuur van personeel: maar wel met juiste expertise, presentatie Nyenrode Universiteit, 2010. • Reijniers, J.J.A.M., Kwakman, F.E., Plasier, M., & Zomerdijk, C.J. Concurreren met professionele diensten, ING Economisch Bureau, 2007. • Schwalb, Lilian und Walk, Heike (Hrsg), Local Governance, mehr Transparenz und Bürgernähe?; VS Verlag, 2007. • Staute, Jörg, Het Consultancy rapport, over falende managers en inhalige adviseurs, Addison Wesley Longman, 1996. • The Guardian, Philip Blond, the man who wrote Camerons mood music, 8 augustus 2009 • VNG, Vereniging van Nederlandse Gemeenten, Professionele gemeenten,Visie 2015 (rapportage commissie Jorritsma), Den Haag, 2005. • VNG, Wil tot Verschil, Gemeenten in 2015, rapportage van de commissie Toekomst Lokaal Bestuur, Den Haag, 2006. • VNG, Thorbecke 2.0, naar een vernieuwde Nederlandse overheid, discussienota, 2010. • VNG, Burgerzaken en Dienstverlening, agenda voor een dialoog, 2011. • Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), Het borgen van het publiek belang, 2001.

Colofon Tekst: Prof dr. F.E. Kwakman, Nyenrode Business Universiteit Prof. dr. ir. L.J.M. Nieuwenhuis, Universiteit Twente Ir. C. Molenaar, BMC

Vormgeving en opmaak: Mooijekind ontwerpers, Loenen (Gld)

Deze uitgave wordt u aangeboden door:


43

Smallepad 34 3811 MG Amersfoort P osta d r es

Postbus 490 3800 AL Amersfoort t e l e fo o n

033 - 496 52 00 internet

www.bmc.nl

De publieke sector en externe bureaus: Het debat over de toekomst. Discussiepaper

Recommend Documents