De moeizame slag om het publiek vertrouwen
8. Overheidscommunicatie en ICT - In de rol van regisseur en samenwerkingspartner
De moeizame slag om het publiek vertrouwen Inhoudsopgave Inleiding 1. Op het breukvlak van twee millennia / De omgeving van de overheidscommunicatie tussen 1995 en 2010 2. Het Rijk krijgt een nieuw gezicht / Naar een kabinetsbrede beleidspresentatie en een rijksbrede huisstijl 3. Het normenkader van de overheidsvoorlichters / Van principia naar uitgangspunten 4. Openheid en openbaarheid, sleutels tot publiek vertrouwen 5. De burger op het netvlies van de overheid / Het effect van de Factor C op beleidsvorming 6. Postbus 51-spots / Monumenten van overheidscommunicatie 7. Van getrapte naar rechtstreeks overheidscommunicatie / Veranderingen in de relatie met de media
2
8. Overheidsvoorlichting en ICT / Regisseur en samenwerkingspartner o Inleiding o De eerste avances o Overheid begint met een achterstand o Commissie-Wallage o Bezuinigen met behulp van ICT o Overheidscommunicatie Nieuwe Stijl ONS Rumoer rondom CMS-selectie Het betere als vijand van het goede Audit op beveiliging ‘Lekker snel’ o Rijksportaal en digitale nieuwsvoorziening o Communicatie als samenwerkingspartner van de e-Overheid Uitgenodigd in het hart van het ICT-beleid Meedenken bij Financiën Interdepartementale samenwerkingspartner Nationaal Urgentie Programma wordt Nationaal Uitvoerings Programma Prikkelende praktijk observaties + De rol van BZK + Opdrachtgeverschap en opdrachtnemerschap + Aandacht van Secretarissen-generaal o Nabeschouwing o Bijlage 08-01 – Aanbevelingen Commissie-Docters van Leeuwen 9. Voorlichting over Europa in een veranderend klimaat / Een zachte landing voor de euro 10. Onderweg naar de ideale directie Communicatie Nawoord / De balans opmaken Dankwoord
3
8. Overheidscommunicatie en ICT - In de rol van regisseur en samenwerkingspartner
Inleiding Overheid en ICT is een slecht huwelijk. Met enige regelmaat wordt deze stelling betrokken als er opnieuw een ICT-project van de overheid is vertraagd, uit het budget gelopen, of volledig mislukt. Die constatering is om een dubbele reden pijnlijk. Allereerst hebben de rijksoverheid en alle andere overheden zich volledig afhankelijk gemaakt van de digitalisering. De verbetering van de dienstverlening tegen beduidend lagere kosten, die wordt nagestreefd, is volstrekt onhaalbaar zonder digitale hulpmiddelen. Daarnaast gaat het ook om het vertrouwen van burgers in het vermogen van hun overheid om de eigen bedrijfsvoering op orde te krijgen. Nieuwe, verbeterde dienstverlening is om de haverklap aangekondigd, maar als de opleverdatum nadert moet niet zelden een vertraging worden gemeld. Vanuit de invalshoek van de overheidscommunicatie zijn die teleurstellende ervaringen van belang. De overheidsvoorlichters zijn er net als anderen slachtoffer van. Hun gereedschapskist bestaat immers uit tal van digitale hulpmiddelen. Daarnaast worden zij ermee geconfronteerd dat de trage vorderingen van de digitalisering bij de overheid het publiek vertrouwen aantast. Heeft de overheid haar bedrijfsvoering wel op orde, is de vraag die menigmaal aan hen wordt voorgelegd. Het antwoord moet van andere echelons binnen de overheid komen. Maar actief meedenken over de oorzaken en meehelpen aan de oplossing van de achterliggende problemen, kan geen kwaad. Het voorkomen van herhaling van incidenten, die veel aandacht krijgen in de publiciteit, past in de professionele instelling van voorlichters. In het model van overheidscommunicatie worden professionele voorlichters in de rol van ‘projectleider’ bijgestaan door tal van ‘samenwerkingspartners’. Inhoudelijk ondervinden zij de medewerking van hun collega’s op de beleidsafdelingen. Bij het slaan van een brug tussen hun ‘opdrachtgevers’ en de ‘klanten’ wordt een beroep gedaan op onder andere de journalistiek. In hun dagelijkse werkzaamheden zijn ze steeds afhankelijker geworden van digitale hulpmiddelen. Traditionele hulpmiddelen als potlood en papier, telefoon, telex en telefax zijn daardoor naar de achtergrond gedrongen of soms zelfs helemaal uit beeld verdwenen. De afhankelijkheid van de ‘samenwerkingspartners’ in de ICT is enorm groot geworden. Zij zijn verantwoordelijk voor ‘het hoe van de
4
automatisering’, daarin ligt hun expertise. Als belangrijke afnemer van hun diensten bepalen voorlichters mede ‘het wat van de automatisering’. De rolverdeling is duidelijk. Het terrein van samenwerking is echter niet alleen nieuw maar ook nog eens volop in beweging. Het is een moeizaam zoeken naar de beste vormen van samenwerking.
Over dit hoofdstuk Het tweede Paarse kabinet maakt zich in 2001 op voor belangrijke ontwikkelingen die in het nieuwe millennium worden verwacht. Er verschijnen bijna gelijktijdig rapporten over ICT en overheid en over de toekomst van de overheidscommunicatie. Die rapporten kennen een behoorlijke overlap. De digitale vaardigheid van de overheid dient onder meer tot uitdrukking te komen in het benutten van de digitale mogelijkheden in de communicatie met de samenleving. De ICT en de vernieuwing van de overheidscommunicatie staan gelijk aan de start. De vorderingen van beide gaan echter niet in gelijk tempo. In dit hoofdstuk wordt in het bijzonder gekeken naar de ontwikkeling en inzet van ICT in de communicatie. Ingezoomd wordt op de gelijktijdige bouw van www.rijksoverheid.nl en van Rijksportaal. Bij de eerste hebben de overheidsvoorlichters de regie. Bij Rijksportaal ligt de regie bij BZK en zijn de overheidsvoorlichters ‘samenwerkingspartner’. De vergelijking biedt zicht op de succes- en faalfactoren van de ICTontwikkeling binnen de overheid.
De eerste avances De Paarse coalitie onderkent op de drempel van het nieuwe millennium de betekenis van de ICTontwikkeling. Minister Roger van Boxtel krijgt naast het Grote Steden- en Integratiebeleid ook expliciet overheidsinformatiebeleid onder zijn hoede. Hij maakt de eerste bewuste avances en streeft een bewuste relatie na die moet leiden tot de ontwikkeling van de eOverheid, binnen het Rijk en daarbuiten. Om hem daarover te adviseren stelt hij de commissieDocters van Leeuwen1 in. De commissie onderkent anno 2001 dat er binnen de overheid al tal van digitaliseringsontwikkelingen gaande zijn. “De overheid heeft gebruik gemaakt van de toegenomen ICT-mogelijkheden door te investeren in het automatiseren van werkprocessen en het verstrekken van elektronische informatie via websites. Er zijn grote informatiesystemen gebouwd en veel routinewerk is geautomatiseerd. Het internet wordt volop gebruikt in ambtelijke
1
De commissie-Doctors van Leeuwen heet voluit ‘Eenmalige Adviescommissie ICT en
Overheid’. In september 2001 brengt zij rapport uit.
5
organisaties en het emailverkeer tussen ambtenaren onderling en met burgers is sterk toegenomen. Er is een centrale toegang tot overheidsinformatie via www.overheid.nl en er vinden discussies plaats. Naar schatting heeft driekwart van alle Nederlandse overheidsorganisaties een eigen website.”i Het mag echter van de commissie allemaal in een wat hoger tempo, een slagje ambitieuzer en wat samenhangender. “De commissie doet een aantal aanbevelingen die tot nieuwe relaties tussen burgers en overheid moeten leiden en tot een nieuwe overheidsorganisatie. Zo moet de fysieke, intellectuele en financiële toegang van burgers tot de informatiemaatschappij worden gegarandeerd, zodat zij hun rol daarin kunnen vervullen. Als deze aanbevelingen worden overgenomen kan de sluipende crisis worden gestopt en wordt de noodzakelijke basis gelegd voor een gezonde samenwerking tussen burgers en overheid in de informatiemaatschappij.”ii Overheid begint met een achterstand In weerwil van de waarneming van de Commissie-Docters van Leeuwen loopt het Rijk rond de eeuwwisseling met zijn ICT-voorzieningen fors achter op de samenleving. Anno 1999 is – in ieder geval bij Financiën - de spreiding van computers gelimiteerd, is het netwerkprogramma gebrekkig, zijn het besturingsen office-programma niet up-to-date en is aansluiting op internet slechts mogelijk via enkele ‘stand alone’ machines van medewerkers die de website verzorgen. Financiën heeft een voor die tijd redelijk verzorgde website en onderscheidt zich daarmee van veel andere departementen. Alle brieven, beleidsvoorstellen en wetsontwerpen die aan de Tweede Kamer bijvoorbeeld worden verstuurd, zijn goedgeordend op de website terug te vinden. Maar vanuit de werkplek kan geen enkele Financiën-medewerker erbij. De nieuwe secretaris-generaal die in het voorjaar van 1999 bij Financiën aantreedt heeft snel door dat de ICT-voorzieningen zijn achtergebleven en zet een inhaalprogramma voor de kantoorautomatisering in. Binnen twee jaar is Financiën in dit opzicht bij de tijd. Dat kan dan nog niet gezegd worden van de Belastingdienst. Net als het kerndepartement met de website loopt ze met de belastingdiskette aardig in de pas in de dienstverlening aan burgers. Maar voor de eigen medewerkers blijft het lang onmogelijk te e-mailen. De aanbevelingen van de commissie-Docters Van Leeuwen richten zich op nieuwe verhoudingen tussen overheid, burgers en bedrijven. Van Boxtel, een minister
6
van D66-huize, stimuleert op basis daarvan activiteiten om de dienstverlening aan burgers te vernieuwen, maar ook om de bedrijfsvoering binnen het rijk met behulp van ICT te verbeteren. Voor de communicatiediscipline is met name de aanbeveling van ‘Docters van Leeuwen’ van belang, waarin wordt gesteld dat ‘alle overheidsinformatie dient te worden gepubliceerd op het internet, ondersteund door een veelheid aan publieke zoekmachines en helpdesks met dezelfde functionaliteit.’iii Commissie-Wallage Gelijktijdig met de commissie-Docters van Leeuwen ontwikkelt de commissieWallage vergelijkbare aanbevelingen voor de overheidscommunicatie, waarin een grote rol wordt toegekend aan ICT. Zo worden de nieuwe mogelijkheden van openbaarmaking van beleidsvoornemens onder meer ten behoeve van interactieve beleidsvorming benadrukt.iv ‘Docters van Leeuwen’ spreekt van alle overheidsinformatie ‘op internet’, centraal toegankelijk via www.overheid.nl. ‘Wallage’ koppelt er een doelstelling aan. “De onderlinge samenhang van de verschillende onderdelen van het regeringsbeleid kan alleen duidelijk worden als de informatie gebundeld vanaf één (regerings)site wordt aangeboden.”v Bovendien schetst ‘Wallage’ enkele perspectieven. “Dagelijkse ‘e–zines’ met het actuele nieuws zijn een onmisbare aanvulling op de nieuwsvoorziening via de website. Ook informatie van de wekelijkse persconferentie van de minister– president zou naar het oordeel van de Commissie via de regeringswebsite beschikbaar moeten zijn.”vi Die aanbevelingen vallen bij de VoRa op vruchtbare bodem. De commissie-Wallage begrijpt dat ambities niet gratis zijn. Ministeries krijgen hiervoor genoeg mensen en geld, beveelt zij aan.vii “De invoering van de 16 aanbevelingen kan niet zonder een investering van 0,5 miljard gulden per jaar.”viii In feite bevindt het Rijk zich in een structurele bezuinigingsoperatie. De middelen lijken onder Paars II wat ruimer dan eerder, er wordt zelfs gesproken van ‘over de plinten klotsen’ van overheidsgeld, maar dat neemt niet weg dat de hand op de knip wordt gehouden. Sterker nog, tot dan toe lopen - ondanks de enorme potentie van de digitalisering - alle ICT-projecten gewoon mee in de bezuinigingen volgens de kaasschaafmethode. De oproep van Wallage wordt genegeerd. Maar de houding van de regering verandert op basis van de adviezen van ‘Docters Van Leeuwen’ en ‘Wallage’ wel. Het kabinet-Balkenende II (20032006) onderkent dat er niet bezuinigd moet worden op ICT, maar dat er met
7
behulp van digitalisering heel veel in tal van onderdelen van de dienstverlening en de bedrijfsvoering van het Rijk kan worden bezuinigd. “Een takenoperatie, waarin regelgeving, staand beleid en organisatie van de rijksdienst ter hand worden genomen, is nodig. (…) Bij de uitvoering van de rijkstaken zal meer en beter gebruik worden gemaakt van ICT.”ix Het is voor alle onderdelen van de overheid het signaal om een versnelling aan te brengen in de ontwikkeling van de ICT-ondersteuning bij beleidsontwikkeling en dienstverlening. Helaas is de coördinatie ervan gebrekkig. De gevolgen daarvan worden jaren later zichtbaar. Bezuinigen met behulp van ICT De aanbevelingen van de commissies-‘Docters van Leeuwen’ en ‘-Wallage’ zijn allereerst een bevestiging voor de VoRa, dat de departementen met hun websites op de goede weg zijn. De uitwerking van de aanbevelingen van met name de commissie-Wallage geeft daaraan vanaf het najaar van 2001 een verdere impuls.x Eén ervan betreft het duwtje in de rug van de ontwikkeling van een eigen ‘portal’ voor overheidscommunicatie2. Minstens zo belangrijk is de impuls aan de reeds bestaande VoRa-werkgroep Gemeenschappelijk Webbeleid. De departementale webmasters pakken met elkaar constructief de uitdagingen op, die door de commissies zijn aangereikt. Hun samenwerking wordt intensiever. Enthousiast wordt gezocht naar gemeenschappelijke antwoorden voor gemeenschappelijke vragen. Het grotere belang van hun werk wordt uitgedrukt in een nieuwe naamgeving: de Commissie Nieuwe Media (CNM). De opeenvolgende regeringen-Balkenende zien zich gedwongen steeds nieuwe bezuinigingsoperaties aan te kondigen. De communicatiediscipline blijft daarbij niet ongemoeid. Binnen de VoRa vinden de directeuren Communicatie elkaar in deze situaties al snel op een gemeenschappelijke aanpak. Wanneer de bezuinigingen op communicatie uitsluitend binnen het domein van de departementen worden doorgevoerd, het gaat om 25 tot 30 procent van het budget, dan zal er een algehele kaalslag plaatsvinden, waar de burger als klant en de politieke leiding als opdrachtgever niet echt gelukkig van zullen worden. De SG’s accepteren steeds de VoRa-lijn waarin de belofte is verwerkt dat een vergroting van de gemeenschappelijke activiteiten de vermindering van
De ontwikkeling van eigen websites, van eigen kanalen voor de overheidsvoorlichting, is beschreven in Hoofdstuk 7 – De relatie met de media 2
8
departementale inspanningen compenseren. Per saldo hoeven klant en opdrachtgever daar niet minder van te worden. Om strategische redenen bevordert de VoRa de instelling van ‘brede commissies’ om het draagvlak voor eventuele vernieuwingen te versterken. Binnen het kader van de rijksbrede takenanalyse, die het kabinet-Balkende II (2003-2006) in het streven naar een ‘Andere Overheid’ stimuleert, wordt in 2004 de Gemengde commissie communicatie (verder de Commissie-Wolffensperger) ingesteld. Die brengt in mei 2005 zijn eindrapport ’50 aanbevelingen voor communicatie met en door een Andere Overheid’ uit.xi Bij het aantreden van het kabinetBalkenende IV in 2007 is het motto van de bezuinigingsoperatie ‘Vernieuwing Rijksdienst’, die is gebaseerd op het rapport ‘De verkokering voorbij’, dat door de SG ’s aan de vooravond van kabinetsformatie is uitgebracht. Naar aanleiding daarvan wordt door SGO en VoRa de ‘Taskforce invulling taakstelling communicatiediscipline’ opgericht. Voorzitter daarvan wordt Wim Kuijken, die dan voorzitter is van het Secretarissen-Generaal Overleg (SGO). ‘Wolffensperger’ bouwt nadrukkelijk voort op ‘Wallage’. De commissie onder leiding van oud-NOS-voorzitter Gerrit Jan Wolffensperger stelt vast dat wel aan de uitvoering is begonnen, maar dat die nog niet erg is gevorderd. “De commissie dringt aan op het voortvarend en snel implementeren van de aanbevelingen van de Commissie Wallage ter zake van transparantie en het openbaar maken van informatie. Zo is de aanbeveling alle beschikbare overheidsinformatie via internet toegankelijk te maken nog niet gerealiseerd. Op het pleidooi ook over niet aanvaard beleid te communiceren wordt in de praktijk nog terughoudend gereageerd.”xii Tussen de 50 aanbevelingen bevinden zich nadere toespitsingen van de activiteiten op internet. Zo wordt er een pleidooi gevoerd voor het aanbieden van overheidsinformatie in de vorm van dossiers die ‘meegroeien’ en ‘meekleuren’ met de fase waarin de beleidsontwikkeling zich bevindt. “De commissie meent dat zulke dossiers niet eenzijdig mogen zijn: ook de argumenten van tegenstanders moeten, voor zover die aan de overheid kenbaar zijn gemaakt, in het dossier worden opgenomen. Waar nodig kan door middel van links naar de standpunten van andere partijen worden verwezen.””xiii Daarnaast schuwt de commissie de deelname van ambtenaren in het publieke debat op internet niet, zij het onder enkele voorwaarden. “Beleidsambtenaren kunnen bijvoorbeeld via
9
voor hen relevante nieuwsgroepen en ‘chatboxen’ op internet zich rechtstreeks mengen in discussies van groepen burgers over bepaalde thema’s. Hierbij is een cruciale randvoorwaarde dat de ambtenaren duidelijk herkenbaar zijn als beleidsambtenaar van een departement. En uiteraard dienen zij te beschikken over de nodige communicatieve vaardigheden.”xiv Een laatste concrete aanbeveling van de commissie is binnen de bestaande media-analyse ook internet weblogs, nieuwsgroepen) te betrekken.xv Bloggende bewindslieden zijn er al als ‘Wolffensperger’ zijn aanbevelingen doet3. Twitteren schiet pas in het laatste kabinet-Balkenende wortel onder de bewindslieden. Voor bloggende en twitterende ambtenaren in de geest van de aanbevelingen van ‘Wolffensperger’ is het nog wat te vroeg. De ambtelijke context biedt daarvoor geen ruimte. De afstandelijke opstelling van topambtenaren ten aanzien van digitalisering speelt hierbij een rol. Onder hen zijn weinig mensen die zelf hun e-mails lezen, ze hebben immers een secretaresse die ze kunnen uitprinten. Ook bestaat er onder hen een angst voor het onbekende nieuwe. Ze kunnen zich er niet over heen zetten, waarbij de dan al grote financiële missers met ICT in het algemeen natuurlijk niet echt helpen.xvi Om van de risico’s van deelname van ambtenaren aan het publieke debat maar te zwijgen. Terwijl politici als Jacqueline Cramer (Milieu, PvdA), Camiel Eurlings (V&W, CDA) en Ab Klink (VWS, CDA) hun ambtenaren oproepen via internet deel te nemen aan het maatschappelijk debat over belangrijke dossiers op hun beleidsterreinen, is het SGO daar lange tijd zeer afhoudend in. Pas medio 2010 gaan ze overstag door in te stemmen met de uitgangspunten online communicatie die binnen de VoRa voor rijksambtenaren zijn opgesteld.xvii De uitwerking van de aanbevelingen van het rapport-Wolffensperger wordt ingehaald door de aankondiging van nieuwe verkiezingen, het wachten op een nieuw kabinet, met naar verwachting een nieuw bezuinigingsprogramma. Anders dan voorgaande keren hebben de Secretarissen-generaal zich onder leiding van SGO-voorzitter Wim Kuijken daar goed op voorbereid. In de nota ‘De verkokering voorbij’ wordt de grondslag gelegd voor het programma ‘Vernieuwing Rijksdienst’. Doelstelling van het programma is structurele bezuinigingen op de bedrijfsvoering van het Rijk te bewerkstelligen met een omvang van 750 miljoen Zie Hoofdstuk 7 – Van getrapte naar rechtstreekse overheidscommunicatie, veranderingen in de relatie met de media 3
10
euro, die ook moeten leiden tot 20 duizend minder rijksambtenaren. Een eenmalig budget van 500 miljoen is beschikbaar voor de verwezenlijking van alle bezuinigingsprojecten. Ook nu worden de voorlichters niet overgeslagen. De VoRa stelt kort na het aantreden van het kabinet-Balkenende IV weer een brede commissie in, ditmaal uitsluitend bestaande uit ambtenaren. Voor het voorzitterschap wordt SGOvoorzitter Kuijken benaderd. Hij leidt de commissie in hoog tempo naar een uitwerking in de vorm van vijf kansrijke projecten, die worden ondergebracht in het programma Overheidscommunicatie Nieuwe Stijl (ONS).xviii Drie van de projecten hebben een ICT-component: de rijksbrede corporate site, een rijksbreed intranet en een digitale nieuwsvoorziening. Overheidscommunicatie Nieuwe Stijl (ONS) Op weg naar www.rijksoverheid.nl Tot het najaar van 2008 trekken de departementen en het ONS-projectteam goed met elkaar op. Er wordt over de verschillende onderdelen van de te bouwen website stevig gebrainstormd. De uitkomsten ervan worden op de hoofdlijnen enthousiast onthaald. Maar dan is het tijd richtinggevende beslissingen te nemen. Daar gaan ook mensen zich mee bemoeien die het gemeenschappelijk denkproces van projectteammedewerkers en departementale specialisten niet hebben ondergaan. Het redactiemodel voor de website is de eerste krachtproef. Er ontbrandt een strijd over wie beslist over welke tekst er waar op de website komt, de nog te vormen centrale redactie of de departementale voorlichters. De tijd van de ontwikkeling van www.regering.nl lijkt terug. Met name degenen die niet aan de ontwikkeling van het voorstel hebben meegedaan blijken een ander beeld van de te bouwen website te hebben dan de makers ervan. Het projectteam ziet een website voor zich, die informatief is, die erop is gericht antwoord te geven op de vragen die de bezoekers aan de overheid stellen. Om zich daarin te kunnen verplaatsen zijn er zogenaamde ‘persona’s’ ontwikkeld, die staan voor burgers en professionals, die op enig moment iets van de rijksoverheid willen weten.xix Degenen die niet bij de voorbereiding betrokken zijn geweest, zien meer van het oude voor zich, waarbij het zendende belang van departementen en bewindslieden voorop staat. Het conflict wordt ook deze keer op constructieve wijze beslecht. Het redactiemodel is niet de laatste keer dat de emoties hoog oplopen. Voortgaande
11
het proces raken steeds meer disciplines binnen de departementale directies Communicatie bij de ontwikkeling van de website betrokken. De departementale ‘voorlichters’, ‘redacteuren’ en ‘webmasters’ vinden het enerzijds spannend mee te werken aan iets nieuws, maar willen anderzijds daarin graag de kroonjuwelen van hun eigen departementale website geïntegreerd zien. Om de inbreng enigszins te coördineren worden de verschillende aspecten eerst door het projectteam besproken met enkele betrokken medewerkers van departementen. Vervolgens komen ze formeel aan de orde in de Commissie Publiek Communicatie en Informatie (PCI) en de Commissie Nieuwe Media (CNM), waarin de departementen zijn vertegenwoordigd door respectievelijk de hoofden Communicatie-advies en de webmasters. Met inachtneming van hun inbreng worden de voorstellen uiteindelijk in de VoRa ter besluitvorming voorgelegd. Op gezette tijden is besloten tot gemeenschappelijke brainstorming en vergadering van PCI, CNM en VoRa. De emoties worden zo beteugeld en de voortgang wordt erin gehouden. Rumoer rondom CMS-selectie De tweede krachtproef voor de ontwikkeling van de website na het redactiemodel, is de selectie van een Content Management System (CMS). Het redactiemodel is een onderwerp dat volledig binnen het domein van de voorlichters ligt. Maar dat geldt niet direct voor de machinekamer van een website, het technisch fundament. Dat is minder vanzelfsprekend. Tussen het projectteam en de collega’s van de departementen is er geen verschil van mening. Op basis van hun ervaringen met CMS-en van de bestaande websites hebben zij een voorkeur voor een zogenaamd ‘open source’ CMS. Daar komt geen ingewikkelde aanbesteding aan te pas, want die kan zo ‘van internet worden geplukt’. Dat biedt de beste mogelijkheden de ontwikkeling en de aanpassing in eigen kring te laten plaatsvinden. Geen lastige leveranciers om je heen, die voor elke antwoord op een vraag rekeningen sturen. Die keuze valt na verschillende oriëntaties op CMS Hippo 7. Een belangrijke hobbel voor de verdere ontwikkeling van de website lijkt begin 2009 genomen. Kort na het besluit komt er een reactie vanuit de Interdepartementale Commissie
12
Chief Information Officers (ICCIO)4. Zij zijn er verbaasd over dat ze niet betrokken zijn geweest bij de selectie van het CMS. Zij zijn immers verantwoordelijk voor ’s Rijks informatiseringsbeleid. In het gesprek dat volgt botsen twee visies. Bij verschillende departementen, zoals Financiën en BZK, heeft de ICT-directie zich niet met de departementale website bemoeid. Die heeft zijn handen vol aan de ontwikkeling en het beheer van het departementale netwerk. Hun expertise is niet het probleem, die is in voldoende mate aanwezig. Het budget voor een eerste investering in de ontwikkeling van een website is ook niet het probleem. Dat is altijd wel aanwezig. Maar geld voor het voortdurende, noodzakelijke onderhoud en het bij de tijd houden, is er niet altijd. Daarnaast kunnen de directies ICT niet voldoen aan eisen als 24/7 beschikbaarheid. Belangrijke beslissingen worden immers vaak ’s avonds laat of in de weekenden genomen en die moeten dan wel direct op de website kunnen worden gemeld. Met marktpartijen is het makkelijker zaken doen. Die leveren wel 24/7 beschikbaarheid en constant onderhoud en upgrading van de systemen. Dat zit in de afgesproken prijs verwerkt. Daartegenover staat dat je om de zoveel jaar via een Europese aanbesteding een nieuwe leverancier moet zoeken, waar je niet altijd gelukkig van wordt. Bij een meerderheid van de departementen is de situatie echter anders. Met als gevolg dat aanpassingen aan websites afhankelijk zijn van medewerking van de ICTafdeling. Die is meestal buiten de normale kantooruren gesloten, ook voor het plaatsen van nieuwe berichten. Die moeten wachten tot maandag. In het gesprek met de vertegenwoordigers van het ICCIO wordt aangegeven dat het projectteam zich van geen kwaad bewust is. Tevens wordt beklemtoond dat het toch niet zo kan zijn dat bijvoorbeeld de besluiten van de ministerraad pas op maandagochtend kunnen worden geplaatst, als ze vrijdagmiddag laat worden vrijgegeven. De discussie wordt uiteindelijk niet hoger opgespeeld. Bij de ontwikkeling van de nieuwe website is erkend dat zowel ‘het hoe’ als ‘het wat’ tot de competentie van het projectteam behoort. Waarmee de weg vrij is de ontwikkeling van de website ter hand te nemen. Althans…
4
Interdepartementale Commissie Chief Information Officers (ICCIO) is het overlegorgaan van de departementale directeuren ICT
13
De keuze voor CMS Hippo 7 is in het wereldje van de ICT nieuws. Er zijn voorstanders, die blij zijn dat de rijksoverheid heeft gekozen voor ‘open source’. Te vaak is er slechts lippendienst aan bewezen. Maar er zijn ook tegenstanders, die menen dat het Rijk de Europese aanbestedingsregels heeft overtreden. Er komt een brief op poten van secretaris Peter van Schelven van Nederland ICT, de belangenorganisatie van ICT-ondernemingen. Een vervelend gesprek volgt. Van Schelven wil exact weten hoe de keuze tot stand is gekomen en eist alle onderliggende documenten. Bijzonder dreigend is, dat hij keer op keer laat doorschemeren dat mocht zijn organisatie, Nederland ICT, zijn overtuigd, het nog steeds mogelijk is dat individuele bedrijven het Rijk een proces aan doen. Dat kan hij niet verhinderen. Na toezending van de informatie blijft het lange tijd stil. Uiteindelijk komt er het bericht dat Nederland ICT de zaak laat rusten. De aanpassing van het CMS aan de wensen van het projectteam is dan al in volle gang. Daarbij wordt extra nauwgezet gekeken naar de Europese aanbestedingsregels als er er mensen of diensten moeten worden ingehuurd. De markt kijkt het projectteam immers op de vingers. De streefdata voor oplevering staan geen vertraging, als gevolg van processen over het niet naleven van aanbestedingsregels, toe. Gelukkig bestaan er op bijna alle terreinen zogenaamde ‘mandjes’ waar het projectteam een selectie uit kan maken. Die mandjes zijn eerder langs de weg van de Europese aanbesteding, waaraan vaak verscheidene departementen hebben deelgenomen, tot stand gekomen. Er moeten weliswaar nog steeds verschillende partijen worden benaderd, maar de administratieve rompslomp is beduidend minder. In een goede harmonie werken ‘eigen mensen’ en ‘huurlingen’ samen. Ze stimuleren elkaar enorm. Ook de hulptroepen voelen de energie van het unieke project. Het betere als vijand van het goede In de basisplanning voor de website is een eerste release voorzien voor het najaar van 2009. Dat wordt niet gered, tot ieders teleurstelling. Binnen de Stuurgroep wordt de vertraging welwillend besproken. Besloten wordt niet langer te gaan voor een 10. Een 6 of een 7 is ook voldoende. Anders wordt het betere de vijand van het goede. Het projectteam sputtert voor de vorm tegen. Daarin zitten geen aanhangers van de ‘zesjescultuur’, maar het begrijpt het realistische ervan. In december 2009 wordt een bèta-versie van de website opgeleverd, waardoor betrokkenen en belangstellenden van den verschillende departementen zich beter een beeld kunnen vormen. In het verlengde daarvan wordt een
14
releaseplanning gemaakt. Aan het eind van ieder kwartaal in 2010 zullen enkele departementale websites in het nieuwe www.rijksoverheid.nl worden opgenomen. Het projectteam volgt hierbij de metafoor van een ouderwetse trein: locomotief, eerste coupé, tweede coupé en achterbalkon. Deze planning geeft enige lucht, maar de spanning blijft. Op twee fronten moet er hard worden gebikkeld om met een mooie website te komen, waarbij ‘front end’ 'work around' oplossingen die 'back end'5 zijn aangebracht niet of nauwelijks merkbaar mogen zijn. Het CMS-ontwikkelteam gaat stevig in de slag met de beheerders van de websites van Algemene Zaken (minaz.nl, regering.nl en postbus51.nl), van OCW, van EZ en van VWS (minvws.nl en minjeugdengezin). Het redactieteam neemt de 'content' van de betreffende websites in bewerking. Bij de technische bouw van de website worden keuzes gemaakt, die inhouden dat enkele 'kroonjuwelen' van de oorspronkelijke departementale websites moeten sneuvelen. Vanwege het strakke tijdschema is het niet mogelijke ze allemaal in de website op te nemen. Bij de voorbereiding van de eerste release leidt dat al snel tot een conflict over de 'schoolvakantie widget' van de OCW-website en het 'clickable organisatieschema'6 van VWS. De collega's van die departementen strijden er met grote passie voor, maar moeten worden teleurgesteld. Uiteindelijk leggen ze zich bij het vonnis neer, nadat is toegezegd dat ze op het verlanglijstje komen voor verbetering van de website nadat die in volle omvang is opgeleverd. Vóór de lancering van www.rijksoverheid.nl is de pagina met de schoolvakanties de meest bezochte. Dat is nadien ook zo. Maar niemand heeft ooit geklaagd over het sneuvelen van de 'schoolvakantie widget', waarmee bijvoorbeeld onderwijsinstellingen automatisch de jaarlijkse veranderingen van de schoolvakanties op hun website kunnen aanbieden. Bij de oplevering van de teksten doen zich andere problemen voor. In de ontwikkeling van het redactiemodel zijn afspraken gemaakt over de presentatie Front-end - De “voorkant” van de website, datgene wat zichtbaar is voor bezoekers. Back-end - De “achterkant” van de website, de werkomgeving van de webbeheerders. Work around – Letterlijk ‘omleiding’, een ict-oplossing langs een omweg, niet merkbaar voor bezoekers. 6 Widget - Kleine applicatie die snel toegang geeft tot veelgevraagde informatie. Clickable organisatieschema – Illustratie waar bij het met de muis klikken op bepaalde onderdelen nadere informatie wordt geopend. 5
15
van de informatie. Uitgangspunt zijn de bezoekers, die worden onderverdeeld in publiek, professionals en pers. Zij willen informatie van de rijksoverheid, maar willen daarbij niet lastig gevallen worden door de departementsindeling. Te meer niet, omdat die met enige regelmaat op de schop wordt genomen. De informatie moet voorop staan, niet de specifieke afzender. De situatie van waaruit het projectteam vertrekt bestaat uit een groot aantal themagroepen met in totaal meer dan 1.100 dossiers. Daar zitten veel dubbelingen in, omdat op veel terreinen meer dan één ministerie actief is. Om de overzichtelijkheid en de toegankelijkheid te verbeteren wil de centrale redactie de themagroepen tot een hanteerbaar aantal terugbrengen en al werkende weg ook het aantal dossiers beperken. Al onderhandelende komen we uit op 20 themagroepen. Als de website wordt gelanceerd is het aantal van 1.100 dossiers tot 440 teruggebracht. Naast deze reductie vindt er een inhoudelijke kwaliteitsslag plaats. Ook de documenten in de dossiers moeten gericht zijn op de mogelijke ontvangers en niet de afzender voorop stellen. Allen bij de voorbereiding betrokken medewerkers kunnen zich van harte in deze omslag vinden. Maar als de dossiers gevuld moeten gaan worden, komen er beleidsambtenaren in beeld die dan voor het eerst worden geconfronteerd met deze benadering. Die hebben hieraan niet direct een boodschap. Niet weinigen vragen zich af waar de centrale redactie het lef vandaan haalt om aan hun teksten te sleutelen. De departementale redacteuren staan tussen twee vuren, de medewerkers van de centrale redactie en hun beleidscollega's. De opwinding doet zich later als enigszins potsierlijk voor. Zoals eerder de opwinding over de technische hoogstandjes van de oude websites, die niet mee gaan naar de nieuwe. Maar begin 2010 wordt dat anders beleefd. Mede tegen de achtergrond van de gelijktijdige ontwikkeling naar een 'shared service center', waar vanaf 1 januari 2011 de redactie en het technisch beheer en onderhoud moeten worden ondergebracht. Wie kan daarin mee?xx Het mengsel aan spanningen kan eenvoudig tot een complete mislukking leiden. Maar VoRa, Stuurgroep en op enig moment ook het SGO houden koers. Ze bieden hun eigen achterbannen geen ruimte voor het loslaten van de ingeslagen weg, zodat alle spanningen binnen het project tot een oplossing moeten komen. En dat lukt. Audit op beveiliging De beveiliging van de website is van het begin af aan een belangrijk aandachtspunt geweest. Al snel is het onderlinge dataverkeer, van de
16
departementen naar het content management systeem (CMS) en terug, ondergebracht bij de zogenaamde Haagse Ring, een beveiligd glasvezelwerk waarin alle departementen met elkaar zijn verbonden. Dat is redelijk eenvoudig. Maar het belangrijkste van een veilig netwerk zijn de ingang en de uitgang. Als daar de aandacht voor de veiligheid niet groot genoeg is, heb je niet zoveel aan de goed beschermde kabels. Garbage in, garbage out7. In de gedachtegang van het projectteam betekent dit dat slechts een beperkt aantal – geautoriseerde redacteuren van de departementen toegelaten worden. Het projectteam verwacht dat het plaatsen van nieuwsberichten en het toevoegen van teksten aan dossiers het werk is van daartoe aangewezen persvoorlichters en communicatieadviseurs. Maar die praktijk blijkt niet overal te bestaan. In enkele gevallen worden administratieve medewerk(st)ers opgegeven voor het plaatsen van content. Aan de uitgang, bij de servers waarop de website draait, doen zich ook spanningen voor. Uit het mandje van hostingpartijen is uiteindelijk de combinatie van Centric en NXS geselecteerd. Op hun servers wordt de website geïnstalleerd. Bij de eerste kennismaking laten deze leveranciers een goede indruk achter. Dat verandert echter als de datum dichterbij komt van de lancering van de eerste release. Afgesproken wordt dat er rond 1 maart een veiligheidsaudit zal worden gehouden. door het externe bureau Madison Ghurka8. Daartoe moeten medewerkers van dat bureau de kans krijgen in de keuken van de bedrijven te kijken. Zij moeten zich er goed van kunnen vergewissen dat alle beveiligingsaspecten de aandacht krijgen die ze verdienen. Dat stuit op bezwaren bij één van de twee. Later blijkt waarom. Er wordt daar nogal nonchalant met de beveiliging omgesprongen. In een escalatiegesprek wordt beklemtoond dat www.rijksoverheid.nl misschien niet de technisch meest uitdagende website van het land is en waarschijnlijk ook niet snel de meest bezochte zal gaan worden. Maar de website is wel een lekker hapje voor hackers, die graag een vlaggetje achter de voordeur ervan wil planten. En als koningin Beatrix onverwacht kort na de release datum haar aftreden wil aankondigen, dan moet het bezoek moeiteloos verwerkt kunnen worden. Of anderszins een DDOS-aanval kunnen
7
Garbage in, garbage out – ook wel GIGO – Een computersysteem dat met onjuiste gegevens wordt gevoed, zal met zekerheid foute resultaten genereren. 8 Madison Gurkha - adviesbureau dat organisaties ondersteunt bij het efficiënt identificeren, verminderen en voorkomen van (technische) IT-beveiligingsrisico's.
17
doorstaan. Ze worden er aan herinnerd dat de chatsessie die Willem-Alexander en Maxima kort voor hun huwelijk zouden hebben door enkele hackers is platgelegd.xxi Of dit 'klemmende beroep' indruk heeft gemaakt, is onhelder. Wellicht is de dreiging dat de hoofdaannemer aansprakelijk wordt gesteld voor eventuele wanprestaties van onderaannemers van meer belang geweest. De leveranciers gaan in ieder geval overstag voorafgaand aan de eerste release. Bij de volgende releases doen zich opnieuw vergelijkbare problemen voor. Het leidt er uiteindelijk toe dat er afscheid wordt genomen van de onderaannemer. ‘Lekker snel’ Op donderdag 31 maart 2010 moet het dan gebeuren. Ingetogen meldt het projectteam in een persbericht dat de eerste release live zal gaan en dat daarmee – gelijktijdig - enkele departementale websites uit de lucht gaan. Alle betrokkenen van het hele ONS-project worden uitgenodigd voor 'pannenbier', een van de bouw geleende traditie om stil te staan bij 'het bereiken van het hoogste punt'. Met zweet in de handen wordt de website uren voor het feest live gezet en in kleine kring uitgeprobeerd. Tegen lunchtijd krijgt minister-president Jan-Peter Balkenende op de kamer van DGRVD Henk Brons de primeur. Hij is immers hoofdverantwoordelijke voor de communicatie van de Rijksoverheid. Hij kijkt met belangstelling naar de demonstratie en gaat vervolgens zelf even surfen. Onderwijl krijgt hij enkele specifieke nieuwe puntjes van de website uitgelegd. Als hij op staat, zegt hij: ‘hij is lekker snel!’ En legt vervolgens uit dat voor zijn vrouw en dochter snelheid een belangrijk criterium is voor een website. Het projectteam is opgelucht met dit compliment. De officiële lancering kan met optimisme tegemoet worden gezien. Rijksportaal en digitale nieuwsvoorziening9 Bij de bouw van www.rijksoverheid.nl is het projectteam uiteindelijk vrij geweest in de keuze voor een CMS. De vragen over ‘hoe’ de website moet worden opgebouwd en ‘wat’ erop voor informatie moet worden geboden, worden binnen het projectteam beantwoord. Er vindt op de werkvloer – eerst in de Lange Houtstraat, later op Buitenhof 34 – een constante uitwisseling plaats van inzichten en ervaringen, tussen het ontwikkel- en het redactieteam. De fysieke Digitale nieuwsvoorziening – ook wel de electronische knipselkrant genoemd, biedt een overzicht van het belangrijkste nieuws uit dag-, week- en vakbladen. 9
18
afstanden zijn kort. En dat is zelfs bij de ontwikkeling van ICT-projecten behulpzaam. Het programma Vernieuwing Rijksdienst (VRD) kent tal van aspecten. ONS is daarvan een bescheiden hoofdstuk. Veel ambitieuzer is het ICT-hoofdstuk. Daarin zijn meer dan 30 ICT-projecten samengebracht onder de naam Digitale Werkomgeving Rijksdienst (DWR). De verschillende projecten zijn eerder onder Balkenende II gestart, maar niet of nauwelijks tot wasdom gekomen. Ieder kent een eigen beheersorganisatie, waarin steeds dezelfde personen elkaar in een andere rol treffen. De ene keer zijn ze projecteigenaar, de andere keer lid van een klankbordgroep, weer een andere keer lid van de klantenraad. In de praktijk zijn de projecten in een kluwen van organisatorische lijnen verstrikt geraakt. DWR beoogt ze een nieuwe kans te geven. Door deze projecten in een eenduidige en strakke organisatie samen te brengen moeten er wel resultaten kunnen worden geboekt. Moet er ook meer synergie kunnen worden ontwikkeld. Aan een projectorganisatie, eveneens met de naam DWR, wordt de uitvoering toevertrouwd. Het concept van de Digitale Werkomgeving Rijksdienst is een spin off van het gedachte-experiment dat binnen de Rijksgebouwendienst (RGD) is gestart. De RGD wil een programma van eisen opstellen voor een zogenaamde Rijks Werkplek (RWP), waar ambtenaren ongeacht het departement of dienst waartoe ze behoren zouden kunnen werken. De RGD begrijpt dat het niet alleen om de fysieke werkomgeving gaat. De ICT-faciliteiten zullen een belangrijk element van de RWP zijn. Ze nodigt daarom in de loop van 2006 enkele mensen uit die werkzaam zijn in de sfeer van bedrijfsvoering en de communicatie, om daarover bij Diner Thuis op de Raamweg in Den Haag te komen brainstormen. Van verschillende kanten wordt in de brainstorming aangegeven, dat de uitkomst ervan niet een lijstje kan zijn van alle naar vormen gebrachte wensen en gedachten. De meerwaarde van de brainstorm moet zitten in de samenhang die wordt aangebracht tussen de verschillende wensen. Om tot zo’n samenhang te komen is het nodig een beeld te vormen van de rijksambtenaar, die straks gebruik mag maken van de nieuwe werkplek. Wat verwachten rijksambtenaren in 2012 van hun werkplek? Allereerst kennen zij geen vaste werkplek, althans zijn zij in menig opzicht flexibel. Zij willen thuis en op dienstreis kunnen werken, zij willen op een ander departement kunnen werken, zij willen plaats en tijd onafhankelijk kunnen werken. En onder alle omstandigheden willen zij als ze zijn
19
ingelogd op hun computer hetzelfde bureaublad zien, dat hen als een soort van dashboard toegang verleent tot alle informatie en alle gereedschappen die zij voor hun werk nodig hebben. Vanuit deze visie moeten de verschillende naar voren gebrachte suggesties worden geordend en als in een fysiek bouwproject in de juiste volgorde worden ontwikkeld. In zo’n concept zijn de DWR-projecten geen verzameling willekeurige projecten, maar bouwstenen voor het plaats-entijd-onafhankelijk werken van flexibele ambtenaren. Niet alle van de oorspronkelijk meer dan 30 projecten worden aan het programma Vernieuwing Rijksdienst aan de DWR-projectorganisatie toevertrouwd. De ontwikkeling van een interdepartementaal intranet, Rijksportaal, en van een digitale nieuwsvoorziening worden aan ONS toebedeeld. De uitwerking ervan moet in samenwerking van DWR en ONS plaatsvinden. Vanuit DWR worden de scheidslijnen aan het begin van de samenwerking snel getrokken: “Jullie gaan over het ‘wat’, wij over het ‘hoe’”. Het ONS-team is daar laconiek onder. Het maakt duidelijk geen ambities te hebben in de ontwikkeling van de technische onderbouwing van Rijksportaal. Belangstellend wordt gevraagd wanneer er een CMS beschikbaar is. Dat blijkt, het is inmiddels eind 2008, nog niet op het prioriteitenlijstje van DWR te staan. Enkele maanden later, binnen ONS wordt inmiddels hard gewerkt aan de ontwikkeling van een zogenaamd ‘functioneel ontwerp’ voor Rijksportaal en de digitale nieuwsvoorziening, blijkt er nog steeds niets aan te zijn gedaan. Inmiddels is het ONS-team bezig met de ontwikkeling van CMS Hippo 7 voor de website. Aan DWR wordt gevraagd of dat wellicht ook een optie is voor Rijksportaal. Dat zal zo zijn voordelen hebben voor de mensen die ermee moeten werken. Die hoeven zich dan geen twee CMS-en eigen te maken. Concreet wordt voorgesteld ook bij Rijksportaal met Hippo te gaan werken, tenzij daar zwaarwegende bezwaren aankleven.xxii DWR neemt het in onderzoek. De uitkomst ervan is, dat het inderdaad zou kunnen. Maanden verstrijken, het wordt september en nog steeds is er door DWR geen CMS geselecteerd, laat staan in ontwikkeling genomen. Dan komt er actie. Over Hippo wordt niet gesproken, wel wordt er een Europese aanbesteding gestart. De uitkomst ervan is dat er slechts één aanbieder is, die aan alle eisen kan voldoen. Er is geen andere keuze dan de opdracht aan dat bedrijf te gunnen. Eind maart
20
2010 is het bedrijf zo ver met zijn voorbereidingen dat begin mei met een testprogramma van Rijksportaal kan worden begonnen. De collega's van SZW hebben zich daarvoor aangeboden. Een nieuwe teleurstelling dient zich aan. De servers van het Gemeenschappelijk Dienstencentrum ICT (GDI)10, een onderdeel van Justitie, waarop het net aangekochte CMS is geïnstalleerd, kunnen het aantal mensen dat met de test meedoet, niet aan. En kunnen al helemaal niet de hoeveelheid bewerkingen verwerken, die zij willen uitvoeren. De servers gaan down. Met in woede overgaande verbazing neemt het ONS-projectteam kennis van het echec. Smalend wordt er tegen elkaar gezegd: ‘wij gaan over het wat, zij toch over het hoe?’ Met excuses voor de onderschatting van de omvang van het dataverkeer moet het projectteam het doen. Alle doelstellingen van het Rijksportaal-project voor 2010 kunnen worden vergeten.xxiii De DWR-leiding blijft er laconiek onder. “Ach, wat maakt het uit of het wat later komt? Het hele Rijksportaal hoeft toch pas in 2015 te worden opgeleverd?” Het ONS-team ziet het anders. Het wijst op wat er door DWR allemaal met betrekking tot Rijksportaal en de digitale nieuwsvoorziening niet, veel te laat of uiterst gebrekkig wordt geleverd. “Een normaal bedrijf zou wegens wanprestatie worden aangeklaagd.” Het maximale dat het projectteam er nog uit weet te slepen is de installatie van Rijksportaal bij Algemene Zaken. De AZ-collega's hebben zich doelbewust niet als launching customer gemeld. Ze willen niet als eerste de kinderziektes van iets nieuws opvangen. Maar los van alle drukte hebben zij wel de voorbereidingen getroffen voor een vervanging van het eigen intranet door Rijksportaal. Eind 2010, op 23 december, wordt het AZ-intranet naar Rijksportaal verhuist. Het is de enige van de beoogde acht departementen. En redt zo het project van een totale mislukking. Het zal nog enkele jaren duren voordat iedereen is aangesloten.
GDI – Gemeenschappelijk Dienstencentrum ICT, leverancier van generieke ICTdiensten van het Ministerie van Justitie 10
21
Communicatie als ‘samenwerkingspartner’ van de e-Overheid Uitgenodigd in het hart van het ICT-beleid In het model van de overheidscommunicatie zijn de overheidsvoorlichters in het centrum geplaatst. Zij bevorderen de communicatie tussen ‘opdrachtgevers’ en ‘klanten’. Tal van collega’s staan hen daarbij als ‘samenwerkingspartners’ terzijde. Het model is behulpzaam bij het inzoomen op de verschillende onderdelen van het werk. Het risico van het model is, dat politiek en overheid vanuit een ‘communicatiecentrische’ positie wordt bekeken. Er zijn echter meer dimensies. Velen binnen de overheid beschouwen de professionele voorlichters als ‘samenwerkingspartners’. Meestal gaat het dan om nieuw beleid tot – in ieder geval publicitair - succesvol te laten landen. Bij de ontwikkeling van de eOverheid gaat het verder. Overheidsvoorlichters worden nadrukkelijk betrokken bij de vormgeving ervan. De overlap in de aanbevelingen van de commissies ‘Docters van Leeuwen’ en ‘Wallage’ is daaraan niet vreemd. Communicatie wordt uitgenodigd in het hart van het ICT-beleid. Meedenken bij Financiën Het pand Korte Voorhout 7 is door Financiën in 1973 betrokken. Zo’n 30 jaar later blijkt het zwaar verouderd. Een van de opvallendste kenmerken ervan zijn de twee postvakjes, boven elkaar, naast de kamerdeuren. Eentje voor de inkomende post, eentje voor de uitgaande post. Die hebben al heel veel eerder hun nut verloren. Omdat ze niemand in de weg zitten kan dat moeiteloos worden genegeerd. Dat geldt echter niet voor de klimaatbeheersing. In de tijd dat het pand is ontworpen, eind jaren zestig, begin jaren zeventig, is de enorme ICTontwikkeling niet voorzien. En ook niet de ermee gepaard gaande enorme warmteafgifte van computers, faxapparaten en printers die in dertig jaar tijd het pand zijn binnengedragen. Die ontregelt de airconditioning volkomen. Het systeem is echter zo ingebouwd in wanden en vloeren dat een simpele vernieuwing ervan tot een ingrijpende verbouwing moet leiden. Mede om die reden wordt besloten het hele pand op de schop te nemen en aan te passen aan de nieuwe tijd. Uiteraard wordt allereerst aan de ‘bewoners’ gevraagd wat hun wensen zijn. De uitkomst daarvan is teleurstellend. Een meerderheid wil behalve nieuw behang en vloerbedekking eigenlijk niets veranderen. En als er dan toch iets zou moeten worden veranderd, dan wil iedereen graag een eigen kamer. Met dergelijke opvattingen kan je niet zoveel. Gebouwen gaan ongeveer een jaar of dertig mee,
22
dus moeten niet de bewoners van nu, maar die bewoners van straks bepalend zijn bij de opstelling van het bestek. Er moet een kantooromgeving worden ontworpen, die voldoet aan de eisen van ambtenaren voor de komende 10, 20, 30 jaar. In die geest gaat een team medewerkers met het Project Eigentijds Werken (PEW) aan de slag. De directie Voorlichting is er bij betrokken voor ontwikkeling en uitvoering van het communicatieplan. Onderdelen daarvan zijn informele bijeenkomsten die met enige regelmaat worden georganiseerd over de voortgang van het project, maar vooral over nieuwe kantoorconcepten. Om zo de collega’s mee te nemen naar hun nieuwe kantooromgeving, die naar verwachting in de loop van 2008 zal worden betrokken. De rol van ‘samenwerkingspartner’ van de directie Voorlichting beperkt zich niet tot haar traditionele rol. Ze wordt ook intensief betrokken bij de discussies over de nagestreefde vernieuwing van de kantooromgeving. Vanuit deze ‘verantwoordelijkheid’ wordt het concept ‘Bureaublad 2008’ ontwikkeld. De redenering daarachter is het beeld van de ‘ambtenaren bij Financiën’, die in 2008 het vernieuwde pand betreden. Afgaande op tal van ontwikkelingen, maar ook op wensen van politiek en hoogste ambtenarij, mag worden aangenomen dat ambtenaren flexibeler gaan werken. Zij zijn vaker thuis om bij de kinderen te kunnen zijn, zij worden vaker ingezet op interdepartementale samenwerkingsprojecten, zij komen vaker in Brussel (EU), maar ook in Parijs (OESO) of Washington (IMF. Wereldbank) of in Oost-Europese landen die tot de Nederlandse kiesgroep11 binnen IMF en Wereldbank behoren. Daarnaast heeft de Belastingdienst een aardig omvangrijk internationaal programma van ‘technische bijstand’. Het liefst willen degenen die buiten de vaste werkplek actief zijn, steeds als zij een computer opstarten en inloggen op het netwerk van Financiën hetzelfde bureaublad zien. Ook willen zij toegang tot dezelfde informatie. Vandaar ‘Bureaublad 2008’. Samen met de ICT-collega’s wordt het concept in oktober 2004 gepresenteerd. Later wordt ook de toegangspas in het concept opgenomen. Die moet niet alleen toegang geven tot het fysieke departement, maar ook tot het virtuele departement. De presentatie mondt uit in de oproep de komende 4 jaar intensief te benutten om dit mogelijk te maken. Om dit concept Nederland heeft bij de Wereldbank en het Internationaal Monetair Fonds een vaste vertegenwoordiger, een bewindvoerder, in het bestuur. Nederland vertegenwoordigt daarin een kiesgroep die verder bestaat uit Armenië, Bosnië en Herzegovina, Bulgarije, Kroatië, Cyprus, Georgië, Israël, Macedonië, Montenegro, Moldavië, Roemenië en Oekraïne. 11
23
op te splitsen in verschillende project-onderdelen en die in de goede volgorde te verwezenlijken.xxiv Het concept biedt ook een perspectief op integratie en samenwerking van de verschillende bedrijfsvoeringsdiensten. Er zou enige synergie ten gunste van het hele departement uit kunnen worden opgewekt. De hogere departementsleiding zit er wat sceptischer in. Slechts 20 procent werkt flexibel, wordt opgemerkt. Om daarvoor nu zo’n hele operatie op je nek te halen, is veel te ambitieus. De reactie is: het is wel elke dag een andere 20 procent die buiten de vaste werkplek werkt. Een ander zegt geen zin te hebben ook op zondag de e-mails te openen. Het hoeft niet, wordt daar tegenin gebracht. Wie het niet wil, wacht tot maandag. Maar het is wel prettig is als het kan. Hoe nieuw het voor de overheid ook mag zijn, het concept is afgekeken van grote ondernemingen die anno 2004 al wereldwijde ICT-netwerken beschikken, die ook plaats-en-tijd-onafhankelijk werken mogelijk maken. Beter goed geplagieerd dan slecht zelf verzonnen, immers. De denkbeelden achter Bureaublad 2008 worden later ingebracht bij de het programma DWR. Ook daar zijn ze enthousiast onthaald. De verwezenlijking ervan laat echter nog op zich wachten. Interdepartementale ‘samenwerkingspartner’ BZK is vanaf het begin de centrale speler bij de uitwerking van de aanbevelingen van ‘Docters van Leeuwen’, bij de ontwikkeling van de e-Overheid. In veel gevallen heeft zij de regiefunctie op zich genomen. Binnen het eerste Paarse kabinet is minister Roger van Boxtel een enthousiaste aanjager van het benutten van de mogelijkheden van de digitale snelweg. De commissie-Docters van Leeuwen geeft hem het kader voor een samenhangende benadering. Hij verzamelt mensen om zich heen die minstens zo begeesterd zijn als hij. Ze lopen iets voor de troepen uit. Een voorbeeld daarvan is het project-Ryx, een poging om tot een rijksbreed intranet te komen. Bij de lancering van het plan in 2001 is er bij de meeste departementen nog nauwelijks sprake van een intranet, de gedachtevorming is nog maar net op gang gekomen. Door van bovenaf enigszins dwingend te sturen probeert BZK de ontwikkeling te versnellen. Maar het zaad valt op rotsige
24
bodem. Pogingen de intranetbeheerders, naar het voorbeeld van de VoRawerkgroep Gemeenschappelijk Webbeleid, bij elkaar te brengen en die gezamenlijk naar de mogelijkheden voor samenwerking te laten zoeken falen. Wel probeert BZK steun te kopen door een abonnement aan te bieden op OPmaat van SDU, een digitale dienst die toegang biedt tot Officiële Publicaties. ‘Dan hoeven jullie zelf geen abonnement te nemen’, luidt de toelichting. Menig departement zegt zijn eigen abonnement op. De kater komt later, als BZK in 2003 merkt dat ze een te grote broek heeft aangetrokken. De kosten zijn twee maal zo hoog als het beschikbare budget. Van de ene op de andere dag horen de departementen dat de stekker er wordt uitgetrokken en dat ze weer zelf een abonnement moeten nemen. Het gezag van BZK bij gemeenschappelijke ICTprojecten binnen de Rijksoverheid wordt er niet groter op. Ryx herleeft wat later in het project Rijksweb. Het gebruik ervan ontwikkelt zich traag. In 2008 wordt het ingevaren in het ONS-project Rijksportaal. De ervaringen daarmee en de rol die BZK daarin heeft vervuld, zijn hierboven beschreven. Alle overheden worstelen in de eerste jaren van het millennium met de benutting van de mogelijkheden van de digitale snelweg. Het enthousiasme is groot, het besef is breed aanwezig dat hier waardevolle zaken mee te doen zijn en dat er – onder meer – binnen de bedrijfsvoering doelmatigheidswinst valt te boeken. Het bundelen van de krachten om de kansen succesvol te benutten gaat echter moeizaam. De discussies doen denken aan de begintijd van de digitalisering, waarin de ‘gelovigen’ in Tandy, Wang, DOS en Macintosh elkaar naar het leven staan. Ieder is vanuit een eigen oprit op de snelweg gekomen, niet beseffend dat er ook andere opritten zijn. Binnen departementen, gemeenten en andere overheden worden onderwijl vrolijk allerlei systemen en websites ontwikkeld voor gebruik binnen eigen afdeling of dienst. Het perspectief dat die wellicht ooit departementaal of interdepartementaal verbonden moeten kunnen worden, hebben slechts weinigen voor ogen. Het besef dat de ontwikkeling van al die afzonderlijke systemen het later alleen maar moeilijker zal gaan maken, ontbreekt geheel. Nationaal Urgentie Programma wordt Nationaal Uitvoerings Programma Het vierde kabinet-Balkende erkent de problematiek van de divergerende ontwikkeling van de e-Overheid. Op advies van het SGO wordt de aanpak van de automatisering van de bedrijfsvoering van het Rijk toevertrouwd aan de
25
programma’s DWR en ONS. BZK-staatssecretaris Ank Bijleveld-Schouten buigt zich over de problematiek van de e-Overheid in de volle breedte. Energiek probeert zij daar meer structuur en samenhang in aan te brengen. Kort na haar aantreden in 2007 zet zij de oud-burgemeesters Jacques Wallage (Groningen) en Jan Postma (Leiden) aan het werk, mensen die ook de Rijksoverheid goed van binnen kennen. Zij brengen daarin inzichten uit eerdere rapporten met betrekking tot e-overheid samen.xxv Aan de titel van hun rapport ‘Het uur van de waarheid’ kan de noodzaak worden ontleend, die zij zien de steeds groter wordende divergentie snel om te zetten in constructieve convergentie. De inmiddels door de staatssecretaris geformeerde Regiegroep voor dienstverlening en e-overheid, waaraan de VoRa deelneemt, bespreekt met instemming het rapport. Met name de urgentie die wordt bepleit, wordt begroet. Heel expliciet komt die urgentie tot uitdrukking in de werktitel van het actieplan dat door de regiegroep wordt opgesteld: ‘het Nationaal Urgentie Programma (NUP)’. “Voor zover het om infrastructuur gaat krijgt het NUP een verplichtend karakter. Dit moet waar nodig wettelijk worden verankerd.”xxvi Uiteraard kan worden verwacht dat er bij de uitwerking van de aanbevelingen al onderhandelend tussen alle overheidspartijen hier en daar een pink wordt afgeschoten, dat er hier en daar wat wordt afgedongen. Maar als uiteindelijk eind 2008 het resultaat van het overleg wordt gepresenteerd als ‘Nationaal Uitvoeringsprogramma (NUP)’ blijkt er meer te zijn aangepast dan de titel. Achter die ogenschijnlijk minuscule wijziging gaat een hele wereld schuil. Begin 2010 presenteert Docters Van Leeuwen, aan het begin van de eeuw de eerste die een samenhangende visie op ICT binnen de overheid heeft bepleit, een vernietigend rapport over de voortgang van het NUP. Docters van Leeuwen geeft het programma de code kleur rood. “Als de minister niet snel ingrijpt, dreigt er onacceptabel grote schade. De kwaliteit en het imago van het openbaar bestuur zijn in het geding.” Het NUP, dat bestaat uit negentien bouwstenen, zes voorbeeldprojecten en vier andere onderdelen, is volgens Docters van Leeuwen, veel te omvangrijk en complex. Ook de samenhang ontbreekt. Een achterliggend probleem is dat het invoeren van allerhande nieuwe dienstverleningsconcepten ingrijpende organisatieveranderingen vergen. Daar hebben overheidsinstanties ondersteuning bij nodig, maar die wordt anno 2010 nog maar mondjesmaat geboden.xxvii
26
De bestuurlijke reactie van BZK is tekenend voor de cultuur binnen het departement. Er wordt toch hard gewerkt, er wordt toch voortgang geboekt, rapport is een steun in de rug om op de ingeslagen weg door te gaan. Zelfs de hele concrete aanbeveling het ambtelijk voorportaal van de bestuurlijke regiegroep op te heffen, wordt genegeerd. In dat ambtelijk voorportaal zijn alle partijen vertegenwoordigd door medewerkers zonder enig mandaat. Alle pogingen van onafhankelijk voorzitter Nico Schoof12 falen om tot bruikbare voorstellen te komen die aan de bestuurlijke regiegroep ter beslissing kunnen worden voorgelegd. De BZK-collega’s durven geen duidelijke regie te voeren. Ze dragen bij aan een perverse uitvoering van het poldermodel.xxviii Alle overheden worstelen met hun ICT-huishouding, het hele NUP is er op gericht elkaar te helpen door de verschillende voorzieningen op elkaar te laten aansluiten. Om de uitwisseling van informatie horizontaal en verticaal tussen de overheden te bevorderen. Uiteindelijk gaat het erom dat alle overheden hun dienstverlening naar burgers en bedrijven beter kunnen doen. Eigenlijk stelt het NUP gewoon grootschalig onderhoud voor, zodat de verschillende overheden er weer voor een paar jaar tegen kunnen. In de ambtelijke en bestuurlijke regiegroep e-Overheid doen de vertegenwoordigers van provincies, gemeenten en waterschappen het echter regelmatig voorkomen, dat het om wensen van de Rijksoverheid gaat. Op veel onderdelen is hun inbreng ongeveer zo: ‘mevrouw de staatssecretaris, dit is een belangrijk onderwerp, we willen er graag aan meewerken, maar bij de opstelling van onze begroting hebben we er geen rekening mee gehouden. Dus als u ons financieel tegemoet kunt komen, dan zullen we van harte meedoen.’ En dan moet BZK weer ergens geld vandaan zien te toveren. Bij de ontwikkeling van het ene overheidsloket voor burgers, het voor de VoRa belangrijkste onderdeel vanwege de relatie met Postbus 51, komt er nog een andere misvatting bij. In het begin van deze eeuw hebben vele overheidsdelegaties een bezoek gebracht aan New York. Daar zijn ze allemaal gecharmeerd geraakt van het ene servicenummer voor alle informatie van de gemeentelijke overheid. Eén van de delegaties is gevormd door de VNG en staat onder leiding van voorzitter Annemarie Jorritsma. Haar pleidooi wordt snel door de regering overgenomen. Informatie wordt overheidsbreed gedeeld en gebruikt
Nico Schoof (D66) – In verschillende plaatsen burgemeester geweest, als laatste in Alphen aan de Rijn. Onafhankelijk voorzitter van de ambtelijke Regiegroep e-Overheid. 12
27
waardoor ‘niemand meer van het kastje naar de muur wordt gestuurd’. Het Klantcontactcentrum (KCC) van de gemeente wordt het portaal voor producten en diensten van de overheid en daarmee samenhangende producten en diensten van de ketenpartners. Zoals in New York moeten burgers in de toekomst voor alle vragen en transacties terecht kunnen aan de balie in een gemeentehuis, op internet of door te bellen met het Antwoord© KCC in hun gemeente. “De invoering van Antwoord© is een belangrijke stap in het creëren van één uniforme transparante overheid die de burger centraal stelt. Burgers en bedrijven kunnen naar de website van de gemeente surfen, via een 14+netnummer met hun gemeenten bellen of langs gaan bij de fysieke balie in het gemeentehuis. Welk kanaal iemand ook kiest, de informatie die hij krijgt is altijd hetzelfde.” De misvatting bestaat eruit dat New York zijn burgerloket niet heeft ontwikkeld vanuit de gedachte de dienstverlening aan burgers te verbeteren. De oorsprong ervan is, zo heeft een VoRa-delegatie in het voorjaar van 2002 geleerd, de situatie dat de verschillende gemeentelijke diensten elkaar in de weg kunnen zitten. Het openbaar vervoer, de brandweer, de ambulances hebben er last van als er onaangekondigd een straat wordt opengebroken, passagiers weten even niet waar ze moeten opstappen en zo kan er een keten aan vervelende ervaringen. Zo is het ook gegaan met wijzigingen in regelingen, aanvragen van vergunningen en dergelijke meer. Om daarin verbetering aan te brengen is er een centraal informatiepunt ontwikkeld, waar de diensten informatie deponeren die voor andere diensten van belang kan zijn. Na de digitalisering ervan is als spin off hiervan die informatie toegankelijk gemaakt voor burgers. De les die daaruit moet worden getrokken is dat bij de ontwikkeling van het ene loket voor burgers vertrokken moet worden vanuit het eigen belang van de gemeentelijke organisaties. Pas als die hun onderlinge informatievoorziening goed op elkaar hebben afgestemd kan de zaak voor burgers worden open gesteld. Het is prijzenswaardig het belang van burgers voorop te stellen, maar de noodzakelijke stevige grondslag voor een goede dienstverlening komt maar moeizaam van de grond als de verschillende overheidsdiensten niet ook hun eigen belang zien. Het is dan ook niet verwonderlijk dat vertraging het gevolg is. De ambities van de Klantcontactcentrum-benadering beperken zich niet tot het telefonisch of per e-mail afwikkelen van vragen van burgers. Het moet ook mogelijk worden dat als mensen bijvoorbeeld op www.rijksoverheid.nl informatie vinden over een bepaalde vergunning, ze die in één run direct digitaal bij hun
28
gemeente kunnen aanvragen. De BZK-collega’s die daarbij betrokken zijn, dringen er bij de VoRa en bij het ONS-team op aan mee te werken aan de uitwerking van die gedachte. De boot wordt afgehouden. Aan de nieuwe website wordt nog intensief gebouwd. Enkele departementen zijn al teleurgesteld, omdat hun ‘kroonjuwelen’ niet kunnen worden ingepast. Het is alle hens aan dek. Onder die omstandigheden bestaat er geen animo veel energie te steken in deze missie, in de wetenschap dat samenwerking met zeer verdeelde gemeenten een bijna kansloze missie is. BZK wordt geadviseerd eerst aan hun kant alles goed op één lijn te brengen. Als ze daarmee klaar zijn hoeft er slechts verbinding gemaakt te worden tussen twee functionerende systemen. Ze zijn teleurgesteld. Tot op heden is die verbinding niet gelegd. Prikkelende praktijk observaties Het partnerschap met de ICT-collega’s biedt de professionele overheidsvoorlichters de gelegenheid het geworstel van de overheid met de eigen automatisering van nabij te observeren. De Tweede Kamer, de Algemene Rekenkamer en de media hebben met enige regelmaat hun aandacht gericht op dat geworstel. Kritische kanttekeningen en constructieve aanbevelingen zijn de uitkomst van hun bevindingen. Vanuit de communicatiediscipline kunnen in alle bescheidenheid nog enkele prikkelende observaties worden toegevoegd, toegespitst op de rol van BZK, de invulling van het opdrachtgever- en opdrachtnemerschap en de aandacht van de Secretarissen-generaal. + De rol van Binnenlandse Zaken Ministeries respecteren elkaars onafhankelijkheid. Het nooit uitgesproken noninterventiebeginsel wordt goed gehandhaafd. Die houding is als het om beleidsontwikkeling gaat, te begrijpen. Dat is minder het geval bij de bedrijfsvoering. Zeker tegen de achtergrond van de enorme taakstellingen die regeringen vanaf 2002, 2003 aan de Rijksdienst oplegt. Nog minder begrijpelijk is het handhaving van het non-interventie beginsel in het besef dat in die bezuinigingen een impliciete opdracht is verwerkt een deel van de besparingen door interdepartementale samenwerking te bewerkstelligen. Terwijl de kwaliteit van de dienstverlening overeind moet worden gehouden. Terugblikkend op zo’n 10, 15 jaar ICT-beleid binnen de Rijksdienst valt het op dat er niet vanaf het begin een straffe organisatie op is gezet. Dat de departementen
29
elkaar onvoldoende aan de gemaakte afspraken hebben gehouden. Sancties zijn er niet. Afspraken worden bezegeld met het adagium ‘to comply or explain’. In de praktijk heeft het vaak de betekenis gekregen dat elk smoesje goed is om je eraan te onttrekken. Zo trekt zelfs BZK zich weinig aan van afspraken die interdepartementaal onder haar leiding en verantwoordelijkheid zijn gemaakt. ‘BZK-kleine-pet’, die over de interne bedrijfsvoering gaat, maakt haar eigen afwegingen en beslist op haar eigen merites. Dat is niet het goede voorbeeld voor de andere departementen om zich aan de afspraken te houden. Als niet mee doen voor BZK geen consequenties heeft, dan zal dat voor hen ook wel het geval zijn.. In het kader van Vernieuwing Rijksdienst heeft BZK in 2010 laten uitrekenen hoeveel geld er jaarlijks bespaard kan worden als alle ontwikkelde generieke voorzieningen voor kantoorautomatisering ook bij alle departementen zijn geïmplementeerd. Onder gelijktijdige opheffing van de bestaande departementale ICT-voorzieningen. Het rekensommetje komt uit op meer dan €200 miljoen. Van die rijksbrede implementatie is nog weinig terecht gekomen. Er zou geen ‘doorzettingsmacht’ zijn. Daarover kunnen de meningen verschillen. Het perspectief van omvangrijke bezuinigingen in relatie tot de gewenste taakstellingen hoort op zichzelf overtuigend genoeg te zijn. BZK kan, door voorop te gaan in de implementatie, de andere departementen best wat nadrukkelijker aanspreken als zij het realiseren van forse bezuinigingen in de weg staan. Temeer daar de nieuwe generieke voorzieningen de kwaliteit van de bedrijfsvoering niet aantasten. + Opdrachtgeverschap en opdrachtnemerschap Als oorzaak van het slechte huwelijk tussen overheid en ICT wordt vaak de deskundigheid van de ICT-medewerkers aangevoerd. Zij zijn niet opgewassen tegen de medewerkers van de commerciële ICT-bedrijven. Wat daar ook van aan mag zijn, de kwaliteit van het management van de ICT-projecten van de overheid is evenzeer een belangrijke factor. Bij de invulling van het opdrachtgever- en het opdrachtnemersrol worden er grote fouten gemaakt. De Rijksdienst straalt als opdrachtgever geen eenheid uit. Dat geldt in het bijzonder voor de interdepartementale projecten. Het opstellen van één document voor de Europese aanbesteding, waarin de eisen van alle deelnemende departementen aan het verlangde product, aan de leverancier en aan de offerte, worden neergelegd is al een tour de force. Niet zelden beslaat zo’n document
30
meer dan 100 pagina’s tekst. Uitvoerbaarheid door de te selecteren leverancier is daarin niet het belangrijkste aandachtspunt. Na de opstelling van het aanbestedingsdocument wordt er een projectteam geformeerd, waarin alle deelnemende partijen zijn vertegenwoordigd. En tot slot wordt er een projectleider benoemd die van het interdepartementale projectteam onvoldoende mandaat krijgt op cruciale momenten knopen door te hakken. De kwaliteit van brood wordt niet beter naarmate meer bakkers zich met het kneden van het deeg bemoeien. Samenwerking betekent concessies doen, betekent compromissen sluiten. Zolang de kwaliteit van het eindproduct overeind blijft, is er geen probleem. Wel als in de concessies en de compromissen eerder de belangen van afzonderlijke departementen worden gediend, dan die van de gezamenlijkheid. Een ander aspect aan de opdrachtgeverskant betreft de bestaande ICTinfrastructuur. Die is per departement verschillend, niet alleen qua hard- en software, maar ook qua versie. Bij de bouw van Rijksportaal in 2010 wordt vanuit één van de departementen verzocht de nieuwe voorzieningen compatibel te maken voor Internet Explorer 5, terwijl versie 8 al op de markt is. Updates blijken jarenlang niet te zijn geïnstalleerd. Bij de ontwikkeling van Rijkspas naar interdepartementale toepassingen blijkt dat alle departementen een andere combinatie hebben van een toegangscontrole systeem (TCS) en een card management systeem (CaMS). Voor een succesvolle implementaties van een nieuw overkoepelend systeem is het noodzakelijk dat de departementale systemen daarop worden aangepast. De liefde kan niet van één kant komen. In de praktijk laten de departementen de leverancier de problemen maar oplossen, met tal van vertragingen, kostenverhogingen en mislukkingen als gevolg. Het is als een elektrisch apparaat waarvoor voor elk departement een apart aansluitsnoer met -stekker moet worden bijgeleverd. Beter zou het zijn als ieder departement dezelfde contactdoos installeert. Aan de opdrachtnemerskant doen zich weer andere zaken voor. Zelden schrijven leveranciers solo in. Meestal is er sprake van een samenwerkingsverband, van een hoofdaannemer en een of meer gespecialiseerde onderaannemers. Maar alle partijen huren voor tal van werkzaamheden freelancers of zzp-ers in. Het gevolg is dat er een enorme afstand is tussen de vertegenwoordigers van de partijen die formeel de overeenkomsten sluiten en de mensen die daar uitvoering aan moeten geven. Op de werkvloer treffen mensen van opdrachtgever en
31
opdrachtnemer elkaar, die niet zelden zeer verschillend worden aangestuurd, met spraakverwarringen als gevolg. Sommigen voelen de betekenis van het project voor de opdrachtgever goed aan, voor menigeen is het slechts een klus als ieder ander. Niet zelden vliegen in het ontwikkelingsproces de verwijten over en weer, waarbij hoofdaannemers zich verschuilen achter onderaannemers en die weer achter zzp-ers. Stevige opdrachtgevers, gesteund door een eensgezind projectteam, laten zich hierdoor niet van de wijs brengen. Die houden nadrukkelijk de regie in eigen handen. Onbegrijpelijk is dat opdrachtnemers zich onvoldoende laten informeren over de systemen die ze bij interdepartementale projecten geacht worden te verbinden. Bouwondernemingen die inschrijven op objecten in de Amsterdamse binnenstad vergewissen zich van te voren van de ondergrond waarop het gebouw moet worden neergezet. Zij weten dat zij anders het risico lopen, dat het bouwsel in de slappe bodem verdwijnt. ICT-leveranciers vragen zelden naar de bestaande systemen, laat staan dat ze zelf een onderzoek doen naar de kwaliteit van het fundament waarop ze moeten gaan bouwen. Het is onverstandig dat de overheidsopdrachtgevers die informatie niet op voorhand geeft, het is even onverstandig dat de deelnemende departementen zich gedurende het productieproces onvoldoende aanpassen aan de nieuwe voorziening. Ze kijken meestal de kat uit de boom en wachten tot de generieke voorziening eenmaal is voltooid. Mocht blijken dat de opgeleverde generieke voorziening niet direct kan worden aangesloten op hun departementale voorzieningen, dringen ze aan op aanpassing van de algemene voorziening. Terwijl het eerder in de rede ligt de eigen voorzieningen daarvoor toegankelijk te maken. Onvoorzien werk leidt tot vertraging, maar dat is niet de zorg van de leverancier. Zo is er een magazijn van generieke voorzieningen gevuld, die op implementatie wachten. De dubbele kosten – er is een redelijk goedkoop alternatief voor alle afzonderlijke departementale voorzieningen bij elkaar – worden door het Rijk op het zere been genomen. De regie van de projectleiders aan de kant van de opdrachtgever moet zich niet beperken tot de productie van de nieuwe voorzieningen door de externe leveranciers. Zij moet zich gelijktijdig uitstrekken tot aanpassingen aan de kant van de deelnemende departementen. Dat zou het realiseren van automatiseringsprojecten binnen tijd en budget vergemakkelijken.
32
+ Aandacht van Secretarissen-generaal In een advies aan de formateurs blikken de Secretarissen-generaal in 2012 terug op de bezuinigingsoperaties in de bedrijfsvoering van het Rijk sinds 2007. Ze spreken daarin van een kleinere en meer gemeenschappelijke rijksdienst. “Het is onze opvatting dat de ingeslagen weg naar een rijksbrede share infrastructuur voor bedrijfsvoering en clustering van uitvoerings- en toezichtsorganisaties de goede is en moet worden voortgezet en afgerond. Er is de komende kabinetsperiode een geïntensiveerde stevige politieke en ambtelijke aansturing nodig van de uitvoering van het in 2011 gestarte programma Compacte Rijksdienst om de geschatte opbrengsten te halen”. xxix Vanwege dat laatste – het halen van de geschatte opbrengsten – bepleiten zij geen extra taakstellingen op te leggen. Het antwoord komt in het regeerakkoord van het kabinet-Rutte II. “Aanvullend op de eerdere besparingen wordt binnen de rijksdienst in 2017 nog eens 900 miljoen (1,1 miljard structureel) omgebogen. De bezuiniging richt zich op vastgoed en huisvesting, basisregistratie en keteninformatie en de bedrijfsvoering bij zelfstandige bestuursorganen (ZBO's) en daarmee vergelijkbare organisaties. Het project compacte rijksdienst wordt afgerond. Alle ministeries13 en ZBO's nemen deel aan rijksbrede shared services onder meer op het gebied van bedrijfsvoering.”xxx Er komt dus nog een fors bedrag bovenop. En departementen kunnen zich niet – langer - onttrekken aan ‘rijksbrede shared services, onder meer op het gebied van bedrijfsvoering’. Aan de wens van de SG’s van een ‘geïntensiveerde stevige politieke en ambtelijke aansturing’ bij het oppakken van deze uitdaging wordt wel voldaan. Er wordt een minister voor de Rijksdienst benoemd. Het excuus van het ontbreken van ‘doorzettingsmacht’ moet met deze benoeming zijn weggenomen. Nabeschouwing Digitalisering heeft in 15 tot 20 jaar een enorme vlucht genomen. Anno 1995 komt die ontwikkeling voorzichtig op gang. Bij de overheid zijn weliswaar de grote administratieve processen al enige tijd geautomatiseerd, zoals bij de Belastingdienst, maar binnen de eigen kantooradministratie en bedrijfsvoering en in de directe relatie met burgers zijn er nog maar een bescheiden aantal toepassingen. Departementen zijn met websites aanwezig op internet, maar de
13
Onderstreping van de auteur.
33
eigen medewerkers – als ze al een computer hebben - kunnen die dan nog niet raadplegen. De Belastingdienst vergroot in diezelfde tijd zijn dienstverlening met het uitbrengen van een Belastingdiskette. Anno 2010 kunnen veel mensen – zeker die van 30 jaar en jonger - zich geen wereld zonder ICT meer voorstellen. Sterker nog, ondanks de enorm snelle ontwikkeling, verwachten en bevorderen zij een omgeving waarin de ICT-toepassingen nog veel dominanter aanwezig zijn. Het kabinet-Paars II heeft zich nadrukkelijk voorbereid op de digitalisering. De commissie-Docters van Leeuwen (2001) heeft deze coalitie tal van aanbevelingen gedaan, die ook met enig enthousiasme worden opgepakt. Met vele burgers en een groot deel van het bedrijfsleven is de overheid gelijk van start gegaan. Zo’n tien jaar en vier kabinetten-Balkenende later is de overheid onherkenbaar veranderd. Maar elders in de samenleving is de ontwikkeling sneller gegaan. Op hun werkplek en in hun gezinssituatie ervaren vele burgers dat de overheid met zijn automatisering achterloopt. In zijn rapport ‘De burger gaat digitaal’ heeft de Nationale ombudsman vastgesteld dat veel burgers ook niet echt vertrouwen hebben in het digitale vermogen van de overheid. Daarom zijn, volgens hem, gerichte acties nodig om het vertrouwen in de digitale overheid te versterken. “Burgers blijken slechts beperkt vertrouwen te hebben in de manier waarop overheden met hun digitale gegevens omgaan en in de veiligheid van de digitale systemen van de overheid.” Terwijl dat vertrouwen van burgers in de digitale overheidssystemen, zo voegt hij eraan toe, een basisbehoefte is om er volledig gebruik van te maken.xxxi Het vertrouwen van burgers in het digitale vermogen van hun overheid vloeit allereerst voort uit hun eigen ervaringen in het directe contact. Hun gevoelens zien zij wellicht bevestigd in de berichtgeving over het mislukken van enkele grote ICT-projecten, waarnaar onderzoek is gedaan door de Tweede Kamer en de Algemene Rekenkamer. De inhoudsopgave van het Rekenkamer-rapport ‘Lessen uit ICT-projecten’ leest als een analyse van de mogelijke oorzaken van het mislukken ervan. “Politieke complexiteit, ICT-enthousiasme, politieke deadlines, te weinig heroverwegingen onderweg, organisatorische complexiteit, verschillende organisaties, impact van verandering, technische complexiteit, ICTontwikkeling vereist specificatie van doelen en eisen, aansluiting op andere ICTsystemen, snelheid van de ontwikkelingen, te ambitieus, te complex en legitieme belangen die leiden tot complexe projecten.”
34
De professionele overheidsvoorlichters hebben in hun dagelijkse werk de impact van de digitalisering volop ervaren. Als ‘projectleiders’ hebben zij een intensief beroep gedaan op de collega’s van de ICT-directies als ‘samenwerkingspartners’, die hen behulpzaam zijn bij de invulling van hun rol. Dankzij hen hebben de overheidsvoorlichting hun dienstverlening aan de ‘klanten’ van hun ‘opdrachtgevers’ omgezet van ‘papier naar digitaal’. Websites als www.rijksoverheid.nl en de daaraan verbonden persberichten, e-mail attenderingen en nieuwsbrieven zijn daar de uitdrukking van. Mede dankzij automatisering hebben de overheidsvoorlichters rechtstreekse kanalen naar verschillende groepen van burgers kunnen openen. Ook als het om voorgenomen beleid gaat. Essentieel voor het succes van deze samenwerking is dat de regie voor de bouw van deze dienstverlening volledig bij de overheidsvoorlichters heeft gelegen. Zij hebben in eigen kring niet alleen bepaald ‘wat’ ze met de nieuwe digitale voorzieningen voor ogen hebben, ze hebben ook aan de ICT-collega’s uitgelegd ‘hoe’ ze het uitgevoerd willen hebben. Daarmee hebben zij zich kunnen onttrekken aan de mislukkingen die zich hebben voorgedaan bij projecten waarin de ICT-ers hebben gedomineerd, onder de gebrekkige regie en het zwakke opdrachtgeverschap van BZK. Zoals zichtbaar wordt in het schema dat door de commissie-Elias14 is opgesteld. Het domein van de communicatie is in het schema te vinden boven de legenda.
Commissie-Elias = Tijdelijke commissie ICT-projecten bij de overheid, ingesteld door de Tweede Kamer, onder voorzitterschap van VVD-Kamerlid Ton Elias. 14
35
Als samenwerkingspartners van hun ICT-collega’s hebben overheidsvoorlichters deelgenomen aan tal van projecten die binnen het domein van BZK vallen. Heel nadrukkelijk is dat het geval geweest met de ONS-projecten Rijksportaal en de digitale nieuwsvoorziening. Het succes van die projecten is binnen de gestelde termijn uitgebleven. Bij andere projecten zijn voorlichters ingeschakeld geweest in hun traditionele rol. De VoRa heeft daarnaast als vertegenwoordiger van de communicatiediscipline deel genomen aan de beleidsvorming over de eOverheid. Vanuit die verschillende betrokkenheden – beleidsbepaler, medeprojectleider en uitvoerend voorlichter – is een goed beeld verworven van de automatisering bij de Rijksoverheid. Dat beeld is, zoals de Nationale ombudsman ook vaststelt, niet gunstig voor het publiek vertrouwen in de overheid. Een bescheiden voorbeeld van de consequenties van het verschil tussen de ‘BZKaanpak’ en de ’VoRa-benadering’ is zichtbaar geworden bij het aantreden van het kabinet-Rutte I in het najaar van 2010. De geschiedenis heeft al eerder geleerd dat departementen tijdelijke administratiekantoren zijn ter ondersteuning van bewindslieden. Bij iedere kabinetsformatie wordt de portefeuilleverdeling
36
opnieuw vastgesteld. Beleidsterreinen kunnen daarbij van de ene minister naar de andere verschuiven. Dat betekent dat de organisatie van de beleidsondersteuning anders worden ingericht. Hele groepen ambtenaren kunnen dan verhuizen van het ene departementsgebouw naar het andere. Met alle gevolgen voor de ICT-huishouding van dien, zolang het plaats-en-tijdonafhankelijk werken nog niet rijksbreed is ontwikkeld. De komst van het kabinet-Rutte I in 2010 brengt ingrijpende en omvangrijke consequenties met zich mee voor de departementale organisatie. Het departement van VROM wordt opgeheven, de verschillende beleidsafdelingen over vier departementen verdeeld. De directies voor milieubeleid gaan naar V&W, hetgeen leidt tot de nieuwe naam Infrastructuur en Milieu I&M). De ministeries van EZ en LNV worden samengevoegd. Het beleidsterrein Politie verschuift van BZK naar Justitie, dat daarna Veiligheid en Justitie gaat heten. Al deze wijzigingen hebben geen consequenties voor de huisstijl en voor de ICTopbouw van www.rijksoverheid.nl.xxxii Dat is wel het geval voor de intranetten van de departementen, omdat er nog geen Rijksportaal is. Vervelender is nog de verdeling van de medewerkers van VROM over vier verschillende ministeries. De betrokken ICT-afdelingen zien zich voor grote problemen geplaatst, die er zouden zijn geweest als eerder de weg naar convergentie en integratie van ICTsystemen zou zijn ingeslagen. Met een goed functionerend Rijksportaal als eindpunt daarvan. De omvang van de daaraan verbonden kosten laat zich raden. Vraagstukken van bedrijfsvoering horen niet op het politieke niveau te worden besproken. Dat moet een zaak van de dagelijkse leiding zijn. Als daar de gedachte leeft dat het Rijk als één concern moet functioneren, zoals expliciet betoogd in de SGO-nota ‘De verkokering voorbij’, dan moet er ook naar worden gehandeld. Management by speech is niet toereikend om een concern naar een goede toekomst te leiden. In het belang van het publiek vertrouwen in het digitaal vermogen van de overheid is een strakke regie op de ICT-processen noodzakelijk. Dat zal het aanzien van de ‘opdrachtgevers’, die voor Secretarissen-generaal dezelfde zijn als voor overheidsvoorlichters, ten goede komen. Overheid en ICT mogen dan een verstandshuwelijk hebben, er zal zeker door de overheid in moeten worden geïnvesteerd. Al is het maar om alle omvangrijke bezuinigingsdoelstellingen binnen de gestelde tijd te kunnen halen.
37
Bijlage 08-01 Commissie-Docters van Leeuwen 1.
2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16.
38
De commissie doet een aantal aanbevelingen die tot nieuwe relaties tussen burgers en overheid moeten leiden en tot een nieuwe overheidsorganisatie. Zo moet de fysieke, intellectuele en financiële toegang van burgers tot de informatiemaatschappij worden gegarandeerd, zodat zij hun rol daarin kunnen vervullen. Bij een te realiseren recht op informationele zelfbeschikking (zie ook aanbeveling 15) kan de burger onder meer zelf de doelbinding bepalen bij het gebruik van zijn gegevens. De commissie is ook van mening dat burgers een recht op weten moeten hebben, zoals inzage in proces- en productinformatie. De aard en omvang van de ICT-investeringen van de overheid moeten worden aangepast. Als de proceswet in werking is getreden moet het medebewind worden afgeschaft. In de netwerksamenleving werken overheden meer autonoom. Dit moet echter niet leiden tot onduidelijke verantwoordelijkheden. Daarom doet de commissie de aanbeveling om met een proceswet Interbestuurlijke Samenwerking te komen. De overheid zou meer projectmatig moeten werken dan nu het geval is. Alleen in gevallen bij de wet bepaald, kan er sprake zijn van gesloten informatiehuishoudingen. De rol van de burger als toezichthouder moet actief worden gestimuleerd. De overheid moet zorgen voor de totstandkoming van een toezichthouder op het interbestuurlijk verkeer tussen overheden. Het kabinet moet een regeringscommissaris aanstellen om de kwaliteit van de elektronische relaties tussen burgers en overheid te bevorderen. Een Platform voor de Elektronische Samenleving (PES), samengesteld uit vertegenwoordigers van de overheid, het bedrijfsleven, de wetenschap en consumentenorganisaties, zou de regeringscommissaris kunnen ondersteunen. Overheden moeten geen investeringen doen in gesloten infrastructuren, maar kiezen voor het gebruik van een open netwerk met voldoende bandbreedte, waarlangs haar elektronische diensten worden getransporteerd. Alle overheidsinformatie dient te worden gepubliceerd op het internet, ondersteund door een veelheid aan publieke zoekmachines en helpdesks met dezelfde functionaliteit. Bij een te realiseren recht op informationele zelfbeschikking kan de burger onder meer zelf de doelbinding bepalen bij het gebruik van zijn gegevens (zie ook aanbeveling 2). Om de relatie tussen burger en overheid optimaal te faciliteren komt de commissie eveneens met een aantal operationele aanbevelingen. Zo moet, met betrekking tot wetgeving en beleidsnota’s, via het internet worden vermeld welke afspraken worden of reeds zijn gemaakt over de verantwoordelijkheidsverdeling tussen overheden en over de verlangde prestaties.
Noten iCommissie-Docters
van Leeuwen, pag. 44 pag. 7 – Zie bijlage voor de 16 aanbevelingen van de Commissie-Docters van Leeuwen iiiIdem, pag. 7, aanbeveling 14 ivZie Commissie-Wallage, zie bv pag. 41 vIdem, pag. 36 viIdem, pag. 36 viiIdem, pag. 35 viiiCommissie-Wallage, a.w., pag. 57 iiIdem,
ix Regeerakkoord 2003 Meedoen, Meer Werk, Minder Regels, pag. 12 xDie
impulsen komen elders in de studie aan de orde. Hier beperk ik me tot relatie met de media en de ontwikkeling van eigen media. xiGemengde commissie communicatie (Commissie-Wolffensperger), 50 aanbevelingen voor communicatie met en door een Andere Overheid, Den Haag, juni 2005 xiiIdem, pag. 7 xiiiIdem, pag. 9 xivIdem, pag. 10 xvIdem, pag. 11 xviZie bijvoorbeeld het rapport van de Algemene Rekenkamer, Lessen uit ICT-projecten bij de Overheid, Den Haag 2007, waarin wordt teruggeblikt op enkele projecten die met grote financiële tegenvallers gepaard zijn gegaan. xviiVoRa, Uitgangspunten online communicatie rijksambtenaren, 30 juni 2010 xviii Het programma Overheidscommunicatie Nieuwe Stijl kent vijf onderdelen: een gemeenschappelijke website, een gemeenschappelijke rijksintranet, een gemeenschappelijke digitale nieuwsvoorziening, een gemeenschappelijke communicatiepool en een gemeenschappelijke aanpak van publiekscampagnes. xixHet ontwikkelen van persona’s is een techniek om de ‘usability’, de gebruiksvriendelijkheid, het aanbieden van informatie, van websites te vergroten. xx Dit onderwerp wordt elders behandeld xxi
Zie onder meer http://computerworld.nl/algemeen/65496-hackers-maxima-chat-na-jaren-toch-nog-voor-rechter
xxii
De ‘kopgroep’ voor Rijksportaal wordt gevormd door de departementen Buitenlandse Zaken, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Onderwijs Cultuur en Wetenschappen en Sociale Zaken en Werkgelegenheid, naar de eerste letters ook wel BBOS genoemd. xxiii Op YouTube is een filmpje te vinden waarin ik de ambities van Rijksportaal verwoord. Zie http://www.youtube.com/watch?v=hL-K_QGZzsQ Het filmpje is midden 2010 opgenomen als ik nog vol vertrouwen ben dat het allemaal gaat lukken xxiv Zie PowerPointpresentatie Bureaublad 2008, d.d. 29 oktober 2004 xxv Wallage, Postma, Het uur van de waarheid, pag. 5. “Al eerder hebben adviescommissies zich over de bevordering van e-overheid gebogen en op vier van deze adviezen bouwen wij in ons rapport voort. Ten eerste op de Startnotitie “Op weg naar een elektronische overheid” uit 2004. Ten tweede op de studie “Puzzelen met prioriteit” - waarin werd gesignaleerd dat gemeenten door de bomen het bos niet meer zien. Ten derde op de verklaring ”Betere dienstverlening, minder administratieve lasten met de elektronische overheid” van 18 april 2006, die ervoor zorgde dat de e-overheid bestuurlijk breder gedragen werd en dat er i-teams kwamen die aan gemeenten assistentie bieden bij het oplossen van ICT problemen. Ten vierde op het pamflet “de e-overheid agenda voor gemeenten tot en met 2010”, waarin de VNG aandacht vraagt voor de financiering. Het voorliggende advies wil deze vier voorgaande
39
stappen met elkaar in verband brengen. Ons advies moet er toe leiden dat drie dingen nu goed geregeld worden: de sturing, de financiering en de verankering op bestuurlijk niveau. Op de laatste drie adviezen gaan wij iets dieper in.” xxvi Wallage, Postma, a.w.,pg 14 xxvii Zie website Binnenlands Bestuur, Uitvoeringsprogramma e-overheid krijgt code rood. http://www.binnenlandsbestuur.nl/digitaal/nieuws/uitvoeringsprogramma-e-overheid-krijgt-coderood.149361.lynkx xxviii
Enkele beloften uit het NUP die niet zijn waargemaakt in 2010, 2011:
Het kabinet heeft de ambitie om Nederland in 2015 te doen behoren tot de koplopers in het beschikbaar zijn en het gebruik van ICT-toepassingen en nieuwe digitale dienstverleningsconcepten. Het fundament hiervoor wordt gelegd in de periode tot 2011. Alle 100.000+ gemeenten hebben een Klanten Contactcentrum (KCC), dat ook is aangesloten op het 14+nummer Informatie over producten van provincies en waterschappen wordt door deze organisaties, via de contentvoorziening van het rijk, geleverd aan de gemeentelijke klantcontactcentra In 2010 zijn alle voorbereidingen gereed om de Registratie Niet-Ingezetenen (RNI) in 2011 (indien de wet is aangenomen) te implementeren. Aansluiting Basisregistraties Adressen en Gebouwen (BAG) door alle gemeenten per 1-7-2009 Per 1-7-2011 gebruik Basisregistraties Adressen en Gebouwen (BAG) gerealiseerd door alle overheidsdiensten Verplichte aansluiting Basisregistratie Grootschalige Topografie (BGT) op 1-1-2012 (afhankelijk van besluitvorming) 1-1-2011 alle gemeenten zijn in het kader van WMO-aanvraag voorzieningen aangesloten op Regelhulp. Overheidsorganisaties met gepersonaliseerde webfunctionaliteiten, stellen deze vóór eind 2010 beschikbaar via MijnOverheid.nl xxix Zie … (website NRC) xxx Regeerakkoord (…) xxxiNationale Ombudsman, De burger gaat digitaal, 2013, pag. 32 xxxii Ook de gelijktijdige doorvoering van de rijksbrede huisstijl zorgt voor een financiële meevaller voor het kabinet. De nieuwe namen voor de ministeries leiden namelijk niet tot nieuwe huisstijlen, zoals dat voorheen het geval is geweest..
40
