De moeizame slag om het publiek vertrouwen
5. De burger op het netvlies van de overheid De ontwikkeling van de factor C
De moeizame slag om het publiek vertrouwen Inhoudsopgave Inleiding 1. Op het breukvlak van twee millennia / De omgeving van de overheidscommunicatie tussen 1995 en 2010 2. Het Rijk krijgt een nieuw gezicht / Naar een kabinetsbrede beleidspresentatie en een rijksbrede huisstijl 3. Het normenkader van de overheidsvoorlichters / Van principia naar uitgangspunten 4. Openheid en openbaarheid, sleutels tot publiek vertrouwen 5. De burger op het netvlies van de overheid / Het effect van de Factor C op beleidsvorming o Inleiding o De Factor C o Doorwerking van de Factor C in de praktijk o Communicatie maakt beleid, soms o Van postbus naar digitale infolijn o Verdere centralisatie publieksvoorlichting o Naar helder taalgebruik o De Belastingdienst maakt het niet leuker, maar wel makkelijker o Communicatie op het taalniveau van de doorsnee burger o De brievenbus van mevrouw De Vries o Nabeschouwing 6. Postbus 51-spots / Monumenten van overheidscommunicatie 7. Van getrapte naar rechtstreeks overheidscommunicatie / Veranderingen in de relatie met de media 8. Overheidsvoorlichting en ICT / Regisseur en samenwerkingspartner
2
9. Voorlichting over Europa in een veranderend klimaat / Een zachte landing voor de euro 10. Onderweg naar de ideale directie Communicatie Nawoord / De balans opmaken Dankwoord
3
5. De burger op het netvlies van de overheid De ontwikkeling van de factor C Inleiding Op 1 januari 2002 treedt een wet in werking die de belastbaarheid regelt van de auto van de zaak. De wet is ingewikkeld omdat er tal van motieven van de wetgever in zijn ondergebracht. Velen die met een auto van de zaak rijden of een deel van hun autokosten bij hun werkgever kunnen declareren, protesteren. De nieuwe wet dwingt hen tot een ingewikkelde ritten-administratie. In het bijzonder geldt dat voor mensen die geen vast woon-werkverkeer hebben. Artsen, werknemers in de bouw en installatiesector, en vele anderen. Zelfs binnen het ministerie van Financiën wordt verbaasd naar de regeling gekeken. Hij pakt namelijk voordeliger uit voor de mensen met een dienstauto die binnen Den Haag helemaal aan de grens bij Loosduinen wonen, dan voor mensen die beduidend dichter bij het departement wonen, in Wassenaar bijvoorbeeld, net aan de andere kant van de Landscheidingsweg. De afdeling Bedrijfs- en Publieksvoorlichting (BPV) van de Centrale Directie Voorlichting (CDV) van het ministerie van Financiën krijgt meer dan 3.500 brieven. De afdeling heeft het er moeilijk mee. Eigenlijk valt de regelgeving ook voor de ervaren medewerkers van deze afdeling niet uit te leggen. Na ampel overleg volstaan ze met toezending van een beknopte uitleg die door de staatssecretaris in kwestie zelf is gemaakt. Ook die kent een zodanige complexiteit dat die zich niet laat samenvatten. Twee latere staatssecretarissen slopen met enig satanisch genoegen de wetgeving in de Belastingplannen voor latere jaren. Eén van hen – ooit door studenten aan de Erasmus Universiteit van Rotterdam tot de beste docent van het jaar uit geroepen – verklaart daarbij dat zelfs hij de oorspronkelijke regelgeving niet aan zijn studenten uitgelegd heeft kunnen krijgen. Het voorval maakt twee zaken duidelijk. Het is allereerst verstandig als bij de ontwikkeling van de regelgeving het beeld van burgers op wie die van toepassing is, constant op het netvlies van de betrokken politici en ambtenaren staat. Idealiter is de wet voor hen zo duidelijk dat zij die met een minimum aan toelichting kunnen begrijpen. Dat geldt – ten tweede - ook voor het taalgebruik. De overheid moet spreken op een manier die maar voor één uitleg vatbaar is. Eigenlijk moeten dat criteria zijn voor regelgeving: de intrinsieke
4
communicatiekracht en de helderheid van het taalgebruik. Aan die uitgangspunten heeft de regeling “Privégebruik auto en toepassing autokostenforfait” duidelijk niet voldaan. Dat geldt in diezelfde periode ook voor bijvoorbeeld de uitvoering van persoonsgebonden budgetten (pgb’s). Zelfs topambtenaren bij Financiën klagen daarover als ze daarmee in de privékring geconfronteerd worden bij de aanvraag van een PGB voor hun moeder of schoonmoeder.i De Factor C “Communicatie in het hart van het beleidsproces” is één van de centrale aanbevelingen van de CommissieWallage. Het gaat daarbij enerzijds om de plaats van de centrale directie voorlichting en haar medewerkers binnen een departement. Zij dienen niet op het laatste moment als het beleid en de regelgeving in het
5
Over dit hoofdstuk Binnen het model van de overheidscommunicatie, zoals dat in het eerste hoofdstuk is geïntroduceerd, worden verschillende actoren onderscheiden. De overheidsvoorlichters staan in het model centraal, als ‘projectleiders’ tussen ‘opdrachtgevers’ – kabinet, bewindslieden, ambtelijke top van de overheid – en ‘klanten’ – burgers en bedrijfsleven. In het model worden de overheidsvoorlichters omringd door ‘samenwerkingspartners’, die hen behulpzaam zijn bij het zo begrijpelijk mogelijk overdragen van de boodschap van de ‘opdrachtgevers’ naar de ‘klanten’. In de periode 1995-2010 is er vanuit de overheidsvoorlichting geïnvesteerd in de ‘samenwerkingspartners’. Er is allereerst plaats besproken binnen het proces van beleidsvorming. Daarnaast is bevorderd dat beleidsambtenaren meer met de ogen van burgers naar de producten van het beleidsvormingsproces zijn gaan kijken. Beide activiteiten hebben beoogd ‘communicatie in het hart van het beleidsproces’ te brengen. Om te voorkomen dat er zich vaker ongelukken als bij de belastbaarheid van de auto van de zaak voordoen. In dit hoofdstuk wordt de onmiskenbare groei van de rol van en de aandacht voor de Factor Communicatie beschreven. De belangrijkste stap daarbij is het soms pijnlijk verworven inzicht dat beleid van begin af aan er rekening mee moet houden dat het beleid begrijpelijk, dan wel op zijn minst uitlegbaar moet zijn voor het publiek en ook nog redelijk uitvoerbaar. Dat is tot op zekere hoogte gelukt. En daarmee is dit hoofdstuk niet alleen een beschrijving van een moeizame strijd maar ook van een duidelijke stap vooruit. Zowel voor het belang van goede communicatie als in de positionering ervan. En uiteraard is dit verbonden met de groei van de rol van voorlichters. Bij de volwassenwording past ook de een groeiende professionalisering. Bij de voorlichters zelf is er ruimte gekomen de relatie overheid-burgers meer vanuit de behoeften van de burgers vorm te geven, bijvoorbeeld bij de ontwikkelingen rond informatievoorziening. Een tweede bijlijn betreft een belangrijke voorwaarde voor professionalisering: de stroomlijning door de start van een centralisatie van de voorlichting binnen de rijksoverheid.
beleidsproces al tot stand zijn gekomen nog even te worden geraadpleegd voor een persbericht of een communicatieplan. Wallage bepleit een betrokkenheid van de communicatie-deskundigheid vanaf het eerste moment dat er aan nieuwe wetgeving wordt begonnen. In het rapport worden daar organisatorische oplossingen voor gegeven. De invloed van de directie Voorlichting kan worden vergroot, er kunnen communicatiemedewerkers worden gedetacheerd bij beleidsdirecties en er kunnen communicatieplannen worden ontwikkeld, uiteindelijk zelfs op kabinetsniveau. “Communicatie in het hart van het beleidsproces gaat echter verder dan de plaats van de communicatiefunctie in de organisatie. Naast wet– en regelgeving en financiën is communicatie een volwaardig en in belang toenemend aspect van het overheidshandelen. Communicatie dient daarom, analoog aan de andere twee beleidsinstrumenten verankerd te worden in het beleidsproces. Daartoe dient de regering aan het begin van de kabinetsperiode haar visie op communicatie aan te geven in het regeerakkoord. Ook in de miljoenennota en in begrotingen dient de plaats van de communicatie in het beleidsproces en de bijdrage van communicatie aan de beleidsdoelstellingen te worden aangegeven.”ii In een voetnoot relativeert ‘Wallage’ iets van zijn aanbevelingen. Kennelijk voorvoelt de commissie dat de voorgestelde organisatorische veranderingen ten gunste van de directies Voorlichting op zichzelf niet genoeg voldoende communicatiedeskundigheid garanderen. De aanbevelingen worden aangevuld met een oproep de deskundigheid van communicatiemedewerkers en beleidsmedewerkers hoge prioriteit te geven.iii Het is die aanbeveling in de voetnoot die in 2002 de ontwikkeling tot de ‘Factor C-benadering’ stimuleert. Het komt erop neer dat iedereen die aan het beleidsproces deelneemt zich niet alleen constant afvraagt of een nieuw voorstel past in een algemene beleidscontext (factor L), binnen de financiële (factor E) en organisatorische mogelijkheden (factor O), maar ook of het een goed uit te leggen oplossing is voor het politiek en maatschappelijk ervaren probleem dat aangepakt zou worden? “Met Factor C nagel je in alle fasen van beleid de aandacht vast voor de relatie waarin problemen worden aangepakt, naar besluitvorming worden geleid en in oplossingen uitmonden.” En oefenen ambtenaren zich in het goed op hun netvlies krijgen van betrokken burgergroepen. Alle betrokken ambtenaren dragen weliswaar vanuit hun eigen discipline hun steentje bij, maar wel ten behoeve van een integrale oplossing.iv
6
De Factor C wil de communicatie op een analytische manier benaderen, voorbij emotie en intuïtie. Vrij algemeen wordt er door opdrachtgevers nog gedacht dat je je bij communicatie door je eerste impulsen moet laten leiden. Een mooi resultaat? Daar hoort een persbericht bij. Een succesvol lopend proces? Daar hoort een video bij. Communicatiedeskundigen die er op het eind van het beleidsproces bij worden geroepen, zetten ze - niet zelden tot teleurstelling van enthousiaste beleidsmakers - weer met beide benen op de grond. Zij zullen vragen: Voor wie is het een goed resultaat?. Wie worden er beter van? Is de uitkomst ook de oplossing voor een door burgers ervaren probleem? Zijn er ook mensen die er minder van worden, die misschien iets van hun verworven rechten moeten inleveren? Kortom, wat voor tegenreacties zijn te verwachten van degenen die ‘moeten betalen’ in welk opzicht dan ook? Is daar een antwoord op? Dergelijke vragen temperen het aanvankelijke enthousiasme. Het eerder in het beleidsproces inroepen van communicatie-expertise kan een dergelijke ontnuchtering voorkomen. ‘Wallage’ beveelt daarom de aanwezigheid aan van communicatiedeskundigen in het hart van het beleidsproces.1 De Factor C werkt die aanbeveling uit. En maakt van het beleidsproces in belangrijke mate ook een communicatieproces. Bij de identificering van een maatschappelijk probleem dat aangepakt gaat worden, moet vanaf de aanvang worden vastgesteld wie welke rollen vervuld en wat de onderscheiden fasen van het beleidsproces zijn, zoals in de figuur is aangegeven. Met een benadering volgens de Factor C wordt voorkomen dat het probleem impulsief wordt aangepakt. Waarbij voor elk knelpunt dat in het beleidsproces wordt ervaren, een oplossing wordt aangedragen, die van de oorspronkelijke doelstellingen afdrijft. Zoals dat waarschijnlijk is gebeurd bij de fiscale regeling voor de auto van de zaak.
Zie Figuur 05-01 - De overheidsvoorlichters bevinden zich in het taartpunt van de ‘uitvoerders’. 1
7
Figuur 05-01 Schematische voorstelling Betrokkenheid / betrokkenen beleidsvormingsproces
Alles begint in deze benadering heel nuchter met het beantwoorden van de vraag: wie doet er toe bij de beleidsopgave? De inventarisatie van de spelers wordt gevolgd door een ordening aan de hand van typen actoren en hun mate van betrokkenheid. In de figuur zijn zo ‘beïnvloeders’, ‘beslissers’, ‘experts’ en ‘gebruikers/stakeholders/slachtoffers’ per taartpunt in ringen van invloed geordend. Van buiten naar binnen worden onderscheiden ‘meeweten’, ‘meedenken’, ‘meewerken of meebeslissen’. Na het in kaart brengen van de actoren volgt in de benadering van de Factor C het formuleren van de kernboodschap. Ten behoeve daarvan wordt vastgesteld wat top of mind is bij de verschillende betrokkenen. Welke ‘kritiek’ leeft er en welke ‘repliek’ is daarop mogelijk? Deze analyse is erop gericht bij de communicatie aan te kunnen sluiten op behoeften en verwachtingen, in plaats
8
van uit eigen perspectief en logica aan te komen zetten met het karakter van ‘antwoord op zoek naar een vraag’. De volgende stap in de benadering van de Factor C is het ontwikkelen van een communicatiekalender. Beschikbare kanalen, middelen en trefmomenten van de belangrijke actoren verschaffen de basis daarvoor. Een tabel met op de horizontale as de beschikbare tijdsperiode en op de verticale as de doelgroepen, die benaderd moeten worden. In de vakken van de tabel die zo ontstaat, kunnen dan de boodschappen en de inzet van middelen worden aangegeven.v Doorwerking van de Factor C in de praktijk De Factor C heeft zich ontwikkeld zoals overheidsbeleid idealiter tot stand moet komen. Het initiatief ervoor is binnen de communicatie-discipline geboren, maar voor de uitwerking ervan is medewerking verkregen van een brede groep van beleidsambtenaren. “Opmerkelijk genoeg”, rapporteert Rijnja in de kroniek van de ontwikkeling van de Factor C, “kwamen enkele elementen moeiteloos naar voren als dragende pijlers: de kennis van de omgeving, de boodschappen die worden uitgezonden en de momenten en vormen van contact. Niet de zogeheten ‘Beroepsniveauprofielen’ van beroepsvereniging Logeion2, niet de kernwaarden of missie van de Rijksoverheid en niet bepaalde favoriete of dominante werkingsmodellen uit de communicatietheorie hielpen het palet te vullen; vooral dankzij de dominante rol van beleidsmakers zelf over wat zij als communicatieve elementen beschouwden kwamen de genoemde drie sleutelthema’s naar voren. Noem het een staaltje ontvanger gericht denken; het referentiekader van beleidsmakers stond steeds nadrukkelijk voorop. De elementen werden in de loop van 2005 in een overleg van trainers samengebald in een wat populistisch aandoende trits, die tot op de dag van vandaag als de kern van Factor C worden beschouwd, ook wel bekend als K3: het krachtenveld, de kernboodschap en de kalender.”vi Mede door de betrokkenheid van beleidsmedewerkers bij de ontwikkeling van de Factor C kent de doorwerking ervan binnen de Rijksdienst een redelijk succesvol verloop. De cursussen die worden gegeven door de Academie voor
Logeion = Nederlandse beroepsorganisatie voor communicatieprofessionals werkzaam bij overheid, bedrijfsleven, onderwijs en consultancy. De Vereniging Voor Overheidscommunicatie (VVO) is in 2005 in Logeion opgegaan. 2
9
Overheidscommunicatie dragen eraan bij dat het bewustzijn onder beleidsambtenaren groeit dat beleid niet achteraf begrijpelijk moet worden gemaakt, maar dat er eerder voor moet worden gekozen begrijpelijk beleid te ontwikkelen. “Niet langer beleidsreparatie, maar beleidspreparatie”, is het devies in de woorden van Rijnja.vii De ontwikkeling van de Factor C binnen de Rijksoverheid is niet een rechte lijn omhoog. In een evaluatief onderzoek wordt duidelijk dat de doorwerking van het gedachtegoed niet evenredig is met de groei van het aantal deelnemers aan de trainingen. Uit gesprekken met oud-cursisten en hun leidinggevenden komt naar voren dat veel deelnemers zonder duidelijke motivatie en beoogde uitkomsten aan de trainingen beginnen. Het feitelijke rendement van inspanningen is daardoor lastig te meten en afhankelijk van de beschikbare ruimte bij hun departementsonderdelen om het binnenhalen van de buitenwereld en het écht afstemmen van beleidsinterventies op verwachtingen en mogelijkheden van publieksgroepen. De ‘transfer’ van kennis naar toepassing - vice versa - voldoet niet. De uitkomsten leiden tot een versterking van de aandacht voor de intake bij de opleidingen, niet alleen bij de deelnemers maar vooral ook bij de opdrachtgevers, hun leidinggevenden. Ook wordt voor leidinggevenden een apart aanbod gemaakt in de vorm van reconstructies van beeldbepalende dossiers op hun communicatieve kwaliteit: hoe is het krachtenveld destijds gedefinieerd, hoe zijn de boodschappen tot stand gekomen en welke conclusies zijn vervolgens verbonden aan kennis hierover voor de momenten en de vormen van contact?viii Sindsdien krijgt de doorwerking van het geleerde naar toepassing in de praktijk constant aandacht. Het succes van de cursussen sindsdien beperkt zich niet tot de Rijksoverheid. Ook bij gemeenten slaat de benadering en de training die erin wordt gegeven aan. Het leidt ertoe dat in 2010 de trainingen aan de markt worden overgedragen. Dat is niet opvallend in het licht van het afstoten van taken aan de markt, van het doorwerken van de terugtredende overheid tot op microniveau. Jammer is het wel. Meer dan kennisoverdracht zijn de trainingen immers ook een constante uitwisseling van kennis, inzichten en vaardigheden over communicatie gekoppeld aan actuele beleidsontwikkeling. Die meerwaarde ligt nu buiten de gezichtskring en het werkveld van de Rijksoverheid.
10
Communicatie maakt beleid, soms De gebruikelijke gang van zaken is ‘communicatie volgt beleid’. Dat lukt ook goed als bij de ontwikkeling van beleid proactief aan heldere en goed uit leggen regelgeving wordt gewerkt. Het voorval met de belastbaarheid van de auto van de zaak laat zien dat dat niet vanzelfsprekend is. Vandaar het belang van trainingen als de Factor C voor de ‘samenwerkingspartners’ die overheidsvoorlichters onder hun beleidscollega’s treffen. Vaak wordt als excuus voor minder heldere regelgeving aangevoerd dat de samenleving er nu eenmaal veel ingewikkelder op is geworden. Men kan zich afvragen of dit echt zo is? Of er eigenlijk niet sprake is van een dooddoener, een excuus voor het feit dat iets zich niet eenvoudig laat uitleggen? Of van een ‘frame’, zoals dat in het taalgebruik van communicatiedeskundigen is gaan heten? Hoe het ook zij, de overheid behoort bij de ontwikkeling van regelgeving eenduidige is, heldere keuzes te maken. Dient minder op voorhand het onverzoenlijke te verzoenen. Dan kan de uitleg later veel duidelijker zijn. Burgers kunnen het met de gemaakte keuzes eens zijn of niet. Maar hun oordeel moet als het enigszins kan niet beïnvloed worden door innerlijke tegenstrijdigheden of onrechtvaardigheden die ze zien in het beleid van hun overheid. Hoe goed er ook aandacht wordt besteed aan de communiceerbaarheid van regelgeving, er kunnen zich in de weerbarstige praktijk altijd onverwachte situaties voor doen. Op Tweede kerstdag 2004 wordt Zuidoost Azië overvallen door een tsunami. De ramp roept veel emoties op en leidt tot een enorme bereidheid de nood van de slachtoffers te lenigen. Tal van acties worden daartoe georganiseerd, zoals de opname van de benefietsingle 'Als je iets kan doen' van Artiesten voor Azië, waaraan tal van zangers en musici hun medewerking verlenen. De Telegraaf grijpt dit aan om met de bekende chocoladeletters te melden dat de overheid het meeste profijt heeft van hun belangeloze medewerking. De opbrengst van de platenopbrengst wordt namelijk op de normale manier belast. Binnen Financiën neemt de Centrale Directie Voorlichting (CDV) het initiatief daarover een gesprek te arrangeren van de minister met de top van de Belastingdienst. Mede aanleiding daarvoor is de uitnodiging van de samenwerkende omroepen aan de minister om deel te nemen aan de avondvullende uitzending die op 6 januari 2005 wordt verzorgd ter ondersteuning van de Nationale Actie voor Azië van de Samenwerkende Hulp
11
Organisaties (SHO).ix De minister kan daar natuurlijk niet met het verhaal komen dat meer dan de helft van de opbrengst van tal van acties voor het goede doel rechtstreeks in de staatskas vloeien. In het overleg leggen de collega’s van de Belastingdienst met hun gekende rechtlijnigheid uit dat de bestaande regelgeving geen andere uitweg biedt. CDV bepleit dat dan maar in het arsenaal van uitwegen er één moet worden gevonden, die al of niet tijdelijk kan worden ingeslagen. En wijst er daarbij op dat in het omringende buitenland minder moeilijk wordt gedaan. De minister zal in de uitzending een merkwaardig figuur slaan als hij meer baat heeft bij de goedgeefsheid van de samenleving dan de slachtoffers. De minister voelt dat haarfijn aan. De Belastingdienst krijgt de opdracht de weg naar een tijdelijke uitzondering op te gaan. “CDV maakt beleid” zeggen de medewerkers tegen elkaar. De minister oogst tijdens de marathon-uitzending de dank van het publiek voor zijn mededeling dat van belastingheffing wordt afgezien en maakt daarbij een einde aan een discussie die enkele dagen in de media is gevoerd. Het is niet waarschijnlijk dat een stevige Factor C aanpak bij de ontwikkeling van regelgeving de consequenties voor de toepassing in de breedste zin van het woord kan worden voorzien. Maar wie later bij de handhaving van het beleid de burgers scherp op het netvlies heeft staan, weet proactief al te rigide consequenties te voorkomen. Van postbus naar digitale infolijn Niet altijd kan er begrijpelijke regelgeving zijn. Net zomin de regelgeving eventjes opzij kan worden gezet. In die situaties rest slechts een zo helder mogelijke uitleg van hoe het werkelijk zit door een eenvoudig bereikbare vraagbaak. Ook daaraan geeft: ‘Wallage’ een stevige impuls die tot steeds meer samenwerking tussen de departementale directies Voorlichting leidt. Kort na de Tweede Wereldoorlog opent de rijksoverheid een centrale brievenbus voor alle vragen van het publiek, waarvan men niet weet bij welk departement men moet zijn. Vanaf 1967 krijgt die brievenbus onder de naam Postbus 51 een landelijke bekendheid. De eerste televisiespots van de overheid, die onder de naam Televisie Informatie Ten Algemene Nutte (TITAN-spots) worden uitgezonden, worden steevast afgesloten met de mededeling ‘Informatie bij Postbus 51 Den Haag’. De herkenbaarheid ervan groeit zodanig dat 10 jaar later
12
de naam ‘Postbus 51’ wordt geformaliseerd tot een dienst van de RVD. Dat maakt het ook mogelijk het publiek op te zoeken. De folders en brochures die onder de vlag van Postbus 51 worden vervaardigd en die vaak als antwoord op een vraag worden toegezonden, zijn vanaf 1985 in folderrekken van postkantoren en bibliotheken te vinden. Aanvankelijk is de dienstverlening nog weinig klantgericht. Postbus 51 verstrekt informatie ‘op brochureniveau’. Dat wil zeggen: het gaat om aanvaard beleid; beleid dat de gang door het parlement heeft gemaakt en actueel van toepassing is. Uitleg over het beleid dat nog in ontwikkeling is, blijft voorbehouden aan het departement. Ook voor ingewikkelde regelgeving op bijvoorbeeld het terrein van belastingen en sociale zekerheid moeten burgers bij de betreffende departementen zelf zijn. Daarvoor zijn begin jaren negentig gespecialiseerde afdelingen bedrijfs- en publieksvoorlichting opgezet binnen de departementale directies Voorlichting. Tot dan is er door persvoorlichters afwisselend ‘publieksdienst’ gedaan. Voor burgers is het onderscheid tussen het ene en het andere departement niet altijd meteen even helder. Niet zelden krijgen zij het gevoel dat ze van het kastje naar de muur worden gestuurd, als ze naar een ander departement worden doorverwezen. Met de burger op het netvlies wordt in reactie daarop de centralisatie van de beantwoording van burgervragen geleidelijk aan versterkt. De techniek speelt daarin een grote rol. Binnen de RVD wordt de ‘Postbus 51 Informatielijn’ aan de dienstverlening toegevoegd. Op 1 september 1994 beginnen de eerste medewerkers met de voorbereidingen in het pand aan de Anna Paulownastraat, tussen installatie van telefoons en computers, en plaatsen van bureaus en kasten door. Eén van hen is Gerry Bron, afkomstig van de BPVafdeling van Financiën: “In informatiebeheer was gebrekkig voorzien. Het idee was dat departementen floppy’s met hun eerstelijns info kwamen brengen, dat wij dat in de pc’s stopten en dan voorlichten maar. De floppy’s kwamen nauwelijks en wat er kwam was ongestructureerd en vol info waar een burger geen vragen over zou gaan stellen, zoals de ministers sinds de Tweede Wereldoorlog, de organisatieschema’s van de departementen. We bedachten dat we het beste de meest populaire brochures konden ontsluiten maken. Grote kans dat we daar wel vragen over zouden krijgen. Bovendien gingen we, bij wijze van inwerken op de inhoud, het infosysteem te vullen. Zo ontstonden de VraagAntwoord-Combinaties.”
13
Op 18 januari 1995 gaat de lijn open. Niet onder het nummer 06-51, wat de voorkeur heeft, maar onder 06-8051. Bellen naar Postbus 51 is dan nog niet gratis. Dat wordt pas later door de ministerraad besloten. Gratis of niet, de eerste dag komen er al 100 telefoontjes binnen. Bron: “We weten die eerste vragen wonderbaarlijk aardig te beantwoorden. Vanaf die dag bouwde het infosysteem zichzelf. Van vragen die we niet konden beantwoorden achterhaalden we het antwoord, zodat we de volgende keer wel het antwoord hadden.” Kort na de in gebruik name krijgt de nieuwe dienst met de watersnood van eind januari 1995 al snel zijn vuurdoop. Vanaf 1998 vertrouwt Financiën de beantwoording van de vragen over de invoering van de euro aan de dienst toe. In 1999 gevolgd door VWS die de beantwoording van de vragen over de legionella-uitbraak onder bezoekers van de West-Friese Flora in Bovenkarspel bij de infolijn neerlegt. In naam houden Financiën en VWS de verantwoordelijkheid nog bij zich zelf. In feite zijn de informatielijnen ‘Volksgezondheid’ en ‘eurolijn’ ‘labels’ van de Postbus 51 Informatielijn. Van de voordelen die de Postbus 51 Informatielijn in die tijd heeft te bieden is het voorkomen van het platleggen van de telefooncentrales van de betrokken departementen door bezorgde burgers niet de minste. De technologische ontwikkelingen dragen er rond de eeuwwisseling toe bij dat Postbus 51 Informatielijn ook via internet en per e-mail vragen gaat beantwoorden. De nieuwe dienstverlening wordt in de zomer van 2000 als volgt geïntroduceerd: “Wilt u iets weten over schoolvakanties, ouderschapsverlof, huursubsidie of thuiszorg, of wilt u de rijksoverheid iets anders vragen, dan vindt u de antwoorden op de website van Postbus 51, www.postbus51.nl. Heel makkelijk, duidelijk en overzichtelijk. Geen internet, geen punt. Dan belt u door de week gewoon gratis met Postbus 51 Infolijn, 0800-8051.” Het succes is groot. Kort na de start overtreft het aantal vragen dat langs deze weg binnenkomt al het aantal telefonische vragen.x Verdere centralisatie publieksvoorlichting Op de technologische ontwikkelingen volgen vanaf 2003 de aanhoudende bezuinigingen op het overheidsapparaat. De communicatie wordt daarbij verre van ontzien. ‘Wallage’ bepleit in 2001 weliswaar een verhoging van het
14
communicatiebudget, secretarissen-generaal hebben er geen boodschap aan. Zij zetten vanaf 2003 een ontwikkeling in die tot een structurele korting leidt op de communicatiebudgetten, die naar verhouding hoger is dan die op het beleidsapparaat. Naast allerlei bezuinigingen binnen departementale kring wordt er naar mogelijkheden gezocht de kosten te beperken door intensivering van de samenwerking op interdepartementaal niveau. De bedrijfs- en publieksvoorlichting is daarin één van de meest voor de hand liggende mogelijkheden. Er bestaat immers inmiddels een stevige centrale voorziening die de functie van de departementale eenheden kan overnemen. Binnen de departementale directies Communicatie gaat die overbrenging niet van harte. Verschillende departementale afdelingen publieksvoorlichting hebben een goede reputatie en ondervinden veel waardering van hun klanten. Dat geldt zeker voor SZW en Financiën, die met de beantwoording van vragen over sociale zekerheid en belastingwetgeving niet alleen de waardering oogsten van gewone burgers, maar ook van tal van adviesbureaus en consulenten die op dat terrein een aardige praktijk hebben opgebouwd. Bij de betrokken medewerkers bestaat een grote twijfel of Postbus 51 wel de kwaliteit weet te bieden, die zij aan de dag leggen. Bovendien hebben zij een directe lijn met de beleidsorganisatie die verantwoordelijk is voor de regelgeving waarvoor zij als vraagbaak dienen. Desondanks wordt de centralisatie doorgezet. Met name het SGO3 onder aanvoering van Wim Kuijken, de Secretaris-generaal van AZ, zet er wat druk op. Als werkgever van Postbus 51 heeft Kuijken er ook een ander belang bij. Er wordt een structuur ontwikkeld waarin Postbus 51 de eerstelijns opvang verzorgt. Aan een kleine eenheid die op de departementen overblijft wordt de tweedelijns beantwoording toevertrouwd en de opvang van brieven aan bewindspersonen. Ten behoeve daarvan onderhoudt zij contact met de departementale beleidsafdelingen. In de werkafspraken die worden opgesteld komen allerlei kwaliteitsnormen over de snelheid waarmee de telefoon moet worden opgenomen, wanneer vragen doorgezet worden naar de departementen en in hoeveel tijd dan het antwoord aan de vragensteller moet zijn gegeven. Ook wordt afgesproken dat stelselmatig ‘mystery quests’ zullen worden ingezet om te zien of er van de afspraken ook iets terecht komt.
3
SGO = Secretarissen-Generaal Overleg
15
De centralisatie is gekoppeld aan een juridische omvorming van Postbus 51. De dienst wordt een ‘baten-lasten dienst’. Daarmee wordt ze in zekere zin uit de boekhouding van de ambtelijke organisatie van AZ en RVD getild. Er wordt een ‘shared service center’ van gemaakt, een dienstverleningsorganisatie van de departementen gezamenlijk. De boekhouding moet een evenwicht laten zien tussen inkomsten en uitgaven. Die balans is in het startbudget gebaseerd op de opgaven van de departementen met betrekking tot de hoeveelheden vragen die zij in het verleden zelf hebben verwerkt. Al na enkele maanden blijkt dat er van al die verwachtingen niets klopt. Er worden geen medewerkers van de departementen overgedragen aan Postbus 51. Het aantal vragen is veel te hoog ingeschat. En ook de verdeling over de verschillende kanalen waarlangs ze binnen komen – post, telefoon, e-mail - is anders dan verwacht. Waarbij ook de werkelijke verwerkingstijden van de vragen niet overeenstemmen met de verwachtingen. Het gehele bekostigingssysteem valt in duigen. In plaats van de beoogde bezuiniging dreigt er voor de nieuwbakken baten-lasten dienst een vergroting van de uitgaven. Bij Financiën – het departement dat ironisch genoeg heeft geassisteerd bij de juridische en boekhoudkundige omvorming van Postbus 51 – wordt advies gevraagd hoe het dreigende tekort kan worden voorkomen. Daar zijn ze er snel klaar mee. De boekhouding, gebaseerd op tarieven van ten behoeve van aan afzonderlijke departementen geleverde diensten, deugt niet. Postbus 51 is er voor alle burgers en de rijksoverheid hoort die in de lucht te houden. Daar hoort ook een centrale financiering bij. Die kan niet worden gebaseerd op aantallen vragen per departement in de afgelopen jaren, die niet eens op zorgvuldige wijze zijn geregistreerd. Op aandringen van Financiën besluit de VoRa een commissie in het leven te roepen met niet alleen leden van de VoRa, maar ook met vertegenwoordigers uit de sfeer van directies Financieel Economische Zaken (FEZ) en Departementale Auditdiensten (DAD). Ondertussen wordt binnen Financiën overlegd met de minister. Zou het mogelijk zijn de financiering van Postbus 51 veilig te stellen door een klein plakje af te schaven van de jaarlijkse prijsbijstelling?xi Dat wordt door niemand gevoeld, alle departementen betalen naar verhouding evenveel mee en de directies Voorlichting worden niet geconfronteerd met een korting op hun budget. Bovendien is de financiering zo voor jaren geregeld. De minister begrijpt de redenering. Een geeft daarmee steun voor een oplossing die in de commissie verder kan worden uitgewerkt.
16
Hoofdlijn wordt inderdaad de gemeenschappelijke financiering van Postbus 51. Op basis daarvan krijgen alle departementen een soort forfait op de dienstverlening ervan. Tot een redelijk hoog aantal vragen op hun beleidsterreinen is de dienstverlening zonder aanvullende kosten. De capaciteit van Postbus 51 hoort die aan te kunnen. Als het aantal vragen naar verwachting boven dat forfait dreigt uit te gaan, moet het betreffende departement de portemonnee trekken. Het voorbeeld dat de commissie hierbij voor ogen staat is de invoering van de nieuwe Zorgverzekeringswet in 2006. De doorsnee vragen op velerlei terrein vallen in het forfait, maar die wet die in de plaats komt van de oude Ziekenfondswet zal waarschijnlijk zoveel vragen oproepen dat extra capaciteit bij Postbus 51 nodig zal zijn. En daarvoor zal VWS dan ook apart worden aangeslagen. Het voorstel haalt het ondanks het gesputter van een enkel departement in de VoRa. De één vindt dat er moet worden betaald voor een voorziening, waar het geen gebruik van maakt. Vragen op hun terrein leven nauwelijks bij het publiek, is de veronderstelling. Een ander zegt dat hij van zijn directeur FEZ geen verlof heeft voor te stemmen. De bezwaren worden ‘overruled’ door de overgrote meerderheid van de departementen, ook later binnen het SGO. Desondanks worden ze toch weer opgebracht binnen de ministerraad, maar ook daar worden ze weggewuifd. De financiering en daarmee de continuïteit van Postbus 51 Informatielijn is zo voor altijd verzekerd. Niet veel later is het tijdelijke budget dat in 2002 is toegekend voor de uitvoering van het ‘actieplan-Wallage’ uitgeput. Voor een structureel budget voor de gemeenschappelijke communicatieactiviteiten wordt naar eenzelfde constructie gegrepen Het gaat daarbij zowel om eenmalige projecten, maar ook om structurele activiteiten van DPC / Postbus 51. Zij wordt de financiële basis voor het Gemeenschappelijk Communicatieplan, dat vanaf 2004 jaarlijks door de VoRa wordt opgesteld. En waarin activiteiten zijn opgenomen als de Academie voor Overheidscommunicatie en het Continu Onderzoek Burgerperspectieven (COB), dat ieder kwartaal door het SCP wordt uitgevoerd. Niet langer hoeft er voor deze en andere gemeenschappelijke activiteiten bij de afzonderlijke directies Communicatie te worden gecollecteerd. Naar helder taalgebruik “Veel mensen gebruiken moeilijke taal”, zegt oud-minister Gerrit Zalm tegen
17
Wessel Visser van het BureauTaal in een vraaggesprek dat is opgenomen in het boek “Het gaat er niet om wat je zegt. Het gaat erom wat zij begrijpen.”xii Op basis van zijn jarenlange ervaring als ambtenaar heeft hij er ook een verklaring voor. “Er zijn daarvoor twee redenen. De eerste is dat we zoveel mogelijk proberen net zo te schrijven als de wet. We zijn bang om andere woorden te gebruiken dan de wet. De tweede reden is dat we soms moeilijke teksten schrijven om te laten zien dat we niet van de straat zijn. Dat we een universitaire studie hebben gedaan. Dat we ingewikkeld kunnen schrijven.” Zalm verzet zich tegen deze redenering. “De reden om ingewikkeld te schrijven mag eigenlijk nooit gelden. Als het eenvoudig kan moet je dat doen. Altijd!”xiii De opvatting van Zalm is niet algemeen geldend onder zijn collegabewindslieden. Bekend is de anekdote van minister Jo Ritzen4 van Onderwijs. Een interviewster van het Jeugdjournaal wordt wanhopig van de wijze waarop hij een nieuwe beleidsregel uitlegt. Na de 12de keer roept zij vertwijfeld uit: ”Maar minister, kunt u het niet vertellen op de manier waarop u het aan uw kinderen zou uitleggen.” Waarop Ritzen zou hebben gezegd: “Thuis vertel ik het op dezelfde manier.” Een ander voorbeeld betreft minister van Justitie, Piet Hein Donner. In een poging het taalgebruik in de Rijksbegroting begrijpelijker te maken, organiseert de directie Begrotingszaken in 2005 een workshop voor de betrokken ambtenaren van de verschillende departementen. Ten behoeve daarvan worden alle bewindslieden van het derde kabinet-Balkenende gevraagd een passage uit hun eigen begrotingshoofdstuk van een jaar eerder in een videoboodschap voor te lezen en die af te sluiten met de oproep: jongens dit kan wel wat duidelijker! Donner doet ook mee, maar verklaart wel vooraf: “Persoonlijk vind ik deze passage eigenlijk helemaal niet zo moeilijk.” Het is voor bewindslieden niet altijd eenvoudig zich te kunnen verplaatsen in de wereld van de burgers over wie zij besturen. Dat geldt evenzeer voor veel van hun ambtenaren. Het is een hardnekkige strijd hen bij te brengen dat ze in hun werk de doorsnee burger constant voor ogen moeten houden. De vraag is of het ooit helemaal gaat lukken. Ondanks de Factor C, ondanks alle inspanningen die in de loop der jaren zijn verricht.
Jo Ritzen (PvdA) is van 1989-1994 minister van Onderwijs en Wetenschappen (OW) in het laatste kabinet Lubbers. In Paars I is hij minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (OCW) 4
18
De Belastingdienst maakt het niet leuker, maar wel makkelijker De Belastingdienst heeft van alle overheidsdiensten de meest intensieve contacten met burgers en bedrijven. Voor 1985 wordt er daar weinig aandacht besteed aan de communicatie met de burger. De ‘blauwe envelop’ is bekend, maar niet vanwege de heldere informatie die zij bevat. Oud-vakbondsvoorlichter Bert Breij wordt in 1982 Hoofd Diensten Voorlichting bij de Belastingdienst, een nieuw gecreëerde functie. Het duurt even voordat hij zich daar op zijn plaats voelt. Hij ontmoet nogal wat weerstand de communicatie de plaats te geven, die het nu binnen de Belastingdienst inneemt. “Twee maanden na mijn binnenkomst kreeg ik van mijn baas, de Directeur Organisatie van Belastingdienst, de wind van voren, omdat hij vond dat ik de slechtste ambtelijke nota sinds jaren had geschreven.” In die totaal afgekeurde nota uit 1982 staan doelstellingen voor het voorlichtingsbeleid die ook 20, 25 jaar later nog in een nota Voorlichtingsbeleid kunnen. Breij: “Er stond in dat het tijd werd om een echte relatie met de belastingplichtigen op te bouwen, een cliënt-vriendelijke relatie. Correct en beslist te handelen. Het gaf ook aan – uitdagend - dat de dienstleiding het goede voorbeeld moest geven.” De gewraakte nota biedt handvatten voor een te starten onderzoeksbeleid, voor imagoverbetering. Breij: “De belangrijkste mogelijke pr-activiteiten waren erin uitgeschreven. Zo ook het voortbouwen op de hulp-bij-aangiftecampagnes die bij de Belastingdienst al begonnen waren. Er werd aangespoord tot taalverbetering, visualisatieverbetering. De persoonlijke, telefonische, schriftelijke bereikbaarheid van de Belastingdienst. Zowel extern als intern, geïntegreerd het liefst. Het veel meer benutten van nieuwe communicatiemiddelen, zoals Teletekst en ook werd al gesproken over Viditel. Ook werd de komst aanbevolen van een managementinformatiebulletin.”xiv Breij weerstaat de aanvechting het bijltje erbij neer te leggen. Hij begint binnen de Belastingdienst te bouwen aan vernieuwing van de communicatie. Enkele toegewijde collega’s helpen hem daarbij zijn opvattingen wat beter in het taalgebruik van de dienst te verwoorden. De aangifteformulieren worden gestroomlijnd, het taalgebruik wordt duidelijker, de Belastingtelefoon doet zijn intrede, wat later komt de Belastingdiskette. De huisstijl in de breedste zin van
19
het woord wordt minder formalistisch en wordt samengevat in de zinsnede ‘Leuker kunnen we het niet maken, wel makkelijker’. Een vondst van reclameman Martijn Horváth, die later ook de pay off ‘De euro wordt van ons allemaal’ zal bedenken. De bijbehorende tv-spots met Olga Zuiderhoek zijn jaren achtereen de meest populaire overheidsspots. Het aanzien van de Belastingdienst ontwikkelt zich mede door verbetering van de communicatie tot een prima functionerend administratiekantoor. Een steunpilaar voor een overheid die het belangrijk vindt het vertrouwen te hebben voor haar lastigste relatie met burgers: het innen van belastinggeld. Het imago wordt zo sterk dat als er toch iets misgaat – er worden altijd wel enkele duizenden enveloppen leeg bezorgd of door postbestellers ergens in de bosjes achter gelaten – menigeen zijn schouders daarover ophaalt. Tot 2006 weet de Belastingdienst die goede reputatie overtuigend te behouden. Dan wordt de dienst door het kabinet-Balkenende III voor enkele lastige klussen geplaatst die de organisatiekracht te boven gaat. De waarschuwingen vanuit de dienst worden door de politiek genegeerd. Door de stapeling van nieuwe taken, zoals de uitvoering van de Toeslagenwet, kunnen de tekortkomingen van de ICTinfrastructuur niet langer worden verbloemd. In zijn toespraak bij de reünie van medewerkers van BelastingWerk, het orgaan voor de interne communicatie binnen de Belastingdienst, waarvan hij de eerste hoofdredacteur is, plaatst Breij tegen de sterk ambtelijke cultuur de veranderende cultuur ten aanzien van communicatie van de overheid, midden jaren tachtig. Breij: “Het was de tijd van het kabinet Lubbers en de uitvoering van het Akkoord van Wassenaar. In 1983 leidde dat ertoe dat alle uitkeringen en ambtenarensalarissen met 3% verlaagd werden. De staat had geld nodig en de gouden kip om dat geld binnen te halen was de toen nog geheten Rijksbelastingdienst. De politiek roerde zich. Men wilde belastingherzieningen, de Belastingdienst werd weinig communicatief genoemd, te weinig ook nog geautomatiseerd, alle signalen waren gericht op ook een herstructurering en ook automatisering van de Belastingdienst.” Geïnspireerd door die veranderde politieke omgeving grijpen binnen de Belastingdienst tal van jonge medewerkers hun kans. “Er was een verbeteringsdrift. Een jongere garde van ambtenaren roerde zich. Er werd de nodige ruimte voor vernieuwing geschapen. Nogal wat jongeren zijn in de topleiding van de toenmalige Belastingdienst beland. De
20
verbetering van de communicatie liep vooraf aan de toenmalige herstructurering die in 1985 begon.”xv Communicatie op het taalniveau van de doorsnee burger Een vergelijkbare vernieuwingsdrift als eerder bij de Belastingdienst ontstaat na het verschijnen van het rapport van de commissie-Wallage in 2001. In belangrijke mate geeft de VoRa met behulp van het ‘Actieplan-Wallage’ daaraan sturing. Ook op het terrein van heldere publiekscommunicatie. Een voorbeeld daarvan is de Factor C-aanpak, die vanaf 2003 wordt ontwikkeld en die er in het bijzonder op is gericht informatie over beleid en beleidsontwikkeling beter bij burgers te laten landen. Naast tal van strategische aspecten als wie, wanneer en met welke boodschap in het beleidsproces te benaderen, wordt er ook aandacht besteed aan de inhoudelijke eisen die aan de boodschap worden gesteld. Ambtenaren dienen, zo bepleiten Guido Rijnja en Louis Meulemans in 2003 in de richting die door Zalm wordt voorgestaan, de informatie die ze willen verstrekken betekenis te geven door allereerst te comprimeren, door zo weinig mogelijk woorden gebruiken. Andere aanbevelingen die zij doen, zijn: Concretiseren: van vaag naar duidelijk, Selecteren: hoofd- en bijzaken onderscheiden Structureren: optimale indeling bepalen Transformeren: van deskundigentaal naar lekentaal Transporteren: met een goede mediakeus van bron naar gebruiker Integreren: tot een geheel samenvoegen Presenteren: aantrekkelijke vorm kiezen Doseren: spreiding in tijd aanbrengenxvi Vanuit de Academie voor Overheidscommunicatie5 worden bijeenkomsten georganiseerd, waarin ambtenaren die beleids- en publieksvoorlichting bedrijven aangespoord en geoefend worden teksten te maken die tegemoet komen aan deze aanbevelingen. Daarbij wordt niet zelden de assistentie ingeroepen van Wessel Visser van BureauTaal. Visser geeft overheidsvoorlichters een heldere richtlijn. “Communiceer op taalniveau B1. Velen zeggen dat dat niet kan. Daar denk ik anders over. Informatie die op B1 wordt aangeboden, wordt door 95% 5
De Academie voor Overheidscommunicatie is een onderdeel van de Dienst Publiek en Communicatie (DPC). Ze zorgt ervoor dat communicatiemedewerkers van de Rijksoverheid bijblijven in hun vak. Ze signaleert trends, ontwikkelt leerroutes, interdepartementale kennisnetwerken en bijeenkomsten.
21
van de burgers begrepen.”xvii De richtlijn van Visser sluit aan bij het taalniveau dat na een VMBO / MBO-opleiding wordt bereikt. Zestig procent van de beroepsbevolking heeft zo’n achtergrond. Maar ook burgers met een hogere opleiding vinden het prettig als ze informatie krijgen op B1-niveau, zeker als het om onderwerpen gaat waar ze niet dagelijks mee hebben te maken. De eisen die aan een begrijpelijke tekst moeten worden gesteld, worden door hem compacter dan door Rijnja en Meulemans, in vijf punten samengevat: Weet voor wie de tekst is bedoeld, maak duidelijk wat voor actie van de geadresseerde wordt verwacht, maak in de titel direct duidelijk wat wordt bedoeld, gebruik korte actieve zinnen en vermijdt vaktaal.xviii Naar Vissers mening is de strekking van zijn verhaal helder en wordt die ook in brede kring gedeeld. “Maar het moeilijkste is het mensen te laten willen dat ze er ook naar moeten handelen.” Het is dan ook meer dan zinvol dat er vanuit de communicatiedirecties dicht bij de ambtenaren constant aandacht aan wordt besteed. Zo heeft binnen VWS Gert Riphagen als ‘de nota-dokter’ zijn collega’s vanaf het begin van deze eeuw lange tijd van tal van taalkundige tips voorzien. En die geïllustreerd met tal van voorbeelden uit de eigen praktijk.xix Riphagen weet zich gesteund door zijn Secretaris-generaal, Roel Bekker, en zijn directeur Communicatie, Cor Groeneweg. Bekker zegt: “Wie niet zorgvuldig kan schrijven, kan meestal ook niet zorgvuldig denken”.xx Groeneweg merkt op: “Raar dat we nog maar sinds kort een notadokter hebben, onze eigen taaladviseur. En dat de functie in de Nederlandse departementale wereld zo uniek is, dat zelfs kranten er aandacht aan besteden.”xxi Ambtelijke stukken worden bij VWS aan het rode pennetje onderworpen van de notadokter. Maar Riphagen corrigeert niet alleen. Hij laat zien dat taal ook leuk kan zijn in de verschillende columns die hij daarover voor zijn collega’s schrijft. En veel van die collega’s vinden het ook leuk. Ze reageren zeer betrokken op zijn columns en corrigeren hem op zijn beurt als hij in hun ogen eens de plank heeft mis geslagen. En bovendien doen ze in groten getale mee aan de dictees die worden georganiseerd. Die constante aandacht leidt tot verbetering, al lukt het niet iedereen tevreden te stellen. Riphagen: “Dat taal leeft, wil niet zeggen dat het taalgebruik goed is bij VWS. Kamerleden vinden nog steeds dat we vaak matig en vooral slordig schrijven. De bundel ‘De notadokter is gek’ vraagt
22
opnieuw aandacht voor het belang van goed taalgebruik. Met tal van voorbeelden hoe het niet moet, maar ook hoe het wel kan. Opvoeden is immers vaker stimuleren dan straffen.”xxii Hoewel Rijnja en Meulemans, Wessel Visser met BureauTaal en de VWSnotadokter ieder hun eigen benadering kennen, gaan de adviezen allemaal in dezelfde richting. In feite verschillen ze nauwelijks van de eisen die aan een goed journalistiek artikel moeten worden gesteld, merkt oud-journalist Cor Groeneweg op. ”De een schrijft een bericht¸ de ander een nota. De een gaat direct naar het publiek, de ander eerst naar een collega of naar de Kamer, vergezeld van een persbericht voor de media, die er dan een begrijpelijke samenvatting voor het publiek van wil maken. Dat kan allemaal een stuk efficiënter als een nota direct helder is.”xxiii De stimulansen voor helder taalgebruik komen van binnenuit. Maar niet minder van buitenaf. De Nationale Ombudsman kijkt met kritische blik zowel naar de procedures rondom de beantwoording van burgerbrieven als naar de kwaliteit van de inhoud. Tot zijn grote teleurstelling moet hij in 2008 laten weten dat de overheid zijn ambities met de beantwoording van burgerbrieven, neergelegd in het interdepartementale Actieplan Burgerbrieven van 2003, niet waarmaakt. “En waar kan dat dan aan liggen? Het ligt zeker niet aan een gebrek aan inspanning op de ministeries om met het actieplan aan de slag te gaan om beleid en instructies te maken.” Met instemming somt de Nationale Ombudsman op: “Er is een nuttige menukaart ‘Bezwaarschriften’ opgesteld. Er is een cursus georganiseerd ‘Helder antwoord op burgerbrieven’. Er is jaarlijks aandacht voor helder taalgebruik door de overheid door de verkiezing van de beste burgerbrief van het rijk. Er is een bouwsteen ontwikkeld waarmee burgers geautomatiseerd de status van hun brief kunnen volgen. Er is een checklist opgesteld voor de beantwoording van burgerbrieven. En zo nog meer.” Maar het ontbreekt volgens de Nationale Ombudsman echter aan een goede doorwerking van al deze initiatieven in de dagelijkse praktijk. “Het beeld is ontstaan dat goede en servicegerichte uitvoering nog steeds onvoldoende prioriteit heeft. Het onderwerp goede beantwoording van brieven van burgers neemt daarbij een bijzondere plaats in. Burgers zijn door de overheid namelijk aan vele fatale termijnen gebonden. Voor de overheid zelf gelden die termijnen echter niet als fataal en worden ze vaak overschreden. De burger kan dit terecht ervaren als een structurele arrogantie van de overheid. Uitvoering heeft geen prioriteit en
23
het beantwoorden van brieven van burgers lijkt nog steeds te vaak een lastige bijkomstigheid te zijn.”xxiv Er zijn mechanismen binnen de overheid die het beeld van de burger op het netvlies keer op keer wegdrukken. De brievenbus van mevrouw De Vries De Nationale ombudsman gooit het op de onjuiste prioriteitstelling. Stephan Steinmetz voegt er een duidelijke politieke dimensie aan toe. Na een analyse van acht jaar overheidspost in de brievenbus van zijn buurvrouw mevrouw De Vries komt hij tot de conclusie dat de overheid dan sinds een jaar of 25 op tal van terreinen mag zijn teruggetreden, voor de burger heeft dat niet tot minder bureaucratie geleid verminderd. Integendeel. Sinds de jaren negentig heeft het neoliberalisme stevig wortel geschoten in de Nederlandse politiek en dat heeft uiteindelijk ook zijn doorwerking gevonden in de relatie van burgers met hun overheid. Het directe persoonlijke contact is verminderd, de brievenbus is het belangrijkste communicatiekanaal geworden. Zo stelt Steinmetz, oud-journalist en oud-stadsdeelvoorzitter van Amsterdam Zeeburg, vast na acht jaar lang zijn buurvrouw te hebben geholpen met het lezen van de ‘gekmakende post’ die zij heeft ontvangen van de (semi)overheid. Steinmetz telt over die jaren 2000 brieven, dat zijn er gemiddeld 250 per jaar, zo’n 5 per week. Naar zijn waarneming verschilt de kwaliteit enorm, maar los daarvan hebben ze één handicap: “Ze zijn met teveel”. Bovendien dragen ze een ideologie uit met als mensbeeld “zelfstandige burgers, met kansen, met keuzeruimte, met mogelijkheden om met voldoende capaciteiten te handelen conform de brieven.”xxv Die zijn niet allemaal opgesteld op taalniveau B1. Eerder getuigen ze van een grote kloof tussen de papieren werkelijkheid van de (semi)overheid en de praktijk van alle dag van de doorsnee burger.xxvi In de overheidscommunicatie wordt steeds intensiever gepoogd uit te gaan van de ontvanger. Daarbij wordt meestal gedacht aan lezers, luisteraars en kijkers van de onafhankelijke media en sinds 2000 ook – met toenemende intensiteit – met mensen die over internet surfen. Aandacht voor het hele directe en persoonlijke contact dat burgers decennialang met vertegenwoordigers van (semi)overheidsinstanties hebben gehad is fors verminderd. Dat is overgedragen aan bedrijven die na de verzelfstandiging of afstoting van overheidstaken de uitvoering daarvan ter hand hebben genomen. Na de Val van de Muur (1989) is in Nederland bevordering van de ‘marktwerking’
24
een bijna algemeen aanvaard politiek streven geworden. Marktpartijen worden door politici als zakelijker en klantvriendelijker voorgesteld dan de bureaucratische overheid. Steinmetz geeft een tijdlijn van de ontwikkeling van de vrije markt. Die begint onder de Paarse coalitie in 1998 met het vrijgeven van de telefoonmarkt. In 2000 volgt het begin van de selectie van zorgverleners door verzekeraars. Een jaar later wordt het ‘boven regionaal vervoer’ voor ouderen en gehandicapten aanbesteed. De energiemarkt wordt in 2004 vrijgegeven. In 2006 komt er een geheel nieuw zorgstelsel, waarbij het verplichte ziekenfonds plaatsmaakt voor particuliere ziektekostenverzekeraars. Het vervoer dat wordt vergoed op basis van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO) wordt in datzelfde jaar ook aan de markt overgedragen. De thuiszorg volgt in 2007 en het welzijnswerk in 2008. Maar in de beleving van burgers is de vrije markt minder fraai dan steeds bij de verzelfstandiging van oorspronkelijke overheidstaken is voorgesteld. Steinmetz’ buurvrouw, mevrouw De Vries, ervaart ‘de paradox van de voorgeprogrammeerde markt’.xxvii Voor haar bestaat er niet of nauwelijks een keuzevrijheid. Die ligt bij de partijen die een deel van de nieuwe markt hebben verworven. Het is de zorgverzekeraar die beslist waar je de zorg die je nodig hebt, kunt halen. Het zijn overheden die thuis- of jeugdzorg ‘inkopen’, waarover direct betrokken meestal niets te zeggen hebben. Ze zien niet zelden dat de vertrouwde dienstverlener wordt vervangen door een nieuwe hulpverlener. Veel wordt per brief uitgelegd. De overheid als eindverantwoordelijke raakt daarbij echter buitenbeeld. Voor de burger resteert een vaak haperende telefonische servicedesk. Niet alleen de positie van de burger ten opzichte van de overheid is verzwakt, ook die van de dienstverleners. Hebben zij vóór de marktwerking vaak nog enige ruimte het gezond verstand te laten prevaleren, nu moeten zij zich inzetten vooropgestelde doelen te behalen vanuit het oogpunt van de overheid. Dat geldt ook voor overheidsambtenaren, die politici bijstaan. “Omdat schulden, voedselbanken en overlast thema’s zijn waarmee politici kunnen laten zien dat ze echt wat willen doen aan de problemen van mensen aan de onderkant van de samenleving zullen ambtenaren hun bestuurders voorzetten geven om op deze thema’s te kunnen scoren. Daar is de energie, het geld en de interesse op gericht.”xxviii Het beeld van de burgers vervaagt in deze processen. Zij zijn steeds minder duidelijk in de gedachtevorming van beleidsmakers aanwezig. Dat werkt ook
25
door, zegt Steinmetz, in het woordgebruik, dat in de correspondentie wordt gebezigd. Hij noemt dat de ‘discours van de daadkracht’, met veel krijgshaftige termen als ‘stadsmariniers’, ‘bestuursoffensief’, ‘kwartiermakers’, ‘wijkmeesters’, ‘front’, ‘slag’ en nog meer van dergelijke woorden. Begripvolle, van empathie getuigende formuleringen ontbreken veelal. Burgers mogen de ene keer benaderd worden als consument, de andere keer als producent ‘van hun eigen project’.xxix Maar veranderingen worden altijd meegedeeld en laten zich niet of nauwelijks beïnvloeden. Salarissen en uitkeringen worden nog altijd omstreeks de 23ste van de maand betaald, maar de facturen van de zorgverzekeraar of het energiebedrijf komen zonder daarmee rekening te houden steeds vroeger, waardoor menigeen achterloopt met betalingen, om maar een voorbeeld te noemen. Steinmetz stelt vast dat de ene vrije markt niet de andere is. Uit onderzoek blijkt dat burgers groot vertrouwen hebben in marktwerking als het gaat om mobiele telefonie, maar betrekkelijk weinig als het gaat om zorg en vervoer.xxx Van klantvriendelijkheid, van vermindering van de bureaucratie, is ook weinig te merken. Hij schetst de ervaringen van zijn buurvrouw met het - bovenregionaal vervoer. Ooit heeft zij gewoon een taxi kunnen bellen en de kosten tot een zeker jaarlijks maximum bij de sociale dienst kunnen declareren. Later moet zij voor het vervoer in de stad een pasje aanvragen en voor het bovenregionale vervoer een ander. Zowel voor de aanvraag als voor de pasjes moet ze betalen. Als er in de looptijd van een pasje de aanbieder failliet gaat, komt er een ander die op zijn beurt een eigen pasje tegen bijbehorende kosten uitgeeft. Niet zelden worden aanvragen beoordeeld door weer een andere partij die daarvoor een aanbesteding bij de gemeente heeft gewonnen. De uitvoering van gemeentelijke taken is zo – anders dan voorheen - tot buiten de gezichtskring van verantwoordelijke bestuurders en ambtenaren georganiseerd. De door mevrouw De Vries bestelde taxi komt wel eens te laat. Bij klachten daarover krijgt ze een reactie die uit vijf elementen bestaat. Allereerst krijgt ze al op voorhand te horen dat met deze reactie de klacht is afgehandeld, daarna wordt de verantwoordelijkheid voor het falen bij een andere partij gelegd, vervolgens wordt de klacht omgebogen naar beleid – ‘wij kunnen niet voorkomen dat u te laat wordt opgehaald’ - wordt het perspectief geboden van een telefoonnummer, dat eerder zonder resultaat is gebeld, en wordt afgesloten met het verkooppraatje dat dankzij klachten als de uwe de dienstverlening blijvend
26
kan worden verbeterd.xxxi Contact met de overheid en de bedrijven die overheidstaken uitvoeren is zo geen feest. De Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) vindt dat burgers tegenmacht moeten ontwikkelen tegen deze behandeling. Steinmetz kijkt er wat cynischer tegen aan. Hij meent dat burgers het slachtoffer zijn geworden van hun eigen succes. “Ze struikelen wel, maar ze vallen niet.”xxxii Nabeschouwing De professionele overheidsvoorlichters willen meer zijn dan een doorgeefluik van de boodschappen van hun ‘opdrachtgevers’, de politieke bestuurders en de ambtelijke leiding binnen de overheid. Zij beschouwen zich als ‘projectleiders’ tussen de ‘opdrachtgevers’ en de ‘klanten’, de burgers in al hun hoedanigheden. In die rol weten zij zich omringd door ‘samenwerkingspartners’, door collega’s en door – soms externe – professionals, die hen behulpzaam zijn de informatie van de overheid zo goed mogelijk te laten landen op de plaatsen van bestemming. Het is daarbij zinvol als die ‘samenwerkingspartners’ zich daarbij niet alleen goed weten te verplaatsen in de communicatieopdracht van de overheidsvoorlichters, maar ook in de belevingswereld van de uiteindelijke ontvanger van de overheidsinformatie. Op verschillende momenten hebben de overheidsvoorlichters, verenigd in de VoRa, aangegeven dat ze nadrukkelijker bij de beleidsvorming willen worden betrokken. Dat ze een meerwaarde kunnen hebben zowel bij de ontwikkeling van het beleid als bij de uitvoering ervan. Door de commissie-Wallage is die lijn in 2001 ondersteund met de oproep ‘communicatie in het hart van het beleidsproces’. Daarmee wordt tot uitdrukking gebracht dat communicatie als een derde beleidsinstrument van de overheid moet worden beschouwd, naast wetgeving en subsidiëring. Burgers zijn binnen de denkwereld van de overheid nooit helemaal buiten beeld. Maar zoals blijkt bij regelgeving over de auto van de zaak en persoonsgebonden budgetten, is dat beeld soms vaag. De aanbevelingen van de commissie-Wallage vestigen er de aandacht op, dat het zinvol is daar wat scherper op te letten. Ze lezen als een aanmoediging aan overheid de communicatie met de samenleving al op de tekentafel te beginnen. En niet op het moment dat het beleid al is vastgesteld. De overheidsvoorlichters hebben daarin de uitdaging gezien te
27
investeren in de Factor C benadering. In het trainen en oefenen van ‘samenwerkingspartners’ in de beleidsdirecties om wetgeving te ontwerpen, dat zich eenvoudig laat communiceren. In persberichten, in woordvoering en in de beantwoording van publieksvragen. Daarnaast is sinds ‘Wallage’ ook veel aandacht besteed aan verbetering van de taalvaardigheid van ambtenaren. Om bij de opstelling van teksten rekening te houden met het taalniveau van de doorsnee burgers, taalniveau B1. De Factor C aanpak is niet zonder resultaat. De taaloefeningen binnen departementen ondervinden veel belangstelling. Maar als de Nationale Ombudsman in 2008 zijn kritisch oog laat vallen op de beantwoording van burgerbrieven is hij niet tevreden. Hij signaleert dat alle initiatieven onvoldoende doorwerking vinden in de dagelijkse praktijk van de overheid. Uitvoering heeft geen prioriteit, beantwoording van burgerbrieven is een lastige bijkomstigheid, veronderstelt hij. De positieve ontwikkelingen binnen de overheidscommunicatie vinden plaats in de context van aanhoudende bezuinigingen en van ingrijpende wijzigingen in de sturing van politiek en samenleving. Bezuinigingen op zichzelf leiden niet vanzelf tot verslechteringen. De centralisatie van de beantwoording van burgervragen bij Postbus 51, ingegeven door bezuinigingen, is voor de burgers geen verslechtering. Zij weten waar ze moeten zijn, worden niet langer van het kastje naar de muur gestuurd, en krijgen veelal snel en adequaat antwoord, zeker vanuit de eerste en tweede lijn. De kwaliteit van de antwoorden wordt echter mede bepaald door communicatief vriendelijke regelgeving. Vermindering van ambtenaren beperkt de capaciteit daar in alle omstandigheden de aandacht aan te geven die daarvoor wenselijk is. En ook voor de vervulling van de rol in de tweede en derdelijnszorg van de beantwoording van burgerbrieven. Maar los daarvan doen zich in beleidsvorming en uitvoeringspraktijk veranderingen voor die het directe contact van burgers met hun overheid hebben verminderd. De ervaringen van ‘mevrouw De Vries’ leren dat de ingrijpende veranderingen die vanaf het begin van de jaren negentig door de overheid in gang zijn gezet, de afstand tussen politiek en burgers heeft vergroot. In de organisatie van de zorg, de sociale zekerheid en het arbeidsbestel is het politieke bestuur geleidelijk aan terug getreden. Hoe groot de afstand eerder ook mag zijn ervaren, door het overdragen van de uitvoering aan een grote verscheidenheid van particuliere
28
bedrijven, is die afstand alleen maar vergroot. Het beeld van de burger op het netvlies van de overheid is door het op afstand plaatsen van de uitvoering vervaagd. Maar voor de burgers blijft die overheid heel nabij. Met zo’n 5 brieven per week, ook al zijn die afkomstig van uitvoeringsinstanties of –bedrijven, dringt overheidsregelgeving fysiek heel nadrukkelijk de persoonlijke levenssfeer binnen. Zij blijven die overheid in belangrijke mate verantwoordelijk houden voor hun zorg. Dat moet een belangrijk aandachtspunt zijn voor de communicatiedeskundigen binnen politiek en overheid. Het denken waaruit de ontwikkeling van de Factor C is voortgevloeid heeft zijn waarde voor de regelgeving van de overheid. Met het overdragen van de uitvoering ervan aan ‘de markt’ houdt de verantwoordelijkheid voor de communicatie met de ‘klanten’ niet op. De ‘opdrachtgevers’ mogen dan in de relatie met hun ‘klanten’ tussenstations hebben ingebouwd, ze zullen verantwoordelijk gehouden blijven worden voor de kwaliteit van de uitvoering. Linksom of rechtsom is het zinvol het gedachtegoed van de Factor C in te bouwen in de uitvoering, te beginnen in de aanbestedingsprocedures waarbij bedrijven voor de uitvoering worden geworven. De professionele overheidsvoorlichters kunnen als ‘projectleiders’ de nieuwe ‘samenwerkingspartners’ die daarbij in beeld komen, aansturen zoals ze andere samenwerkingspartners aansturen. Het risico dat burgers vervagen op het netvlies van politiek en overheid wordt zo ondervangen. En daarmee wordt de kans op behoud van het vertrouwen van burgers in hun overheid vergroot.
29
Noten Onder andere Maarten Braber, DG Fiscale Zaken, op Fintranet Wallage, a.w. pg 49 iii Mijn onderstreping (Spr.); zie Wallage, a.w. pg 49 iv Guido Rijnja, Factor C-stroom zoekt bedding, Kroniek van een indringer, Den Haag, 2014. In dit artikel schetst Rijnja de ontwikkeling van de Factor C sinds 2002, pg 2 v Rijnja, a.w. pg 4 vi Rijnja, a.w., pg 3 vii Rijnja, a.w., pg 5; De passage over begrijpelijk beleid is een parafrase op de woorden van Roelf Middel: “Maken we hier nog beleid begrijpelijk of kiezen we voor begrijpelijk beleid”. Aangehaald bij Rijnja, a.w. pg 5 viii Zie Rijnja, a.w., pg 5 ix Aktie voor Azië, 6 januari 2005, zie http://www.beeldengeluidwiki.nl/index.php/Nationale_actie_voor_Azi%C3%AB x Jan Meijer en Jan Veenman, De Postbus 51 Informatiedienst, van infolijn naar digitaal informatieloket in: Birgit Dewez e.a., Overheidscommunicatie, de nieuwe wereld achter Postbus 51, Amsterdam 2001, pg 76 ev. xi In het begrotingssysteem krijgen alle departementen jaarlijks een prijsbijstelling van hun begroting die tegemoet moet komen aan de algemene stijging van het de prijzen. De minister van Financiën schaaft af en toe wat van die prijsbijstelling af ter financiering van nieuwe – vaak nieuwe algemene - activiteiten. Op die handelwijze is door de VoRa een beroep gedaan. xii Wessel Visser, Het gaat er niet om wat je zegt. Het gaat erom wat zij begrijpen.”, SDU Den Haag 2008, pg. 20-24 xiii Zie Wessel Visser, a.w. pg 24 xiv Bert Breij, Inleiding tijdens reünie van medewerkers van BelastingWerk op 18 september 2014 xv idem xvi Guido Rijnja, Louis Meulemans, Maken we beleid begrijpelijk? RVD Platform-reeks 2003 i
ii
Wessel Visser (BureauTaal), Begrijpelijke tekst, de jacht op het recept 3. B1-niveau, presentatie 14 mei 2013, zie https://www.youtube.com/watch?v=pz1JmThPyIk. Door de Raad van Europa is een meetlat gemaakt waarmee het taalniveau van mensen kan worden gemeten. A1 is het xvii
laagste taalniveau en C2 het hoogste. Naar schatting zijn de meeste teksten van overheden en bedrijven geschreven op niveau C1. Meer dan de helft van de volwassen bevolking begrijpt deze teksten niet. Taalniveau B1 komt tegemoet aan het feit dat 60% van de bevolking een opleiding op VMBO-niveau heeft gevolgd. xviii Wessel Visser, presentatie 14 mei 2013, a.w. xix Gert Riphagen, De notadokter is gek, Den Haag, juni 2004 xx Zie Gert Riphagen, a.w. pg 5 xxi Zie Gert Riphagen, a.w. pg 8 xxii Gert Riphagen, a.w. pg 83 xxiii Zie Gert Riphagen, a.w. pg 8 xxiv Nationale ombudsman, Behandeling burgerbrieven kan behoorlijker, onderzoek uit eigen beweging naar de behandeling van burgerbrieven in 2007 door de ministeries, Den Haag, november 2008 xxv Stephan Steinmetz, De brievenbus van mevrouw De Vries, gekmakende post van onze (semi)overheid, Uitgevrij Atlas, Amsterdam 2014, pg 9 xxvi A.w., pg 10
30
A.w., pg 25 A.w., pg 110-111) xxix A.w., pg 28 xxx A.w., pg 27 xxxi A.w., pg 131 xxxii A.w., pg 111 xxvii
xxviii
31
