De interventiewet en de SNS-onteigening Met de onteigening van SNS, is de Interventiewet voor het eerst toegepast. Een goed moment om de werking en de toepassing van de Interventiewet door de ABRvS te analyseren. Het onteigeningsbesluit heeft grotendeels de (rechterlijke) kritiek doorstaan, maar de vaststelling van de schadeloosstelling moet nog plaatsvinden. De Minister lijkt daarbij af te willen wijken van het zogenaamde eliminatiebeginsel, toch een beginsel van het onteigeningsrecht. De vraag is of de rechter uiteindelijk die benadering zal billijken. Door: Prof. Mr. J.A.M.A. Sluysmans en mr. M.J.W. Timmer, ‘De Interventiewet en de SNS-onteigening’
Trefwoorden: Interventiewet, onteigening, SNS, Wft, eliminatiebeginsel.
Inleiding De Wet bijzondere maatregelen financiële
uiteen worden gezet, waarbij in het bijzonder
ondernemingen – pakkender: de Interventie-
wordt stilgestaan bij het instrument van ont-
wet – voegt aan de Wet op het financieel toe-
eigening. Vervolgens wordt de blik gewend
zicht (“Wft”) enkele ingrijpende bevoegdhe-
naar de eerste werkelijke toepassing van de
den toe ten bate van twee toezichthouders op
mogelijkheden die de wet biedt, te weten de
het Nederlandse financiële stelsel: De Neder-
onteigening van SNS REAAL.
landsche Bank (“DNB”) en de Minister van
De Interventiewet biedt een indrukwekkend
Financiën.1 De wet is op 13 juni 2012 in wer-
instrumentarium, waarmee de privaatrechte-
king getreden, zij het dat de wet terugwerkt
lijke verhoudingen tussen aandeelhouders en
tot en met 20 januari 20122. Het wetge-
financiële instellingen bij wege van het pu-
vingstraject heeft zich overigens in een bloed-
bliekrecht (kunnen) worden doorkruist. Enig
stollend tempo voltrokken. Na de aanbieding
marktfalen wordt door de overheid bijge-
van het voorstel op 1 november 20113, stond
stuurd of ten minste op een beheerste wijze
de wet op 24 mei 2012 al in het Staatsblad4.
tot een eindpunt gevoerd. De algemene be-
In het navolgende zullen deze bevoegdheden en het stelsel van de Interventiewet kort
langen van financiële stabiliteit prevaleren daarbij boven de bijzondere en privaatrechtelijke relatie tussen de verschillende marktpar-
1
Ook de Faillissementswet, het Burgerlijk Wetboek en de Algemene wet bestuursrecht ondervinden enkele wijzigingen, maar van minder verregaande aard. 2 Art. VI lid 1 van de wijzigingswet 3 Kamerstukken II 2011/12, 33 059, nr. 1 4 Stb. 2012, 241.
tijen.
Interventiewet
stond wel de mogelijkheid voor DNB om aan-
Toezicht op de financiële markten krijgt vorm
wijzingen te geven of een stille curator te be-
langs twee lijnen. Enerzijds is er de Autoriteit
noemen (art. 1:75 resp. 1:76 Wft), maar recht-
Financiële Markten, die het gedragstoezicht
streeks ingrijpen in privaatrechtelijke verhou-
op de verschillende spelers op de financiële
dingen om zo (potentiële) crises te beslechten,
markten tot taak heeft. Hierbij kan worden
kon niet.
gedacht aan de eerlijke en open omgang van
De zogenoemde ‘interventieladder’ waarover
deze partijen met elkaar en met hun klanten.
DNB beschikt, heeft met de Wft een tweetal
Anderzijds is er het prudentiële toezicht dat
nieuwe (hoogste) sporten gekregen: de over-
door DNB wordt uitgeoefend. Prudentieel
dracht als geregeld in deel 3 Wft en de inter-
toezicht is gericht op soliditeit en stabiliteit
venties uit het nieuwe deel 6 Wft. Het uit-
van de financiële sector als geheel. Hieronder
gangspunt van deze regelingen is dat bepaalde
valt ook het toezien op de solvabiliteit en li-
financiële instellingen een dermate belangrij-
quiditeit van afzonderlijke financiële instellin-
ke positie hebben verworven in het financiële
gen, om zo het risico op faillissement van deze
landschap, dat het laten omvallen van zo’n
instellingen te verkleinen en daarmee te voor-
instelling geen reële optie is. In plaats daarvan
komen dat het (vertrouwen in het) financiële
moet, in geval van problemen, worden ge-
systeem in gevaar raakt.
zocht naar een oplossing waarbij een partij
Tot de inwerkingtreding van de Interventiewet
met meer veer- of draagkracht in staat is om
zagen de bevoegdheden van DNB bovenal op
de penibele bedrijfsactiviteiten over te ne-
ofwel het voorkómen van ellende, bijvoor-
men. Andersom bestaat overigens evenzeer
beeld door het voorschrijven van een hogere
de mogelijkheid om problematische elemen-
liquiditeit of risicobeperking (art. 3:111a Wft)
ten van een bank onder te brengen in een
ofwel het ordentelijk afwikkelen van de fall
reeds falende bad bank.
out ná verwezenlijking van problemen, zie het depositogarantiestelsel (art. 3:258 e.v. Wft).
Overdracht
Degelijke mogelijkheden om de consument te
Op grond van art. 3:159c Wft kan DNB een
beschermen tijdens bancaire problemen, ont-
overdrachtsplan opstellen als bij een financi-
braken goeddeels.5 Bij schending van de Wft
ele instelling tekenen zijn van een gevaarlijke
door een financiële instelling, bestaat en be
ontwikkeling ‘met betrekking tot het eigen vermogen, de solvabiliteit of de liquiditeit
5
V.O.G. de Serière, Als de (stille) noodklok luidt… Overheidsingrijpen in privaatrechtelijke verhoudingen ten behoeve van stabiliteit
in de financiële sector (oratie Nijmegen), Deventer: Kluwer 2012, p. 5.
onderscheidenlijk de technische voorzienin-
stelling bij goedkeuring van het plan, hoewel
gen’ en ‘redelijkerwijs is te voorzien dat die
de instelling zich wel kan voegen bij een niet-
ontwikkeling niet voldoende of niet tijdig ten
gehoorde aandeelhouder die verzet aantekent
goede zal keren’. Doel van dit plan is om, zo
(art. 3:159aa Wft).
nodig, de deposito-overeenkomsten, andere
Als alles verloopt volgens plan, kan de werke-
activa of passiva en/of door de instelling uit-
lijke overdracht plaatsvinden. De overnemen-
gegeven aandelen over te dragen aan een
de partij is door DNB geselecteerd en aange-
derde partij. Op grond van art. 3:159t Wft is
wezen in het overdrachtsplan. Hiertoe zijn dan
overigens uitgesloten dat deze partij de Staat
– als het goed is - verschillende financiële in-
zelf is. Het plan wordt vervolgens ter goedkeu-
stellingen door DNB benaderd met een aan-
ring voorgelegd aan de rechtbank Amsterdam
bod of het verzoek een bod te doen. Het or-
(3:159u Wft). Art. 3:159x lid 2 benadrukt dat
ganiseren van een veiling zou ook een optie
onder meer de aanmerking als probleemin-
zijn, ware het niet dat dit tijdrovend is en de
stelling (de omstandigheden als bedoeld in
problemen waarin een instelling verkeert
art. 3:159c Wft) slechts marginaal wordt ge-
openbaar maakt. Het doel van deze hele pro-
toetst: als DNB in redelijkheid tot die aanmer-
cedure is juist om het vertrouwen in de finan-
king heeft kunnen komen, laat de rechter het
ciële markt hoog te houden en een bank run
besluit intact. Voor het overige valt geen ver-
te voorkómen7. Geheimhouding en opaciteit
weer te voeren tegen de inhoud van het over-
zijn daarin noodzakelijke voorwaarden. In
drachtsplan; de rechter toetst dit plan ambts-
beginsel vindt de overdracht plaats door
halve. Kortom, als een probleeminstelling
goedkeuring van het plan door de rechter,
terecht als zodanig is aangemerkt, zijn de mo-
zonder dat toestemming of medewerking van
gelijkheden om het overdrachtsplan nog aan
derden, zoals depositohouders en schuldeisers
te vechten tamelijk summier. Een situatie
nodig is. Zeer wel denkbaar is echter dat zich
waarvoor de wetgever overigens bewust heeft
niet op korte termijn een overnemer aandient.
gekozen. Het is namelijk niet de bedoeling dat
In dat geval wordt een overbruggingsinstelling
de rechtbank een plan afkeurt op gronden,
opgericht door de Staat of DNB waarin de
anders dan die opgenomen in art. 3:159x en
vermogensbestanddelen
159ij Wft.6 Als het overdrachtsplan toch
bracht in afwachting van een
(deels) wordt afgewezen, heeft DNB acht da-
overnemer’.
worden
onderge‘definitieve
gen de tijd om in hoger beroep te gaan. Die mogelijkheid bestaat niet voor de probleemin-
6
Kamerstukken II 2011/12, 33 059, nr. 3, p. 54.
7
Kamerstukken II 2011/12, 33 059, nr. 3, p. 19.
Onteigening
ming’9. Ingrijpend, maar – zo bepaalt het der-
Wezenlijk aan de overdracht is dat met behulp
de lid – tijdelijk.
van private partijen gezocht wordt naar een
De hoofdattractie van de Interventiewet ligt
oplossing, zonder dat de overheid zelf (delen
evenwel besloten in artikel 6:2 Wft, al is het
van) de instelling naar zich toetrekt. De nieu-
maar omdat dit het enige instrument is dat
we regeling uit deel 6 Wft, de tweede extra
sinds de inwerkingtreding van de Interventie-
sport aan de interventieladder, heeft de nau-
wet ook daadwerkelijk is toegepast. Op de-
we betrokkenheid van de Staat bij de redding
zelfde grond als de onmiddellijke voorziening,
of afwikkeling van de falende financiële instel-
en met dezelfde mogelijkheden om van wet
ling echter juist tot uitgangspunt.
en statuut af te wijken, kan door de Minister
Deze regeling omvat twee instrumenten. Ten
van Financiën worden besloten tot onteige-
eerste kan de Minister van Financiën op grond
ning van vermogensbestanddelen en effecten
van art. 6:1 Wft ‘onmiddellijke voorzieningen
van de probleeminstelling. Voor zich spreekt
treffen, zo nodig in afwijking van wettelijke
dat deze onteigening een ultimum remedium
voorschriften of statutaire bepalingen’, ‘indien
is, als alle andere opties geen soelaas bieden.
hij van oordeel is dat de stabiliteit van het
De onteigening ziet in het bijzonder op het
financiële stelsel ernstig en onmiddellijk in
beschermen van het financiële stelsel, terwijl
gevaar komt door de situatie waarin een fi-
de overdrachtsregeling uit deel 3 Wft juist tot
nanciële onderneming met zetel in Nederland
doel heeft om de nutsfunctie die een enkele
zich bevindt’. Los van de gebruikelijke eisen
instelling binnen de financiële markt heeft te
van proportionaliteit en doelmatigheid, is dit
beschermen.10 Ten opzichte van deel 3 kent
welbeschouwd een blanco cheque voor de
deel 6 Wft zodoende verderstrekkende be-
Minister. De Memorie van Toelichting stelt
voegdheden om verderstrekkende problemen
verschillende mogelijke ingrepen voor, zoals
te voorkomen.
het tijdelijk ontnemen van het stemrecht van
Op de hier bedoelde onteigeningen is de Ont-
aandeelhouders, het schorsen van bestuur-
eigeningswet niet van toepassing, aldus het
ders en commissarissen8 of ‘de tijdelijke be-
zevende lid van art. 6:2. De Interventiewet-
noeming van een commissaris met een door-
onteigening wijkt dan ook op enkele punten
slaggevende stem ten aanzien van aangele-
danig af van een ‘reguliere’ onteigening, on-
genheden met betrekking tot de (verbetering van de) financiële toestand van de onderne 9 8
Kamerstukken II 2011/12, 33 059, nr. 3, p. 30
Kamerstukken II 2011/12, 33 059, nr. 3, p. 67. 10 Kamerstukken II 2011/12, 33 059, nr. 3, p. 33.
danks dat ‘waar mogelijk’ de systematiek van
schrift en het adequaat voorbereiden van de
de Onteigeningswet wordt gevolgd.11
zitting op dat beroep. Schertsend, maar niet
Meteen valt op dat de rechterlijke betrokken-
onterecht, is wel opgemerkt dat tegen de ver-
heid bij de onteigening onder de Interventie-
lening van een kapvergunning voor een enkele
wet aanzienlijk minder direct is dan onder de
boom meer rechtsbescherming openstaat.14
Onteigeningswet. Artikel 6:2 lid 3 Wft maakt
De teruggedrongen rol van de rechter blijkt
dat het besluit van de Minister tot onteigening
eveneens bij de vaststelling van de hoogte van
leidt, waar het in de Onteigeningswet juist het
de schadeloosstelling. In het onteigenings-
rechterlijk vonnis is dat de onteigening met
recht moet de rechter die schadeloosstelling
zich brengt. Gevolg is dan ook dat onder de
ambtshalve vaststellen, daarbij geadviseerd
Interventiewet slechts ruimte is voor de rech-
door (verplicht te benoemen) deskundigen. De
ter als partijen beroep aantekenen, binnen de
Interventiewet kiest echter voor een systeem
gegeven termijn van tien dagen (art. 6:6 Wft).
waarin de Minister van Financiën een aanbod
De behandeling van dit beroep vindt direct
doet dat in beginsel door de ondernemings-
plaats bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van
kamer van het Hof Amsterdam wordt bekrach-
de Raad van State, die al binnen veertien da-
tigd. Pas als de rechter het niet aannemelijk
gen na ontvangst van het (laatste) beroep-
acht dat de geboden vergoeding de volledige
schrift tot een uitspraak dient te komen. Ter-
schadeloosstelling omvat, dient hij zelf tot een
zijde zij opgemerkt dat de betrokkenheid van
vaststelling van de schade te komen (art. 6:10
de ABRvS een enigszins opmerkelijke12 keuze
en 11 Wft).
is, aangezien het onteigeningsrecht al sedert jaar en dag een zaak voor de civiele rechter 13
is.
SNS REAAL
Het hier geïntroduceerde stelsel werkt
ontegenzeggelijk snel, maar nadeel is dat de
De vuurproef voor de Interventiewet kwam op
rechtsbescherming hierdoor in het gedrang
25 februari 2013, toen de Afdeling Bestuurs-
kan komen. Zo krijgen gedupeerden wel heel
rechtspraak de kans kreeg om zich te buigen
weinig tijd voor het optuigen van een beroep-
over de onteigening van SNS REAAL N.V. en SNS Bank N.V.15
11
Kamerstukken II 2011/12, 33 059, nr. 3, p. 35. 12 Voor een uitgebreider overzicht van de eigenaardigheden van de Interventiewet ten opzichte van de Onteigeningswet, zie J.A.M.A. Sluysmans, ‘Onteigening volgens de Interventiewet’, O&A 2012, 90. 13 Of in ieder geval sinds 1851: J.A.M.A. Sluysmans, De vitaliteit van het schadeloosstellingsrecht in onteigeningszaken, Den Haag: IBR 2011, p. 37.
De achtergrond van de onteigening is, grosso modo, als volgt. De SNS REAAL-groep bestaat uit onder meer verzekeraar REAAL en SNS 14
M.J. van Pomeren, ‘Rechtsbescherming tegen de onteigening van SNS – een juridische striptease’, Bb 2013/24. 15 ABRvS 25 februari 2013, AB 2013, 146 m.nt. O.J.D.M.L. Jansen.
Bank N.V., qua formaat de vierde bank van
zich tot de Minister van Financiën gewend. De
Nederland en door de Minister van Financiën
Minister zag zich geconfronteerd met twee
en DNB in de Najaarsnota 2011 als systeemre-
mogelijkheden: een faillissement van SNS
levant betiteld. De levensverzekeringentak
Bank N.V. – met alle bijbehorende neveneffec-
van REAAL kwam echter in ademnood en de
ten, zoals stabiliteitsproblemen, dalende ra-
focus van SNS Property Finance, dochter van
tings en daaruit volgende stijgende rentelas-
SNS Bank, op vastgoed betoonde zich even-
ten op de kapitaalmarkt – of onteigening.17
eens problematisch. Een vervlochtenheid van
Gekozen is voor het tweede alternatief.18
activiteiten en hoofdelijke aansprakelijkheden tussen de verschillende vennootschappen
Door gedupeerde partijen werd ten overstaan
binnen de SNS REAAL-groep resulteerde er
van de Afdeling een brede waaier aan be-
uiteindelijk in dat de ondernemingen niet
roepsgronden
meer op eigen kracht uit de neerwaartse spi-
clustert deze bezwaren en komt onderwerps-
raal zouden kunnen klimmen en dat het vin-
gewijs tot een oordeel.
den van middelen op de kapitaalmarkt even-
Het eerste cluster ziet op de vraag of onteige-
min tot de opties behoorde. DNB heeft daar-
ningsregeling in de Wft onverbindend is we-
om op 18 januari 2013 aan SNS medegedeeld
gens strijd met artikel 6 EVRM, het recht op
dat zij tot 31 januari de tijd kreeg om een kapi-
een eerlijk proces. De hierboven beschreven
taaltekort van €1,9 miljard aan te vullen, een
rechtsbescherming is dermate beperkt, dat
mededeling die op 27 januari is gegoten in de
het voor belanghebbenden welbeschouwd
vorm van een besluit (het zogenaamde SREP-
ondoenlijk is om op inhoudelijke en gemoti-
16
gepresenteerd. De Afdeling
besluit ). Als de aanvulling zou uitblijven, zou
veerde wijze het onteigeningsbesluit aan te
dat leiden tot het oordeel van DNB dat het
vechten. De Afdeling onderkent dat de termij-
voortzetten van de bankactiviteiten van SNS
nen kort zijn, maar het zwaarwegende belang
onverantwoord is, waarmee de bankvergun-
van de stabiliteit van het financiële systeem
ning van SNS Bank N.V. op het spel stond. Met
telt zwaar, zwaar genoeg om een (evenredige)
het verstrijken van de deadline bleek het
beperking van het recht vervat in artikel 6
normbedrag niet te zijn gehaald. Toen even-
EVRM te rechtvaardigen. Daar komt bij dat de
min tot een bevredigende oplossing gekomen
termijnen toch voldoende ruim zijn gebleken
kon worden middels overdracht aan private
om 700 appellanten in de gelegenheid te stel-
marktpartijen heeft DNB op 1 februari 2013 17 16
Supervisory Review and Evaluation Process, een periodieke risico-evaluatie waaruit bleek dat het kapitaal van SNS allerminst de risico’s kon afdekken.
Voor het volledige plaatje, zie H. Koster, ‘De praktische gang van zaken rondom SNS’, Ondernemingsrecht 2013/35. 18 Zie voor het onteigeningsbesluit, Stcrt. 2013, 3018.
len om alle inhoudelijke aspecten van de ont-
ningsbesluit wordt beoordeeld. Als verwacht is
eigening voor het voetlicht te brengen.
de Interventiewet op dit punt EVRM-proof.19
Een tweede cluster van beroepsgronden zoekt
Ten aanzien van de kwalificatie, de waarde-
steun bij artikel 1 van het Eerste Protocol, het
ring, van de verschillende omstandigheden die
recht op ongestoord genot van eigendom
een rol speelden bij de totstandkoming van
(r.ov. 13 e.v.). Deze bepaling vereist onder
het onteigeningsbesluit is ook een cluster van
meer dat een onteigening voor de betrokke-
beroepsgronden aangevoerd: was hier wel
nen voorzienbaar moet zijn. De stelling van
sprake van een dreiging voor het financiële
appellanten dat de onderhavige onteigening
stelsel, en is SNS überhaupt een systeemrele-
niet voorzienbaar is, wordt door de Afdeling
vante instelling (r.ov. 17 e.v.)? Hier wreekt
verworpen met een verwijzing naar artikel 6:2
zich, althans voor de appellanten, de ruime
Wft, waarin – volgens de Afdeling - voldoende
beoordelingsvrijheid die de Minister in dezen
duidelijk is aangegeven onder welke omstan-
toekomt. Aan meer dan een marginale toets
digheden onteigening mag plaatsvinden. Deze
komt de Afdeling niet toe: ‘Er bestaat dan ook
omstandigheden zijn weliswaar ruim geformu-
geen grond voor het oordeel dat de Minister
leerd, maar van onvoorzienbaarheid is volgens
zich niet op het standpunt heeft mogen stellen
de Afdeling geen sprake. Ten tweede wordt in
dat aanwending van de in artikel 6:2, eerste
dit verband door appellanten betoogd dat de
lid, van de Wft neergelegde bevoegdheid
gesplitste behandeling van de onteigening zelf
noodzakelijk was om het aan de orde zijnde
en de schadeloosstelling wegens die onteige-
gevaar voor de stabiliteit van het financiële
ning strijdig is met art. 1 EP. De Afdeling oord-
stelsel af te wenden’ (r.ov. 18.1). Voorspeld
eelt immers over het onteigeningsbesluit,
werd in de literatuur dat het ruime toepas-
terwijl het Hof Amsterdam zich – in een later
singsbereik en het gebrek aan terminologische
stadium - uitspreekt over de hoogte van de
afbakening in art. 6:2 voor problemen zou
schadeloosstelling. De Afdeling ziet in deze
zorgen.20 Deze marginale toetsing bespaart de
gang van zaken echter geen onoverkomelijk
Minister de noodzaak tot moeizame onder-
probleem. De op grond van art. 1 EP bij ontei-
bouwingen: hij oordeelt in beginsel of de ont-
gening vereiste aanspraak op ‘full compensa-
eigening geboden is.
tion’is volgens de Afdeling voldoende gewaar-
Dan volgen de klachten over de verschillende
borgd, nu een onafhankelijke rechter zijn licht
onteigende vermogensbestanddelen. Appel-
hierover kan doen schijnen. Irrelevant is of de Afdeling zelf die onafhankelijke rechter is. Van belang is dat de schadeloosstelling verzekerd is, niet dat deze integraal met het onteige-
19
Iets wat waarschijnlijk niet gezegd kan worden over de overdrachtsregeling: A.J.P. Schild, ‘De Interventiewet & het EVRM: een lastig huwelijk’, Ondernemingsrecht 2012/3. 20 S. Daniëls, ‘Staatsnoodrechtelijke hiaten in de interventiewet’, NJB 2012/1467.
lanten stellen onder meer met een beroep op
het (voormalige) bezit van bedoelde effecten”
het gelijkheidsbeginsel dat het enkele ontei-
(art. 1 lid 2 sub b Onteigeningsbesluit SNS).
genen van de achtergestelde vorderingen, en
Kort gezegd wordt hier aan gedupeerden op
niet de concurrente vorderingen, onaan-
voorhand de mogelijkheid ontnomen om uit
vaardbaar is. Echter, ook bij de selectie van
hoofde van een onrechtmatige daad nu of in
hetgeen onteigend wordt komt aan de Minis-
de toekomst te procederen tegen de financi-
ter een ruime beoordelingsvrijheid toe. Zijn
ele instelling en haar (voormalige) bestuur-
gekozen aanpak wordt door de Afdeling niet
ders. Hier zijn nu twee elementen van belang:
onredelijk bevonden. Tussen de onteigende
ten eerste zijn deze mogelijke onrechtmatige-
partijen wordt bovendien geen onderscheid
daadsvorderingen zelf concurrente vorderin-
gemaakt, ongeacht het type achtergestelde
gen – deze zouden al niet worden onteigend;
vordering waarover zij beschikken. Redenge-
en ten tweede wordt door de onteigening van
vend is de ‘faillissementsladder’, die maakt
deze groep concurrente vorderingen, contrair
dat bij een faillissement van SNS de bezitters
aan het beleid van de Minister, onderscheid
van achtergestelde vorderingen ook naar alle
gemaakt tussen de verschillende groepen
waarschijnlijkheid het lid op de neus zouden
concurrente schuldeisers. De concurrente
krijgen; op deze ladder staan zij immers allen
schuldeisers zonder onrechtmatigedaadsvor-
onderaan. Daarmee zijn deze vorderingen
dering worden immers niet getroffen. Het
bovendien voor de Staat goedkoper om te
onteigenen van deze specifieke vorderingen is
onteigenen, en hoeft men minder bevreesd te
daarmee strijdig met de beleidslijnen die de
zijn voor het verontrusten van de financiële
Minister voor zichzelf heeft uitgezet. De Afde-
markten. De Afdeling acht dit een voldoende
ling signaleert bovendien een tweede pro-
valide standpunt om de verschillende groepen
bleem: de Wft gaat in artikel 6:10 ervan uit
schuldeisers ook verschillend te behandelen.
dat de Minister een week na het uitspreken
Onteigenen op basis van eigen beleid veron-
van de onteigening een aanbod tot volledige
derstelt wel dat dit beleid ook gevolgd wordt.
schadeloosstelling doet. De Afdeling acht het
Op dit punt gaat het mis voor de Minister,
onwaarschijnlijk dat de Minister het voor el-
want hij heeft ook onteigend “alle verplich-
kaar krijgt om binnen deze termijn niet alleen
tingen en aansprakelijkheden van SNS REAAL
te inventariseren welke vorderingen worden
N.V. of SNS Bank N.V. jegens krachtens het
onteigend, maar om ze daarenboven ook te
eerste lid onteigende partijen of jegens voor-
waarderen zodat inderdaad in een volledige
malige houders van de krachtens dat lid ontei-
schadeloosstelling voorzien kan worden. De
gende effecten, voor zover die verplichtingen
beleidsdeviatie en de praktische onmogelijk-
of aansprakelijkheden verband houden met
heid om de onteigening van deze vermogens
bestanddelen uit te voeren zijn voor de Afde-
rijk aspect van die schadediscussie willen wij
ling voldoende om art. 1 lid 2 sub b van het
hier noemen.
onteigeningsbesluit te vernietigen. Ons inziens zal het antwoord op de vraag of Het gevolg is dat de eerste testcase in de toe-
de onteigenden met succes aanspraak kunnen
passing van de in de Wft opgenomen onteige-
maken op een hogere schadeloosstelling dan
ningsregeling bijna geheel succesvol is. De
nihil in belangrijke mate afhangen van de wij-
matige rechtsbescherming is niet onvoldoen-
ze waarop de rechter het zogenaamde ‘elimi-
de en de ruime beoordelingsvrijheid van de
natiebeginsel’ zal toepassen. Dit beginsel (in
Minister omzeilt verdere problemen. Bij vol-
ons recht te vinden in artikel 40c Onteige-
gende onteigeningen zal het daarom ook bo-
ningswet) is een in het internationale (ontei-
venal zaak zijn dat de Minister zich confor-
genings)recht toegepaste regel die inhoudt
meert aan zijn eigen beleid. Bij SNS liep het
dat bij de bepaling van de schadeloosstelling
onteigeningsbesluit immers niet stuk op het
voor onteigening, en in het bijzonder bij de
EVRM of zelfs maar de Wft, maar nota bene
bepaling van de waarde van het onteigende,
op het beleid dat specifiek voor de onteige-
geen rekening mag worden gehouden met de
ning is geschreven.
onteigening zelf en de aan die onteigening ten grondslag liggende besluitvorming.21 Zou die
Schadediscussie
regel niet worden toegepast, dan zou de waarde van het onteigende in vrijwel alle ge-
Kort na de Afdelingsuitspraak heeft de Minis-
vallen nihil benaderen, want in het vrije eco-
ter – zoals de wet ook voorschrijft – de ontei-
nomisch verkeer heeft natuurlijk niemand
gende partijen een schadeloosstelling aange-
belangstelling voor een goed dat al (in eco-
boden en de Ondernemingskamer van het
nomische zin) ten dode is opgeschreven.
Gerechtshof te Amsterdam verzocht om de
Het standpunt van de Minister is de schade-
schadeloosstelling conform dat aanbod vast te
procedure houdt kort gezegd in dat gezien het
stellen. Nu het aanbod van de Minister uit-
SREP-besluit van 27 januari 2013 en het voor-
kwam op nihil verbaast het niet dat de ontei-
nemen van 18 januari 2013 om dit besluit te
gende partijen massaal verweer hebben ge-
nemen ten tijde van het onteigeningsbesluit
voerd tegen het verzoek aan de Onderne-
eigenlijk maar één toekomst voor de SNS-
mingskamer. Deze schadeprocedure is nog
21
niet afgerond, maar een zonder twijfel belang
Dit beginsel staat – naar het Engelse precedent – bekend als het “Pointe Gourde Principle” (vgl. Pointe Gourde Quarrying & Transport Co Ltd v Sub-intendent of Crown Lands (Trinidad) [1947] AC 565).
Groep denkbaar was, namelijk een faillisse-
ken wij wel op dat de Memorie van Toelich-
ment. Uit dit besluit volgt immers dat bij het
ting bij de Interventiewet (wel) uitgaat van
niet voldoen aan de kapitaalnorm van €1,9
een schadevergoeding op basis van de toe-
miljard vóór de gestelde deadline, zou leiden
komstperspectieven van de betrokken onder-
tot intrekking van de bankvergunning van SNS.
neming22, al lijkt daarbij niet te zijn onder-
In dat licht is begrijpelijk de conclusie dat dan
kend dat deze perspectieven noodzakelijker-
de waarde van de aandelen per onteigening
wijs grimmig zijn bij een Wft-onteigening.
(vrijwel) nihil is. De Minister lijkt met dit standpunt echter
Slotsom
voorbij te gaan aan het vooromschreven eliminatiebeginsel. Zou de aan de onteigening
De Interventiewet is in meerdere opzichten
voorafgaande besluitvorming immers niet
een bijzondere wet. Na een zeer vlot verlopen
moeten worden weggedacht als zijnde het
wetgevingstraject kon zij welhaast direct wor-
‘underlying scheme’ voor de latere onteige-
den toegepast, middels de meest ingrijpende
ning? Wordt een onteigening conform de In-
Wft-maatregel van de onteigening bovendien.
terventiewet immers niet per definitie vooraf
De toevoeging van de nieuwe hoogste sport
gegaan door besluitvorming van DNB, die,
aan de interventieladder heeft daarmee on-
wanneer deze onvoldoende blijkt om het drei-
middellijk dienst kunnen bewijzen. Bijzonder
gend gevaar voor het financiële stelsel het
ook, omdat de Interventiewet tracht te lave-
hoofd te bieden, er uiteindelijk toe kan leiden
ren tussen snelheid en geheimhouding ter
dat alsnog tot onteigening wordt besloten?
voorkoming van onrust enerzijds en een met
Een benadering die de aan het onteigenings-
waarborgen omklede rechtsbescherming an-
besluit voorafgaande besluitvorming niet eli-
derzijds. Als bezien ligt de nadruk evenwel
mineert, zal ertoe leiden dat de schadeloos-
sterk op de snelheid, maar – zo oordeelt ook
stellingsparagraaf van de Wft in feite een lege
de Afdeling – binnen de grenzen van art. 6
huls worden. Er zou dan immers nooit aan-
EVRM. De beweerdelijke aansluiting op het
spraak op een schadeloosstelling (kunnen)
onteigeningsrecht is niet zonder meer ge-
bestaan, omdat het toekomstperspectief van
slaagd, maar vooralsnog heeft dit de toepas-
iedere financiële instelling die krachtens de
sing van de Interventiewet weinig gedeerd. De
Wft wordt onteigend, in dat geval dat van een
onteigening van SNS is immers vrijwel volko-
faillissement zou zijn; anders zou er überhaupt
men als rechtmatig beoordeeld, waarbij aan
immers niet onteigend kunnen worden. Hoe-
de Minister veel ruimte wordt gelaten om te
wel wel ons niet kunnen voorstellen dat dit de bedoeling van de wetgever is geweest, mer-
22
Kamerstukken II 2011/12, 33 059, nr. 3, p. 74.
beoordelen of en wanneer het aangewezen moment is om dit middel in te zetten. Toch rest nog één vuurproef, te weten de vaststelling van de schadeloosstelling. Het in het aanbod van de Minister negeren van het eliminatiebeginsel - een pijler in het onteigeningsrecht, ongeacht of dit beginsel is vastgelegd in wetgeving – lijkt moeizaam te verenigen met het beginsel van volledige schadeloosstelling. Het is nu aan het Hof Amsterdam om te beslissen of de Minister met recht kan wijzen op de meest drastisch denkbare conclusies van niet ingrijpen, om zo de gehoopte ‘gratis’ onteigening bij wel ingrijpen te billijken Daarmee zal ook blijken wat de werkelijke waarde is van de schadeloosstellingsregeling in de Wft.
