Crisismanagement in perspectief

Faculteit Sociale Wetenschappen Vrije Universiteit Amsterdam

Pre-master thesis Bestuurskunde 2009 – 2010

Literatuurreview

Crisismanagement in perspectief

Geschreven door: Doede de Waij Datum: 12 mei 2010.

Inhoudsopgave

1

INLEIDING ....................................................................................................................................................4 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

2

THEORETISCHE GRONDSLAG ...............................................................................................................9 2.1 2.2 2.3

3

ACHTERGROND ........................................................................................................................................4 INLEIDING ................................................................................................................................................5 CENTRALE VRAAGSTELLING ....................................................................................................................7 DOELSTELLING ........................................................................................................................................7 ONDERZOEKSOPZET .................................................................................................................................8 WAT WORDT ER VERSTAAN ONDER CRISISMANAGEMENT?......................................................................9 WELKE FACTOREN VERHINDEREN HET EFFECTIEF MANAGEN VAN EEN CRISISSITUATIE? ......................12 WELKE FACTOREN DRAGEN BIJ AAN HET EFFECTIEF MANAGEN VAN EEN CRISISSITUATIE?...................16

EMPIRISCHE GRONDSLAG....................................................................................................................23 3.1

WAT ZIJN DE UITKOMSTEN VAN EMPIRISCH ONDERZOEK IN RELATIE TOT DE POSITIEVE DAN WEL NEGATIEVE FACTOREN BIJ HET MANAGEN VAN EEN CRISISSITUATIE?....................................................23

4

CONCLUSIE ................................................................................................................................................32

5

EVALUATIE ................................................................................................................................................35 5.1

6

VOORSTEL VOOR VERVOLGONDERZOEK......................................................................................36 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6 6.7

7

BEOORDELING KWALITEIT LITERATUUR ................................................................................................35 OPBOUW THEORETISCH KADER..............................................................................................................36 RELEVANTIE ..........................................................................................................................................38 ONDERZOEKSMODEL .............................................................................................................................38 DATA VERZAMELINGMETHODE..............................................................................................................39 RESULTATEN EN DATA ANALYSE ...........................................................................................................40 ANTWOORD OP DE CENTRALE VRAAG EN REFLECTIE .............................................................................40 KWALITEITSCRITERIA ............................................................................................................................40

BIJLAGE.......................................................................................................................................................42 7.1 7.2 7.3

LITERATUURLIJST ..................................................................................................................................42 INDEX ....................................................................................................................................................45 SCHEMATISCHE WEERGAVE VAN FACTOREN WELKE EEN CRISIS ZOWEL POSITIEF ALS NEGATIEF BEÏNVLOEDEN ........................................................................................................................................46

2

Lijst met afkortingen ANP

Algemeen Nederlands Persbureau

CPB

Centraal Plan Bureau

CNN

Cable News Network (Amerikaanse nieuwszender)

H1N1

Pandemic virus

ICT

Information Communication Technology

SOP

Standard Operating Procedure

WHO

World Health Organization

WTC

World Trade Centre

3

1

Inleiding

In dit hoofdstuk wordt de basis gelegd voor ingesloten literatuurreview in de vorm van: achtergrond, inleiding, vraag- en doelstelling en de relevantie van het onderzoek.

1.1

Achtergrond

De kranten maken geregeld melding van crisissituaties waarbij het handelen van verantwoordelijke bestuurders achteraf wordt bekritiseerd. Ter illustratie: Eind januari 2010 concludeerde De Twentse Courant Tubantia dat minister Ab Klink gefaald heeft bij de aanpak van de Q-koorts. Uit een reconstructie van interne verslagen en gesprekken met deskundigen wordt gesteld dat de minister de regie al vanaf 2007 kwijt was, de topambtenaar van Volksgezondheid geen daadkracht toonde en geen gebruik maakte van zijn bevoegdheden om de Q-koorts epidemie te beteugelen. De conclusie is dat het gevoel van urgentie nog steeds ontbreekt en dit terwijl er al 6 personen zijn overleden en er ruim 2200 mensen ziekteverschijnselen hebben (Tubantia, januari, 2010). Nu het grootste gevaar van de H1N1 grieppandemie – eind 2009 geweken is, ligt de World Health Organisation (WHO) onder vuur door de opmerking van de voorzitter van De Raad van Europa, welke stelt dat de WHO een knieval heeft gemaakt voor de geneesmiddelenindustrie door het uitroepen van een ‘loze pandemie’. Wat vervolgens een vrijbrief was voor de farmaceutische industrie om commercieel in te spelen op de behoefte tot griepvaccinatie. Hierdoor zijn meer dan één miljoen mensen wereldwijd blootgesteld aan de nog onbekende neveneffecten van griepvaccinaties (Telegraaf, januari, 2010). De eerste interviewronde van onderzoekscommissie De Wit, welke het ontstaan van de financiële crisis onderzoekt, is afgerond. De belangrijkste conclusie is dat er lessen getrokken moeten worden uit het verleden. Alle hoofdrolspelers zijn het er over eens: 1) De

4

crisis in Nederland is door de Chinezen en Amerikanen gecreëerd. 2) De Nederlandse toezichthouder heeft internationaal gezien weinig invloed. 3) De financiële expertise in de Tweede Kamer is onvoldoende om hier kritische vragen over te stellen en 4) Minister Bos stelt dat de banken qua omvang kleiner moeten worden om vervolgens de klant weer centraal te kunnen stellen. Het algemene gevoel, “wij konden er ook niets aan doen”, overheerst. Of een dergelijke crisis in de toekomst voorkomen kan worden, wordt door de CPB-directeur Teulings in twijfel getrokken: “zeepbellen zijn nooit uit te sluiten, ook als iedereen zijn verstand gebruikt” (ANP februari 2010). Reflectie: De hierboven genoemde voorbeelden geven aan dat de publieke opinie een grote invloed heeft op het verloop van een crisis. Soms is er sprake van crisiscreatie, maar in andere gevallen is er spraken van crisisnegatie. De opmerkingen als: ‘wij konden er niets aan doen”, “de regie al vanaf het begin kwijt” en “toonde geen daadkracht”, bevestigen het gevoel dat het herkennen en managen van een crisissituatie geen vanzelfsprekende taak is. 1.2

Inleiding

In de wetenschappelijke literatuur is er al veel geschreven over het onderwerp crisismanagement. Het crisismanagementproces onderscheidt zich in de basis niet van het “normale” managementproces, met dien verstande dat het onder tijdsdruk moet worden uitgevoerd en het onder grote belangstelling van belanghebbenden, experts en de media (Preble 1997). Het interessante van een crisis is dat de uitkomsten zowel positief als negatief kunnen zijn, uitgedrukt in termen van reputatie en imago (Farazmand 2002). Op het moment dat een incident zich in de beeldvorming van de belanghebbenden daadwerkelijk ontwikkelt tot een crisissituatie blijkt vaak dat crisismanagementteamleden niet goed op elkaar zijn ingespeeld (Granville 2002). Wat zich vervolgens uit in groepsdenken, persoonlijke competenties onvoldoende worden benut en de overvloed aan informatie – onder druk van stress – verkeerd wordt verwerkt (Kouzmin 2008). Met als resultaat een verkeerde prioriteitstelling, wat vervolgens weer door de belanghebbenden wordt ontvangen als onvoldoende richtinggevend, resulterend in een gevoel van onmacht en onzekerheid (Rosenthal 1997). In geval van een crisissituatie dienen leiders zichtbaar te zijn. Hierbij geeft de theorie de voorkeur aan termen als: “verbindend leiderschap”, “inspirerend leiderschap” en “charismatisch leiderschap”, binnen een hiërarchisch aangestuurde organisatie (Granville 2002).

5

De effectiviteit van het crisismanagementteam wordt in grote mate bepaald door eerdere crisismanagementervaring van individuele teamleden en de diversiteit van persoonlijke eigenschappen binnen het crisismanagementteam (Moynihan 2008). Binnen de hiërarchische aansturing dient het crisisteam acties te delegeren richting de operationeel uitvoerende diensten en hiermee het vertrouwen uit te stralen dat deze diensten hier zelfstandig oplossingsgericht invulling aan kunnen geven (Farazmand 2007). Het sturen op zachte factoren wordt binnen de genoemde leiderschapsstijlen steeds belangrijker. Dit betekent dat betrokkenen door het proces van: rouwverwerking, legitimiseren en het opnieuw creëren van succes geloodst moeten worden. Het introduceren van symboliek kan hierbij een goed hulpmiddel zijn en zal in veel gevallen bijdragen aan het creëren van emotionele weerbaarheid en betrokkenen in staat stellen om acties te ontplooien, handelend in de geest van deze symboliek (’t Hart 1993). De voornaamste factor om een crisis goed te managen is een degelijke voorbereiding, welke geïntegreerd dient te zijn in de normale managementprocessen (Burnett 1998). De investering in het voorbereidingsproces komt ook ten goede aan het verwachtingspatroon van de stakeholders welke in de veronderstelling leven dat zowel de overheid als profit- en non profit organisaties voorbereid zijn op calamiteitensituaties en hun belangen in deze beschermen (Boin 2003). Reflectie: Op basis van de wetenschappelijke literatuur kan gesteld worden dat het succes van crisismanagement vooral bepaald wordt door het management zelf en de tijd welke zij investeren in het vooraf anticiperen op mogelijke crisisscenario’s en het creëren van een weerbare organisatie.

6

1.2.1

Relevantie

Uit genoemde voorbeelden blijkt dat het managen van een crisis een complexe materie is. Hierbij gaat het niet alleen om het tijdig anticiperen op onverwachte gebeurtenissen, maar ook om het managen van de stakeholderperceptie. Dit zowel voor, tijdens als na de calamiteit. Het managen van een crisis wordt bemoeilijkt door de omstandigheid welke zich kenmerkt door: onvolledige informatie, een beperkt overzicht op de situatie en handelen onder tijdsdruk. Verder zijn de meeste organisaties onderdeel van een groter netwerk met onderlinge afhankelijkheden, wat de snelheid van handelen ingeval van een calamiteit veelal beperkt. De genoemde crisissituaties onderscheiden zich in snelheid van ontwikkeling. De Q-koorts en de kredietcrisis ontwikkelden zich bijvoorbeeld geleidelijk, maar de orkaan Katrina ontwikkelde zich relatief snel. En de aanslag op het World Trade Center in New York kwam onaangekondigd. Deze observaties brengen de vraag naar boven: Is een crisis nog wel te managen? 1.3

Centrale vraagstelling

Om deze stelling op basis van een literatuurreview te toetsen, is de volgende centrale vraag geformuleerd: Welke factoren kunnen het managen van een crisis zowel positief als negatief beïnvloeden? Om de centrale vraag te beantwoorden zijn de volgende deelvragen geformuleerd. 1. Wat wordt er verstaan onder crisismanagement? 2. Welke factoren verhinderen het effectief managen van een crisissituatie? 3. Welke factoren dragen bij aan het effectief managen van een crisissituatie? 4. Wat zijn de uitkomsten van empirisch onderzoek in relatie tot de positieve dan wel negatieve factoren bij het managen van een crisissituatie? 1.4

Doelstelling

Het doel van ingesloten literatuurreview is om inzicht te krijgen in de succesfactoren rondom het managen van een crisissituatie. De oplevering bestaat uit:  Een literatuurreview van 14 wetenschappelijke artikelen.  Een reflectie op overeenkomsten en verschillen met betrekking tot de te beantwoorden hoofden deelvragen;  Beoordeling kwaliteit literatuur en  Aanbeveling voor verder onderzoek en onderzoeksopzet

7

1.5

Onderzoeksopzet

Om invulling te geven aan de geformuleerde deelvragen is de volgende onderzoekscyclus doorlopen:

8

2

Theoretische grondslag

In dit hoofdstuk zal nader worden ingegaan op de beantwoording van de deelvragen: Paragraaf 2.1 Wat wordt er verstaan onder een crisissituatie? Paragraaf 2.2 Welke factoren verhinderen het effectief managen van een crisissituatie? Paragraaf 2.3 Welke factoren bevorderen het effectief managen van een crisissituatie? 2.1

Wat wordt er verstaan onder crisismanagement?

De definitie van een crisis kan het best worden omschreven als een ongeplande gebeurtenis welke het vermogen heeft om zowel de in- als externe structuur van een organisatie uit balans te brengen. (Granville 2002: 4-5). Het managen van een crisis is geen lineair proces, maar een dynamisch en chaotisch proces. Een crisissituatie is niet altijd direct waarneembaar en kan zich sluimerend voltrekken, waarbij het slechts op een aantal momenten zichtbaar is. Dit uiteraard afhankelijk van de crisisaanleiding (Boin en ‘t Hart 2003: 545). Dit impliceert tevens dat het hier om een complex proces gaat wat de gehele organisatie beslaat. Om deze reden dienen de managers van alle afdelingen betrokken te worden in de diverse stappen binnen het crisismanagementproces (Granville 2002: 3). Het crisismanagementproces kan worden samengevat in de volgende vier stappen: 1) Issue management (in- en externe omgevingsanalyse). 2) Planningsfase ( het monitoren van de omgeving, het implementeren van een ‘early warning system’ en het formuleren van concrete actieplannen). 3) Het managen van de crisis door te anticiperen op mogelijke issues en leiderschap (beperken van negatieve media aandacht). 4) Nazorg (het monitoren van lopende acties en het evalueren van de inzet) (Burnett 1998: 478). De aanleiding tot een crisissituatie kan verschillend zijn en beperkt zich niet alleen tot het managen van de gevolgen van een natuurramp of fysieke ongevallen. De toenemende globalisering, deregulatie, toenemende afhankelijkheid van processen en culturele verschillen, kunnen eveneens een aanleiding tot een potentiële crisissituatie zijn. Crisissituaties ontstaan dus niet alleen door externe krachten, maar kunnen zich ook ontwikkelen door interne krachten, hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan mismanagement (Boin en ’t Hart 2003: p. 545).

9

Vaak kenmerkt een crisis zich door een serie van kleinere incidenten welke zich geleidelijk dan wel onmiddellijk openbaren. Dit maakt het onder controle krijgen van een crisis extra moeilijk. Naast de druk op het crisismanagementteam om onder dit soort van omstandigheden de juiste beslissingen te nemen, wordt hun handelen ook nog eens uitgebreid geëvalueerd door de nationale - en internationale media, welke de ontwikkelingen 24 uur per dag volgen en de perceptie van ‘toeschouwers’ beïnvloeden door tal van ‘experts’ om hun meningen te vragen en de ontwikkeling ter plaatse van minuut tot minuut te evalueren. Dit betekent tevens dat de reputatie van de beleidsmakers ter discussie wordt gesteld (Farazmand 2007: 149-150). Er zijn een aantal criteria welke ongeacht de vorm van de crisis van toepassing zijn. Ten eerste wordt een crisis gevormd door de algemene perceptie en niet door de feiten. Verder blijkt dat een crisis vaak in een kort tijdsbestek wordt opgelost. Omgekeerd is een crisis moeilijk te managen aangezien er weinig controle is uit te oefenen op de in- en externe omgeving (Burnett 1998: 485). Een crisis kan zowel positieve als negatieve gevolgen hebben. Positieve elementen zijn: 1) Ware leiders staan op. 2) Veranderingen worden versneld doorgevoerd. 3) Nieuwe inzichten worden vergaard. Omgekeerd zijn er ook negatieve elementen te benoemen: 1) Ongewenste negatieve publiciteit welke de integriteit en het vertrouwen van de organisatie kan schaden. 2) Extra financiële kosten welke veelal niet verzekerbaar zijn. 3) Gedemotiveerd personeel. 4) Processtagnatie (Burnett 1998: 479). Collectieve stress biedt naast de negatieve elementen ook een mogelijkheid tot mobilisatie om op deze wijze de individuele kwetsbaarheid om te draaien tot collectieve weerbaarheid. Eendracht maakt macht. Dus waar crisismanagementteams tijdsdruk, urgentie en onzekerheid ervaren kunnen andere partijen de ontwikkelingen als een kans zien. Door zich te mobiliseren zullen ze trachten het besluitvormingsproces te beïnvloeden (’t Hart 1993: 86). Kijkend naar de trend van deregulering waarbij de overheid taken afschuift en zowel de bevolking als instanties stimuleert tot het nemen van eigen verantwoordelijkheid, vraagt om het managen van de stakeholderperceptie ingeval van een crisissituatie. In dit kader zijn er zes veronderstellingen te benoemen welke als vanzelfsprekend worden geacht onder het publiek: 1) Leiders dienen de veiligheid van burgers op de eerste plaats te zetten. 2) Leiders dienen voorbereid te zijn op crisissituaties. 3) Leiders dienen te anticiperen op potentiële crisissituaties. 4) Leiders dienen de juiste richting te geven ingeval van een crisis, en transparant te handelen. 5) Leiders dienen empathie uit te stralen richting

10

gedupeerde. 6) Leiders dienen te leren van crisissituaties en corrigerende acties te implementeren (Boin en ‘t Hart 2003: 546-548). Deelsamenvatting De aanleiding tot een crisissituatie kan worden opgesplitst in twee primaire aanleidingen: 1) een externe aanleiding zoals: een natuurramp, terrorisme of de afhankelijkheid van derden welke zelf getroffen worden door een calamiteit en hierdoor hun verplichtingen niet kunnen nakomen. 2) een interne aanleiding bijvoorbeeld: falende informatie technologie, fraude of mismanagement. Er is geen vast patroon in de ontwikkeling van een crisis. Wel kan gesteld worden dat een crisis veroorzaakt door externe krachten zich vaak accuut aandient en crisissituaties veroorzaakt door interne krachten vaak een meer sluimerend karakter hebben. Er is overigens pas sprake van een crisissituatie als deze ook door de betrokken personen als zodanig wordt ervaren. Vaak wordt dit gevoel gevoed door de urgentie van het moment (het presteren onder tijdsdruk), de onzekerheid waarbij bestaande structuren wegvallen en de fysieke of psychologische dreiging op de betrokken personen. Het managen van een crisis bestaat uit twee elementen: 1) het managen en oplossen van het daadwerkelijke probleem en 2) het managen van de stakeholders perceptie. Het is voornamelijk het laatste wat een incident tot een crisis kan brengen. Met andere woorden, indien een managementteam ingeval van een crisissituatie de direct betrokkenen niet kan overtuigen over de juistheid van hun handelen zowel voor, tijdens als na het incident is er sprake van een crisissituatie. Het interessante van een crisis is dat de uitkomsten zowel positief als negatief kunnen zijn en vaak wordt uitgedrukt in termen van reputatie en imago. Het crisismanagementproces onderscheidt zich in de basis niet van het “normale” management proces, met dien verstande dat het onder tijdsdruk moet worden uitgevoerd en het onder grote belangstelling van belanghebbenden staat. Het crisismanagementproces bestaat uit de volgende vier stappen: 1) Issue management (wat speelt er in de in- en externe omgeving). 2) Strategie en planningsfase ( wat is de beste koers en hoe invulling te geven aan de acties). 3) Het managen van de crisis. (bijsturen en anticiperen op veranderingen). 4) Nazorg (monitoren van nog lopende acties en evaluatie van de totale inzet). Een crisis kan het best worden omschreven als een ongeplande gebeurtenis welke het vermogen heeft om zowel de in- als externe structuur van de organisatie uit balans te brengen.

11

2.2

Welke factoren verhinderen het effectief managen van een crisissituatie?

Kijkend naar zowel strategisch management als crisismanagement kan gesteld worden dat ze op de volgende zes aandachtsgebieden overlap vertonen: 1) Gericht op de in- en externe omgeving. 2) Gericht op alle belanghebbenden in de organisatie. 3) Draagvlak op seniormanagementniveau is randvoorwaardelijk. 4) Vereist betrokkenheid van de gehele organisatie. 5) Zorg dragen voor continuïteit en 6) Inspelen op veranderingen. Ondanks de grote overlap is een samenvoeging van beide disciplines geen dagelijkse praktijk. Hier liggen een aantal oorzaken aan ten grondslag: 1) Cultuur: Intern gerichte organisaties zullen minder snel geneigd zijn om te investeren in crisismanagement aangezien ze de werkelijkheid vervormen richting hun eigen denkbeelden. En hierdoor een gevoel van controle creëren. 2) Lange termijn versus korte termijn: In het huidige economische klimaat is de focus van de meeste organisaties gericht op het behalen van korte termijn resultaten. Dit gedreven door wereldwijde concurrentie, wijzigende prioriteiten, korte management aandacht, schaarste van middelen en het behalen van efficiency doelstellingen. Onder de constante druk van presteren wordt de tijd die nodig is om voorbereid te zijn op een mogelijke crisis niet als prioriteit gezien. 3) Perceptie: Vele managers hebben de perceptie dat een organisatie weinig tot niets kan doen om een crisissituatie af te wenden. En in geval van crisis dient de organisatie hier mee om te gaan. (Preble 1997: 780-781). Het managen van een crisis wordt bemoeilijkt door: 1) Een overvloed aan informatie in de beginfase welke gevoed wordt met tegenstrijdige berichten. 2) Een gebrek aan bruikbare informatie in de tweede fase. 3) Gebrekkige communicatie of niet werkende communicatie technologie. 4) Snel wisselende doelstellingen. 5) Omgaan met verschillende waardesystemen binnen het netwerk. 6) Politieke strijd. 7) Onvoldoende tijd om te leren van de snel opeenvolgende ontwikkelingen (Burnett 1998: 480). De rol van overheidsinstelling ingeval van een crisissituatie is niet altijd helder voor alle betrokkenen. Aan de ene kant stimuleert de overheid de bevolking zelfredzaam te zijn en legt de verantwoordelijkheid voor crisisvoorbereiding bij alle belanghebbenden neer (personen, profit & nonprofit organisaties, etc), echter ingeval van crisis kijkt ook een ieder naar de overheid in de hoop richting en ondersteuning te ontvangen. Door deze dubbelstelling wordt de overheid vaak als passief gepercipieerd en kunnen genomen acties door de overheid ook voor individuele gevallen nadelig uitpakken (Rosenthal en Kouzmin 1997: 287). In de traditionele vorm wordt crisismanagement als een ‘tijdelijke stagnatie” van activiteiten beschouwd. Met andere woorden een crisis heeft een kop en een staart. In de praktijk blijkt dit anders

12

te zijn. Voorbeelden hiervan zijn: de constante dreiging van terrorisme, de kredietcrisis en de grieppandemie. Allemaal voorbeelden welke een sluimerend karakter hadden in de aanloop fase, maar na het hoogtepunt nog heel lang na ijlen en anno 2010 nog steeds niet volledig onder controle zijn. Dit zijn tevens voorbeelden van crisissituaties welke zich niet beperken tot één land, maar gelijk een internationale uitstraling hebben. De genoemde factoren als: een open eindcrisis en het internationale karakter maken het managen van een crisis lastig wanneer publieke beleidsmakers zitten ‘opgesloten’ in hun traditionele beleidsprocessen (Rosenthal 2003: 133, 141-142). Ingeval van crisis wordt van leiders verwacht dat ze er staan en richting geven aan het gevoel van onmacht en onzekerheid wat overheerst bij de direct betrokkenen van de crisis. Indien de leiders instaat zijn om de betrokkenen succesvol door de crisissituatie te loodsen worden ze omarmd als helden en worden verheven tot een voorbeeldfunctie. Omgekeerd indien het leiderschap achteraf niet succesvol mocht blijken te zijn, worden ze negatief in de spotlights gezet. Een crisissituatie wordt daarom ook wel als de ultieme test gezien om goed leiderschap te kunnen tonen (Boin en ‘t Hart 2003: 546). De meeste organisaties kiezen voor een crisisteam om de uiteindelijke crisis te managen. Het nadeel van een teambenadering is dat de deelnemende leden goed op elkaar ingespeeld dienen te zijn. Ieder teamlid beschikt immers over zijn of haar eigen set van competenties. Een manager welke goed functioneert in de dagelijkse praktijk biedt geen garantie ingeval van een crisis, waarbij beslissingen onder tijdsdruk moeten worden genomen (Granville 2002: 6). Ingeval van grootschalige calamiteiten zal de respons vaak worden gedaan door meerdere partijen welke samenwerken in een netwerk. Deze samenwerking creëert de nodige onzekerheid. Deze onzekerheid kan in drie categorieën worden samengevat: 1) Substantieve onzekerheid - gebrek aan inzicht en een overmaat aan informatie. 2) Strategische onzekerheid – machtstrijd en de verdeling van bevoegdheden in relatie tot de verantwoording richting de eigen achterban. 3) Institutionele onzekerheid – het daadwerkelijke coördineren van de inzet waarbij ieder individu weer zijn eigen normen en waarden zal reflecteren op de gekozen oplossingrichting (Moynihan 2008: 354-356). De crisismanager dient zichtbaar te zijn. In de praktijk wordt een crisis op verschillende niveaus, binnen het netwerk, door verschillende managers aangestuurd. Hiermee komt de centrale aansturing onder druk te staan aangezien ‘lokale crisismanagers’ beslissingen nemen op basis van lokale omstandigheden, welke niet per definitie in lijn liggen met de centraal gekozen oplossingsrichting (Boin en ‘t Hart 2003: 550).

13

Indien de samenwerkende partijen ingeval van een crisissituatie deel uitmaken van het crisismanagementteam of van een task force om een specifiek deelprobleem te belichten ontstaat er de kans op groepsdenken. Bij groepsdenken bestaat het gevaar dat het beslissingsmoment geformuleerd wordt op basis van een consensusmodel. De afzonderlijke leden respecteren ieders persoonlijke mening in plaats van de feiten objectief te beschouwen en op basis hiervan tot besluitvorming te komen (Kouzmin 2008: 169). De grootste uitdaging voor een crisismanagementteam is om de achterliggende oorzaken van de crisissituatie in kaart te brengen. Hierbij is een grote afhankelijkheid van de inbreng van de belanghebbenden zelf. Afhankelijk van de aard en omvang kunnen betrokken partijen ervoor kiezen om voor hun bekende oorzaken te verbergen (het achterhouden van feiten) of zaken te maskeren door ze mooier te laten voorkomen dan ze in werkelijkheid zijn. Dit gedrag is niet per definitie opzettelijk, maar kan ook gedreven worden door oprechte overtuiging of de ontkenning van de feitelijke situatie (’t Hart 1993: 85). De gevolgen van een crisissituatie kunnen beperkt worden door hier in een vroeg stadium op te anticiperen. Feit is ook dat managers in de dagelijkse praktijk overspoeld worden met informatiestromen, wat het niet eenvoudig maakt om potentiële calamiteitensituaties tijdig te signaleren (Boin en ‘t Hart 2003: 545). In geval van een crisissituatie dient een crisismanagementteam te sturen op basis van de informatie welke ze ontvangen vanuit het veld. Door de stress, welke samengaat met de situatie, kan het gezichtsveld en het vermogen om deze informatie te verwerken door de betreffende managers afnemen (Moynihan 2008: 351). De afhankelijkheid van informatie en informatie technologie is in de normale procesgang van groot belang, maar de toegankelijkheid tot informatie ingeval van een crisis is van cruciaal belang omdat dit de basis vormt van het besluitvormingsproces onder tijdsdruk. Kijkend naar de trend van de verzelfstandiging van afdelingen en het werken in partnerships bemoeilijkt de uitwisselbaarheid van informatiestromen. Soms is er zelfs sprake van onderlinge concurrentie of een gebrek aan vertrouwen wat dit proces nog eens extra moeilijk maakt (Kouzmin 2008: 163). De media is een goede indicator welke de mate van ongerustheid onder de betrokken partijen in beeld brengt. Dit was bevoordeeld ook het geval tijdens de terroristische aanslagen op Amerika (2001).

14

Direct na de aanslagen melde CNN: “America Under Attack”, de volgende dag kopte ze: “The next day”, en enige tijd later vertaalde ze de acties van President Bush met: ‘America’s New War”. Bij de terroristische aanslagen ging het de terroristen niet alleen om de schade aan gebouwen en mensen zo groot mogelijk te maken om op deze wijze in te spelen op het onveiligheid gevoel, maar was hun handelen tevens gericht op het beschadigen van de reputatie van Amerika als krachtige supernatie (Rosenthal 2003: 135). Deelsamenvatting Op basis van de theorie zijn er een aantal factoren te benoemen welke het effectief managen van een crisis belemmeren. De meest prominente is dat de voorbereiding op een mogelijke crisis geen onderdeel uitmaakt van het dagelijkse managementproces. Dit is een gemiste kans aangezien hierdoor een crisissituatie vaak te laat wordt herkend en erkend. Met als gevolg dat er adhoc op wordt gereageerd en de crisis als een project wordt gemanaged. Dit al dan niet gedreven door het realiseren van korte termijn doelstellingen, persoonlijke echo’s, gaan voor eigen gewin of positionering in een politieke strijd. Omgekeerd kan de ontkenning ook gevoed worden door een gebrek aan actuele informatie. Op het moment dat een incident zich in de beeldvorming van de belanghebbenden daadwerkelijk ontwikkeld tot een crisissituatie blijkt vaak dat crisisteams niet goed op elkaar zijn ingespeeld. Wat zich vervolgens uit in groepsdenken, persoonlijke competenties onvoldoende worden benut en de overvloed aan informatie – onder druk van stress – verkeerd wordt verwerkt. Met als resultaat een verkeerde prioriteitstelling resulterend in een gevoel van onmacht en onzekerheid. Een belangrijke constatering voor falend crisismanagement is dat organisaties zich ook tijdens de crisis vast klampen aan de normale werkprocedures en niet instaat zijn flexibel in te spelen op de snel wisselende omstandigheden. Tevens wordt de uitnodiging van de overheid om eigen verantwoordelijkheid te nemen en voorbereid te zijn op calamiteitensituaties onvoldoende opgepakt. Deze verantwoordelijkheid wordt nog te veel als een overheidstaak gezien. De factoren welke het effectief managen van een crisis beperken kunnen worden opgesplitst in twee aandachtspunten, te weten: leiderschap en informatie. Dit kan als volgt schematisch worden weergegeven:

15

Aandachtspunten

Factoren welke het effectief managen van een crisis verhinderen. Geen geïntegreerde crisismanagementaanpak in de dagelijkse managementpraktijk. Wat in geval van een calamiteit leidt tot een ad hoc aansturing van de crisismanagementactiviteiten. De centrale aansturing staat onder druk aangezien ‘lokale crisis managers’ beslissingen nemen op basis van lokale omstandigheden.

Leiderschap

Onduidelijke rolverdeling binnen het crisismanagementteam of netwerk. Onzekerheid en afhankelijkheid van samenwerkende partijen. Groepsdenken gedreven door consensusmodel. ‘Opgesloten zitten’ in traditionele beleidsprocessen. Cultuur: feiten maskeren of mooier voordoen dan de werkelijkheid is. Verkeerde beslissingen kunnen leiden tot persoonlijke reputatieschade. Verkeerde teamsamenstelling (mismatch van competenties). Het te laat oppakken van signalen door een overvloed aan informatie.

Informatie

Door stress informatie niet objectief verwerken. Toegankelijkheid van informatie (bereidheid tot delen binnen een netwerk). Media aandacht wat kan leiden tot reputatie schade.

2.3

Welke factoren dragen bij aan het effectief managen van een crisissituatie?

De belangrijkste randvoorwaarde voor een effectief crisismanagementteam is de organisatiecultuur waarbinnen zij functioneert. Een belangrijke taak van een crisismanagementteam is het delegeren van acties om de crisis te managen, maar moet op dat zelfde moment ook de niet getroffen organisatiedelen operationeel houden. Dit betekent een grote afhankelijkheid van de inzet en gedrevenheid van de ‘gewone ‘ medewerkers. In deze fase is een organisatie in grote mate afhankelijk van de percepties en de betrokkenheid van de medewerker in relatie tot de organisatie van vóór de crisissituatie. Ontevreden medewerkers kunnen zich in deze kritieke fase ook tegen de organisatie keren, met alle gevolgen van dien (Granville 2002: 8-13). Om medewerkers bewust en onbewust betrokken te krijgen in de voorbereidingsfase op een mogelijke crisissituatie verdient het de aanbeveling om het crisismanagementproces te integreren in het algemene strategievormingsproces. Dit anticiperend op de realiteit dat een crisissituatie beter voorkomen kan worden dan er onvoorbereid mee geconfronteerd te worden (Preble 1997: 782).

16

Door het in kaart brengen van zowel de kansen als de bedreigingen vanuit een bedrijfseconomische insteek zal een ‘crisismanagement audit’ additionele waarde toevoegen kijkend naar het huidige en gewenste preventieniveau. Op deze wijze wordt crisismanagement vanuit een “kans” gedreven invalshoek meegenomen in de uiteindelijke strategieselectie. In de vervolgstappen dient crisismanagement ondersteunend te zijn aan de bedrijfsdoelstellingen en de uiteindelijke implementatie van deze doelstellingen. In geval van een ‘onverwachte tegenvaller’ dient het crisismanagementteam de mogelijke negatieve gevolgen te beperken. Aangezien een crisissituatie een impact kan hebben op de totale organisatie dient een crisismanagementteam ook multidisciplinair te zijn opgebouwd. Hierbij dient gedacht te worden aan de volgende functies: Juridische zaken, Beveiliging, Personeelszaken, Kwaliteit Arbo & Milieu, ICT, facilitaire dienst, communicatie afdeling, etc. Dit al dan niet ondersteund door externe deskundigen (Preble 1997: 782-785). Een succesvol crisismanagementsysteem wordt gevoed door een goede voorbereiding, een geïmplementeerde centrale crisiscommandostructuur en een heldere taakverdeling. Dit ondersteunt met actieplannen hoe op operationeel niveau (lokale crisiscommandostructuur) invulling te geven aan het veiligstellen van personen en herstelactiviteiten. En dit alles binnen het netwerk van belanghebbende partijen op zowel nationaal-, regionaal- en lokaalniveau (Farazmand 2007: 153). De mate van vooraf genomen preventiemaatregelen in de vorm van fysieke en organisatorische preventie zal de uiteindelijke impact van een crisissituatie verminderen. Dit is geen vrijblijvende activiteit. Het publiek verwacht dat overheden alles in hun vermogen doen om de bevolking te beschermen tegen potentiële crisissituaties, de gevolgen beperkt indien het toch plaatsvindt en een schadeloosstelling garandeert. Indien deze percepties niet of onvoldoende worden beantwoord kunnen de beleidsmakers op forse kritiek rekenen. Wat vervolgens weer hun persoonlijke of de reputatie van de organisatie welke ze vertegenwoordigen kan schaden. Hiermee is het voorbereiden en het managen van een crisis een leiderschapskwestie geworden. Verder blijkt dat leiders welke al eerder ervaring

17

hebben opgedaan met crisissituaties, eerder genegen zijn om te investeren in preventie (Boin en ‘t Hart 2003: 544, 546). Leermomenten uit het verleden zullen bijdragen aan de inzet van de toekomstige crisismanagementactiviteiten. Deze ervaringen dienen dan wel te worden beschreven in Standard Operating Procedures welke van dienst kunnen zijn bij een toekomstige inzet. Dit afhankelijk van de op dat moment geldende situatie. Crisismanagementervaring helpt de betrokken personen ook bij het omgaan met de stress, veroorzaakt door tijdsdruk en onzekerheid. Zeker indien dit ondersteund wordt met Standard Operating Procedures (SOP’s). Bij het toepassen van SOP’s moet wel worden opgemerkt dat dit slechts een richtlijn is welke vrij geïnterpreteerd dient te worden. Ieder crisissituatie is immers anders en laat zich niet leiden door een vast patroon. Dit betekent tevens dat een crisismanagementteam dus flexibel moet anticiperen op wisselende omstandigheden (Moynihan 2008: 351-352). Het managen van een crisis dient via een centraal gestuurd systeem te verlopen om vervolgens op basis hiervan invulling te geven aan het veiligstellen van personen en wederopbouw. De invulling van deze taken dienen lokaal te worden aangestuurd onder supervisie van het centrale commandocentrum (Farazmand 2007: 152). In geval van een noodsituatie dienen leiders daadkracht te tonen waarbij de eerste aandacht uit gaat naar het beperken van de gevolgen, het verzachten van de ‘pijn’ en de orde te herstellen. In de fase die hierop volgt verschuift de aandacht naar het introduceren van een effectieve oplossingsrichting, gericht op het verkrijgen van politiek draagvlak. Hierbij dient soms hoog te worden ingezet wetende dat de uiteindelijke oplossing tot stand komt op basis van een consensusmodel. De praktijk is ook dat slachtoffers verwachten van de overheid dat zij ingeval van een calamiteit de nodige medische, psychologische en financiële ondersteuning krijgen om deze moeilijke periode te overbruggen. Deze nazorgperiode kan variëren van dagen tot jaren. In de directe fase na de calamiteit is het verleidelijk voor leiders om toezeggingen op dit vlak te doen, al dan niet om goede sier te maken en de boeken in te gaan als een ‘streng doch rechtvaardige leider’. Omgekeerd maakt belofte ook schuld. Dus als een leider in een later stadium moet terugkomen op gedane toezeggingen zal dit zijn persoonlijke reputatie aantasten (Boin en ‘t Hart 2003: 547). De taak van de crisismanager is om een objectief besluitvormingsproces te faciliteren. Dit op basis van onpartijdig leiderschap, het stimuleren van een kritisch evaluatieproces, het spelen van ‘de advocaat

18

van de duivel’, het vergaren van kennis van buiten de groep ter reflectie en het inruimen van bezinningsruimte. Dit laatste lijkt in tegenstrijd met het nemen van beslissingen onder tijdsdruk, maar benadrukt de noodzaak om vroegtijdig te anticiperen op mogelijke issues. Hiermee wordt tijd gekocht om een degelijk besluitvormingsproces te doorlopen (Kouzmin 2008: 161). De managers welke onderdeel uitmaken van het crisismanagementteam dienen over goede communicatie en managementvaardigheden te beschikken. Dit om een goede afstemming en interactie tussen de diverse teams te bewerkstelligen. Hierbij dient de focus te liggen op het creëren van een hecht team wat functioneert op basis van onderling vertrouwen en een hoge betrokkenheid. Ingeval van een crisissituatie zijn teamleden op elkaar aangewezen. Hierbij draait het vooral om het implementeren van een transparant beslissingsproces. Dit betekent niet dat er altijd een unaniem besluit behoeft te worden genomen, maar een ieder dient wel de basis te kennen achter het genomen besluit. De effectiviteit van een crisismanagementteam wordt bepaald door de mate waarin de teamleden al eerder met elkaar hebben samengewerkt. Eerdere werkervaring genereert in de praktijk meer mogelijke oplossingen voor de situatie dan teams welke nog nooit hebben samengewerkt. De samenstelling van het team is ook van grote invloed op de effectiviteit. Een team is immers een samenvoeging van individuen welke ieder over een eigen zet van competenties beschikt. In de ideale situatie beschikken de teamleden over verschillende competenties welke het oplossende vermogen van de crisis zal verhogen. Verder zal er minder interne concurrentie zijn aangezien een dergelijk team samenwerkt op basis van gelijkwaardigheid en elkaars kwaliteiten respecteert. Deze voordelen gelden in mindere mate voor een homogeen samengesteld team. Kennis van zaken en eerdere crisismanagementervaring blijkt volgens onderzoek een positieve invloed te hebben op de effectiviteit en snelheid van handelen van crisismanagementteams. Dit voorkomt namelijk dat het team gaande weg het wiel opnieuw moet uitvinden (Granville 2002: 8-13). In tegenstelling tot het uitrollen van ‘normaal’ geplande activiteiten, gaat het bij het uitrollen van een crisismanagementplan om het snel onder controle krijgen van de op dat moment geldende dreiging. En dit vaak met beperkte middelen welke op dat moment beschikbaar zijn. Om onder dit soort van omstandigheden grip op de situatie te krijgen is het identificeren en analyseren van de crisis een eerste belangrijke stap. Wat heeft de crisis veroorzaakt en wat zijn de mogelijke issues en implicaties voor de stakeholders? Om vervolgens op basis hiervan de korte termijn strategie en doelstellingen te formuleren. Het managementteam dient vervolgens de operationele mogelijkheden te evalueren en de uiteindelijke inzet te coördineren (Burnett 1998: 480, 486).

19

Het managen van een crisis is iedere keer anders en afhankelijk van de urgentie dient hierop geanticipeerd te worden door het centrale crisismanagementteam. In sommige gevallen kan het zeer efficiënt en effectief zijn om specifieke issues buiten het bureaucratische crisismanagementproces te plaatsen en de oplossingsrichting te laten komen vanuit een expertise groep. Een dergelijke groep is vaak flexibeler in het denken en handelen en vrij van politieke invloeden (Farazmand 2007: 152). Succesvol crisismanagement draait ook om het goed in kaart brengen van de stakeholders. Wat vinden zij belangrijk? Wat zijn hun standpunten en gevoeligheden? Door de belangen goed in kaart te brengen kan het besluitvormingsproces effectiever en efficiënter verlopen. Dit door al in een vroeg stadium draagvlak te creëren voor de gekozen oplossingsrichting (Boin en ‘t Hart 2003: 547). Naast de managementaspecten van crisismanagement is de manier van communiceren en de formulering van de boodschap cruciaal om eventuele reputatieschade te beperken. Alvorens te communiceren dient er eerst te worden nagedacht over de te volgen communicatiestrategie om de steun van belanghebbenden te verkrijgen. Er zijn vier communicatiestrategieën welke afhankelijk van de situatie toegepast kunnen worden, te weten: 1) Ontkenning. 2) Afstand nemen. 3) Betrokkenheid tonen. 4) De aanval kiezen (Granville 2002: 5-6). De sociale aspecten en symboliek spelen een belangrijke component bij het managen van een crisis. Het is vooral de symboliek welke betrokken stakeholders kan binden, met als doel hun emotionele weerbaarheid te vergroten. Om mensen te binden en draagvlak te creëren voor het streven naar een gezamenlijk doel is het introduceren van een gemeenschappelijk thema een zeer effectief instrument. Voorbeelden hiervan zijn slagzinnen als: Yes we can (president Obama) en The war on terror (president Bush). Net als in de normale bedrijfsvoering een missie- en visie statement de organisatie dient te binden, kunnen slagzinnen de bindende factor zijn om de krachten rondom een probleemstelling of crisissituatie te binden. Het toepassen van slagzinnen is niet alleen een marketingcampagne om draagvlak te creëren, maar hier ligt ook een gedachtegang aan ten grondslag welke de ruimte biedt om ook te handelen in de geest van deze uitingen. Dit verruimt het gezichtsveld en creëert nieuwe inzichten voor het uiteindelijke beslissingsproces. Bij crisismanagement in relatie tot het managen van de zachte factoren draait het om: 1) Het anticiperen op de perceptie van stakeholders. 2) Het reduceren van conflicten (in gesprek blijven met alle partijen, niemand uitsluiten). 3) Het creëren van emotionele controle (ontlading, rouwverwerking, stille tocht). 4) Het legitimiseren van de nieuw ontstane situatie (afscheid nemen van de bestaande situatie en de nieuwe situatie accepteren, ter illustratie: voormalig president Bush welke boven op de rokende puinhopen van het WTC samen met

20

reddingswerkers de Amerikaanse vlag plaatst). 5) Het vieren en uitbreiden van successen ( iedere crisis biedt ook kansen voor bepaalde belanghebbenden) (’t Hart 1993: 87-89). Deelsamenvatting De voornaamste factor om een crisis goed te managen is een degelijke voorbereiding, welke geïntegreerd dient te zijn in de normale managementprocessen. De investering in het voorbereidingsproces komt ook ten goede aan het verwachtingspatroon van de stakeholders, welke in de veronderstelling leven dat zowel de overheid als profit- en non profit organisaties voorbereid zijn op calamiteitensituaties en hun belangen in deze beschermen. In geval van de daadwerkelijke crisissituatie dient de crisis centraal te worden aangestuurd. De effectiviteit van het crisismanagementteam wordt in grote mate bepaald door eerdere crisismanagementervaring van individuele teamleden en de diversiteit van persoonlijke eigenschappen binnen het crisismanagementteam. Binnen de hiërarchische aansturing dient het crisisteam acties te delegeren richting de operationeel uitvoerende diensten en hiermee het vertrouwen uit te stralen dat deze diensten hier zelfstandig oplossingsgerichte invulling aan kunnen geven. Voor complexe probleemstellingen kan het effectief zijn om een taskforce aan te stellen, welke buiten de bureaucratische systemen om tot creatieve oplossingen kan komen. Het sturen op zachte factoren wordt binnen de genoemde leiderschapsstijlen steeds belangrijker. Dit betekent dat berokkenen door het proces van: rouwverwerking, legitimiseren en het opnieuw creëren van succes geloodst moeten worden. Het introduceren van symboliek kan hierbij een goed hulpmiddel zijn en zal in veel gevallen bijdragen aan het creëren van emotionele weerbaarheid en betrokkenen in staat stellen om acties te ontplooien, handelend in de geest van deze symboliek. In feite wordt hiermee een zelfde soort van sociale eenheid gecreëerd welke normaal gesproken verwoord wordt in een gemeenschappelijke missie en visie. Naast voorbereiding en het managen van een crisis speelt het betekenisvol communiceren een zeer belangrijke rol. Deze communicatie dient te gebeuren op basis van een stakeholder analyse (wat vinden zij belangrijk?) en op welke wijze kan het geschade vertrouwen worden herwonnen? De factoren welke het effectief managen van een crisis bevorderen kunnen worden opgesplitst in twee aandachtspunten, te weten: leiderschap en communicatie. Dit kan als volgt schematisch worden weergegeven:

21

Factoren welke het effectief managen van een crisis bevorderen. Crisismanagement meenemen vanuit een kansgedreven invalshoek in het strategische planningsproces. Centrale crisismanagementaansturing op basis van een centrale oplossingsrichting.

Leiderschap

Voorbereiding in de vorm van crisismanagementstructuur, taakverdeling en geïmplementeerde actieplannen. Continue verbeteringen aanbrengen op basis van opgedane ervaringen of oefeningen. Organisatiecultuur: vóór de crisissituatie dient er geïnvesteerd te worden in het menselijk kapitaal en het creëren van een binding tussen medewerker en organisatie. Daadkrachtig, onpartijdig leiderschap. Toezeggingen ook nakomen. Kennis vergaren van buiten de groep ter reflectie op eigen handelen. Het creëren van een hecht crisismanagementteam, waarbij teamleden elkaar ondersteunen op basis van hun competentieprofielen en functioneren op basis van gelijkwaardigheid. Communicatie

Het in kaart brengen van de stakeholder behoeften. Het selecteren van de juiste communicatiestrategie. Het gericht communiceren van de aanpak voor het verkrijgen van draagvlak Betekenisvol communiceren rondom een gezamenlijk thema om de emotionele weerbaarheid te vergroten.

22

3 3.1

Empirische grondslag Wat zijn de uitkomsten van empirisch onderzoek in relatie tot de positieve dan wel negatieve factoren bij het managen van een crisissituatie?

Op basis van de deelsamenvattingen zoals weergegeven in de theoretische grondslag (hoofdstuk 2) kan gesteld worden dat de volgende factoren bepalend zijn voor het effectief managen van een crisis: 1. Strategie: Het crisismanagementproces dient ondersteunend te zijn aan het strategische planningsproces van de organisatie om op deze wijze de veelal kans gedreven organisatiedoelstellingen optimaal te ondersteunen. Indien er geen spraken is van een geïntegreerde crisismanagementaanpak in de dagelijkse managementpraktijk, zal dit ingeval van een calamiteit leiden tot een ad hoc aansturing van de crisismanagementactiviteiten. 2. Systeem: Het succesvol managen van een crisissituatie wordt bepaald door de mate van voorbereiding in de vorm van een crisismanagementstructuur, taakverdeling, de implementatie van actieplannen en oefeningervaring. In die gevallen waar dit geen continue proces is zal dit leiden tot een onduidelijke rolverdelingen binnen het crisismanagementteam, dit gedreven door onzekerheid. 3. Cultuur: Voor het creëren van een weerbare organisatie dient er geïnvesteerd te worden in het menselijk kapitaal. Hierbij ligt de nadruk op het creëren van een binding tussen de medewerker en de organisatie. Organisaties welke opgesloten zitten in traditionele beleidsprocessen of waar mogelijke issues mooier worden voorgesteld dan de werkelijkheid is, zullen het draagvlak onder het personeel ingeval van een calamiteit snel verliezen. Daarnaast zal een hecht crisismanagementteam, waarbij teamleden elkaar ondersteunen op basis van aanvullende competenties, succesvoller opereren ingeval van onzekerheid dan bij een mismatch van competentieprofielen. Om de theoretische bevindingen te toetsen aan de empirie zullen in dit hoofdstuk vier wetenschappelijke artikelen worden behandeld om op deze wijze te onderzoeken of de bovengenoemde bevindingen ook overeenkomen met de waarnemingen in de praktijk. De geselecteerde artikelen beschouwen zowel de fysieke, organisatorische als operationele issues tijdens een crisissituatie. Paragraaf 3.1.1 Leren van Katrina – voorbereid zijn op grootschalige rampen. Paragraaf 3.1.2 MKZ crisis – de politiek rondom crisismanagement. Paragraaf 3.1.3 IRT dossier – omgaan met beleidsfiasco’s. Paragraaf 3.1.4 Pandemie – de ethische aspecten van crisismanagement.

23

3.1.1 Leren van Katrina Tijdens de Orkaan Katrina werd Amerika overrompeld door de grote impact van deze natuurramp. Al snel bleek dat het managen van deze ramp op verschillende niveaus chaotisch verliep. De omvang van deze ramp was blijkbaar te groot en te complex om te managen! Al snel bleek dat de Amerikaanse overheid hier niet op voorbereid was, te laat reageerde en de situatie niet onder controle had door een gebrek aan middelen. En dit voor een natie welke symbool staat als supermacht en uitblinkt in leiderschap en daadkracht. Vragen als: Waarom waren de hulpdiensten niet op een dergelijke rampenomvang voorbereid? Waarom is er niet geïnvesteerd in preventie zoals dijkverzwaring, wetende dat New Orleans onder het zeeniveau ligt? Waarom verliep het leiderschap op zowel nationaal, regionaal en lokaal niveau zo stroef? Waarom kwam de Nationale regering pas na vijf dagen met overheidssteun? Waarom was de lokale bevolking niet geëvacueerd terwijl het al dagen duidelijk was dat de orkaan New Orleans zou raken? Is Amerika nog wel in staat om met meerdere crisissituaties op het zelfde moment te managen? Hoe betrouwbaar is Amerika nog als bondgenoot? (Farazmand 2007: 150-151). Op basis van de casestudie Katrina worden de volgende aandachtspunten geformuleerd: 1) De langetermijnstrategie op overheidsniveau mag niet beïnvloed worden door de kortetermijnstrategie welke continue onder druk staat door bijvoorbeeld het politieke klimaat of economische ontwikkelingen. In dit specifieke geval is ervoor gekozen om een investering van 5 miljard, voor het opwaarderen van een stormvloedkering, uit te stellen. Wat uiteindelijk resulteert in een schade van 200 miljard dollar door een falend preventiebeleid. 2) Het creëren van voldoende capaciteit op het gebied van preventie en crisisvoorbereiding is essentieel. Deze ‘crisis readyness’ dient parallel te functioneren aan het normale bureaucratische systeem. De beslissingslijnen in een normale democratie zijn te lang en te traag wanneer we dit projecteren op een crisissituatie. Dit is een eeuwen oud principe wat zelfs al door de Romeinen werd gehanteerd. Ook in die periode werd al gebruik gemaakt van speciale eenheden, welke calamiteiten snel en doeltreffend konden oplossen. Dit onder toezicht van, maar los van het bureaucratische systeem. 3) De crisismanagementstructuur is bepalend voor het uiteindelijke succes. Leiderschap dient top- down te worden aangestuurd en op basis van een matrixstructuur op operationeel niveau rekening houdend met de diverse samenwerkingsverbanden, vrijwilligers en overige stakeholders. 4) De traditionele inzet van hulpdiensten is achterhaald, de crisis van morgen is totaal anders dan de crisis van vandaag. Er dient meer nadruk gelegd te worden op chaosmanagement en planning dient gericht te zijn op het onverwachte. 5) Respecteer en waardeer de inzet van lokale netwerken bij het bestrijden van een crisissituatie. Investeer vooraf in een oprechte samenwerking op

24

basis van gemeenschappelijke waarde en doelstellingen. Dit ondersteunt met gezamenlijke opleidingsprogramma’s, training en simulatieoefeningen (Farazmand 2007: 155-157).

3.1.2

MKZ crisis

In respons op het officieel erkennen van de mond en klauwzeer (MKZ) in Engeland (19 februari 2001) werden besmette bedrijven geïsoleerd en het betreffende vee geruimd. Dit binnen een tijdsbestek van 24 uur. Engeland werd in zijn geheel beschouwd als een ‘controlled area’. De maatregel was helaas niet afdoende, aangezien de 24 uurregel niet efficiënt werd toegepast. Tevens werd door grote weerstand van betrokken veehouders het preventief ruimen in een eerder stadium niet uitgevoerd. Medio maart 2001, ontstond er een overreactie en werd vee in grote aantallen preventief geruimd. Onder politieke druk, met de verkiezingen voor de deur, besloot de minister president Tony Blair om zijn verantwoordelijkheid te nemen en installeerde een centraal gestuurd crisiscommandocentrum, dit ondersteund met extra operationele steun en gewapende beveiliging. Begin april was de verspreiding van de mond en klauwzeer nog steeds niet onder controle, wat zijn invloed had op toeristenindustrie. In dit stadium waren er ruim 1200 veebedrijven besmet. Als noodmaatregel stemde de regering in met een preventief vaccinatieprogramma. Dit initiatief werd niet gesteund door de vakbonden, welke de boeren vertegenwoordigden. Deze weerstand en tegenvallende ‘election pools’ zorgden er uiteindelijk voor dat regionale verkiezingen, gepland op 3 mei, werden verschoven naar de landelijke verkiezingen op 7 juni. In de aanloop van de verkiezingen verkondigde de minister president Tony Blair op 3 mei dat de situatie onder controle was. Onder druk van de verkiezingscampagnes raakte de MKZ crisis op de achtergrond. Echter ook na 7 juni waren er nog gemiddeld 5 nieuwe uitbraken per dag, wat ongeveer het zelfde aantal was van voor de verkiezingen. Middels het handhaven van het vervoersverbod en hygiëne maatregelen werd uiteindelijk op 30 september 2001 het laatste geval van MKZ gerapporteerd (McConell 2001: 17-18). De centraal aangestuurde MKZ crisis in Engeland (UK) werd door twee issues beïnvloed: 1) de impact op de toeristenindustrie en 2) de economische gevolgen voor de vleesindustrie. Het vlees uit de UK werd door de Europese Unie geboycot. In deze fase werd al snel duidelijk dat de economische gevolgen voor de toeristenindustrie vele malen groter waren dan die voor de vleesindustrie. In de toeristenindustrie werken circa 1,85 miljoen mensen en in de vleesindustrie zijn dit er ongeveer 430.000. Aangezien de regering zich primair op het onder controle van de MKZ crisis richtte, vergat ze het grote geheel, met als gevolg dat vele toeristen de UK links lieten liggen. En dit ondanks het feit dat de besmette MKZ gebieden slechts 20% van het land bestreek. In reactie hierop werd de campagne:

25

‘UK countryside open for business” geïntroduceerd. Ondanks deze campagne daalde de inkomsten van toerisme met 30 % in dat jaar. De eerdere boodschap ‘we are in control’ in combinatie met het feit dat Europa sinds 1991 dierenziekte vrij was zonder vaccinatie programma en het ‘over waaien’ van de MKZ infectie naar het vaste land van Europa – ondersteund door de campagne ‘open for business ‘ werd niet als zodanig door het publiek begrepen (McConell 2001: 26-28).

3.1.3 IRT dossier In dit onderzoek staat de respons van managers in relatie tot beleidsfiasco’s centraal. Hierbij wordt “de politieke kunst van het ontwijken” in relatie tot de IRT affaire geëvalueerd. Het Interregionaal Recherche Team was een samenwerkingsverband tussen de politiekorpsen van Amsterdam en Utrecht. Door gecontroleerde drugstransporten door te laten gaan probeerde de IRT agenten door te dringen tot de top van de criminelenorganisaties welke hierachter zaten. Echter door een functiewisseling in de top van de Amsterdamse politie gaf de nieuwe teamleider aan hier geen verantwoordelijkheid voor te willen nemen, aangezien het hier gaat over ongeoorloofde opsporingsmethodes. Uiteindelijk leidde dit tot de opheffing van het IRT. Dit gevolgd door maatschappelijk ongeloof en een parlementaire enquête, waarbij het gevolgde IRT beleid werd onderzocht (NRC.nl). Een beleidsfiasco wordt gevoed door vier variabelen: 1) De situatie of het voorval dient door de betrokken personen als ongewenst te worden beschouwd. Er dient een urgentie te zijn welke directe invloed heeft op de samenleving. 2) De eindverantwoordelijken worden direct aangesproken op hun handelen. 3) Waarom hebben de betreffende eindverantwoordelijken op deze wijze gehandeld? Hierbij wordt de link gelegd met verwijdbare fouten. 4) De optelsom van voorgaande punten leidt tot de centrale vraag: wie heeft er hier schuld? (Bovens e.a.1998:1). Op basis van praktijk analyses blijkt dat beleidsmakers vaak gebruik maken van een zevental defensieve technieken om falend beleid te verdedigen. In eerste instantie zullen ze de aantijging ontkennen of ontwijken. Vervolgens zullen ze tactiek van herinterpretatie toepassen: Het is inderdaad fout gegaan, maar dit moet niet negatief worden uitgelegd. Indien dit niet werkt kan worden overgegaan tot het ontkennen van enig causaal verband: Mijn aandeel in deze zaak was slechts beperkt. Soms is de tactiek van de aanval de beste, door te stellen dat het optreden verdedigbaar is in het kader van het algemene belang. Indien ook dit niet werkt kan altijd nog worden overgegaan op het verontschuldigen, maar erop wijzen dat dit slechts een éénmalige misstap was in een lange succesvolle carrière. Pas in het allerlaatste geval zal men overgaan tot het maken van een openlijk publiekelijk excuus (Bovens e.a.1998: 2-3).

26

Bij een beleidsfiasco zullen betrokken bestuurders en partijen veelal vluchtgedrag vertonen en trachten de schuldvraag bij een ander neer te leggen. Door zich naar de achtergrond te verplaatsen gaan ze ervan uit dat ‘de bui’ overwaait. Soms wordt er ook bewust voor gekozen om een voorval te laten escaleren door bijvoorbeeld vertrouwelijke informatie te laten lekken, in de hoop dat de aandacht zich op een ander gaat richten. Een andere tactiek is het ontkennen van de situatie en vooral te benadrukken dat het hier om een incident gaat . Waar gehakt wordt vallen immers spaanders. Het is business as usual. Een andere vorm van afleiding is door te stellen dat we dit voorval betreuren, maar vooral moeten leren van de fouten en ons moeten richten op de toekomst. Gedane zaken nemen geen keer (Bovens e.a.1998: 3). Ingeval van een beleidsfiasco gaat het vooral om het terugwinnen van het vertouwen van de betrokken stakeholders. Een effectief middel hierbij is het afkondigen van een onafhankelijk onderzoek. Hiermee wordt tevens ‘tijd’ gekocht. Hangende het onderzoek zal de emotie rondom de zaak afnemen en creëren de betrokkenen de ruimte om hun eigen handelen te reflecteren en hun zaak te onderbouwen met feiten. Op deze wijze kan de onderzoeksagenda worden gestuurd. Verder kan invloed worden uitgeoefend op de timing van de uiteindelijke onderzoeksresultaten. Afhankelijk van de op dat moment geldende actualiteit zullen de onderzoeksresultaten meer of minder media aandacht krijgen (Bovens e.a.1998: 3).

3.1.4

Pandemie

Om draagvlak te creëren rondom ethische vraagstukken zoals het managen van een grieppandemie is het belangrijk dat betrokken partijen het besluitvormingsproces begrijpen. In de praktijk blijkt dat genomen besluiten door zowel uitvoerende instanties als mogelijke slachtoffers niet worden uitgevoerd of opgevolgd. Wat vervolgens weer stres verhogend kan werken (Torda 2006: 73). Bij het managen van een crisis staat de factor mens centraal. Het menselijke welzijn kan zich onder druk van een crisis uitten in: Post traumatische stres, desoriëntatie, depressief gedrag en angst. Vreemd genoeg kunnen gestelde normen en waarden, welke van toepassing zijn onder normale omstandigheden, conflicterend zijn in crisissituaties. Het kan dus zo zijn dat de besluitvorming niet in lijn is met de algemeen geldende normen en waarden. In geval van een pandemie kunnen algemene waarden als vrije handel en individuele vrijheid in tegenstrijd zijn wanneer grenzen worden gesloten, massa bijeenkomsten worden verboden, reisrestricties worden afgekondigd of personen in quarantaine

27

worden geplaatst. Dit zelfde geldt voor het recht op de privacy, welke ingeval van een dreiging op de algemene publieke volksgezondheid kan worden “overruled”. Echter in dit soort van situaties dienen geldende normen en waarden in perspectief tot het algemene belang te worden geplaatst. Op zich klinkt dit logisch, maar logica is niet per definitie een basis voor een breed draagvlak (Torda 2006: 73 - 74). Aangezien persoonlijke gezondheid betrokken personen het diepst raakt dienen de maatregelen welke genomen worden om de gezondheid te waarborgen goed te worden gecommuniceerd. Hierbij gaat het niet alleen om het advies om iets te toen, maar draait het om het geven van goede voorlichting welke personen in staat stelt zelf een afweging te maken. Het wel of niet slikken van medicijnen of het wel of niet deelnemen aan een vaccinatieprogramma is een individuele keuze. Maar ook een lastige keuze indien je nog geen ziekteverschijnselen hebt. Wat zijn de gevolgen van het niet gebruiken van medicatie op zowel persoonlijk- als sociaalvlak en wat zijn de bijwerkingen indien iemand wel besluit deel te nemen aan een vaccinatieprogramma? Een dergelijk persoonlijke beslissing kan alleen gemaakt worden op basis van objectieve informatie. Daarnaast spelen culturele aspecten en religie ook nog een belangrijke rol in de uiteindelijke beslissing. Om dit proces in goede banen te leiden dient het crisismanagement gericht te zijn op het managen van de zachte factoren en het creëren van vertrouwen (Torda 2006: 74 - 75). In geval van een crisissituatie komt het bewustzijn naar voren dat de normen en waarden welke de leefgemeenschap als vanzelfsprekend acht, plotseling niet meer zo vanzelfsprekend zijn. Dit betekent dat beleidsmakers en crisismanagementteams hierop moeten anticiperen in zowel de voorbereidingsfase als tijdens de calamiteit. Dit valt en staat met het creëren van vertrouwen gebaseerd op solidariteit, samenwerkingsverbanden tussen belanghebbenden en objectieve informatie voorziening (Torda 2006: 75).

28

Deelsamenvatting Op basis van de empirie kan gesteld worden dat er grote overeenkomsten zijn in deze toch zo verschillende crisissituaties. Om mogelijke leemtes vast te stellen tussen de geïdentificeerde crisismanagement succesfactoren als genoemd in de theoretische grondslag en de empirie, zijn de bevindingen hieronder in een matrix weergegeven: Theoretische succesfactor

Empirische bevindingen

 De langetermijnstrategie op overheidsniveau mag niet beïnvloed worden door  De veiligheidsorganisatie dient parallel te functioneren aan het normale bureaucratische systeem. De beslissingslijnen in een normale democratie zijn te planningsproces van de organisatie.

dient ondersteunend te zijn aan het strategische

de kortetermijnstrategie (Katrina).

lang en te traag (Katrina).  Er dient meer nadruk gelegd te worden op chaos management en planning dient gericht te zijn op het onverwachte (MKZ). Factoren welke het effectief managen van een crisis verhinderen.  Een verkeerde prioriteitstelling waarbij de toeristenindustrie over het hoofd werd gezien. De acties richtte zich primair op de vleesindustrie (MKZ).  De “we are in control” en “open for business”media campagne waren niet in overeenstemming met de gepercipieerde realiteit (MKZ). De gevonden waarnemingen ondersteunen de theorie welke aangeeft dat het

Deelsamenvatting / reflectie

Paragraaf 3.1: Strategie - Het crisismanagementproces

Factoren welke het effectief managen van een crisis (kunnen) bevorderen.

crisismanagementproces gebaseerd dient te zijn op de langetermijnstrategie en ondersteunend dient te zijn aan het strategische planningsproces van de organisatie. In die zin kan een veiligheidsorganisatie parallel functioneren en in die hoedanigheid ook snel en flexibel anticiperen op onverwachte situaties. Feit is wel dat de meeste organisaties vandaag de dag sturen op het realiseren van de kortetermijndoelstellingen. Dit maakt de langetermijnstrategie niet minder belangrijk, maar zorgt wel voor een andere prioriteitstelling. De vraag is dus ook hoe het crisismanagementproces deze ontwikkeling wel kan ondersteunen. Dit aspect wordt tot op heden onderbelicht.

29

Theoretische

Empirische bevindingen

 Leiderschap dient top- down te worden aangestuurd. Op operationeel niveau rekening houdend met de diverse samenwerkingsverbanden, vrijwilligers en overige stakeholders werkend in een matrixstructuur (Katrina).  Controlled area: Het isoleren van besmette bedrijven en het ruimen van vee (MKZ).  Het implementeren van hygiëne maatregelen (MKZ).  Het installeren van een centraal gestuurd crisiscommandocentrum (MKZ) Factoren welke het effectief managen van een crisis verhinderen. voorbereiding .

een crisissituatie wordt bepaald door de mate van

Factoren welke het effectief managen van een crisis (kunnen) bevorderen.

 De overheid was niet voorbereid, reageerde te laat en had de situatie niet onder controle door gebrek aan middelen (Katrina).  Onvoldoende geïnvesteerd in preventie zoals dijkverzwaring, wetende dat New Orleans onder het zeeniveau ligt (Katrina). Binnen de theorie vallen onder crisismanagementvoorbereiding de volgende elementen: crisismanagementstructuur, taakverdeling, de implementatie van actieplannen en

Deelsamenvatting / reflectie

Paragraaf 3.1: Systeem - Het succesvol managen van

succesfactor

oefenervaring. De empirische bevindingen richten zich hoofdzakelijk op de crisismanagementorganisatiestructuur, leiderschapsstijlen in samenwerkingsverbanden, besluitvorming en een gebrek aan effectieve preventie. De volgende onderwerpen worden niet of zeer beperkt aangestipt:  Wat is de crisismanagementtaakverdeling tussen de diverse bestuurslagen?  Wie heeft welke taken en bevoegdheden?  Hoe geformuleerde crisismanagementplannen te implementeren en te borgen?  Op welke wijze kan oefenervaring bijdragen aan het optimaliseren van het bestaande crisismanagementproces?

30

Theoretische

Empirische bevindingen

succesfactor

Factoren welke het effectief managen van een crisis (kunnen) bevorderen.  De mens centraal stellen in de benadering. Sturen op zachte factoren zoals:  Culturele en religieuze aspecten meenemen in het besluitvormingsproces (Pandemie).  Het vertrouwen terugwinnen door het initiëren van onafhankelijk onderzoek. Hiermee wordt ‘tijd’ gekocht en ontstaat er ruimte voor reflectie (IRT).  Het verstrekken van eenduidige objectieve informatie (Pandemie).  De timing van de presentatie van onderzoeksbevindingen kan worden gestuurd

geïnvesteerd te worden in het menselijk kapitaal.

(IRT).

Deelsamenvatting / reflectie

Paragraaf 3.1: Cultuur - Voor het creëren van een weerbare organisatie dient er

begrip, solidariteit en samenwerking (Pandemie).

Factoren welke het effectief managen van een crisis verhinderen.  Reputatie / Internationale perceptie: Is Amerika nog wel in staat om met meerdere crisissituaties op het zelfde moment te managen (Katrina)?  Maatregelen niet uitvoeren onder grote weerstand van veehouders (MKZ).  Het handelen laten afhangen van politieke druk en naderende verkiezingen (MKZ).  Het bewust toepassen van defensieve technieken om falend beleid te verdedigen (IRT).  Proberen om de schuldvraag bij een ander te leggen (IRT)  Onbegrip wat leidt tot het niet steunen van voorgestelde actieplannen (Pandemie).  Maatregelen welke tegen ‘verworven rechten’ ingaat (Pandemie). Binnen de theorie wordt de nadruk gelegd op het vooraf creëren van een binding tussen de medewerkers (en overige stakeholders) en de organisatie. Dit in de veronderstelling dat hiermee een zeker krediet wordt opgebouwd wat de weerbaarheid van een organisatie ingeval van crisis ten goede zal komen. In de empirie worden er tal van acties benoemd welke tijdens de calamiteit worden ondernomen om dit te bewerkstellingen. Er wordt echter geen nadruk gelegd op de mogelijkheid om dit onderdeel uit te laten maken van het crisismanagementvoorbereidingsproces.

31

4

Conclusie

In dit hoofdstuk worden de deelreflecties samengevoegd en de centrale onderzoeksvraag beantwoord. Beantwoording centrale vraag

Welke factoren kunnen het managen van een crisis zowel positief als negatief beïnvloeden?

Op basis van de deelconclusies kan gesteld worden dat zowel de negatieve als de positieve factoren kunnen worden samengevoegd onder twee noemers, zijnde: 1) voorbereiding en 2) leiderschap. Verder worden er nog een aantal crisismanagementtechnieken aangedragen welke het managen van een crisis positief kunnen beïnvloeden. 1) Voorbereiding: De belemmerende factoren in relatie tot het managen van een crisissituatie richten zich vooral op de heersende organisatiecultuur en het onvoldoende investeren in de preventieve kant van mogelijke crisissituaties. In de regel wordt er door het management te laat geanticipeerd op wijzigende omgevingsfactoren. Verder heerst er vaak een cultuur waarbij mogelijke kwesties door medewerkers niet worden gerapporteerd in de veronderstelling dat het wel overwaait. En in die gevallen waar kwesties zich wel ontwikkelen tot mogelijke crisissituaties is het management snel geneigd om verantwoordelijkheden af te schuiven en defensieve technieken te gebruiken om falend beleid te verdedigen. In een omgeving waar performancegericht werken en efficiëntie doelstellingen hoog in het vaandel staan, zal de managementaandacht vaak gericht zijn op het realiseren van korte termijn successen. Dit heeft als keerzijde dat crisismanagement en risicobeheer, door tijdsgebrek en schaarse middelen, geen onderdeel uitmaakt van het dagelijkse managementproces. De response op een crisissituatie zal dan ook vaak adhoc en onvoorbereid plaatsvinden. Indien organisaties wel investeren in het creëren van betrokken en risicobewuste medewerkers zal de kans op een mogelijke crisis aanzienlijk afnemen. Hierbij dient voortdurend gewerkt te worden aan een bedrijfscultuur waar het maken van fouten mag, mits er maar van geleerd wordt en processen worden aangepast om herhaling te voorkomen. Een dergelijke cultuur zal ook bijdragen aan het vormgeven van het strategisch managementproces, om zo in een vroeg stadium kansen en bedreigingen te identificeren en crisismanagementplannen proactief te ontwikkelen ter ondersteuning van de realisatie van de bedrijfsdoelstellingen. Crisismanagementplannen dienen continue te worden aangepast op basis van

32

waargenomen trends en op basis van eerdere opgedane ervaringen. Verder is het van groot belang dat zowel de in- als externe belanghebbenden van de organisatie in kaart worden gebracht. Om vervolgens de communicatie aspecten hierop af te stemmen. Naast een communicatieplan dient het crisismanagementplan te worden ondersteund met standard operating procedures welke: taken, verantwoordelijkheden en acties per functie weergeven. Dit om de tijdsdruk, onzekerheid en stres in de beginuren van een crisissituatie te beperken voor het crisismanagementteam. 2) Leiderschap In geval van een crisissituatie staat het leiderschap van de organisatie onder grote druk. Crisismanagers staan in dergelijke situaties voor de moeilijke taak om het onzekerheidsgevoel en in sommige gevallen ook het wantrouwen bij betrokken partijen weg te nemen. Een gebrek aan daadkrachtig leiderschap resulteert vaak in persoonlijke reputatieschade. Managers welke onder normale omstandigheden prima functioneren, bieden geen garantie om ook in geval van een crisissituatie goed te presteren. Crisis karakteristieken zoals: snel wisselende omstandigheden, politieke strijd en onvoldoende betrouwbare informatie creëren nu eenmaal persoonlijke onzekerheid en stres. Binnen crisismanagementteams, welke veelal opereren binnen een netwerk, kan er sprake zijn van een onduidelijke rolverdeling tussen de diverse netwerkpartners. Dit gedreven door mogelijke tegenstrijdige belangen, een vertrouwensbreuk tussen partijen, onderlinge concurrentie of het niet willen delen van informatie ingeval van een crisissituatie. Anticiperend op de genoemde negatieve factoren dient de crisismanager bij voorkeur een charismatische leider te zijn welke in staat is om crisismanagementteamleden te motiveren en te verbinden. Dit door het uitdragen van een heldere visie en het uitstralen van vertrouwen en daadkracht. Goede communicatievaardigheden zijn hierbij van essentieel belang. Het besluitvormingsproces dient transparant en objectief te zijn, dit gevoed door informatiestromen vanuit meerdere invalshoeken. De belangrijkste succesfactor voor samenwerking is het creëren van gezamenlijke doelen en wederzijds respect wat uiteindelijk de basis vormt voor het delen van kennis en ervaring.

33

3) Crisismanagementtechnieken Binnen de literatuur worden er vier crisismanagementtechnieken aangedragen welke het managen van een crisis kunnen bespoedigen. 1. In plaats van een ad hoc benadering dient een crisissituatie procesmatig te worden aangepakt, wat neerkomt op de volgende processtappen: 1) Het proactief identificeren van issues en mogelijke implicaties. 2) Het initiëren van een oorzaakonderzoek. 3) Het bepalen van een herstelstrategie. 3) Het coördineren van de operationele inzet. 4) Evaluatie. 2. Om tijd te winnen en de druk op het crisismanagementteam te verlichten kan het initiëren van een extern onafhankelijk onderzoek een goede strategie zijn. 3. Om een oplossingsrichting te creëren voor complexe problemen kan het aanstellen van een taskforce een goede oplossing zijn. Het voordeel van een taskforce is dat zij niet gehinderd door bestaande bureaucratische processen, out of the box, kunnen werken aan creatieve oplossingen. Om vervolgens de mogelijkheden aan het crisismanagementteam te presenteren. 4. In geval van een crisissituatie vervallen bestaande en vertrouwde processen, wat vervolgens de nodige onzekerheid en stress teweeg brengt onder de betrokken personen. Het introduceren van symboliek, in de vorm van spreuken of thema’s, kan bijdragen aan het creëren van draagvlak voor moeilijke besluiten en gezamenlijke waarde.

34

5 5.1

Evaluatie Beoordeling kwaliteit literatuur

De veertien geëvalueerde artikelen zijn geselecteerd uit tien gerenommeerde wetenschappelijke journals met crisismanagementpublicaties over de periode 1993 t/m 2009. Met deze selectie wordt een hoogwaardige kwaliteit aan crisismanagementwaarnemingen op basis van empirisch onderzoek gewaarborgd, tevens wordt hiermee de basis gelegd voor het doen van gefundeerde uitspraken betreffende de genoemde positieve en negatieve factoren welke het managen van een crisis kunnen beïnvloeden. Dit gevoel wordt bevestigd door het feit dat vrijwel alle gevonden, zowel positieve als negatieve factoren door verschillende schrijvers worden benoemd. In die zin is er sprake van een repeterend karakter wat een indicatie is voor het volledig dekken van de materie. Het is interessant te constateren dat door meerdere auteurs gesteld wordt dat het crisismanagementproces gekoppeld moet worden aan het strategisch-managementproces. Preble stelt dat het crisismanagementproces geïntegreerd moet worden in de langetermijnstrategie van een organisatie. De praktijk is echter dat veel organisaties sturen op de kortetermijnstrategie. Omgekeerd wordt door Farazmand gesteld dat de veiligheidsorganisaties parallel moeten functioneren aan het normale bureaucratische systeem. De beslislijnen in een normale democratie zijn te lang en te traag. Verder valt op dat er meer negatieve factoren worden genoemd dan positieve factoren. Op zich is dit niet verwonderlijk aangezien de empirische bevindingen beschreven zijn op basis van crisismanagementervaringen. Maar om het concept van crisismanagement proactief onderdeel te laten uit maken van het strategisch-managementproces dient er meer onderzoek te worden gedaan naar de vraag hoe en op welke wijze deze positieve factoren bijdragen aan een effectief crisismanagementproces en op welke wijze dit de organisatiedoelstellingen ondersteunt.

35

6

Voorstel voor vervolgonderzoek

Kijkend naar de geïdentificeerde positieve en negatieve factoren uit de literatuurreview is het voorstel om de positieve factoren rondom crisismanagement in combinatie met de realiteit waar de managementaandacht in de regel kort is, nader te onderzoeken. Hierbij kan het artikel van Preble “Integrating the Crisis Management Perspective into the Strategic Management Process”, zoals genoemd in ingesloten literatuurreview, centraal staan. Het voorstel voor vervolgonderzoek is opgebouwd uit de volgende paragrafen: 6.1

Opbouw theoretisch kader

6.2

Relevantie & onderzoeksvraag

6.3

Onderzoeksmodel

6.4

Data verzamelingmethode

6.5

Resultaten en data analyse

6.6

Antwoord op de centrale vraag en reflectie

6.7

Kwaliteitscriteria

6.1

Opbouw theoretisch kader

Introductie: De crisismanagementdiscipline richt zich op het identificeren van mogelijke probleemgebieden om vervolgens middels een risico-inschatting passende preventiemaatregelen te implementeren. Indien het risico zich vervolgens toch openbaart en de genomen preventie onvoldoende is, richt de crisismanagementdiscipline zich op het beperken van de impact (Preble 1997: 769). Kijkend naar de crisismanagementdiscipline zijn er qua proces grote parallellen te trekken met het strategisch-managementproces. Toch zijn beide disciplines niet geïntegreerd en hebben zich over de afgelopen jaren afzonderlijk van elkaar ontwikkeld (Preble 1997: 770). Kijkend naar de achtergrond en opleiding van de diverse functionarissen is het interessant te constateren dat de functionarissen welke zich bezig houden binnen de crisismanagementdiscipline vooral een economische-, sociologische-, bestuurlijke- of een technische achtergrond hebben. Functionarissen welke zich bezig houden met het strategisch-managementproces hebben primair een achtergrond op het gebied van beleidsvorming, algemeen management en internationaal management (Preble 1997: 773).

36

Op basis van literatuur en casestudies kan gesteld worden dat het primaire doel van strategischmanagement is, het realiseren van financiële doelstellingen en /of het dienen van het algemeen belang. De crisismanagementdisciplines zien de doelstellingen breder en voegen hier zaken aan toe zoals: kwaliteit, veiligheid en beschikbaarheid (Preble 1997: 773). De primaire stakeholders binnen het strategisch-managementproces zijn: Aandeelhouders, werknemers, toeleveranciers, financiers, overheidsinstanties en klanten (outside-in benadering). Binnen crisismanagement worden deze stakeholders ook benoemd, maar kijken ook naar bijvoorbeeld: Actiegroepen, locale overheden, concurrentie en terroristische groeperingen (inside-out benadering) (Preble 1997: 775). Kijkend naar zowel strategisch management als crisismanagement kan gesteld worden dat ze op de volgende zes aandachtsgebieden overlap vertonen: 1) Gericht op de in- en externe omgeving. 2) Gericht op alle belanghebbenden in de organisatie. 3) Draagvlak op seniormanagementniveau is randvoorwaardelijk. 4) Vereist betrokkenheid van de gehele organisatie. 5) zorgdragen voor continuïteit en 6) Inspelen op veranderingen (Preble 1997: 777-773). De hierboven beschreven introductie van het theoretische kader dient verreikt te worden met een selectie uit bijvoorbeeld de volgende wetenschappelijke literatuur:  Galbraith, J. R. and Kazanjian, R. K. (1986). Strategy Implementation: Structure, Systems and Process. St Paul, MN: West.  Lorange, P. and Murphy, D. (1984). Considerations in implementing strategic control. Journal of Business Strategy, 4, 4, 27-35.  Mintzberg, H. (1994). The Rise and Fall of Strategic Planning. New York: The Free Press.  Mitroeff, I. I., Pearson, C. and Pauchant, T. C. (1992). Crisis management and strategic management: similarities, diferences and challenges. In Shrivastava, P. (Ed.), Advances in Strategic Management, JAI Press, 8, 235-60.  Preble, J. F. (1994). Handling international disasters: lessons for management. International Journal of Management, 11, 1, 550-61.  Shrivastava, P. and Mitroff, I. I. (1987). Strategic management of corporate crises. Columbia Journal of World Business, 22, 1, 5 - 11.

37

6.2

Relevantie

Kijkend naar de huidige trend, bij zowel de overheid, profit - als non-profit organisaties, waar prestatiegericht werken de boventoon voert, dient crisismanagement op een andere wijze te worden ingevuld. De stelling dat de kortetermijnstrategie, zoals gevolgd door de meeste organisaties, het geïntegreerd aanpakken van crisismanagement in de dagelijkse bedrijfsvoering verhinderd is een herkenbare situatie. De vraag is dus ook hoe hier wel mee om te gaan? Hoe wordt veiligheid, weerbaarheid en continuïteit bestuurd? In de literatuur wordt melding gemaakt van het feit dat een crisis zowel negatieve- als positieve uitkomsten kan hebben. Ook wordt er aangegeven dat het verkrijgen van management commitment moeilijk is. Het ligt dan ook voor de hand om te onderzoeken hoe crisismanagement wel een toegevoegde waarde biedt in relatie tot de kortetermijnstrategie, om op deze wijze een wetenschappelijke basis te creëren, welke managers kan ondersteunen met argumenten om wel te investeren in een geïntegreerde crisismanagementaanpak. Dit in tegenstelling tot de theorie welke stelt dat crisismanagement geplaatst moet worden in relatie tot de lange termijnstrategie! Dit resulteert vervolgens in de volgende onderzoeksvraag: In welke mate kan het integreren van het crisismanagementproces in het leidende strategischmanagementproces, de realisatie van de kortetermijndoelstellingen ondersteunen?

6.3

Onderzoeksmodel

Om te onderzoeken wat de toegevoegde is van een geïntegreerde crisismanagementaanpak en in welke mate dit de realisatie van de kortetermijndoelstellingen ondersteund, is hier gekozen voor een gecontroleerd experiment. Een natuurlijk experiment is in deze situatie minder geschikt aangezien bij een natuurlijk experiment zowel de experimentele als de controlegroep gevormd wordt door een toevallige situatie in de werkelijkheid en de deelnemers geselecteerd worden op basis van willekeur (cpb.nl en Babbie 2010: 248 – 249). In dit onderzoeksvoorstel worden de groepen gevormd door de crisismanagementteamleden of managementteamleden – van twee vergelijkbare organisaties - zoals benoemd in hun bestaande

38

calamiteitenplannen. De groepen worden dus niet willekeurig vastgesteld. Met de experimentele groep zal eerst en traject worden doorlopen om bestaande calamiteitenplannen te evalueren (crisis readiness check). De controlegroep zal deze interventie niet doorlopen. Vervolgens zullen beide groepen een zelfde crisismanagementscenario doorlopen en op gelijke wijze worden geëvalueerd. Hierbij staat tot doel om de volgende deelvragen te beantwoorden: 1. Wat is de huidige staat van “crisis readiness” van de organisatie? 2. Draagt een geïntegreerde crisismanagementaanpak bij aan het realiseren van de kortetermijndoelstellingen van de organisatie zowel voor, tijdens als na de calamiteit? 3. Waaruit blijkt dat een geïntegreerde aanpak succesvol is, of kan zijn?

6.4

Data verzamelingmethode

Voor het beantwoorden van de deelvragen dienen er gelijkwaardige organisaties - in de zin van organisatiegrootte, activiteiten en doelgroepbenadering - te worden geselecteerd. Dit bij voorkeur in zowel de private als de publieke sector. Voor de betreffende experimentele groep zal er eerst een gapanalyse van hun huidige crisismanagementmaatregen versus best practice worden uitgevoerd. Dit op basis van een deskstudie. Deze “crisis readiness check” zal gefomuleerd worden op basis van de uitkomsten van ingesloten literatuurstudie. De uitkomsten zullen voor de crisismanagementoefening met de experimentele groep van het betreffende bedrijf worden gedeeld. Dit om ze in staat te stellen om bestaande crisismanagementplannen af te stemmen op de bedrijfsspecifieke kortetermijndoelstellingen.

Vervolgens zullen zowel de experimentele als de controlegroep een zelfde crisismanagementoefening doorlopen.

39

6.5

Resultaten en data analyse

De uitkomsten van de crisismanagementoefeningen zullen vervolgens getoetst worden aan het theoretische kader om waar mogelijk bestaande wetenschappelijke literatuur te verrijken. Schematisch kan dit model als volgt worden weergegeven: Private sector

Publieke sector

Experimentele groep

Controle groep

Experimentele groep

Controle groep

Organisatie A

Organisatie B

Organisatie C

Organisatie D

Criterium 1

Weergave van

bevindingen

Weergave van

bevindingen

Criterium 2

Weergave van

bevindingen

Weergave van

bevindingen

Etc.

Weergave van

bevindingen

Weergave van

bevindingen

Samenvatting Naar verwachting zal het succes van een geïntegreerde crisismanagementaanpak zich richten op twee variabelen, t.w.: 1. De diversiteit van persoonlijke eigenschappen en de leiderschapsstijl binnen het crisismanagementteam. 2. Het al dan niet vooraf doorlopen van de interventie middels een “crisis management check”. Beide variabelen kunnen meetbaar gemaakt worden op basis van de topiclijst (zie ook de schematische weergave in paragraaf 7.3) komend uit de theoretische grondslag.

6.6

Antwoord op de centrale vraag en reflectie

In deze paragraaf zal de vraagstelling, die in het onderzoek centraal staat worden beantwoord. Om vervolgens de bevindingen te reflecteren op het theoretische kader. Ten slotte zullen aan het eind van deze paragraaf de verdiensten en beperkingen van het onderzoek aan de orde komen.

6.7

Kwaliteitscriteria

Om de kwaliteit van het onderzoek te borgen zijn de volgende kwaliteitscriteria geformuleerd: 1) Betrouwbaarheid. 2) Begripsvaliditeit.

40

Betrouwbaarheid: De betrouwbaarheid van het onderzoek wordt gewaarborgd door de crisissimulatieoefening uit te voeren in een gecontroleerde omgeving wat de repliceerbaarheid van de methodiek, omstandigheden en waarnemingen waarborgt (Babbie 2010: 153 – 155). De response van de deelnemers zal tevens worden opgenomen op geluiddragers om ze vervolgens volledig uit te schrijven. Het voordeel van een gecontroleerd experiment is dat er grote zekerheid is dat het verschil tussen de twee groepen primair bepaald wordt door de toegepaste interventie op de experimentele groep. Als nadeel kan worden aangedragen dat de crisismanagementoefening als kunstmatig kan worden ervaren (Babbie 2010: 249). Omgekeerd wordt er door de professionele hulpdiensten ook meer geoefend dan dat er ervaring wordt opgedaan in de werkelijkheid. Begripsvaliditeit: Het opstellen van de “crisis readiness checklist” dient te gebeuren op basis van data brontriangulatie en de crisismanagementoefeningen zullen worden gefaciliteerd door dezelfde onderzoekers gebruikmakend van een vast script. Dit om consistentie te krijgen in de toegepaste begrippen. Dit is een belangrijke voorwaarde om in een later stadium de uitkomsten te kunnen vergelijken en te verwerken.

41

7 7.1

Bijlage Literatuurlijst 1. Babbie, E.. (2007) [2010]. The Practice of Social Research. Belmont: Wadsworth (Twelfth edition). 2. Boin, A. & t Hart, P.. (2003). Public leadership in times of crisis: Mission impossible? Public Administration Review, 63(5), 544-553. Retrieved January 30, 2010, from ABI/INFORM Global. (Document ID: 417644441). 3. Bovens, M.,’t Hart, P., Dekker, S. & Verheuvel. G.. (1998). De politieke kunst van het ontwijken: Beleidselites en defensieve retoriek. Beleid & Maatschappij, 1998, 25-5, pp. 285297, URL: http://igitur-archive.library.uu.nl/USBO/2006-0822-200644/bovens_98_ politiekekunstvanhetontwijken.pdf , Retrieved February 01, 2010. 4. Burnett, J.J. (1998). A Strategic Approach to Managing Crises, Public Relations Review, 24 (4), 475-488. URL: http://www.sciencedirect.com/science?_ ob=ArticleURL&_udi=B6W5W3YF47PH- M&_user=499882&_coverDate=03%2F31%2F1998&_rdoc=1&_fmt=high&_ orig=search&_sort=d&_docanchor=&view=c&_searchStrId=1189161495&_rerunOrigin=scho lar.google&_acct=C000024498&_version=1&_urlVersion=0&_userid=499882&md5=e9ea4d 13db6db61834f7df5edd2f6e3d , Retrieved February 01, 2010. 5. Lerend beleid: het versterken van beleid door experimenteren en evalueren. CPB

Document 48 . URL: http://www.cpb.nl/nl/pub/cpbreeksen/document/48b/ , geraadpleegd op maandag 10 mei 2010, 19:31. 6. Dahlstrom, T.. (2009). The Politics of Crisis Management: Public Leadership under Pressure. Public Administration Review, 69(1), 159-161. Retrieved January 31, 2010, from ABI/INFORM Global. (Document ID: 1625352241). 7. Donker, Sandra & Ligyvoet, Floor (2010). Minister Klik faalde bij aanpak van Q koorts. Tubantia. URL : http://www.tctubantia.nl/regio/twente/6166811/Minister-Klink-faalde-bijaanpak-van-Qkoorts.ece , datum 30 januari 2010, 15:10. 8. Farazmand, A.. (2007). Learning from the Katrina Crisis: A Global and International Perspective with Implications for Future Crisis Management. Public Administration Review: Administrative Failure in the Wake of Katrina, 67, 149-159. Retrieved January 30, 2010, from ABI/INFORM Global. (Document ID: 1409095471).

42

9. Granville King III. (2002). Crisis management & team effectiveness: A closer examination. Journal of Business ethics, 41(3), 235-250. URL: http://www.midwestacademy.org/Proceedings /2002/papers/King2.doc , Retrieved February 01, 2010 10. ’t Hart, P.. (1993). Symbols, Rituals and Power: The Lost Dimensions of Crisis Management, Journal of Contingencies and Crisis Management, 1(1) (1993): 36-50. URL: http://polsc.anu.edu.au/staff/hart/pubs/46%20t%20Hart.pdf#page=90 , Retrieved February 05, 2010 11. IRT dossier (1996). URL: http://retro.nrc.nl/W2/Lab/IRTvervolg/haenen.html, datum 15 april 2010, 19:28. 12. Kouzmin, A.. (2008). Crisis management in crisis? Administrative Theory & Praxis, 30(2), 155-183. Retrieved January 31, 2010, from ABI/INFORM Global. (Document ID: 1516640331). 13. McConell, A.. (2001). Foot-and-Mouth 2001: The Politics of Crisis Management, Parliamentary Affairs, 55(4) (2002):664-681. URL: http://polsc.anu.edu.au/staff/hart/pubs/46%20t%20Hart.pdf#page=22 , Retrieved February 05, 2010. 14. Moynihan, D.. (2008). Learning under Uncertainty: Networks in Crisis Management. Public Administration Review, 68(2), 350-365. Retrieved January 31, 2010, from ABI/INFORM Global. (Document ID: 1435702241). 15. Preble, J.F. (1997). Integrating the Crisis Management Perspective into the Strategic Management Process, Journal of Management Studies, 9, 669-790. URL: http://www3.interscience.wiley.com /cgi-bin/fulltext/119144693/PDFSTART , Retrieved February 01, 2010. 16. Rosenthal, Uriel, & Kouzmin, Alexander. (1997). Crises and crisis management: Toward comprehensive government decision making. Journal of Public Administration Research and Theory, 7(2), 277-304. Retrieved January 30, 2010, from ABI/INFORM Global. (Document ID: 13154871). 17. Rosenthal, Uriel. (2003). September 11: Public administration and the study of crises and crisis management. Administration & Society, 35(2), 129-143. Retrieved January 31, 2010, from ABI/INFORM Global. (Document ID: 335138621). 18. Stam, Sal (2010). Nut commissie-De Wit nagenoeg nihil, ANP. URL: http://www.gooieneemlander.nl/nieuws/economie/article5780891.ece/'Nut-commissie-De-Witnagenoeg-nihil' , datum 05 februari 2010, 17:07 .

43

19. Steenhorst, René (2010). Kritiek op macht farmaceuten. Telegraaf. URL: http://www.telegraaf.nl/binnenland/5713135/__Kritiek_op_macht_farmaceuten__.html , datum. dinsdag 05 januari 2010, 10:20. 20. Torda, A.. (2006). Ethical issues in pandemic planning. Medical Journal of Australia, S73 – S76. Retrieved January 31, 2010, from ABI/INFORM Global. (Document ID: 1402418221).

44

7.2

Index

Crisiscreatie

Een conflicterend perspectief op een gebeurtenis, zoals gepercipieerd door de betrokken partijen. Dit al dan niet gevoed door media aandacht.

Crisisnegatie

Het negeren of ontkennen van een crisissituatie.

Mismanagement

Wanbeheer, Niet in ‘control’ zijn.

Q koorts

Q-koorts wordt veroorzaakt door de bacterie Coxiella burnetii en kan van dier op mens worden overgedragen.

Stakeholders

Belanghebbenden zoals: personeel, media, aandeelhouders, concurrenten, etc.

SWOT analyse

Het in kaart brengen van de sterkte, zwakte, kansen en bedreigingen van een organisatie. Om op basis hiervan een bedrijfsstrategie te formuleren.

45

7.3

Schematische weergave van factoren welke een crisis zowel positief als negatief beïnvloeden

46

47