Controleprotocol accountantscontrole Aqualysis
2
Inhoudsopgave 1 Inleiding 1.1 Algemeen 1.2 Doelstelling 1.3 Wettelijk kader 2 Uitgangspunten voor de controle 2.1 Algemene uitgangspunten 2.2 Rechtmatigheid waterschappen en gemeenten 2.3 Overige wettelijke bepalingen 3 Toleranties 3.1 Goedkeuringstolerantie 3.2 Rapporteringtolerantie 4 Afbakening rechtmatigheid 4.1 Rechtmatigheidscriteria 4.2 Voorwaardencriterium 4.3 Begrotingscriterium 4.4 Gevolgen onrechtmatigheid 5 Reikwijdte accountantscontrole 5.1 Wet- en regelgeving 5.2 Accountantscontrole 5.3 Hardheidsclausule 5.4 Looptijd 6 Rapportering accountant 6.1 Interim-controle 6.2 Verslag van bevindingen 6.3 Accountantsverklaring 6.4 Bijlage t.b.v. invulling van het voorwaardencriterium Bijlage 1: relevante verordeningen, alsmede wet- en regelgeving
3
1 Inleiding 1.1 Algemeen In het kader van de opdrachtverstrekking aan de accountant geeft het Algemeen Bestuur nadere aanwijzingen voor de accountantscontrole. Deze aanwijzingen worden verstrekt in navolging van het bepaalde in artikel 4 van de verordening controle op het financieel beheer en op de inrichting van de financiële organisatie van Aqualysis. In de verordening controle op het financieel beheer en op de inrichting van de financiële organisatie, gebaseerd op artikel 109 van de Waterschapswet, zijn regels vastgelegd voor de controle op het financieel beheer en op de inrichting van de financiële organisatie van Aqualysis Ter voorbereiding en ondersteuning van de uitvoering van de jaarlijkse accountantscontrole dient het Algemeen Bestuur onder andere vast te stellen wat de reikwijdte van het rechtmatigheidstraject is en de rol van de accountant. In de bovengenoemde verordening is de rol van de accountant reeds belegd. Dit protocol ziet uitsluitende op het duiden van de aard en omvang van de te verrichten controle. Dit protocol is van toepassing op de controle vanaf de jaarrekening 2014 van Aqualysis. 1.2 Doelstelling Het doel van dit controleprotocol is om aan de accountant nadere aanwijzingen te geven over de reikwijdte van de accountantscontrole. Er wordt in ieder geval ingegaan op: a) De regelgeving die in het kader van het rechtmatigheidstraject in beschouwing moet worden genomen (normenkader). b) De rechtmatigheidscriteria die in beschouwing moeten worden genomen; c) De te hanteren goedkeuringstoleranties; d) De te hanteren rapportagetoleranties; e) De looptijd van het protocol f) De posten van de jaarrekening waaraan de accountant bij zijn controle specifiek aandacht dient te besteden. Het Algemeen Bestuur kan de accountant alleen nadere aanwijzingen geven voor zover dit uitgaat boven de wettelijke minimumeisen. 1.3 Wettelijk kader De Waterschapswet (artikel 109) en Gemeente wet (artikel 213) schrijft voor dat het Algemeen Bestuur één of meer accountants aanwijst als bedoeld in artikel 393 eerste lid Boek 2 Burgerlijk Wetboek voor: a) de controle van de in artikel 103 van de Waterschapswet en de in artikel 197 van de Gemeentewet bedoelde jaarrekening; b) het daarbij verstrekken van een accountantsverklaring; c) het uitbrengen van een verslag van bevindingen.
4
2 Uitgangspunten voor de controle 2.1 Algemene uitgangspunten De controle van de jaarrekening wordt uitgevoerd door de accountant, die door het Algemeen Bestuur is benoemd. De accountantscontrole is gericht op het afgeven van een oordeel over: a) de getrouwe weergave van de in de jaarrekening gepresenteerde baten en lasten en de activa en passiva; b) het rechtmatig tot stand komen van de baten en lasten en balansmutaties (in overeenstemming met de begroting en met de van toepassing zijnde wetten en regelgeving); c) de inrichting van het financieel beheer en de financiële organisatie gericht op de vraag of deze een getrouwe en rechtmatige verantwoording mogelijk maken; d) het in overeenstemming zijn van de opgestelde jaarrekening met de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels. e) de verenigbaarheid van het jaarverslag met de jaarrekening. 2.2 Rechtmatigheid kostentoerekening aan waterschappen De kosten voor de taakuitvoering van Aqualysis worden via de gerealiseerde ilowpunten (chemisch) respectievelijk uren (hydrobiologisch) over de lastenrekening van de deelnemende waterschappen verdeeld. In het kader van de rechtmatigheid dient te worden vastgesteld: 1. of de opgave van de gerealiseerde ilow-punten / uren overeenstemt met de geadministreerde opdrachtverlening door de individuele deelnemende waterschappen. 2. of de kosten van de taakuitoefening van Aqualysis volledig worden doorbelast op basis van de gerealiseerde ilow-punten. De accountant heeft een expliciet adviesrecht ten aanzien van: 3. of de toerekening van kosten aan de realiseerde eenheden in redelijke mate overeenstemt met de feitelijke kostprijs van de activiteiten. Indien er sprake is van een integere opgave van de dienstverlening en de toerekening van eenheden op basis van de administratie van Aqualysis, is aan de eerste voorwaarde voldaan. Indien de opgave van Aqualysis afwijkt van de administratie van de deelnemers, wordt in eerste instantie op ambtelijk niveau afstemming gezocht. Indien dit niet tot afstemming leidt staat het een deelnemer vrij om een assuranceverklaring te verlangen inzake de geleverde eenheden. De (integrale) kosten voor het verkrijgen van deze verklaring komen voor rekening van de desbetreffende deelnemer. 2.3 Overige wettelijke bepalingen Voor zover van toepassing zullen bij de controle de nadere regels gesteld in relevante wetgeving bepalend zijn voor de uit te voeren werkzaamheden.
5
3 Toleranties 3.1 Goedkeuringstolerantie De goedkeuringstolerantie is het bedrag dat de som van fouten in de jaarrekening of onzekerheden in de controle aangeeft, die in een jaarrekening maximaal mogen voorkomen, zonder dat de bruikbaarheid van de jaarrekening voor de oordeelsvorming door de gebruikers kan worden beïnvloed. De goedkeuringstolerantie is bepalend voor de oordeelsvorming en de strekking van de af te geven accountantsverklaring. In het hierna opgenomen schema zijn de goedkeuringstoleranties opgenomen.
Goedkeuringstoleratie Fouten in de jaarrekening (% lasten) Onzekerheden in de controle (% lasten)
Strekking accountantsverklaring Goedkeure Beperking Oordeelonthou nd ding <=1% >1% <=3% -
Afkeuren d >3%
<=3%
-
>=3% <=10%
>10%
De goedkeuringstoleraties zijn gelijk aan de wettelijke (bado) minimale toleranties. Het is wettelijk niet mogelijk deze toleranties te verruimen. 3.2 Rapporteringtolerantie Naast de goedkeuringstolerantie wordt de rapporteringstolerantie onderkend. De rapporteringstolerantie is een bedrag dat gelijk is aan of lager is dan de bedragen voortvloeiend uit de goedkeuringstolerantie. Bij overschrijding van dit bedrag vindt rapportering plaats in het verslag van bevindingen bij de jaarrekening. Een lagere rapporteringstolerantie leidt in beginsel niet tot aanvullende controlewerkzaamheden, maar wel tot een uitgebreidere rapportage van bevindingen. Voor de rapporteringstolerantie stelt het algemeen bestuur als maatstaf dat de accountant elke fout of onzekerheid van minimaal € 50.000 (ca. 1% van de lastenzijde van de begroting) rapporteert.
6
4 Afbakening rechtmatigheid 4.1 Rechtmatigheidscriteria De accountant dient negen rechtmatigheidscriteria mee te nemen in zijn controle op de vraag of de financiële beheershandelingen voldoen aan de van toepassing zijnde wettelijke regelingen. Het betreft de volgende criteria: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.
Calculatiecriterium Valuteringscriterium Adresseringscriterium Volledigheidscriterium Aanvaardbaarheidscriterium Leveringscriterium Begrotingscriterium Voorwaardencriterium Misbruik en oneigenlijk gebruik criterium
In het kader van het getrouwheidsonderzoek wordt alleen aandacht besteed aan de eerste zes van deze criteria: 1. Calculatiecriterium; betreft de juistheid van het vastgestelde bedrag; 2. Valuteringscriterium; betreft het verantwoorden van baten en lasten in de periode waarop deze betrekking hebben; 3. Adresseringscriterium; heeft de betaling aan de juiste rechthebbende plaatsgevonden; 4. Volledigheidscriterium; hierbij gaat het om de volledigheid van de opbrengsten (voorschotten); 5. Aanvaardbaarheidscriterium; passen de activiteiten zowel ten aanzien van de lasten als de baten binnen de doelstellingen van de organisatie; 6. Leveringscriterium; hierbij gaat het erom of de juiste tegenprestatie is geleverd/ontvangen. Een getrouw beeld van de jaarrekening wil zeggen dat de baten, lasten en balansmutaties voor het juiste bedrag zijn verantwoord in de jaarrekening zodanig dat de lezer een verantwoord oordeel kan vormen omtrent de omvang van het vermogen en het resultaat. Daarnaast wordt beoordeeld of het jaarverslag verenigbaar is met de jaarrekening. Voor de oordeelsvorming over de rechtmatigheid van het financieel beheer wordt alleen aandacht besteed aan de volgende rechtmatigheidscriteria: 1. Begrotingscriterium; passen de lasten, baten en balansmutaties binnen de door het Algemeen Bestuur vastgestelde begrotingskaders; 2. Voorwaardencriterium; wordt aan de voorwaarden uit de wet- en regelgeving voldaan;
7
3. Misbruik- en oneigenlijk gebruik criterium; wordt geen misbruik en oneigenlijk gebruik van financiële mogelijkheden gemaakt. Het Waterschapsbesluit geeft aan dat de in de rekening verantwoorde lasten, baten en balansmutaties rechtmatig tot stand moeten komen. Dit betekent dat er gehandeld moet zijn in overeenstemming met de van toepassing zijnde wettelijke regelingen en verordeningen van het algemeen bestuur van het waterschap. Hoofdstuk 5 van het Waterschapsbesluit geeft aan dat de accountant de rechtmatigheid van handelingen en beslissingen van niet-financiële aard niet actief inhoudelijk hoeft te toetsen. Het begrip rechtmatigheid in het kader van accountantscontrole richt zich dan ook op de financiële rechtmatigheid en is hiermee beperkter dan het juridische begrip rechtmatigheid. Met financiële rechtmatigheid wordt bedoeld dat de financiële beheershandelingen in overeenstemming met de geldende wet- en regelgeving zijn uitgevoerd. Ten aanzien van het voorwaardencriterium en begrotingscriterium kan nog een nadere keus worden gemaakt. Daarom wordt dit criterium als enige nog nader uitgewerkt in de volgende paragraaf.
4.2 Voorwaardencriterium Dit criterium ziet toe op de mate waarin lasten, baten en balansmutatie gebaseerd zijn op handelingen die voldoen aan in wet- en regelgeving gestelde voorwaarden, dan wel aan voorwaarden zoals opgenomen in de door het algemeen bestuur vastgestelde verordeningen. Om de focus van de controle te concentreren, wordt in de bijlage een limitatieve lijst benoemd van de verordeningen waarop wordt getoetst. Deze lijst van middels AB besluit worden uitgebreid bij het vaststellen van (nieuwe) verordeningen of daarna. 4.3 Begrotingscriterium In de begroting zijn de maxima voor de lasten vermeld die door het algemeen bestuur zijn vastgesteld. Dit houdt in dat de financiële beheershandelingen dienen te passen binnen de begroting, waarbij het juiste product, de toereikendheid van het begrotingsbedrag, alsmede het begrotingsjaar van belang zijn. In artikelen 7 lid 1 van de verordening beleids- en verantwoordingsfunctie wordt geschreven: “Het dagelijks bestuur is bevoegd het budget van een programma met een vooraf door het algemeen bestuur vast te stellen percentage te overschrijden zonder toestemming vooraf van het algemeen bestuur; mits de middeleninzet past binnen het vastgestelde beleid. Een dergelijke overschrijding wordt achteraf aan de algemeen bestuur gerapporteerd.” Deze passage wordt middels dit controleprotocol geoperationaliseerd. De netto kosten van een programma (lees product: chemisch en hydrobiologisch) mogen per saldo met 10% van het begrotingstotaal worden overschreden, met een maximum van € 500.000, zonder dat daar vooraf toestemming aan het algemeen bestuur voor wordt gevraagd. Voorwaarde is dat de middeleninzet past binnen het vastgestelde beleid en
8
dan slechts voor zover de hiervoor benodigde financiële ruimte elders binnen de begroting kan worden gevonden. Een dergelijk feit wordt achteraf aan het algemeen bestuur gerapporteerd. In artikel 8 lid 1 van de verordening beleids- en verantwoordingsfunctie wordt geschreven: Het dagelijks bestuur is bevoegd de voor een investering geraamde uitgaven met 20% van de uitgaven te overschrijden, met een maximum van € 25.000, zonder toestemming vooraf van het algemeen bestuur, mits de middeleninzet past binnen het omschreven doel van de investering. De accountant toetst bovenstaande normen aan de hand van de toelichting in de jaarrekening en stelt daarmee vast of afwijkingen voor het accountantsoordeel rechtmatig of onrechtmatig zijn. 4.4 Gevolgen onrechtmatigheid Mocht blijken dat er ten opzichte van formele voorschriften afwijkend is gehandeld en dat hier financiële consequenties aan verbonden zijn, dan dient het dagelijks bestuur dit te melden aan het algemeen bestuur en de accountant. Het algemeen bestuur kan dan besluiten tot het gedogen van deze vorm van onrechtmatigheid. De door het algemeen bestuur gedoogde artikelen worden door de accountant niet meegewogen in het oordeel. Een dergelijke aanpak kan slechts tijdelijk zijn; letter en praktijk moeten zo snel mogelijk met elkaar in overeenstemming worden gebracht.
5 Reikwijdte accountantscontrole 5.1 Wet- en regelgeving De wet biedt de mogelijkheid een deel van de regelgeving niet in het rechtmatigheidsvraagstuk te betrekken. Externe wet- en regelgeving en verordeningen van het Algemeen Bestuur, maken wettelijk gezien deel uit van de rechtmatigheidscontrole. Besluiten van het Dagelijks Bestuur die niet rechtstreeks voortkomen uit externe wet- en regelgeving of verordeningen van het Algemeen Bestuur, kunnen buiten de controle worden gehouden. Besloten is om niet in de bijlage genoemde besluiten van het Dagelijks Bestuur niet in het rechtmatigheidstraject op te nemen. 5.2 Accountantscontrole De accountantscontrole op rechtmatigheid is limitatief gericht op: Regelgeving met financiële consequenties conform het normenkader (zie bijlage): o externe regelgeving; o verordeningen van het Algemeen Bestuur voor zover opgenomen in de bijlage; o besluiten van Dagelijks Bestuur die verplicht voortvloeien uit externe regelgeving of verordeningen van het Algemeen Bestuur. De naleving van de volgende kaders:
9
o de begroting; o de financiële verordening op basis van artikel 108 Waterschapswet; o de controleverordening op basis van artikel 109 Waterschapswet Uitzondering hierop vormen aanbestedings- en subsidieregels en mandaat- en delegatiebepalingen voor zover van belang voor de getrouwheidscontrole door de accountant. Voorts kunnen interne regels wel relevant zijn voor de nadere vaststelling van de invulling van “hogere” besluiten, maar deze regels zijn op zich geen object van onderzoek. 5.3 Hardheidsclausule Ondanks het feit dat het normenkader zorgvuldig is opgesteld is het onmogelijk te garanderen dat dit kader hiermee limitatief is. Dat betekent dat in die gevallen waarin de interne wet- en regelgeving zoals die is opgenomen in het normenkader niet voorziet, dan wel (interpretatie)ruimte laat, het Dagelijks Bestuur gemandateerd is om beslissingen te nemen. Wanneer Dagelijks Bestuur van dit mandaat gebruik maakt legt het hierover verantwoording af in de rechtmatigheidsparagraaf in het jaarverslag. 5.4 Looptijd Dit protocol treedt in werking met directe ingang na vaststelling door het Algemeen Bestuur (2014). De looptijd van dit protocol is gelijk aan de termijn waarop met ingang van 2015 accountantsdiensten worden aanbesteed.
6 Rapportering accountant 6.1 Interim-controle In de tweede helft van het jaar kan door de accountant een zogenaamde interimcontrole uitgevoerd. (conform artikel 6 van de verordening controle op het financieel beheer en op de inrichting van de financiële organisatie bepaald de accountant overigens zelf de werkwijze en frequentie van de controles; binnen de kader van de aanbesteding). Over de uitkomsten van die tussentijdse controle wordt gerapporteerd conform artikel 9 van de verordening controle op het financieel beheer en op de inrichting van de financiële organisatie. 6.2 Verslag van bevindingen Over de uitkomsten van die jaarrekeningcontrole wordt gerapporteerd conform artikel 9 van de verordening controle op het financieel beheer en op de inrichting van de financiële organisatie. In het verslag van bevindingen wordt gerapporteerd over de opzet en uitvoering van het financiële beheer en of de beheersorganisatie een getrouw en rechtmatig financieel beheer en verantwoording daarover waarborgen. Gesignaleerde onrechtmatigheden worden toegelicht gespecificeerd naar de aard van het criterium (begrotingscriterium, voorwaardencriterium, etc.). Fouten of onzekerheden die de
10
rapporteringstolerantie als bedoeld in paragraaf 3.1 van dit controleprotocol overschrijden, worden weergegeven in een apart overzicht bij het verslag van bevindingen. 6.3 Accountantsverklaring In de accountantsverklaring wordt op een gestandaardiseerde wijze, zoals wettelijk voorgeschreven, de uitkomst van de accountantscontrole weergegeven, zowel ten aanzien van de getrouwheid als de rechtmatigheid, uitmondend in een oordeel over de jaarrekening. Deze accountantsverklaring is bestemd voor het Algemeen Bestuur, zodat deze de door het Dagelijks Bestuur opgestelde jaarrekening kan vaststellen. 6.4 Bijlage t.b.v. invulling van het voorwaardencriterium In de bijlage is een overzicht van wet- en regelgeving opgenomen in het kader van de rechtmatigheidscontrole. Het betreft wet- en regelgeving met financiële gevolgen voor de balans en/of exploitatie. Voor de uitvoering van de algemene wet- en regelgeving kan het Dagelijks Bestuur / Algemeen Bestuur eigen verordeningen en/of beleidsregels opstellen waarmee een nadere invulling wordt gegeven aan de lokale uitvoering van het daaraan verbonden financiële beheer. In de Kadernota Platform Rechtmatigheid is aangegeven dat er veel besluiten zijn, waaruit financiële consequenties kunnen voortvloeien, die van ondergeschikt belang zijn. Als die allemaal moeten worden ontdekt via de rechtmatigheidscontrole, is een begrenzing nauwelijks meer mogelijk en zijn de activiteiten bijna oneindig. In de kadernota wordt geadviseerd om daarvoor een praktische gedragslijn te zoeken. Zoals in paragraaf 4.2 beschrijven is ervoor gekozen om een limitatieve lijst van verordeningen op te nemen die een (potentiele) grondslag vormen voor toetsing. Er wordt volstaan met het benoemen van de titels van de diverse wetten, regelgeving en verordeningen.
11
Bijlage 1: Limitatieve opsomming van voor de controle relevante verordeningen, alsmede wet- en regelgeving Wettelijke kaders Afspraken EMU (Economische en Monetaire Unie) beleid Algemene Pensioenwet Politieke Ambstdragers Algemene Wet Bestuursrecht Algemene Wet inzake Rijksbelastingen Archiefwet 1995 Ambtenarenwet Besluit Aanbestedingsrichtlijnen overheidsopdrachten (BAO, Nederlandse vertaling van de Europese richtlijnen) Besluit proceskosten bestuursrecht Besluit tarieven openbaarheid van bestuur Burgerlijk Wetboek Europese aanbestedingsrichtlijnen (2004/18/EG + regels omtrent staatssteun) Faillissementswet Fiscale wet- en regelgeving Grondwet Mededingingswet Pachtwet en Pachtnormenbesluit Pensioenreglement ABP Pensioenwet Sectorale Arbeidsvoorwaarden Waterschapspersoneel Sociale verzekeringswetten Waterschapsbesluit Waterschapswet Werkeloosheidswet Wet bescherming persoonsgegevens Wet financiering decentrale overheden Wet gemeenschappelijke regelingen Wet inkomen en arbeid Wet kaderregeling VUT overheidspersoneel Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering Wet op de inkomstenbelasting Wet op de loonbelasting, uitvoeringsbesluitloonbelasting 1965, uitvoeringsregeling loonbelasting 2001, uitvoeringsregeling loonbelasting 2011 Wet op de Omzetbelasting Wet op de Ondernemingsraden Wet verbetering poortwachter Wet vermindering afdracht loonbelasting en premie volksverzekering Wet waardering onroerende zaken Ziektewet Externe kaders (Derden/AB) - Gemeenschappelijke regeling Waterschapslaboratorium Rijn-Oost - Bijdrageverordening Aqualysis - Controleverordening Aqualysis - Delegatiebesluit Aqualysis - Verordening Beleids- en verantwoordingsfunctie Aqualysis
12
-
Verordening op het financieel beheer en de inrichting van de financiële organisatie Treasurystatuut Aqualysis 2014 SAW Vastgestelde begroting
Interne kaders (DB) - Besluit mandaat directeur Aqualysis - Organisatieverordening Aqualysis
