Conclusies en beleidsaanbevelingen t.a.v. de invoering van contracten met leidende ambtenaren in de Vlaamse overheid

Beleidsgericht onderzoek “(Inter)nationaal vergelijkend onderzoek naar contractmanagement: naar een contractualisering van de sturingsrelatie en de arbeidsrelatie t.a.v. leidende ambtenaren”, gefinancierd door het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap.

Conclusies en beleidsaanbevelingen t.a.v. de invoering van contracten met leidende ambtenaren in de Vlaamse overheid

Prof. Dr. Annie Hondeghem Wetenschappelijk Medewerker Line Putseys

K.U.Leuven - Instituut voor de Overheid

1

Contracten met leidende ambtenaren: conclusies en beleidsaanbevelingen

Inleiding Deze conclusies en aanbevelingen ten aanzien van de Vlaamse overheid m.b.t. contracten voor leidende ambtenaren vloeien voort uit de bevindingen van het beleidsgericht onderzoek “(Inter)nationaal vergelijkend onderzoek naar contractmanagement: naar een contractualisering van de sturings- en arbeidsrelatie ten aanzien van leidende ambtenaren”. In de tekst wordt de term “contracten” gebruikt als verzamelterm voor de contractualisering van de arbeids- en sturingsrelatie. Met de term contractualisering van de sturingsrelatie wordt bedoeld dat er systemen van prestatie-akkoorden (performance agreements, werkafspraken,…) worden ingevoerd voor de leidende ambtenaren. Met de term contractualisering van de arbeidsrelatie wordt bedoeld dat er afgestapt wordt van het klassieke ambtenarenstatuut voor het leven. Mandaatsystemen zijn een welbepaalde vorm van contractualisering van de arbeidsrelatie. De tekst bestaat uit vijf delen. Ten eerste wordt ter omkadering van de conclusies en aanbevelingen, een overzicht gegeven van de internationale contractmanagementpraktijken t.a.v. de topambtenaren in de vier bestudeerde landen, nl. Nederland, het Verenigd Koninkrijk, Nieuw-Zeeland en Denemarken. Dit gebeurt aan de hand van een vergelijkende tabel en een korte samenvatting van de belangrijkste en meest opvallende elementen van vier verschillende contractmanagementsystemen. Ten tweede wordt de fundamentele vraag gesteld naar de wenselijkheid tot invoering van contracten voor de Vlaamse topambtenaren, en worden de hieraan verbonden voor- en nadelen, evenals te vervullen randvoorwaarden overlopen. Vervolgens wordt dieper ingegaan op de fundamentele keuzes die de Vlaamse overheid zal moeten maken bij de invoering van contracten voor topambtenaren. Tot slot bespreken we een mogelijke operationalisering van deze fundamentele keuzes voor de contractualisering van de sturings- en de arbeidsrelatie van de Vlaamse topambtenaren.


2

I. TER SITUERING: EEN KORT OVERZICHT VAN DE INTERNATIONALE PRAKTIJKEN INZAKE CONTRACTMANAGEMENT VOOR TOPAMBTENAREN Bij de overheden in de OESO-landen stellen we vast dat in de praktijk naast contracten met organisaties (beheersovereenkomsten), meer en meer contracten met leidende ambtenaren worden afgesloten, waardoor de contractualisering van de sturings- en arbeidsrelatie van deze ambtenaren toeneemt. De onderstaande tabel brengt schematisch de belangrijkste kenmerken van vier contractmanagementsystemen in beeld. Hierna volgt een bespreking per aspect.

I.1. Vergelijkende tabel Contractmanagement voor Topambtenaren

Nederland

Verenigd Koninkrijk

Nieuw-Zeeland

I. Topmanagementstructuur 3300 SCS-leden 38 Chief 660 ABD-leden Executives waarvan 60 Topmanagementleden State Services Bureau ABD Corporate Ondersteunende Commission Management structuur: Command Doelgroep:

Beoogde doelStelling:

Gevoerde beleid:

Benaming en aard van het prestatieakkoord: Periode invoering: Reden

van

Mobiliteitsbevordering

Prestatieverhoging

Toename van verantwoording en verantwoordelijkheid MD beleid Prestatie en Verantwoording Ontwikkeling voor behaalde resultaten II. Contractualisering sturingsrelatie

Werkafspraak

Performance Agreement

Performance Agreement

1. Kenmerken van de prestatie-akkoorden 2001 2001 1988

van Resultaatgericht- Betere link tussen


Verantwoording

Denemarken

18 departementshoofden & 300 Agentschapshoofden (Direktørs) Ministerie van Financiën - 11e divisie & State Employer’s Authority Invoeren prestatiegerelateerde beloning Uitbetaling prestatiegerelateerde beloning Direktørkontrakt

1995 Beloning 3

invoering:

heid

Ja

organisatorisch succes, individuele bijdrage en beloning. Ja

Verplicht karakter: Afgesloten tussen:

Ja

1. Minister en SG 2. SG en DG

SCS lid en lijnmanager

Minister en Chief Executive

Mandaat Topmanagementleden

Arbeidscontract

Arbeidscontract

Neen

Departementshoofd en agentschapshoofd 2. Relatie van de prestatie-akkoorden met andere planningsdocumenten Aansluiting bij Aansluiting bij Aansluiting op Mogelijke Relatie met lange Strategisch organisatorische aansluiting bij performance termijnplanning agreement van Management plannen als Public contractuele van de agentschap Systeem en jaarcycli op Service organisatie: organisatieniveau Agreements en/of begrotingscyclus en business en unit begrotingscyclus plans 3. Beleids- en beheerscyclus SG en DG SCS lid Chief Executive AgentschapsPlanning: hoofd Initiatiefnemer Organisatorische Organisatorische Organisatorische Beleids- en Programmering: doelen beheersdoelen en doelen en doelen en departementale Inhoud doelen inzake de middelen, ontwikkeling van onderlinge kennis, omgangsvormen vaardigheden en & persoonlijke competenties bijdragen Minstens Jaarlijks Minstens Jaarlijks Rapportering: halfjaarlijks halfjaarlijks Jaarlijkse Jaarlijkse zware Jaarlijkse Jaarlijkse Evaluatie: prestatieprestatie-evaluatie evaluatie van de “terugblik op evaluatie door prestatie” tussen door hiërarchische prestatie door de departementsoverste respectievelijk de State Services hoofd minister en de SG Commissioner & de SG en de DG Neen Neen Neen Mogelijkheid tot Conflictregeling bijvoeging bij onenigheid commentaar over prestatie? topambtenaar aan agreement III. Contractualisering arbeidsrelatie Benaming en aard van de aanstelling:


Ambtelijk statuut en arbeidscontract

4

Duur aanstelling:

Max. 7 jaar

Variabel van onbepaalde tot bepaalde duur

Maximum 5 jaar

Verlenging:

Zeer uitzonderlijk

Verlenging mogelijk

1x verlengbaar met 3 jaar

Mogelijk na beëindiging arbeidscontract bepaalde duur of conform ontslagregeling Open Open maar Selectie & feitelijk gesloten wervingsproces: Meestal Voorselectie door ambtenaren-keuze voorselectie door ambtenaren-keuze door minister door minister Ja Ja Gebruik van competentieprofiel? Performance Evaluatie aan Werkafspraak agreement hand van: Ontslagmogelijk -heid:

Tijdstip evaluatie: Beloning:

van

Specifieke regeling bij verslechtering relatie ministertopambtenaar?

na 2 jaar pool

Jaarlijks

Jaarlijks

Variabel van onbepaalde of bepaalde duur

1 x verlengbaar met 3 jaar bij bepaalde duur Mogelijk bij Mogelijk na gebrek aan jaarlijkse evaluatie of na vertrouwen en na beëindiging beëindiging arbeidscontract arbeidscontract bepaalde duur Open Open maar feitelijk gesloten Voorselectie door Selectie en keuze ambtenaren-keuze door minister – advies van door minister ambtenaren Ja Neen Performance agreement

Jaarlijks

Criteria (departementshoofd) en Direktørkontract (agentschapshoofd) Jaarlijks

FunctiewaardeFunctiewaardeFunctiewaardeFunctiewaardering, toeslagen en ring, ring, ring, variabele prestatieprestatiegerelateer prestatiegerelateer beloning & gerelateerde -de bonus en -de verhoging jaarlijkse toeslag bonus marktwaarde van basissalaris, al dan niet de functie in de prestatiegerelaafhankelijk van publieke sector teerde bonus prestatie ja neen neen ja


5

I.2. Aspectgewijze bespreking I.2.1. De Topmanagementstructuur Een eerste vaststelling m.b.t. het contractmanagementsysteem in de vier besproken landen is dat de scope of het aantal leden behorende tot de topmanagementstructuur sterk varieert. In Nieuw-Zeeland spreken we slechts over ongeveer 38 Chief Executives, in Nederland over ongeveer 660 ABD-leden waaronder 60 leden van de Topmanagementgroep. In het Verenigd Koninkrijk tellen we ongeveer 3300 leden van de Senior Civil Service, en in Denemarken tellen we ongeveer 318 topambtenaren, waaronder 18 departementshoofden en 300 agentschapshoofden of Direktørs. In tegenstelling tot de andere cases zijn de Deense departements- en agentschapshoofden niet in een aparte topmanagementstructuur opgenomen. Een ander specifiek element in de Deense case is dat regelingen inzake contractmanagement niet verplicht zijn, en enkel gelden voor agentschapshoofden, niet voor departementshoofden. Dit omwille van de als evident beschouwde eenheid tussen minister en departementshoofd en de vertrouwensrelatie tussen beide partijen. De verschillen in omvang van de doelgroep in de besproken landen zijn belangrijk om de verschillen in de contractmanagementsystemen te begrijpen. Opmerkelijk is bovendien het verschil in ondersteunende organisatie voor de topmanagementstructuur evenals de rol ervan. Het Bureau ABD en de State Services Commission (SSC) zijn hier twee voorbeelden van. Het belangrijkste verschil tussen beide is dat het Bureau Algemene Bestuursdienst (ABD) zich niet als evaluator opstelt van de werkafspraken van de leden van de Topmanagementgroep. De voornaamste taak van het Bureau ABD is de ontwikkeling en uitvoering van het Management Development beleid voor de ABD-leden. De evaluatie van de werkafspraak is de taak van de betrokkenen zelf nl. deze van de SG en de Minister. Dit in tegenstelling tot in Nieuw-Zeeland, waar de State Services Commissioner als onafhankelijke derde partij de performance agreements van de Chief Executives evalueert, en tevens beslist tot het toekennen van een geldelijke bonus bij uitstekende prestatie. In tegenstelling tot de vorige cases bestaan in het Verenigd Koninkrijk en Denemarken geen ondersteunende organisaties zoals het Bureau ABD en de SSC. In het Verenigd Koninkrijk bestond dit wel in het verleden, maar in 1999 koos men ervoor om het HRM beleid t.a.v. de SCS opnieuw te integreren in het globale personeelsmanagement. Het Corporate Management Command binnen het Cabinet Office is evenmin betrokken bij de evaluatie van de topambtenaren. In Denemarken worden zoals reeds gesteld topmanagers niet onderscheiden van de overige ambtenaren. Opvallend is wel de stimulerende rol van het Ministerie van Financiën inzake de invoering van het contractmanagementsysteem d.m.v. incentives. Ook de beoogde doelstellingen van de opzet van een topmanagementstructuur verschillen in de besproken landen. In Nederland was de voornaamste doelstelling de bevordering van de mobiliteit van de topambtenaren. In het Verenigd Koninkrijk richtte men zich voornamelijk op het verhogen van de prestaties van de leden van de SCS en in Nieuw-Zeeland werd vooral de toename van de verantwoordelijkheid en de verantwoording van de Chief Executives beoogd. Deze doelstellingen worden in de verschillende cases ook gerelateerd aan het gevoerde beleid. In Nederland richt men zich vooral op het voeren van een Management Development beleid voor de ABD-leden. Dit in tegenstelling tot Nieuw-Zeeland, waar de nadruk voornamelijk ligt op verantwoording voor de behaalde resultaten. Voor de leden van


6

de SCS in het Verenigd Koninkrijk bestaat een combinatie van enerzijds de gerichtheid op prestatie d.m.v. de performance agreements en anderzijds de ontwikkeling van de SCS leden door de koppeling met het speciaal voor hen ontworpen nieuwe competentieraamwerk. Het contractmanagementsysteem in Denemarken is voornamelijk gericht op de mogelijkheid tot uitkering van een prestatiegerelateerde beloning. De topmanagementstructuur sluit sterk aan bij de politieke en bestuurlijke realiteit van elk land. In Nederland diende de ABD een tegengewicht te vormen tegen de verregaande departementale decentralisatie en zodoende de ontkokering van de departementen te bevorderen. De nadruk op het prestatiemanagement voor de leden van de SCS volgt uit een verhoogde belangstelling voor prestaties bij de doorgevoerde moderniseringsinitiatieven van de Civil Service in het Verenigd Koninkrijk. De opzet van het Chief Executive systeem paste in de radicale hervorming van de Nieuw-Zeelandse overheidssector in 1988 die bovendien steunde op bepaalde economische en administratieve theorieën1. In Denemarken vloeit de afwezigheid van een topmanagementstructuur hoogstwaarschijnlijk voort uit de egalitaire normen en waarden die overheersen in de Deense staat en samenleving. I.2.2. Contractualisering van de sturingsrelatie Inzake de sturingsrelatie komt de invoering van een vorm van prestatie-akkoord voor de topambtenaar overal terug. Opvallend is de recente invoering ervan in zowel Nederland, Denemarken als in het Verenigd Koninkrijk, dit in tegenstelling tot Nieuw-Zeeland, een pionier in de toepassing ervan. Nederland heeft in vergelijking met de overige cases het minst formeel uitgewerkt prestatiemanagementsysteem. In Nederland, in het Verenigd Koninkrijk en in Nieuw-Zeeland is de opmaak van de prestatieakkoorden voor topambtenaren verplicht. Denemarken vormt hierop een uitzondering. Daarbij verschillen ook de betrokken actoren. Zowel in Nederland als Nieuw-Zeeland is de minister betrokken partij, dit in tegenstelling tot in het Verenigd Koninkrijk en Denemarken. Bovendien zijn de prestatie-akkoorden voor de leidende ambtenaren al dan niet verplicht verbonden met de overeenkomsten die opgemaakt worden op niveau van de organisatie. In het Verenigd Koninkrijk wordt namelijk sterk de nadruk gelegd op de koppeling tussen de performance agreements en de business plans en/of public service agreements van de departementen en de agentschappen. In Nieuw-Zeeland is het departementale purchase agreement zelfs geïncorporeerd in het performance agreement voor de Chief Executive. In Nederland wordt tevens aanbevolen dat de werkafspraken aansluiten bij financiële en contractuele jaarcycli. In Denemarken dienen de Direktorkontrakter aan te sluiten bij het organisatorische performance agreement van het agentschap. Tevens is er een verschil in keuze van de landen voor meer “harde” of “zachte” prestatieakkoorden voor hun leidende ambtenaren. Harde akkoorden zijn gebaseerd op de idee dat mensen handelen in hun eigenbelang. Het zijn daarom formele, bindende en wettelijke akkoorden, die bovendien concreet, doelgericht, op incentives gebaseerd, en beperkt in de tijd zijn. Relationele of zachte prestatie-akkoorden zijn impliciete akkoorden die blijven bestaan 1

Namelijk ten eerste Managerialism en New Public Management, gericht op het vergroten van de managementverantwoordelijkheid en ten tweede Contractualism, waarbij vooral de public choice theorie, de agency theorie en de transactiekostentheorie als basis werden genomen, gericht op het invoeren van contracten bij de overheid.


7

omwille van de gedeelde noden van de betrokken partijen, en niet omwille van wettelijke sancties. Vertrouwen en samenwerking zijn de leidende principes in dit soort akkoorden2. Nieuw-Zeeland, het Verenigd Koninkrijk en Denemarken baseren zich op de idee van harde prestatie-akkoorden. Dit in tegenstelling tot Nederland, waar de opzet van een zachtere werkafspraak voornamelijk de bevordering van dialoog en vertrouwen tussen de betrokken partijen beoogt. I.2.3. Contractualisering van de arbeidsrelatie De rechtspositieregeling van de topambtenaren sluit in de vier cases aan bij de bestuurlijke tradities van het land. Het ambtelijk statuut van de leden van de ABD in Nederland is hier een voorbeeld van, evenals de benoeming d.m.v. arbeidscontracten van de topambtenaren in het Verenigd Koninkrijk en Nieuw-Zeeland, én het gebruik van een ambtenarenstatuut en arbeidscontracten voor topambtenaren in Denemarken. De aanstelling van een overheidsmanager varieert van een vaste aanstelling in Nederland voor de hoogste ambtenaren, die mogelijk kan aflopen bij gebrek aan een vervolgbenoeming na een bepaalde periode enerzijds, tot een aanstelling d.m.v. een arbeidscontract, al dan niet van bepaalde duur in het Verenigd Koninkrijk en Nieuw-Zeeland anderzijds. In Denemarken worden topambtenaren in principe aangeworven d.m.v. een ambtenarenstatuut, maar de mogelijkheid bestaat om met ambtenaren ook arbeidscontracten van bepaalde duur af te sluiten. Deze laatste optie wordt voornamelijk gebruikt voor de Deense agentschapshoofden. Ook in het Verenigd Koninkrijk komt dit fenomeen terug, gezien agentschapshoofden daar vaak in tegenstelling tot de departementshoofden, aanstellingen van bepaalde duur hebben. Inzake de selectie van de leidende ambtenaar wordt gebruik gemaakt van ofwel een open ofwel een feitelijk toch meer gesloten systeem, die elk hun specifieke voordelen hebben. Door het openstellen van de functie van topambtenaar voor zowel internen als externen kan bedrijfsblindheid vermeden worden. Een gesloten systeem biedt anderzijds meer loopbaanmogelijkheden voor de eigen ambtenaren. Er bestaat echter de mogelijkheid om een “gezond evenwicht” tussen beide systemen na te streven, door de combinatie van een open systeem en de opzet van een loopbaanbeleid voor de topambtenaren, zoals bijvoorbeeld in Nederland gebeurde. Zowel in de begin- als de eindfase van de selectieprocedure van de topambtenaren wordt meestal de portfolio minister betrokken. In de beginfase wordt de minister meestal betrokken bij de formulering van het functieprofiel. Een ambtelijke selectiecommissie staat vervolgens in voor de professionele selectie van de kandidaten, evenals voor de opmaak van een lijst van geschikte kandidaten, waaruit de minister in de eindfase de uiteindelijke keuze maakt. Ook hier wijkt Denemarken met haar zeer informele benoemingssysteem van deze praktijk af in de zin dat er zelfs geen formele selectieprocedure– en methoden voor de aanduiding van departements- en agentschapshoofden bestaan. De selectie en de keuze inzake de aanwerving van topambtenaren gebeurt voornamelijk door de departementale minister, die zich baseert op het advies van enkele departementshoofden van belangrijke ministeries. In Nederland, het Verenigd Koninkrijk en Nieuw-Zeeland wordt zowel bij de selectie, maar ook bij de loopbaanplanning en ontwikkeling van leidende ambtenaren, gebruik gemaakt van 2

Christensen, T. & Laegreid, P., New public management: the transformation of ideas and practise, Burlington: Ashgate Publishing Company, 2001, p. 146.


8

een specifiek voor de doelgroep opgezet competentieraamwerk. In het Verenigd Koninkrijk bestaat er een sterk verband tussen het competentieraamwerk, het prestatiemanagementsysteem en de beloning van de topambtenaar. Opmerkelijk is tevens de afwezigheid van competenties die betrekking hebben op het functioneren in een overheidsomgeving in het competentieraamwerk van het Verenigd Koninkrijk, dit in tegenstelling tot dat van Nederland en Nieuw-Zeeland. Opvallend is dat in Denemarken, in tegenstelling tot de andere drie cases, geen gebruik wordt gemaakt van een specifiek competentieraamwerk voor de topambtenaren. Aangaande de evaluatie werd vastgesteld dat in alle cases de zelfevaluatie van de ambtenaar een belangrijke rol speelt. Deze zelfevaluatie leidt tot dialoog tussen de betrokken partijen, het geven van feedback over de prestatie van de topambtenaar, en het verhogen van zijn of haar kritisch zelfbewustzijn. Het gebruik van andere evaluatiebronnen, naast de evaluatie door de minister, leidt tevens tot een evenwichtiger evaluatierapport. De evaluatie gebeurt in de vier cases aan de hand van het prestatie-akkoord, maar het tijdstip van evaluatie, evenals de frequentie verschilt. In Nederland, het Verenigd Koninkrijk, Nieuw-Zeeland en Denemarken maakt men gebruik van een jaarlijks opgesteld prestatie-akkoord, dat jaarlijks wordt geëvalueerd. Uit de internationale praktijk van de vier onderzochte landen blijkt tevens dat bij onvoldoende prestatie de nadruk ligt op opleiding en ontwikkeling van de topambtenaar. Bij wederkerende onvoldoende prestatie zijn de gevolgen ofwel financieel, ofwel leidt dit tot het in vraag stellen van de vervolgbenoeming van de desbetreffende topambtenaar. Slechts zeer uitzonderlijk leidt dit tot een onmiddellijk ontslag van de ambtenaar. Wel bestaat in alle systemen de mogelijkheid dat topambtenaren afvloeien. In de vier onderzochte landen bestaat, naast een (overwegend) vaste beloning (afhankelijk van het gewicht van de functie), ook de mogelijkheid tot het uitkeren van een variabele beloning, afhankelijk van de prestatie van de leidende ambtenaar. In Nederland, het Verenigd Koninkrijk en Nieuw-Zeeland wordt t.a.v. de leidende ambtenaren een Management Development en loopbaanbeleid gevoerd. Ook hier wijkt de case Denemarken af, gezien het gebrek aan een expliciet mobiliteitsbeleid voor Deense topambtenaren. I.2.4. Besluit Uit de bespreking van de vier cases komen duidelijk de internationale verschillen in de contractualisering van de sturings- en arbeidsrelatie, evenals de manier waarop beide samengaan, naar voren. Dit wordt weergegeven in onderstaand schema. Hieruit kunnen we afleiden dat Nederland zich laag situeert op beide dimensies, terwijl het Verenigd Koninkrijk en zeker NieuwZeeland zich hoog situeren op beide dimensies, en dat Denemarken een tussenpositie inneemt.


9

Contractualisering Sturingsrelatie Laag

Hoog

Contractualisering Laag Nederland

Arbeidsrelatie

Denemarken Hoog Verenigd Koninkrijk Nieuw-Zeeland Figuur 1. Contractualisering van de sturings- en arbeidsrelatie in Nederland, het Verenigd Koninkrijk, Nieuw-Zeeland en Denemarken. De verschillende posities van de landen in de matrix duiden erop dat de zwaarte van het contractmanagementsysteem sterk uiteenloopt. Dit verschil kan gevat worden als een verschil van nadruk op Management Development enerzijds, en prestatiemanagement anderzijds. De sterke nadruk die de Algemene Bestuursdienst in Nederland op Management Development legt via de bevordering van mobiliteit, loopbaanontwikkeling en investering in opleidingen is een voorbeeld van een contractmanagementsysteem waar het prestatiemanagement ten aanzien van de topambtenaren nog slechts zwak ontwikkeld werd. Het andere uiterste vindt men terug in Nieuw-Zeeland, waar de sterke nadruk op en uitwerking van het prestatiemanagementsysteem voor slechts 38 topambtenaren tevens haar uitdrukking vindt in de arbeidsrelatie van de topambtenaar, namelijk een arbeidscontract van bepaalde duur. Vandaar ook de meest extreme positie van Nieuw-Zeeland in de matrix. Het nieuwe prestatiemanagementsysteem voor de leden van de SCS in het Verenigd Koninkrijk kan als een tussenvorm gezien worden, met een uitgewerkt prestatiemanagementsysteem dat tegelijkertijd een sterke koppeling inhoudt met Management Development van de topambtenaar doordat in het prestatie-akkoord de ontwikkeling van kennis, vaardigheden en competenties opgenomen werd. De case Denemarken hebben we in het midden gepositioneerd omwille van het “vrijwillig karakter” van de Direktørkontrakter en de verschillen tussen departementen en agentschappen3. Ook vinden we er vast benoemde ambtenaren naast agentschapshoofden met een (tijdelijk) arbeidscontract. Er moet tegelijkertijd echter ook op de relativiteit van de evolutie naar contractualisering van de sturings- en arbeidsrelatie voor topambtenaren gewezen worden. Deze evolutie moet namelijk bekeken worden tegen de achtergrond van de verschillende tradities van openbaar ambt in de besproken landen. In Nederland is er sinds geruime tijd sprake van een normalisering in de arbeidsvoorwaarden en -verhoudingen tussen de publieke en de private sector waardoor de verschillen tussen beide sectoren verminderen. Momenteel situeren de belangrijkste verschillen zich nog op het vlak van de aanstelling, het ontslag, de rechten en plichten en de beloning van ambtenaren; inzake sociale zekerheid (werkloosheid, pensioen, 3

Het Ministerie van Financiën kan grote invloed uitoefenen op de departementen omdat ze mee de begrotingen van de verschillende departementen voorbereidt. Op deze manier wordt dan ook het invoeren van contracten van agentschapshoofden “gestimuleerd”.


10

arbeidsongevallen, ziekte) zijn de verschillen zo goed als verdwenen. Het Verenigd Koninkrijk kent geen statutaire rechtspositieregeling zoals continentale landen. Ambtenaren zijn ‘servants of the Crown’ en zijn onderworpen aan de Official Secrets Act en de Civil Service Management Code. Binnen dit kader sluiten departementen en agentschappen arbeidscontracten af met hun personeel. Het belangrijkste onderscheid tussen de rechtspositie van ambtenaren en die van werknemers in de privé-sector heeft betrekking op het pensioenstelsel. In Nieuw-Zeeland bestaat er sinds de verregaande hervormingen in de publieke sector geen onderscheid meer tussen de rechtspositieregelingen in de privé-sector en de publieke sector4. In Denemarken tenslotte wordt het aanstellen van ambtenaren door middel van een ambtenarenstatuut afgebouwd en wordt meer en meer gewerkt met arbeidscontracten van (on)bepaalde duur. De rechtspositieregeling van de topambtenaren sluit in de vier cases dus aan bij de bestuurlijke tradities van het land. Tot slot verwijzen we nog naar de verschillende doelstellingen die in de vier cases aan de basis liggen van de invoering van contractmanagementsystemen voor leidende ambtenaren. Deze zijn nl. het verbeteren van de prestaties en het verhogen van de accountability, de bevordering van mobiliteit én meestal impliciet de verhoging van de politieke controle op de topambtenaren. In Nieuw-Zeeland, het Verenigd Koninkrijk en Denemarken werden contractmanagementsystemen ingevoerd omwille van het verbeteren van de prestaties en het verhogen van de accountability van de leidende ambtenaren, wat kaderde in een tendens naar responsabilisering. In Nederland lag het verhogen van de mobiliteit van topambtenaren aan de basis van het ontstaan van de Algemene Bestuursdienst. Deze mobiliteitsverhoging is gericht op het ontstaan van een corporate identity binnen de Rijksdienst en het tegengaan van verkokering, ontstaan door te zelfstandig van elkaar werkende departementen. Opmerkelijk hierbij is dat er reeds vóór het gebruik van het systeem van verplichte mobiliteit een hoge graad van mobiliteit bestond bij de leden van de ABD. Met andere woorden: contractualisering van de sturings- en arbeidsrelatie is geen noodzakelijke voorwaarde om meer mobiliteit te bekomen. Wellicht heeft dit eerder te maken met het bestaan van een bepaalde cultuur in de Nederlandse ABD. Hier kan ook de vergelijking met het bedrijfsleven gemaakt worden. Ook daar krijgen managers in principe een aanstelling van onbepaalde duur, maar is er evenzeer sprake van een hoge graad van mobiliteit. De vierde reden, nl. de vergroting van de politieke controle, is niet altijd even expliciet terug te vinden in de verklaringen aangaande de invoering van contractmanagement. Hoewel als voornaamste reden van de oprichting van de ABD de mobiliteitsbevordering van de topambtenaren geldt, weerspiegelt het Regeerakkoord van 1998 m.b.t. de oprichting van de Topmanagementgroep binnen de ABD, een andere reden voor het in het leven roepen van deze groep, namelijk het gemakkelijker ontslaan van topambtenaren die niet voldoen in een specifieke functie5. Ook Deense en Nieuw-Zeelandse politologen wijzen erop dat zowel in Denemarken als in NieuwZeeland een achterliggende reden van de overheidshervormingen en de hieruit voortvloeiende invoering van contracten voor topambtenaren, het verzekeren van een meer politiek gevoelige ambtenarij was6.

4

Hondeghem, A., en Vandermeulen, F., Perspectieven voor het Human Resource Management in de Vlaamse overheid, Brugge: Die Keure, 2000. 5 Ministerie Van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Management- en Personeelsontwikkeling Rijksdienst, Den Haag, 1999. 6 Christensen, J.G. & Gregory, R., Similar Ends, Differing Means: Contractualism and Civil Service Reform in Denmark and New Zealand, paper prepared for the 97th annual meeting of the American Political Science Association, San Francisco, 2001.


11

II. CONTRACTEN MET LEIDENDE AMBTENAREN GEWIKT EN GEWOGEN Uit de bespreking van de cases inzake contractmanagement voor leidende ambtenaren komen duidelijk de internationale verschillen in de contractualisering van de sturings- en arbeidsrelatie, evenals de manier waarop beide samengaan, naar voren. Aan de verschillende contractmanagementsystemen worden in de literatuur en in de praktijk enkele gemeenschappelijke voor- en nadelen toegeschreven. Ook dienen bepaalde randvoorwaarden vervuld te zijn bij de invoering van contractmanagementsystemen voor topambtenaren. Met deze elementen zal men rekening moeten houden bij de invoering van een contractmanagementsysteem in de Vlaamse overheid. Voor de bespreking van de voor- en nadelen verbonden aan de invoering van contracten in de overheid, baseren we ons vooral op de Nieuw-Zeelandse case. Dit land is, gezien het sinds 1988 al met een contractmanagementsysteem voor topambtenaren werkt, een pionier in de toepassing ervan..Dit heeft tot gevolg dat we alleen voor dit land beschikken over een evaluatie van het contractmanagementsysteem. De invoering van contracten in Nederland, Denemarken en het Verenigd Koninkrijk is namelijk nog te recent om de voor- en nadelen ervan te onderkennen. Er moet wel rekening gehouden worden met het feit dat we in NieuwZeeland te maken hebben met een specifiek voorbeeld van contractmanagement, nl. een extreme graad van contractualisering zowel van de sturingsrelatie als van de arbeidsrelatie. In de volgende paragrafen worden de voor- en nadelen en randvoorwaarden overlopen.

II.1. Voordelen van de invoering van contractmanagementsystemen Aan de invoering van contracten met leidende ambtenaren zijn een aantal voordelen verbonden. Ten eerste zijn prestatie-akkoorden een instrument van prestatiemanagement aan de hand waarvan de prestatie van de leidende ambtenaar kan gestuurd en beoordeeld worden. Zijn of haar resultaatgerichtheid wordt hierdoor verhoogd. Het expliciteren van de te behalen doelstellingen heeft tot gevolg dat de betrokken partijen de doelstellingen beter begrijpen alsook beter prioriteiten kunnen leggen. Tevens reikt dit instrument een prestatie-benchmark aan, en krijgt de topambtenaar hierdoor de mogelijkheid om feedback over de eigen prestaties te krijgen. Ten tweede vormen prestatie-akkoorden een instrument van accountability aan de hand waarvan de topambtenaar geresponsabiliseerd wordt voor het behalen van de erin opgenomen resultaten. De onderhandeling over de inhoud van het prestatie-akkoord en regelmatige rapporteringsmomenten verbeteren ook de dialoog tussen de betrokken partijen. Ten derde kan door de invoering van prestatie-akkoorden een link gelegd worden tussen prestatie en beloning. Na de prestatie-evaluatie aan de hand van het prestatie-akkoord, kan de topambtenaar door het behalen van (zeer) goede resultaten een prestatiegerelateerde bonus verdienen. Bovendien kan ook een link gelegd worden tussen prestatie, beloning en een Management Development beleid voor topambtenaren, waardoor deze de kans krijgen tot


12

ontwikkeling van onvoldoende aanwezige competenties, noodzakelijk voor het realiseren van het prestatie-akkoord. Door het neerschrijven van te bereiken doelstellingen in prestatie-akkoorden kan de democratische controle op de ambtenarij verhoogd worden. Vanuit ambtelijk oogpunt kan het invoeren van een prestatie-akkoord een bescherming t.o.v. de minister betekenen omdat duidelijk gespecifieerd wordt wat van hem/haar verwacht wordt. Vanuit politiek oogpunt wordt de controle op de ambtenarij vergroot, gezien verwacht wordt dat de topambtenaar, omwille van de jaarlijkse evaluatie van het akkoord en de mogelijke gevolgen ervan op een nieuwe benoeming, zich meer op de beleidsprioriteiten van de minister zal richten. De toegenomen mobiliteit als gevolg van de aanstelling van bepaalde duur van topambtenaren heeft als voordeel dat de leidende ambtenaar de mogelijkheid krijgt tot het bewust plannen van de loopbaan. Bovendien kan de topambtenaar hierdoor ervaring en kennis opdoen, die noodzakelijk zijn voor het opnemen van andere managementfuncties. Het mobiel zijn van de topambtenaar bevordert het ontstaan van een corporate identity in de organisatie, en gaat verkokering tegen. Indien er in de organisatie bovendien een actief mobiliteitsbeleid t.a.v. de topambtenaren wordt gevoerd, komt deze ambtenaar terecht in een systeem waar mobiliteit als een normaal en positief element van de loopbaan gezien wordt. Dit in tegenstelling tot organisaties waar mobiliteit niet gestimuleerd wordt, en waar dit veeleer een negatieve connotatie heeft. Door de eindigheid van de aanstelling van de topambtenaar ontstaat de mogelijkheid tot een gemakkelijker ontslag van niet goed presterende topambtenaren, hoewel dit laatste in de praktijk zelden of nooit voorkomt. Ook vergemakkelijkt het de verplaatsing van de topambtenaar bij conflicten met de minister. Hierbij dient echter opgemerkt te worden dat bijvoorbeeld in Denemarken ontslag van statutaire ambtenaren ook mogelijk is, bij een gebrek aan vertrouwen of conflict tussen minister en topambtenaar, mits een geldelijke compensatie. M.a.w. een statutaire aanstelling sluit de ontslagmogelijkheid van een topambtenaar niet uit. Tot slot is de aanstelling van bepaalde duur van een topambtenaar ook voordelig omwille van het verhogen van de flexibiliteit waarmee ambtenaren voor korte projecten kunnen aangeworven en ingezet worden.

II.2. Nadelen van de invoering van contractmanagementsystemen De belangrijkste nadelen verbonden aan het contractmanagementsysteem in Nieuw-Zeeland worden hieronder vermeld. Ze zijn gebaseerd op de evaluatie van het Nieuw-Zeelandse contractmanagementsysteem door de bestuurskundigen Boston en Shick7. Ten eerste stellen we vast dat in Nieuw-Zeeland bepaalde acties aan de verantwoordelijkheid en verantwoording van overheidsmanagers ontsnappen omdat deze zeer goed weten waar hun verantwoordelijkheden liggen. Dit in tegenstelling tot elders, waar dit gebeurt omdat er bij de topambtenaren omtrent hun verantwoordelijkheden onzekerheid heerst. Het verduidelijken van de accountability via prestatie-akkoorden leidt dus tot de verkeerde indruk dat de 7

Schick, A., The spirit of reform. Wellington: State Services Commission, 1996. Boston, J., Assessing the performance of departmental Chief Executives. Perspectives from New Zealand. In: Public Administration, nr. 9, 1992, pp. 405-428.


13

topambtenaar enkel verantwoordelijk is voor meetbare en controleerbare doelstellingen opgenomen in de prestatie-akkoorden. Bij de Nieuw-Zeelandse topambtenaren ontstaat hierdoor t.a.v. het performance agreement een volgzame houding of “checklistgedrag”. De verleiding om te “managen volgens het akkoord” wordt bovendien nog eens versterkt door het veeleisende evaluatieproces in Nieuw-Zeeland8. Het verhogen van het aantal opgenomen doelstellingen in het prestatie-akkoord en het veeleisender maken van rapporteringsvereisten vergroot weliswaar de controlemogelijkheid op de prestaties van de Nieuw-Zeelandse topambtenaren. Maar dit botst op termijn met de oorspronkelijke bedoeling van de responsabilisering van topambtenaren, en werkt voor hen bovendien demotiverend. Een oplossing voor dit probleem is een accountabilitysysteem dat controleert maar tegelijkertijd risico en innovatie toelaat en managers effectief laat managen. Een derde nadeel is dat de kosten van het Nieuw-Zeelandse evaluatieproces bovendien aanzienlijk zijn, niet alleen in financiële termen, maar ook in termen van eraan bestede tijd. Bovendien maken het hoge verloop van de overheidsmanagers in Nieuw-Zeeland en de complexe aanwerving- en evaluatieprocedures het Chief Executive systeem rigide en duur. Ten vierde heeft het grote verloop van leidende ambtenaren negatieve gevolgen voor de continuïteit van leiderschap en de aanwezigheid van kennis in de organisatie. Ook heeft de aanstelling van bepaalde duur van topmanagers een kostenverhogend effect. Het loon van de overheidsmanagers stijgt namelijk ter compensatie van het hogere risico van ontslag dat men loopt met een aanstelling van bepaalde duur. Daarenboven tast de afschaffing van de career service, het universeel gebruik van contractuele aanstellingen en de introductie van prestatiebeloning de traditionele gelijkheid van de ambtenaren aan. Deze waarde wordt in de openbare dienst traditioneel als zeer belangrijk beschouwd. Een bijkomend nog belangrijker nadeel van contracten met leidende ambtenaren waar het hieronder weergegeven citaat van Nieuw-Zeelandse en Deense politologen naar verwijst, is de invloed ervan op de technische onafhankelijkheid van de leidende ambtenaar. Deze onafhankelijkheid werd beschouwd als een wezenlijk kenmerk van de bureaucratie: ambtenaren lieten zich enkel leiden door hun technische rationaliteit of deskundigheid; de vastheid van betrekking was een bescherming van ambtenaren tegen (politieke) willekeur. Het besef bij topambtenaren dat ze binnen een bepaald aantal jaar opnieuw een contract moeten onderhandelen, of dat hun positie afhankelijk is van de resultaten die ze kunnen voorleggen en al dan niet politiek beoordeeld worden, kan fundamentele gevolgen hebben voor de wijze waarop ze zich gedragen. “In both countries the reforms have largely given politicians what they wanted. The contractual regime and the shorter periods of service have strengthened the incentives of top civil servants to accommodate the short-term concerns of their political principals. In this way a more subtle form of ‘politicisation’ of the senior civil service has occurred, quite

8

Schick, A., The spirit of reform, Wellington: State Services Commission, 1996, p. 48.


14

different from any image of a civil service that is characterised by classical patronage and recruitment according to politically partisan criteria”9. Zo zou ook de invoering van de contracten in Denemarken en Nieuw-Zeeland de leidende ambtenaren incentieven geven om zich te schikken, en bestaat er twijfel “as to whether the Westminster convention of ‘free, frank and fearless’ advice from chief executives to ministers has retained the same force as it had under the old tenured system. Sometimes, ministers have expressed intolerance of advice that they would prefer not to hear, and Chief executives have had less incentive to continue to proffer contrary views as a duty of obligation to the wider public interest”10. Volgens dezelfde redenering kan een contractuele topambtenarij de ambtelijke integriteit bedreigen. Topambtenaren met een arbeidscontract van bepaalde duur die geëvalueerd worden d.m.v. een prestatieakkoord, hebben met het vooruitzicht van een aanzienlijke prestatiegerelateerde bonus bij realisatie van dit akkoord, geen incentive om zich gebonden te voelen aan het verstrekken van eerlijk en onafhankelijk advies. Hierdoor ontstaat het risico dat het algemeen belang moet wijken voor een op korte termijn gerichte inschikkelijkheid met de minister. Deze geformuleerde kritieken zijn zeer fundamenteel. Tot nog toe zijn hierover echter geen resultaten van empirisch onderzoek bekend en daarom kan de hypothese van verminderde technische onafhankelijkheid en integriteit van topambtenaren ook niet bevestigd of ontkend worden. Empirisch kan wel een duidelijke trend van het afschuiven van schuld van politici op topambtenaren vastgesteld worden. Maar noch in Denemarken, noch in Nieuw-Zeeland is deze trend verbonden met de vervanging van de traditionele ambtenarij door contractuele adviseurs en managers11. Deze problematiek hangt namelijk samen met de heersende onduidelijkheid inzake de scheiding van verantwoordelijkheden voor beleid en management tussen politici en topambtenaren.

III.3. Te vervullen randvoorwaarden Of de vermelde voordelen van contracten ook gerealiseerd worden hangt af van bepaalde randvoorwaarden. III.3.1. Algemeen te vervullen randvoorwaarden De bestuurskundige Boston formuleert de volgende randvoorwaarden. Volgens hem zou zonder de decentralisatie van de managementverantwoordelijkheden en de introductie van een output-gebaseerd systeem van Appropriations (en de simultane ontwikkeling van duidelijke prestatiestandaarden en indicatoren), het nut van de performance agreements voor Chief Executives in Nieuw-Zeeland significant gereduceerd worden. Een gelijkaardige observatie maakt hij met betrekking tot de verbetering van de prestatie van de departementen en de Chief Executives. De mate waarin deze verbeterde sinds de late jaren 80 is volgens dezelfde auteur 9

Christensen, J.G. & Gregory, R., Similar Ends, Differing Means: Contractualism and Civil Service Reform in Denmark and New Zealand, paper prepared for the 97th annual meeting of the American Political Science Association, San Francisco, 2001, p. 22. 10 Christensen, J.G. & Gregory, R., O.C., 2001, p. 16. 11 Christensen, J.G. & Gregory, R., O.C., 2001, p. 19.


15

meer het gevolg van de brede financiële en structurele hervormingen, dan het resultaat van het nieuwe systeem van aanstellingen en prestatie-akkoorden van Chief Executives. Het is volgens hem tevens twijfelachtig of de overgang naar korte termijn aanstellingen en prestatiegebaseerde beloning veel verschil maakt in de prestatie van de Chief Executive.12 Op basis van de Nieuw-Zeelandse ervaring met contractmanagement werden de volgende randvoorwaarden geformuleerd, noodzakelijk voor een optimale werking van prestatieakkoorden. Deze randvoorwaarden zijn ook toepasbaar op de Vlaamse context13: •

Een goede werkrelatie tussen de topambtenaar en de minister die berust op vertrouwen en wederzijds respect;

•

Een stabiele politieke omgeving met zeldzame veranderingen van regering en ministers en een stabiel beleidskader, waarin minister en topambtenaren op een bepaald beleidsgebied gedurende meerdere jaren kunnen samenwerken;

•

De wil van ministers om mee strategische doelen te specificeren, en de belangstelling van de ministers in de prestaties van hun departement;

•

Voldoende capaciteiten van topambtenaren om bij te dragen tot de verbetering van de prestaties van de departementen, en voldoende ministeriële vaardigheden om bij te dragen tot de effectiviteit van de contractmanagementmechanismen. Zonder de interesse van de minister bestaat het risico dat controle plichtmatig gebeurt en de effecten van controle op prestaties zwak worden.

II.3.2. Specifiek voor de Vlaamse context te vervullen randvoorwaarden Eerst en vooral willen we er op wijzen dat in geen enkel van de bestudeerde cases ministeriële kabinetten aanwezig zijn. De mate waarin en de wijze waarop deze kunnen interfereren met de invoering van een contractmanagementsysteem voor topambtenaren, valt dan ook niet uit deze cases af te leiden. Vanuit dit oogpunt dient er dan ook rekening mee te worden gehouden dat de belangrijkste randvoorwaarde tot slagen van de invoering van een contractmanagementsysteem in Vlaanderen, een politiek-ambtelijke cultuur is waar samenwerking centraal staat. We raden dan ook aan dat de opgenomen voornemens m.b.t. de relatie topambtenaren-politici in het voorontwerp van kaderdecreet Bestuurlijk Beleid, nl. “De organisatiecultuur mikt op een haalbare, zakelijke samenwerking, die met name steunt op gemeenschappelijke doelstellingen, op erkenning van elkaars rol en input, op constructieve dialoog bij de invulling van doelstellingen en op een goede balans tussen individuele aanspreekbaarheid en collectieve verantwoordelijkheid” ook in realiteit nagestreefd worden14.

12

Boston, J., Assessing the performance of departmental Chief Executives. Perspectives from New Zealand. In: Public Administration, nr. 9, 1992, pp. 405-428. 13 Boston, J., Martin, J., Pallot, J., Walsh, P., Public Management: The New Zealand Model, Auckland: Oxford University Press, 1997, p. 113. 14 Voorontwerp van kaderdecreet Bestuurlijk Beleid: Memorie van Toelichting, 2002, pp. 9-10.


16

Een bijkomende randvoorwaarde inzake het slagen van de opzet van een contractmanagementsysteem, is dat de responsabilisering van de topambtenaren in de vorm van het aanbieden van operationele vrijheidsgraden en bevoegdheden over personele en financiële middelen ook in realiteit niet beperkt worden door algemene regelingen. M.a.w. de mate van responsabilisering dient gelijk op te gaan met de mate van handelingsvrijheid én met de toegewezen bevoegdheden van de topambtenaren. Hier stellen we ons grote vragen bij de optie in het voorontwerp van Raamstatuut om de statutaire aanstelling voor ambtenaren, zonder mogelijkheid tot afvloeiingen bij opheffing van betrekking, te veralgemenen. Dit zal ons inziens een belangrijke beperking opleggen aan de vrijheid van de topambtenaren om te managen. Een volgende randvoorwaarde is dat de verdeling van de verantwoordelijkheden tussen de ambtelijke en politieke actoren moet worden vastgelegd, zodat een zo duidelijk mogelijke afbakening van bevoegdheden plaatsvindt. Dit gebeurt best voorafgaand aan het afsluiten van prestatie-akkoorden. Bij de invoering van prestatie-akkoorden dienen de betrokken topambtenaren ook in voldoende mate begeleid te worden. Dit zal de slaagkansen ervan en de draagvlakvorming bij de betrokkenen vergroten. II.4. Besluit De invoering van contracten met leidende ambtenaren is een politieke keuze die gebaseerd is op welbepaalde veronderstellingen. Men gaat ervan uit dat meer druk op (top)ambtenaren, bijvoorbeeld onder de vorm van prestatie-akkoorden en een aanstelling van bepaalde duur, zal leiden tot betere prestaties en een de facto grotere politieke controle op de ambtenarij. Deze uitgangspunten moeten kritisch bevraagd worden. Zullen contracten inderdaad de verwachte doelstellingen realiseren? En wat zijn de eventuele dysfuncties van het systeem? Wegen de voordelen op tegen de nadelen? Hieruit blijkt dat men bij de invoering van contractmanagementsystemen voor topambtenaren niet over één nacht ijs mag gaan. De invoering van contracten voor leidende ambtenaren is bijgevolg geen ‘neutrale’ managementaangelegenheid, maar een politieke beslissing gebaseerd op fundamentele keuzes en opvattingen over het openbaar ambt.


17

III. FUNDAMENTELE KEUZEN INZAKE CONTRACTMANAGEMENT VOOR DE TOP Bij het invoeren van contracten voor leidende ambtenaren dringen zich een aantal fundamentele keuzes op die consequenties hebben voor de uitwerking van diverse aspecten van het contractmanagementsysteem. Naargelang de fundamentele keuzes die men maakt, zal het systeem op een andere wijze uitgewerkt worden en dus een andere vorm krijgen. In hetgeen volgt gaan we ervan uit dat er in overeenstemming met de Vlaamse regeringsverklaring een vorm van contractualisering van de sturings- en arbeidsrelatie met leidende ambtenaren wordt doorgevoerd. Om dezelfde reden gaan we ook uit van de nieuwe structuur van de Vlaamse overheid met beleidsdomeinen, departementen, IVA’s en EVA’s, zoals beschreven in het voorontwerp van decreet Bestuurlijk Beleid. Rekening houdend met de bevindingen uit het internationaal vergelijkend onderzoek bespreken we hieronder enkele fundamentele modaliteiten en voorwaarden ter implementatie van contracten in de Vlaamse overheid. Onze adviezen m.b.t. de fundamentele keuzes voor een contractmanagementsysteem voor leidende ambtenaren van de Vlaamse overheid worden in de tekst vet gedrukt.

III.1. Politieke contracten (spoilsysteem) of manageriële contracten? In paragraaf II hebben we gewezen op vier doelstellingen ter invoering van een contractmanagementsysteem voor topambtenaren, nl. het verbeteren van de prestaties, het verhogen van de accountability, het verhogen van de mobiliteit en het versterken van de politieke controle. Deze doelstellingen zijn wezenlijk van een andere aard. De twee eerste doelstellingen kaderen namelijk in het doorvoeren van een prestatiemanagementsysteem voor topambtenaren, de volgende doelstelling kadert in een modern personeelsbeleid, en de laatste doelstelling kadert in het primaat van de politiek. De vraag is of deze doelstellingen altijd verenigbaar zijn en op welke doelstellingen men het accent wil leggen. In de literatuur wordt grosso modo een onderscheid gemaakt tussen ‘manageriële’ contractsystemen en politieke contractsystemen. Hier dringt zich dan ook een eerste fundamentele keuze op. Rekening houdend met het feit dat een contractmanagementsysteem voor topambtenaren aangepast moet zijn aan de bestuurlijke tradities en cultuur van een land, en gezien bovendien de niet zo goede reputatie van België en Vlaanderen op vlak van politisering van ambtelijke topbenoemingen en het wantrouwen van de bevolking t.a.v. de Vlaamse en federale overheidsinstellingen, pleiten we voor een keuze voor manageriële contracten en niet voor de invoering van een spoilsysteem voor topambtenaren.

II.2. Types overheidsorganisaties: alle of alleen uitvoerende agentschappen? De tweede fundamentele keuze die men zal moeten maken is of prestatie-akkoorden voor alle types overheidsorganisaties, of enkel voor uitvoerende agentschappen met goed meetbare prestaties dienen ingevoerd te worden. We verwijzen hierbij naar het Deense systeem waarbij men er uitdrukkelijk voor geopteerd heeft om geen prestatie-akkoorden af te sluiten met departementshoofden omdat dit volgens hen de noodzakelijke vertrouwensrelatie tussen


18

minister en topambtenaar zou verstoren. We adviseren om het systeem van prestatieakkoorden met leidende ambtenaren voor álle overheidsorganisaties in te voeren, op voorwaarde dat de prestatie-akkoorden voldoende ruim zijn zodat alle types van opdrachten van leidende ambtenaren eronder kunnen vallen. Dit impliceert dat het format van de raamprestatie-akkoorden van die aard moet zijn dat het bruikbaar is voor verschillende situaties.

II.3. Harde of zachte prestatie-akkoorden? Zoals reeds gesteld zijn harde prestatie-akkoorden gebaseerd op de idee dat mensen handelen in hun eigenbelang. Relationele of zachte prestatie-akkoorden daarentegen gaan uit van samenwerking en vertrouwen. Onze voorkeur gaat uit naar zachte akkoorden. Dit baseert zich op het feit dat het werken met prestatie-akkoorden in de Vlaamse overheid initieel als een leerproces beschouwd kan worden. Zo kan men tevens voortbouwen op de traditie van PLOEG, waarmee de fundamenten van prestatie-akkoorden reeds gelegd zijn. Hierdoor kan “veranderingsmoeheid” vermeden worden. Zachtere akkoorden passen bovendien beter in de bestaande ambtelijke cultuur. Ook het voorontwerp van kaderdecreet Bestuurlijk Beleid legt een sterke nadruk op de nood aan cultuurveranderingen en nieuwe samenwerkingsvormen tussen de ambtelijke en politieke component, een nood die voortvloeit uit de institutionele hervormingen in de Vlaamse overheid. Zachte prestatie-akkoorden zullen deze nieuwe cultuur van samenwerking tussen de ambtelijke en politieke actoren beter bevorderen dan harde. Een volgende reden voor de keuze van zachte akkoorden is dat er onvoldoende prestatiemeetsystemen aanwezig zijn in de Vlaamse overheid. De Nieuw-Zeelandse ervaring wijst ook op de gevaren van een te sterk uitgebouwd prestatiemanagementsystemen gebaseerd op de idee van harde prestatieakkoorden. Ook sluit de benadering van het werken met zachte prestatie-akkoorden beter aan bij de opgezette dereguleringsinitiatieven in de Vlaamse overheid, gezien harde akkoorden meer regelgeving en procedures met zich meebrengen. Tegelijkertijd kan dit de flexibiliteit van het contractmanagementinstrument ten goede komen.

II.4. De scope van de topmanagementgroep ? Uitgaande van het feit dat werken met zachte prestatie-akkoorden een leerproces zal zijn, is het aan te raden dat men dit proces opstart met een beperkte groep topambtenaren, nl. N (de Secretaris-generaal of leidend ambtenaar) en N-1 (de Directeur-generaal of adjunctleidend ambtenaar). Dit heeft als voordeel dat het systeem niet onmiddellijk overladen wordt en dat het bovendien voldoende uitgetest kan worden, alvorens het eventueel uitgebreid wordt naar de lagere ambtelijke niveaus. Beide managementniveaus fungeren als hefboom voor de veranderingen in de Vlaamse overheid. De beperking tot het topkader geeft bovendien een garantie dat de continuïteit op een lager niveau verzekerd blijft. Vanuit de idee dat de scope van de topmanagementgroep voldoende groot moet zijn willen de investeringen lonen, adviseren we dat deze groep van topambtenaren de N en N-1 niveaus in zowel de departementen, IVA’s als EVA’s bevat.


19

II.5. Verplichte of vrijwillige prestatie-akkoorden? In het merendeel van de besproken landen (met uitzondering van Denemarken) wordt gewerkt met verplichte prestatie-akkoorden, d.w.z. dat de leidende ambtenaar verplicht is jaarlijks een prestatie-akkoord af te sluiten met de minister, de hiërarchisch hogere ambtenaar of met het hoofd van de ondersteunende structuur. Ons inziens passen verplichte prestatie-akkoorden ook het best in de Vlaamse bestuurlijke cultuur.

II.6. Individuele of /en collectieve verantwoordelijkheid? Individuele prestatie-akkoorden met leidende ambtenaren moeten passen in een groter geheel. Daarom is het aangewezen dat strategische plannen en/of beheersovereenkomsten voor de organisatie het uitgangspunt vormen van de individuele prestatie-akkoorden. In feite moet in het individuele prestatie-akkoord gespecifieerd worden wat de verantwoordelijkheid of de bijdrage is van de leidende ambtenaar tot de realisatie van het organisatieplan of de organisatiestrategie. Op die manier wordt ook de coherentie tussen de individuele akkoorden van verschillende leidende ambtenaren verzekerd. In die zin pleiten we dus voor een combinatie van individuele én collectieve verantwoordelijkheid.

II.7. Ondersteunende structuur voor het beleid t.a.v. de topambtenaren? Gezien de hefboomfunctie van de invoering van prestatie-akkoorden met leidende ambtenaren voor de globale reorganisatie van de Vlaamse overheid, is het wenselijk om een specifieke ondersteunende structuur te voorzien voor het HR topmanagement beleid. Dit kan de vorm aannemen van een IVA. Het HR topmanagement beleid mag evenwel niet losgekoppeld worden van het globale personeelsbeleid wil men elitaire groepsvorming vermijden. Ook dient een flankerend Management Development beleid ontwikkeld te worden t.a.v. de managementniveaus onder de topstructuur door interne doorstroming mogelijk te maken. Naar analogie met het Nederlandse Bureau ABD adviseren we dat de ondersteunende structuur zich toelegt op werving, selectie en Management Development, eerder dan op evaluatie van de topambtenaren.


20

IV. OPERATIONALISERING VAN DE CONTRACTUALISERING VAN DE STURINGS- EN ARBEIDSRELATIE VAN DE VLAAMSE TOPAMBTENAREN In de uitwerking die volgt gaan we uit van de aanbevelingen i.v.m. de fundamentele opties die in deel III werden vooropgesteld, nl. zachte, manageriële en verplichte prestatie-akkoorden voor de N en de N-1 in departementen, IVA’s en EVA’s, met een koppeling van deze individuele akkoorden aan de organisatorische plannen en beheersovereenkomsten, en waar de individuele verantwoordelijkheid van de topambtenaar voortvloeit uit de collectieve verantwoordelijkheid van de organisatie voor de resultaten.

IV.1. Vormgeving van de sturingsrelatie van de Vlaamse topambtenaren Volgende suggesties kunnen worden overwogen. IV.1.1. Kenmerken van de prestatie-akkoorden •

Duur van het prestatie-akkoord: het prestatie-akkoord wordt jaarlijks opgesteld omdat het op deze manier het best aansluit bij andere jaarlijkse cyclussen zoals bv. de financiële cyclus. Het meerjarig perspectief komt vooral tot uiting in het strategisch plan van de organisatie en de beheersovereenkomst dat de basis vormt voor het prestatie-akkoord van de leidende ambtenaar;

•

Betrokken partijen bij het afsluiten van het prestatie-akkoord: Voor de departementen en de IVA’s sluit de Minister van het beleidsdomein met de N-functie het prestatie-akkoord af, en sluit de N-functie het prestatie-akkoord af met de N-1. Voor de EVA’s sluit de Raad van Bestuur het prestatie-akkoord af met de overheidsmanager. Wanneer een topambtenaar van functie wisselt, dient een nieuw akkoord te worden opgesteld.

•

Aard van het prestatie-akkoord: het streven naar een uniforme regeling van het prestatie-akkoord in de Vlaamse overheid sluit de mogelijkheid niet uit om dit akkoord, indien noodzakelijk, aanpasbaar te maken aan de specifieke werkomstandigheden van de verschillende departementen, IVA’s, en EVA’s en aan de verschillende functies (N en N1). Het format-prestatie-akkoord heeft daarom de vorm van een kaderakkoord met inhoudelijk verplichte categorieën, die door de betrokken partijen, rekening houdend met o.a. het nastreven van de responsabilisering van de topambtenaren, verder kunnen ingevuld worden.

IV.1.2. Relatie van de prestatie-akkoorden met andere planningsdocumenten en afspraken •

Coördinatie van de prestatie-akkoorden: de afstemming van de prestatie-akkoorden tussen het departement, IVA en EVA binnen een bepaald beleidsdomein gebeurt in de beleidsraad;


21

•

Relatie van het prestatie-akkoord met het beheerscontract: Het prestatie-akkoord is een jaarlijkse specifiëring van de beheersovereenkomst van het IVA of EVA. In het geval van de departementen waar er geen beheersovereenkomst bestaat, is het prestatieakkoord van de topambtenaar gebaseerd op het strategisch plan voor het respectievelijke beleidsdomein waarvoor het departement verantwoordelijk is. Door de specificatie van de organisatorische doelstellingen in de individuele prestatie-akkoorden van de topambtenaren, wordt de eigen bijdrage van de topambtenaar aan de organisatie erkend.

•

Het prestatie-akkoord is gekoppeld aan de jaarlijkse financiële cyclus.

IV.1.3. De beleids- en beheerscyclus •

De prestatie-akkoorden zijn tweezijdig onderhandelde documenten, waarbij de topambtenaren in de departementen, IVA’s en EVA’s, nl. de N en de N-1, het initiatief nemen voor de opmaak van het akkoord;

•

Het afsluiten van een prestatie-akkoord doet geen afbreuk aan het feit dat de topambtenaar verantwoordelijk blijft voor zijn of haar gehele en bredere takenpakket m.b.t. beleid en beheer, dit om vernauwing van verantwoordelijkheid en checklistgedrag door de topambtenaar te voorkomen; dit brede takenpakket wordt beschreven in de functiebeschrijving en/of een document m.b.t. bevoegdheden van de topambtenaar;

•

Inhoud van het prestatie-akkoord: de volgende verplichte categorieën worden opgenomen in het prestatie-akkoord : 1. Beleids- en beheersdoelstellingen en –middelen t.a.v. de eigen organisatie: dit onderdeel bevat een beperkt aantal doelstellingen m.b.t. beleid en beheer evenals de hiervoor beschikbare middelen en bevoegdheden; daarnaast worden de topprioriteiten evenals de persoonlijke inzet van de topambtenaar omschreven en wordt de timing bepaald; 2. Organisatieoverkoepelende doelstellingen met focus op het hele beleidsdomein: het vastleggen van deze doelstellingen gebeurt met het oog op het maken van afspraken inzake het realiseren van organisatieoverkoepelende (corporate) doelen waar samenwerking noodzakelijk is tussen alle entiteiten binnen het homogene beleidsdomein, m.n. tussen departement, IVA en EVA; de partijen waarmee de topambtenaar eventueel, ter realisatie van deze doelen, binnen het beleidsdomein samenwerkingsverbanden moet opzetten, worden opgesomd; ook de verantwoordelijkheden van elke entiteit worden vastgelegd, evenals de timing waarin afspraken moeten nagekomen worden; deze afspraken worden in de beleidsraad gemaakt en opgenomen in het prestatie-akkoord van de overheidsmanagers van elke onderscheiden entiteit; 3. Organisatieoverkoepelende doelstellingen overheen beleidsdomeinen: ook doelen m.b.t. noodzakelijke samenwerking tussen beleidsdomeinen worden in het prestatieakkoord opgenomen; op deze manier kan verkokering tegengegaan worden;


22

4. Generieke doelen: doelstellingen die binnen de organisatie speciale aandacht dienen te verkrijgen van de topambtenaar zoals bv. diversiteitsdoelstellingen (t.a.v. bijvoorbeeld vrouwen en mannen, etnische minderheden en mindervaliden), worden tevens opgenomen in het prestatie-akkoord; 5. Onderlinge omgangsvormen: specifiëren de relatie tussen de betrokken partijen, m.n. de wijze van omgang met elkaar en de omgeving (media, parlement, e.a.); 6. Rapportering: de betrokken partijen, nl. de N en de Minister of de Raad van bestuur en de N en de N-1, leggen de wijze en het tijdstip van rapportering vast in het prestatie-akkoord. Er dient minstens jaarlijks een formeel rapporteringsmoment te zijn. Bijkomende tussentijdse rapporteringsmomenten bieden de kans om veranderde omstandigheden die invloed kunnen hebben op de realisatie van de doelen formeel te bespreken. Bijsturingen aan het prestatie-akkoord evenals hun gevolgen voor de realisatie ervan, worden na bespreking tussen beide partijen in het prestatie-akkoord opgenomen. Buiten deze overeengekomen vaste tijdstippen van rapportering streven de betrokken partijen permanente feedback na. 7. Evaluatie: de wijze van evaluatie en de hierbij betrokken instanties worden omschreven in het prestatie-akkoord, zodat de betrokken ambtenaar op voorhand weet op welke wijze, wanneer en op basis van welke criteria hij of zij zal geëvalueerd worden; 8. Doelen met betrekking tot ontwikkeling van noodzakelijke competenties van topambtenaren voor de realisatie van de hierboven weergegeven doelstellingen worden ook in het prestatie-akkoord vastgelegd; 9. Prestatiegerelateerde beloning: men geeft aan wanneer een leidende ambtenaar recht heeft op een prestatiegerelateerde individuele bonus en/of een collectieve bonus (cfr. infra); en men bepaalt in het prestatie-akkoord de maximale grootte van deze bonussen; •

De opgenomen doelen in het prestatie-akkoord voldoen aan de SMART criteria;

•

Het aantal doelen opgenomen in het prestatie-akkoord blijft beperkt, gezien de haalbaarheid en het realistisch karakter van het akkoord niet in gedrang mag komen.


23

IV.2. Vormgeving van de arbeidsrelatie van de Vlaamse topambtenaren Volgende suggesties kunnen worden overwogen. IV.2.1. Rechtspositieregeling van de topambtenaren •

De rechtspositieregeling van de topambtenaren ligt in de lijn van de rechtspositie van de andere ambtenaren binnen de Vlaamse overheid. Dit mag echter niet uitsluiten dat leidende ambtenaren kunnen afvloeien (cfr. infra);

•

De topambtenaar vloeit, na een weerkerende onvoldoende prestatie of bij gebrek aan een vervolgbenoeming, na een bepaalde termijn uit de Vlaamse overheid af. Het behoud van deze topambtenaren is niet te verantwoorden vanuit de idee van het voeren van een geloofwaardig prestatiemanagement- en loopbaanbeleid t.a.v. de top- en het middenmanagement. Bovendien worden de loopbaankansen van de niveaus onder N en N1 door een pool van werkloze topambtenaren gefnuikt, wat demotivatie in de hand werkt;

•

De duur van de aanstelling wordt flexibel ingevuld, naargelang de aard en de complexiteit van de opdracht van de topambtenaar. Aanstellingen gebeuren voor bepaalde duur (minimum drie jaar-maximum zeven jaar), met mogelijkheid tot verlenging. Er bestaat geen norm voor het maximum aantal aanstellingen dat iemand kan krijgen in een zelfde functie; in het kader van een gericht mobiliteitsbeleid wordt functiewijziging na verloop van tijd evenwel gestimuleerd;

•

Het is aangewezen om niet alle functies van topambtenaren tegelijk vacant te verklaren om continuïteit van leiderschap te verzekeren; een goede mix van “anciens” en nieuwelingen zorgt ervoor dat de aanwezigheid en de overdracht van kennis niet in het gedrang komt.

IV.2.2. Selectie van de topambtenaren •

In principe wordt uitgegaan van een open werving aan de hand van een functiebeschrijving en competentieprofiel; in het kader van het voeren van een loopbaanbeleid voor top- en middenmanagement hangt de mate van openheid van de selectie af van het aantal beschikbare goede interne kandidaten voor de functie;

•

De minister van het respectievelijke beleidsdomein wordt, indien hij of zij dit wenst, betrokken bij het opstellen van de functiebeschrijving en het competentieprofiel voor de interne of externe vacature;

•

De opmaak van het profiel gebeurt aan de hand van een specifiek competentieraamwerk ontworpen voor de Vlaamse overheidsmanager, dat tevens competenties bevat die specifiek gelden voor het managen in een overheidscontext;

•

Bij de werving ziet men, in het kader van de opzet van een MD beleid en loopbaanbeleid voor de interne lagere ambtelijke niveaus, erop toe dat niet ten onrechte de voorkeur


24

wordt gegeven aan externe kandidaten ten nadele van interne kandidaten met gelijke capaciteiten; •

De wervingscampagnes moeten streven naar het aantrekken van zowel mannelijke als vrouwelijke topambtenaren, zodat de genderverhouding op het ambtelijk topniveau de samenstelling van de maatschappij weerspiegelt of zo dicht mogelijk benadert.

•

De preselectie van de topambtenaren gebeurt door een commissie, die tevens waakt over de kwaliteit en de objectiviteit (en genderneutraliteit) van de selectieprocedure. Deze commissie staat onder voorzitterschap van het hoofd van de HRM dienst topambtenaren, en bestaat uit zowel ambtenaren als externen. Hierdoor vermijdt men een gesloten systeemdenken. De ambtelijke leden bestaan uit hogere ambtenaren (van departementen, IVA’s of EVA’s) en HR-professionals. De commissie staat in voor het inkorten van de longlist van kandidaten tot een shortlist. Dit gebeurt met behulp van professionele selectietechnieken. Voor het afnemen van interviews en/of assessments kan de commissie bijgestaan worden door een extern bureau. Bij de selectie wordt rekening gehouden met de prestaties van de betrokkenen in het verleden (o.m. via onderzoek van CV en evaluaties);

•

De uiteindelijke keuze uit de shortlist van kandidaat-topambtenaren op N niveau gebeurt door de regering; er kan geen keuze gemaakt worden buiten de preselectie van kandidaten door de commissie;

•

Omwille van het waarborgen van de complementariteit van de competenties tussen de N en de N-1, en kaderend in de responsabilisering van de topambtenaar, stelt het N niveau samen met de minister van het respectievelijke beleidsdomein de N – 1 kandidaten voor;

•

Bij de selectie van een kandidaat houdt men rekening met een evenwichtige samenstelling van het team van topambtenaren waarin de betrokkene zal terecht komen;

IV.2.3. Ontwikkeling van de topambtenaren •

Niet enkel voor de N en de N-1 wordt een aan de doelgroep aangepast Management Development beleid opgezet, ook voor de managementniveaus eronder. Hierdoor kunnen deze hun competenties voldoende ontplooien met het oog op het opnemen van verantwoordelijkheden op de hoogste managementniveaus;

•

Ook is het aangewezen om zowel voor de N, de N-1, en de managementniveaus eronder een loopbaan- en mobiliteitsbeleid te ontwikkelen; hierbij levert de HRM dienst topambtenaren gerichte ondersteuning d.m.v. instrumenten en advies inzake de planning van de loopbaan en stimuleert ze de mobiliteit van deze groep ambtenaren; de ontwikkeling van de loopbaan blijft evenwel de verantwoordelijkheid van de individuele topambtenaar.


25

IV.2.4. Evaluatie van de topambtenaren en terugkoppeling •

De evaluatie van de N en de N-1 gebeurt aan de hand van het prestatie-akkoord, gebaseerd op informatie afkomstig uit meerdere bronnen (360° evaluatie); hierbij kan men voortbouwen op de ervaringen in het kader van PLOEG;

•

De evaluatiecriteria worden in het prestatie-akkoord vastgelegd, zodat de topambtenaar bij de aanvang ervan duidelijk weet aan de hand van welke criteria hij of zij zal worden geëvalueerd op het einde van het desbetreffende prestatiejaar;

•

De betrokken leidende ambtenaar krijgt feedback over zijn of haar prestatie, en bij onvoldoende prestatie krijgt hij of zij opleidingsmogelijkheden aangeboden; eventuele acties inzake te ondernemen ontwikkeling van competenties neemt men op in een verslag, dat ondertekend wordt door beide partijen;

•

De evaluatie op het einde van de aanstellingsperiode gebeurt op dezelfde wijze maar betreft de volledige periode;

•

Bij slechte prestatie van de topambtenaar wordt de nadruk eerst gelegd op de ontwikkeling van deze topambtenaar, vooraleer de beëindiging van de aanstelling in overweging wordt genomen;

•

Bij een regelmatig wederkerende onvoldoende prestatie van de topambtenaar, bestaat de mogelijkheid om deze uit de Vlaamse overheid te laten afvloeien.

IV.2.5. Beloning van de topambtenaren •

De beloning van de topambtenaar wordt bepaald aan de hand van de zwaarte van de functie, en bevat een prestatiegerelateerde component die uitgekeerd wordt bij een goede prestatie;

•

Bij de realisatie van interdepartementale doelen door middel van samenwerking van de verschillende leidende ambtenaren bestaat de mogelijkheid tot uitreiking van een collectieve beloning voor het desbetreffende managementteam binnen één beleidsdomein;

•

Bij de toekenning van prestatiebeloningen wordt de prestatie van de topambtenaar vergeleken met de prestatie van de overige topambtenaren. Bij de vaststelling van de hoogte van de bonus houdt men bovendien rekening met de moeilijkheidsgraad van de door de overheidsmanager bereikte doelen, dit om het stellen van lage doelstellingen in functie van beloning te vermijden.


26

IV.2.6. Vervolgbenoemingen, ontslag en conflictregeling •

Reeds vóór het aflopen van de aanstelling van de topambtenaar, levert de HRM dienst topambtenaren inspanningen ter planning van de verdere loopbaan en vervolgbenoeming van de topambtenaar;

•

Bij een gebrek aan een vervolgbenoeming komt de ambtenaar gedurende een bepaalde vastgelegde periode in een pool terecht;

•

Tijdens zijn of haar verblijf in deze pool kan hij of zij ingezet worden voor allerlei korte termijn projecten. Indien deze vooraf vastgelegde redelijke termijn verstreken is, bestaat de mogelijkheid om de topambtenaar uit de Vlaamse overheid te laten afvloeien.

•

Er wordt een procedure uitgewerkt om eventuele onenigheid over de geleverde prestaties tussen beide partijen op te lossen;

•

Er wordt een procedure uitgewerkt indien er zich een gebrek aan vertrouwen en een verslechterende relatie tussen beide partijen voordoet.

IV.3. Flankerend beleid van de ondersteunende structuur Een ondersteunende structuur die instaat voor een specifiek beleid dat gevoerd wordt t.a.v. de groep van Vlaamse topambtenaren (N en N-1), evenals de lagere managementniveaus, voegt een meerwaarde toe aan de invoering van een contractmanagementsysteem voor de Vlaamse topambtenaren. De opname van de lagere managementniveaus in een topmanagementgroep, (initieel) zonder de invoering van contracten voor deze ambtenaren kan, zoals reeds gesteld, verantwoord worden door het feit dat deze ambtenaren op deze manier voorbereid worden op een meer mobiele loopbaan, en voldoende competenties verwerven om later succesvol mee te dingen voor de functies van N en N-1. IV.3.1. Taken van de ondersteunende structuur t.a.v. het top- en middenmanagement De ondersteunende structuur voert ten eerste een mobiliteitsbeleid t.a.v. de doelgroep van publieke top- en middenmanagers. Dit gaat gepaard met het ontwikkelen van een beleid dat een cultuurverandering t.a.v. mobiliteit moet teweegbrengen, gezien mobiliteit bij ambtenaren op dit moment nog steeds een negatieve connotatie heeft. Niet alleen de verticale mobiliteit maar ook de horizontale mobiliteit van de topambtenaren en de ambtenaren uit het middenmanagement binnen en tussen (aanverwante) beleidsdomeinen kan door de ondersteunende structuur worden bevorderd. Bovendien kan mobiliteit van de hierboven beschreven doelgroep het ontstaan van een corporate identity binnen de Vlaamse overheid bevorderen. Hierdoor wordt het risico van verkokering van de Vlaamse overheid, gezien het wegvallen van de matrixstructuur en de ontwikkeling van homogene beleidsdomeinen, tegengegaan. Het is ook aangewezen dat de ondersteunende structuur informele activiteiten ter bevordering van de netwerking tussen


27

top- en middenmanagers opstart, gezien dit in de Nederlandse ABD succesvol bleek in het tegengaan van de verkokering. T.a.v. de onderscheiden doelgroep kan de ondersteunende structuur, aansluitend op de idee van de bevordering van de mobiliteit van de topambtenaar tussen departement, IVA en EVA, binnen en tussen beleidsdomeinen, de loopbaan van de (interne) topambtenaar, mee helpen uitstippelen. Dit loopbaanbeleid kan tevens gekoppeld worden met initiatieven ter ontwikkeling van deze doelgroep. Hierop aansluitend kunnen initiatieven opgezet worden inzake het opsporen en ondersteunen van high potentials in de Vlaamse overheid. Een vierde taak van de ondersteunende structuur is het ondersteunen van de voorselectie van de topambtenaren N en N-1. De ondersteunende structuur evalueert zoals reeds gesteld, best niet de topambtenaren. Dit zou namelijk afbreuk kunnen doen aan het ontstaan van een vertrouwensrelatie tussen haar en haar klanten, de topambtenaren. Tot slot kan de ondersteunende structuur good practices verzamelen en nieuwe evoluties opvolgen inzake (inter)nationale personeelsmanagementpraktijken t.a.v. topambtenaren. IV.3.2. Te volgen strategie bij de beleidsopbouw t.a.v. top- en middenmanagement De ondersteunende structuur streeft naar een welomlijnde visie op haar activiteiten, evenals naar de opzet van transparante procedures m.b.t. de hierboven vermelde taken. Ze zal ook waken over de kwaliteit van haar diensten, en ontplooit daarom haar taken stapsgewijs. De ondersteunende structuur neemt m.a.w. best geen nieuwe taken op zich voor de basisactiviteiten op een kwaliteitsvolle manier zijn uitgebouwd. Om dit in te kunnen schatten zal regelmatig het gevoerde beleid t.a.v. de top en het middenkader geëvalueerd worden. Om het draagvlak van de activiteiten t.a.v. de top- en het middenmanagement te vergroten, zal de ondersteunende structuur de leden voldoende informeren en betrekken bij de opbouw en uitwerking ervan.


28

Conclusies en beleidsaanbevelingen t.a.v. de invoering van contracten met leidende ambtenaren in de Vlaamse overheid

Recommend Documents