Contractmanagement: naar een contractualisering van de sturings- en arbeidsrelatie t.a.v. de leidende ambtenaren INHOUDSOPGAVE

Contractmanagement: naar een contractualisering van de sturings- en arbeidsrelatie t.a.v. de leidende ambtenaren

INHOUDSOPGAVE LIJST VAN AFKORTINGEN ............................................................................................ 6 Verenigd Koninkrijk .......................................................................................... 6 Denemarken ....................................................................................................... 7 VOORWOORD .............................................................................................................. 8 INLEIDING ................................................................................................................... 9 1. Algemeen ....................................................................................................... 9 2. Probleemstelling............................................................................................. 9 3. Onderwerp van de tussentijdse publicatie.................................................... 10 4. Het onderzoeksprogramma .......................................................................... 11 4.1. Contractualisering van de sturingsrelatie .............................................. 11 4.2. Contractualisering van de arbeidsrelatie................................................ 13 5. Onderzoeksmethodologie............................................................................. 14 A. CONTRACTMANAGEMENT T.A.V. LEIDENDE AMBTENAREN IN HET VERENIGD KONINKRIJK DEEL 1. DE SENIOR CIVIL SERVICE IN HET VK ........................................................ 16 Inleiding........................................................................................................ 16 I. Ontstaan van de Senior Civil Service .............................................................. 16 II. De SCS Leden.................................................................................................. 17 III. Het HRM beleid t.a.v. de Senior Civil Service............................................... 17 III.1. Algemeen ................................................................................................ 17 III.2. De SCS en het Cabinet Office................................................................. 17 IV. Hervorming van het SCS prestatiemanagementsysteem ................................ 18 V. SCS-competenties als gemeenschappelijk kader ............................................. 20 V.1. Het ‘oude’ competentieraamwerk voor de Senior Civil Service .............. 20 V.2. De hervorming van het SCS competentieraamwerk ................................ 23 V.2.1. Algemeen........................................................................................... 23 V.2.2. De ontwikkeling van het nieuwe competentieraamwerk................... 23 VI. Speciale Programma’s binnen de civil service .............................................. 28 VI.1. Interchange.............................................................................................. 28 VI.2. Public Service Leaders Scheme .............................................................. 28 VI.3. Het Fast Stream programma ................................................................... 30 DEEL 2. CONTRACTEN MET LEIDENDE AMBTENAREN IN HET VERENIGD KONINKRIJK ................................................................................................................................. 33 Inleiding........................................................................................................ 33 I. Contractualisering van de sturingsrelatie: de performance agreements........ 33 I.1. Kenmerken van de contracten.................................................................... 33 I.1.1. Periode van invoering.......................................................................... 33 I.1.2. Reden van invoering............................................................................ 33 I.1.3. Verplicht karakter van de contracten .................................................. 34 I.1.4. Algemeen of ad hoc karakter van de contracten ................................. 34 I.1.5. Wettelijke status van de contracten..................................................... 34 I.2. Relatie van de contracten met andere planningsdocumenten en afspraken34

1

16


I.2.1. Relatie performance agreements en lange termijn planning van de organisatie..................................................................................................... 34 I.2.2. Relatie van het performance agreement en het contract met de (verzelfstandigde) dienst/departement.......................................................... 35 I.2.3. Relatie tussen performance agreements onderling.............................. 35 I.2.4. Relatie tussen performance agreements en afspraken met de burger.. 35 I.3. De beleids- en beheerscyclus ..................................................................... 35 I.3.1. Planning: het verloop van de onderhandelingen over de doelstellingen ...................................................................................................................... 35 I.3.2. Programmering.................................................................................... 35 I.3.3. Rapportering........................................................................................ 44 I.3.4. Evaluatie.............................................................................................. 44 I.3.5. Terugkoppeling ................................................................................... 45 I.4. Ministeriële verantwoordelijkheid ............................................................. 45 II. Contractualisering van de arbeidsrelatie ....................................................... 47 II.1. Arbeidsverhoudingen................................................................................ 47 II.1.1. Verandering van de rechtspositieregeling van de leden van de SCS. 47 II.1.2. Mogelijkheid tot ontslag van topambtenaren..................................... 47 II.1.3. Verschuiving van een publiek- naar een privaatrechtelijke rechtspositie .................................................................................................. 48 II.1.4. Specifieke vormen van belangenverdediging voor de leidende ambtenaren.................................................................................................... 48 II.2. Selectie...................................................................................................... 48 II.2.1. Het competentieprofiel van de leidende ambtenaren......................... 48 II.2.2. Aanwervingskanalen van de nieuwe overheidsmanagers.................. 53 II.2.3. Selectieprocedure en –systemen ........................................................ 53 II.3. Prestatie .................................................................................................... 57 II.3.1. Definiëring van de prestaties van de nieuwe overheidsmanagers ..... 57 II.3.2. Meten, opvolgen en evalueren van prestaties .................................... 58 II.4. Evaluatie ................................................................................................... 58 II.4.1. Evaluatiesystemen.............................................................................. 58 II.4.2. Gevolgen van de evaluatie ................................................................. 58 II.5. Beloning.................................................................................................... 59 II.5.1. Functiewaarderingssysteem voor het bepalen van de weddeschalen 59 II.5.2. Verloning van goede prestaties.......................................................... 67 II.5.3. Financiële opwaardering en marktconforme beloning ...................... 68 II.6. Ontwikkeling ............................................................................................ 69 II.6.1. Vooropleiding van de nieuwe overheidsmanagers ............................ 69 II.6.2. Stimulatie van het lerend vermogen .................................................. 70 II.6.3. Loopbaanverloop van de nieuwe overheidsmanagers ....................... 73 II.6.4. Maatregelen op het vlak van loopbaanmanagement en –begeleiding 74 II.6.5. Loopbaanmogelijkheden voor ‘falende overheidsmanagers’ ............ 75 DEEL 3. DIVERSITEITSBELEID BINNEN DE CIVIL SERVICE VAN HET VERENIGD KONINKRIJK ............................................................................................................. 76 I. De invloed van de Civil Service hervormingen op het gelijke kansenbeleid.... 76 I.1. Algemeen: het gelijke kansenbeleid in het Verenigd Koninkrijk.............. 76 I.2. Modernising Government 1999 en diens invloed op het gelijke kansen beleid ................................................................................................................ 77

2


I.3. De nood aan een verandering in cultuur binnen de Civil Service.............. 79 II. Bevoegde instanties inzake diversiteit en hun taken ....................................... 80 II.1. Actoren: Diversity Unit en Women and Equality Unit ............................ 80 II.2. Taken van de Diversity Unit..................................................................... 80 III. De hervormingsagenda i.v.m. diversiteit ....................................................... 81 III.1. Inhoudelijke bespreking van het diversiteitsbeleid ................................. 81 III.1.1. Sleutelthema: betere business planning............................................ 81 III.1.2. Sleutelthema: A dramatic improvement in diversity........................ 82 III.1.3. Sleutelthema: een meer open Civil Service: Bringing in and bringing on talent ........................................................................................................ 86 III.2. Stuurgetallen voor de Senior Civil Service ............................................. 87 III.2.1. Algemeen.......................................................................................... 87 III.2.2. Bepaling van de stuurgetallen........................................................... 88 III.2.3. Geboekte vooruitgang inzake de stuurgetallen voor de SCS ........... 88 III.2.4. Uitdagende stuurgetallen door departementale verantwoordelijkheid en de nadruk op leiderschap?........................................................................ 90 IV. Het meten van het succes van het diversiteitsbeleid ...................................... 91 IV.1. Verschillende standaarden maar geen centraal monitoringssysteem ...... 91 IV.2. Kwantitatieve en kwalitatieve metingen van het succes van het diversiteitsbeleid............................................................................................... 91 IV.3. De diversiteitssurvey............................................................................... 92 BESLUIT: HET CONTRACTMANAGEMENTSYSTEEM IN HET VERENIGD KONINKRIJK .. 96 1. Opvallende kenmerken van het Britse systeem van contractmanagement....... 96 2. De voor- en nadelen van het prestatiemanagementsysteem ............................ 96 3. Specifieke kenmerken van het diversiteitsbeleid .............................................. 97 B. CONTRACTMANAGEMENT T.A.V. LEIDENDE AMBTENAREN IN DENEMARKEN DEEL 1. CONTRACTMANAGEMENT IN DENEMARKEN................................................ 98 I. De organisatie van de publieke sector in Denemarken.................................... 98 I.1. Algemeen ................................................................................................... 98 I.2. Het centrale overheidsniveau in Denemarken ........................................... 99 I.3. De Deense regering, departementen en agentschappen ............................. 99 I.3.1. Algemeen ............................................................................................ 99 I.3.2. De taakverdeling tussen ministers en departementshoofden............. 100 I.4. De speciale rol van het Finansministeriet of Ministerie van Financiën... 102 II. Prestatiemanagement in Denemarken .......................................................... 104 II.1. Algemeen................................................................................................ 104 II.2. De verschillende prestatiemanagementinstrumenten in Denemarken.... 105 II.2.1. Performance contracts...................................................................... 105 II.2.2. Interne prestatiecontracten ............................................................... 109 II.2.3. Jaarlijkse prestatierapporten............................................................. 109 II.2.4. Controller units ................................................................................ 110 II.2.5. De Deense Quality Award ............................................................... 110 II.3. Andere actoren in het prestatiemanagementproces ............................... 110 II.3.1. Het Deense Parlement...................................................................... 110 II.3.2. De rol van het National Audit Office (NAO) .................................. 111 III. Arbeidsverhoudingen binnen de Deense publieke sector ............................ 111

3

98


III.1. Vakbonden in Denemarken ................................................................... 111 III.2. Verschillende tewerkstellingsregimes in de Deense publieke sector.... 113 III.3. Het oude en nieuwe beloningssysteem binnen de Deense overheid ..... 115 DEEL 2. CONTRACTEN MET LEIDENDE AMBTENAREN IN DENEMARKEN ................. 118 I. Contractualisering van de sturingsrelatie : de Direktørkontrakter ............... 118 I.1. Kenmerken van de contracten.................................................................. 118 I.1.1. Periode van invoering........................................................................ 118 I.1.2. Reden van invoering.......................................................................... 118 I.1.3. Verplicht karakter van de contracten ................................................ 119 I.1.4. Algemeen of ad hoc karakter van de contracten ............................... 121 I.1.5. Wettelijke status van de contracten................................................... 121 I.2. Relatie van de contracten met andere planningsdocumenten en afspraken ........................................................................................................................ 121 I.2.1. Relatie Direktørkontrakt en lange termijn planning van de organisatie .................................................................................................................... 121 I.2.2. Relatie van het Direktørkontrakt en het contract met de (verzelfstandigde) dienst/departement........................................................ 121 I.2.3. Relatie tussen Direktørkontrakter onderling ..................................... 121 I.2.4. Relatie tussen het Direktørkontrakt en afspraken met de burger ...... 122 I.3. De beleids- en beheerscyclus ................................................................... 122 I.3.1. Planning: het verloop van de onderhandelingen over de doelstellingen .................................................................................................................... 122 I.3.2. Programmering.................................................................................. 122 I.3.3. Rapportering...................................................................................... 128 I.3.4. Evaluatie............................................................................................ 128 I.3.5. Terugkoppeling ................................................................................. 131 I.4. Ministeriële verantwoordelijkheid ........................................................... 132 II. Contractualisering van de arbeidsrelatie ..................................................... 133 II.1. Arbeidsverhoudingen.............................................................................. 133 II.1.1. Verandering van de rechtspositieregeling van de Topmanagementgroep ................................................................................ 133 II.1.2. Mogelijkheid tot ontslag van topambtenaren................................... 133 II.1.3. Verschuiving van een publiek- naar een privaatrechtelijke rechtspositie ................................................................................................ 134 II.1.4. Specifieke vormen van belangenverdediging voor de leidende ambtenaren.................................................................................................. 135 II.2. Selectie.................................................................................................... 135 II.2.1. Het competentieprofiel van de leidende ambtenaren....................... 135 II.2.2. Aanwervingskanalen van de nieuwe overheidsmanagers................ 136 II.2.3. Selectieprocedure en –systemen ...................................................... 137 II.3. Prestatie .................................................................................................. 140 II.3.1. Definiëring van de prestaties van de nieuwe overheidsmanagers ... 140 II.3.2. Meten, opvolgen en evalueren van prestaties .................................. 141 II.4. Evaluatie ................................................................................................. 142 II.4.1. Evaluatiesystemen............................................................................ 142 II.4.2. Gevolgen van de evaluatie ............................................................... 142 II.5. Beloning.................................................................................................. 142 II.5.1. Functiewaarderingssysteem voor het bepalen van de weddeschalen142

4


II.5.2. Verloning van goede prestaties........................................................ 145 II.5.3. Financiële opwaardering en marktconforme beloning .................... 149 II.6. Ontwikkeling .......................................................................................... 149 II.6.1. Vooropleiding van de nieuwe overheidsmanagers .......................... 149 II.6.2. Stimulatie van het lerend vermogen ................................................ 149 II.6.3. Loopbaanverloop van de nieuwe overheidsmanagers ..................... 150 II.6.4. Maatregelen op het vlak van loopbaanmanagement en –begeleiding .................................................................................................................... 155 II.6.5. Loopbaanmogelijkheden voor ‘falende overheidsmanagers’ .......... 155 BESLUIT: HET CONTRACTMANAGEMENTSYSTEEM IN DENEMARKEN ...................... 156 1. Opvallende kenmerken van het Deense systeem van contractmanagement .. 156 2. De voor- en nadelen van het prestatiemanagementsysteem .......................... 156 C. ALGEMEEN BESLUIT: EEN VERGELIJKENDE ANALYSE

158

1. ALGEMEEN ......................................................................................................... 158 2. OPVALLENDE ELEMENTEN .................................................................................. 161 LIJST VAN TABELLEN .............................................................................................. 162 Verenigd Koninkrijk ...................................................................................... 162 Denemarken ................................................................................................... 162 LIJST VAN FIGUREN................................................................................................. 163 Verenigd Koninkrijk ...................................................................................... 163 Denemarken ................................................................................................... 163 BIBLIOGRAFIE......................................................................................................... 164 Algemeen ....................................................................................................... 164 Verenigd Koninkrijk ...................................................................................... 164 Denemarken ................................................................................................... 169 BIJLAGEN ............................................................................................................... 173

5


Lijst van afkortingen Verenigd Koninkrijk

CBM

Competency Based Management

CSCMC

Civil Service Corporate Management Command

CMPS

Centre for Management and Policy Studies

CCSU

Council of Civil Service Unions

CO

Cabinet Office

CSC

Civil Service College

CS

Civil Service

FDA

First Division Association

PTR

Progression Target Rate

HPTR

Higher Performance Target Rate

JESP

Job Evaluation for Senior Posts

PS

Permanent Secretary

PDP

Personal Development Plan

PSA

Public Service Agreement

PRP

Personal Responsability Plans

PSLS

Public Service Leaders Scheme

SASC

Senior Appointments Selection Committee

SCS

Senior Civil Service

SSRB

Senior Salaries Review Body

6


Denemarken

AC

Akademikernes Centalorganisation

AH

Agency Head

CFU

Danish Central Federation of State Employees

COII

Statstjenestemændenes Centralorganisation II (The State Public Servant Trade Unions)

NAO

National Audit Office

NPM

New public management

PS

Permanent Secretary

StK

Statsansattes Kartel (The Association of Danish State Employee Organisations)

TOK

Tjenestemændenes of Overenskomstansattes Kartel (The Confederation of Civil Servant and Public Employee Unions)

SCKK

Centre for Development of HRM and Quality

SOC

State Owned Companies

7


Voorwoord Deze tussentijdse publikatie is een onderzoeksverslag van het beleidsgericht onderzoek “(Inter)nationaal vergelijkend onderzoek naar contractmanagement: naar een contractualisering van de sturingsrelatie en de arbeidsrelatie t.a.v. leidende ambtenaren”, en werd gefinancierd door het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap. De tussentijdse publikatie vindt plaats in het licht van de reorganisatie van de Vlaamse overheid en de voortgang van het project “Beter Bestuurlijk Beleid”. De verwachting bestaat immers om uit dit beleidsgericht onderzoek maximale leerpunten voor de Vlaamse overheid te halen. De voornaamste reden van het naar buiten treden met de tussentijdse onderzoeksresultaten is dan ook het op gang brengen van een brede, open discussie in de Vlaamse overheid aangaande dit onderwerp. We willen de leden van de stuurgroep (onder leiding van dhr. Roger van den Troost) bedanken voor hun meewerking aan en ondersteuning van dit onderzoek. Enkele personen willen we speciaal bedanken voor hun bereidwillige hulp en informatieverstrekking, namelijk Mevr. Sylvia Horton van de University of Portsmouth en Mevr. Alison Schofield van de Diversity Unit in het Verenigd Koninkrijk en Mr. Carsten Holm, van de State Employer’s Authority en Prof. Dr. Christensen van de Aarhus Universiteit in Denemarken.

8


Inleiding 1. Algemeen Het onderzoeksproject “(Inter)nationaal vergelijkend onderzoek naar contractmanagement: naar een contractualisering van de sturingsrelatie en de arbeidsrelatie t.a.v. leidende ambtenaren” sluit rechtstreeks aan bij twee recente onderzoeken van het Instituut voor de Overheid, nl.: •

De nieuwe overheidsmanager: dit onderzoek werd uitgevoerd in het kader van de Study Group Personnel Policies van de European Group of Public Administration; het betrof een explorerend onderzoek naar het fenomeen van de nieuwe overheidsmanagers in 9 Europese landen (België, Groot-Brittannië, Finland, Frankrijk, Duitsland, Ierland, Italië, Nederland, Spanje). Meer bepaald werd onderzocht waar de nieuwe overheidsmanagers zich situeren, wat hun profiel is, welk HRM-beleid t.a.v. hen gevoerd wordt, welke de veranderingen zijn inzake verantwoordelijkheid en verantwoording, en hoe de relatie is met de politiek. Dit onderzoek is geresulteerd in een publicatie bij Macmillan1. • Contractmanagement en management van contracten: dit onderzoek werd uitgevoerd in het kader van het Impulsprogramma Humane Wetenschappen van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap; het betrof een internationaal vergelijkend onderzoek naar contracten tussen ministeries en intern of extern verzelfstandigde diensten. Naast een analyse van de contracten zelf werd het contractmanagement gesitueerd binnen het geheel van planningsrelaties, de beleids- en beheerscyclus en de financiële cyclus. In het onderzoek werden vier landen onderzocht (Nederland, UK, Finland en Nieuw-Zeeland) en er werd van hieruit een reflectie gemaakt op de Vlaamse situatie. Dit onderzoek is geresulteerd in een publicatie bij die Keure2.

2. Probleemstelling Dit beleidsgericht onderzoeksproject heeft tot doel het in kaart brengen van de veranderingen die zich nationaal en internationaal voordoen in de sturings- en in de arbeidsrelatie van “de nieuwe overheidsmanager”. De verandering in de sturingsrelatie enerzijds heeft betrekking op een evolutie van de traditionele hiërarchische sturing van de topambtenaar naar een contractuele sturing met afspraken omtrent opdrachten en middelen d.m.v. een prestatie-akkoord. De verandering in de arbeidsrelatie anderzijds wijst op de vervanging van de traditionele statutaire rechtspositie van de topambtenaar door een arbeidscontract. Dit fenomeen van een toenemende contractualisering van arbeids- en sturingsrelatie van de topambtenaar past in een algemene evolutie van de rechtsstaat naar de marktsstaat, waarin economische en markttype waarden en mechanismen juridische 1 Farnham, D. (eds.), New public managers in Europe, Public servants in transition, Macmillan Houndmills, London, 1996, 308 pp. 2 Bouckaert, G. & De Corte, J., Contractmanagement en management van contracten, die Keure, Brugge, 1999, 211 pp.

9


en bureaucratische waarden en mechanismen verdringen3. De assumptie is dat wanneer de interne en externe druk op organisaties en individuen stijgt, dit ook de efficiëntie, effectiviteit en kwaliteit ten goede zal komen. Deze evolutie past tevens in een fundamentele herziening van de relaties tussen politici-ambtenaren-burgers. De idee is dat politici moeten sturen op hoofdlijnen en controleren op resultaten en ambtenaren verantwoordelijk worden voor het operationele management. Het fenomeen van de nieuwe overheidsmanager verspreidt zich aan een verschillend tempo doorheen heel Europa en de OESO-landen. In België kan de constructie van het mandaatsysteem als een eerste stap gezien worden in de richting van deze contractualisering. Zowel nationaal en internationaal kunnen er evenwel verschillen vastgesteld worden in de mate waarin de contractualisering van de sturings- en arbeidsrelatie plaatsvindt en de mate waarin beide fenomenen samengaan.

3. Onderwerp van de tussentijdse publicatie In deze tweede tussentijdse publicatie wordt ten eerste het Angelsaksisch model van de Senior Civil Service (SCS) in het Verenigd Koninkrijk besproken. Vervolgens wordt het contractmanagementsysteem voor leidende ambtenaren in Denemarken beschreven. Zoals de onderstaande figuur toont, nemen deze twee cases verschillende posities in de matrix in. De definitieve publicatie zal tevens de beschrijving van de cases Nederland en Nieuw-Zeeland inzake contractmanagement voor leidende ambtenaren bevatten, die reeds opgenomen werden in een eerste tussentijdse publikatie4.

Contractualisering Sturingsrelatie Laag

Hoog

Contractualisering Laag arbeidsrelatie Hoog

Denemarken Verenigd Koninkrijk

Figuur 1. Contractualisering van de sturings- en arbeidsrelatie in het Verenigd Koninkrijk en Denemarken De bespreking van contractmanagement t.a.v. leidende ambtenaren in beide landen gebeurt in drie delen: een algemeen situerend deel, een bespreking van het contractmanagementsysteem t.a.v. leidende ambtenaren zelf, en een besluit. Voor de 3

Bouckaert, G., Nieuwe politieke cultuur en nieuw overheidsmanagement, in: Maes, R. (red.), Democratie, legitimiteit en nieuwe politieke cultuur, ACCO, Leuven, 1997, p 107-120. 4 Hondeghem, A. & Putseys, L., Contracten met leidende ambtenaren: Cases: De Algemene Bestuursdienst in Nederland & de Chief Executives in Nieuw-Zeeland, Instituut voor de Overheid, 2002.

10


bespreking van het contractmanagementsysteem in het Verenigd Koninkrijk wordt nog een vierde deel toegevoegd, nl. over het vernieuwde diversiteitsbeleid t.a.v. de SCS en de Civil Service. In het algemeen situerend deel over contractmanagement in het Verenigd Koninkrijk wordt meer achtergrondinformatie gegeven over het ontstaan van de SCS en de leden van de SCS. Er wordt ook dieper ingegaan op het gevoerde HRM beleid t.a.v. de leden van de SCS, en het SCS competentieraamwerk. Tot slot worden de speciale programma’s die binnen de Civil Service voor high potentials worden georganiseerd, onder de loep genomen. In het tweede deel wordt enerzijds dieper ingegaan op de contractualisering van de sturingsrelatie, en anderzijds op de contractualisering van de arbeidsrelatie van de topambtenaren (zie infra). In het derde deel wordt zoals reeds gesteld dieper ingegaan op het vernieuwe diversiteitsbeleid van de Civil Service. In het besluit worden de specifieke kenmerken van het contractmanagementsysteem in het Verenigd Koninkrijk, evenals de voor- en nadelen ervan, en de specifieke kenmerken van het gevoerde diversiteitsbeleid nog eens op een rij gezet. In de bespreking van de case Denemarken bestaat het algemeen situerend deel uit informatie over de organisatie van de publieke sector in Denemarken, het Deense prestatiemanagement en de arbeidsverhoudingen. In de bespreking van de toepassing van contractmanagement t.a.v. de Deense topambtenaren wordt, net zoals voor de case Verenigd Koninkrijk, ten eerste dieper ingegaan op de contractualisering van de sturingsrelatie, en ten tweede op de contractualisering van de arbeidsrelatie van topambtenaren, zoals weergegeven in punt 4 (zie infra). In het besluit inzake het contractmanagementsysteem in Denemarken worden de specifieke kenmerken ervan, evenals de verdiensten én valkuilen van het Deense contractmanagementsysteem besproken. Tot slot geeft het algemeen besluit een overzicht van de hoofdelementen van het contractmanagementsysteem t.a.v. de leidende ambtenaren in beide landen weer in de vorm van een vergelijkende tabel. Ook worden de meest opvallende kenmerken inzake contractualisering t.a.v. de topambtenaren in beide systemen gesynthetiseerd.

4. Het onderzoeksprogramma In het onderzoek staan, zoals in de probleemstelling vermeld werd, twee fenomenen en hun onderlinge interactie centraal, nl. de contractualisering van de sturingsrelatie en de contractualisering van de arbeidsrelatie. 4.1. Contractualisering van de sturingsrelatie Naar analogie met het onderzoek over contractmanagement van Bouckaert en De Corte zullen de contracten met individuele managers onderzocht worden op een aantal aspecten:

11


1. Kenmerken van de contracten • • • •

periode en redenen van invoering van de contracten? verplicht karakter van de contracten (met welke managers mag/moet een contract afgesloten worden) ? algemeen of ad hoc karakter van de contracten (bijv. is het contract geïndividualiseerd of bestaat er een raamcontract voor alle managers)? wettelijke status van de contracten (bijv. vrijblijvende opdrachtsbrief versus privaatrechtelijk contract) ? 2. Relatie van de contracten met andere planningsdocumenten en afspraken

• • • •

relatie tussen het managementcontract en de lange termijn planning van de organisatie? relatie tussen het managementcontract en het contract met de (verzelfstandigde) dienst? relatie tussen de managmentcontracten onderling (bijv. mechanismen van coördinatie en integratie)? relatie tussen het managementcontract en de afspraken met de burger? 3. De beleids- en beheerscyclus

• •

• • •

planning: hoe gebeuren de onderhandelingen over de doelstellingen? programmering: welke doelstellingen worden gesteld; wie beslist over de doelstellingen; waarop baseert men zich voor het vaststellen van de doelstellingen; zijn de doelstellingen realistisch en gekwantificeerd; zijn genderdoelstellingen opgenomen in het managementcontract? rapportering: hoe frequent wordt gerapporteerd over de doelstellingen in de contractuele afspraken; aan wie wordt gerapporteerd; is de rapportering adequaat; evaluatie: in welke mate wordt de uitvoering van de contracten geëvalueerd; hoe frequent gebeurt de evaluatie en door wie? terugkoppeling: wat gebeurt er met de resultaten van de evaluatie; wordt men beloond bij goede prestaties en gesanctioneerd indien men de objectieven niet behaalt; zo ja, onder welke vorm? 4. Invloed van de contracten verantwoordelijkheid

• •

op

de

ministeriële

en

ambtelijke

in welke mate heeft contractmanagement de rol en positie van de politieke verantwoordelijken veranderd? wat is de impact van contractmanagement op het concept van ‘ministeriële’ verantwoordelijkheid?

12


4.2. Contractualisering van de arbeidsrelatie Voor dit luik van het onderzoek zal uitgegaan worden van een aangepaste versie van de HRM-cyclus. De HRM-cyclus werd aangepast omdat in dit model van Amerikaanse oorsprong te weinig rekening wordt gehouden met de institutionele kontekst en de Europese tradities op het vlak van arbeidsverhoudingen5.

Arbeidsverhoudingen in de publieke sector Beloning Selectie

Prestatie

Beoordeling Ontwikkeling

Figuur 2. De HRM-cyclus In dit luik zullen volgende aspecten onderzocht worden: 1. Arbeidsverhoudingen •

in welke mate is er een verschuiving van een publiekrechtelijke naar een privaatrechtelijke rechtspositie voor de leidende ambtenaren? • in welke mate heeft de evolutie naar contractmanagement geleid tot specifieke vormen van belangenverdediging voor de leidende ambtenaren? 2. Selectie •

in welke mate veronderstelt contractmanagement een wijziging in het competentieprofiel van de leidende ambtenaren? • welke kanalen worden gebruikt voor de recrutering van de nieuwe overheidsmanagers? • welke selectieprocedure en –systemen worden gebruikt voor de selectie van de nieuwe overheidsmanagers? 3. Prestatie • hoe worden prestaties van de nieuwe overheidsmanagers gedefinieerd? • hoe worden prestaties gemeten, opgevolgd en geëvalueerd? (dit aspect komt uitgebreid aan bod bij 1. Contractualisering van de sturingsrelatie)

5

Brewster, C., European HRM, Reflection of, or challenge to, the American concept?, in: Kirkbridge, P. (Ed.), HRM in Europe, Routledge, 1994, p 56-89.

13


4. Evaluatie •

welke systemen worden gebruikt om de nieuwe overheidsmanagers te evalueren ? • welke gevolgen zijn verbonden aan de evaluatie (bijv. ontslagmogelijkheden, financiële gevolgen, …)? 5. Beloning •

welk systeem van functiewaardering wordt gebruikt voor het bepalen van de weddeschalen? • wat zijn de componenten van het beloningssysteem (bijv. functiegewicht, prestatie, marktwaarde, persoonlijke criteria, …) en hoe verhouden deze componenten zich? • hoe worden goede prestaties verloond? • in welke mate heeft de contractualisering van de arbeidsrelaties geleid tot een financiële opwaardering en meer marktconforme beloning?

6. Ontwikkeling • •

welke vooropleiding hebben de nieuwe overheidsmanagers? hoe wordt het leren(d vermogen) van de nieuwe overheidsmanagers gestimuleerd? • wat is het loopbaanverloop van de nieuwe overheidsmanagers (loopbaanhistoriek, leeftijd bij benoeming, functieduurtijd, graad van mobiliteit,…)? • welke maatregelen worden genomen op het vlak van loopbaanmanagement en -begeleiding (bijv. open versus gesloten loopbaansysteem, rotatiemogelijkheden, terugvalposities, coaching, sabbatical leave, uitwisseling met de privé-sector, …)? • welke zijn de loopbaanmogelijkheden voor ‘falende’ overheidsmanagers (bijv. gouden handdruk, outplacement, …)? Zoals in de HRM-cyclus tot uiting komt, zullen ook de linken tussen deze aspecten onderzocht worden.

5. Onderzoeksmethodologie Bij het internationaal vergelijkend onderzoek van het contractmanagement ten aanzien van leidende ambtenaren was de gebruikte onderzoeksmethodologie voor het Verenigd Koninkrijk de volgende: • • •

een literatuurstudie; de studie van (internet)documenten; het gebruik van informatie voortkomend uit het bezoek van twee federale ambtenaren die voor het Public Management Programme van

14


het Instituut voor de Overheid en de Ecole Solvay de HRM praktijken in de publieke sector van het Verenigd Koninkrijk onderzochten6; • interviews met bevoorrechte getuigen zowel uit de Civil Service als uit de academische wereld in het Verenigd Koninkrijk. Voor de case Denemarken werd een analoge methodologie gebruikt, nl.: • • •

een literatuurstudie; de studie van (internet)documenten; het afnemen van interviews van zowel leden van ministeries als agentschappen, en academici.

6

Boers, K., Public Management Programme: Stagerapport Cabinet Office Verenigd Koninkrijk, Leuven, 2001. Verschueren, I., Public Management Programme: Stagerapport Modernising Public Services group Verenigd Koninkrijk, Leuven, 2001.

15

Contractmanagement ten aanzien van leidende ambtenaren in het Verenigd Koninkrijk

A ONTRACTMANAGEMENT T .A.V. L EIDENDE A.. C CONTRACTMANAGEMENT T.A.V. LEIDENDE A MBTENAREN IIN NH ET V ERE NIGD K ONINKRIJK RE AMBTENAREN HET VER ENIGD KONINKRIJK

Deel 1. De Senior Civil Service in het VK Inleiding In het algemeen situerend deel komt ten eerste het ontstaan van de Senior Civil Service (SCS) en de redenen ter oprichting aan bod. Vervolgens wordt een korte duiding gegeven bij de identiteit van de SCS leden. Ten derde wordt het gevoerde HRM beleid t.a.v. de leden van de SCS en de hierbij betrokken organisatie toegelicht. Ten vierde wordt kort de evolutie inzake het systeem van prestatiemanagement t.a.v. de leden van de SCS besproken, en in de vijfde paragraaf gebeurt hetzelfde voor het competentiemanagementsysteem voor de leden van de SCS. Tot slot wordt nog even stilgestaan bij speciale programma’s die ontwikkeld werden voor de high potentials in de Civil Service. I. ONTSTAAN VAN DE SENIOR CIVIL SERVICE De Senior Civil Service werd opgericht op 1 april 1996. Dit gebeurde vanuit de visie dat de permanente hervormingen die de Civil Service in het Verenigd Koninkrijk ondergaat enkel kunnen doorgevoerd worden door een professionele groep van goed getrainde senior adviseurs en managers die nauw samenwerken met de ministers in zowel de ontwikkeling als de uitvoering van het regeringsbeleid en het management van de dienstverlening. De SCS ontstond dan ook uit de nood aan up-to-date analytische-, management- en leiderschapsvaardigheden. Het dient een coherente corporate resource te zijn die de globale overheid ondersteunt en eveneens een tegengewicht vormt tegen de delegatie van bevoegdheden naar departementen en de creatie van agentschappen. De rol van de SCS is dan ook: 1. Het voorzien in een sterk en samenhangend centraal leiderschap over de departementale grenzen heen; 2. Het duidelijk richting geven aan beleidsvorming en aan de effectieve levering van diensten; 3. Het vertegenwoordigen van het ethos en de hoogste standaarden van de openbare dienst.

16


II. DE SCS LEDEN De SCS bestaat uit ongeveer 3300 senior managers, specialisten en beleidsadviseurs, zijnde de top 1 % binnen de Civil Service. Het gaat om de senior ambtenaren uit de 5 hoogste graden in de departementen én de agentschappen. Departementen en agentschappen kunnen zelf bepalen welke posten worden opgenomen in de SCS, op voorwaarde dat deze posten een minimale score hebben van 7 volgens het functiewaarderingssysteem van de SCS, nl. het Job Evaluation for Senior Posts systeem (JESP). Dit systeem werd speciaal ontwikkeld voor de SCS, en vergelijkt de Senior Civil Service jobs aan de hand van vijf karakteristieken nl. managing people, accountability, inzicht (judgement), influencing én professionele competenties (indien toepasselijk)7. De hoogste ambtenaar binnen de SCS, de Permanent Secretary (PS), wordt benoemd door de eerste minister, en kan als hoogste leidinggevende van het departement de SCS naargelang zijn/haar behoeften structureren mits naleving van het gemeenschappelijk kader. III. HET HRM BELEID T.A.V. DE SENIOR CIVIL SERVICE

III.1. Algemeen De decentralisatie en verzelfstandiging van HRM-bevoegdheden is één van de sleutelkenmerken van de Britse HRM-hervormingen. De decentralisatie op HRMvlak is verregaand, daar er een verschuiving vanuit de centrale departementen (Cabinet Office en Treasury) plaatsvindt naar de overige departementen en naar uitvoerende agentschappen. Binnen de departementen en agentschappen vindt de verzelfstandiging plaats door de bevoegdheid te verschuiven van het centraal management en de stafdiensten naar het lijnmanagement. Voor de SCS echter bestaat nog een centrale sturing van het personeelsmanagement: de competentieprofielen evenals het evaluatie- en het beloningssysteem voor de SCS worden nog centraal ontwikkeld.

III.2. De SCS en het Cabinet Office Voor de SCS bestaat er geen speciaal opgerichte ondersteunende structuur zoals het Bureau Algemene Bestuursdienst in Nederland. Tot 1996 was er sprake van een Senior Open Structure om het HRM voor de topambtenaren te ontwikkelen en te implementeren. Vanaf 1996 werd door de oprichting van de Senior Civil Service Group binnen het Cabinet Office een gerichter HRM opgestart voor de SCS. Sinds 1999 wordt de Senior Civil Service niet meer door deze aparte afdeling in het Cabinet Office gemanaged, maar wordt het HRM voor de SCS opnieuw geïntegreerd in het globale personeelsmanagement. Nu is het Civil Service Corporate Management Command (CSCMC) binnen het Cabinet Office verantwoordelijk voor het centrale 7

Zie ook Deel 2. II.5. Beloning.

17


leiderschap inzake HRM voor de Civil Service en de SCS8. Het CSCMC bestaat uit ongeveer 200 personeelsleden en is onderverdeeld in twee directoraten, het Performance en Change Management Directorate en het Recruitment, Development en Senior Staffing Directorate. De belangrijkste taak van het CSCMC bestaat erin de volgende drie tot vijf jaar de agenda van de Civil Service Reform vorm te geven en deze te realiseren. Het CSCMC voorziet ook in gemeenschappelijke diensten voor departementen en agentschappen zoals het opstellen van statistieken voor de Civil Service, de recrutering van Fast Streamers, pensioenen voor de Civil Service, arbeidsvoorwaarden, beloning en contracten voor SCS leden, loopbaanplanning en jobevaluatietechnieken. IV. HERVORMING VAN HET SCS PRESTATIEMANAGEMENTSYSTEEM In maart 1999 onderlijnde de Modernising Government White Paper, naast de nood aan de herziening van het competentieraamwerk en het beloningssysteem, de nood aan de verandering van het prestatiemanagementsysteem op alle niveaus van de Civil Service. Dit prestatiemanagementsysteem hield in dat na evaluatie de prestatie van de senior ambtenaren werd aangeduid op een puntenschaal die ging van Box 1 (zeer goed) tot Box 5 (onaanvaardbaar). Deze boxmarking werd later vertaald, meestal d.m.v. een apart proces met andere personen dan in de prestatie-evaluatie, in een beloning. Dit systeem werd bekritiseerd omwille van verschillende redenen nl. • • • • •

een gebrek aan transparantie; het onvoldoende tegemoet komen aan een progressieve verhoging van beloning; het onvoldoende belonen van de high performers; het complexe karakter en de hieruit voortvloeiende inconsistente evaluaties in de departementen; het onvoldoende verhelpen van ondermaatse prestatie.

Het op de Modernising Government White Paper volgende rapport van Sir Richard Wilson, toenmalig hoofd van de Home Civil Service, aan de Premier in december 1999 evenals het ondersteunende rapport inzake prestatiemanagement van de Performance Management Group o.l.v. Bichard bevatte gedetailleerde voorstellen inzake de hervorming van het SCS beloningen prestatiemanagementsysteem. De nieuwe regelingen inzake prestatiemanagement zijn bedoeld om het management van de individuele prestatie te verbeteren en een betere link te verkrijgen tussen organisatorisch succes, individuele bijdrage en beloning.

De zes sleutelprincipes van het voorstel inzake het nieuwe prestatiemanagementsysteem van de SCS, die ook terug te vinden zijn in de onderstaande figuur, zijn de volgende:

8

Voor een organogram van het Cabinet Office en de CSCMC zie bijlage 1 en 2.

18


• • • • •

•

Elk individu of team dient zich doelen voorop te stellen waarvoor verantwoording verschuldigd is, deze doelen dienen verbonden te zijn met de outcomes die worden vastgelegd in de business plans van de organisaties; De doelen moeten worden overeengekomen in het begin van het jaar; Elk individu zou in het begin van het jaar moeten weten welke competenties en gedragingen van hem/haar verwacht worden; Individuen en hun lijnmanagers dienen in de loop van het jaar regelmatige gesprekken te hebben om hun vooruitgang te evalueren; Er dient op het einde van het jaar een formeel gesprek te worden gehouden om op basis van de informatie ingewonnen bij klanten en stakeholders, vast te stellen of de overeengekomen doelen bereikt en de vereiste competenties getoond zijn, er dient eveneens een gesprek gehouden te worden dat gericht is op de toekomst en resulteert in een akkoord over loopbaanstappen en elementen waaraan nog gewerkt moet worden; De lijnmanager dient een geschreven evaluatie van de prestatie op te maken, die een expliciete beoordeling bevat van de algemene prestatie nl. voldoende of onvoldoende, een evaluatie van de bijdrage van het individu aan de organisatie, een aanduiding van de blijvende ontwikkeling van het individu samen met de veranderende vereisten van de job en een indicatie van uitzonderlijke prestatie t.o.v. de overeengekomen doelen en competenties.

Figuur 3. Het nieuwe prestatiemanagementproces Het Cabinet Office wil met dit nieuwe prestatiemanagementsysteem een verbeterde persoonlijke doeldefiniëring (verbonden met de organisatiedoelen) van de SCS leden introduceren. Daarnaast streeft men naar het bewerkstelligen van een link tussen ten eerste de nieuwe SCS competenties, vaardigheden en kennis, ten tweede de 19


persoonlijke ontwikkeling d.m.v. een halfjaarlijkse ontwikkelingsevaluatie, en tot slot de resultaten d.m.v. de prestatie-evaluatie en geldelijke beloningen. V. SCS-COMPETENTIES ALS GEMEENSCHAPPELIJK KADER

V.1. Het ‘oude’ competentieraamwerk voor de Senior Civil Service9 Voor het topmanagement impliceerde de doorvoering van de moderniseringsoperatie van de Civil Service de ontwikkeling van een sterkere managementcultuur, met een duidelijke verwoording van vaardigheden en competenties. In 1996 werd dan ook samen met de komst van de SCS10 een competentieraamwerk voor alle SCS leden ingevoerd. De SCS competentieprofielen van dit raamwerk zijn gebaseerd kerncompetenties: • Leiding geven (direction); • Management en communicatie (management and communication); • Persoonlijkheid (personal contribution).

op

3

Elke basiscompetentie is vertaald en geoperationaliseerd in drie criteria: • Leiding geven: leiderschap; strategisch denken en plannen; behalen van resultaten; • Management en communicatie: personeelsmanagement; communicatie; management van financiële en andere middelen; • Persoonlijkheid: persoonlijke effectiviteit; intellect, creativiteit en oordeelsvorming; expertise en professionele competentie.

Leiderschap

•

•

• • •

Een verbintenis tot een • duidelijke visie creëren en verzekeren; Verandering in het nastreven van strategische doelstellingen initiëren en • beheren; Zichtbaar en ontvankelijk zijn en respect verdienen; Inspireren en loyaliteit vertonen; Een sterk presterend •

Strategisch denken en plannen Strategische doel- • stellingen ontwikkelen en beïnvloeden door te anticiperen op toekomstige vragen, opportuniteiten en • beperkingen; Gevoeligheid vertonen voor ministeriële behoeften en bredere • politieke of departementale kwesties; Effectief bijdragen tot het

Behalen van resultaten

Resultaten definiëren door rekening te houden met de behoeften van de klanten en andere stakeholders; Relaties effectief onderhouden met klanten en andere aandeelhouders; Werkprocessen organiseren om op tijd, binnen het budget en tegen afgesproken

9

Dit deel is gebaseerd op de publicatie: Hondeghem, A. & Vandermeulen, F., Perspectieven voor het Human Resources Management in de Vlaamse overheid, Brugge, Die Keure, 2000. 10 en de Fast Streamers zie VI.3.

20


• •

•

team bouwen en ondersteunen; Vastberaden handelen na • de evaluatie van risico’s; Verantwoordelijkheid aanvaarden voor de • acties van het team; De hoge standaarden van integriteit en eerlijkheid • demonstreren die verwacht worden in de openbare dienst. •

Personeelsmanagement

•

•

• •

• • •

• •

Personeel van verschillende achtergronden aanmoedigen om eigen potentieel te ontwikkelen; Duidelijke standaarden en verwachtingen formuleren en communiceren; Effectief delegeren; Goed gebruik maken van de kennis en vaardigheden binnen het team; Regelmatig feedback en erkenning geven; Personeel wijzen op zwakke prestatie; Vertrouwen, goede moraal en teamwork opbouwen; Antwoord geven op de feedback van de staf; Verbintenis tot verandering verzekeren door gepaste personeelsbetrokkenheid.

•

•

•

•

•

•

•

•

strategisch denken van het topmanagementteam; Verbanden zien tussen complexe interdependente factoren; Dagdagelijkse vragen verzoenen met lange termijn objectieven; Strategische doelstellingen vertalen in praktische en haalbare plannen; Beslissingen op tijd nemen, zelfs in onzekere situaties. Communicatie

Effectief onderhandelen en vijandigheid beheersen; Duidelijk en overtuigend zijn op mondeling en schriftelijk vlak; Luisteren naar wat gezegd wordt, en gevoelig zijn voor reacties van anderen; Presentatie& mediavaardigheden vertonen; Die communicatiemethode kiezen die het meest effectieve resultaat verzekert; Comfortabel en effectief zijn in een vertegenwoordingsrol; Een effectief netwerk van contacten opbouwen, onderhouden en gebruiken; Gepaste taalvaardigheden ontwikkelen.

•

•

• •

kwaliteitsstandaarden diensten te leveren; Permanente prestatieverbetering nastreven en anderen aanmoedigen dit ook te doen; Hoogwaardige projectmanagementvaardigheden vertonen; Risico’s evalueren en beheren; Prestaties evalueren en feedback incorporeren in toekomstplannen.

Management van financiële en andere middelen •

•

•

• •

•

•

Waarde voor het geld van de belastingbetaler verzekeren; Bevragen van bestaande praktijken en initiatieven leiden voor nieuw en meer efficiënt gebruik van middelen; Onderhandelen over de middelen om de job uit te voeren, in het licht van bredere prioriteiten; Middelen beheren om prioriteiten te realiseren; Managementinformatie gebruiken om de middelen te evalueren en te controleren; Contracten en relaties met leveranciers effectief beheren; Verbintenis vertonen om IT als een hulpbron te gebruiken.

21


Persoonlijke effectiviteit

•

•

•

•

•

•

• •

Zich snel en flexibel aanpassen aan nieuwe vragen en aan verandering; Eigen tijd goed beheren in functie van concurrerende prioriteiten; Kracht, uithoudingsvermogen en betrouwbaarheid onder hoge druk vertonen; Een kordaat standpunt innemen indien de omstandigheden het vereisen; Bewust zijn van persoonlijke sterkten, zwakten en impact op anderen; Verbintenis met de eigen persoonlijke en professionele ontwikkeling; Objectief advies bieden; Aanvaarde strategieën nastreven.

Intellect, creativiteit en oordeelsvorming •

•

•

•

•

•

Vertrouwd zijn met sleutelkwesties en principes; Een creatieve en constructieve aanpak vertonen voor het oplossen van problemen; Inzichten bieden en originele ideeën genereren met praktische toepassing; Ambigue data en concepten rigoureus analyseren; Vertrouwen vertonen in eigen beoordeling, maar constructief antwoorden t.a.v. alternatieve ideeën; Ideeën, initiatieven en innovatie van anderen aanmoedigen.

Expertise en professionele competentie •

•

•

•

• •

Krediet en invloed verdienen door diepte en breedte van expertise; Verzekeren dat beslissingen gebaseerd zijn op relevante technische expertise; De politieke en overheidsomgeving begrijpen en er effectief in functioneren; Persoonlijke verantwoordelijkheid aanvaarden voor de kwaliteit van het werk; Professionele leiding geven aan anderen; De beste praktijken in andere organisaties zoeken en toepassen.

Tabel 1: Kerncompetenties voor de SCS van 1996-200111 Opvallend bij het analyseren van het competentieraamwerk voor de Senior Civil Service is de sterke analogie met competentieraamwerken voor privé-managers. Dit illustreert de Britse benadering waar het onderscheid tussen publiek en privé management langzaam aan het verdwijnen is. Zo wordt bijvoorbeeld in dit competentieraamwerk weinig aandacht besteed aan politieke competenties. Ook is er een duidelijk verschil in de competentieraamwerken van Nederlandse en Britse topambtenaren. Terwijl de klemtoon in het Verenigd Koninkrijk voornamelijk ligt op efficiëntie, streeft de Nederlandse rijksdienst meer naar bestuurlijke competenties.

11

De schuin gedrukte woorden zijn de criteria die geheel of gedeeltelijk in het herziene SCS competentieraamwerk van 2001 weerhouden werden.

22


V.2. De hervorming van het SCS competentieraamwerk V.2.1. Algemeen In 1999 werd de noodzaak aan een vernieuwd SCS competentieraamwerk uitgesproken in zowel de Modernising Government White Paper als in het Civil Service Reform rapport. Het vernieuwde raamwerk diende een grotere relevantie te hebben voor alle leden van de SCS, evenals de vereiste en noodzakelijke leiderschapsgedragingen te reflecteren voor de realisatie van de Modernising Government en Civil Service Reform agenda’s. Er werd niet gekozen voor een volledig nieuw competentieraamwerk voor de SCS, maar wel voor het doorvoeren van een aanpassing van de Core Competences, en de criteria en taal ervan. De achterliggende reden hiervoor was dat men tegelijkertijd wou signaleren aan de SCS dat deze verandering noodzakelijk was, én een graad van continuïteit met het originele kader wilde behouden. Aangezien vanaf 26 april 2001 de prestatie en beloning van alle leden van de SCS geëvalueerd en bepaald wordt op basis van geleverde resultaten en demonstratie van competenties en vaardigheden, zal het vernieuwd competentieraamwerk een sleutelelement vormen in het algemene prestatiemanagementsysteem voor de SCS. De nieuwe SCS competenties worden dan ook volledig geïntegreerd in de nieuwe beloningen prestatiemanagementregelingen van de SCS die parallel met de ontwikkeling van de nieuwe SCS competenties werden ontwikkeld.

V.2.2. De ontwikkeling van het nieuwe competentieraamwerk De herziening van het competentieraamwerk van de SCS startte in december 1999 en werd uitgevoerd door de Performance and Reward Division van het Cabinet Office. Ter ondersteuning van deze taak werd beroep gedaan op een consultancybureau, nl. Development Partnership, een kleine organisatie gespecialiseerd in de publieke sector en in het bijzonder in de ontwikkeling van competentieraamwerken voor departementen en agentschappen. Dit bureau bestaat uit een groep van ex civil servants. De ontwikkeling van het nieuwe SCS raamwerk bestond uit drie fasen nl. ten eerste de ontwikkeling van het vernieuwde competentieraamwerk, ten tweede het testen van het raamwerk in pilootprojecten en het consulteren van de leden van de SCS, en ten derde de uiteindelijke validatie, promotie en goedkeuring van het nieuwe competentieraamwerk. In februari 2001 werd het definitieve SCS competentieraamwerk gepubliceerd, en departementen en agentschappen hadden tot 1 april om het in de eigen organisatie te introduceren. De reden hiervoor was dat de introductie van dit raamwerk moest samenvallen met de invoering van het nieuwe SCS beloningsen prestatiesysteem12.

12

Horton, S., Hondeghem, A., Farnham, D., HRM competency frameworks in the British Civil Service, In: Competency Management in the Public Sector: European variations on a theme, IOS, 2002, p 51.

23


In fase 1 werd een ontwerp van het nieuwe competentieraamwerk opgemaakt op basis van: •

• •

•

interviews met topmanagers van de SCS om zo hun visie op Modernising Government, evenals hun visie op de leiderschapsrol van de SCS en het gedrag en de competenties die nodig zijn om doeltreffend te zijn in de toekomst, te achterhalen; workshops met personeel onder het niveau van de SCS, om hun verwachtingen te kennen van de leden van de SCS; diepgaande individuele interviews met een representatief deel van de SCS leden om hun loopbaanpad te evalueren, hun sleutelvaardigheden die ze hebben ontwikkeld te identificeren, en hun visie op rolmodelcompetenties en –gedrag te achterhalen. Tevens werd over de noodzakelijke competenties van de SCS gediscussieerd met een groep van participanten in het Civil Service College Northcote programma; de resultaten van groepsessies met HR practitioners.

Er werd tevens grondig onderzoek verricht naar: • •

•

de analyse van de resultaten van de 360° feedback in de SCS, in overleg met het Civil Service College, de competentieraamwerken voor senior ambtenaren uit landen als Nederland, Canada, Australië en Nieuw-Zeeland en van een brede selectie van organisaties uit de brede publieke en de private sector in het Verenigd Koninkrijk, evenals overzee; de ervaring van associates en externe organisaties inzake competenties en hun percepties over de SCS.

Uit deze eerste fase kwamen de volgende resultaten naar voren: 1. Focus: het nieuwe competentieraamwerk dient zich te richten op enkele kritieke competenties waarin de SCS echt een verschil maakt. Tevens bestond er een vraag naar het reduceren van het aantal kerncriteria en het vereenvoudigen van de overblijvende criteria; 2. Gedrag: het raamwerk mag enkel beschrijvingen van observeerbaar gedrag bevatten die benadrukken hoe outcomes dienen te worden bereikt i.p.v. te beschrijven wat er moet worden bereikt; 3. Taal: de competenties dienen in meer heldere, eenvoudige, directe en betekenisvolle taal omschreven te worden. Termen en criteria met een onduidelijke betekenis zoals bv. appropriate en effectively, dienen te worden vermeden; 4. Context: er moet meer ruimte zijn voor het aanpassen en in context plaatsen van criteria aan bepaalde rollen of specialisaties evenals aan accentverschillen tussen departementen en agentschappen. Dit zou ook meer integratie en raakvlakken toelaten met de departementale kaders. Er dient evenwel voor gezorgd te worden dat de kerncriteria een gemeenschappelijke basis voor selectie, prestatiemanagement, promotie en ontwikkeling in het geheel van de SCS vormen;

24


5. Leiderschap: alle geïnterviewden plaatsten dit centraal in het competentieraamwerk als het sleutelelement dat de unieke bijdrage van de SCS weerspiegelt. Dit element is echter net het meest afwezig in de huidige SCS. De nadruk van het nieuwe competentieraamwerk dient eveneens meer op een transformationeel i.p.v. op een transactioneel leiderschap te liggen. Tevens diende er ruimte te zijn voor de inzet van verschillende leiderschapsstijlen: men wenst leiderschapsdiversiteit i.p.v. een uniforme leiderschapsstijl die manifest aanwezig is. 6. De levering van outcomes door mensen: het tweede sleutelthema bestaat erin dat de leden van het SCS naast het gericht zijn op outputs een betere focus dienen te hebben op outcomes. Zowel de produktie als de levering van de outcomes en outputs dient te gebeuren d.m.v. samenwerking met de andere leden van het team, evenals met collega’s in andere onderdelen van het departement of met leden van andere departementen en externe partners; 7. “Ingrediënten van het competentieraamwerk”: alle geïnterviewden suggereerden een reeks sleutel-“ingrediënten” bv. focus op outputs en outcomes, die dienden te worden opgenomen binnen het herziene competentieraamwerk. Na de herziening van het competentieraamwerk en de goedkeuring ervan door de Civil Service Management Board of Permanent Secretaries13 werd in de tweede fase een validatieproces opgestart dat bestond uit ten eerste de individuele consultatie van alle leden van de SCS aan de hand van een online vragenlijst14. Daarnaast zette men workshops op met SCS leden en niet-leden15. Tot slot werden er pilootprojecten opgestart zodat het competentieraamwerk in verschillende toepassingen binnen een representatieve vertegenwoordiging van departementen en agentschappen werd getest16. Uit deze tweede fase volgden nog enkele aanpassingen aan het competentieraamwerk, nl. inzake vormgeving, de verandering van competentiebenamingen, de gedetailleerde herziening van de effectieve en ineffectieve gedragingen zodat de verwijzing naar diversiteit versterkt werd en de opname van uitspraken ter illustratie van effectief gedrag. In de derde fase werd een definitief competentieraamwerk opgesteld, dat door de SCS Management Board werd goedgekeurd. Er waren gedetailleerde regels opgesteld i.v.m. de implementatie van het SCS competentieraamwerk, die grotendeels door departementen en agentschappen gevolgd werden. Deze aanbevelingen hadden betrekking op het versturen van een nieuwsbrief naar alle SCS leden evenals naar de niveaus onder de SCS, de opzet van een website en van een nieuw “corporate image”. Bovendien dienden de SCS leden ook begeleiding inzake het nieuwe competentieraamwerk te krijgen, dat gekaderd werd in trainingen aangaande het nieuwe prestatiemanagement en beloningssysteem. Tot slot diende een benchmarking

13

Voortaan kortweg Management Board. Ongeveer 500 leden van de SCS vulden de online vragenlijst in. 15 Aan deze workshops participeerden meer dan 1000 personeelsleden. Ook werden er speciale workshops opgezet voor vrouwen, mindervaliden en gehandicapten. 16 Het gebruik van de nieuwe competentieraamwerken werd getest in een 360°feedback, testevaluaties en in development centra. 14

25


survey opgezet te worden, gebaseerd op een 360°feedback, om de sterkten en zwakten van de SCS te evalueren t.o.v. de nieuwe competenties17. De aanpak bij de ontwikkeling van het SCS raamwerk is volgens Horton en Farnham aanbevelingswaardig omwille van de volgende redenen. Ten eerste is de ontwikkeling van een competentieraamwerk door een combinatie van ‘in house development’ en externe specialisten aan te raden, omwille van de betere kwaliteit van raamwerken die men hierdoor ontwikkelt. Ten tweede heeft de gevolgde strategie van een transparante en participatorische ontwikkeling van het nieuwe SCS raamwerk, problemen i.v.m. aanvaarding, begrip en opbouw ervan, opgevangen. De top-down en bottom-up aanpak verzekerden bovendien het engagement van het top management, de actieve betrokkenheid van het personeel in de verschillende departementen en op verschillende niveaus, en overdracht van informatie naar alle SCS leden. De pilootstudies testten de toepasbaarheid en gebruiksvriendelijkheid van het nieuwe competentiekader en de workshops en focusgroepen lieten toe dat het personeel hun bedenkingen konden uiten en vaststellen in welke mate hier rekening mee gehouden werd in het eindresultaat. Tot slot werden ook problemen zoals tijdsgebrek voor de implementatie en de nood aan training bij de invoering van het nieuwe competentieraamwerk vermeden, gezien een uitgebreid en systematisch trainings- en ondersteuningsprogramma vanaf 1 april 2002 samen met de invoering van het SCS raamwerk van start ging. Desondanks stellen Horton en Farnham zich toch vragen bij het gebrek aan ten eerste een serieuze evaluatie van de effecten van competency-based management (CBM), en ten tweede de validatie van de beweringen over de voordelen ervan in HRM. Tevens zijn er vragen bij de bijdrage van CBM aan het vervullen van de doelen van de Civil Service en de value for money ervan. Een eerste evaluatie van het nieuwe SCS systeem dient na 1 april 2002 doorgevoerd te worden, maar hoe grondig en objectief dit zal zijn, valt volgens Farnham en Horton nog af te wachten18.

17

Farnham, D., Horton, S., HRM competency frameworks in the British Civil Service, In: Horton, S., Hondeghem, A., Farnham, D., Competency Management in the Public Sector: European variations on a theme, IOS, 2002, p 51. 18 Farnham, D., Horton, S., O.C., pp. 53-54.

26


SENIOR CIVIL SERVICE COMPETENCES IN PRACTICE ‘We always know where we stand and where we are going’ ‘It is essential to have commitment to diversity and inclusive policies’ ‘Intellectual skills are not enough to achieve success, you also need resilience, determination and personal effectiveness’ ‘You need to look beyond the horizon’

Giving purpose and direction

Making a personal impact

‘I always need to have alternative options ready and to have thought ahead so I’m able to use them Thinking strategically

Leadership for results Getting the best from people ‘We need to recognise and celebrate a job well done’ ‘Makes real effort to get to know people and understand what makes them tick’ Learning and improving

‘I value comments, ideas and opinions to improve our work’ ‘Most people have something to teach me and I have a passion to learn’

Focusing on delivery ‘We need a relentless focus on delivering results’ ‘I was not going to walk away until it was sorted out’

Figuur 4. Het nieuwe SCS competentieraamwerk

27


VI. SPECIALE PROGRAMMA’S BINNEN DE CIVIL SERVICE Hier worden kort enkele speciaal voor high potentials binnen de Civil Service ontwikkelde programma’s besproken.

VI.1. Interchange Interchange is een initiatief van de overheid dat de uitwisseling van mensen en goede praktijken tussen de Civil Service en andere sectoren bevordert en aanmoedigt. Dit heeft als doel de Civil Service meer ontvankelijk te maken voor noden van klanten en ontwikkelingen buiten de overheid. Elk departement heeft een Interchange programma. Elke organisatie van overal in het Verenigd Koninkrijk kan deelnemen. Er zijn verschillende types van uitwisseling mogelijk nl.: • Secondments: uitwisselingen met een duur tussen drie maanden en drie jaar, zonder dat de werknemersstatus beïnvloed wordt; • Attachments: korte termijnprojecten en studies van minder dan drie maanden; • Twinning: ontmoetingen tussen twee mensen uit verschillende organisaties maar van hetzelfde niveau om van elkaar te leren en elkaar te ondersteunen; • Shadowing: het volgen van iemand gedurende een dag of week bij het uitvoeren van zijn of haar taak; • Mentoring: ontwikkelen van een junior personeelslid door middel van regelmatige contacten met en feedback van een senior personeelslid; • Non-executive opportunities: handelen als een non-executive director of in een adviesrol in comités, gezamenlijke projectteams of subsidiary boards; • Gezamenlijke training: seminaries en langere trainingsprogramma met participanten van andere organisaties; • Contact- of discussiegroepen: speciale groepen die regelmatig bijeenkomen om gezamenlijke belangen te bespreken.

VI.2. Public Service Leaders Scheme Het Public Service Leaders Scheme (PSLS) werd ontwikkeld voor toekomstige leidende ambtenaren, meer specifiek voor publieke managers die verwachten om binnen de vijf jaar naar senior leiderschapsposities te promoveren19. Het PSLS werd dus ontwikkeld om de vaardigheden en competenties van ambtenaren met management en leiderschap binnen hun eigen organisatie verder te ontwikkelen. De doelen ervan zijn: 19

Het is een gezamenlijk initiatief van de Civil Service (vertegenwoordigd door het Cabinet Office, het Ministry of Defence, het Department of the Environment and Transport and Regions, het Department of Health, het Department for Education and Employment), en de Local Authorities (vertegenwoordigd door het Improvement and Development Agency), de NHS en de politie (vertegenwoordigd door het Association of Chief Police Officers).

28


• • •

een beter begrip van verbanden, culturen en praktijken in de openbare sector; een beter zicht op de nodige vaardigheden en ervaring voor senior leiderschapsposities, evenals op nieuwe strategieën om complexe problemen binnen de organisatie op te lossen; een verhoogd vertrouwen en kennis door het werken met collega’s en klanten/gebruikers van andere publieke organisaties.

Doordat het programma openstaat voor managers met leiderschapspotentieel uit alle overheidssectoren, geeft het de mogelijkheid om over de verschillende sectoren heen ervaring op te doen en nieuwe persoonlijke netwerken op te bouwen. Daarom voorziet het PSLS in een combinatie van ontwikkeling van persoonlijke vaardigheden en actieve ondersteuning in de opbouw van netwerken.

Leiderschapsvaardigheden worden ontwikkeld door: • • •

•

Action learning; Vaardighedenworkshops Presentaties en workshops over de publieke sector en over onderwerpen inzake leiderschap Mentoring

Figuur 5. Public Service Leaders Scheme Netwerken tussen de sectoren worden ontwikkeld door: • Teams bestaande uit leden van verschillende sectoren die samenwerken in learning sets, workshops en als peer support t.o.v. elkaar functioneren; • Korte en lange termijn secondments; • Sponsororganisaties die secondees toegewezen krijgen van andere organisaties in de publieke sector. De kandidaat moet een aanvraag indienen, en dient deze te motiveren. Individuele kandidaten dienen de steun te hebben van hun eigen werkgever, en van de sector waartoe hun organisatie behoort. De kandidaat moet voldoen aan bepaalde basiscriteria. Elke organisatie en elke sector kan deze verder bepalen, evenals de wijze waarop deze zullen ingeschat en geëvalueerd worden. Het PSLS ziet erop toe dat de lokale processen equivalent zijn met elkaar, en dat ze op een transparante en eerlijke manier worden toegepast. De criteria waaraan de kandidaten moeten voldoen zijn ten eerste gericht op hun

29


verantwoordelijkheden in hun huidige of vorige positie. Men moet m.a.w. behoren tot het lijnmanagement, bijdragen aan de planning van de dienstverlening in de eigen organisatie, en leiderschap uitoefenen. Daarnaast moet hun leerstijl gericht zijn op zelfsturing en action learning, dient men intermenselijke en netwerkvaardigheden te bezitten evenals een verbintenis aan te gaan tot persoonlijke en organisatorische ontwikkeling; én moet men gemotiveerd zijn om te slagen. Tot slot dienen de kandidaten de volgende persoonlijke ontwikkelingsdoelen te hebben: praktijkleren, het verbeteren van de openbare dienst d.m.v. het werken met betere partnerschappen, en het ambiëren van een meer verantwoordelijke leiderschapspositie binnen de organisatie. De organisaties dienen op hun beurt de kandidaat te ondersteunen inzake zelfevaluaties, die onderbouwd zijn door recente prestatie-evaluaties en ontwikkelingsplannen. De organisatie dient toegewijd te zijn aan de ontwikkeling van hun kandidaat, en zal deelname aan leernetwerken, projecten en secondments toelaten. De participanten dienen daarnaast de mogelijkheid te krijgen om de kennis, vaardigheden en netwerken van de gastorganisatie te gebruiken zodat dit kan leiden tot verbeteringen van de diensten in hun eigen organisaties. Tevens dienen de deelnemende organisaties de participanten mogelijkheden te bieden binnen de organisatie bv. inzake het bijwonen van de uitvoering van bepaalde taken of het definiëren van projecten. Tot slot zal de organisatie een bijdrage moeten leveren aan een voortdurende formele en informele evaluatie van het PSPL, zodat de effectiviteit ervan kan verbeterd worden. De kandidaat krijgt een Personal Learning Contract. Dit is een akkoord tussen de PSLS, de participant en de werkgever. Het bevat ten eerste de doelstellingen en acties van elke partij en de afstudeervoorwaarden. Het contract voorziet in een regelmatige opvolging en evaluatie van de vooruitgang van de kandidaat. Daarnaast specificeert het de locatie, de duur en het type van de organisatie voor de afgesproken secondments, de interesse in een door de PSLS voorziene mentor, en verbintenissen die de werkgever kan maken na het afstuderen van de kandidaat. Ondermaatse prestatie kan tot de beëindiging van het akkoord leiden.

VI.3. Het Fast Stream programma Het Fast Stream programma is een trainingen ontwikkelingsprogramma van de Civil Service dat voornamelijk gericht is op getalenteerde afgestudeerden20. Dit programma wordt centraal georganiseerd door het Cabinet Office. Kandidaten voor dit programma worden geselecteerd op basis van hun kennis en vaardigheden. Eénmaal geselecteerd krijgt men een “op maat gemaakt” individueel trainingsprogramma. De Fast Streamers worden binnen kleine teams tewerkgesteld op verschillende plaatsen in de overheid. Om de 12-18 maanden wisselt men naar een steeds meer eisende job. Men kan ook voor een korte periode “geseconded” worden naar de 20

Daarnaast kunnen ambtenaren binnen de Civil Service die voorgedragen worden door hun departement, kandideren voor de Fast Stream a.h.v. een apart intern programma. Dit kent slechts een gematigd succes.

30


Europese Unie of een andere externe organisatie zoals een vrijwilligersorganisatie of een bedrijf. Hierdoor kan de Fast Streamer een reeks vaardigheden ontwikkelen of kennis opdoen over belangrijke onderdelen die deel uitmaken van de departementale opdracht. Sommige departementen stellen een mentor aan, die de Fast Streamer begeleidt. Het is ook mogelijk dat de beginnende Fast Streamer door een andere, meer ervaren Fast Streamer begeleid wordt. De praktische training wordt gecombineerd met enkele cursussen en met perioden van zelfstudie. De Fast Streamer krijgt ongeveer 15 trainingsdagen per jaar, inclusief een reeks van basislessen die de structuur en de werking van de Civil Service toelichten. Men krijgt regelmatig feedback over de prestaties en de gemaakte vooruitgang. Binnen de drie à vier jaar kan de Fast Streamer wedijveren om en promoveren naar een meer senior positie in het middenmanagement. Er bestaan vijf verschillende Fast Stream onderdelen, met elk een aangepast programma, nl. 21 : • De General Fast Stream: met hierin de keuze tussen de Home Civil Service, de Diplomatic Service, de European Fast Stream, de Science and Engineering Fast Stream, Security Service, Clerks for the House Of commons/House of Lords, en Legal Officers voor Europa; • Inland Revenu; • Economists; • Statisticians; • Government Communications Headquarters. Voor het Fast Stream programma wordt op vele wijzen publiciteit gemaakt bv. op jobbeurzen, in kranten, op internet, in brochures, op seminaries en door carrièreinformatiediensten van universiteiten enz. Kandidaten voor het Fast Stream programma worden gevraagd eerst een Self Selection Questionnaire in te vullen. Aan de hand van de uitslag hierop kan de kandidaat zijn geschiktheid voor het Fast Stream programma inschatten. Na het invullen van het kandidaatsformulier door de kandidaat en het onderzoek van de kandidaturen door de Civil Service Selection Board volgt de eigenlijke selectie22. Deze bestaat uit twee onderdelen: de Qualifying Test en een assessment. De ééndaagse schriftelijke Qualifying Test wordt lokaal georganiseerd en bestaat uit een reeks objectieve testen inzake begaafdheid en een vragenlijst23. Het tweedaagse Assessment Centre bestaat uit een reeks geschreven oefeningen, groepsoefeningen en –interviews24. Hierbij beoordelen de assessoren telkens een aantal vaardigheden. Voor het General Fast Stream onderdeel werd een nieuw Fast Stream profiel ontwikkeld. 21

Op http://www.faststream.gov.uk/. De selecties worden uitgevoerd door de Civil Service Selection Board, een private organisatie die na het aflopen van het huidige contract misschien opnieuw zal gaan deel uitmaken van de Civil Service. 23 De kandidaten weten op voorhand wat deze test inhoudt, men kan namelijk een informatiepakket aanvragen waar voorbeelden en oefeningen in opgenomen zijn. Op deze test slaagt 15 à 20% van de kandidaten. 24 Voor bepaalde kandidaten, nl. voor degenen die kandideren voor de Diplomatic Service en de Clerkships in het Parlement, bestaat er nog een derde selectieronde. 22

31


De opgenomen competenties zijn: interpersoonlijke vaardigheden, overtuigingskracht, probleemoplossingvermogen, innovatief vermogen, veerkracht, gedrevenheid, aanpassingsvermogen en betrokkenheid. Daar de kandidaten individueel worden beoordeeld t.o.v. de gevraagde vaardigheden, is het mogelijk dat de slaagpercentages op deze assessments variëren25. De niet-geslaagde kandidaten krijgen feedback over de tekortkomingen en redenen hiervan. De kandidaat moet op beide testen slagen om tot de Fast Stream te kunnen toetreden. De beoordeling van de kandidaten gebeurt tevens in functie van het Fast Stream onderdeel. Bij een onvoldoende voor de Fast Stream maar mits een goede score is het mogelijk dat de kandidaat ook onmiddellijk benoemd kan worden in een gewone functie in de Civil Service. Het selectiesysteem is een duur systeem, maar oefent, ondanks het klein aantal beschikbare plaatsen wel een enorme aantrekkingskracht uit op getalenteerde jongeren, wat het aanzien van de Civil Service in haar totaliteit vergroot26.

25

Op dit onderdeel slaagt gemiddeld 20 à 25 % van de kandidaten. In 2001 werden voor 512 vacatures 421 kandidaten van de 11 777 geselecteerd. Cabinet Office, Fast Stream Recruitment Report 2001-2002, London, Cabinet Office, 2002, p. 7. Per succesvolle kandidaat bedraagt de kosten van een assessment ongeveer 20 000£.

26

32


Deel 2. Contracten met leidende ambtenaren in het Verenigd Koninkrijk Inleiding In dit deel wordt het contractmanagementsysteem t.a.v. de leden van de Senior Civil Service behandeld. Gelijkaardig als in de case Denemarken, spreken we dan zowel over de departementshoofden als de topambtenaren binnen de agentschappen van de Civil Service in het Verenigd Koninkrijk. I. CONTRACTUALISERING VAN DE STURINGSRELATIE: DE PERFORMANCE AGREEMENTS

I.1. Kenmerken van de contracten I.1.1. Periode van invoering Het prestatiemanagementsysteem voor de SCS werd als gevolg van de publicatie van de Modernising Government White Paper in maart 1999 herzien. Op 26 april 2001 ging het, ondersteund door een trainingsprogramma, van start. Een nieuw element in het herziene prestatiemanagementproces was de invoering van “performance agreements”, die afgesloten worden tussen het lid van de SCS en zijn of haar lijnmanager27.

I.1.2. Reden van invoering De nieuwe regeling inzake prestatiemanagement voor de SCS leden is bedoeld om het management van de individuele prestatie te verbeteren en een betere link te verkrijgen tussen organisatorisch succes, individuele bijdrage en beloning. “ We want performance management which underpins the change in culture; confronts poor performance; gives fair rewards for decent performances; rewards outstanding achievement by individuals and teams; and creates a climate in which people want to give of their best and strive for continuous improvement”28. De gebreken van het bestaande prestatiemanagementsysteem, die deels uit de bovenstaande beschrijving af te leiden zijn, waren tevens een motivatie voor het doorvoeren van deze hervorming.

27

De ‘voorlopers’ hiervan waren personal responsibility plans, die de hoofdverantwoordelijkheden van de SCS leden bevatten, en te bereiken jaarlijkse doelen. 28 Cabinet Office, Project to reform the SCS performance management and pay system, Londen, Cabinet Office, 2000, p. 1.

33


I.1.3. Verplicht karakter van de contracten Het gebruik van performance agreements is sinds 2001 verplicht voor alle leden van de SCS.

I.1.4. Algemeen of ad hoc karakter van de contracten De performance agreements dienen opgesteld te worden volgens het modelcontract bepaald door het Cabinet Office, maar kunnen qua inhoud en structuur worden aangepast aan de noden van elk departement of agentschap.

I.1.5. Wettelijke status van de contracten De performance agreements zijn niet wettelijk verplicht, maar werden via een regeling van de regering door het Cabinet Office ingevoerd.

I.2. Relatie van de contracten met andere planningsdocumenten en afspraken I.2.1. Relatie performance agreements en lange termijn planning van de organisatie De performance agreements van de individuele leden van de SCS zijn verbonden met de langetermijnplanning in de overheid van het Verenigd Koninkrijk, d.m.v. het business planning proces. Dit heeft als doel het in een coherent proces verzekeren van de synchronisatie van de ministeriële doelen met de business plans van de departementen. De jaarlijkse departementale business plans dienen gekoppeld te worden aan de public service agreements (PSA’s) 29, die opgemaakt worden voor een termijn van drie jaar30. De business plans dienen op hun beurt te leiden tot de opmaak van unit plans en tot de doorwerking van de in deze plannen opgenomen doelen tot op individueel niveau in de Personal Responsability Plans (PRP) van managers of performance agreements voor de leden van de SCS. De bedoeling is dat ieder individu in de organisatie een duidelijk zicht heeft op zijn of haar taken, en de manier waarop deze bijdragen tot de realisatie van de taken van de organisatie31.

29

PSA’s zijn overeenkomsten tussen de departementen aan de ene kant en de Treasury aan de andere kant en zorgen voor het vastleggen van de departementale doelstellingen in overeenkomsten voor een periode van drie jaar. PSA’s zijn van toepassing op alle departementen en agencies en stellen de doelen van de regering voorop voor deze legislatuur en later. Bouckaert, G., Hoet, D. & Ulens, W., Prestatiemeetsystemen in de overheid: een internationale vergelijking, Brugge: Die Keure, 2000, p. 35. 30 De Premier en het kabinet bepalen de strategische doelen van de regering. PSA’s zetten de doelen uiteen voor elk departement, waartegen het succes van de departementale acties zal worden gemeten. 31 Voor meer informatie over het business planning proces zie ook Deel 3. Diversiteitsbeleid binnen de Civil Service van het Verenigd Koninkrijk.

34


I.2.2. Relatie van het performance agreement en het contract met de (verzelfstandigde) dienst/departement Zoals hierboven reeds gesteld, worden de performance agreements van de leden van de SCS gekoppeld aan de PSA’s. Er bestaan ook contracten tussen de ministeries en de agentschappen, waarin de doelstellingen en middelen worden vastgelegd (framework documents), die nu ook d.m.v. de performance agreements kunnen worden doorgetrokken naar de individuele manager. I.2.3. Relatie tussen performance agreements onderling Er werden geen interdepartementale coördinatiemechanismen voor de performance agreements van de leden van de SCS in het leven geroepen. Binnen het departement is er wel een mogelijkheid tot coördinatie van de performance agreements op het niveau van de lijnmanager.

I.2.4. Relatie tussen performance agreements en afspraken met de burger Deze relatie tussen de SCS performance agreements en afspraken met de burger is mogelijk door het voorzien van de koppeling van het PSA van het departement met het performance agreement van het SCS lid. Tevens is in de richtlijnen voor SCS leden ter opstelling van doelen voor het performance agreement opgenomen dat men moet rekening houden met het effect van een vooropgesteld doel op de klant en/of burger.

I.3. De beleids- en beheerscyclus I.3.1. Planning: het verloop van de onderhandelingen over de doelstellingen De opmaak van het performance agreement tussen het lid van de SCS en zijn/haar lijnmanager gebeurt in het begin van het jaar (april-mei). Het ondergeschikte SCS lid neemt het initiatief hiertoe en onderhandelt de inhoud ervan met zijn/haar directe overste.

I.3.2. Programmering a. Gestelde doelstellingen Het performance agreement dient vijf tot zeven doelen te bevatten, die uiteenvallen in ‘organisatorische’ doelen en ‘ontwikkelingsdoelen’. De meerderheid van de in dit akkoord opgenomen doelen dienen gebaseerd te zijn op de departementale unit en/of business plannen, of indien mogelijk, op het PSA van het departement. Eén van deze vijf of zes ‘organisatorische’ doelen dient zich te richten op het thema diversiteit, of

35


op een breder managementprobleem met een sterk en expliciet diversiteitselement32. Naast deze organisatorische doelen dient het akkoord één of twee ‘ontwikkelingsdoelen’ inzake gedurende dat jaar te ontwikkelen competenties, vaardigheden en kennis op te nemen, noodzakelijk voor het bereiken van de afgesproken organisatorische doelen33. Indien mogelijk dienen de maatregelen in het performance agreement de toegevoegde waarde van de bijdrage van het individu te identificeren en dienen de doelen ondersteund te worden door een mix van zowel kwantitatieve als kwalitatieve maatregelen. De doelen van de eenheid dienen daarvoor niet overgenomen te worden. Dit om te verzekeren dat de eigen bijdrage van het individu tot de organisatie erkend kan worden. Tevens kan, als hulpmiddel voor het vaststellen van het prestatieniveau op het einde van het jaar en het toekennen van eventuele bonussen aan het SCS lid, de relatieve prioriteit van de doelen overeengekomen worden. b. Actoren inzake besluitname over de doelstellingen De betrokken actoren inzake de besluitname van de in het performance agreement op te nemen doelen zijn het SCS lid en zijn of haar lijnmanager. c. Basis voor het vaststellen van de doelstellingen De basis voor het vaststellen van de doelstellingen van het performance agreement zijn de departementale business en/of unit plans en het competentieraamwerk, waar de te ontwikkelen competenties van het SCS lid evenals de kennis en vaardigheden noodzakelijk voor het bereiken van de in het performance agreement opgenomen doelen, weergegeven worden. d. Realistisch en gekwantificeerd karakter van de doelstellingen Voor het vastleggen van de doelen dient de senior manager rekening te houden met het feit dat elk doel SMART ofwel Specific, Measurable, Agreed, Realistic en Timerelated moet zijn. Bovendien stellen richtlijnen voor de SCS leden expliciet dat men zelf aandacht moet hebben voor het realistisch houden van de in de performance agreements opgenomen doelen.

32

Voor meer informatie hierover zie Deel 3. Diversiteitsbeleid binnen de Civil Service van het Verenigd Koninkrijk. 33 De organisatorische doelen vastgelegd in het begin van het jaar, de resultaten van de halfjaarlijkse ontwikkelingsevaluatie en van de prestatie-evaluatie op het einde van het jaar zullen opgetekend worden in één enkel document.

36


37


38


39


40


41


42


43


e. Genderdoelstellingen en het managementcontract Ten gevolge van het in 1999 opgestarte project “Diversity in the Civil Service” dat het verhogen van de aanwezigheid van vrouwen, allochtonen en mindervaliden evenals een cultuurverandering inzake diversiteit in de SCS vooropstelt, dient minstens één doel inzake diversiteit opgenomen te worden in de performance agreements van de leden van de SCS. Dit is ook zo bepaald in het modelformulier van het performance agreement voor SCS leden (Sectie C)34.

I.3.3. Rapportering a. Rapporteringsfrequentie over (het halen van) de doelstellingen Halfjaarlijks (rond september-oktober) dient het SCS lid aan zijn of haar lijnmanager te rapporteren over de vooruitgang inzake de in het performance agreement opgenomen doelen. Op dit overlegmoment kunnen veranderde omstandigheden die invloed zullen hebben op de realisatie van het performance agreement besproken worden, evenals te ondernemen acties bij onvoldoende geboekte vooruitgang van het SCS lid. Deze afspraken worden opgetekend in het performance agreement (Sectie D). Tevens dient er jaarlijks een eindevaluatiegesprek tussen beide partijen plaats te vinden. Naast deze beide formele rapporteringsmomenten dient het SCS lid tijdens het jaar tevens regelmatig feedback te krijgen over zijn of haar prestatie. b. Rapporteringsinstantie De rapporteringsinstantie is, zowel bij de halfjaarlijkse als jaarlijkse evaluatie, de lijnmanager van het SCS lid.

I.3.4. Evaluatie a. Evaluatie van de uitvoering van de contracten Op het jaarlijkse eindevaluatiegesprek tussen het SCS lid en zijn of haar lijnmanager wordt de prestatie van de senior manager van het afgelopen jaar inzake het behalen van de afgesproken doelen, en de ontwikkeling en demonstratie van competenties, kennis en vaardigheden geëvalueerd aan de hand van het performance agreement. Dit gesprek tussen de lijnmanager en de senior manager dient te verlopen op basis van door beide partijen aangebracht bewijsmateriaal. De senior manager dient bovendien een zelfevaluatie op te maken, die ook besproken wordt op deze vergadering, en die tevens in het performance agreement wordt opgenomen (sectie E).

34

Voor meer informatie hierover zie Deel 3. Diversiteitsbeleid binnen de Civil Service van het Verenigd Koninkrijk.

44


b. Evaluatie van de prestatie van de topambtenaar In het eindevaluatiegesprek dient eerst bepaald te worden of de prestatie van de senior manager voldoende of onvoldoende was. Dan dient de prestatie van de senior manager bekeken te worden in relatie tot de in het performance agreement opgenomen sleuteldoelen van de gerealiseerde business doelen, de gedemonstreerde en ontwikkelde competenties, en de effectief ontwikkelde en gebruikte kennis en vaardigheden. Na deze vergadering stelt de lijnmanager van de SCS een “verhalend rapport” op van de discussie evenals van het geleverde ondersteunende bewijs. Dit rapport vormt een sleutelelement van het te leveren bewijs inzake prestatie van de senior ambtenaar voor de SCS Pay Committee Meeting35. Indien het volledige performance agreement door de lijnmanager werd ingevuld, dient het SCS lid bij akkoord dit te ondertekenen. Indien het SCS lid niet akkoord is met één of ander aspect in het rapport, dient zijn of haar commentaar apart bij het performance agreement te worden opgenomen.

I.3.5. Terugkoppeling De volgende stap in de evaluatieprocedure is dat de lijnmanager een aanbeveling doet aangaande de beloningstranche en een bonus waarop het SCS lid gezien zijn of haar geleverde prestatie al dan niet recht heeft36. De resultaten van de evaluatie zullen m.a.w. aanvankelijk voornamelijk een invloed hebben op de beloning van het SCS lid. Bij continue slechte prestatie dienen vooreerst ontwikkelingsinitiatieven genomen te worden, daarna kunnen ook overplaatsing of outplacement in overweging genomen worden.

I.4. Ministeriële verantwoordelijkheid De principes van ministeriële verantwoordelijkheid en de anonimiteit van de topambtenaren werden ondermijnd door de groei van de overheid in het Verenigd Koninkrijk omtrent de jaren 60. De minister werd toen in principe verantwoordelijk t.a.v. het Parlement voor de daden van zijn of haar ambtenaren, maar diende enkel ontslag te nemen op gronden van morele schuld en niet voor de fouten van de ambtenaren. In de jaren 70 en 80 zorgde meer openheid in de overheid voor het bijna volledig verdwijnen van de anonimiteit van de ambtenaren, die steeds meer bij naam genoemd werden, en voor commissies verschenen in het Huis van Volksvertegenwoordigers37. Beide principes kwamen nog sterker onder druk te staan door verschillende schandalen tijdens de legislatuur van de laatste Conservatieve regering. Vooral de creatie van de Next Steps Agencies vertroebelden de lijnen van verantwoordelijkheid, doordat agentschapshoofden de verantwoordelijkheid gingen opnemen voor het management binnen hun organisatie. De regering en het hoofd van 35

Er vindt dus geen box marking meer plaats, zoals in het vorige prestatiemanagementsysteem. Zie ook II.5. Beloning. 37 Farnham, D. (eds.), New public managers in Europe: public servants in transition, Macmillan Houndmills, 1996, pp. 109-110. 36

45


de Civil Service argumenteerden dat het Next Steps Programme het principe van ministeriële verantwoordelijkheid niet beïnvloedde en er een duidelijk onderscheid bestond tussen ’responsibility, which can be delegated, and accountability which remains firmly with the minister’. Anderen argumenteerden dat de creatie van de agentschappen die quasi-contractuele relaties met de overheidsdepartementen hadden, verantwoordelijkheid en accountability vertroebelden, en dat de situatie vereiste dat een formele contractuele relatie werd geïdentificeerd die beide elementen vastlegde. Ten gevolge van deze ontwikkelingen werd de verantwoordelijkheid en accountability van de ministers tegen de achtergrond van de Next Steps Agencies onderzocht door een Select Committee in het Huis van Volksvertegenwoordigers. Twee aanbevelingen van het hieruit voortvloeiende rapport vroegen voor een herevaluatie van de respectievelijke rollen van ministers en agentschapshoofden, en meer bepaald het beter omschrijven van hun respectievelijke rollen in de framework documents. Hiertoe nam de regering echter geen verdere actie. De vrees bestaat dan ook dat doordat de ministers afstand nemen van de agentschappen, het verband tussen verantwoordelijkheid en accountability verzwakt. Dit heeft alleszins tot gevolg dat het de senior ambtenaren zijn die ontslag moeten nemen voor fouten in de agentschappen, en niet de ministers38. De onduidelijkheid rond verantwoordelijkheid en accountability weegt dus het zwaarst door voor de nieuwe managers van de agentschappen. Deze managers zijn, hoewel ze verantwoording moeten afleggen aan de minister, die op zijn of haar beurt verantwoordelijk is voor hun activiteiten, toch direct aansprakelijk t.a.v. het Huis van Volksvertegenwoordigers en diens comité’s. Het ontslag van Derek Lewis als hoofd van de Prison Service illustreren bv. de moeilijkheden bij het onderscheiden van beleid en management. Wat de eerste interpreteerde als beleid, interpreteerde de minister als dagelijks management. Andere schandalen waarbij agentschapshoofden verwijderd werden, zetten bovendien onsuccesvolle externe benoemingen in het daglicht39. De vraag is welke invloed de performance agreements in de toekomst zullen hebben op concepten als de ministeriële verantwoordelijkheid. Het is evenwel te vroeg om hier al een antwoord op te geven vermits de performance agreements pas zijn ingevoerd.

38

Dargie, C. & Locke, R., The British Senior Civil Service, In: Page, E. & Wright, V., Bureaucratic elites in Western European states: a comparative analysis of top officials, Oxford university Press, 1999, pp. 199-200. 39 Dargie, C. & Locke, R., O.C., pp. 199-200.

46


II. CONTRACTUALISERING VAN DE ARBEIDSRELATIE

II.1. Arbeidsverhoudingen II.1.1. Verandering van de rechtspositieregeling van de leden van de SCS Het Verenigd Koninkrijk kent geen statutaire rechtspositieregeling zoals continentale landen, maar heeft een Civil Service Order in Council. Dit is een Royal Prerogative, en dus geen Act van het Parlement, dat aan de premier de macht geeft om regelingen op het vlak van personeel te treffen40. Deze Civil Service Order in Council vormt de juridische basis van de Civil Service Management Code opgemaakt door het Cabinet Office in overleg met de vakbonden. Deze code heeft kracht van wet en vormt het kader waarbinnen departementen en agentschappen regelingen kunnen treffen41. Departementen en agentschappen sluiten binnen dit kader contracten af met hun personeel. In principe gaat het hier om collectieve overeenkomsten, behalve voor de leden van de SCS42. Deze worden tewerkgesteld door middel van individuele arbeidscontracten, gebaseerd op een standaardmodel opgemaakt door het Cabinet Office, die aangepast kunnen worden aan interdepartementale verschillen qua terwerkstellingsregelingen. Er werd gekozen om de SCS leden in principe aan te werven d.m.v. arbeidscontracten van onbepaalde duur. Toch doen ook steeds meer individuele korte termijn contracten en tijdelijke arbeidscontracten, voornamelijk voor de agentschapshoofden, hun intrede in de SCS43. Hierdoor wordt het onderscheid tussen departementale senior ambtenaren enerzijds en agentschapshoofden anderzijds binnen de SCS in stand gehouden.

II.1.2. Mogelijkheid tot ontslag van topambtenaren De reden voor de invoering van individuele contracten voor de leden van de SCS is, dat hierdoor managers die ondermaats presteren gemakkelijker ontslaan kunnen worden, en dat hierdoor eveneens de perceptie bij het publiek dat ambtenaren een ‘job voor het leven hebben’ in de overheid ontkracht kan worden44. In theorie is het ontslag van topambtenaren van de SCS dus steeds mogelijk, in de praktijk komt dit ontslag echter zelden of nooit voor.

40

In de praktijk wordt deze macht door de premier gedelegeerd. Hondeghem, A, Vermeulen, F., Perspectieven voor het Human Resource Management in de Vlaamse overheid, Die Keure, Brugge, 2000, p. 77. 42 Het belangrijkste onderscheid tussen de rechtspositie van ambtenaren en die van werknemers in de privé sector in het Verenigd Koninkrijk heeft betrekking op het pensioenstelsel. 43 Horton, S. & Farnham, D., Flexibilities in the Public Services, Macmillan Houndmills, 2000, p. 215. 44 Horton, S. & Farnham, D. , O.C., p. 215. 41

47


II.1.3. Verschuiving van een publiek- naar een privaatrechtelijke rechtspositie De invoering van individuele arbeidscontracten voor de leden van de SCS, hoewel meestal van onbepaalde duur, zorgde voor een verschuiving van een publiekrechtelijke rechtspositie naar een meer privaatrechtelijke rechtspositie. En dit nog meer voor de agentschapshoofden dan voor de departementale leden van de SCS, gezien hun benoeming vaker gebeurt door een korte termijncontract. De term ‘publiekrechtelijke’ rechtspositie moet in het Verenigd Koninkrijk evenwel gerelativeerd worden gezien het verschil in rechtssysteem. II.1.4. Specifieke vormen van belangenverdediging voor de leidende ambtenaren In het Verenigd Koninkrijk bestaat er een speciale vakbond, namelijk de First Division Association (FDA), die de behartiging van de belangen van de senior ambtenaren op zich neemt. Deze vakbond voorziet in dienstverlening voor haar leden m.b.t. arbeidsvoorwaarden en beloning. Bovendien is de FDA ook betrokken bij de informatievoorziening i.v.m. beloning van senior ambtenaren aan de Senior Salaries Review Body (SSRB), en bij de onderhandelingen over verbeteringen die dienen aangebracht te worden aan het nieuwe SCS beloningssysteem45.

II.2. Selectie II.2.1. Het competentieprofiel van de leidende ambtenaren In 1996 ging de komst van de SCS46 gepaard met de invoering van een competentieraamwerk voor alle SCS leden47. Drie jaar later werd de noodzaak aan een vernieuwd SCS competentieraamwerk uitgesproken en in april 2001 werd, gekoppeld aan het nieuwe prestatiemanagementsysteem en beloningssysteem, het vernieuwde competentieraamwerk voor de SCS ingevoerd48. De nieuwe competentieprofielen evenals het evaluatie- en het beloningssysteem van de SCS zullen, in tegenstelling tot deze van de overige ambtenaren, centraal gemanaged worden door het Cabinet Office. Het vernieuwde competentieraamwerk van de leidende ambtenaren vormt een sleutelelement in het prestatiemanagementsysteem voor de SCS, aangezien de prestatie en beloning van alle leden van de SCS geëvalueerd en bepaald zal worden op basis van geleverde resultaten én de demonstratie van competenties en vaardigheden opgenomen in het performance agreement. De nieuwe SCS competenties worden dan ook volledig geïntegreerd in de nieuwe beloningsen prestatiemanagementregelingen van de SCS, die parallel met de opzet van het nieuwe SCS competentieraamwerk werden ontwikkeld. Het raamwerk zal ook worden gebruikt om de training, de ontwikkeling, de selectie en de promotie van alle leden in de SCS te ondersteunen, ongeacht hun organisatie, achtergrond of specialisatie.

45

Bron: http://www.fda.org.uk/ en de Fast Streamers : zie deel 1. VI.3. 47 Zie Deel I. 48 Voor de totstandkoming van dit nieuwe competentieraamwerk: zie Deel 1.V. 46

48


Het nieuwe competentieraamwerk verschilt op een aantal punten met het oude. Ten eerste bestaat het nieuwe raamwerk uit zes sleutelcompetenties, i.p.v. negen. Deze zijn: zin- en richtinggeving; een persoonlijke impact maken; het beste uit de mensen halen; samenwerking; een open perspectief behouden; en focus op outcomes. De vernieuwde competenties weerspiegelen bovendien duidelijk de thema’s en prioriteiten in de agenda’s van Modernising Government en Civil Service Reform, en richten zich op de sleutelthema’s van beide agenda’s, nl. improved leadership, effective delivery, greater creativity and innovation, promotion of diversity, working in partnerships en encouraging use of new technology49. Ten tweede werd de vormgeving van het nieuwe competentiekader vereenvoudigd en gebruikte men bij de opstelling duidelijke en directe taal. Voor elk van de competenties werd tevens een lijst met effectieve en ineffectieve gedragingen opgesomd, die de criteria vormen ter evaluatie van de prestatie van het SCS lid. Tot slot is dit competentiekader volledig gebaseerd op gedragingen, eerder dan op vaardigheden en kennis50. Opvallend bij het analyseren van het competentieraamwerk voor de Senior Civil Service is de sterke analogie met competentieraamwerken voor privé-managers. Het SCS competentieraamwerk bevat nl. geen verwijzingen naar politieke, ministeriële of parlementaire verhoudingen, en politieke competenties worden evenmin vermeld. Dit illustreert de Britse benadering waar het onderscheid tussen publiek en privé management langzaam aan het verdwijnen is51. Het nieuwe raamwerk werd duidelijk ontwikkeld om een toekomstgericht, positief, dynamisch beeld van een moderne Civil Service over te dragen, en om veranderingen in gedrag te bewerkstelligen. Tevens is het bedoeld als ‘change agent’, en dient het als basis te fungeren voor het nieuwe SCS beloningsen prestatiemanagementsysteem. Het geprojecteerde beeld van de gemoderniseerde SCS is volgens Horton en Farnham tot slot sterk gelijkend met de idee over succesvolle organisaties, die in een snel veranderende wereld steeds een stap voor moeten hebben op hun concurrenten. Deze ideeën worden onder meer verspreid door managementgoeroes zoals Peters en Waterman52. Horton en Farnham stellen zich echter de vraag bij de mate van relevantie van dit model voor de Civil Service in het Verenigd Koninkrijk53.

49

Farnham, D., Horton, S., HRM competency frameworks in the British Civil Service, In Farnham, D., Hondeghem, A., Horton, S.,: Competency Management in the Public Sector: European variations on a theme, IOS, 2002, p 51. Horton, S. & Farnham, D, O.C., p. 51. 50 Farnham, D., Horton, S., O.C., p. 51. 51 Farnham, D., Horton, S., O.C., p. 52. 52 Peters en Waterman in In search of Excellence, 1983. 53 Farnham, D., Horton, S., O.C., p. 52.

49


GIVING PURPOSE AND DIRECTION

Creating and communicating a vision of the future EFFECTIVE BEHAVIOUR INEFFECTIVE BEHAVIOUR Is clear what needs to be achieved

Looks to others to provide direction

Involves people in deciding what has to be done

Takes an overly cautious approach

Communicates a compelling view of the future Sets clear short and long term objectives Creates practical and achievable plans Establishes standards of which promote diversity

Assumes people know what is required of them without being told Loses sight of the big picture Allows a culture which is intolerant of diversity

behaviour

Agrees clear responsibilities objectives to deliver results

and

Initiates change to make things happen

MAKING A PERSONAL IMPACT

Leading by example EFFECTIVE BEHAVIOUR INEFFECTIVE BEHAVIOUR Visible and approachable to all

Says one thing and does another

Acts with honesty and integrity

Takes contrary views as a personal criticism

Is valued for sound application of knowledge and expertise Resilient and determined

Fights own corner, interests

Challenges and is prepared to be challenged

Accepts the status quo

Says what people may not want to hear

Aggressive not assertive

ignoring

wider

Aloof and arrogant

Takes difficult decisions and measured risks Accepts responsibility for own decisions Takes personal responsibility for making progress in equality and diversity Implements corporate decisions with energy and commitment

50


THINKING STRATEGICALLY Harnessing ideas and opportunities to achieve goals

EFFECTIVE BEHAVIOUR

INEFFECTIVE BEHAVIOUR and

Works only from own perspective or assumptions about the world

Assimilates and makes sense of complex or conflicting data and different perspectives

Fails to make connections between ideas or people

Finds new ways of looking at issues Homes in on key issues and principles

Focuses on intellectual debate at the expense of action

Considers the potential and impact of technology

Fails to consider the needs of a diverse community

Sensitive to wider political organisational priorities

Focuses solely on the detail

Identifies opportunities to improve delivery through partnership Anticipates and manages risks and consequences Gives objective advice based on sound evidence and analysis Communicates persuasively

ideas

clearly

and

GETTING THE BEST FROM PEOPLE Motivating and developing people to achieve high performance

EFFECTIVE BEHAVIOUR

INEFFECTIVE BEHAVIOUR

Gets to know individuals and their aspirations

Works only with the most competent people

Adapts leadership style to different people, cultures and situations

Has a fixed management style

Identifies and brings on talent, especially amongst under-represented groups Knows when to step in and when not to Listens and takes account of diverse views Gives and expects constructive feedback

Writes rather than speaks Does not delegate challenging or interesting work Is uncomfortable working with people from diverse backgrounds Blames others Wields the red pen Avoids giving bad news

frequent

Coaches individuals so they give of their best Tackles poor performance inappropriate behaviour

or

Praises achievements and celebrates success

51


LEARNING AND IMPROVING Drawing on experience and new ideas to improve results

EFFECTIVE BEHAVIOUR


Aware of own strengths, weaknesses and motivations

Can’t see things from other people’s perspective

Applies learning from own and others’ experience

Assumes at the outset different perspectives need not be taken on board

Builds productive relationships with people across and outside the organisation

Does not listen

Understands, values and incorporates different perspectives

Sticks to outdated methods Unwilling to be exposed to risk or uncertainty

Seeks new or different ideas and opportunities to learn Readily shares ideas and information with others Encourages experimentation and tries innovative ways of working Works with partners to achieve the best practical outcomes Adapts quickly and flexibly to change

FOCUSING ON DELIVERY Achieving value for money and results

EFFECTIVE BEHAVIOUR


Organises the work to deliver to time, budget and agreed quality standards

Commits to delivery regardless of impact on team or self

Negotiates for the resources to do the job

Focuses on the process rather than getting results

Rigorous in monitoring and reviewing progress and performance

Avoids dealing with difficult problems

Puts customers first

Takes sole credit for achieving results

Is not deflected by obstacles or problems

Does not manage risks

Continually fire fighting

Shifts resources as priorities change Seeks continuously performance

to

improve

Makes best use of diverse talents, technology and resources to deliver results

Figuur 5. De nieuwe SCS competenties54

54

Op http://www.cabinet-office.gov.uk/civilservice/scs/competences.htm.

52


II.2.2. Aanwervingskanalen van de nieuwe overheidsmanagers Vele leden van de SCS worden gerecruteerd via het Fast Stream programma55, zelfs in deze mate dat gesteld wordt dat deze fast streamers de ruggegraat van de SCS vormen, gezien ze hun hele carrière in de Civil Service doorbrengen56. Tussen 1988 en 1993 kwam ongeveer 60 % van de SCS op deze manier de Civil Service binnen. Agentschapshoofden hebben op professioneel vlak een bredere achtergrond, zij komen voornamelijk uit de Civil Service zelf, maar ook uit het leger, de lokale overheid, de National Health Service en de private sector57.

II.2.3. Selectieprocedure en –systemen Er zijn drie selectiesystemen die worden gebruikt voor de selectie van SCS leden, nl. ten eerste de opvulling van een SCS functie d.m.v. een intradepartementale procedure zonder competitie, ten tweede selectie mét competitie binnen de Civil Service en ten derde selectie d.m.v. een open competitie, waaraan ook kandidaten uit de private sector kunnen deelnemen. Voor de hoogste posten binnen de SCS58, als bv. deze van Permanent Secretary, valt de keuze voor een bepaalde selectieprocedure onder de bevoegdheid van de Senior Appointments Selection Committee (SASC) (tenzij deze beslist dat deze post niet meer nodig is), die wordt voorgezeten door het Head of the Home Civil Service59. De departementale minister, of indien noodzakelijk, de Premier, worden over deze keuze op de hoogte gebracht. Voor de SCS niveaus onder de top senior posten gebeurt deze afweging door de departementen en agentschappen zelf. De eerste selectieprocedure wordt meestal toegepast op de topposten binnen de SCS. Benoemingen op het niveau van departementshoofd en deputy secretary worden centraal bepaald door de Eerste Minister op basis van het advies van het hoofd van de Home Civil Service, en na consultatie van de departementale minister. Individuen worden eerst gepolst over hun interesse in de functie. De SASC overweegt de nominaties. De Premier wordt over de aanbevolen kandidaat geïnformeerd en keurt deze in het algemeen goed. Het zou een sterk gepersonaliseerd systeem van aanstellingen zijn waarin het cruciale element de relatie tussen de Premier en het hoofd van de Home Civil Service60 is, en dat eveneens sterk afhankelijk is van de passieve of proactieve aard van de Premier. Een passieve Premier bijvoorbeeld zal de aanbeveling van het hoofd van de Home Civil Service goedkeuren, in tegenstelling tot een proactieve eerste minister, zoals Margaret Thatcher, die zichzelf bemoeide met de keuze van de uiteindelijke shortlist van mogelijke kandidaten. 55

Zie deel 1. VI.3. Dargie, C. & Locke, R., The British Senior Civil Service, In: Page, E. & Wright, V., Bureaucratic elites in Western European states: a comparative analysis of top officials, Oxford university Press, 1999, p 184. 57 Farnham, D. (eds.), New public managers in Europe: public servants in transition, Macmillan Houndmills, 1996, p. 108. 58 Het aantal van deze posten schommelt, bv. in 1996 was dit 133, in 2000 151. 59 Andere leden zijn: vier of vijf van de meest senior Permanent Secretary’s, een vrouw, een outsider van de private sector, de First Civil Service Commissioner en een secretaris. Rhodes, R.A.W., United Kingdom: ‘everybody but us’. In : Rhodes, R.A.W. & Weller, P., The Changing world of top officials: Mandarins or valets?, Buckingham- Philadelphia, Open University Press, 2001, p. 117. 60 Deze neemt tegelijkertijd ook de functie van Cabinet Secretary op. 56

53


“I was told that she (MRS Thatcher) had said that she was not prepared to see me made a full Permanent Secretary and therefore I just took it for granted that SASC could not put my name forward”61. Recent echter werd deze selectieprocedure toch meer opengesteld, onder invloed van de Modernising Government agenda. Als gevolg hiervan worden nu ook regelmatiger functies op niveau van departementshoofd d.m.v. open competitie ingevuld, in 20002001 waren er dit bv. vijf62. Een tweede methode bestaat erin om SCS vacatures op te vullen na een interne selectieronde in de Civil Service. Dit gebeurt door een selectiepanel dat bij de meest senior posten wordt voorgezeten door het hoofd van de Home Civil Service of de Civil Service Commissioner63. De mening van het panel weegt bij de beslissing, maar het zouden de Premier en de departementale minister zijn die de uiteindelijke keuze maken tussen de kandidaten. Enkel het Home Office en het Ministerie van Defensie maakten recent gebruik van deze methode. Tot slot kunnen SCS functies openlijk geadverteerd worden en kan de selectie verlopen aan de hand van een proces van open competitie64. Deze selectie door departementen en agentschappen gebeurt onder toezicht van de First Civil Service Commissioner, die een selectiecomité voorzit van twee ambtenaren en twee externen.. Er kan eventueel een beroep worden gedaan op publieke of private recruteringsagentschappen of consultants voor de gehele of onderdelen van de selectieprocedure. De selectieprocedure bestaat gewoonlijk uit twee selectierondes, nl. een eerste die bestaat uit het onderzoek van CV’s en kandidatuurstellingen, en na het opstellen van een shortlist van max. 6 kandidaten, het afnemen van een interview door de relevante managers en de huidige bekleder van de positie, en een psychologische test. In de tweede en beslissende ronde wordt door het selectiepanel, een meer formeel interview van elke kandidaat afgenomen, en dient de kandidaat af en toe een presentatie te geven. Slechts uitzonderlijk wordt een assessment afgenomen65. Op het einde van de selectieronde wordt één enkele kandidaat aanbevolen en deze dient door de minister aanvaard te worden, eventueel na een gesprek, zo niet wordt de selectieprocedure overgedaan66. Ministers kunnen in dit geval geen eigen keuze maken tussen de verschillende kandidaten. De reden hiervoor is dat externe kandidaten op deze functie kunnen solliciteren en er daardoor gevaar bestaat voor politisering. Indien de minister echter ‘interesse toont’ in het soort kandidaat die dient te worden aangesteld in deze post, dient deze reeds in het begin van de selectieprocedure betrokken te worden bij de aanstelling. D.w.z. dat de aanstelling, de adverteringsvoorwaarden, de functie- en persoonsspecificatie én de selectiecriteria van de functie met de minister moeten besproken worden, evenals de samenstelling van het selectiepanel, en in het bijzonder de keuze van de externe leden. De minister 61

Dargie, C. & Locke, R., O.C., p. 184. Civil Service Commissioners, Annual Report 2000-2001, London, Civil Service Commissioners, 2001. 63 Bij de minder senior posten wordt het comité voorgezeten door de Permanent Secretary van het departement of Chief Executive van het agentschap. 64 Horton, S. & Farnham, D., Public Management in Britain, Macmillan Houndmills, 1999, p. 151. 65 Civil Service Commissioners, Annual Report 1996-1997, London, Civil Service Commissioners, 1997, p. 12. 66 Enkel indien de kandidaat de job weigert, mag de reservekandidaat naar voren geschoven worden. 62

54


wordt op de hoogte gehouden van het verloop van het selectieproces, en kan de longen shortlist inkijken van de kandidaten, maar mag zelf geen interview van hen afnemen67. Alle benoemingen d.m.v. open competitie onder het niveau van Permanent Secretary moeten door de Civil Service Commission goedgekeurd worden68. Hoewel de departementen en agentschappen in dit geval hun keuze inzake werving, het verloop van de selecties en de keuze van de kandidaat volledig autonoom kunnen maken, blijkt dat in de praktijk deze laatste mogelijkheid tot selectie weinig gebruikt wordt. Zoals Oughton stelt “there remains a desire to ‘grow its own timber’ in the Senior Civil Service”69. Dit is ook de reden waarom er nog steeds maar zeer weinig externen onmiddellijk op het niveau van senior ambtenaar in de SCS worden aangeworven. Sinds 2000 werden echter duidelijke doelen vooropgesteld inzake de verhoging van het aantal functies in de SCS,die ingevuld kunnen worden d.m.v. open competitie. Bovendien zijn de extern gerecruteerden in SCS posten die wél voor open competitie werden opengesteld, meestal specialisten zoals economisten en statistici, i.p.v. generalisten voor hogere manageriële posten70. Het aantal senior posten die open stonden voor externen in 1995 bedroeg ongeveer 33% t.o.v. van ongeveer 16% in 199271. In 1996-1997 ging ongeveer 69 % van deze “open” posten naar externe kandidaten, waar de private sector met 28 % het hoogst aantal kandidaten leverde. In 1998-99 stegen beide percentages nog met 1 %72. In 2000-2001 werd van de 202 goedgekeurde aanstellingen de meerderheid van de posten opgevuld door personen uit de brede publieke sector nl. 98 (48.5%), 77 posten (38.1%) werden opgevuld door ambtenaren uit de Civil Service, en slechts een minderheid, nl. 27 (13.4%) door mensen uit de private sector. In 1999-2000 bedroegen deze percentages respectievelijk 37.3 %, 34.8% en 27.8%. In 2001-2002 was er een kleine daling in het aantal voor competitie opengestelde posten, nl. van 202 naar 200. Het aantal personen die uit de Civil Service kwamen, bleek constant met 77 (39 %), maar het aantal aangeworven kandidaten uit de brede publieke sector daalde, nl. van 98 naar 86 (43 %). Het aantal aangeworven kandidaten uit de private sector steeg , nl. van 27 naar 37 (19 %), maar bleef toch onder het niveau van 1999200073. 67

Civil Service Commissioners, Recruitment Code, London, Civil Service Commissioners, 1999, p.9. Deze commissie bewaakt het recruteringsproces om te verzekeren dat deze eerlijk en op basis van merit verloopt. De Commissioners worden aangesteld door een Koninklijk Prerogatief en handelen onafhankelijk van de ministers en de Civil Service. Sinds 1995 oefent geen enkele Commissioner de functie van ambtenaar uit. 69 Er zijn evenwel indicaties dat de ambtenarij minder en minder als een levenslange job wordt gezien. Minder dan de helft van de SCS blijft tot zijn of haar pensioen in de SCS. Deze trend zal, gezien de benoeming van agentschapshoofden d.m.v. korte termijn contracten, de komende jaren waarschijnlijk nog toenemen. Dargie, C. & Locke, R., The British Senior Civil Service, In: Page, E. & Wright, V., Bureaucratic elites in Western European states: a comparative analysis of top officials, Oxford university Press, 1999, p. 187. 70 Dargie, C. & Locke, R., O.C., p. 187. 71 Dargie, C. & Locke, R., O.C., p. 187. 72 Rhodes, R.A.W., United Kingdom: ‘everybody but us’. In : Rhodes, R.A.W. & Weller, P., The Changing world of top officials: Mandarins or valets?, Buckingham- Philadelphia, Open University Press, 2001, p. 116. 73 Dit zijn cijfers die betrekking hebben op de periode 1 april 2001-31 maart 2002. Civil Service Commissioners, Annual report 2001- 2002, Londen, Civil Service Commissioners, 2002, p. 26. 68

55


Figuur 6. Aantal SCS posten opengesteld voor open competitie74 Van de hoogste posten die onder de verantwoordelijkheid vallen van de Senior Appointments Selection Committee (SASC), worden slechts zeer weinig functies opgengesteld voor open competitie. In 1998-99 werden van de 38 vacatures die onder de opdracht vielen van de SASC namelijk slechts 9 (of 24 %) d.m.v. open competitie ingevuld. In 1997-98 was dit slechts 20 %75. De laatste jaren doet zich echter een lichte stijging voor. In 2000-2001 steeg het aandeel van de posten die door de SASC werden opengesteld voor open competitie tot 42 %, nl. 17 op een totaal van 4176. Bovendien blijkt dat externe kandidaten niet altijd geneigd zijn om op deze posten te solliciteren, en dat deze niet altijd succesvol kunnen wedijveren met de interne kandidaten. Hier worden verschillende redenen voor aangehaald nl. een loon dat nog steeds niet te vergelijken is met het loon in de private sector, posities die niet gemakkelijk kunnen ingevuld worden door een externe, de vormelijkheid van de selectieprocedure, én de deelnamen van te zwakke externe kandidaten77. Om het aantal externen in de Civil Service én in de SCS te verhogen werd beslist om het aanwervingsproces meer open te maken. Dit geeft de mogelijkheid om mensen met specifieke vaardigheden en competenties uit de private sector en andere openbare diensten, evenals ‘nieuw bloed’ aan te trekken. In 2000 werd het doel vooropgesteld van een jaarlijkse verhoging van 10 % van het aantal vacatures dat d.m.v. open competitie opgevuld wordt. Dit doel werd behaald, en in twee jaar bereikte men een stijging van 88%78. Ook bij de posten die onder de bevoegdheid van de SASC vallen, zien we sinds 1999-2000 een sterke stijging in het percentage posten opengesteld voor open competitie, nl. tot 53.3%. In 2000-2001 was er opnieuw een kleine daling van dit 74

Civil Service Commissioners, Annual report 2001- 2002, Londen, Civil Service Commissioners, 2002, p. 26. 75 Rhodes, R.A.W., United Kingdom: ‘everybody but us’. In : Rhodes, R.A.W. & Weller, P., The Changing world of top officials: Mandarins or valets?, Buckingham- Philadelphia, Open University Press, 2001, p. 114. 76 Civil Service Commissioners, Annual report 2000- 2001, Londen, Civil Service Commissioners, 2001, p. 12. 77 Dargie, C. & Locke, R., O.C., p. 187. 78 Cabinet Office, The Civil Service Reform Programme: annual report 2001, Londen, Cabinet Office, 2001.

56


aantal posten nl. tot 42 %, maar dit percentage ligt toch nog aanzienlijk hoger dan twee jaar geleden79. In 2000-2001 kwamen 9 van deze 17 personen uit de Civil Service, 7 van elders uit de publieke sector en 1 uit de private sector. Ook het in 2001 opgezette initiatief om via internet te kunnen solliciteren op SCS vacatures past hierin80.

II.3. Prestatie II.3.1. Definiëring van de prestaties van de nieuwe overheidsmanagers De doelen die worden gedefinieerd in het performance agreement van het SCS lid, moeten duidelijk omschreven worden, en per doel dienen twee of drie output-, outcome- of inputmaatregelen vastgelegd te worden. Bij deze definiëring van de doelen dienen volgens de handleiding van het Cabinet Office voor leden van de SCS, ook de volgende elementen in rekening gebracht te worden nl.81: Is er een verband tussen de persoonlijke doelen van het SCS lid, de business plans en de PSA doelen? Is het doel een echte prioriteit? Is de bijgevoegde waarde van de bijdrage van het SCS lid zo duidelijk mogelijk omschreven ? Is er duidelijk omschreven wat er verwacht wordt? Is er rekening gehouden met de manier waarop aangetoond zal worden wanneer een doel bereikt is? Is er een tijdschaal bepaald, en is deze realistisch en haalbaar gezien de huidige omstandigheden? Is er verwezen naar toepasselijke departementale standaarden zoals bv. kwaliteitsstandaarden? Is er rekening gehouden met de ervaring van de topambtenaar, de beschikbare middelen, en niet beheersbare factoren? Is er een klant voor de output waarop het doel gericht is? Begrijpt deze het te bereiken doel, en komt dit overeen met zijn of haar wensen? Is de training die je eventueel nodig hebt voor het bereiken van een doel, opgenomen in het overeenkomende persoonlijk ontwikkelingsdoel?

79

Civil Service Commissioners, Annual Report 2000-2001, London, Civil Service Commissioners, 2001. 80 Via de recruitment gateway van de overheid in het VK op http://www.careers.civil-service.gov.uk/. 81 Cabinet Office, Guidance notes on the SCS performance management and pay system, op. http://www.cabinet-office.gov.uk/civilservice/scs/documents, (23.08.2002).

57


II.3.2. Meten, opvolgen en evalueren van prestaties Het gesprek tussen de lijnmanager en de senior manager dient, zoals reeds gesteld, te verlopen op basis van zelf verzameld bewijsmateriaal en voorbeelden. Het lid van de SCS kan o.a. managementinformatie, relevante documenten, bewijzen van een derde partij zoals bv. commentaren van klanten als bewijs van zijn prestatie voorleggen aan de lijnmanager. De senior manager dient tevens een zelfevaluatie op te stellen die ook besproken wordt tijdens het evaluatiegesprek.

II.4. Evaluatie II.4.1. Evaluatiesystemen Tijdens een evaluatiegesprek tussen het SCS-lid en zijn of haar lijnmanager wordt de prestatie van de leidende ambtenaar, evenals het behalen van de doelen en de ontwikkeling en demonstratie van competenties, kennis en vaardigheden van het afgelopen jaar geëvalueerd. De lijnmanager dient een geschreven evaluatie van de prestatie van zijn ondergeschikte op te maken, die een expliciete indicatie bevat van de algemene prestatie nl. voldoende of onvoldoende, een evaluatie van de bijdrage van het individu aan de organisatie, een indicatie van de blijvende ontwikkeling van het individu gekoppeld aan de veranderende vereisten van de job en een indicatie van uitzonderlijke prestatie t.o.v. de overeengekomen doelen en competenties.

II.4.2. Gevolgen van de evaluatie In het nieuwe beloningssysteem voor de SCS dat in 2002 van start gaat is de score inzake de prestatie belangrijk voor de bepaling van het loon van het SCS lid. Het loon van het SCS lid wordt volgens het nieuwe voorgestelde beloningssysteem bepaald aan de hand van een matrix. Deze houdt enerzijds rekening met de prestatie en anderzijds met de beloningspositie van het SCS-lid. Naargelang de prestatie van het SCS-lid wordt deze door zijn lijnmanager ingedeeld in een prestatietranche nl. deze van de beste presteerders, van de middenmoot of van de laagste presteerders. Naargelang de zwaarte van de job komt het SCS lid in een bepaalde beloningspositie terecht. Aan de hand van de positie van het SCS lid in de matrix kan dan de procentuele toename van het basisloon en het in aanmerking komen voor een bonus bepaald worden. De toekenning van deze bonus is afhankelijk van het behalen van een aantal sleuteldoelen vastgelegd in het performance agreement, evenals van de demonstratie van exceptionele competenties en vaardigheden82. Een onvoldoende prestatie zal dus een weerslag hebben op het loon van de betrokken leidende ambtenaar.

82

Enkel de beste presteerders komt in aanmerking voor een bonus.

58


II.5. Beloning II.5.1. Functiewaarderingssysteem voor het bepalen van de weddeschalen a. Het beloningssysteem tot 2002 In 1996 werd samen met de totstandkoming van de SCS een nieuw beloningssysteem geïntroduceerd dat de oude, op graden gebaseerde, jaarlijkse incrementele beloningsschalen verving83. De Permanent Secretaries kregen één enkele pay range, en voor de overige leden van de SCS werden negen overlappende pay bands ingevoerd, die elk een aantal posities bevatten. De SCS leden werden aan een pay band toegewezen d.m.v. een jobevaluatiesysteem, nl. JESP. Salarisniveaus binnen de beloningsbanden zijn dus vooreerst gebaseerd op de zwaarte van de job zoals dit gemeten wordt door JESP. Dit beloningssysteem werd ingevoerd om voor een evenwicht te zorgen tussen cohesie en flexibiliteit84. De aaneensluitende pay bands overlapten elkaar in termen van JESP scores en salaris. Departementen beslisten welke beloningsband geschikt was voor elk individu door rekening te houden met prestaties, vaardigheden en marktwaarde. Het waren tevens de departementen die beslisten over de wijze waarop de leden van de SCS stegen in de pay bands of naar een hogere band evolueerden, of deze beloningsverhogingen geconsolideerd85 werden of niet, evenals over de middelen die elk jaar beschikbaar waren om salarisverhogingen te financieren86. Omwille van de overlapping van de JESP-scores werd dit beloningssysteem echter door de leden van de SCS als niet transparant beschouwd. Tabel 1 toont de pay bands die van toepassing waren op bepaalde groepen van JESP scores en de minima en maxima van de pay ranges. Deze pay bands werden opzettelijk nogal breed gemaakt. Zo kon men tegemoetkomen aan de lonen die gevraagd werden voor SCS-posities die opengesteld werden voor externen, én kon men toelaten dat grotere loonklassenverschillen zich in de toekomst konden ontwikkelen.

83

Zoals reeds gesteld is de beloningsregeling van de SCS niet gedelegeerd aan de departementen of agentschappen. Deze opereren voor de SCS namelijk binnen het centrale vastgelegde beloningskader. Desondanks hebben departementen en agentschappen nog steeds een aanzienlijke bewegingsvrijheid om de regelingen aan te passen aan hun operationele en zakelijke vereisten. 84 Horton, S., & Farnham, D. , HRM flexibilities in UK Public Services, Macmillan Houndmills, 2000, p. 217. 85 Verworven voor de toekomst, in tegenstelling tot de éénmalige, niet geconsolideerde bonussen. 86 Horton, S., & Farnham, D., O.C., p. 218.

59


Pay Band

JESP Score

Pay Range from 1 april 2001 (£) Min. Max.

1 2 3 4 5 6 7 8 9 Permanent Secretaries

7-10 8-11 9-12 11-16 12-17 14-19 17-20 18-21 20-22 Permanent Secretaries

44 038 48 552 53 534 59 088 64 768 70 905 77 635 84 811 92 696 104 292

69 178 77 869 87 598 98 494 104 292 110 428 116 904 123 856 131 276 179 022

Tabel 1. Pay Bands en JESP scores van 1 April 2001 De Senior Salaries Review Body (SSRB) is verantwoordelijk voor het jaarlijks aanbevelen van een algemene procentuele loonsverhoging voor de leden van de SCS, het controleren van het beloningssysteem en het verzekeren van de transparantie en rechtvaardigheid ervan87. Het loon van het overgrote deel van de SCS wordt bepaald door hun eigen departementen, volgens de beslissingen van de regering tengevolge het jaarlijkse rapport van de SSRB. Het SSRB beval aan dat het vooruitgangstempo van het loon zo diende te zijn dat personen die permanent goed presteerden in tien jaar een punt moesten kunnen bereiken dat 80 % hoger lag op hun beloningsband, terwijl permanent zeer goede presteerders de top van hun pay band dienden te kunnen bereiken in vijf of zes jaar. De leden van de SCS in de hogere pay bands en de pay range van de Permanent Secretaries waren echter grotendeels gegroepeerd rond het laagste punt van de pay band. Bovendien bevatten de twee laagste pay bands bijna 70 % van de SCS leden88. Jaarlijkse salarisverhogingen of stijgingen op de pay band van leden van de SCS waren gerelateerd aan de prestatie. De prestatiegerelateerde verhogingen van het loon dienden in elk departement tegemoet te komen aan een verdelingsset van “tranches” binnen de algemene range van verhogingen aanbevolen door de SSRB. Tranche

Distribution (%)

Award (%)

1 2 3 4

Top 5 Next 15-20 Next 60-70 Next 5-15

8.2 – 11 5.6 – 8.1. 3.0 – 5.5 0 – 2.9

Tabel 2. Distribution of awards April 200189 87

Tevens is het SSRB verantwoordelijk voor het verzekeren van een beloning van individuen consistent met het gelijke kansenbeleid van de regering. 88 Er is geen afzonderlijke controle van de beloningskosten van de SCS. De verhogingen in het loon van de SCS dienen evenwel gefinancierd te worden binnen de uitgavengrenzen van de departementen. De rekening voor de uitbetaling van lonen van de SCS bedraagt 2 % van de gehele rekening van de Civil Service. Op http://www.cabinet-office.gov.uk/civilservice/scs/documents. 89 Review Body on Senior Salaries, Twenty-Fourth Report on Senior Salaries, London, Review Body on Senior Salaries 2002, p. 5.

60


Dit systeem van prestatiegerelateerde beloning hield in dat na evaluatie de prestatie werd aangeduid op een puntenschaal die ging van Box 1 (zeer goed) tot Box 5 (onaanvaardbaar). Deze boxmarking werd later vertaald, meestal d.m.v. een apart proces met andere personen dan in de prestatie-evaluatie, in een performance pay award binnen de door de SSRB aanbevolen tranche verdeling. Dit proces werd bekritiseerd gezien de ondoorzichtigheid ervan en de verwarring die het met zich meebracht. Het zou eveneens geleid hebben ofwel tot departementen die artificieel hun boxmarkings gingen beperken om in de beloningstranche verdeling te passen, of tot een door de leden van de SCS beschouwde mismatch tussen de box marking en de beloningsaward. Performance mark

Number of staff

Proportion of staff (%)

1 2+ 2 3+ 3 4 5

204 617 1 008 554 222 6 0

7.8

23.6 38.6 21.2 8.5 0.2 0

Tabel 3. Distribution of staff by performance mark, April 200190 De top award was bedoeld voor een kleine minderheid van de leden van de SCS, namelijk degenen met een prestatie die als uitzonderlijk goed (Box 1) kon bestempeld worden. Departementen dienden de proportie van de personeelsleden die verschillende grootten van awards ontvingen binnen de grenzen van de tranche te houden om zo controle over de kosten te behouden, en om te verzekeren dat er een goede spreiding was van awards die de uiteenlopende prestaties weergaven, maar met een globaal vergelijkbare totale outcome over het geheel van de SCS. De lonen van de Permanent Secretaries werden bepaald door het Permanent Secretaries Renumeration Committee dat de eerste minister adviseert91. De Chief Executives van de agentschappen en bepaalde andere leden van de SCS die aangenomen zijn op basis van contracten van bepaalde duur hebben over het algemeen individueel onderhandelde contracten, met niet-geconsolideerde bonussen afhankelijk van hun eigen prestatie en die van hun organisatie92 . 90

Review Body on Senior Salaries, Twenty-Fourth Report on Senior Salaries, London, Review Body on Senior Salaries 2002, p. 4. 91 Dit bestaat uit een voorzitter en twee leden van de SSRB. Het hoofd van de Home Civil Service en de Permanent Secretary van de Treasury zijn er eveneens in opgenomen. 92 In het beloningssysteem van vóór 1996 had dit tot gevolg dat de salarissen van de agentschapshoofden 10 tot 18 % hoger lagen dan deze van de overige SCS leden in de equivalente civil service range. Bovendien bedroegen de prestatiebonussen van de Chief Executives tussen 10 tot 15 % van het jaarlijkse salaris, en ontvingen ze genereuze bonussen bij het aflopen van hun contract. Het resultaat was dat het verschil in de salarissen tussen de intern en de extern aangeduide overheidsmanagers tot 25 % kon oplopen. Verwacht werd dat het nieuwe beloningssysteem in 1996 voor de SCS opnieuw voor een convergentie zou zorgen tussen de lonen van de hoogste overheidsmanagers in de Civil Service, en andere publieke en private organisaties. Farnham, D. (eds.), New public managers in Europe: public servants in transition, Macmillan Houndmills, 1996, p. 108. Review Body on Senior Salaries, Twenty-Fourth Report on Senior Salaries, London, Review Body on

61


b. Het nieuwe beloningssysteem Het aan het nieuwe prestatiemanagementsysteem gekoppelde vernieuwde beloningssyteem trad in werking op 1 april 2002. Het actieplan van de Government Reform White Paper voorziet namelijk in een creatiever gebruik van beloning als effectief incentive voor de levering van langdurige kwalitatieve hoogstaande prestaties, innovatief handelen, het nemen van risico’s, mobiliteit, samenwerking en dienstverlening93. Het vernieuwde beloningssysteem bestaat uit twee aparte beloningssystemen, één voor de Permanent Secretaries en één voor de overige leden van de SCS, die evenwel beide op dezelfde principes berusten. Het voorgestelde betalingssysteem heeft volgens het Cabinet Office een aantal sterke punten nl. : •

• •

Transparantie: het nieuwe systeem legt een duidelijkere link tussen de zwaarte van de job en de beloning. Het systeem met de negen overlappende betalingsbanden was verwarrend, aangezien een JESP score een individu in minstens drie verschillende betalingsbanden kon plaatsen. Dit probleem werd door het wegwerken van overlappende JESP-scores in het nieuwe systeem opgelost94. Een duidelijke link van de nieuwe pay bands met de markt95; Organisatorische structuren: het Cabinet Office stelt dat het nieuwe beloningsvoorstel beter de structurele realiteit van de Civil Service organisaties en de senior management niveaus in grote private organisaties weergeeft.

Hier worden de sleutelelementen van het nieuwe betalingssysteem voor de leden van de SCS, uitgezonderd de departementshoofden, besproken. Het zijn de volgende: • • • •

• •

JESP: het nieuwe beloningssysteem blijft gebaseerd op dit jobevaluatiesysteem, maar minder prominent; Nieuwe pay bands: de structuur wordt vereenvoudigd door het huidige aantal pay bands onder de Permanent Secretary te reduceren; Beloningsranges en target rates: er wordt een nieuw systeem van minima en maxima ranges, evenals een progression target rate en een high performers target rate vastgelegd; Betere vooruitgang van de basisbeloning: het niveau van de awards, vastgelegd door de SSRB, zal jaarlijks variëren maar zal op zulke manier worden vastgelegd, dat er een verbeterde beloningsvooruitgang is voor alle mensen die op voldoende wijze presteren; Niet geconsolideerde bonussen: deze zijn bestemd voor de beste presteerders, als incentives voor het leveren van belangrijke resultaten; Prestatiemanagement: de prestatie van het SCS lid wordt gemeten aan de hand van de geboekte resultaten vastgelegd in het performance agreement van het SCS lid;

Senior Salaries 2002, p. 5. Uit recente cijfers blijkt echter dat het loon van het SCS lid in het algemeen nog steeds achterloopt t.o.v. de lonen van de private managers. 93 Cabinet Office, Project to reform the senior civil service performance management and pay system, London, Cabinet Office, 2000, p. 1. 94 Zie b. Pay bands, Pay ranges, Target rates en Shadow target rates. 95 Zie II.5.3. Financiële opwaardering en marktconforme beloning.

62


•

Evaluatie van de relatieve bijdrage: de hoogte van het loon en het in aanmerking komen voor een bonus van het SCS lid is afhankelijk van de ‘relatieve’ prestatie van het SCS lid en zijn of haar positie in de pay range.

Recruitment & Performance Ceiling

3 2

Higher Performance Target Rate

1A

Progression Target Rate (PTR)

1

Mid Point Minimum JESP 19-22 JESP 13-18 Nominal JESP 11-14

JESP 7-12

Figuur 7. Het nieuwe beloningssysteem96

Deze sleutelelementen worden hieronder meer in detail besproken. a. JESP Velen stelden de rol van de JESP in het nieuwe prestatie- en beloningssysteem in vraag. Het JESP werd als te bureaucratisch beschouwd, evenals bijdragend tot het gebrek aan transparantie en tot het teveel benadrukken van individuele JESP scores in het huidige systeem97. Het Cabinet Office wou echter blijven beroep doen op het JESP, omwille van de volgende redenen: •

Dit systeem vormt een consistente vergelijkingsbasis van de relatieve waarde van jobs binnen en tussen departementen en agentschappen; • Het verzekert dat mensen met bepaalde niveaus van verantwoordelijkheden toegang hebben tot lonen binnen dezelfde range; • Het is noodzakelijk om gelijk(waardig)e beloning te ondersteunen.

96

Zie http://www.cabinet-office.gov.uk/civilservice/scs/index.htm. De te grote nadruk op de JESP zou afgezwakt worden door het adverteren van jobs op basis van een beloningsband i.p.v. een JESP score.

97

63


b. Pay bands, Pay ranges, Target rates en Shadow target rates Het negen pay bands-systeem werd vervangen door een systeem met drie (mogelijk vier98) pay bands onder het niveau van de Permanent Secretary. Het nieuwe beloningssysteem vereenvoudigt bovendien de relatie tussen JESP en de pay bands. Zoals in figuur 7 te zien is bevat elk van deze pay bands een reeks JESP scores, waardoor overlapping van de JESP scores niet meer mogelijk is. In Figuur 8 zien we dat de nieuwe pay bands elk uit een minimum en maximum salaris bestaan, evenals uit twee target rates voor elke positie, de progression target rate (PTR) en de higher performance target rate (HPTR)99. De PTR vertegenwoordigt het beloningsniveau waarnaar alle leden van de SCS na verloop van tijd kunnen evolueren, op voorwaarde dat hun prestatie bevredigend is. Het is de bedoeling dat een permanente high performer zal evolueren van het mediaan loonniveau (het niveau boven het minimum waarin SCS leden normaal gezien de beloningsband binnenkomen) naar de PTR in een tijdspanne van drie à vier jaar. Andere “voldoende” performers zouden de target rate bereiken na negen à tien jaar. Indien een persoon steeds op topniveau blijft presteren, kan deze evolueren voorbij de PTR naar de recruitment and performance ceiling100. De awards zijn bovendien zo ontwikkeld dat een SCS lid sneller zal stijgen op de pay range wanneer deze zich onder het middenpunt bevindt, en trager zal stijgen indien deze zich tussen het middenpunt en de PTR bevindt101. De snelheid van vooruitgang zal dus hoger zijn in de Lower Zone én in de Premium zone dan in respectievelijk de Upper zone en de Upper Premium zone. In januari 2002 situeert de meerderheid van de SCS leden, namelijk meer dan 75 %, zich in de laagste van de nieuwe pay bands (band 1 en 1A), 15% situeert zich in de middelste band (band 2) en ongeveer 3 % (of slechts 100 mensen) situeren zich in de hoogste band (3).

98 Er bestaat een optie voor departementen om gebruik te maken van een vierde pay band, deze keuze moet wel gemotiveerd worden. 99 Oorspronkelijk was er slechts sprake van één target rate. Het voorstel van de SSRB van 2002 en de daarin opgenomen target rate werd door de regering te hoog geacht, omwille van het beschikbare budget. Aangezien de te hoge target rate tot gevolg zou hebben dat de snelheid waarmee deze door de SCS lid bereikt kon worden aanzienlijk zou afnemen werd ervoor gekozen om de voorgestelde target rate van de SSRB als HPTR op te nemen. 100 Het is tevens mogelijk dat departementen leden van de SCS die in Londen werken en die zich in Pay Band 1 (of 1A) bevinden een hoger minimum en PTR aanbieden, op basis van de aanbevelingen van de SSRB. 101 Het middenpunt is het punt halverwege het beloningsrange minimum en de target rate.

64


Recruitment & Performance Ceiling (RPC)

Upper Premium Zone Higher Performance Target Rate (HPTR) Progression Target Rate (PTR)

Mid Point =PTR-Min + Min 2 Minimum

Premium Zone Upper Zone Lower Zone

Figuur 8. Opbouw van een pay band102 Tevens werd bepaald dat het nieuwe betalingssysteem voldoende flexibel diende te zijn om personen te kunnen aanwerven met moeilijk te vinden vaardigheden, vaardigheden die een beloning vereisen die dicht tegen het maximum van de pay bands liggen. Daarom werden shadow target rates ingevoerd voor de SCS posities die via open competitie (m.a.w. voor internen én externen) te begeven zijn. De beginwedde van de kandidaat zal door het departement bepaald worden op basis van zijn of haar ervaring, geschiktheid en ontwikkeling. De toekenning van de shadow target rate zal ook afhankelijk zijn van de prestatie van de kandidaat. Pas bij een goede prestatie zal het loon stijgen voorbij de standaard target rate naar de geadverteerde shadow target rate. De beloning van de beste presterende zal nog steeds kunnen klimmen voorbij de shadow rate naar het maximum van de beloningsband. Om consistentie te verzekeren dienen de departementen de juiste shadow rate overeen te komen met het Cabinet Office103. c. Betere vooruitgang van de basisbeloning De mate waarin het basisloon van het SCS lid toeneemt is afhankelijk van de prestatie en de positie van de senior ambtenaar in de pay range. De leden van de SCS worden gegroepeerd in prestatietranches volgens hun bijdrage tot het succes van de organisatie, in vergelijking met de bijdrage van andere leden van de SCS. De top tranche bevat de beste 25 % van de presteerders. De laagste tranche dient minimum 5 % en maximum 10 % minst effectieve presteerders te bevatten. De middelste groep bevat ongeveer 65 - 70 % van de leden van de SCS.

102

Cabinet Office, Guidance notes on the SCS performance management and pay system. Op http://www.cabinet-office.gov.uk/civilservice/scs/documents, (23.8.2002). 103 Hiertoe zou het Cabinet Office marktvergelijkbare data bijhouden en zal het advies geven over de markttarieven inzake lonen voor specifieke vacante posities.

65


Het element dat het loon van het lid van de SCS voornamelijk zal bepalen is dus de prestatietranche waarin hij of zij geplaatst wordt. Eens deze prestatietranche is bepaald, kan het bedrag van de basis pay award automatisch berekend worden aan de hand van de matrix van het betreffende jaar. De awards uiteengezet in de matrix, die vanaf 1 april 2002 bestaan uit één enkel percentage, zullen namelijk van jaar tot jaar variëren, aangezien ze jaarlijks op grond van de aanbevelingen van de SSRB centraal worden bepaald.

Contribution

Top 25%

Middle 65-70%

Bottom 5-10%

Definite

Definite

Definite

Definite

Bonus

Bonus

Bonus

Bonus

Bonus

High

High

High

High

+++%

++%

+%

%

Eligible for

Eligible for

Eligible for

Eligible for

Bonus

Bonus

Bonus

Bonus

Base Pay NB.

A medium base pay

award will be at least the equivalent

of

the

annual

Medium

Medium

Medium

Medium

revalorisation. A low base pa

++%

+%

%

%

award will at most equal the

No

No

No

No

Bonus

Bonus

Bonus

Bonus

annual revalorisation

Low

Low

Low

Low

%

%

%

%

Lower Zone

Upper Zone

Premium Zone

Upper Premium Zone

Position in Pay Range

Figuur 9. SCS Beloningsmatrix en Tranche Options104 In de onderstaande tabel bevinden zich de aanbevolen parameters voor de pay bands voor de leden van de SCS vanaf april 2002. Deze tabel is niet van toepassing op de Permanent Secretaries, gezien voor hen een apart beloningssysteem wordt opgesteld, gelijkaardig met dat voor de overige SCS leden. Het SSRB stelt voor de Permanent Secretaries een range voor met een minimum van 115 000£ en een maximum van 245 000 £. De regering stelde dat het hoofddoel in het vastleggen van deze range het verzekeren was van een voldoende incentive voor individuen om van een functie in pay band drie naar een functie van Permanent Secretary over te gaan. Om deze reden werd het minimum vastgelegd op een bedrag dat een verhoging van 10 % betekent t.o.v. pay band drie, en werd gekozen voor een maximum dat ongeveer 1/3 hoger lag t.o.v. het maximum van pay band 3. 104

Cabinet Office, Guidance notes on the SCS performance management and pay system. Op http://www.cabinet-office.gov.uk/civilservice/scs/documents, (23.8.2002).

66


Pay band

Minimum £

Progression target rate

1 1A 2 3

51 250 59 450 70 725 87 125

71 238 79 950 95 325 124 025

Higher performance target rate 79 950 89 175 113 775 145 550

Maximum £ 107 625 117 875 148 625 184 500

Tabel 4. Recommended values for the parameters of the new pay bands from 1 April 2002105 d. Bonussen Bonussen zijn niet geconsolideerde beloningen, dit wil zeggen dat ze elk jaar dienen herverdiend te worden en niet zullen meegeteld worden in de berekening van de pensioenen. Ze worden bovenop de verhoging van het basissalaris uitbetaald, als gevolg van een positief advies van de lijnmanager van het SCS lid. De toekenning van deze bonus is dus afhankelijk van het behalen van een aantal sleuteldoelen vastgelegd in het performance agreement, evenals van de demonstratie van exceptionele competenties en vaardigheden. Tevens zijn er speciale incentive bonussen beschikbaar voor departementen om uitzonderlijke hoge presteerders boven op de matrix awards te belonen. Departementen dienen wel de toestemming van de Cabinet Office te vragen om zulke bonussen uit te betalen zodat het systeem consistent blijft. Het uitbetalen van deze bonussen kan bv. gebeuren naar aanleiding van de oplossing van een bepaald hardnekkig probleem.

II.5.2. Verloning van goede prestaties Na de prestatie-evaluatie aan de hand van het performance agreement doet de lijnmanager een aanbeveling aangaande de beloningstranche en een bonus waarop het SCS lid gezien zijn of haar geleverde prestatie al dan niet recht heeft. Voor deze aanbeveling vergelijkt hij of zij de bijdrage van het SCS lid met de bijdrage van de andere leden op hetzelfde niveau (de zogenaamde ‘relatieve’ prestatie)106. Bonussen kunnen hierdoor enkel toegekend worden aan leden van de SCS die volgens hun prestatie ingedeeld zijn in tranche 1 en 2. Indien het SCS lid zich bij de top 25 % (tranche 1) of de best presterenden bevindt, heeft het SCS lid altijd recht op een bonus, dit in tegenstelling tot de ‘middenmoot’ in tranche 2, waarvan de mogelijkheid tot uitkering beperkt wordt door de nood aan differentiatie van de hoogte van de 105

Review Body on Senior Salaries, Twenty-Fourth Report on Senior Salaries, London, Review Body on Senior Salaries 2002, p. 11. 106 Deze aanbeveling wordt geëvalueerd door een SCS Pay Committee. De lijnmanager staat in voor het overbrengen van de uiteindelijke beslissing van het Pay Committee aan het lid van de SCS. De uiteindelijke distributie van de tranches en de range van bonus awards in het departement zal intern gepubliceerd worden evenals gerapporteerd worden aan de SSRB.

67


bonus tussen tranche 1 en 2, en het hiervoor beschikbare budget. De matrix bepaalt tevens de grootte van de bonus die de senior civil servant kan ontvangen. De grootte van de bonus voor de SCS leden ondergebracht in tranche 1 en 2 dient volgens het SSRB respectievelijk 10 % en 5 % te bedragen.

II.5.3. Financiële opwaardering en marktconforme beloning De SCS pay rates in het oude beloningssysteem werden aanzienlijk minder competitief bij een toenemende zwaarte van de positie. Met de invoering van het nieuwe beloningssysteem had men ook een betere afstemming van de lonen in de publieke sector op deze in de private sector voor ogen. Dit omwille van het feit dat de arbeidsmarkten voor de hogere posities in de publieke en private sector in toenemende mate met elkaar verbonden zijn als gevolg van een toenemende uitwisseling en open competitie tussen beide markten. Bij de uitoefening van de nieuwe rol van de SSRB, nl. het aanbevelen van minima en maxima van pay bands, target rates, en van de range en de distributie van de prestatiegerelateerde awards, diende deze dan ook rekening te houden met de vooropgestelde doelen van het nieuwe beloningssysteem. Met name het competitief maken van de Civil Service op de markt van hooggeschoold personeel én het aanbieden aan de leden van de SCS van een kans om binnen een redelijke termijn naar een target rate te evolueren die verbonden was met de markt. De SSRB baseerde haar aanbevelingen op vergelijkende studies van beloning in zowel de private sector als de bredere openbare sector, en rekening houdend met de werving en behoud van personeel, SCS arbeidsvoorwaarden en het beschikbare budget. Het nieuwe beloningssysteem houdt ook rekening met andere niet geldelijke beloningen zoals jaarlijkse verloftoelagen, persoonlijke ontwikkelingskansen, jobzekerheid en wervings- en behoudsfactoren107. De SSRB stelde echter vast dat in het aanbevelen van zulke rates, een onoverkomelijke dichotomie bestond tussen het voorzien in pay ranges die gericht waren op de private markt, en een goede vooruitgang in de pay band van de SCS leden. Gezien de budgettaire grenzen zou de vooruitgang naar de target rates bescheidener zijn dan het vooropgestelde doel. De regering, die de vooropgestelde minima en maxima aanvaardde, stelde daarom voor om de vooropgestelde (hogere) target rates van de SSRB als HPTR in het nieuwe beloningssysteem op te nemen, en een lagere PTR te bepalen. De Council of Civil Service Unions (CCSU), die de publieke vakbonden overkoepelt, stelde reeds dat de PTR die de overheid bepaalde te laag waren, en dat ze de waarde van het totale beloningspakket voor jobs met een gelijkaardig gewicht niet in rekening hielden. Tevens stelde de CCSU dat het niet voorzien van de nodige fondsen voor het opvolgen van de aanbevelingen van de SSRB het engagement van de overheid voor de SCS ondermijnt. Bovendien wijst de CCSU erop dat onvoldoende fondsen in het verleden ook reeds aan de bron lagen van de vele problemen die het vorige 107

Tevens werd één enkele nationale target rate voorgesteld. Er is geen verschil tussen degenen tewerkgesteld in Londen of elders. Voor verdere informatie zie het Tower Perrins Report op http://www.cabinet-office.gov.uk.

68


beloningssysteem kende. Tegelijkertijd erkent ze dat in het algemeen het nieuwe systeem een verbetering betekent t.o.v. de huidige regelingen, en dat vele SCS leden de positieve gevolgen van dit nieuwe systeem zullen voelen108.

II.6. Ontwikkeling II.6.1. Vooropleiding van de nieuwe overheidsmanagers Het algemeen beeld van de departementshoofden is de volgende: “ A departmental secretary is white, over 50, with an Oxbridge degree in the humanities who has worked in the civil service for 25-30 years, serving in a central as well as a functional ministry, and who will retire at 60 after 5-10 years in the top job”109. Traditioneel domineert in de SCS de ambtelijke generalist die een algemene opleiding genoot en gedurende zijn of haar hele leven in de ambtenarij verbleef. Specialisten als economisten, wetenschappers en statistici zijn niet talrijk, en spelen een ondersteunende en ondergeschikte rol. De enige significante groep van specialisten in de hoogste functies zijn advocaten. Generalisten vormen dan ook de dominante groep in de top van de Civil Service. 1970 15 (88.2%) Oxbridge Average age (in 56.2 years) Average prior 29.6 Whitehall service (years) 17 Totaal

1980 14 (66.6%) 56.4

1990 15 (75.0 %) 55.5

1998 13 (65.0%) 53.9

30.8

31.5

29.4

21

20

20

Tabel 5. De departementshoofden en hun achtergrond110 Uit de bovenstaande tabel en uit het citaat blijkt dat het aantal departementshoofden met een universitair diploma van Oxford of Camebridge (meestal in humane wetenschappen) over de jaren nogal schommelde maar in 1998 nog steeds de grootste groep binnen de departementshoofden vormt. In 1998 bedroeg het aantal departementshoofden met een Oxbridge-diploma namelijk 65 % , wat t.o.v. 1970 wel een daling betekende van 23.2%. Het aantal jaren ervaring in Whitehall schommelde licht in de jaren 80 en 90, maar blijft in het algemeen constant rond de 30 jaar. Tevens

108

Review Body on Senior Salaries, Twenty-Fourth Report on Senior Salaries, London, Review Body on Senior Salaries, 2002, pp. 10-11. 109 Rhodes, R.A.W., United Kingdom: ‘everybody but us’. In : Rhodes, R.A.W. & Weller, P., The Changing world of top officials: Mandarins or valets?, Buckingham- Philadelphia, Open University Press, 2001, p. 115. 110 Rhodes, R.A.W., O.C., p. 116.

69


is er een lichte daling merkbaar in de leeftijd van de departementshoofden, nl. van 56.2 in 1970 naar 53.9 in 1998. II.6.2. Stimulatie van het lerend vermogen De verantwoordelijkheid van het trainen van de ambtenaren ligt bij de departementen en agentschappen zelf. Deze zijn vrij om interne trainingen te organiseren, of gebruik te maken van externe organisaties, inclusief het Centre for Management and Policy Studies (CMPS). a. Centre for Management and Policy Studies Het CMPS werd, vanuit de visie dat in de 21ste eeuw het centrale openbaar bestuur een lerende organisatie dient te worden door te leren uit het succes en falen in het verleden, onder de Labour regering in 1999 uitgebouwd. Het CMPS, dat deel uitmaakt van het Cabinet Office, omvat eveneens het Civil Service College (CSC )111 en heeft volgende opdrachten: • • •

Is verantwoordelijk voor de training en ontwikkeling van de ambtenarij; Verzekert dat de huidige en toekomstige leidinggevende ambtenaren vertrouwd zijn met de nieuwste ideeën inzake management en leiderschap; Volgt de laatste ontwikkelingen inzake openbaar bestuur en overheidsmanagement op o.m. door de stimulering van beleidsgericht onderzoek.

Het CMPS bestaat uit vier operationele directies nl. het Civil Service College Directorate, de Policy Studies Directorate, de Corporate Development and Training Directorate en het Business and Resources Directorate. Dit laatste Directoraat is verantwoordelijk voor de gemeenschappelijke trainingsprogramma’s van huidige en toekomstige leiders en senior ambtenaren binnen de Civil Service . Het programma van de CMPS voor senior ambtenaren bestaat uit drie onderdelen: Milestone programmes, Interchange programmes en Specialised programmes. De Milestone programmes zijn enkel en alleen bedoeld voor senior civil servants, de Interchange programmes zijn zowel bedoeld voor senior managers uit de Civil Service, als voor senior managers in de wijdere publieke sector en de private sector. Engaging with government binnen het eerste programma is een voorbeeld van een opleiding die gericht is op senior managers die binnenkomen in de Civil Service. Het Top Management programme binnen het Interchange programma is ingericht voor private en publieke managers. Het doel van dit programma is ten eerste het vergemakkelijken van het delen van ervaring en good practices, en het verzekeren van een kruisbestuiving tussen verantwoordelijken omtrent ideeën voor strategie111

Het CSC was als Executive Agency tot 31 maart 2000 een quasi-autonoom onderdeel van het Cabinet Office en had een framework agreement met de minister. Het was ontstaan naar aanleiding van het Fulton-rapport van 1968 en werd opgevat als een college voor managementtraining. Het richt zich vooral tot bepaalde doelgroepen, bv. de topambtenaren. Voor deze groepen werden specifieke opleidingen ontwikkeld, bv. het Northcote en Trevelyan programma, genoemd naar de grondleggers van de Civil Service in de 19de eeuw. Eén van de voornaamste doelstellingen van de training voor topambtenaren was het versterken van de corporate identity en netwerking.

70


ontwikkeling in hun respectievelijke organisaties. Zulke programma’s verzekeren dat de ambtenaren worden doordrongen met ideeën uit de private sector en dat ze deze overbrengen naar hun departementen. Beide programma’s zouden verplicht zijn voor de leden van de SCS112. Een voorbeeld van een Specialised programme is bv. Insight Europe, dat meer inzicht in de werking van de EU beoogt. b. Ontwikkelingsdoelen in performance agreements Om de ontwikkeling van de senior ambtenaren te stimuleren, werd aan de invoering van de performance agreements en de vernieuwing van het competentieraamwerk van de leden van de SCS, de halfjaarlijkse ontwikkelingsevaluatie van het SCS lid gekoppeld 113. Deze ontwikkelingsevaluatie dient zich te richten op de persoonlijke ontwikkeling inzake de nieuwe SCS competenties, relevante vaardigheden en kennis van het SCS lid114. Het departement waar de senior manager tewerkgesteld is, kan tevens beslissen om een persoonlijk ontwikkelingsplan of personal development plan (PDP) te introduceren die elementen bevat over de ontwikkeling van de senior manager, evenals hoe aan de ontwikkelingsnoden dient tegemoet gekomen te worden. c. Development route map Deze route map, die raadpleegbaar is op het internet en gebaseerd is op het SCS competentieraamwerk, dient ondersteuning en raad te geven over alle aspecten van ontwikkeling van SCS leden115. Het bevat informatie en raad om het SCS lid (of degene die aspiratie heeft om dit te worden) te helpen beslissingen te maken over de eigen loopbaanontwikkeling, of om een persoonlijk ontwikkelingsplan op te maken en te implementeren in zijn of haar huidige functie. De route map is opgesplitst in drie hoofdsecties: a. Defining your career goals: hier wordt gekeken hoe het (toekomstig) SCS lid de eigen loopbaan kan uitbouwen; b. Key development stages: ter identificatie en ter behandeling van de persoonlijke ontwikkelingsnoden; c. Taking development action: ter planning en uitvoering van een ontwikkelingsactieplan.

112

EIPA, The senior civil service: a comparison of personnel development for top managers in fourteen OECD member countries, Eipa Maastricht, 1998, p. 67. 113 Deze halfjaarlijkse ontwikkelingsevaluatie dient normaal rond september of oktober plaats te vinden. Het departement dient de juiste timing hiervan vast te leggen. 114 De ontwikkelingsevaluatie dient tevens nota te nemen van de vooruitgang naar de overeengekomen doelen in het performance agreement, zowel inzake de organisatorische als de ontwikkelingsdoelen. De lijnmanager en het SCS lid dienen te discussiëren over mogelijke noodzakelijke veranderingen aan het performance agreement als gevolg van veranderende omstandigheden en overeen te komen over acties die noodzakelijk zijn indien de vooruitgang van het te bereiken doel afwijkt. 115 CMPS, SCS Route map. Op www.cmps.gov.uk/scsroutemap, (29.08. 2002).

71


d. Mobiliteitsbevordering De promotie van mobiliteit van de leden van de SCS past in het generalistische karakter van de SCS, gezien de beleidsvaardigheden die de leden van de SCS moeten ontwikkelen het best aangeleerd kunnen worden door het werken in verschillende beleidsdomeinen. Tegelijkertijd helpt mobiliteit om gemeenschappelijke waarden en praktijken te creëren bij de leden van de SCS. De bevordering van de mobiliteit was ook een gevolg van het feit dat de training van de SCS leden traditioneel een training on the job was. De ethos van de mobiele beleidsexpert blijkt uit het onderstaande citaat: “The first time a man is told to change from work which he has mastered to a new job, he may feel that the special knowledge he has acquired is being wasted. He may grudge the labour of mastering a new subject and may wonder whether he will be equally successful at it. But when a man has done five jobs in fifteen years and has done them all with a measure of success, he is afraid of nothing and welcomes change. He has learned the art of spotting what points are crucial for forming a judgement on a disputed question even when he has the most cursory knowledge of the subject as a whole”116. Er bestaan drie soorten mobiliteit bij de leden van de SCS in de Civil Service: namelijk indepartementale mobiliteit, mobiliteit tussen agentschappen en departementen en externe mobiliteit van senior ambtenaren tussen de Civil Service en private organisaties117. Interdepartementale mobiliteit van de SCS leden De eerste soort van mobiliteit waartoe een SCS lid wordt aangemoedigd, nl. de uitwisseling tussen departementen, ondersteunt het concept van de generalistische ambtenaar. Er wordt echter ook kritiek op geuit. Enkele zwakheden aan deze soort van mobiliteit zijn: het bevoordelen van generalisten ten nadele van de specialisten; het feit dat sommige departementen aantrekkelijker zijn dan andere en dat er aldus geen perfecte competitie tussen de verschillende departementen bestaat; en dat bepaalde praktijken en systemen door mobiele ambtenaren die de status quo bestendigen, zichzelf in stand houden. Andere kritieken zijn het te frequent verkeer tussen te veel departementen en het niet gericht zijn van de mobiliteit. Recent werd dan ook aanbevolen de ambtenaren enkel tussen domeinen van gerelateerde aard te laten bewegen. Mobiliteit dient vanaf nu ook centraal gestuurd te zijn. Het Cabinet Office zou bovendien een rol spelen in het promoten van verkeer tussen departementen in de context van een jaarlijkse tweezijdige planning inzake de opvolging van de mobiliteit. Statistische data tonen aan dat de mobiliteit in alle graden van de SCS hoog ligt. In 1993 zat 34 % van de SCS leden in de drie hoogste graden op dezelfde post voor 116

Dargie, C. & Locke, R., The British Senior Civil Service, In: Page, E. & Wright, V., Bureaucratic elites in Western European states: a comparative analysis of top officials, Oxford University Press, 1999, p. 189. 117 Dargie, C. & Locke, O.C., pp. 189–192.

72


minder dan of gelijk aan één jaar. Drie vierde van al de SCS leden van de hoogste drie graden zitten gedurende drie jaar of minder op hun post. Het mobiliteitsbeleid in de SCS slaat dus aan gezien SCS leden niet lang op dezelfde functie blijven118. Mobiliteit tussen agentschappen en departementen De tweede soort van mobiliteit, nl. tussen departementen en agentschappen, is gebaseerd op de assumptie dat agentschappen niet volledig gescheiden mogen geraken van hun departementen. Deze soort mobiliteit komt slechts zelden voor, en volgens agentschapshoofden geldt dat “people coming from Agencies and able to successfully return to the Departement are exceptions’. De reden hiervoor is “probably because having worked in an Agency is still not considered as advantageous for a successful career” 119. Externe mobiliteit Niet veel leden van de SCS hebben enige ervaring buiten de Civil Service opgedaan. Degenen met externe ervaring, meestal in handel, bedrijfsleven en onderwijs, deden die bovendien meestal op vóór ze in de Civil Service binnenkwamen. Een uitzondering op de lage cijfers inzake externe mobiliteit zijn de leden die behoren tot de Treasury, die gemiddeld een groter aantal specialisten in dienst heeft, vnl. economisten.

II.6.3. Loopbaanverloop van de nieuwe overheidsmanagers Volgens Rhodes zijn een functie in de Private Office120, de Treasury of het Cabinet Office, of als administratieve trainee, noodzakelijke zo niet voldoende precondities voor het bereiken van de top van de administratie 121. Dit blijkt ook uit de onderstaande tabel, waaruit blijkt dat in 1998 75 % van de departementshoofden ervaring opdeed in een Private Office, 45 % in de Treasury en 40 % in het Cabinet Office, en 10 % deed ervaring op door het uitvoeren van bepaalde opdrachten bij de diensten van de Premier.

118

Dargie, C. & Locke, O.C., p. 190. Dargie, C. & Locke, O.C., p. 191. 120 Persoonlijk secretariaat van de minister. 121 Rhodes, R.A.W., United Kingdom: ‘everybody but us’. In : Rhodes, R.A.W. & Weller, P., The Changing world of top officials: Mandarins or valets?, Buckingham- Philadelphia, Open University Press, 2001, p. 116. 119

73


1970 Average prior Whitehall service (years) Private Office experience Treasury experience Cabinet Office (and related units) Stint in No. 10 office Totaal

1980

1990

1998

29.6

30.8

31.5

29.4

10 (58.8 %)

16 (76.2 %)

19 (95 %)

15 (75 %)

8 (47.1%)

7 (33.3 %)

8 (40 %)

9 (45 %)

6 (35.3%)

10 (47.6%)

10 (50%)

8 (40 %)

0

4 (19.0 %)

5 (25 %)

2 (10 %)

17

21

20

20

Tabel 6. Opgedane ervaring bij departementshoofden122 Het bestaan van dit traditioneel loopbaanpad wordt echter in de CMPS route map in vraag gesteld. Dit wordt weergegeven door het volgende citaat i.v.m. het loopbaanverloop van SCS leden: “There is no such thing as a typical career model or a typical path which would lead you to an SCS post. A posting to Private Office, though useful in broadening your understanding of Whitehall and Government, is no longer a guaranteed passport to entering the SCS. Experience of leading teams, of managing resources and contracts, of service delivery and of building partnerships across Departments and beyond are now considered to be at least as important as the ‘traditional’ Whitehall skills123”. Hieruit blijkt dat de Modernising Government Agenda dus ook op het aspect loopbaanmanagement van de SCS leden een invloed wil uitoefenen.

II.6.4. Maatregelen op het vlak van loopbaanmanagement en –begeleiding Tot voor kort was er geen duidelijk patroon of beleid i.v.m. de ontwikkeling van de carrière van de leden van de SCS, behalve de identificatie van talent en het hen aanbieden van de juiste ervaring en vaardigheden. Met de introductie van het nieuwe prestatiemanagementsysteem voor de SCS komt hier verandering in, aangezien dit meer aandacht heeft voor de systematische loopbaanplanning van het SCS lid. De focus van de ontwikkelingsevaluatie dient bovendien niet enkel op de volgende 12 maanden gericht te zijn, maar ook op de langere termijn wensen en keuzen inzake het loopbaanverloop van het SCS lid. De evaluatie van het SCS lid dient tevens waar mogelijk een discussie over zijn of haar potentieel te bevatten, evenals over verplaatsingen naar andere jobs op hetzelfde niveau en over de geschiktheid van het SCS lid voor posities op een hoger niveau. Deze evaluatie is volgens het Cabinet 122 123

Rhodes, R.A.W., O.C., p. 116. CMPS, SCS Route map. Op www.cmps.gov.uk/scsroutemap, (29.08. 2002).

74


Office belangrijk om de blijvende ontwikkeling van het senior talent te verzekeren en om zo de organisaties te blijven versterken124. Bij de discussie tussen het SCS lid en de lijnmanager over loopbaanelementen zoals positieverandering en langetermijnwensen wordt ook een derde partij, met name de countersigning officer betrokken. Het departement bepaalt het tijdstip waarop de countersigning officer zijn input dient te geven. De medeondertekende ambtenaar dient de kwaliteit en de consistentie van het prestatiemanagementproces evenals de gelijke behandeling van de SCS leden te verzekeren. Het volledige rapport van zowel de halfjaarlijkse ontwikkelingsevaluatie als de prestatie-evaluatie wordt eveneens mede-ondertekend door de countersigning officer. Tevens werd het opleidingsprogramma van de CMPS recent geëvalueerd zodat het beter de gestructureerde loopbaanontwikkeling van de SCS zou ondersteunen125.

II.6.5. Loopbaanmogelijkheden voor ‘falende overheidsmanagers’ De slechte prestatie van ‘falende overheidsmanagers’ zal, zoals reeds gesteld, voornamelijk directe gevolgen hebben voor hun loon. Bij continue slechte prestatie dienen vooreerst ontwikkelingsinitiatieven genomen te worden, daarna kunnen ook overplaatsing of outplacement in overweging genomen worden.

124

De ontwikkelingsevaluatie dient tevens nota te nemen van de vooruitgang naar de overeengekomen doelen in het performance agreement, zowel inzake de organisatorische als de ontwikkelingsdoelen. De lijnmanager en het SCS lid dienen te discussiëren over mogelijke noodzakelijke veranderingen aan het performance agreement als gevolg van veranderende omstandigheden en overeen te komen over acties die noodzakelijk zijn indien de vooruitgang van het te bereiken doel afwijkt. 125 Voor kandidaat SCS leden beveelt de CMPS route map de volgende ontwikkelingsopties aan: interchange, secondment, frontline delivery experience, shadowing, mentoring en executive coaching.

75


Deel 3. Diversiteitsbeleid binnen de Civil Service van het Verenigd Koninkrijk

I. DE INVLOED VAN DE CIVIL SERVICE HERVORMINGEN OP HET GELIJKE KANSENBELEID

I.1. Algemeen: het gelijke kansenbeleid in het Verenigd Koninkrijk Het Verenigd Koninkrijk beschikt over een goed gevestigde antidiscriminatie wetgeving met wetten inzake discriminatie op basis van geslacht, ras en handicap126. In de Management Code van de Britse administratie, geen wet maar een code die regelingen uiteenzet voor het management binnen het openbaar ambt, wordt gesteld dat elk departement en agentschap verantwoordelijk is voor de implementatie van het gelijke kansenbeleid in de eigen organisatie127. De departementen dienen eigen strategieën inzake gelijke kansen op te maken gebaseerd op het beleid binnen de Civil Service, evenals actieplannen uit te tekenen om deze strategieën te implementeren. Reeds vanaf 1984 introduceerde de administratie actieprogramma’s inzake de ondervertegenwoordiging van vrouwen, etnische minderheden en mindervaliden128. Om effectief te meten of deze actieprogramma’s en dit gelijke kansen beleid de nodige resultaten boeken, dienen de departementen bovendien data te verzamelen over leeftijd, gender, etnische origine en mindervaliditeit bij hun personeel129. Zo kan de vooruitgang in relatie tot de programmapunten op verschillende vlakken worden opgevolgd. Tot slot moeten de effecten van departementale sleutelprocedures op elke doelgroep binnen het personeel zoals aanwerving loopbaanontwikkeling, promotie, jobtoewijzing, ontslag, personeelsevaluatie, salaris, prestatiegerelateerde beloning en toegang tot kansen inzake training en persoonlijke ontwikkeling, nagegaan worden. Het Cabinet Office (CO) dient de algemene effectiviteit van het gelijke kansenbeleid van de Civil Service te controleren en erover te rapporteren130. 126

En in Noord-Ierland over discriminatie op basis van gemeenschapsachtergrond. Hoewel departementen en agentschappen verplicht zijn om deze code na te leven, is echter uit de praktijk reeds gebleken dat het Cabinet Office weinig kan ondernemen indien de voorgeschreven regels door de departementen niet nageleefd worden. 128 Hondeghem, A., Nelen, S. (eds.), Een emancipatiegericht personeelsbeleid voor het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, Brugge, Die Keure, 1999, p. 89. 129 Deze data worden reeds verzameld vanaf 1984. Departementen zijn verplicht twee maal per jaar personeelsgegevens over te maken aan het Cabinet Office. Men heeft recent een oefening tot het remonitoren van de gegevens inzake de etniciteit van het personeel doorgevoerd. Statistische informatie verzameling over de etnische origine van het personeel, evenals over de mindervaliditeit, gebeurt namelijk op vrijwillige basis, en de non-respons ligt redelijk hoog. Daarenboven worden beperkingen opgelegd bij het gebruik van de informatie, omwille van de bescherming van de privacy. Al deze elementen resulteren in significante ‘gaten in de informatie’ en men stelt dat conclusies uit deze cijfers dan ook met de nodige voorzichtigheid dienen getrokken te worden. 130 De rapporten inzake het gelijke kansenbeleid in de Civil Service bevatten o.a. gegevens over: instroom, doorstroom en uitstroom van de drie doelgroepen, verantwoordelijkheidsniveau, deeltijds werken, en leeftijd. 127

76


Ondanks de geleverde inspanningen en de vooruitgang die er geboekt werd, bleken vrouwen, mindervaliden en etnische minderheden in 1998 nog steeds onevenredig vertegenwoordigd op alle niveaus van de ambtenarij en vooral in de hogere ambtenarij. Dit blijkt uit de volgende cijfers van 1998 inzake de vertegenwoordiging in de CS van deze drie doelgroepen: nl. 48,6 % vrouwelijke personeelsleden, 5.7 % van etnische origine en 4 % mindervaliden. Voor de SCS bedroegen deze percentages in 1998 respectievelijk slechts 17,8 %, 1,6% en 1,5%131.

I.2. Modernising Government 1999 en diens invloed op het gelijke kansen beleid In 1999 kreeg het gelijke kansenbeleid in het Verenigd Koninkrijk met de volgende uitspraak in de Modernising Government White Paper een nieuwe stimulus: “We must accelerate progress on diversity if this country is to get the public services it needs for the new millenium. The public service must be a part of, not apart from, the society it serves”132. In navolging van de Modernising Government White Paper werd in 1999 een nieuwe agenda inzake de hervorming van de departementen en agentschappen van de Civil Service opgesteld. Het Modernising Government Programme dient de Civil Service toe te laten een beter beleid op te stellen en meer ontvankelijke openbare diensten te leveren van een hoge kwaliteit. Het algemene doel van deze hervormingen bestaat er namelijk in: “… to create a more open, diverse and professional Civil Service in which people will put the public's interest first; innovate, create and learn; take personal responsibility; work in partnership with others; and use new technology to deliver results of high quality and good value. The work should ensure that the UK has an efficient and responsive Civil Service, which is equipped to meet the demands of the 21st century”133. De hervormingsagenda is samengesteld uit de volgende zes sleutelthema’s, waaronder het thema diversiteit134: 1. sterker leiderschap met een duidelijke doelstelling: er bestaat een algemene nood aan leiders op alle niveaus maar vooral aan de top, die actief bijdragen aan het hervormen van hun organisaties, met duidelijke doelen en waarden, en die hun medewerkers inspireren en motiveren; 2. betere business planning voor de hele organisatie: verzekeren van synchroniseren van de doelen van de ministers en de departementale business plannen, die dienen verbonden te worden met de PSA’s135; 131

Cabinet Office, The Civil Service Reform Programme: Annual report 2000, London, Cabinet Office, 2001. 132 Cabinet Office, Modernising Government White Paper, London, Cabinet Office, 1999. 133 Cabinet Office, The Civil Service Reform: Report to the Prime Minister from Sir Richard Wilson, Head of the Home Civil Service, Londen, Cabinet Office, 2000, p. 6. 134 Cabinet Office, Diverse civil Service: Civil service reform: a report to the meeting of permanent heads of departments at Sunningdale, London, Cabinet Office, 1999, p. 5. 135 Zie 3.1.1. Sleutelthema: betere business planning.

77


3. beter prestatiemanagement: dat de verandering in cultuur ondersteunt, slechte prestaties aanpakt, eerlijke beloning voor goede prestaties voorziet, uitstekende resultaten beloont en een stimulerend klimaat creëert; 4. een dramatische verbetering inzake diversiteit: gericht op het behalen van de SCS targets, het bevorderen van bewustzijn inzake diversiteit, en het ontwikkelen van beleid dat een beter evenwicht toelaat tussen werk en privé-leven; 5. een meer open Civil Service: op alle niveaus; 6. betere regelingen voor het personeel: elke organisatie in de Civil Service dient andere manieren van werken voor het personeel mogelijk te maken, waarin de nieuwe visie en waarden van de Civil Service weerspiegeld worden. Elk departement dient een actieplan op te stellen dat deze zes elementen bevat. Voor elk onderdeel van de hervormingsagenda wordt tevens een ‘kampioen’ of voorvechter aangeduid, die een voortrekkersrol moet opnemen inzake het specifieke hervormingsonderdeel136. De achterliggende gedachte achter het stimuleren van de opzet van een meer “diverse administratie” binnen de Civil Service is het geloof dat de effectiviteit van de organisatie er baat bij heeft. Tevens wordt gesteld dat discriminatie van personeel omwille van redenen die los staan van de kwaliteiten en vaardigheden ervan niet geoorloofd is. Bovendien gaat hierdoor noodzakelijk talent verloren voor de ambtelijke organisatie. De nieuwe focus op diversiteit bouwt verder op en is ingebed in het engagement van de Civil Service inzake gelijke kansen. Werken aan gelijke kansen wordt gezien als een minimale vereiste die de basis vormt voor departementale acties. Werken aan diversiteit dient dan op deze basis verder te bouwen. De nadruk op diversiteit doet m.a.w. dan ook geen afbreuk van de Civil Service aan het engagement inzake gelijke kansen. Om de opgestarte hervormingen van de Civil Service te doen slagen, evenals in het kader van het toewijzen van meer accountability aan en het bevorderen van het leiderschap van topambtenaren, werd een Civil Service Management Board, bestaande uit de Permanent Secretaries, hoofden van de grootste departementen in het leven geroepen137. Dit nieuwe orgaan tekende het hervormingsbeleid mee uit en draagt de collectieve verantwoordelijkheid inzake de realisatie van het moderniseringproject van de Civil Service138. Deze collectieve verantwoordelijkheid wordt aangevuld met een individuele verantwoordelijkheid van de Permanent Secretary voor de vooruitgang inzake de 6 sleutelthema’s in zijn of haar departement.

136

De voorvechter voor het onderdeel diversiteit was in 2000 de Permanent Secretary van Inland Revenu. 137 Deze bestaat uit de PS van de volgende departementen: Cabinet Office; Landbouw, Visserij en Voeding; Onderwijs en Tewerkstelling; de Schatkist; Volksgezondheid; Sociale Zekerheid; Financiën; Milieu, Transport en de Regio’s; Internationale Ontwikkeling; Cultuur, media en sport; Defensie; Douane; Handel en Industrie; Buitenlandse Zaken, Nationale Raad van Wales, Office of Northern Ireland, Lord Chancellor’s Department, Home Office, Public Prosecutions Service, Office of Scotland. De Civil Service Management Board heet ook Management Board of Permanent Secretaries. 138 Deze Board werd opgericht in 1999.

78


I.3. De nood aan een verandering in cultuur binnen de Civil Service Het Modernising Government programma legt tevens een grote nadruk op de nood aan een verandering van de heersende cultuur in de Civil Service, dat een noodzakelijk element vormt om de hervormingen te doen slagen. De nood hieraan bleek o.a. uit een pilootproject dat reeds eind 1998 in enkele departementen werd opgestart139. Dit project maakte ook deel uit van het voorbereidend werk voor het hervormingsprogramma Modernising Government. Het had naast de ontwikkeling van een strategie inzake het mainstreamen van diversiteit, het teweegbrengen van een cultuurverandering in de Civil Service tot doel, of meer specifiek: “The aim of the pilot was to start to identify what culture departments and agencies would need to be, and be seen to be an employer that values difference, reflects the full diversity of society and is strengthened by that diversity”140. In het kader ervan werd een onderzoek naar de cultuur van de SCS gevoerd, waarin de ondervertegenwoordiging van vrouwen, etnische minderheden en mindervaliden nader onderzocht werd141. In dit onderzoek werd als grootste hinderpaal voor het aanpakken van de ondervertegenwoordiging van deze doelgroepen, de diep ingebedde cultuur van de SCS gezien, die mensen die verschilden van “de algemene norm” uitsloot. “Norms, the ways things are done, have been built up over the years (literally centuries in some cases) and many have served the Civil Service well in the past. It is perceived however, that this culture has the impact of sustaining the predominance of a very exclusive (particularly in terms of the more senior parts of the Civil Service and possibly excluding) highly homogeneous groups- primarily middle class, middleaged white men”142. De bevindingen van dit pilootproject bepaalden mee de strategie en inhoud van het huidige gevoerde diversiteitsbeleid van het Modernising Government programma, bv. de nadruk op leiderschap, de vier strategische prioriteiten, en de nadruk op de verantwoordelijkheid van de Permanent Secretary. De nota raadde tevens een mix aan van centraal ondernomen acties onder auspiciën van het Cabinet Office, en van departementale acties. Dit diende een invloed te hebben op de manier van managen, evenals op het beleidsadvies dat aan de ministers gegeven werd.

139

De departementen die meededen aan dit pilootproject waren the Home Office, Customs and Excise en Inland Revenue. 140 Cabinet Office, Diversity Pilot: Report on Finding: Summary, London, Cabinet Office, 2000, p.2. 141 Cabinet Office Diversity website, Schneider-Ross research into the Civil Service. Op http://www.cabinet-office.gov.uk/civilservice/diversity, (12.08.2001). 142 Cabinet Office Diversity website, Schneider-Ross research into the civil servic. Op Cabinet Office Diversity website, Schneider-Ross research into the Civil Service. Op http://www.cabinetoffice.gov.uk/civilservice/diversity, (12.08.2001).

79


II. BEVOEGDE INSTANTIES INZAKE DIVERSITEIT EN HUN TAKEN

II.1. Actoren: Diversity Unit en Women and Equality Unit Het Civil Service Corporate Management Command (CSCMC) binnen het Cabinet Office draagt de centrale leiderschapsrol wat betreft het personeelsmanagement in de Civil Service. Het CSCMC valt tevens onder de leiding van het hoofd van de Home Civil Service. Het bepaalt het kader waarbinnen de departementen hun personeel tewerkstellen, en geeft tevens advies over personeelszaken zoals training en ontwikkeling, aanwerving, betaling en pensioenen, en diversiteit. Het heeft daarnaast als voornaamste taak de realisatie van de hervormingsagenda. Binnen het CSMC zorgt de Diversity Unit voor de realisatie van het luik diversiteit in deze hervormingsagenda143. Deze Unit bestaat uit 17 personen. Er bestaat binnen de Cabinet Office tevens een Women and Equality Unit. Deze unit houdt zich voor al de departementen in de Civil Service bezig met het ontwikkelen en promoten van acties aangaande allerlei onderwerpen die de plaats van de vrouw in economie en maatschappij beslaan. Op deze manier betracht ze ook het beleid te beïnvloeden. Deze unit werkt nauw samen met de private sector en vrijwilligersorganisaties, en met Europese en internationale fora. Het verschil in beide organen bestaat erin dat de Diversity Unit zich toespitst op onderwerpen die in verband staan met tewerkstelling en management in de Civil Service. In tegenstelling tot de Women’s and Equality Unit, waarvan de focus breder is.

II.2. Taken van de Diversity Unit De Diversity Unit heeft een tweevoudige rol, nl. enerzijds het ondersteunen van de departementen en anderzijds het opvolgen en controleren van de departementale acties, evenals het meten van de impact ervan. Inzake de ondersteuning van de departementen richt deze eenheid zich op onderwerpen die alle departementen aangaan, en waar het zinnig geacht wordt om initiatieven ter informatiedeling over departementale acties op te stellen. Bijvoorbeeld het opzetten van een mogelijkheid voor departementen en agentschappen om ervaringen uit te wisselen over het gebruik en de evaluatie van stuurgetallen als onderdeel van business en job plans (cfr. infra)144. Andere acties zijn bv. het ondersteunen van de opzet van netwerken en het organiseren van netwerkvergaderingen voor mindervaliden en etnische minderheden. Workshops i.v.m. de opzet van een nieuw model voor het monitoren van etnische minderheden ter verbetering van het verzamelen van gelijke kansen data zijn andere voorbeelden. 143

Zie bijlage 1: Organogram van de Cabinet Office en Bijlage 2 : Organogram van het CSCMC. Dit seminarie werd gehouden op 15 mei 2001, en werd bijgewoond door 80 participanten uit departementen en agentschappen. Deze event zal opgevolgd worden met leersets ontworpen voor groepen in verschillende stappen in het zetten van diversiteitsdoelen. 144

80


Tevens werd binnen het Cabinet Office een Senior Adviser on Diversity Strategy and Equal Opportunities aangeworven, om het leiderschap hierin te versterken. De monitoring rol van de Diversity Unit ondersteunt de rapporteringsverplichting van het Head of the Home Civil Service,(tevoren Richard Wilson, nu Andrew Turnbull) aan de Premier inzake de stand van zaken en vooruitgang van het onderdeel diversiteit in de hervormingsagenda. Aangezien tussen beide taken eventueel spanning kan ontstaan probeert de Diversity Unit de nadruk te leggen op het evalueren van de verkregen outcomes, en niet op processen van de departementen. Dit heeft ook als voordeel dat teveel bureaucratie kan vermeden worden. De Diversity Unit is, gezien de kleine bestaffing niet in staat om de departementen te auditen. Dit behoort evenmin tot hun taakomschrijving.

III. DE HERVORMINGSAGENDA I.V.M. DIVERSITEIT Men evolueerde in de Civil Service van een sterk gecentraliseerd en gecontroleerd systeem, met specifieke regels en richtlijnen voor alle departementen naar een gedecentraliseerd systeem met een overkoepelend kader van beleidsrichtlijnen voor de gehele Civil Service, maar dat de nodige flexibiliteit voor de departementen overlaat (cfr. infra). Het overkoepelend kader inzake het diversiteitsbeleid werd opgesteld in consultatie met de departementen, en werd goedgekeurd door de Management Board of Permanent Secretaries. Op deze manier streefde men ernaar om vanuit de Civil Service meer “corporate support” voor dit kader te creëren.

III.1. Inhoudelijke bespreking van het diversiteitsbeleid III.1.1. Sleutelthema: betere business planning Hieronder volgt een korte toelichting over dit thema aangezien dit regelmatig terugkomt en samenhangt met het diversiteitsbeleid. De bedoeling van de hernieuwde nadruk op departementale business planning is te verzekeren dat de ministeriële doelen in een coherent proces gesynchroniseerd worden met de business plans van de departementen. Deze jaarlijkse departementale business plans zouden moeten gekoppeld worden met de PSA’s, die opgemaakt worden voor een termijn van drie jaar145. De business plans dienen op hun beurt te leiden tot de opmaak van unit plans en tot de doorwerking van de in deze plannen opgenomen doelen tot op individueel niveau in de Personal Responsability Plans (PRP) van managers of performance agreements voor de leden van de SCS. De bedoeling is dat ieder individu in de organisatie een duidelijk zicht heeft op zijn of haar taken, en de manier waarop deze bijdragen tot de realisatie van de taken van de organisatie. 145

De Premier en het kabinet bepalen de strategische doelen van de regering. PSA’s zetten de doelen uiteen voor elk departement, waartegen het succes van de departementale acties zal worden gemeten.

81


Een business plan dient de volgende bouwstenen te bevatten: departementale toekomstdoelen, met elkaar consistente korte en lange termijn doelen, eigenaarschap en het toewijzen van verantwoordelijkheid, prestatie-evaluatie en tot slot incentives. Tegen April 2001 dienden alle departementen hun business planning proces na te kijken op de aanwezigheid van deze bouwblokken. Voor onderwerpen als diversiteit moeten de departementen nog steeds speciale plannen opmaken en er dienen ook actieplannen opgemaakt te worden inzake de vooruitgang van de sleutelthema’s van de hervormingen. III.1.2. Sleutelthema: A dramatic improvement in diversity Het diversiteitsproject bestaat uit de volgende vier onderdelen: • • • •

Het opzetten van trainingsprogramma’s inzake diversiteit voor departementale managers; Het verantwoordelijk stellen van managers voor de vooruitgang in de doelrealisatie inzake de vertegenwoordiging van vrouwen, leden van etnische minderheden en invaliden; Het opnemen van doelen inzake diversiteit in business plans en individuele jobplannen; Het ontwikkelen van relaties met universiteiten en gemeenschappen van etnische minderheden om het profiel evenals de aantrekkelijkheid van de overheid als werkgever te stimuleren.

Het beleid inzake diversiteit werd volgens twee sporen ontwikkeld146: 1. Verplichte acties op korte en langere termijn147: met een onmiddellijke impact op het verhogen van de diversiteit binnen de ambtelijke organisatie evenals op de signalen die de Civil Service uitzendt over het actief aanpakken van de ondervertegenwoordiging van bepaalde groepen, de opbouw van een diversiteitsagenda, en toewijding aan het realiseren van de vooropgezette SCS stuurgetallen inzake diversiteit; 2. Een overkoepelend kader: waarin de verplichte acties zijn opgenomen, en dat het voor de departementen mogelijk maakt het verplichte werk aan te vullen met acties voor het aanpakken van specifieke departementale problemen148. Beide maatregelen dienen deel uit te maken van de algemene business planning processen van de departementen en de PSA’s.

146

Cabinet Office, Diverse Civil Service – A report to the meeting of Permanent Heads of Departments at Sunningdale, London, Cabinet Office, 1999, p. 5. 147 Te realiseren binnen een bepaalde periode, vastgelegd door het Cabinet Office. 148 Zie bijlage 3: A Diverse Civil Service Strategic Framework.

82


De verplichte acties bestaan uit vier strategische prioriteiten149: 1. Bewustzijn: verzekeren dat alle ambtenaren begrijpen wat het waarderen van diversiteit betekent en op welke manier het hun acties versterkt door het: a. Verhogen van het begrip van gelijke kansen en diversiteit door het ontwikkelen van duidelijke wederzijdse communicatielijnen tussen personeel en managers binnen de organisaties; b. Verspreiden van de boodschap dat het bestrijden van discriminatie, het bevorderen van gelijke kansen en het waarderen van diversiteit moreel rechtvaardig is, sociaal wenselijk en “good business sense” is; c. Betrokkenheid creëren t.o.v. gelijke kansen en diversiteit, en het lange termijn doel van integraal management, inclusief beleid en culturele verandering. Verplichte maatregelen

Verantwoordelijken

Opzetten van netwerken van etnische minderheden, fora voor gehandicapten en vrouwengroepen om feedback te geven aan Management Boards Plannen om regelmatige personeelssurvey’s te houden met indicatoren die de perceptie van het personeel meten inzake de betrokkenheid van de Civil Service bij het thema diversiteit Departementen dienen zichzelf te evalueren t.o.v. de Equal Opportunities and Diversity Continuum150 Opnemen van boodschappen en acties inzake diversiteit in alle managementprocessen bv. evaluatie en promotie.

Departementshoofden

Departementshoofden

Departementshoofden Departementshoofden

Departementale acties in dit verband zijn bv. het opzetten van focusgroepen, het evalueren van ‘harassment procedures’ en een verbeterde controle en monitoring ervan, en het opzetten van seminaries over de voordelen van het waarderen van diversiteit. Het bijwonen van Race Awareness Workshops voor senior managers, en het uitdelen van gelijke kansen pakketten aan het personeel met de uitleg over de rechten en verantwoordelijkheden van mensen zijn andere voorbeelden. Het Cabinet Office ontwierp een Disability Awareness Video voor departementaal gebruik. 2. Leiderschap: leiders dienen hun betrokkenheid m.b.t. gelijke kansen en diversiteit te demonstreren, en dienen persoonlijke verantwoordelijkheid voor de vooruitgang inzake diversiteit op te nemen; a. Het verdedigen door leiders van gelijke kansen en diversiteit; b. Betrokkenheid bij de top van de organisatie door het belonen van gedrag dat diversiteit ondersteunt; c. Opnemen van specifieke en meetbare diversiteitsdoelen in persoonlijke plannen, business- en ontwikkelingsplannen. 149

Cabinet Office, Diverse Civil Service – A report to the meeting of Permanent Heads of Departments at Sunningdale, London, Cabinet Office, 1999, p. 5. 150 Zie bijlage 4.

83


Verplichte maatregelen

Verantwoordelijken

Persoonlijke doelen voor Permanent Secretaries, verbonden met PSA doelen, persoonlijke verantwoordelijkheid t.o.v. de Premier via het Hoofd van de Civil Service voor het departementaal actieplan, doelen en verschuivingen in personeelspercepties. Civil Service Management Committee 6maandelijkse evaluatie van de vooruitgang in de hele Civil Service, inclusief vooruitgang over doelen, perceptie, actieplannen en specifieke ondernomen maatregelen Jaarlijkse rapportering aan de Premier over de vooruitgang inzake de SCS diversiteitsdoelen Opname van gelijke kansen en diversiteitsdoelen in departementale business plannen en prestatieevaluatie t.o.v. deze doelen

Departementshoofden

Civil Service Corporate Management

Hoofd van de Civil Service Departementshoofden

In dit verband werden de volgende departementale acties opgezet bv. een gemeenschappelijke sessie over diversiteit voor ministers en topambtenaren, zodat deze als eerste op de hoogte zijn van wat gepland werd en wat mogelijk is. Op departementaal vlak publiceren sommige managers hun plan met persoonlijk verantwoordelijkheden aan hun personeel, anderen begeleiden leden van etnische minderheden. 3. Managementcapaciteit: het uitrusten, ontwikkelen en ondersteunen van managers om gelijke kansen en diversiteit te promoten en er verantwoordelijkheid voor op te nemen; a. Het verhogen van managementverantwoordelijkheid voor diversiteit/gelijke kansen agenda d.m.v. competenties en persoonlijke doelen; b. Het benadrukken van leiderschap en management inclusief het gebruik van principes van Investors in People, het Excellence Model en 360 ° feedback; c. Het voorzien van training en ondersteuning voor managers.

151

Verplichte maatregelen

Verantwoordelijken

Hertekenen van competenties met een grotere nadruk op leiderschap en het managen van mensen inzake diversiteit. Het opnemen van diversiteitsdoelen met meetbare outcomes in jobplans. Gefaseerde 360° feedback voor de SASC groep die wordt uitgebreid doorheen de organisatie, samen met persoonlijke ontwikkelingsprogramma’s151 Diversiteitstraining voor alle managers binnen twee jaar

Departementshoofden

Alle managers Civil Service Corporate Management / Departementshoofden Departementshoofden

De SASC groep bestaat uit het personeel in de top 150 posten.

84


Departementale acties in dit verband zijn het inbouwen van gelijkheid en diversiteit in hun leiderschaps- en managementstandaarden, het voorzien van trainingspakketten voor managers, en het uitvoeren van een 360° evaluatie voor SCS leden, inclusief de evaluatie van de prestatie van de managers inzake diversiteit. Andere departementale initiatieven zijn het inwinnen van extern advies inzake de departementale acties en strategieën om diversiteit te bevorderen, het aanstellen van bv. een Minority Ethnic Liason Officer, het aanduiden van interne ‘voortrekkers’ van diversiteit, of het aanhechten van een Equality Unit aan de personeelseenheden. 4. Gelijke Kansen: aanwerven van ondervertegenwoordigd talent. a. Maximaliseren van de betrokkenheid van het personeel wiens bijdrage tevoren niet volledig gewaardeerd of aangewend werd; b. Gebruiken van een diversiteit van talent, achtergrond en ervaring om effectiviteit te verhogen; c. Links creëren met de wijdere wereld en de beste aanwerven van alle gemeenschappen. Verplichte maatregelen

Verantwoordelijken

Departementale doelen voor recrutering, selectie en vooruitgang voor ondervertegenwoordigde groepen vooropstellen. Onderzoeken van carrièrevooruitgang en profiel van aanwezige ondervertegenwoordigde groepen ter aanvulling van de senior graden en overeenkomstige maatregelen nemen inzake ontwikkeling. Gerichte ontwikkeling en mentoring voor vrouwen, etnische minderheden, mensen met handicaps met vooruitgangspotentieel. Werkervaring en job shadowing programma’s voorzien voor ondervertegenwoordigde groepen. Demonstratie van beleidsactie inzake evenwicht tussen werk/privé-leven.

Departementshoofden

Departementshoofden

Departementshoofden

Departementshoofden Departementshoofden

Inzake gelijke kansen werden de volgende departementale acties ondernomen bv. het binnenhalen van senior managers uit ondervertegenwoordigde groepen d.m.v. secondments, het opbouwen van relaties met universiteiten en lokale scholen met een grote populatie van etnische minderheden, het opzetten van ontwikkelingsprogramma’s speciaal voor ondervertegenwoordigde groepen met potentieel, inclusief bv. met persoonlijke training en een mentor152. Departementen dienen de verplichte acties in hun eigen actieplannen op te nemen tenzij ze kunnen aantonen dat ze reeds vooruitgang hebben gemaakt in dit opzicht of de gewenste outcome kunnen bereiken door andere acties.

152

Secondment is een vorm van uitwisseling in de CS met een duur tussen drie maanden en drie jaar, zonder dat de werkgelegenheidsstatus beïnvloed wordt.

85


De verplichte acties vormen een combinatie van korte en lange termijnactie met “quick wins”. Men kiest voor deze combinatie, omdat lange termijnacties langzaam een nieuwe cultuur en nieuwe managementcompetentie t.o.v. diversiteit dienen op te bouwen, en snelle successen ondertussen nuttige signalen kunnen uitzenden over de ernst van de intenties inzake diversiteit. De snelle acties, bv. deeltijds werken of job sharing, dienen uiteraard consistent te zijn met en ondersteuning te geven aan de lange termijn agenda. Voor de ondersteuning van de middellange en lange termijn acties werd een “Directory of What Works Well” opgesteld, die kan geconsulteerd worden op de Diversity website van het Cabinet Office153. Tevens dienden de departementen m.b.t. deze maatregelen actieplannen en zesmaandelijkse rapporten over hun vooruitgang op te stellen (inclusief equality proofing van hun processen met name recrutering, evaluatie en promotie154). De Permanent Secretary’s dienen zich eveneens jaarlijks aan hun ministers persoonlijk te verantwoorden over hun geboekte vooruitgang en hun toekomstplannen inzake diversiteit.

III.1.3. Sleutelthema: een meer open Civil Service: Bringing in and bringing on talent Dit hervormingsonderdeel is gericht op ten eerste het aanwerven van mensen uit diverse achtergronden, en ten tweede het zoeken naar, ontwikkelen van en het promoveren van getalenteerd personeel binnen de. In beide onderdelen heeft men aandacht voor gelijke kansen en diversiteit, in de zin dat ieder dezelfde mogelijkheden moet hebben voor aanwerving en promotie. Inzake het aanwerven van etnische minderheden wordt er bv. jaarlijks een Minority Ethnic Careers Fare georganiseerd, om deze doelgroep aan te moedigen bij de Civil Service te solliciteren. Dezelfde boodschap wordt overgebracht bij de Fast Stream aanwerving, waarbij ook veranderingen aan het aanwervingsproces werden doorgevoerd155. Daarnaast steunde het Cabinet Office in oktober 2001 bv. een disability recruitment event van het departement voor Onderwijs en Tewerkstelling. De opzet van Pathways, een twee jaar durend leiderschapsontwikkelingsprogramma dat senior personeel behorende tot een etnische minderheid moet uitrusten om succesvol te solliciteren voor senior posten, past in het tweede onderdeel156. Het 153

Deze Directory bevat acties inzake de vier strategische prioriteiten, evenals over persoonlijke ontwikkeling, recrutering, mentoring, contacten met bepaalde gemeenschappen, en gezinsvriendelijke maatregelen. Op http://www.cabinet-office.gov.uk/civilservice/diversity/whatworks/. 154 Op 23 maart 2001 werd bv. een rapport gepubliceerd door een Cabinet Office Minister inzake de prestatieresultaten van het personeel in 13 departementen en agentschappen waaronder deze drie doelgroepen. Dit initiatief kwam tot stand in samenwerking met de Council of Civil Service Unions. Daaruit bleek dat vrouwen in het algemeen hogere resultaten haalden dan mannen, maar dat dit cijfer voornamelijk afhing van resultaten in de lagere graden. Etnische minderheden en mindervaliden ontvingen in het algemeen lagere resultaten dan blanke en niet mindervalide personeelsleden. 155 Men moet tegenwoordig niet meer aan alle vereiste kwaliteiten voldoen, op voorwaarde dat de kwaliteiten die men mist bij de aanwerving ontwikkelbaar zijn op de werkplaats. 156 Pathways 1 was de eerste van de vier geplande programma’s, en werd opgestart op 26 juni 2001. Pathways 2 wordt gelanceerd in 2002.

86


verhogen van het aantal participanten voor een beurs voor mindervaliden voor een twee jaar durend programma van training, ontwikkeling en mentoring is een tweede voorbeeld. Het initiatief ‘elevator partnerships’ die vrouwen in senior posten ‘koppelt’ met vrouwen in lagere posten, wat zorgt voor wederzijdse steun en hulp in elkaars ontwikkeling is een ander voorbeeld hiervan.

III.2. Stuurgetallen voor de Senior Civil Service III.2.1. Algemeen De Civil Service Reform Agenda bevat ook stuurgetallen voor de bevordering van de vertegenwoordiging van vrouwen, etnische minderheden en invaliden in de SCS157. Deze werden bepaald door het Cabinet Office. Van de departementen wordt verwacht dat ze op basis van een rigoureuze zelfevaluatie, SCS stuurgetallen inzake diversiteit zullen opstellen en doelen met meetbare outcomes in hun business plans en performance agreements zouden opnemen. Ze dienen ook te verzekeren dat hun stuurgetallen een redelijke hoeveelheid “rekbaarheid” bevatten om aan de algehele SCS cijfers bij te dragen en tegelijkertijd toch rekening houden met de specifieke departementale omstandigheden. Daarnaast dienen de departementen ook stuurgetallen i.v.m. diversiteit op te stellen voor alle personeelsleden onder SCS niveau, zowel op nationaal als regionaal vlak. Hoe ze deze stuurgetallen bepalen en waar ze op focussen is volgens de Diversity Unit zeer variabel. Het Cabinet Office heeft als taak te verzekeren dat de individuele departementale SCS doelen gezamenlijk de algemene streefdoelen voor de gehele SCS invullen, en zou tevens een centrale pool van potentiële secondees van de ondervertegenwoordigde groepen opzetten. Deze stuurgetallen voor de SCS dienen te worden bereikt (of zo dicht mogelijk benaderd te worden) tegen het jaar 2004/2005. Tegen dan moet: • • • •

35 % van de SCS vrouw zijn; 25 % van de ‘Top 600’ van de SCS vrouw zijn; 3.2.% van de leden van de SCS tot een etnische minderheid behoren (t.o.v. 1.6. % in 1998); 3 % van de SCS mindervalide zijn (t.o.v. 1.5% in 1998)158.

157

Cabinet Office, “Report to the Prime Minister from Sir Richard Wilson, Head of the Home Civil Service”, London, Cabinet Office, 1999. 158 Cabinet Office, Sir Richard Wilson’s Diversity Progress Report to the Prime Minister – 2000 to 2001. Op http://www.cabinet-office.gov.uk/civilservice/diversity, (20.08.2002).

87


III.2.2. Bepaling van de stuurgetallen De streefcijfers voor de drie doelgroepen in de SCS, die een verdubbeling inhouden van de vertegenwoordiging ervan t.o.v. 1998, werden bepaald op basis van de jaarlijks verzamelde informatie bij de departementen inzake hun personeel en de vertegenwoordiging van de verschillende doelgroepen. Aan de hand van deze informatie kon dan ook de samenstelling inzake de verschillende doelgroepen binnen de SCS achterhaald worden. Hierna werden met behulp van statistische bewerkingen verschillende toekomstscenario’s voor 2005 inzake de vertegenwoordiging van deze groepen opgezet, en werd gekeken naar de meest waarschijnlijke verhoging in de aanwezigheid van de verschillende doelgroepen rekening houdend met de huidige trends. Daarna werd gediscussieerd over de mate waarin de op deze wijze gegenereerde cijfers voor de verschillende doelgroepen verhoogd dienden te worden. Men koos bij het bepalen van deze ‘stretch’ voor ambitieuze maar toch realistische stuurgetallen. Verwacht werd immers dat onrealistisch hoge doelen inzake diversiteit voor de departementen demotiverend zouden werken. Regelmatig stelt de Diversity Unit opnieuw dergelijke scenario’s op. Zo worden nieuwe trends in de vertegenwoordiging van de drie doelgroepen opgevolgd. Men hoopt op deze manier alle significante variabelen in rekening te brengen, wat ook het realistisch gehalte van de stuurgetallen ten goede komt. Men stelt dat deze stuurgetallen, de manier van werken en de focus van de publieke organisaties beïnvloeden, en dat de accountability van de departementen verhoogt. De Diversity Unit geeft ook ondersteuning aan departementen over de wijze waarop deze diversiteitsdoelen in de performance agreements van managers kunnen worden opgenomen. Gezien hun gebrek aan ervaring hierin, blijkt dit ook voor deze eenheid een leerproces te zijn.

III.2.3. Geboekte vooruitgang inzake de stuurgetallen voor de SCS Vrouwen vertegenwoordigden in 1999-2000 37.4 % van de succesvolle kandidaten die werden aangeduid voor de SCS, t.o.v. 35.5 % in 1998-1999 en 19 % in 19951996. Volgens de huidige vooruitgang zou in 2005 echter Vrouwen in de SCS slechts 28.3 percent i.p.v. de vooropgestelde 35 % van de Stuurgetal 2005 35 % SCS uit vrouwen bestaan. apr/01 24,2 % Daarom wordt de verwijdering apr/00 21,6 % van obstakels voor vrouwen inzake het bereiken van senior apr/99 19,7 % posten als prioritair beschouwd. 17,8 %

apr/98

0

10

20

%

30

40

Figuur 10. Vrouwen in de SCS159

159

Cabinet Office Diversity website, Sir Richard Wilson’s Diversity Progress Report to the Prime Minister – 2000 to 2001. Op http://www.cabinet-office.gov.uk/civilservice/diversity, (20.08.2002).

88


25

Stuurgetal 2005

I.v.m. het aantal vrouwen in de Top 600 posten, verwacht men dat in 2005 het doel van 25 % gehaald, en zelfs overschreden wordt.

20,2

apr/01

18

apr/00

14,2

apr/99

12,7

apr/98 0

5

10

15

20

25

30

%

Figuur 11. Vrouwen in de Top 600160

Stuurgetal 2005

3,2 %

apr/01

2,4 %

apr/00

2,1 %

apr/99

1,7 %

apr/98

1,6 % 0

1

2

3

4

Inzake het aantal SCS leden behorende tot een etnische minderheid werd een verhoging vastgesteld van 1.6 % in 1998 naar 2.1 % in 2000, tot 2.4 % in april 2001. Projecties laten zien dat ook voor deze doelgroep het doel van 3.5 % in 2005 zal overschreden worden.

Figuur 12. Etnische minderheden in de SCS161 Vooruitgang naar het vooropgestelde doel voor 2,0 % apr/01 mindervaliden verloopt trager dan voor beide andere apr/00 1,7 % doelgroepen, namelijk van 1.5 % apr/99 1,6 % in 1998 naar 1.7 in 2000 tot 2 % apr/98 1,5 % in april 2001. Projecties naar de toekomst zouden uitwijzen dat 0 1 2 3 4 men onder het doel van 2.5 % % zou stranden. Desondanks denkt men toch dat door de toegenomen aandacht voor de mindervaliden de vooropgestelde 3 % gehaald zal worden. Stuurgetal 2005

3,0 %

Figuur 13. Mindervaliden in de SCS162 160

Cabinet Office Diversity website, Sir Richard Wilson’s Diversity Progress Report to the Prime Minister – 2000 to 2001. Op http://www.cabinet-office.gov.uk/civilservice/diversity, (20.08.2002). 161 Cabinet Office Diversity website, Sir Richard Wilson’s Diversity Progress Report to the Prime Minister – 2000 to 2001. Op http://www.cabinet-office.gov.uk/civilservice/diversity, (20.08.2002).

89


Daarnaast heeft men ook veel aandacht geschonken aan het verhogen van de diversiteit van kandidaten die aan speciale programma’s, zoals het Fast Stream programma, willen deelnemen. Er werd met succes in 2000 een ontwikkelingsprogramma voor studenten behorende tot een etnische minderheid opgezet, om het aantal deelnemers voor dit programma te verhogen. Tevens werden er enkele veranderingen aan het selectieproces uitgevoerd. Het aantal kandidaten van een etnische minderheid voor het Fast Stream programma verhoogde dan ook gevoelig, nl. een verdubbeling van 3.4% in 1998 tot 7% in 2000163.

III.2.4. Uitdagende stuurgetallen door departementale verantwoordelijkheid en de nadruk op leiderschap? Zoals reeds gesteld bepalen de departementen, om de huidige vertegenwoordiging van de drie doelgroepen te verbeteren, eigen stuurgetallen voor de SCS evenals voor de niveaus eronder. Het gevaar dat de departementen onvoldoende uitdagende stuurgetallen vooropstellen wordt volgens de Diversity Unit tegengegaan door verschillende elementen. Ten eerste door het feit dat de Permanent Secretary verantwoordelijk gesteld wordt voor het behalen van deze departementale targets. De departementale stuurgetallen inzake diversiteit moeten namelijk goedgekeurd worden door de minister van de betreffende topambtenaar. De jaarlijkse rapporteringsverplichting aan de minister, evenals de tweejaarlijkse aan het hoofd van de Civil Service, vormen eveneens belangrijke stimuli. Ook door het duidelijk stellen van de departementale prioriteiten en door nadruk te leggen op het departementale business plan proces wordt de verantwoordelijkheid van de Permanent Secretaries verhoogd. Aansluitend bij deze verhoogde individuele verantwoordelijkheid van de leidende ambtenaren staat “leiderschap” centraal in het nieuwe competentieraamwerk van de SCS. Daarenboven verschaft het belang dat wordt gehecht aan het vertonen van leiderschap door de Permanent Secretary en de senior managers, een basis die hen steunt in het nemen van moeilijke beslissingen. Tevens wordt veel belang gehecht aan de collectieve verantwoordelijkheid van de Civil Service Management Board voor het realiseren van de hervormingsagenda. De combinatie van collectieve en individuele verantwoordelijkheid van leiders wordt door de Diversity Unit belangrijk geacht. Desondanks bestaan er nog steeds goede en slechte voorbeelden inzake diversiteitspraktijken van Permanent Secretary, wat volgens de Cabinet Office ook onmogelijk te vermijden valt. Ten vierde dienen al de leden van de SCS performance agreements op te stellen, die verplicht één doel bevatten inzake diversiteit, en hangt de hoogte van het loon evenals het uitbetalen van bonussen af van de behaalde resultaten van de topambtenaar.

162

Cabinet Office Diversity website, Sir Richard Wilson’s Diversity Progress Report to the Prime Minister – 2000 to 2001. Op http://www.cabinet-office.gov.uk/civilservice/diversity, (20.08.2002). 163 Cabinet Office, Fast Stream Recruitment Report 2000-2001, London, Cabinet Office, 2001.

90


M.a.w. de acties inzake de sleutelthema’s van de hervormingen ondersteunen elkaar wederzijds, bv. in dit geval ondersteunen een verbeterd leiderschap, prestatiemanagement en een betere business planning de verhoging van de diversiteit.

IV. HET METEN VAN HET SUCCES VAN HET DIVERSITEITSBELEID

IV.1. Verschillende standaarden maar geen centraal monitoringssysteem De basismonitoring voor de verschillende groepen is dezelfde, dit gebeurt namelijk door middel van de bij de departementen verzamelde data. Daarnaast is er een consistentie in het opzetten van positieve actieprogramma’s in het kader van de bevordering van de diversiteit. De vorm van deze programma’s kunnen, afhankelijk van de onderwerpen die ze behandelen, wel verschillen. Op centraal niveau bestaat niet één enkel monitoringssysteem, maar gebruikt men meerdere standaarden. De Commission for Racial Equality heeft bijvoorbeeld een auditproces aangeraden dat door de departementen kan gebruikt worden om aan zelfevaluatie te doen164. Een andere standaard is “Opportunity Now”, een organisatie die als doel heeft het potentieel van vrouwen in alle sectoren en op alle niveaus te realiseren. Deze organisatie doet jaarlijks een benchmarking oefening, waarbij zowel private als publieke organisaties aan deelnemen. Deelnemende organisaties vullen een vragenlijst in om hun huidig beleid en praktijk te auditen inzake een reeks gender gerelateerde onderwerpen en inzake werknemers statistieken. Het hieruit voortvloeiende rapport bevat ten eerste prestatienormen waartegen andere organisaties zichzelf kunnen beoordelen, en ten tweede een mogelijkheid voor de deelnemende organisatie waaronder departementen om hun eigen prestatie te beoordelen. De Diversity Unit stelt dat er binnen de Civil Service hier een stijgende interesse voor bestaat. Ten derde wordt het EFQM model veel gebruikt binnen de Civil Service. Het CS College heeft hier een versie van ontwikkeld, namelijk het Diversity Model, zodat de organisaties zelf de effectiviteit van hun acties kunnen evalueren. Niet alle departementen gebruiken dit echter.

IV.2. Kwantitatieve en kwalitatieve metingen van het succes van het diversiteitsbeleid Zoals reeds gesteld is in de Civil Service Management Code de departementale verplichting opgenomen om data te verzamelen over leeftijd, gender, etnische origine, mindervaliditeit en gemeenschapsachtergrond van personeel en sollicitanten. Inzake monitoring blijven de huidige regelingen gelden, maar komen daarnaast bijkomende kwantitatieve en kwalitatieve maatregelen, zowel op niveau van de hele organisatie, 164

De Commission for Racial equality is een niet-gouvernementele organisatie, gefinancierd met publieke gelden. De commissie werd opgezet onder de Race Relations Act van 1976, om raciale discriminatie aan te pakken en raciale gelijkheid te promoten. Ze is zowel werkzaam in de publieke als de private sector.

91


als op departementaal niveau, die samen het algehele succes van de strategie kunnen aantonen. Het meten en de evaluatie van de impact dienen samengebracht te worden in het jaarlijks rapport van het hoofd van de Civil Service aan de Premier. Dit jaarlijkse rapport dient gebaseerd te zijn op de volgende halfjaarlijkse rapporten, namelijk dit van de departementshoofden over de vooruitgang inzake de hervormingen in hun departementen, en op rapporten aan het Civil Service Management Committee over de toestand in de algehele publieke sector. Beide rapporten zullen gebruik maken van de volgende kwantitatieve en kwalitatieve maatregelen165: 1. Kwantitatief: a. Evaluatie t.o.v. SCS doelen; b. Opstellen van departementale doelen onder de SCS voor drie sleutelactiviteiten, nl.: recrutering en selectie, retentie en doorstroom; c. Departementale doelen die de lokale demografie, de samenstelling van de bevolking en van het personeel weerspiegelen. 2. Kwalitatief: a. Evaluatie van de positie van elk departement op het Equal Opportunities and Diversity Continuum166; b. Het uitvoeren van departementale attitude surveys die enkele, over de gehele Civil Service gestelde vragen over diversiteit en gelijke kansen bevatten, wat zal toelaten veranderingen in percepties op departementaal niveau evenals over de gehele Civil Service te registreren en op te volgen; c. Feedback van klanten in dienstverlenende sectoren; d. De formele personeelsevaluatie aangaande actie die ondernomen werd in de context van (a) de Commision for Racial Equality Leadership Challenge en (b) de Joint Charter for Action to Redress Under Representation in the SCS167;

IV.3. De diversiteitssurvey Naast het vooropstellen van de stuurgetallen inzake diversiteit wou men een beter zicht krijgen op de visie van het personeel, namelijk of deze de Civil Service zien als een organisatie die diversiteit ondersteunt. Daarom werd in 2001 een attitude survey 165

Cabinet Office, Diverse Civil Service – A report to the meeting of Permanent Heads of Departments at Sunningdale, London, Cabinet Office, 1999, p. 7. 166 Zie bijlage 4. 167 Dit Charter werd opgesteld door de Cabinet Office in samenwerking met de Civil Service (CS) vakbonden op 4 februari 1999. Bij ondertekening van dit charter verbinden de departementen en agentschappen zich ertoe: een voortrekker te zijn inzake rassengelijkheid, etnische minderheden aan te moedigen om zich kandidaat te stellen voor senior posten in de SCS, te garanderen dat de werkcultuur in de CS niet discriminerend is, voldoende kansen te bieden aan de etnische minderheden en dit alles over te brengen en te demonstreren aan het personeel. Het Charter is opgenomen in bijlage 5.

92


ontwikkeld voor de gehele Civil Service168. De resultaten van deze survey kunnen tevens dienen om een sterkten-zwakten analyse van de Civil Service door te voeren, om te beslissen welke acties in de toekomst m.b.t. belangrijk geachte onderwerpen moeten genomen worden, evenals om de eigen organisatie met andere te vergelijken zodat ook hieruit lessen kunnen getrokken worden. In mei 2001 verscheen het rapport met de resultaten van de survey. Het was de eerste maal dat zulk een survey voor heel de Civil Service werd uitgevoerd. Van de 16 484 ambtenaren die via een postenquête werden uitgenodigd om deel te nemen aan de survey, bedroeg de deelname 48 %169. In de representatieve steekproef werd, gezien de kleine proportie etnische minderheden en mindervaliden in de Civil Service, een gestratificeerde steekproef uit beide populaties genomen170. Dit omwille van het belang dat werd gehecht aan het kunnen evalueren of de meningen van beide groepen afweken van de overige personeelsleden. Verschillende onderwerpen werden onderzocht, en de belangrijkste resultaten van de survey worden hieronder besproken171. •

Externe Benchmarking

Enkele vragen en antwoorden van de survey werden vergeleken met de Perspectives database van ORC International, de organisatie die de survey uitvoerde. Deze database bevat de resultaten van surveys van meer dan 130 organisaties, wat overeenkomt met de meningen van meer dan 750 000 personeelsleden. Op al deze vragen scoorde de Civil Service gemiddeld of boven het gemiddelde172. •

Cultuur

Bij het stellen van een directe vraag naar het waarderen van diversiteit in de Civil Service, waren vele personeelsleden hierover onzeker. Dit wijst mogelijk op een onvoldoende kennis van indicatoren bij het personeel die het mogelijk maken dit te evalueren. Bij het indirect ondervragen naar het waarderen van diversiteit, blijkt dat men vindt dat men niet ten volste gewaardeerd worden en dat, hoewel verschillen gerespecteerd worden, er niet ten volle gebruik van gemaakt wordt. •

Evenwicht tussen werk en privé-leven

De meeste personeelsleden vinden dat hun privé-leven wordt gerespecteerd. Velen menen echter dat ze regelmatig meer dan hun verplicht aantal uren werken. De meeste ondervraagden kunnen hun werk en privé-leven combineren op een voor hun bevredigende manier. Sommigen stelden evenwel dat dit hun carrièremogelijkheden hinderde. 168

Voor de opstelling ervan werd nauw samengewerkt met de Council of Civil Service Unions van het Verenigd Koninkrijk. 169 Van een totaal van 481 000 leden van de Civil Service. 170 Etnische minderheden maken 6 % uit van de Civil Service, en de surveysteekproef bevatte 12 %. De mindervaliden maken 4 % uit van de Civil Service, en de steekproef bevatte 7%. 171 Bron: Diversity unit, International, International Civil Service Diversity Study: Results report, London, Diversity unit, 2001. 172 Bv.” I am satisfied with the opportunities to develop my skills”.

93


•

Rechtvaardigheid en Gelijkheid

De meerderheid van het personeel (meer dan het gemiddelde in benchmarking termen) stelt dat hun organisatie een gelijke kansen werkgever is. Minder personen vinden echter dat men met respect en op een rechtvaardige manier behandeld wordt, hoewel het percentage dat zich wel gerespecteerd en rechtvaardig behandeld voelen boven het gemiddelde zit in benchmarking termen. Bepaalde werknemersgroepen ervaren echter deze gelijke en rechtvaardige behandeling significant minder. Bovendien vindt een significante proportie van de personeelsleden dat men onfair behandeld werd het laatste jaar, en dat personeelsbeleid en -procedures niet verlopen op basis van verdienste. •

Intimidatie, lastigvallen en discriminatie

Een kleine maar significante hoeveelheid personeelsleden meent dat men gedurende het laatste jaar slachtoffer was van intimidatie, pesterijen en discriminatie. Bepaalde groepen van personeelsleden hebben hier wederom meer last van dan anderen. Hoewel de meesten weet hebben van het beleid dat dit dient tegen te gaan, is het vertrouwen in de toepassing ervan betrekkelijk laag. •

Omgang met externe klanten

Een significante proportie personeelsleden die regelmatig in contact staan met burgers of externe klanten, ervaarden volgens hen onaanvaardbaar gedrag. De meerderheid van de personeelsleden heeft weet van het hiervoor ontworpen beleid, én heeft vertrouwen in de toepassing ervan. •

Vooruitgang in de loopbaan

Het percentage personeel dat tevreden is met de kansen inzake de ontwikkeling van hun loopbaan ligt boven het gemiddelde in benchmarking termen, en het percentage dat tevreden is met hun kansen inzake het ontwikkelen van hun vaardigheden ligt rond het gemiddelde. Een significante hoeveelheid echter stelt dat hun vooruitgang verhinderd werd door ofwel personeelsprocedures, of door veronderstellingen die ontstonden ten gevolge van persoonlijke kenmerken of omstandigheden. Velen schijnen te denken dat vooruitgang in de loopbaan gemakkelijker is voor diegenen “who fit the mould”. De sleuteluitdagingen die door de survey worden benadrukt zijn de volgende: 1. Bepaalde personeelsleden schijnen meer positieve ervaringen te hebben dan anderen: de enige groep die minder tevreden is dan anderen aangaande bijna álle opgenomen onderwerpen in de vragenlijst zijn de mindervaliden. 2. Onrechtvaardig/onaanvaardbare behandeling van personeel: een groot aantal personeelsleden vinden dat personeelsbeleid en –procedures niet op een eerlijke manier en volgens verdienste verlopen. Vooral het promotiesysteem wordt als zeer negatief ervaren. Bovendien vindt bijna 1/5 van de personeelsleden zich oneerlijk/onaanvaardbaar behandeld.

94


3. Het mogelijk maken van atypische werkpatronen in alle graden: het personeel erkent dat stappen ondernomen werden om mensen te helpen hun werk en privéleven in evenwicht te brengen door het toelaten van atypische werkpatronen. Men denkt evenwel dat verdere loopbaankansen hierdoor verhinderd worden. 4. Lange uren: meer dan 2/3 van het personeel vindt dat men regelmatig overuren moet doen. De feedback die men kreeg vanuit deze survey beïnvloedde de prioriteiten waaraan de Diversity Unit werkt. Met name de mindervaliden doelgroep zal in de toekomst meer aandacht krijgen. De bedoeling is dat deze survey tweejaarlijks zal herhaald worden, waardoor de verandering in de perceptie van het personeel inzake diversiteit kan gevolgd worden in de tijd. Dit geeft ook de mogelijkheid om te achterhalen welke acties impact hebben, en welke niet.

95


Besluit: Het contractmanagementsysteem in het Verenigd Koninkrijk 1. OPVALLENDE KENMERKEN VAN HET BRITSE SYSTEEM VAN CONTRACTMANAGEMENT • • •

• • • • • • • •

Een eerste opvallend kenmerk is het groot bereik van de SCS, die bestaat uit 3300 topambtenaren uit departementen én agentschappen; Het personeelsbeleid t.a.v. de SCS gebeurt centraal vanuit het Cabinet Office, en is in het globaal personeelsmanagement geïntegreerd; Een ander belangrijk element is het holistisch karakter van het nieuwe prestatiemanagementsysteem, door de sterke link ervan met het nieuwe beloningssysteem én het nieuwe competentiesysteem voor de SCS, zowel in de conceptie van deze drie systemen als in de uitwerking ervan; Tevens werd bij de invoering van het nieuwe prestatiemanagementsysteem voor SCS leden een nieuwe klemtoon gelegd op ontwikkeling van en loopbaanplanning voor de SCS leden; In het prestatiemanagementsysteem voor SCS leden evalueert men niet alleen de prestatie van het SCS lid, maar vergelijkt men ook zijn of haar prestatie met de prestatie van de andere SCS leden (de zogenaamde relatieve prestatie); Een ander opvallend kenmerk is de sterke koppeling van de prestatie van het SCS lid aan financiële incentives zoals een financiële bonus voor de beste presteerders, evenals de verhoging van het basissalaris voor continu goede presteerders; In het nieuwe SCS competentieraamwerk zijn competenties m.b.t. het werken in een overheidscontext bovendien afwezig; Er ligt een sterke nadruk op de individuele verantwoordelijkheid van de topmanager; dit wordt ondersteund door het departementale business planning proces en de nieuwe beloningspolitiek. Opvallend is ook de opname van diversiteitsgerelateerde doelen in het nieuwe performance agreement voor SCS leden; De hervormingen t.a.v. de SCS hebben tevens een sterk ambtelijke benadering, en er is weinig interferentie vanuit politieke zijde; Tot slot blijft het aanwervingssysteem binnen de SCS, ondanks de doelstellingen i.v.m. het “openen” van de administratie, relatief gesloten.

2. DE VOOR- EN NADELEN VAN HET CONTRACTMANAGEMENTSYSTEEM Het voordeel van de invoering van een individueel arbeidscontract voor leden van de SCS was, zoals reeds gesteld, de mogelijkheid tot ontslag van de leidende ambtenaar en het tegengaan van de perceptie van levenslange tewerkstelling in de overheid. In de praktijk blijkt echter dat er slechts zeer zelden wordt overgegaan tot het ontslag van een lid van de SCS.

96


De voordelen van het nieuwe prestatiemanagementsysteem zouden moeten liggen in een betere link en grotere transparantie van de prestatie met de beloning, en in de ontwikkeling van de kennis, vaardigheden en competenties van het SCS lid. Het is echter nog te vroeg om te stellen of deze vermeende voordelen zullen gerealiseerd worden, vermits het nieuwe prestatiemanagementsysteem pas werd ingevoerd. 3. SPECIFIEKE KENMERKEN VAN HET DIVERSITEITSBELEID •

In de UK heeft men bewust gekozen voor een combinatie van het gebruik van zowel kwantitatieve indicatoren nl. streefcijfers voor de SCS en de niveaus eronder, als kwalitatieve indicatoren zoals bv. het gelijke kansen en diversiteitcontinuüm en de attitude survey, om de vooruitgang inzake gelijke kansen te meten.

•

Het diversiteitsbeleid van de UK is gericht op drie doelgroepen, nl. mannen/vrouwen, etnische minderheden en mindervaliden. Er bestaan wel moeilijkheden met de dataverzameling over de mindervaliden en etnische minderheden, aangezien deze gebaseerd is op vrijwillige medewerking van beide doelgroepen. Desondanks worden gegevens verzameld inzake de volgende aspecten van het personeelsbeleid: instroom, doorstroom, uitstroom. Er bestaat eveneens een departementale verplichting inzake het overbrengen van deze informatie aan het Cabinet Office. In de attitude survey die in de hele Civil Service werd afgenomen voor deze drie doelgroepen werd tevens gepeild naar het welzijn van het personeel en de combinatie werk/gezin.

•

Inzake streefcijfers voor de SCS bestaat er enkel een jaarlijkse rapporteringsverplichting voor de departementen. Streefcijfers worden ook niet aan de departementen opgelegd, maar deze stellen ze zelf op. Er bestaat geen centraal monitoringssysteem in de Civil Service inzake diversiteit, maar de departementen gebruiken verschillende instrumenten voor het evalueren van de vooruitgang inzake hun gelijke kansenbeleid.

•

Er wordt geen onderscheid gemaakt inzake indicatoren tussen departementen en agentschappen.

•

Men doet een beroep op zowel de collectieve als de individuele verantwoordelijkheid van de Permanent Secretaries, die zich zowel t.o.v. hun minister, als t.o.v. het hoofd van de Civil Service moeten verantwoorden. Desondanks zijn de resultaten niet in alle departementen even bevredigend, maar dit valt volgens de Diversity Unit ook niet te vermijden.

97

Contractmanagement ten aanzien van leidende ambtenaren in Denemarken

B ONTRACTMANAGEMENT T .A.V. L EIDENDE B.. C CONTRACTMANAGEMENT T.A.V. LEIDENDE A MBTENAREN IN ENEMARKEN IN D AMBTENAREN DENEMARKEN

Deel 1. Contractmanagement in Denemarken Inleiding In dit algemeen situerend deel wordt ten eerste de organisatie van de publieke sector in Denemarken toegelicht, met aandacht voor het centrale overheidsniveau en de speciale rol van het Ministerie van Financiën hierin. Ten tweede worden het ontstaan en de componenten van het Deense contractmanagement beschreven, evenals de rol van de hierbij betrokken actoren. Tot slot worden de arbeidsverhoudingen in de Deense publieke sector nader bekeken, evenals de rol van de vakbonden, de verschillende tewerkstellingssystemen en het nieuwe prestatiegerelateerde beloningssysteem.

I. DE ORGANISATIE VAN DE PUBLIEKE SECTOR IN DENEMARKEN

I.1. Algemeen In Denemarken leidde de hervorming van de lokale overheid op het einde van de jaren 60 en in het begin van de jaren 70 tot een sterk gedecentraliseerde publieke sector. Vele bevoegdheden werden van het centrale niveau overgedragen naar het lokale niveau, bestaande uit 14 counties en 273 municipalities. De meeste sociale dienstverlening bijvoorbeeld wordt georganiseerd door beide, en wordt gefinancierd door middel van lokale belastingen binnen kaders die in onderhandeling tussen de regering en de National Association of Local Authorities en de Association of County Councils vastgelegd worden. Twee steden in Denemarken, namelijk Kopenhagen en Frederiksberg, hebben een speciale status, gezien deze tegelijkertijd county en municipality zijn. Het aantal ambtenaren in de Deense staat, counties en municipalities bedraagt respectievelijk 180 000, 130 000 en 385 000. Samen stelt de Deense overheid ongeveer 1/3 van de Deense werknemers te werk. In de publieke sector van Denemarken bestaan er tevens onafhankelijke Institutions, voornamelijk binnen de domeinen onderwijs en cultuurwezen, die gesubsidieerd worden door de publieke autoriteiten en onderworpen zijn aan de regelgeving van de Staat. Een voorbeeld van een bestaand instituut is het Danish Center of Human Rights. Tot slot bestaan er binnen de Deense publieke sector nog enkele State Owned Companies (SOC) die ontstaan zijn uit agentschappen, maar die recent een evolutie doormaken naar compleet geprivatiseerde bedrijven. Een goed voorbeeld hiervan is de Deense Telecom. Ook de Post en het Deense treinvervoer zouden in deze richting 98


evolueren. De SOC’s maken maar een heel klein deel uit van het centrale niveau in Denemarken.

I.2. Het centrale overheidsniveau in Denemarken In 2002 bevinden er zich op het centrale niveau binnen de Deense publieke sector 18 ministeries, twee minder sinds de aantreding van de nieuwe regering in 2001. Toen werden enkele ministeries samengevoegd en werd één nieuw ministerie gecreëerd, nl. van Migratie. Het ministerie van Migratie is samengesteld uit de vroegere afdelingen van verschillende ministeries die zich met migratie bezighielden bv. binnen het Ministerie van Justitie, Sociale Zaken enz. Elk ministerie bestaat uit één departement, en uit één of meerdere (meestal drie of vier) intern verzelfstandigde agentschappen. In de jaren 1960 tot 1980 was het zo opgevat dat een ministerie zou bestaan uit een klein departement en enkele grotere agentschappen, maar in realiteit kan dit ook andersom zijn. In vergelijking met Nederland is de verdeling van taken tussen de agentschappen en de departementen niet altijd even aflijnbaar. Het werken met agentschappen is historisch gegroeid in Denemarken, en het aantal agentschappen is moeilijk af te bakenen. De reden hiervoor is een gebrek aan algemene principes ter regeling van de definiëring en oprichting van individuele agentschappen. Men schat dan ook het aantal agentschappen op ongeveer 100 grote en 300 kleine. Het aantal personen die tewerkgesteld zijn in de departementen bedraagt ongeveer 5000, in de agentschappen zijn ongeveer 125 000 mensen tewerkgesteld.

I.3. De Deense regering, departementen en agentschappen I.3.1. Algemeen Denemarken heeft een traditie van minderheidsregeringen, waaruit een sterke vorm van consensusdemocratie voortvloeit. De nieuwe regering bestaat sinds november 2001 uit een minderheidsregering, samengesteld uit de Conservatieve Partij en de Liberale Partij Wenstri, waartoe de premier, Rasmussen Andus Fogh behoort (niet te verwisselen met de vorige radicale liberaal Rasmussen). Nieuw in deze situatie is dat deze regering minder afhankelijk is van steun van het centrum, in vergelijking met de vorige minderheidsregeringen. Het aantal ministeries en de taakverdeling tussen hen wordt in theorie bepaald door de koning of koningin van Denemarken, in de praktijk door de premier. De minister is politiek verantwoordelijk voor de departementen en hun ondergeschikte agentschappen. Het is ook de minister die beslist of hij of zij al dan niet agentschappen binnen het departement opricht en/of afschaft. Eens ministers aan het hoofd van het ministerie zijn aangesteld dragen ze ook de volledige verantwoordelijkheid inzake het beleid, personeel, en organisatorische zaken. Een gevolg hiervan is dat er geen gecentraliseerd administratief beleid bestaat aangaande de structuur van een ministerie.

99


Een ideaaltype van departement en agentschap ziet er als volgt uit173: Departement

Agentschap

Minister Departmental secretary Heads of division (Special and executive advisers) Heads of section Civil servants

Direktør Vice Direktør (Special and executive advisers) Heads of section Civil servants

Aan het hoofd van elk departement staat dus een Permanent Secretary op ambtelijk niveau en een minister op politiek niveau. Aan het hoofd van een agentschap staat een Direktør. Uit de onderstaande tabel blijkt dat het aantal senior managers binnen het departement en agentschap in de tijd fluctueert, en tussen 1996 en 1999 sterk afnam, namelijk van 94 tot 81 personen. Vooral het aantal Direktørs nam sterk af tussen 1970 en 1999. Permanent Secretary Direktør Totaal

1935 13

1950 25

1960 27

1970 26

1977 26

1990 22

1996 20

1999 20

29 42

61 76

70 97

79 105

87 93

76 98

74 94

61 81

Tabel 7. Evolutie van het aantal departementshoofden en agentschapshoofden174 I.3.2. De taakverdeling tussen ministers en departementshoofden Topambtenaren in Denemarken zijn niet opgenomen in een aparte Topmanagementstructuur, zoals bv. de leden van de Algemene Bestuursdienst in Nederland. Het Deense Ministerie van Financiën richtte in 1999 wel een forum op voor de departementshoofden en de hoofden van grote agentschappen. Het is echter niet de bedoeling dat dit forum, dat driemaandelijks samenkomt om de interdepartementele dialoog en coördinatie te bevorderen, uitgroeit tot een Topmanagementstructuur zoals bv. in Nederland het geval is. In Denemarken is de minister tegelijkertijd de politieke leider en topmanager van het ministerie (Ministerstyre). In de regering kent men ook geen collectieve verantwoordelijk, de minister is individueel verantwoordelijk voor het ministerie en het beleid t.a.v. het ministerie. Bovendien kan elke individuele minister, rekening houdend met algemene regels en m.b.t. de omvang van de managementgroep (zijnde

173

Jensen, L., Denmark: ‘the island culture’. In : Rhodes, R.A.W. & Weller, P., The Changing world of top officials: Mandarins or valets?, Buckingham- Philadelphia, Open University Press, 2001, p.79. 174 In absolute cijfers. Bron: Jensen, HN & Knudsen, T., The Danish central administration. In: Page, E. & Wright, V., Bureaucratic elites in Western European states: a comparative analysis of top officials, Oxford university Press, 1999, p. 232.

100


ambtenaren in de graden 37 – tot 42), een ambtenaar aanwerven, promoveren of ontslaan zonder tussenkomst van andere autoriteiten175. Opmerkelijk is dat er in Denemarken niet echt een onderscheid gemaakt wordt tussen de minister enerzijds en het departementshoofd anderzijds, maar dat ze als één team worden beschouwd. De reden voor het als één team zien van de minister en departementshoofd is dat de minister sterk samenwerkt met het departement, dat als zijn of haar ‘secretariaat’ fungeert, het beleid formuleert en een coördinerende rol heeft inzake de ondergeschikte agentschappen. De agentschappen met aan het hoofd een Direktør implementeren het centrale overheidsbeleid en wetgeving, maar soms definiëren ze eveneens het beleid. De relatie tussen het departementshoofd en hun ministers kan gezien worden als één van afhankelijkheid, en ministers zijn zowel de facto de superieuren als de partners van hun departementale hoofden. Het Deense ministeriële systeem werd in het verleden steeds gekenmerkt door een gebrek aan een geïnstitutionaliseerde traditie van het aanstellen van junior ministers, politieke adviseurs, of andere politiek benoemde personen ter assistentie van de minister. Evenmin bestond er een traditie van de tewerkstelling van speciale adviseurs dicht bij de ministers zonder politieke achtergrond176. De laatste tien à twintig jaar maken ministers echter gebruik van de diensten van een persoonlijke secretaris, met als taak een beperkt aantal niet politieke, technische functies waarbij hij of zij de minister hielp met logistieke problemen. Het aantal tewerkgestelde secretarissen in de centrale administratie nam in de loop der tijd toe, en de dag van vandaag heeft elk minister er gemiddeld twee, evenals in de meeste gevallen een persmedewerker177. Deze persoonlijke secretarissen zijn in het merendeel van de gevallen niet omwille van hun politieke kleur gekozen, maar worden aangeduid door het departementshoofd, en blijven op post bij regeringswissels. De perswoordvoerders daarentegen zijn wel aangesteld volgens politieke voorkeur, en hij of zij verdwijnt wel bij de wisseling van de regering. Sommige ministeries hebben ook specialisten in dienst met specifieke analytische en raadgevende functies. Volgens Jensen en Knudsen beschikken Deense ministers dan ook over een klein kabinet, te vergelijken met de kabinetten in de Franse traditie, met dit verschil dat Denemarken dit systeem niet formaliseerde178. In het publiek debat wordt deze evolutie gezien als een bedreiging van de traditie van aanwerving op basis van verdienste in de ambtenarij. Daarom werd in 1997 door de Deense minister van Financiën, een parlementaire commissie opgericht die de relatie tussen ministers en ambtenaren diende te onderzoeken. In diens conclusies bevestigde de commissie het recht van de minister om politieke of andere types adviseurs aan te stellen. De commissie concludeerde echter ook dat het noodzakelijk was het principe van werving volgens verdienste in de ambtenarij te beschermen d.m.v. specifieke 175

Een uitzondering hierop vormt de aanwerving van een departementshoofd. Zie Deel 2: contractmanagement voor topambtenaren. 176 OECD, Management Developments in Denmark: Update 2000 op http://www.oecd.org/puma/country/Surveys2000/surv2000dk.htm, (25.07.2001). 177 Jensen, HN. & Knudsen, T., The Danish central administration. In: Page, E. & Wright, V., Bureaucratic elites in Western European states: a comparative analysis of top officials, Oxford university Press, 1999, p. 244. 178 Jensen, H.N. & Knudsen, T., O.C., p. 244.

101


regels voor de tewerkstelling en beëindiging van de tewerkstelling van deze adviseurs. Daarom stelde deze commissie voor om toekomstige adviseurs aan te werven volgens de volgende vier principes: 1. Adviseurs moeten enkel tewerkgesteld worden in een staffunctie dicht bij de minister; 2. Adviseurs krijgen geen wettige macht over de departementshoofden; 3. Adviseurs dienen voor een bepaalde periode tewerkgesteld te worden en volgens de bepalingen in de collectieve akkoorden; 4. Alle posities dienen openbaar geadverteerd te worden om deze openheid te verzekeren. De regering besloot om deze aanbevelingen toe te passen bij alle toekomstige aanwervingen van adviseurs179.

I.4. De speciale rol van het Finansministeriet of Ministerie van Financiën Sinds 1982 zijn er verschillende pogingen gedaan om de Deense publieke sector te moderniseren. Het ministerie van Financiën speelde hierin een zeer belangrijke rol. Hervormingen werden in het algemeen sterk beïnvloed door Angelsaksische ervaringen, maar hadden niet dezelfde impact als bijvoorbeeld in het Verenigd Koninkrijk. De reden hiervoor is hoogstwaarschijnlijk dat de principes van het nieuwe overheidsmanagement (NPM) in conflict kwamen met de egalitaire normen en de egalitaire waarden die sterk aanwezig zijn in de Deense cultuur. Gezien het feit dat tot voor kort de ministeries een sterk gesloten systeem vormden, met een eigen cultuur en eigen tradities, betekent ook dat sommige meer open staan voor hervormingen dan andere180. Er bestaat geen hiërarchie tussen de verschillende departementen op het centrale niveau in Denemarken. Formeel heeft het Finansministeriet dan ook geen speciale machten om eventuele hervormingen in de centrale Deense overheidssector door te drukken. Maar bovenop de taak van het formuleren van het nationaal economisch beleid, heeft dit ministerie m.b.t. de andere ministeries nog enkele belangrijke taken, waardoor dit ministerie in de praktijk wel een grote macht kan uitoefenen. Het ministerie van Financiën bereidt namelijk ten eerste de begrotingen van de verschillende departementen voor. Daarnaast kan het Finansministeriet ook de grenzen voor de grootte van de managementgroep in elk ministerie bepalen, evenals algemene regels opleggen voor het personeel m.b.t. salarissen, pensioenen en andere arbeidsvoorwaarden. De ministeries en hun agentschappen zijn in feite en bij rechte de werkgevers van hun personeel, en kunnen hun eigen werknemers aanwerven en ontslaan evenals een eigen personeelsbeleid ontwikkelen. Maar het Ministerie van Financiën is als werkgeversorganisatie voor de ministeries en hun instituties verantwoordelijk voor het 179

OECD, Examples of initiatives in human resources management of Denmark, op http://www1.oecd.org/puma/focus/compend/denmark/hrm.htm, (25.07.2001). 180 Jensen, L., Denmark: ‘the island culture’. In: Page, E. & Wright, V., Bureaucratic elites in Western European states: a comparative analysis of top officials, Oxford university Press, 1999, p. 229.

102


voorzien in, gedeeltelijk door middel van collectieve akkoorden, algemene regels en afspraken die bindend zijn voor de werknemers van de Staat. Als werkgeversorganisatie is dit ministerie ook verantwoordelijk voor het maken van aanbevelingen met het oog op het veranderen van houdingen en personeelspraktijken bij managers en werknemers, bijvoorbeeld m.b.t. de invoering van instrumenten als prestatiemanagement en prestatie-akkoorden op organisatorisch en persoonlijk niveau. De voornaamste taken m.b.t. personeelsbeleid van het Ministerie van Financiën is het voorzien in181: 1. een algemeen beloningssysteem voor de werknemers van de Deense overheid. Men streeft ernaar om tegelijkertijd een beloningssysteem op te zetten dat competitie binnen de overheidssector vermijdt maar tegelijkertijd flexibel genoeg is waardoor verschillende instituties binnen hun organisatie speciale groepen en jobs kunnen belonen182; 2. algemene arbeidsregelgeving, bv. m.b.t. vakantie, werkuren, pensioen en ontslag van werknemers binnen de overheid; 3. dienstverlening voor de managers en administrators in de verschillende instituties van de Staat, bv. advies over de manier waarop regels het best kunnen toegepast worden, conflictoplossing enz.. Deze taken worden uitgevoerd met de steun van de werkgeversorganisaties in de private sector en de publieke sector (municipalities en counties), en in een toenemende samenwerking met de Europese Unie. Het ministerie van Financiën bestaat, zoals aangeduid in de onderstaande figuur uit één departement en vier agentschappen. nl. de State Employer’s Authority, het Agency of Governmental Management, het Financial Administration Agency en het Palaces and Properties Agency.

Department Divisie 11. Modernising public administration

State Employer’s Authority

Agency for Governmental Management

The Financial Administration Agency

Palaces and Properties Agency

Figuur 14. Organogram van het Ministerie van Financiën183

181

Ministry of Finance, Employment in the Danish State, Copenhagen, Ministry of Finance, 1996, p.8. Zie ook: het nieuwe beloningssysteem bij III. Arbeidsverhoudingen in de Deense publieke sector. 183 Ministry of Finance, Organisational Chart, Copenhagen, Ministry of Finance, 3 april 2002. 182

103


Binnen het departement van Financiën staat de divisie “Modernising public administration” samen met drie agentschappen van het ministerie, nl. het State Employer’s Authority, het Agency for Governmental Management, en het Financial Administration Agency in voor het uitwerken van de beleidslijnen inzake personeel en organisatie van de diverse overheden (Staat, municipalities en counties). Deze divisie staat tevens in voor de ontwikkeling van het overheidsmanagement en de administratieve hervormingen. De 11e divisie is dan ook verantwoordelijk voor de conceptontwikkeling en opvolging van het gebruik van contractmanagement binnen de instituties van de centrale Deense overheid. Het State Employer’s Authority, dat vóór 1 maart 2000 nog deel uitmaakte van het departement Financiën, is verantwoordelijk voor het HRM beleid in het algemeen waaronder bv. de onderhandelingen van de collectieve akkoorden met de vakbonden en de ontwikkeling van het beloningssysteem voor de werknemers in de Deense staat. Bovendien is dit agentschap verantwoordelijk voor het opstellen van richtlijnen evenals voor adviesverlening inzake het gebruik van de Direktørkontrakter. Het Agency for Governmental Management is verantwoordelijk voor de andere concepten i.v.m. management in de Deense staat, met name voor het contractmanagement op organisatorisch niveau en de opzet van computersystemen voor centrale agentschappen aangaande bv. financiële controle en beloningsmanagement. Het Financial Administration Agency verzorgt, zoals de naam het zelf zegt, de financiële administratie en betaalt bijvoorbeeld de lonen uit. Het Palaces and Properties Agency tot slot staat in voor het management van de Deense staatsgebouwen.

II. PRESTATIEMANAGEMENT IN DENEMARKEN

II.1. Algemeen Het prestatiemanagementsysteem en het gebruik van contracten werd volgens Drumaux in Denemarken uniek geacht omwille van drie aspecten, nl. ten eerste de initiële betrokkenheid van het Ministerie van Financiën in de opzet van de contracten, ten tweede de pogingen om complexe taken zoals administratieve zaken te meten, die in andere landen niet geschikt werden gevonden voor opname in contracten, en de evaluatie van dit project als gevolg van de Deense evaluatiecultuur184. Prestatiemanagement werd in 1992 in de Deense centrale overheid geïntroduceerd en ontwikkeld, gedeeltelijk als tegengewicht voor het rigide inputgeoriënteerde budgettaire systeem, en gedeeltelijk als gevolg van de structuur van het Deense ministeriële systeem. Gedurende de jaren 60 en 70 kende Denemarken, net als andere leden van de OECD landen, een grote groei van de publieke sector. Als reactie daarop werden de uitgaven begrensd, maar tegelijkertijd kregen de agentschap-budgethouders een grotere autonomie inzake personeelsmanagement en budgettaire zaken. Tevoren bestond er 184

Drumaux, A., Comments on the contract management project in Denmark. In: OECD, OECD Benchmarking, evaluation and strategic management in the public sector. Paris, OECD, 1997, p. 2.

104


een sterke wettelijke controle hierop en ontvingen de agentschappen directe bevelen inzake de uitgave van deze budgetten. De begrensde uitgaven bleken een effectief instrument om de toename van begrotingsuitgaven te reduceren, maar resulteerden niet in verbeteringen inzake de efficiëntie in de centrale overheid. Dit was voornamelijk te wijten aan het feit dat het inputgeörienteerde begrotingssysteem geen incentives bevatte om kosten te doen dalen of kwaliteit te verbeteren. In de jaren 90 leidde dit tot het invoeren van resultaatsgericht management in de Deense overheid, en elk ministerie werd gevraagd zich te richten op de teweeg gebrachte resultaten van de budgettaire uitgaven. De invoering van dit prestatiemanagementsysteem diende verschillende doelen. De reden voor de invoering van het resultaatsgericht management in het algemeen waren voornamelijk de volgende. Ten eerste wou men met een toegenomen focus op output, de capaciteit van politieke besluitvormers inzake het maken van prioriteiten aangaande de belangrijkste regeringsdoelen, verbeteren. Ten tweede anticipeerde men op een verbetering van de kwaliteit van de overheidsdiensten door de focus op de output. Tot slot diende prestatiegericht management de efficiëntie te verbeteren door het onevenwicht in formatie tussen departementen en agentschappen te verhelpen. Het Ministerie van Financiën speelde een belangrijke rol in de introductie en implementatie van het prestatiemanagement op het centrale overheidsniveau. Als incentive voor de ministeries om dit systeem in te voeren, werden immers budgetgaranties gebaseerd op meerjaarlijkse akkoorden toegekend.

II.2. De verschillende prestatiemanagementinstrumenten in Denemarken Het prestatiemanagementsysteem werd ontwikkeld en verder verfijnd met de volgende instrumenten: performance contracts voor de agentschappen (1992), Direktørkontrakter voor de hoofden ervan (1995), jaarlijkse rapporten (1995), controle-eenheden in departementen (1996), de Deense Quality Award (1997) en tot slot een prestatiegerelateerd beloningssysteem (1997). De belangrijkste instrumenten zijn echter de performance contracts tussen departementen en agentschappen, de Direktørkontrakter, de interne prestatiecontracten en de jaarlijkse rapporten185. II.2.1. Performance contracts a. De ontwikkeling van performance contracts in drie fasen186 De ontwikkeling van het prestatiemanagement op organisatorisch niveau in Denemarken gebeurde in drie fasen: de introductiefase van performance contracts voor agentschappen van 1991 tot 1993, de ontwikkeling van het concept van een contract als een sturingsinstrument tussen 1994 en 1997 en de derde fase waarin vanaf

185

Zie II.2.1. Figuur 2. Carsten, G., Exploring contracts as reinvented institutions in the Danish public sector, in: Public Administration, Vol. 78., 2000, pp. 153-164.

186

105


1998 de prestatiecontracten voor agentschappen met andere sturingsinstrumenten, zoals Direktørkontrakter voor de hoofden van de agentschappen, werden verbonden. Fase 1. de introductie van “contractuele agentschappen” In 1992 werden in een pilootproject de eerste negen agentschappen met contracten binnen de centrale overheid opgericht. De functioneel erg verschillende organisaties, als bv. het Patent Office en de Research Library kregen prestatiecontracten voor een periode van twee tot vier jaar, waarin er diende tegemoet te komen aan zowel kwantitatieve als kwalitatieve vooropgestelde doelen. Het Ministerie van Financiën gaf advies bij het formuleren van de contracten, en bepaalde mee welke agentschappen voor de contracten in aanmerking kwamen. Vanaf het begin had dit ministerie wel de bedoeling om een succesverhaal te creëren met het gebruik van de prestatiecontracten, waardoor de keuze van de agentschappen in de proefperiode beïnvloed werd. De introductie van deze contracten werd gestimuleerd door het feit dat het Finansministeriet een zogenaamde budgetgarantie gaf aan het agentschap voor een periode van de duur van het contract, waardoor tussentijdse besparingen op het budget van het agentschap verhinderd werden. Het ministerie van Financiën sprak na de proefperiode van een succes van de introductie van de contracten. Een onafhankelijke academische evaluatie ondervond echter dat departementen eerder passief waren in de contractonderhandelingen, en dat de vooropgezette doelen nogal gemakkelijk te bereiken waren. Desondanks werden deze contracten gezien als het dominante sturingsinstrument van de jaren 90, en werd dit pilootproject in een volgende fase uitgebreid naar de hele centrale overheid. Fase 2. de ontwikkeling van contracten als sturingsinstrument Op het einde van 1997 hadden reeds 42 agentschappen performance contracts, meer dan een verdubbeling van het aantal t.o.v. 1993. De duur van de contracten voor de agentschappen werd diverser. Sommige organisaties sloten jaarlijkse contracten af, andere werkten met ‘rolling contracts’ die voortdurend aangepast worden. De meeste prestatiecontracten hebben echter een duur van drie jaar. Het Ministerie van Financiën trok in de tweede fase de budgetgarantie in, en nam een meer consultatieve rol op zich. Met het terugtrekken van het ministerie uit de onderhandelingen, werd verwacht dat de departementen een meer actieve rol zouden opnemen in het onderhandelingsproces met de agentschappen, maar uit de praktijk blijkt dit niet.

106


Fase 3: het verband sturingsinstrumenten

tussen

het

Department Annual performance report Quarter -ly budget report

Performance contract Direktørkontrakt

Agency

Internal performance contract Performance pay

performance

contract

en

andere

In september 1999 hadden reeds meer dan 90 agentschappen contracten. In de derde fase werden ook andere contracttypes opgezet, waaronder Direktørkontrakter voor de hoofden van de agentschappen, waardoor de prestatie van de organisatie verbonden werd met de prestaties van de hoofden van de agentschappen. In 1997 introduceerde het Ministerie van Financiën het concept van jaarlijkse rapporten. Het ministerie wou immers opnieuw de controle over het prestatiemanagement overnemen. Het ministerie ging ook de nadruk leggen op het gebruik van kwaliteitsconcepten en nieuwe sturingsinstrumenten zoals bv. de balanced scorecard.

Units/regional offices

Figuur 15. Central government performance management in Denmark187

b. Aard en inhoud van performance contracts Performance contracts zijn geschreven akkoorden tussen departementen en hun ondergeschikte agentschappen binnen het ministerie die doelen bevatten die binnen een bepaalde tijdsperiode bereikt dienen te worden. Deze contracten zijn niet verplicht en zijn niet wettelijk bindend, waardoor ze ten allen tijde door de minister kunnen ingetrokken worden. De contracten worden geformuleerd op basis van politieke prioriteiten, missie van de agentschappen en budget. Algemeen richt een performance contract zich op de interne dimensie van de operaties van het agentschap of m.a.w. op de optimalisatie van interne processen, zoals productiviteitsdoelen en vereisten inzake personeelsmanagement. Anderzijds richt het contract zich op de externe dimensie, namelijk op vereisten inzake de kwaliteit van de dienstverlening, betere informatieverlening aan het publiek en/of het snel(ler) behandelen van dossiers. De externe dimensie dient m.a.w. meer op het nut van de behaalde doelen voor de 187

Ministry of Finance, Performance Management in the Danish State, Copenhagen, Finansministeriet, 2000, p. 3.

107


samenleving en op tevredenheid van de gebruikers met de dienstverlening gericht te zijn. Zoals reeds gesteld worden de performance contracts onderhandeld tussen het ministerie en het ondergeschikte agentschap. Het agentschap maakt een ontwerp op dat de basis voor de verdere onderhandeling vormt. Het departement stapt dus later in dit proces, wat niet altijd als voordelig ervaren wordt, omwille van het onevenwicht in beschikbare informatie tussen beide partijen. De controle-units en hun activiteiten binnen de departementen zouden dit informatieonevenwicht tussen departement en agentschap moeten rechtzetten. Het ministerie dient te verzekeren dat de opgestelde doelen meetbaar zijn, en de strategische doelen van het agentschap weerspiegelen. Bij het niet bereiken van de verplichtingen opgenomen in het contract, worden de agentschappen niet gesanctioneerd. De mogelijkheid tot prestatiegerelateerde beloning wordt gezien als een voldoende incentive voor de agentschappen en hun hoofden om de vereiste doelen te bereiken. Er zijn geen verplichte vereisten inzake het formaat en inhoud van de performance contracts van de agentschappen. Het Ministerie van Financiën en het Agentschap voor Governmental Management publiceerden wel richtlijnen die de opzet van deze contracten dienen te vergemakkelijken.

Performance contract for the Commerce and Companies Agency In 1999, the Danish Commerce and Companies Agency (DCCA) entered into a performance contract with the Minister of Economic and Business Affairs covering the time period 20002003. To provide a comprehensive overview of operations, DCCA performance targets are formulated on the basis of a modified Balanced Scorecard. The main areas of focus are innovation, optimisation of internal processes, personnel management and citizen relations. In total, DCCA has 34 performance targets. A target from each area of focus is listed below: * An updated Web solution for self-registration of new companies must be implemented by 2001; * Registering a new company with DCCA must take no more than 12 days; * The Agency must have more than 3.5 % employees with an ethnic background by 2004; * 80 % of all telephone calls to the DCCA helpdesk must be answered within 30 seconds.

Figuur 16. Voorbeeld van een performance agreement188 Sommige ministeries stelden een ‘bedrijfsmissie’ op dat zowel op het departement als de agentschappen van toepassing is. Hierdoor wordt ervoor gezorgd dat de door de agentschappen opgestelde doelen onderling aansluitbaar en ondersteunend zijn, evenals gealigneerd met de algemene overheidsdoelen. Het gebruik van prestatiecontracten zorgde in de jaren 90 voor een “contract euforie” in de Deense centrale overheid. Contracten worden de dag van vandaag in bijna alle 188

Thorn, C. & Lyndrup, M., The quality of public expenditure – Challenges and solutions in results focussed management in the public sector, OECD, Paris, 2002, p.4.

108


Deense ministeries met ondergeschikte agentschappen gebruikt. In de nabije toekomst wordt dan ook verwacht dat dit prestatiemanagementsysteem verder ontwikkeld wordt, en dat de focus meer gaat liggen op het afsluiten van contracten binnen agentschappen.

II.2.2. Interne prestatiecontracten Sommige agentschappen gebruiken interne prestatiecontracten supplementair bij de organisatorische en Direktørkontrakter. Prestatiecontracten op organisatorisch en/of individueel niveau worden dan in specifieke vereisten vertaald voor elke sectie en unit in het agentschap evenals voor bijbehorende regionale kantoren. Dit dient te verzekeren dat elke werknemer een duidelijk begrip heeft van de uit te voeren taken, en de relatie tussen het project en het algeheel prestatiecontract. Deze contracten hebben meestal de vorm van een akkoord tussen de Direktør en het hoofd van elke sectie.

II.2.3. Jaarlijkse prestatierapporten In 1997 werd na een twee jaar durende proeftijd, de indiening van jaarlijkse prestatierapporten verplicht voor de grotere agentschappen in de centrale overheid met een budget van meer dan 25 miljoen Kronen. Deze dienen informatie te verschaffen over het gebruik van middelen en de vervulling van doelen zoals vermeld in het prestatiecontract voor het agentschap. Het Ministerie van Financiën is verantwoordelijk voor de regulering van de inhoud van deze rapporten door het opstellen van minimale vereisten. Een prestatierapport dient een beschrijving van de volgende elementen te bevatten: • • • • • • • •

Taken, doelen en activiteiten van agentschappen; Realisatie van de prestatiedoelen; Financiële accounts; Administratieve uitgaven; Investeringen in fysiek kapitaal; Productiviteit en unit kosten; Organisatorische structuur; Gebruik van personeel.

Deze rapporten dienen goedgekeurd te worden door het verantwoordelijke departement, en worden hierna voorgelegd aan het Deens Parlement en openbaar gemaakt aan het publiek. De departementen gebruiken de jaarlijkse rapporten van de agentschappen om de prestatie ervan jaarlijks te evalueren, evenals als informatiebron bij het onderhandelen van de nieuwe performance contracts. Daarnaast worden deze rapporten door het Parlement en het Deens National Audit Office gebruikt om de ondernemen acties van het agentschap en het hoofd te monitoren en te evalueren, evenals om te verzekeren

109


dat maximaal gebruik gemaakt wordt van de toegewezen fondsen. Er wordt geen gebruik gemaakt van de Direktørkontrakter om prestatiecontracten te evalueren.

II.2.4. Controller units Om het niveau van controle over en inzicht in de prestatie van de agentschappen te verzekeren werden controle-eenheden in de departementen en agentschappen geïntroduceerd. Deze eenheden staan in voor activiteiten als het analyseren van de interne en externe efficiëntie, het evalueren van de kwaliteit, benchmarking, klantentevredenheid, implementatie van managementinformatiesystemen etc.

II.2.5. De Deense Quality Award In Denemarken streeft men er naar prestatiemanagement op een meer gebalanceerde en gerichte wijze te gebruiken, onder andere d.m.v. de toepassing van multidimensionele modellen die evenwicht en strategie benadrukken. Voorbeelden van deze modellen zijn een Balanced Scorecard en het EFQM Excellence Model. Beide leggen nadruk op het verzekeren van een evenwicht tussen lange- en korte termijndoelen, stabiliteit en verandering, evenals op interne processen en externe relaties. Om kwaliteitsmanagement door middel van het gebruik van het EFQM model in de publieke sector aan te moedigen werd in 1997 de Quality Award geïntroduceerd. Het Centre for Development of Competence and Quality staat in voor het uitreiken van en de fondsen voor deze prijs. Alle publieke instituties, dus zowel deze op centraal als op lokaal niveau, met externe gebruikers en budgettaire en managementverantwoordelijkheid komen in aanmerking. Ze dienen hiervoor een evaluatie van de organisatorische prestaties door te voeren op basis van de negen categorieën van het EFQM model. Deze zelfevaluatie wordt door onpartijdige evaluatoren gevalideerd. De premier vormt het hoofd van het comité dat de prijs uitreikt.

II.3. Andere actoren in het prestatiemanagementproces II.3.1. Het Deense Parlement Zoals reeds gesteld gebeurt de onderhandeling over de inhoud van de prestatiecontracten tussen departement en agentschap. De in dit contract opgenomen doelen kunnen echter, naast uit departementale noden, afgeleid worden uit het gevoerde beleid van de regering evenals beslissingen die genomen worden in het Deense parlement. Agentschappen dienen hun jaarlijkse rapporten in bij de permanente parlementaire commissie. Hierdoor dient het inzicht en de controlecapaciteit van het Parlement in de operaties van elk centraal overheidsagentschap verbeterd te worden. Op deze manier

110


zouden ministeries er ook toe aangezet worden maatschappelijk relevantie doelen na te streven evenals de maximalisatie van resultaten, om op een goed blaadje te blijven bij deze belangrijke instantie. Dit blijkt echter eerder een formaliteit te zijn gezien het parlement over deze rapporten geen debat ten gronde voert. Op dit moment is er een debat gaande over het type van informatie dat deze jaarlijkse rapporten dienen te bevatten. De huidige kritiek op deze rapporten is namelijk dat de inhoud te uitgebreid en te heterogeen is, waardoor vergelijking van resultaten en kosten tussen agentschappen bemoeilijkt wordt. Een inhoudelijke vereenvoudiging van deze rapporten in de nabije toekomst is dan ook zeer waarschijnlijk. Ter bevordering van de departementale aandacht voor interdepartementale onderwerpen, werden enkele initiatieven genomen bv. i.v.m de implementatie van egovernment. Naast interministeriële werkgroepen, die het regeringsbeleid onderling coördineren, werd binnen het Finansministeriet een gezamenlijke werkgroep opgericht. Tevens werd er een forum voor senior ambtenaren binnen de centrale overheid opgericht om effectief leiderschap te promoten, en om zich op interdepartementale doelen te richten. Dit forum heeft als doel de dialoog tussen deze ambtenaren te verbeteren, evenals een gezamenlijke identiteit te promoten, waardoor de samenwerking tussen de departementen kan verbeterd worden.

II.3.2. De rol van het National Audit Office (NAO) Het NAO is een instantie die onafhankelijk handelt t.o.v. de regering, en enkel aan het parlement rapporteert. De NAO speelt een prominente rol in het evalueren van prestatiemanagementactiviteiten gezien deze o.a. het evalueren van de prestatierapporten van de agentschappen als taak heeft. In 2001 bv. richtte het NAO zich op de kwaliteit van de geformuleerde doelen en werd de betrouwbaarheid en het bewijsmateriaal horende bij de jaarlijkse rapporten geëvalueerd. Daarnaast voert de NAO ook audits uit.

III. ARBEIDSVERHOUDINGEN BINNEN DE DEENSE PUBLIEKE SECTOR

III.1. Vakbonden in Denemarken Denemarken was het eerste Europese land dat vakbonden erkende en kent aldus een lange traditie van collectief overleg. Collectieve akkoorden op centraal niveau worden onderhandeld tussen enerzijds de werkgever in de publieke sector, namelijk het Ministerie van Financiën, en anderzijds de vakbonden. De geldigheidstermijn van deze akkoorden werd onlangs verlengd van 2 naar 3 jaar, in lijn met de evoluties op de arbeidsmarkt.

111


Minister of Finance

CFU

41 StK Unions

13 CO-II Unions

20 AC Unions

28 TOK Unions

Figuur 17. Actoren in de collectieve onderhandeling in de Deense staatssector189 De vele grote en kleine vakbonden binnen de staat zijn georganiseerd in 4 centrale vakbonden die bijna al de werknemers in de publieke sector overkoepelen. Deze vakbonden zijn te onderscheiden naargelang de beroepen die ze vertegenwoordigen, en zijn niet opgericht op ideologische basis. De keuze van de werknemer voor een vakbond is dus beperkt door zijn beroep en opleiding. Deze vier vakbonden worden vertegenwoordigd in een centraal onderhandelingsorgaan, nl. de Deense Centrale Federatie van Staatswerknemers (CFU). De vier centrale vakbonden zijn de vakbond van de Deense werknemers van de Staat, (Statsansattes Kartel (StK)), de vakbond voor de ambtenaren (Statstjenestemændenes Centralorganisation II (COII), de Akademikernes Centalorganisation (AC) voor de universitair geschoolden, en de Tjenestemændenes of Overenskomstansattes Kartel (TOK) voor leraars en werknemers van verschillende groepen zoals bv. het leger. M.b.t. de AC en de bij hen aangesloten contractuele personeelsleden verlopen de onderhandelingen onmiddellijk tussen de AC en het Ministerie van Financiën en niet via de CFU. De CFU sluit akkoorden af met het Ministerie van Financiën aangaande de algemene voorwaarden inzake tewerkstelling en loon. De individuele vakbonden die verzameld zijn onder elke centrale organisatie, sluiten met het Ministerie van Financiën akkoorden af inzake onderwerpen specifiek voor individuele groepen van werknemers. Elk akkoord dient m.a.w. bekrachtigd te worden door de vier leden-vakbonden van de CFU190.

189

Ministry of Finance, The negotiation and co-operation structure within the public sector in Denmark, Copenhagen, Ministry of Finance, 1996, p. 11. 190 Ministry of Finance, O.C., pp. 10-11.

112


III.2. Verschillende tewerkstellingsregimes in de Deense publieke sector In de Deense publieke sector bestaan er twee verschillende regimes van tewerkstelling van ambtenaren, nl. het oude systeem van tewerkstelling als ambtenaar door middel van een ambtenarenstatuut (Tjenestemœnd), en een nieuwer systeem van aanwerving van personeel d.m.v. arbeidscontracten, nl. collectieve en individuele contracten (NotTjenestemœnd). Het verschil in beide regimes ligt ten eerste in de omschrijving van de plichten van ambtenaren, ten tweede in het pensioen en ten derde in de mogelijkheid tot ontslag. De Tjenestemœnd waartoe gezagsfuncties behoren als bv. het hoofd van het leger, de politie en ook de ambtelijke topfuncties als de departementshoofden of de Direktørs191, zijn vastbenoemd, hebben speciale pensioenrechten, en hebben recht op compensatie indien ze ontslagen worden. Bovendien dienen ze een document te ondertekenen van “goed gedrag”, waardoor ze bijvoorbeeld afstand doen van hun recht tot staken. De gedetailleerde arbeidsvoorwaarden van de Tjenestemœnd zijn bepaald in de Civil Servants Act en de pensioensvoorwaarden in de Civil Servants Pension Act. De in de Acts beschreven arbeidsvoorwaarden zijn bindend, bv. inzake professionele verplichtingen, disciplinaire maatregelen en ontslag. Beloning en andere arbeidsvoorwaarden worden bepaald d.m.v. een akkoord tussen de Minister van Financiën en de vier centrale vakbondsorganisaties. Over het algemeen vallen deze ambtenaren ook onder de gewone arbeidswetgeving192. Historisch werd het Tjenestemœnd systeem ingevoerd ter creatie van ten eerste een stabiel arbeidspotentieel en van ten tweede een duidelijke scheiding tussen het politieke systeem en de ambtenarij. Het wordt echter reeds sinds de jaren 70 afgebouwd omwille van de hoge kosten die eraan verbonden zijn. Het aantal leden behorende tot het Tjenestemœnd systeem is in de loop der tijd reeds sterk afgenomen en men voorspelt dat in de nabije toekomst er geen Tjenestemœnds meer tewerkgesteld zullen zijn in de Deense publieke sector. Tewerkstelling volgens collectieve akkoorden is gebaseerd op akkoorden onderhandeld tussen de minister van Financiën en verschillende vakbondsorganisaties, evenals op de gewone arbeidswetgeving. Regelingen inzake vakantie, beloning en ouderschapsverlof bijvoorbeeld worden onderhandeld in collectieve akkoorden met de vakbonden voor de ambtenaren, en vallen onder de gewone arbeidswet193. De basis voor tewerkstelling volgens individuele voorwaarden tot slot is het individueel tewerkstellingscontract tussen de publieke werknemer en werkgever, aangepast aan een specifieke functie. Deze contracten worden voornamelijk gebruikt voor uitvoerend personeel van een hoog niveau in operationele diensten. Voor deze functies kan dan een flexibeler en individueel betalingssysteem bepaald worden, evenals specifieke pensioen- of ontslagregelingen. Deze contracten worden ook gebruikt voor de enkele functies die niet vallen onder de collectieve akkoorden. 191

Mits enige uitzonderingen. Zie Deel 2. Contractualisering van de arbeidsrelatie. Ministry of Finance, Employment in the Danish State, Copenhagen, Ministry of Finance, 1996, pp.12-13. 193 Ministry of Finance, O.C., p.12. 192

113


De Deense staat stelt dus drie verschillende personeelscategorieën tewerk, nl. ten eerste de Tjenestemœnd, ten tweede de werknemers aangesteld op basis van collectief onderhandelde akkoorden, en tot slot de werknemers die onder andere voorwaarden tewerkgesteld worden. De twee eerste categorieën zijn elk van toepassing op ongeveer 50 % van de werknemers van de Deense Staat. De laatste categorie bevat slechts enkele percenten van de Deense publieke werknemers. In het onderstaande overzicht worden de belangrijkste verschillen tussen de beide eerste categorieën nog eens opgesomd.

Legal basis

Possible recourse in case of failure to conclude/prolong agreements Probation period Neglect of duties Sickness

Civil servants (Tjenestemœnd)

Employees under a collective agreement

The Constitution, the acts on civil servants, basic agreements, collective agreements and general labour market legislation except the Holiday Act and the Salaried Employees Act No right to strike. The Minister of Finance introduces a Bill to Parliament Normally 2 years

Basic agreements, collective agreements and general labour market legislation

Disciplinary sanctions imposed according to the Civil Servants Act Normal pay during sickness

Dismissal on the part of the employee

3 months notice

Dismissal on the part of the employer

Normally 3 months notice

Normal industrial action procedures

Normally the rules under the Salaried Employees Act – max 3 months Warning and dismissal as possible sanctions Normal pay during sickness (for most groups) or benefits according to the Act on Sickness Benefits (other employees) Salaried employees and other employees paid on a monthly basis: 1 month. Certain employees paid on an hourly basis: 0 days-1 month Salaried employees depending on seniority: 1- 6 months notice; however, possibility for shorter notice after 120 days of sickness. Certain employees paid on an hourly basis: 0 days - 3 months

114


Pension

Tabel 8. Overzicht werknemers194

The Civil Servants Pension Act. Pension due to age, sickness or for reasons not ascribable to the civil servant. Pension depending on length of service and pensioncarrying salary

van

verschillen

tussen

Insurance scheme. Pension due to age and sickness

Tjenestemœnd

en

andere

Hoewel in principe dus elke persoon tewerkgesteld in de Deense openbare sector op basis van een korte termijn contract kan aangeworven kan worden, wordt in praktijk deze mogelijkheid voornamelijk gebruikt voor de senior posities in de ambtenarij. Het Ministerie van Financiën bepaalt of bij de creatie van een nieuwe positie, deze in aanmerking komt voor een korte termijn contract. De State Employers Authority, een agentschap binnen het Finansministeriet dient dit goed te keuren. De arbeidsvoorwaarden die tussen de werknemer en de werkgever in dit contract onderhandeld worden, bv. inzake voorwaarden van ontslag, beloning, pensioen dienen goedgekeurd te worden door de vakbonden.

III.3. Het oude en nieuwe beloningssysteem binnen de Deense overheid Het in 1969 ontstane beloningssysteem in de Deense overheid was gebaseerd op het principe van algemene, centraal bepaalde “pay runs”, of aantal jaren dienst waarna het personeel een automatische loonsverhoging krijgt. Dit beloningssysteem staat voor de hiërarchische rangschikking van functies, een objectieve functie-inhoud die voornamelijk in relatie staat met de opleidingsvereisten en verantwoordelijkheden, en heeft anciënniteit als belangrijkste indicatie van de ontwikkeling van capaciteiten en dus van rangschikking195. Het oude beloningssysteem houdt rekening met de volgende factoren, die verbonden zijn met de functie, het individu en de markt: Job (positie): Verantwoordelijkheid, opleiding en ervaring; Job (variabel): werkuren, “ongemakken”; Persoon: persoonlijke kwalificaties en persoonlijke prestatie (resultaten); Markt: schaarse/overvloedige toevoer van arbeid De volgende elementen maken deel uit van het oude beloningssysteem nl. ten eerste salarisschalen, ten tweede supplementaire beloning, en ten derde algemene loonreguleringsmechanismen en -regels inzake rangschikking van nieuwe jobs en herschikking van bestaande jobs. Omwille van deze elementen was het tot op zekere hoogte mogelijk om de hierboven vermelde doelen te realiseren, en tegelijkertijd grote 194

Ministry of Finance, Employment in the Danish State, Copenhagen, Ministry of Finance, 1996, p.14. Ministry of Finance, New pay systems in the Danish public sector, Copenhagen, Ministry of Finance, 1997, p. 6. 195

115


veranderingen te realiseren inzake een hogere graad van decentralisatie en geïndividualiseerde beloning. Het oude beloningssysteem voor publieke werknemers bestaat uit 55 weddenschalen, die tweejaarlijks geëvalueerd worden. Deze 55 weddenschalen vormen 42 graden, waarvan graad 1 tot 33 elk bestaat uit een aantal salarisstappen. De graden overlappen elkaar gedeeltelijk. Binnen hun graden krijgen werknemers automatisch tot en met graad 31 een verhoging van hun wedde. Een functie kent gemiddeld 3 tot 16 automatische verhogingen per graad. Individuele functies tot en met graad 36 (middenmanagement) worden gerangschikt volgens een akkoord dat decentraal onderhandeld wordt, terwijl groepen en individuele functies boven graad 37 (de senior ambtenaren) gerangschikt worden d.m.v. een centraal akkoord tussen het Ministerie van Financiën en de vakbonden196. Een publieke werknemer kan bovendien omwille van verschillende redenen recht hebben op supplementaire beloning bv. ter beloning van individuele of collectieve prestatie, of als compensatie voor overuren197. Zoals reeds gesteld werden er recent veranderingen aan het beloningssysteem binnen de Deense overheid doorgevoerd. Het doel bestond erin het oude, door anciënniteit en jobclassificatie gekenmerkte beloningssysteem te vervangen door een meer gedecentraliseerd systeem dat prestatiegerelateerde individuele beloning zou toelaten. Daarnaast diende het nieuwe beloningssysteem een solide basis voor werving en behoud van hooggekwalificeerde personeelsleden te verzekeren, de link te versterken tussen de weddenbepaling en de doelstellingen en strategie van het agentschap of instituut enerzijds, en de wedde en het personeelsbeleid in het agentschap of instituut anderzijds. Bovendien dient het loon de verantwoordelijkheid, bevoegdheid en kwalificaties van het personeelslid weer te geven, en dient het evenwichtig en fair evenals eenvoudig en transparant te zijn, en als managementinstrument door de senior managers gebruikt te worden. In 1997 werd een akkoord tussen de vakbonden en het Ministerie van Financiën bereikt over dit prestatiegerelateerde beloningssysteem. Voor de definitieve invoering van dit nieuwe beloningssysteem ging een proefperiode vooraf met de opzet van pilootprogramma’s gedurende een periode van drie jaar. In 1999 werd ook voor de senior managers (voor de division heads en de graden erboven) in de centrale overheid het nieuwe prestatiegerelateerde beloningssysteem geïntroduceerd. Vóór 1997 werd prestatiegerelateerde beloning enkel en alleen aanvaard na onderhandeling met de vakbondsvertegenwoordiger.

196

Ministry of Finance, Employment in the Danish State, Ministry of Finance, Copenhagen, 1996, pp. 15-17. 197 Deze supplementen kunnen worden onderverdeeld in central en lokale onderhandelde supplementen. Zie ook Deel 2 .II.5.

116


60.000

35 30

50.000

pct. på nye lønformer 25

40.000

20 30.000 15 20.000

10

10.000

5

1. marts 2002

1. dec.. 2001

1. sep. 2001

1. juni 2001

1. marts 2001

1. dec. 2000

1. sep. 2000

1. juni 2000

1. marts 2000

1. dec.. 1999

1. sep. 1999

1. juni 1999

1. marts 1999

1. juni 1998

-

Andel i pct. af det statslige område

Antal årsværk på nye lønsystemer

antal på nye lønformer

Figuur 18. Evolutie in de invoering van het nieuwe beloningssysteem198 Beide beloningssystemen bestaan naast elkaar. Nieuwe werknemers worden automatisch beloond volgens de principes van het nieuwe beloningssysteem. Reeds tewerkgestelde werknemers in de publieke sector kunnen kiezen of ze volgens het oude of het nieuwe beloningssysteem willen betaald worden. Deze bovenstaande grafiek geeft het toenemend aantal ambtenaren weer die zich inschrijven in het nieuwe loonsysteem. Op 1 maart 2002 schreven zich reeds 30 % of ongeveer 54 000 personeelsleden in de publieke sector zich in het nieuwe beloningssysteem in, t.o.v. minder dan 10 % in juni 1999.

198

Op http://www.fm.dk/

117


Deel 2. Contracten met leidende ambtenaren in Denemarken Inleiding In het tweede deel gaan we, zoals bij de Britse case, in op de contractualisering van de sturingsrelatie en de arbeidsrelatie. In het eerste luik, de contractualisering van de sturingsrelatie, worden enkel de persoonlijke contracten voor de agentschapshoofden, nl. Direktørkontrakter besproken, omwille van het feit dat er geen gelijkaardige contracten bestaan voor departementshoofden. In het tweede luik over de contractualisering van de arbeidsrelatie worden de regelingen besproken voor zowel de agentschapshoofden als departementshoofden. I. CONTRACTUALISERING VAN DE STURINGSRELATIE : DE DIREKTØRKONTRAKTER

I.1. Kenmerken van de contracten I.1.1. Periode van invoering Prestatiemanagement werd in de Deense centrale overheid in 1992 geïntroduceerd onder de vorm van prestatiecontracten voor agentschappen. In 1995 werden er Direktørkontrakter ingevoerd, die afgesloten worden tussen het departementshoofd, de Permanent Secretary, en het hoofd van het agentschap, de Direktør. Na een proefperiode van twee jaar werd in 1997 gekozen voor de permanente invoering van dit contract. Er bestaan geen contracten tussen de minister en de Permanent Secretary, gezien de gepercipieerde “eenheid” en de vertrouwensrelatie die er bestaat tussen beide personen. I.1.2. Reden van invoering De belangrijkste reden voor de invoering van het Direktørkontrakt is het mogelijk kunnen toekennen van een prestatiegerelateerde bonus aan het hoofd van het agentschap. Men ziet de verbinding van een beloning aan het behalen van de in het Direktørkontrakt opgesomde doelen als een extra incentive waardoor goed management gepromoot wordt. Algemene doelen

Prioriteiten

Tussentijdse doelen

Resultaten

Prestatiege -relateerde beloning

Figuur 19. Van algemene doelen naar prestatiegerelateerde beloning199 199

Ministry of Finance, Performance Management and Chief Executive contracts, Copenhagen, Ministry of Finance, 2000, p. 8.

118


I.1.3. Verplicht karakter van de contracten

80 70 60 50 40 30 20 10 0

73

35

48

Aantal Direktorkontrakts

01

Aantal ministeries

20

00

20

99

19

98

19

97

19

96

19

19

40

21 17 12 10 11 14 14 7

5 4

95

Aantal

Het afsluiten van Direktørkontrakter tussen de departementshoofden en de hoofden van de agentschappen is niet verplicht. Het gebruik ervan wordt door het Ministerie van Financiën wel sterk gepromoot. In tegenstelling tot het wijd verbreide gebruik van de performance contracts in al de departementen met ondergeschikte agentschappen in de centrale overheid is het gebruik van Direktørkontrakter nog niet algemeen verspreid. Uit de onderstaande figuur kan afgeleid worden dat het gebruik van de Direktørkontrakter wel gestaag toeneemt in de ministeries. Op 6 jaar tijd steeg het aantal Direktørkontrakter namelijk van 4 in 1995 naar 73 in 2001. Ook het aantal ministeries waarin deze contracten toegepast werden, nam toe, nl. van 4 in 1995 naar 17. De sterkste stijging van het aantal contracten deed zich voor tussen 2000 en 2001200.

Figuur 20. Evolutie van het aantal Direktørkontrakter in de ministeries Ook de onderstaande figuur toont de sterke stijging in het aantal afgesloten Direktørkontrakter, ditmaal in de instituten en agentschappen van de ministeries in de centrale overheid van de laatste jaren. Ongeveer 32 % van alle agentschappen en instituties maakten in 2001 gebruik van deze contracten201. Het Ministerie van Belastingen is de koploper inzake het aantal afgesloten Direktørkontrakter, gezien de toepassing ervan in ál haar instituten en agentschappen. Op de tweede plaats staan het Ministerie van Financiën en het Ministerie van Milieu en Energie, met een toepassing van deze contracten in 75 % van haar instituten en agentschappen, gevolgd door het Ministerie van Landbouw en het Ministerie van Transport, met respectievelijk een toepassingsgraad van 60 % en 41 %.

200

Zoals reeds gesteld is het gebruik van interne prestatiecontracten voor de leden van het agentschap onder de Direktør, op het niveau van de lokale en of regionale units, ook mogelijk maar niet verplicht. Er wordt slechts in mindere mate van deze mogelijkheid gebruik gemaakt. 201 In dit cijfer werd geen rekening gehouden met het aantal instituties van het Ministerie van Onderwijs, waaronder bv. scholen.

119


Instituten en Agentschappen 1999 2000 2001

Performance contracten 1999 2000 2001

Direktørkontrakter

Ministerie van Arbeid Ministerie van Huisvesting Ministerie van Handel Ministerie van Financiën Ministerie van Technologie en Innovatie Ministerie van Defensie Ministerie van Binnenlandse zaken Ministerie van Justitie Ministerie van Kerkzaken Ministerie van Cultuur Ministerie van Milieu & Energie Ministerie van Landbouw Ministerie van belastingen Ministerie van Sociale Zaken Ministerie van Staatszaken Ministerie van Gezondheidszorg Ministerie van Transport Ministerie van Buitenlandse Zaken Ministerie van Onderwijs Ministerie van Economische Zaken

10 6

10 7

14 6

4 4

4 5

5 5

4 2

4 2

4 2

6 2

6 3

17 4

6 2

9 2

6 2

6 3

6 2

6 3

25

24

24

9

11

10

3

5

5

11

11

11

0

0

0

0

0

2

7

7

12

2

6

6

0

0

2

9 1

9 1

10 1

2 0

3 0

2 0

1 0

2 0

2 0

40 8

40 8

47 8

23 5

24 5

26 5

3 2

5 2

17 6

11

11

10

1

1

3

3

4

6

2

2

2

2

2

2

2

2

2

21

21

44

4

7

7

3

1

2

3

2

3

0

0

0

0

0

0

12

13

20

5

7

7

3

1

2

18

18

22

4

8

4

7

6

9

1

1

3

0

1

0

0

0

0

1170

1170

1180

1

1

10

0

0

1

3

3

3

2

2

2

0

1

1

Totaal

1366

1367

1441

76

98

103

42

48

73

Ministeries

1999 2000 2001

Tabel 9. Evolutie van het aantal performance contracts en Direktørkontrakter in agentschappen en instituten van de Deense centrale overheid202

202

Finansministeriet, Antal virksomhedsregnskaber, resultatkontrakter og direktorkontrakter for hvert ministerium Status Foratet 1999- 2000- 2001, Copenhagen, Finansministeriet, 3 april 2002.

120


I.1.4. Algemeen of ad hoc karakter van de contracten Inzake de Direktørkontrakter is het Ministerie van Financiën verantwoordelijk voor de opstelling van richtlijnen en assistentie in het gebruik van deze contracten. De inhoud van deze contracten voor de hoofden van de agentschappen is opgebouwd volgens drie vaste thema’s203.

I.1.5. Wettelijke status van de contracten Direktørkontrakter hebben een onduidelijke formele status, en kunnen in principe ten allen tijde worden ingetrokken of op bepaalde aspecten veranderd worden door de verantwoordelijke minister. Ze zijn niet wettelijk bindend en moeten dan ook eerder gezien worden als relationele contracten.

I.2. Relatie van de contracten met andere planningsdocumenten en afspraken I.2.1. Relatie Direktørkontrakt en lange termijn planning van de organisatie De Direktørkontrakter zijn in het algemeen gebaseerd op de inhoud van het performance contract van het agentschap en een brief van het Ministerie van Financiën over de doelen waaraan het agentschap prioriteit zou moeten geven.

I.2.2. Relatie van het Direktørkontrakt en het contract met de (verzelfstandigde) dienst/departement De relatie tussen het Direktørkontrakt en het performance contract van het agentschap, dat geldt voor een termijn van vier jaar, of in de vorm van rolling contracts wordt opgesteld die jaarlijks bijgestuurd worden, is er één van verdere specificatie naar de individuele manager toe van de in het performance contract opgenomen doelen. Het is evenwel mogelijk dat het Direktørkontrakt ook andere bijkomende doelen bevatten, zelfs in die zin dat de doelen van de performance contracts en de Direktørkontrakter niet dezelfde focus hebben. Het staat het agentschap evenwel vrij om het Direktørkontrakt aan de lokale omstandigheden aan te passen.

I.2.3. Relatie tussen Direktørkontrakter onderling Het is de verantwoordelijkheid van de controle-eenheden in het departement om ervoor te zorgen dat de te bereiken doelen, die opgenomen zijn in de contracten met de ondergeschikte agentschappen, met elkaar compatibel zijn, of dat de agentschappen in het behalen van hun doelen elkaar niet tegenwerken.

203

Zie I.3.2. Programmering.

121


I.2.4. Relatie tussen het Direktørkontrakt en afspraken met de burger Hoewel de meeste contacten tussen burger en overheid op het lokale niveau plaatsvinden, richten vele prestatiecontracten van de agentschappen zich op het niveau van diensten en noden van burgers. Doelen inzake de relatie en interactie overheidburger worden dan ook in de meerderheid van de performance contracts opgenomen. Deze focus op de burger wordt tevens gereflecteerd in de jaarlijkse prestatierapporten van de agentschappen over hun activiteiten. Ook de Direktørkontrakter bevatten doelen die betrekking hebben op het verbeteren van de kwaliteit van dienstverlening, bv. het verhogen in een agentschap van het aantal te behandelen opdrachten, klachtenbrieven, enz.. Deze nadruk op klantgerichtheid van agentschappen is het gevolg van politieke aandacht hiervoor, evenals van het gebruik van kwaliteitskaders als het EFQM Excellence Model en de Balanced Scorecard204.

I.3. De beleids- en beheerscyclus I.3.1. Planning: het verloop van de onderhandelingen over de doelstellingen De onderhandeling van het Direktørkontrakt gaat in theorie uit van het departement, maar in praktijk verloopt dit meestal andersom. De Permanent Secretary bepaalt dan het Direktørkontrakt na onderhandeling met de Direktør. Het contract komt dus door middel van een tweezijdige interactie tot stand.

I.3.2. Programmering a. Gestelde doelstellingen De Direktørkontrakter dienen prestatiedoelen te bevatten die zich richten op drie dimensies, namelijk ten eerste de output van het agentschap, ten tweede strategie en ontwikkeling, en ten derde HRM en intern management. Deze doelen dienen zich in alle Direktørkontrakter te bevinden maar de mate van priorisering kan verschillen. Vóór 2000 werd namelijk bepaald dat de verdeling van de aan de drie dimensies gekoppelde gewichten de volgende moest zijn: 60-20-20. Sinds 2000 wordt gesteld dat deze verdeling minimum 50–10 –10 dient te zijn. Vanuit het Ministerie van Financiën wordt geadviseerd dat de opgenomen doelen in de performance contracts gebalanceerd en meetbaar moeten zijn, en de strategische doelen van het agentschap dienen te reflecteren. De departementshoofden dienen met deze richtlijnen ook rekening te houden bij het opmaken van de Direktørkontrakter. De opgenomen doelen in de Direktørkontrakter worden zoals reeds gesteld bepaald op basis van het organisatorische performance contract van het agentschap en op een brief van het Ministerie van Financiën, die de prioritaire doelen aanduidt voor het desbetreffende jaar. Deze prioritaire doelen zijn gebaseerd op politieke 204

Thorn, C. & Lyndrup, M., The quality of public expenditure – Challenges and solutions in results focussed management in the public sector, OECD, Paris, 2002, p. 13.

122


beleidsprioriteiten van de regering en de minister. Deze brief is dezelfde voor alle departementen en agentschappen. In 2001 specificeerde de brief van het Ministerie van Financiën de volgende elementen: Opname van sociale verantwoordelijkheid t.o.v. zieke werknemers met een handicap etc.; Integratie van etnische minderheden; Vermindering van ziekteverzuim; Bevordering van digitale administratie, bv. e-government; Beloningsbeleid en beloningsmanagement.

werknemers,

In 2002 werd omwille van de regeringswisseling en gezien mogelijke hervormingen die op til zijn aan het prestatiemanagementsysteem, geen brief met richtlijnen door het Ministerie van Financiën verstuurd. Voorbeelden van doelen opgenomen in een Direktørkontrakt zijn205: 1. Output van de organisatie: o Versnelling van de behandeling van opdrachten; o Minder klachtenbrieven over organisatorische beslissingen; o Verhoging in wetenschappelijke productiviteit en publicatie; 2. Strategie en ontwikkeling: o Analyse van geïnteresseerde partijen en aanpassen van strategie daaraan; o Ontwikkelen en implementeren van een kwaliteitsmeetsysteem voor de behandeling van zaken; 3. Intern management en HRM: o Project i.v.m. de opzet van seniorenbeleid; o Personeelstevredenheidsevaluaties; o Beleid ter vermindering van ziekteverzuim. Voor elk doel dat opgenomen wordt in het Direktørkontrakt, dient ten eerste de achtergrond evenals de huidige situatie i.v.m. de realisatie van dit doel geschetst te worden, de reden van opname in het contract, het verwachte resultaat en een schatting van de middelen en de tijdspanne. Bovendien moet voor elk doel een meetschaal ontworpen worden, waarbij het normaal verwachte resultaat de inschaling nul krijgt, en waar een uitzonderlijke prestatie op aangebracht kan worden. Er wordt aanbevolen dat er gemiddeld 6 tot 10 doelen in het contract worden opgenomen.

205

Ministry of Finance, Performance management and Chief Executive performance contracts, Copenhagen, Ministry of Finance, 3 april 2002.

123


RESULTATLØNSKONTRAKT RESULTATLØNSKONTRAKT FOR DIREKTØR…………………

Kontraktperioden:

Resultatløn:

Resultatmål:

Dimension 1.

Strategi udvikling

Mål 1 Mål 2

xx% xx% xx%

( tekst) ( tekst) ( tekst)

xx% xx%

( tekst) ( tekst)

xx% xx%

( tekst) ( tekst)

og

Mål 1 Mål 2 3.

Mål 200X (jaartal)

Institutiones resultater

Mål 1 Mål 2 Mål 3

2.

Vægt (Gewicht)

Intern ledelse og personaleudvikling

124


1. Institutionens resultater Mål 1: (vægt ….. pct.) Baggrund og formal (Achtergrond): Forventet resultat(Verwachte resultaat): Forventet tids- og ressourceforbrug (Verwachte tijdspanne en noodzakelijke middelen): Point: + 100 + 50 0 - 50

Målskema

1. Institutionens resultater Mål 2: (vægt ….. pct.) Baggrund og formal: Forventet resultat: Forventet tids- og ressourceforbrug: Point: + 100 + 50 0 - 50

Målskema

1. Institutionens resultater Mål 3: (Vægt ….. pct.) Baggrund og formal Forventet resultat: Forventet tids- og ressourceforbrug: Point: + 100 + 50 0 - 50

Målskema

125


2. Strategi og udvikling Mål 1: (vægt ….. pct.) Baggrund og formal: Forventet resultat: Forventet tids- og ressourceforbrug: Point: + 100 + 50 0 - 50

Målskema

2. Strategi og udvikling Mål 2: (vægt ….. pct.) Baggrund og formal: Forventet resultat: Forventet tids- og ressourceforbrug: Point: + 100 + 50 0 - 50

Målskema

3. Intern ledelse og personaleudvikling Mål 1: (vægt ….. pct.) Baggrund og formal: Forventet resultat: Forventet tids- og ressourceforbrug: Point: + 100 + 50 0 - 50

Målskema

126


3. Intern ledelse og personaleudvikling Mål 2: (vægt ….. pct.) Baggrund og formal: Forventet resultat: Forventet tids- og ressourceforbrug: Point: + 100 + 50 0 - 50

Målskema

Figuur 21. Inhoud van het Direktørkontrakt 206 b. Actoren inzake besluitname over de doelstellingen De actoren betrokken bij de besluitname van de in het Direktørkontrakt op te nemen doelstellingen zijn zoals reeds gesteld, het departementshoofd enerzijds, en het hoofd van het agentschap anderzijds. c. Basis voor het vaststellen van de doelstellingen Voor het bepalen van de doelstellingen en de prioriteiten van het agentschap en de onderhandelingen hierover, baseert het departementshoofd zich op de richtlijnen inzake doelstellingen van het Finansministeriet. Het hoofd van het agentschap dient zich op het performance contract van de organisatie voor het agentschap te baseren. d. Realistisch en gekwantificeerd karakter van de doelstellingen De doelen die in het contract met de Direktør worden opgenomen, dienen scherp omlijnd en ondubbelzinnig van aard te zijn. Tevens dienen ze precies geformuleerd te worden zodat achteraf de evaluatie van de verwezenlijkingen vergemakkelijkt wordt. e. Genderdoelstellingen en het managementcontract Genderdoelstellingen kunnen en werden in het verleden zowel opgenomen in performance contracts als in Direktørkontrakter. Inzake de genderverhouding in het algemeen kan men vaststellen dat de totale proportie van vrouwelijke ambtenaren in de centrale departementen traag toenam, namelijk van 12% in 1965 tot 20 % in 1994, maar een terugval kende naar 19 % in 1998. Slechts zeer weinig vrouwen, namelijk 5, waren reeds departementshoofd. De 206

Finansministeriet, Resultatløn for chefer, Copenhagen, Finansministeriet, 2000, pp. 62-66.

127


oorzaak hiervan is dat vrouwen nog onvoldoende doordrongen tot op het niveau van de division, waar juist gerecruteerd wordt voor hogere functies als departementshoofd. Op dit moment bevindt zich in de centrale overheid slechts één vrouwelijk departementshoofd, namelijk aan het hoofd van het Ministerie van Cultuur. Het aantal vrouwelijke Direktørs zou wel hoger liggen. De onderstaande cijfers uit 1990 en 1996 m.b.t. de vrouwelijke vertegenwoordiging op het centrale niveau in Denemarken tonen dit laatste element inderdaad aan. In 1990 was slechts 1 % van de departementshoofden vrouw, ten opzichte van het toch nog kleine aantal van respectievelijk 3 % en 2 % vrouwen op het niveau van Direktør en head of division. In 1996 nam het aantal vrouwen op beide laatste posten toch licht toe tot respectievelijk 5 % Direktørs en 9 % head of division, ten opzichte van nog steeds 1 % vrouwelijke departementshoofden.

Permanent Secretary Head of division Direktør Totaal

Aantal in 1990 22

% vrouwen

% vrouwen

1

Aantal in 1996 20

47

3

46

9

76 145

2 6

74 140

5 15

1

Tabel 10. Aantal vrouwen op senior management niveau207 I.3.3. Rapportering a. Rapporteringsfrequentie over (het halen van) de doelstellingen De Direktørs zijn niet verplicht tijdens het jaar te rapporteren inzake de vooruitgang van de realisatie van het contract, tenzij zo bepaald in het Direktørkontrakt. b. Rapporteringsinstantie De Direktør rapporteert aan het departementshoofd.

I.3.4. Evaluatie a. Evaluatie van de uitvoering van de contracten De uitvoering van de in het Direktørkontrakt opgenomen doelen wordt door het departementshoofd jaarlijks geëvalueerd. De realisatie van de verschillende doelen 207

Jensen, H.N., & Knudsen. T., Senior Officials in the Danish Central Administration: From Bureaucrats to Policy Professionals and Managers, In: Page, E. & Wright, V., Bureaucratic elites in Western European states: a comparative analysis of top officials, Oxford University Press, 1999, p. 232.

128


wordt gemeten op een schaal van 1 tot 100, aan de hand waarvan de uitrekening van de prestatiegerelateerde bonus gebeurt. In voorbeeld 1 krijgt een persoon met minder dan 102 behandelde zaken een score van – 50.

Voorbeeld 1 Punten - 50

100

0

Doel: bv. Aantal behandelde zaken per persoon <102

102

109

Voorbeeld 2 Punten - 50

0

43

Doel:Aantal behandelde zaken per persoon <102 102

105

86

108

100

109

Voorbeeld 3 Punten

- 50

0

25

50

75

100

102

104

106

108

110

0

25

50

75

100

104

106

108

110

Doel: bv. Aantal behandelde zaken per persoon <102

Voorbeeld 4 Punten

- 50

Doel:Aantal behandelde zaken per persoon <102

102

Tabel 11. Voorbeelden van doelenschalen208

208

Finansministeriet, Resultatløn for chefer, Copenhagen, Finansministeriet, 2000, p. 25.

129


b. Evaluatie van de prestatie van de topambtenaar Het Direktørkontrakt wordt jaarlijks geëvalueerd door het departementshoofd. Deze evaluatie gebeurt in een gesprek, waar de Direktør ook zijn of haar zelfevaluatie moet voorleggen en bespreken. Gezien de evaluatie van de Direktør gebeurt voor het uitbrengen van het jaarlijks rapport, heeft dit laatste hier geen invloed op. De evaluatie van de Direktør gebeurt aan de hand van de realisatie van de in het contract opgenomen doelen. Hij of zij ontvangt een prestatiegerelateerde bonus op basis van het aantal punten dat hij of zij behaalde op de in het contract vastgelegde doelen. Afhankelijk van het totaal aantal punten en de aan de te behalen doelen gekoppelde weging, ontvangt de Direktør een proportie van de afgesproken prestatiegerelateerde bonus. Naast de bonus die bepaald wordt op grond van de berekening i.v.m. de doelrealisatie, wordt een gedeelte van de bonus vrij toegekend op grond van de appreciatie van het departementshoofd. Hierbij wordt er rekening gehouden met het feit dat ‘minder goede’ managers zich makkelijk haalbare doelen vooropstellen waardoor deze een hoge bonus krijgen. Dit in tegenstelling tot goede managers, die zichzelf moeilijkere te realiseren doelen vooropstellen, en er niet altijd in slagen om deze te behalen. Door middel van het tweede deel van de bonus dat discretionair toegekend wordt, wordt dit gecompenseerd. In het algemeen blijft het aandeel van de bonus in het totale beloningspakket echter beperkt. In 1999 was de gemiddelde behaalde score van de Direktørs op hun Direktørkontrakt 66.5 %, wat een sterke toename betekent t.o.v. 1997 en 1998209. In 2000 daalde de gemiddelde score echter opnieuw210.

Gemiddelde doelvervullingsgraad

1995 67.30

1996 66.60

1997 58.00

1998 56.10

1999 66.50

Tabel 12. Gemiddelde doelvervullingsgraad van de Direktorkontrakter211 In de volgende tabel volgen enkele voorbeelden van de toekenning van gewichten in het Direktørkontrakt aan de verschillende te behalen doelen.

209

Ministry of Finance, OECD questionnaire-question 39, Copenhagen, Ministry of Finance, 2001, p.

1.

210

Zie I.3.5. Terugkoppeling. Finansministeriet, Status for direktørkontrakter 2000. Op http://www.perst.dk/Dokumenter, (25.07.2001).

211

130


Dimension Eksempel 1 Eksempel 2 Eksempel 3 1. Institutionens resultater (output van de organisatie) 30 % 40 % 20 % Mål 1 (Doel 1) 15 % 10 % 20 % Mål 2 10 % 20 % Mål 3 2. Strategi og udvikling (Strategie en ontwikkeling) 10 % 5% 10 % Mål 1 10 % 5% 10 % Mål 2 15 % 5% Mål 3 3. Intern ledelse of personaleudvikling (Intern management en HRM) 15 % 15% 5% Mål 1 10 % 5% 10 % Mål 2 5% Mål 3 I ALT 100 % 100 % 100 % Tabel 13. Voorstelling van verschillende wegingswijzen van te behalen doelen212 In de tabel toont het eerste voorbeeld een prioriteitenverdeling tussen de drie dimensies van 55 – 20 – 25 %, in het tweede voorbeeld is dit 50 - 25 – 25 en in het derde ziet de verdeling er als volgt uit: 60 – 25 – 15. Zoals reeds gesteld dient de verdeling van de gewichten aan de drie onderdelen van het Direktørkontrakt de volgende te zijn: 1. Institutionens resultater: 2. Strategi og udvikling: 3. Intern ledelse of personaleudvikling:

minimum 50 % minimum 10 % minimum 10 %

I.3.5. Terugkoppeling a. De resultaten van de evaluatie Indien de ambtenaar de vooropgestelde doelen niet haalt, heeft dit een weerslag op het loon, gezien hij of zij dan zijn een kleinere proportie van of eventueel geen bonus ontvangt. Voor de topambtenaren die aangeworven zijn d.m.v. een individueel arbeidscontract, kan een slechte prestatie ook nog gevolgen hebben voor toekomstige loopbaankansen en voor de verlenging van het contract.

212


131


10,5 10,2 9,8

10 9,5 9

9,7

9,4 9,1 8,7

8,5 8

19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00

7,5

Gemiddeld aantal behaalde doelen

Het gemiddeld aantal bereikte doelen in de Direktørkontrakter van 2000 was 9,1. Zoals in de nevenstaande figuur te zien is betekent dit een achteruitgang in vergelijking met de voorgaande jaren.

Figuur 22. Gemiddeld aantal behaalde doelen van het Direktørkontrakt

I.4. Ministeriële verantwoordelijkheid De invoering van het contractmanagement veranderde de rol of positie van de minister niet. Ministers zijn wettelijk en politiek verantwoordelijk voor de departementen en de agentschappen. In het verleden is het zo dat bij schandalen in agentschappen ministers ontslag namen. Een toenemende tendens is echter het afschuiven van verantwoordelijkheid van politici naar topambtenaren. Dit is volgens politoloog Christensen echter niet gerelateerd aan de vervanging van de traditionele Tjenestemœnd door contractueel aangestelde managers213.

213

Christensen, J.G. & Gregory, R., Similar Ends, Differing Means: Contractualism and Civil Service Reform in Denmark and New Zealand, paper prepared for the 97th annual meeting of the American Political Science Association, San Francisco, 2001, p.19.

132


II. CONTRACTUALISERING VAN DE ARBEIDSRELATIE

II.1. Arbeidsverhoudingen II.1.1. Verandering van de rechtspositieregeling van de Topmanagementgroep Sinds 2000 wordt vanuit het beleid bepaald dat er meer gebruik dient gemaakt te worden van tewerkstelling door middel van collectieve akkoorden omwille van het minder flexibele karakter en de hoge kosten verbonden aan het systeem van Tjenestemœnd. Daarom worden consequent voornamelijk jongere en lagere ambtenaren aangenomen door middel van collectieve akkoorden. Tegelijkertijd bepaalt het regeringsbeleid dat senior ambtenaren zoals het departementshoofd en de Direktør wél nog steeds als Tjenestemœnd tewerkgesteld dienen te worden. Daarnaast is het mogelijk om, op basis van een speciale wet die reeds in 1971 ingevoerd werd, topambtenaren aan te werven door middel van een contract van bepaalde duur, nl. van 3 tot 6 jaar, dat mogelijk nog met 3 jaar verlengd kan worden. In het begin werd deze tewerkstellingsmogelijkheid voor topambtenaren slechts zelden toegepast, nu wordt het meer en meer toegepast op Direktørs, maar slechts uitzonderlijk op departementshoofden. Ter compensatie voor het korte termijn contract van het departementshoofd of Direktør, ontvangt hij of zij wel een groter loon214. Ongeveer 15 % van de managers binnen de publieke sector van Denemarken is momenteel tewerkgesteld d.m.v. een contract van tijdelijke dienst215. Bij andere senior ambtenaren onder het niveau van het departementshoofd, zoals bv. de heads of division, wordt ook slechts een minderheid, nl. 20 % aangenomen d.m.v. korte termijn contracten.

II.1.2. Mogelijkheid tot ontslag van topambtenaren Zoals reeds gesteld worden de dragers van gezagsfuncties binnen de Deense centrale overheid aangeworven d.m.v. een ambtenarenstatuut en zijn deze vast benoemd. Dit omwille van het behoud van de professionele onafhankelijkheid t.o.v. politieke druk. Desondanks is volgens de Deense ambtenarenwet ontslag van de Tjenestemœnd door de minister op discretionaire basis mits een motivatie binnen de wettelijke voorzieningen mogelijk. Een gebrek aan vertrouwen van de minister in de topambtenaar evenals een gebrek aan samenwerking tussen beide partijen zijn bijvoorbeeld volledig wettelijke motivaties voor het ontslaan van deze ambtenaren. Het statuut van Tjenestemœnd voorziet wel in een wettelijke bescherming van deze ambtenaren, maar enkel op een economische manier. Deze economische bescherming is gebaseerd op de pensioenrechten van deze ambtenaren en op het recht op een 214 215

Zie II.5. Beloning van de topambtenaar. Ministry of Finance, OECD questionnaire-question 39, Copenhagen, Ministry of Finance, 2001, p.2.

133


compensatie op het bestaande salarisniveau gedurende een bepaald aantal jaren (drie jaar) indien een functie afgesloten wordt, of indien de regering hen geen positie aanbiedt op een geschikte positie216. Ontslag van de Tjenestemœnd zou o.a. omwille van deze redenen aanvankelijk in de praktijk zelden voorgekomen zijn, maar men ziet toch de laatste jaren een toenemend gebruik door de ministers van hun bevoegdheid tot ontslag van topambtenaren. Het is ook mogelijk om topambtenaren over te plaatsen naar een andere functie na onderhandeling van de compensatie in de vorm van een nieuwe job, salaris, pensioen enz.. Dit wordt geïllustreerd in het citaat hieronder217. “The Danish system builds on the absence of political helpers for the minister: civil servants all the way up to the minister. This has got the downside that de minister can get into a situation where he thinks that with a departmental secretary it simply does not work. The system is geared to cope with that. In spite of all our formal rights of permanent tenure and the idea that we have to be hard to get rid of, the system and the departmental secretaries appreciate that, if it does not work, and if the minister gets the support from the PM to make something happen, then the departmental secretary goes – not the minister. The counterweight to this is – this is a general picture because really it is more differentiated – some departmental secretaries who must take early retirement, they get good treatment. You cannot rescue their pride, that is something inside of a person, people but you can treat them decently. And you always do that. They get good posts. Or they get no post but some money so that they can start on something else. Most of them. Of those who have taken early retirement, I’d say, that is quite a few of those I have known, they all have good jobs. But it is a good system. It is also a part of the culture. It has the strength that, if you treat people properly in the exit situation, then it is easy to get good people in. If they are treated badly, economically and otherwise, workwise, then nobody wants these jobs. It’s too risky, isn’t it?” Indien een Direktør of departementshoofd aangeworven is d.m.v. een korte termijn contract is het mogelijk dat hij of zij na het aflopen van dit contract een vervolgbaan krijgt in de publieke sector, op evenwel een lager niveau. Indien er geen vervolgbaan voorhanden is, verdwijnt deze persoon evenwel uit de publieke sector. II.1.3. Verschuiving van een publiek- naar een privaatrechtelijke rechtspositie Voor de hoofden van de departementen en de Direktørs is er sprake van een verschuiving van de traditionele publiekrechtelijke positie naar een meer privaatrechtelijke rechtspositie op twee manieren. Ten eerste werd de mogelijkheid van aanwerving van departementshoofden en Direktørs d.m.v. individuele korte termijn contracten geïntroduceerd als een vrijwillige optie, waar aanvankelijk evenwel niet veel gebruik van gemaakt werd. Het regeringsbeleid bestaat erin dat departementshoofden echter zo min mogelijk in aanmerking komen voor aanwerving d.m.v. korte termijn contracten, in tegenstelling tot hoofden van agentschappen. Ten 216

Christensen, J.G., Political responsiveness in a merit bureaucracy, paper prepared for the 14th annual PATNET-conference, Leiden University, 2001, p. 15. 217 Jensen, L., Denmark: ‘the island culture’. In : Rhodes, R.A.W. & Weller, P., The Changing world of top officials: Mandarins or valets?, Buckingham- Philadelphia, Open University Press, 2001, p. 92.

134


tweede is de job van departementshoofd riskanter als vroeger, aangezien de minister in tegenstelling tot het verleden sneller gebruik maakt van zijn of haar discretionaire bevoegdheid om een departementshoofd of Direktør van zijn of haar functie te verwijderen218.

II.1.4. Specifieke vormen van belangenverdediging voor de leidende ambtenaren Er bestaan geen vakbonden in de publieke sector van Denemarken die zich enkel en alleen inzetten voor topambtenaren. Het is wel zo dat de meeste topambtenaren lid zijn van personeelsorganisaties met een vakbondskarakter. Deze organisaties zijn bv. de AC, of de Danish Confederation of Professional Associations of de Tjenestemændenes of Overenskomstansattes Kartel (TOK), het kartel voor vastbenoemde ambtenaren én voor werknemers tewerkgesteld onder collectieve akkoorden. Daarnaast zijn er organisaties als bv. DJØF, die advocaten, economisten en politieke en sociale wetenschappers verenigt. Deze organisatie sluit met het Ministerie van Financiën akkoorden af die specifiek van toepassing zijn op de individuele werknemersgroepen die ze vertegenwoordigen219.

II.2. Selectie II.2.1. Het competentieprofiel van de leidende ambtenaren Er bestaat geen apart competentieprofiel voor het geheel van topmanagers in de Deense centrale overheid. De ontwikkeling van competentieprofielen en competentiekaders wordt overgelaten aan de autonome beslissingsmacht van de departementen en agentschappen. In 1994 lanceerde het Ministerie van Financiën evenwel een collectief personeelsbeleid voor werknemers in de publieke sector, met aanbevelingen inzake het te voeren personeelsbeleid en de modernisering ervan door de ministeries. Een algemene richtlijn bestaat erin dat het verband tussen de doelen van de organisatie en diens personeelsbeleid in een resultaatscontract en/of strategie beschreven en gerapporteerd moet worden in de business accounts. De richtlijnen van dit collectief personeelsbeleid werden in 1994 vervat in drie criteria, die in 1998 met nog drie criteria uitgebreid werden. De criteria zijn de volgende: 1. Het lokale personeelsbeleid dient minimaal om de twee jaar geëvalueerd te worden; 2. Er dienen jaarlijkse interviews plaats te vinden tussen de werknemers en hun onmiddellijke superieuren;

218

Christen, J.G. & Gregory, R., Similar Ends, Differing Means: Contractualism and Civil Service Reform in Denmark and New Zealand, paper prepared for the 97th annual meeting of the American Political Science Association, San Francisco, 2001, p. 10. 219 Voor meer uitleg rond vakbonden in Denemarken, zie Deel 1. III.

135


3. Gedurende deze interviews dienen doelen met betrekking tot de ontwikkeling van de competenties van de werknemers worden vooropgesteld, en later te worden geëvalueerd; 4. De relatie tussen werk en privé-leven dienen in de jaarlijkse interviews en in het personeelsbeleid aan bod te komen; 5. De State Works Committees220 dienen systematisch te werken aan het combineren van de strategie van institutions en plannen voor competentieontwikkeling; 6. Leiders dienen regelmatig geëvalueerd te worden zodat er een basis bestaat voor management training. De eerste twee eisen evenals de vijfde eis werden geformuleerd in 1994 en de uitvoering ervan werd geëvalueerd in 1998. De evaluatie toonde dat tussen de 30 en 50 % van de organisaties in de Deense Staat aan deze voorwaarden voldeden. Om de implementatie van deze richtlijnen inzake personeelsbeleid te versterken worden conferenties gehouden en brochures verdeeld. Recent werd de derde eis m.b.t. de ontwikkeling van competenties opgenomen in een bindende richtlijn die stelde dat elke instantie binnen de Deense overheid een competentie-ontwikkelingsstrategie dient te formuleren221. Daarenboven werd op 1 januari 2000 het Centre for Development of HRM and Quality (SCKK) opgericht als gevolg van een akkoord van 1999 tussen het Ministerie van Financiën en de vakbonden van de publieke sector. Het SCKK dient de instituties in hun streven naar systematische competentie-ontwikkeling te ondersteunen d.m.v. adviesverlening en het verlenen van financiële steun aan competentieontwikkelingsprojecten. De taken van dit centrum bestaan erin: 1. het opwekken en versterken van belangstelling voor de systematische ontwikkeling van HRM en kwaliteitsmanagement binnen de centrale overheid; 2. het coördineren en maximaliseren van synergieën tussen bestaande activiteiten van competentie- en kwaliteitsontwikkeling; 3. het oprichten van een kenniscentrum voor de ontwikkeling van competentie- en kwaliteitsmanagement222. Bovendien is het SCKK verantwoordelijk voor de activiteiten gerelateerd aan de uitreiking van de Danish Quality Award voor de publieke sector.

II.2.2. Aanwervingskanalen van de nieuwe overheidsmanagers Een vacante positie van een departementshoofd en Direktør dient openbaar geadverteerd te worden bv. in minstens één overheidspublicatie, in kranten en op websites van vakbonden. De minister kan ook zelf iemand voordragen. Afhankelijk van de wil van het departement en/of agentschap kunnen ook private bureaus worden 220

Dit zijn comités waarin zowel personeel als management vertegenwoordigd zijn. OECD, Management Developments in Denmark: Update 2000. Op http://www.oecd.org/puma/country/Surveys2000/surv2000dk.htm, (25.07.2001). 222 OECD, Examples of initiatives in human resources management of Denmark. Op http://www1.oecd.org/puma/focus/compend/denmark/hrm.htm, (25.07.2001). . 221

136


ingeschakeld voor het vinden van kandidaten. Zeer uitzonderlijk komt het voor dat een ministerie een post enkel intern vacant verklaart223. Meestal komen kandidaattopambtenaren echter uit de publieke sector, en niet uit private firma’s. Het ambtelijk systeem voorziet namelijk in zijn eigen opvolgers, waardoor de interne pool waaruit men topmanagers kan werven voldoende groot is. Hier geldt m.a.w. het principe van “ons kent ons” doordat het gaat om een kleine groep topambtenaren. “A significant characteristic is that all the many new colleagues I have got over the years – in spite of the enormous development in society – they have all come from the civil service. No new people have penetrated the system…. “Nobody has come from outside, not a single professor or a private businessman; they all grew up here”224.

II.2.3. Selectieprocedure en –systemen Hoewel de selectie van ambtenaren gedecentraliseerd is en normaal gezien tot de verantwoordelijkheden behoort van de departementen, wordt de benoeming van de topambtenaren nl. de departementshoofden, Direktørs en chiefs of division centraal bepaald. De reden hiervoor is dat op deze wijze tendensen naar departementale “inteelt”, die mogelijk in de facto ambtelijke controle over benoemingen kan uitmonden, vermeden kunnen worden225. Daarom werd in 1977 een Comité der Aanwervingen in de Deense regering opgezet die de beslissing tot benoeming dient te bevestigen. Dit Cabinet comittee staat tevens in voor de coördinatie van de tewerkstelling van de overheidsmanagers. Dit orgaan bevindt zich in het Office of the Prime Minister, en wordt voorgezeten door de Eerste minister. Andere leden zijn de Minister van Financiën en de relevante departementale minister. Daarnaast dient de samenstelling van dit Comité zo te zijn dat alle ministers van alle politieke partijen behorende tot de coalitieregering erin zetelen. Deze regeling werd ook ingevoerd om te vermijden dat ministers hun meestal enige kandidaat enkel ter formele benoeming aan de raad van ministers zou voorleggen. Sinds de regeling van 1977 moet de minister daarom een lijst van drie kandidaten voorleggen, die wordt gescreend door dit Comité der Aanwervingen, vooraleer formeel te beslissen wie wordt aangeduid. De beslissing tot aanwerving moet goedgekeurd worden in een voltallige vergadering van de ministerraad. Formeel echter ligt de beslissing bij de individuele minister. Het is moeilijk in te schatten in welke mate een bepaalde minister effectief bepaalt welke kandidaat benoemd wordt, gezien zijn of haar keuzevrijheid varieert naargelang de status van de minister in de

223

Dit gebeurde bv. in 1996 waarna de Direktør benoemd werd zonder aanwervingsprocedure en zonder eerdere ervaring in het domein. De hierbij betrokken minister werd blootgesteld aan sterke kritiek van de vakbonden, de media en de oppositie, in Jensen, H.N., & Knudsen. T., Senior Officials in the Danish Central Administration: From Bureaucrats to Policy Professionals and Managers, In: Page, E. & Wright, V., Bureaucratic elites in Western European states: a comparative analysis of top officials, Oxford University Press, 1999, p. 234. 224 Jensen, L., Denmark: ‘the island culture’. In : Rhodes, R.A.W. & Weller, P., The Changing world of top officials: Mandarins or valets?, Buckingham- Philadelphia, Open University Press, 2001, p. 85. 225 Christensen, J.G., & Gregory, R., Public Personnel Policies and personnel administration, p. 18.

137


ministerraad226. Er zou bij de aanwerving onder andere gekeken worden naar de politieke gevolgen van de aanstelling van een kandidaat. Er is geen formeel vastgelegde procedure voor de wijze waarop de minister de voorgedragen kandidaat-Permanent Secretaries of -Direktørs selecteert. Er wordt bv. geen gebruik gemaakt van standaard- of voorgevormde profielen. Gebruikte instrumenten bij de aanwerving kunnen het afnemen zijn van tests of één of meerdere interviews van kandidaten. Voor de aanwerving van de Direktørs bijvoorbeeld voeren de minister en het departementshoofd meestal wel informele interviews met de kandidaten, waarna na consultatie van het departementshoofd de minister de beslissing neemt inzake aanwerving227. Om in aanmerking te komen voor een hoge post binnen de administratie, dient men ten eerste voldoende kennis te hebben over politieke en ambtelijke processen evenals een “netwerk” opgebouwd te hebben binnen de Deense ambtelijke eilandcultuur, en ten derde zich voldoende zichtbaar gemaakt te hebben als kandidaat. Dit blijkt ook uit de volgende citaten228: “The basis of recruitment of departmental secretaries is a mixture. You need to know the administrative world that the jobs are part of, that is, the general condition of ministerial departmental work and ministerial advice. You need to know how Parliament, government and central administration play together. And only by having served in a department, preferably in senior positions, can you achieve the experience which qualifies you to advise the minister. The ability to advise a minister is the primary qualification in my view and, therefore, it is among senior departmental employees you look when you recruit departmental secretaries. “You must have been raised in this system, you must know this special world, otherwise you cannot deliver what a minister needs. It is hard for outsiders to get in, but also there is a large recruitment pool here. Every time you have 5, 6, 7 staff members you have one head of section. Every time you have 3 or 4 heads of section you have a head of division. Every time you have 3 heads of division you have a director; and for every 3 directors you have a departmental secretary, so an awful lot have fallen along the way. It is really competitive. And if the system itself had not been able to deliver, then there would be a bigger external recruitment”. Men selecteert managers m.a.w. voornamelijk op hun “hard skills” als bv. kennis en niet op hun “soft skills” als bv. goed kunnen omgaan met het personeel. Dit heeft echter negatieve gevolgen. Uit een survey over motivatie die in 2001 uitgevoerd werd 226

Jensen, H.N., & Knudsen. T., Senior Officials in the Danish Central Administration: From Bureaucrats to Policy Professionals and Managers, In: Page, E. & Wright, V., Bureaucratic elites in Western European states: a comparative analysis of top officials, Oxford University Press, 1999, p. 235. 227

Voor het benoemen van de overige senior managers is de verantwoordelijkheid voor de opzet van de selectieprocedure gedecentraliseerd. Departementen en agentschappen hebben aldus hun eigen regels en praktijken inzake de selectie van deze senior managers. Voor de aanwerving van algemeen inzetbare krachten als bv. universitair geschoolden als juristen en economisten, bepaalt het departement het beleid, en dient het agentschap zich hieraan te houden. 228 Jensen, L., Denmark: ‘the island culture’. In : Rhodes, R.A.W. & Weller, P., The Changing world of top officials: Mandarins or valets?, Buckingham- Philadelphia, Open University Press, 2001, p. 85.

138


in de Deense centrale overheid, blijkt dat 43 % van de werknemers die eraan denken van job te veranderen, een gebrek aan leiderschap als reden hiertoe aangeven229. Volgens een beschrijving van een departementshoofd verloopt de wervingsprocedure van deze topambtenaar in het algemeen op de volgende wijze230: “The recruitment is decided by ministers who make the final decision and have their own views: who do they know, who do they trust, who do they consider qualified, who do they feel they can work with, who will they trust as personal advisors, and so on. Clearly, they get some advice as to who would be ‘candidates’. The departmental secretaries in top ministries, the coordinating ministries, the Ministries of State and Finance, will be the typical advisors in a recruitment situation and say:‘when we look at the central administration at large, then we think that this agency-director, or this head of division or this head of section for that matter, these are people with the potential’. So for many reasons you can say that the central administration is the natural place of recruitment for those jobs”. In de voorgaande passage wordt een belangrijk element binnen de Deense cultuur belicht, namelijk het bestaan van een ‘eilandcultuur’ binnen de Deense centrale administratie. …” I have been here since 1968 without interruptions. I am really a part of the ‘island culture’. I actually belong to the worst part of it, that is, those who feel they are members of a specific culture, and I haven’t been able to let go of it; it did not take a lot to persuade me to stay. And you must say that the island culture has bred all the colleagues I have had over the years.231 Dit element ligt ook aan de basis van de verklaring waarom dat departementshoofden en Direktørs ook in de toekomst niet onmiddellijk uit de private sector zullen aangetrokken worden. Gezien er slechts zeer weinig personen van buiten de administratie aangeworven worden, en dan voornamelijk niet op senior posten, ontstaat er een soort gesloten gemeenschap met een eigen “gemeenschapsgevoel” met een sterk netwerk. Er bestaan twee verklaringen voor de afwezigheid van mobiliteit tussen de ambtenarij en de “buitenwereld”en de sterkte van de eilandcultuur. Ten eerste is het feit dat senior ambtenaren, gezien de afwezigheid van politiek benoemde ministeriële adviseurs het politieke systeem en de eilandcultuur door en door moeten kennen. Dit om goed te kunnen functioneren in hun functie als politiek tactisch adviseur binnen de administratie. Ministers verwachten vandaag, meer dan vroeger, zowel politieke relevante input en een meer proactieve aanpak van de politieke processen. Aan de informatievereisten van de minister zou door een externe persoon moeilijk kunnen tegemoet gekomen worden, gezien deze het politieke spel en de administratieve cultuur niet of onvoldoende kennen. Ten tweede bewijst het feit dat de ambtelijke top de capaciteit heeft om deze taak binnen de eilandcultuur te kunnen vervullen, dat deze cultuur functioneel en flexibel is, en sterk genoeg om zich aan te passen. 229

Ministry of Finance, Motivation in the Danish central government sector: impetus for growth and innovation, Copenhagen, Ministry of Finance, 2001, p.24. 230 Jensen, L., O.C., p. 85. 231 Jensen, L., O.C., p. 85.

139


“The best evidence that the ‘island culture’ has made it is that no departmental secretaries have been recruited from outside the ‘island culture’…. We would have lost if we had not made the transition ourselves, then we would have state secretaries. If the system cannot make it, then you simply create an intermediate group between the minister and the system, a group which provides the help the minister needs when the system can’t provide it.”232 Op de vraag of ministers benoemingen doen op basis van de partijpolitieke affiliatie van een kandidaat-topambtenaar, kan niet eenduidig geantwoord worden. Hoewel geruchten hierover soms de ronde doen, is de algemene indruk van Deense politieke wetenschappers dat zulke gevallen bestaan, maar wel zeldzaam zijn. De redenen hiervoor zijn van drieërlei aard. Ten eerste vinden de kleine politieke regeringspartijen onvoldoende talent uit eigen kringen om posities in de ambtenarij op te vullen. Bovendien verkiezen sommige ministers ambtenaren die geen lid zijn van hun partij gezien partijleden moeilijker verwijderd kunnen worden indien ze niet goed functioneren zijn. Tot slot opereert het Deense partijsysteem als een consensussysteem met slechts enkele fundamentele onenigheden tussen partijen. Deze conflicten volgen bovendien niet de traditionele partijlijnen.

II.3. Prestatie II.3.1. Definiëring van de prestaties van de nieuwe overheidsmanagers Zoals reeds gesteld worden geen prestatiecontracten met departementshoofden afgesloten. Ze worden wel jaarlijks geëvalueerd door middel van een zeer informeel systeem, dat bestaat uit bepaalde criteria die worden vastgelegd door het Ministerie van Financiën, en die in de tijd kunnen evolueren. Deze criteria worden jaarlijks door dit ministerie toegelicht in een informele vergadering van de departementshoofden. Deze evaluatiecriteria zijn233: • •

•

De vervulling van belangrijke taken van het ministerie, zoals bv. adviesverlening aan de minister; Het voeren van een effectief management van het ministerie inzake: o Departementaal HRM: dit slaat op het implementeren van ten eerste het nieuwe beloningsbeleid, ten tweede op het uitvoeren van het Social Chapter wat de aanwerving inhoudt van bv. mindervaliden, en ten derde op de integratie van etnische minderheden; o Contractmanagement en de implementatie ervan, en het onderhoud van de relaties met agentschappen; o Rapporten van het National Audit Office234; o Inspanningen inzake de bevordering van E-government in het departement. Interdepartementale managementverplichtingen235.

232

Jensen, L., O.C., p. 87. De twee eerste elementen wegen het meest door bij de evaluatie. 234 Het NAO brengt rapporten uit o.a. over het (mis)management door departementshoofden, die uitgebreid aandacht krijgen in de media en in het parlement. 233

140


De te leveren prestaties van de hoofden van agentschappen worden zoals reeds gesteld gedefinieerd in het Direktorkontrakt. II.3.2. Meten, opvolgen en evalueren van prestaties Op basis van de drie hierboven vermelde criteria gebeurt de feitelijk zeer informele evaluatie van de departementshoofden. Deze heeft plaats aan het einde van het jaar en gebeurt door de departementshoofden van het Ministerie van Financiën en het Ministry of State. Voor de Direktørs stellen de controle-eenheden binnen de agentschappen de evaluatie op, waarna deze nog eens nagekeken worden door de departementen. De jaarlijkse prestatie-evaluatie van het departementshoofd gebeurt aan de hand van ten eerste een door de departementshoofden opgestelde zelfevaluatie, en ten tweede door statistische surveys over het beloningsbeleid en het beleid t.a.v. etnische minderheden. Ook de rapporten van de NAO over het eventuele mismanagement worden als evaluatiecriteria gebruikt. Op basis van deze informatie komen het kabinet van de eerste minister en het Ministerie van Financiën overeen voor een beloningsaanpassing van het departementshoofd, gebaseerd op een collectief akkoord met de vakbond (AC).

Jaarlijkse prestatieevaluatie

Consultatie tussen het Ministerie van Financiën en het kabinet van de Premier

Surveys

ZelfEvaluatie

Oktober

April

Mei

Collectief akkoord met het AC

Juni

Juli

Figuur 23 . Jaarlijkse prestatie-evaluatie cyclus236 De controle van de prestatie van de Direktør houdt in het analyseren van de efficiëntie waarmee de doelen bereikt werden, het evalueren van de kwaliteit waarmee dit gebeurde, het toepassen van interne en externe benchmarking, en de evaluatie van tevredenheid van de gebruikers. De evaluatieperiode verschilt met deze van de departementshoofden, en verloopt volgens de tijdslijn van de jaarlijkse begroting. 235

Ministry of Finance, Head of Department (Permanent Secretary) – Pay elements, Copenhagen, Ministry of Finance, 3 april 2002. 236 Ministry of Finance, Head of Department (Permanent Secretary) – Pay elements, Copenhagen, Ministry of Finance, 3 april 2002.

141


II.4. Evaluatie II.4.1. Evaluatiesystemen Er bestaat zoals reeds gesteld ten eerste een informeel evaluatiesysteem voor departementshoofden, en ten tweede een formeler evaluatiesysteem d.m.v. het afsluiten van Direktørkontrakter voor de agentschapshoofden.

II.4.2. Gevolgen van de evaluatie De gevolgen van de evaluatie hebben in beide gevallen voornamelijk betrekking op de beloning van de topambtenaren, namelijk het al dan niet verkrijgen van een prestatiegerelateerde bonus en individuele toeslag voor departementshoofden, en een bonus voor Direktørs. Bij deze laatste zou een slechte prestatie daarnaast ook gevolgen hebben voor de beslissing tot verlenging van het korte termijn contract, indien deze topambtenaar op basis hiervan tewerkgesteld wordt. Voor de andere Direktørs heeft een continue slechte prestatie ook impliciet gevolgen voor de verdere loopbaankansen.

II.5. Beloning II.5.1. Functiewaarderingssysteem voor het bepalen van de weddeschalen Een collectief akkoord tussen het Ministerie van Financiën en de centrale vakorganisaties van 1961 vormt de basis voor de huidige salarisschalen van de ambtenaren. Deze oude salarisschalen worden behouden gezien op basis hiervan de pensioenen berekend worden. De inschaling van nieuwe functies wordt tevens onderhandeld tussen het Ministerie van Financiën en de centrale vakbondsorganisatie waartoe de ambtenaar behoort. Bij deze onderhandelingen baseert het Ministerie van Financiën zich voor de inschaling, gezien het oude functiewaarderingssysteem niet meer gebruikt wordt, op de inschaling van gelijkaardige functies met een gelijkaardig takenpakket en belang. Op de vele vragen van de herclassificatie van graden gaat het Ministerie van Financiën over het algemeen niet in, gezien de recente invoering en het promotiebeleid rond het nieuwe prestatiegerelateerde beloningssysteem. De hoogste senior ambtenaren hebben hun eigen commissie die vragen als classificatie en herclassificatie van functies behandelt. Het is zelfs mogelijk om beide te onderhandelen op zowel collectieve als individuele basis. Dit kan gebeuren indien een individuele ambtenaar zijn vakorganisatie ertoe kan overtuigen het AC te bewegen tot open onderhandelingen over zijn of haar classificatie. De functies van departementshoofden zijn ondergebracht in drie graden. De functies van departementshoofden in het ministerie van Financiën en van Buitenlandse zaken zijn ondergebracht in graad 42, deze van Defensie en Onderwijs in graad 41, en de overige departementshoofden bevinden zich in graad 40. In graad 38 en 39 bevinden

142


zich de Deputies en Assistants van het departementshoofd én de Direktørs. Daaronder bevinden zich de Heads of Division in graad 37, de Special en Senior Advisors in respectievelijk graad 35 en 36, en de Heads of Section in graad 34. De overgang van graad tot graad is afhankelijk van de anciënniteit, en ook binnen deze graden kan men promoveren naargelang de anciënniteit. a. Componenten van het beloningssysteem De beloning van het departementshoofd Het loon van het departementshoofd bestaat uit 5 componenten. De grootste component bestaat uit het basissalaris afhankelijk van de graad waarin het departementshoofd tewerkgesteld is. Dit basissalaris op jaarbasis varieert van 595 777 in graad 40 (85 510 €) tot 751 251 Deense Kronen in graad 42 (101 520 €)237. Daarbovenop komt de positietoeslag en de specifieke toeslag voor departementshoofden, van respectievelijk 79 978 (of 10 807€) en 138 054 (of 18 655 €) Deense Kronen. De grootte van de eerste drie componenten wordt bepaald in collectieve onderhandelingen tussen het Ministerie van Financiën en de vakorganisatie Akademikernes Centralorganisation (AC) voor de universitair geschoolden. Deze onderhandelde toeslagen bieden de departementshoofden supplementaire pensioenrechten aangezien de pensioenen van de departementshoofden niet zo hoog liggen238. Daarbovenop kunnen de departementshoofden twee prestatiegerelateerde beloningen ‘verdienen’ in de vorm van een éénmalige bonus en een maandelijkse toeslag. Prestatiegerelateerde bonus Prestatiegerelateerde Individuele toeslag Toeslag voor Departementshoofd 138.054 d.Kr. Positie toeslag 79.978 d.Kr. Basissalaris

Bepaald door Ministerie van Financiën

Bepaald door collectieve akkoorden met Akademikernes Centalorganisation (AC)

Graad 40: 595 777 d.Kr Graad 41: 668 250 d.Kr Graad 42: 751 251 d.Kr Figuur 24. Beloningscomponenten voor het departementshoofd239 237

Brutoloon per jaar. Op ongeveer 70 % van hun loon. 239 Ministry of Finance, Head of Department (Permanent Secretary) – Pay elements, Copenhagen, Ministry of Finance, 3 april 2002. 238

143


Het volgende citaat beschrijft de wijze van bepaling van de prestatiegerelateerde beloning voor de departementshoofden, en de rol van de andere actoren hierin. “Departmental secretaries in Denmark are not on individual pay contracts as in the private sector, but we are on a system, which looks a bit like it anyway. Because in the Danish system there is a big salary variation based on performance in the group of departmental secretaries. Typically you start on a basic pay, which is the pay frame plus the bonuses that all departmental secretaries get. Then once a year one-time bonuses and permanent pay is decided by the Minister of Finance and a representative for the personnel on the basis of recommendations from departmental secretaries in the Ministries of State and Finance. So, in fact, two departmental secretaries assess whether their colleagues have demonstrated that they work well enough to deserve a bonus. This system has had the effect that the salary variation from the lowest to the highest is about 60 per cent. The rationality of the system is that you begin with a basic pay and then you can top it up as you demonstrate your worth. The variation is public, as are the names. There is no dialogue across the group, but the criteria are debated in the group. The criteria on which the assessment is based are, first, that you handle the advice to the minister well, and second, that you are an effective manager of a big organization. This is about how you handle relations with agencies that you make contracts with, how you handle the new pay policy and so on, attempts to make your organisation more effective and that kind of thing. A third criterion is how well you cooperate with the other ministries, because besides taking care of our own field, we also have to contribute to a sensible management of the total government apparatus. These criteria are communicated in writing to us by the Finance. Each year we have to write a short personal report on how well we have met them”240. De departementshoofden van het Ministerie van Financiën en het Ministry of State of het Prime Ministers Office doen aldus een voorstel inzake de grootte van de bonus voor de departementshoofden. Deze kan liggen tussen de 25 000 (3 365€) en de 100 000 Deense Kronen (13 460 €). De toeslagen moeten goedgekeurd worden door de vakbond241. De departementshoofden krijgen geen persoonlijk gesprek waarin hun prestatie geëvalueerd wordt, noch feedback na de toekenning van de bonus.

240

Jensen, L., Denmark: ‘the island culture’. In : Rhodes, R.A.W., & Weller, P., The Changing world of top officials: Mandarins or valets?, Buckingham- Philadelphia, Open University Press, 2001, p. 82. 241 Ministry of Finance, Head of Department (Permanent Secretary) – Pay elements, Copenhagen, Ministry of Finance, 3 april 2002.

144


De beloning van de Direktør Voor de Direktørs geldt dezelfde opbouw in componenten van de beloning als hierboven werd weergegeven, uitgezonderd de toeslag voor het departementshoofd. Prestatiegerelateerde beloning ‘Superstructuur’ (decentrally agreed allowances) Basissalaris Graad 38 en 39

Hoofden van agentschappen ontvangen evenwel een lager basissalaris in vergelijking met de departementshoofden. De lonen van de Direktørs verschillen net als bij de departementshoofden onderling. In sommige gevallen kan het loon van de Direktør het loon van het departementshoofd toch sterk benaderen, voornamelijk wanneer deze laatste aangeworven zijn met individuele korte termijn contracten. Direktørs kunnen afhankelijk van de hoogte van de persoonlijke bonussen, ongeveer tot een half miljoen Deense Kronen (of 67 567 €) per jaar verdienen242.

Figuur 25. Beloningscomponenten voor de Direktør Indien een topambtenaar door een contract van bepaalde duur wordt aangeworven, wordt een beloningssupplement onderhandeld tussen hem of haar en het ministerie, evenwel binnen grenzen die vastgelegd worden door het Ministerie van Financiën. Het bedrag verschilt naargelang de duur van de contractperiode en of de werknemer al dan niet een gegarandeerde vervolgbaan heeft (op normaal gezien een lager niveau), aan het einde van deze periode. Een “ideaaltypisch” supplement kan oplopen van 15 tot 25 percent van de normale beloning voor de positie in kwestie of tot 75 000 Deense Kronen (10 135 €) per jaar243. Ook Direktørs zonder een korte termijncontract kunnen op discretionaire basis van het departementshoofd een deel van de bonus ontvangen. II.5.2. Verloning van goede prestaties Het is zoals reeds gesteld mogelijk dat departementshoofden, afhankelijk van hun prestatie een permanente maandelijkse individuele toeslag krijgen, of een éénmalige prestatiegerelateerde bonus. Hij of zij kan bovendien bij goede prestaties een individuele herclassificatie krijgen en bv. stijgen van graad 40 naar graad 41. Voor de Direktørs geldt dat de hoogte van de prestatiegerelateerde beloning wordt berekend op basis van de mate waarin de afgesproken doelen worden bereikt. De totale prestatiegerelateerde beloning bestaat in het geval van de Direktørs uit twee delen, namelijk244: 242

Jensen, H.N., & Knudsen. T., Senior Officials in the Danish Central Administration: From Bureaucrats to Policy Professionals and Managers, In: Page, E. & Wright, V., Bureaucratic elites in Western European states: a comparative analysis of top officials, Oxford university Press, 1999, p. 238. 243 Ministry of Finance, OECD questionnaire-question 39, Kopenhagen, Ministry of Finance, 2001, p. 2. 244 Finansministeriet, Resultatløn for chefer, Copenhagen, Finansministeriet, 2000, p. 28.

145


1. Beregnet beløb of het maximum berekende prestatiegerelateerde bedrag: dit kan maximum 15 % van het loon inclusief toeslagen bedragen, veeleer ligt dit percentage echter tussen de 8 % en de 12 %; 2. Skønsmæssigt begrundet regulering: dit is een procentueel bedrag van het loon inclusief toeslagen bepaald in onderhandeling van de Direktør met het departementshoofd, dat enkel wordt toegekend bij uitzonderlijke omstandigheden of prestaties, dit bedrag mag maximum het dubbele bedragen van het Beregnet beløb.. Dit deel van de bonus wordt ook gebruikt om, zoals reeds gesteld, goede managers discretionair te belonen. Het totale bedrag van het prestatiegerelateerde looncomponent kan maximum 25 % van het salaris bedragen inclusief toeslagen. Het is eveneens mogelijk dat in het contract met de Direktør opgenomen wordt dat de prestatiegerelateerde beloning negatief kan zijn indien deze essentiële verantwoordelijkheden i.v.m. de vervulling van het contract heeft genegeerd. Het departementshoofd is verantwoordelijk voor het verzekeren dat er een redelijk verband is tussen de moeilijkheidsgraad in de vervulling van de prestatiedoelen en het uiteindelijke prestatiegerelateerde loon. Berekening van de prestatiegerelateerde bonus voor de Direktør Zoals reeds gesteld zijn aan het bereiken van de verschillende dimensies van de doelen van het hoofd van het agentschap, verschillende gewichten verbonden, wat een weerslag heeft op de grootte van de bonus voor de Direktør. Hieronder wordt een voorbeeld van berekening van deze bonus uitgewerkt. Dimension Eksempel 1 1. Institutionens resultater (min. 50 %) 30 % Mål 1 15 % Mål 2 10 % Mål 3 2. Strategi og udvikling (min. 10 %) 10 % Mål 1 10 % Mål 2 Mål 3 3. Intern ledelse of personaleudvikling (min. 10 %) 15 % Mål 1 10 % Mål 2 Mål 3 I ALT 100 %

Zoals reeds gesteld is het minimale gewicht voor de drie verschillende dimensies van het Direktørkontrakt, hieronder weergegeven, respectievelijk minimum 50 %, 10 % en 10 %. Op de eerste dimensie is de verdeling over de verschillende drie te behalen doelen respectievelijk 30 %, 15 % en 10 %.

Figuur 26. Voorbeeld van prioriteitentoekenning aan de dimensies van het Direktørkontrakt245 Op het eerste doel scoorde de Direktør volgens de gebruikte schaal 50 punten, op het tweede 75. Het derde doel behaalt de Direktør niet en scoort hij of zij beneden de norm, namelijk –50 punten. De behaalde punten voor elk doel worden 245


146


vermenigvuldigd met het aan het doel verbonden gewicht, en de behaalde scores voor elk doel binnen de eerste dimensie kan hieronder worden afgelezen.

Punten 0

- 50

25

50

Doel: bv. Aantal behandelde zaken per persoon <102 102 104

106

75

100

108

110

Figuur 27. Voorbeeld van een puntenschaal246 Dimension: Institutioner resultater Vaegt (gewicht) Resultatvurdering (Score)

Resultatmål 1

Resultatmål 2

Resultatmål 3

30 % + 50

15 % + 75

10 % -50

30 % x 50 = 15.00

15 % x 75 = 11.25

15.00

11.25

10 % x – 50 = - 5.00 -5.00

Pointscore (Aantal punten)

Tabel 14. Drie voorbeelden van berekening van de behaalde score247 Voor de drie dimensies geeft dit, zoals in onderstaand tabel af te lezen is, een totaalscore van 42,5 %. Dimension vaegt - 50

- 25

0

Resultatsvurdering + 25 + 50 + 75 + 100

Score

1. Institutionens resultater Mål 1 Mål 2 Mål 3

30 % 15 % 10 %

Mål 1 Mål 2

10 % 10 %

x

15.00 11.25 -5.00

x

x 2. Strategi og udvikling x x

0 10.00

3. Intern ledelse of personaleudvikling Mål 1 Mål 2

15 % 10 %

Totale score

3.75 7.5 42.5

Tabel 15. Voorbeeld van berekening van de totale behaalde score248 246 247

Finansministeriet, O.C., p. 25. Finansministeriet, O.C., p. 26.

147


Overeenkomend met deze score kan de Direktør, naargelang het afgesproken ‘berekende loon’, het volgende percentage prestatiegerelateerde bonus ontvangen. In het eerste voorbeeld is dit 3.4 % (i.p.v. 8%), gezien het contract maar voor 42.5 % (i.p.v. 100 %) vervuld was.249 Voorbeeld 1 Voorbeeld 2 Voorbeeld 3 Het in het contract afgesproken percentage Beregnet resultatløn (bij 100 % behaalde score) 8 % 12.0 % 15.0% Behaalde score: 42.5 % 42.5% 94.0% Beregnet resultatløn: 3.4 % 5.1 % 14.1% Skønsmæssigt begrundet regulering: 3.4 % 5.1 % 10.9% --------------------------------------------------- --------------------------------------------Gezamenlijke resultaatgerelateerde beloning 6.8% 10.2 % 25.0 % Tabel 16. Voorbeelden van berekening van verkregen bonus250 In de onderstaande grafiek wordt nog eens de fluctuatie van de uitgekeerde percentages (van de twee delen) van de prestatiegerelateerde beloning voor de Direktørs weergegeven. In 1995 lag het procentueel uitgekeerde prestatiegerelateerde beloning het hoogst, namelijk op 14 %, dat in 1997 daalde tot 11 %. In 1999 steeg dit percentage weer licht, namelijk tot 12 %. Het “beregnet del” maakt het grootste deel uit van de prestatiegerelateerde beloning. Dit valt ook te verwachten gezien de Skønsmæssigt begrundet regulering enkel geldt bij uitzonderlijke prestaties. Dit onderdeel in de totale prestatiegerelateerde beloning nam af van 4% in 1995 tot 2 % in 1999.

16 14 12

Skonsmoessig forhojelse

10 8

Beregnet del

6 4 2 0 1995

1996

1997

1998

1999

Figuur 28. Evolutie van het percentage uitgekeerde prestatiegerelateerde beloning251

248

Finansministeriet, O.C., p. 27. (42.5/100 x 8) 250 Finansministeriet, O.C., p. 29. 251 Finansministeriet, O.C., p. 54. 249

148


In 1999 was gemiddeld 66.5 % van de doelen in het Direktørkontrakt, zoals reeds gesteld, vervuld. Berekend op basis van deze graad van vervulling bedroeg in 1999 de gemiddelde bonus (beregnet del) voor de Direktørs 7 580 €. In hetzelfde jaar was het gemiddelde bedrag dat door het departementshoofd toegekend werd ten gevolge van een uitstekende prestatie van de Direktør 1500 €252.

II.5.3. Financiële opwaardering en marktconforme beloning Eén van de doelstellingen van de invoering van het nieuwe prestatiegerelateerde beloningssysteem was het in evenwicht brengen van de weddenschalen van de publieke en de private sector. Tussen 1975 en 1991 kenden de hogere ambtenaren namelijk een loonverlies van 30 % in reële termen. De reden hiervoor was het egalitaire en beperkend gevoerde inkomensbeleid dat de nadruk legde op solidariteit tussen hogere en lagere inkomensgroepen253. Ondanks de verkregen loonsverhoging sinds de invoering van het nieuwe beloningssysteem is het loon van de overheidsmanagers nog steeds bescheiden in vergelijking met dat van een gelijkaardige functie in de private sector.

II.6. Ontwikkeling II.6.1. Vooropleiding van de nieuwe overheidsmanagers Functies voor topambtenaren worden reeds voor bijna meer dan twee eeuwen exclusief ingevuld door universitair geschoolden. Kandidaat topambtenaren zijn evenwel niet afkomstig van elite universiteiten, gezien men in Denemarken sterk het gelijkheidsprincipe aanhangt, en topambtenaren gekozen worden volgens de “relevantie” van hun gevolgde opleiding. Historisch gezien waren personen die rechten hadden gestudeerd dominant aanwezig in de senior executive service van Denemarken, maar het aantal benoemden met deze opleiding kent nu een terugval. In de jaren 20 en 30 kwamen de economisten sterk op, en sinds de jaren 80 doen een toenemend aantal politieke wetenschappers hun intrede in de Deense centrale overheid. Volgens recent onderzoek nemen politieke wetenschappers in de jaren 90 één tiende in van de in totaal 142 topposities in de centrale overheid254.

II.6.2. Stimulatie van het lerend vermogen In overeenstemming met het gedecentraliseerde systeem in Denemarken dienen departementen en agentschappen hun eigen management programma’s op te zetten. 252

Thorn, C. & Lyndrup, M., The quality of public expenditure – Challenges and solutions in results focussed management in the public sector, OECD, Paris, 2002, p. 8. 253 Jensen, H.N., & Knudsen. T., Senior Officials in the Danish Central Administration: From Bureaucrats to Policy Professionals and Managers, In: Page, E. & Wright, V., Bureaucratic elites in Western European states: a comparative analysis of top officials, Oxford university Press, 1999, p. 238. 254 Christensen, J.G. & Knudsen, T., Political Science, Public administration, and the Danish Civil Service Profession, 2002, paper accepted for publication in Public administration.

149


Maar men gaat er toch vooral uit van het principe dat ambtenaren het nodige leren in het uitoefenen van de job. Er zijn geen algemene programma’s voor alle senior ambtenaren. Vooral voor de notTjenestemœnd worden trainingen opgesteld. Ook de vakbonden bieden trainingen en opleidingen aan. De Tjenestemœnd nemen eerder deel aan speciale conferenties in plaats van aan trainingen of opleidingen255. Er bestaat tevens een Civil Service College, een onafhankelijk instituut waar zowel de centrale als de lokale overheid beroep op doet. Het ministerie van Financiën zou op dit moment wel werken aan een beleid i.v.m. management development van de hogere ambtenaren zodat hun ontwikkeling op het vlak van bv. personeelsmanagement kan versterkt worden. II.6.3. Loopbaanverloop van de nieuwe overheidsmanagers Er bestaat geen expliciet mobiliteitsbeleid voor topambtenaren. Ook dit element van het personeelsbeleid wordt overgelaten aan de departementen en agentschappen. Tot begin de jaren 80 waren de basis voor promotie naar topposities een mix van senioriteit, duur van indienststelling en kwalificaties op basis van verdienste. Sinds de afschaffing van departementale commissies die hun beslissing tot promotie voornamelijk lieten afhingen van de senioriteit van de kandidaat, heeft dit element bij de promotie aan belang ingeboet. Welk element dit vervangen heeft, is echter nog niet duidelijk, maar op algemene leiderschapskwaliteiten wordt in publieke debatten veel nadruk gelegd256. Ook in de centrale overheid wordt van een sterk leiderschap verwacht dat het een factor zal zijn in de succesvolle implementatie en gebruik van het prestatiemanagementsysteem. Bovendien zou dit de communicatie van de missie en visie van de organisatie evenals het werknemerseigenaarschap van de doelen opgenomen in de prestatiecontracten stimuleren257. Daarom werden eind 2001 enkele initiatieven gelanceerd die o.a. leiderschap in de centrale overheid dienen te bevorderen. In elke institutie dient bv. een beleid inzake management en leiderschap opgezet te worden. Uit onderzoek van 1984 blijkt dat historisch gezien er eerder een trend van werving van senior ambtenaren uit de publieke sector dan uit de private sector kon vastgesteld worden. Tevens waren de topambtenaren voornamelijk afkomstig uit de centrale overheid (en niet uit de lokale overheid), en maakten ze carrière binnen één enkel ministerie. Later onderzoek herbevestigt dit intradepartementale wervingspatroon van topambtenaren, hoewel hieruit bleek dat men de senior ambtenaren kan opsplitsen in twee categorieën. Voor de senior ambtenaren uit de salarisschaal 38 is een loopbaanverloop binnen hetzelfde ministerie dominant. De observatie voor de 255

EIPA, The senior civil service: a comparison of personnel development for top managers in fourteen OECD member countries, 1998, Eipa Maastricht, p. 29. 256 Jensen, H.N., & Knudsen. T., Senior Officials in the Danish Central Administration: From Bureaucrats to Policy Professionals and Managers, In: Page, E. & Wright, V., Bureaucratic elites in Western European states: a comparative analysis of top officials, Oxford university Press, 1999, p. 237. 257 Thorn, C. & Lyndrup, M., The quality of public expenditure – Challenges and solutions in results focused management in the public sector, OECD, Paris, 2002, p. 9.

150


topambtenaren van salarisschaal 39-42, waaronder de departementshoofden wijkt hier van af. Slechts 60 % van hen werd gerecruteerd binnen hetzelfde ministerie. Er kan een afname van de loopbanen binnen één ministerie vastgesteld worden, namelijk van 71 % in de periode voor 1990 tot 44 % in de periode van 1999 tot 1998, wanneer ook 44 % van de loopbanen van topambtenaren zich in twee ministeries voltrokken. Interne werving van departementshoofden neemt af, van 83 % vóór 1970 tot 52 % van 1990 tot 1998. Dit komt overeen met de vaststelling dat sinds de jaren 80 de meest succesvolle ambtenaren gediend hebben in minstens twee of drie ministeries voor hun aanstelling in een topmanagementpositie. In 1994 concludeerde Christensen dat: “successful high-fliers in governmental careers are increasingly bureaucrats…who have worked as principals and bureau chiefs (i.e. assistant secretaries) exclusively at the departmental level”258. Tussen de departementen kunnen eveneens verschillen in de plaats van werving vastgesteld worden. De centrale departementen werven voornamelijk uit eigen rangen, in tegenstelling tot de andere departementen die hun topambtenaren elders recruteren. Tevoren was het Ministerie van Justitie en het Ministerie van Buitenlandse Zaken de wervingsplaats bij uitstek van topambtenaren, nu is dit het Ministerie van Financiën en het Prime Ministers Office259. In de onderstaande tabel wordt de tendens van de hogere mobiliteit tussen ministeries nog eens bevestigd. Bovendien blijkt hieruit dat de mobiliteit tussen de publieke en private sector ook toeneemt. In de periode van 1950 tot 1970 was de mobiliteit van de senior managers nog vrij stabiel (gemiddeld 28 % was mobiel). De verhoging van mobiliteit bij de senior managers is het duidelijkst in de jaren 1990 tot 1996 waar 44 % van de senior ambtenaren in twee of meer ministeries werkten.

Eén ministerie Twee ministeries Drie of meer ministeries Andere achtergrond Missing N

1935

1950

1960

1970

1977

1990

1996

77.8 15.6

65.2 16.1

58.4 16.8

66.0 20.0

63.5 18.0

66.2 23.4

55.0 33.6

4.4

11.6

11.2

4.7

3.7

7.6

10.7

-

0.9

5.6

5.3

9.0

-

-

2.2 45

6.3 112

8.0 125

4.0 150

6.0 167

2.8 145

0.7 140

Figuur 29. Mobiliteit bij departementshoofden, Direktørs en heads of division (%)260 258

Christensen, J.G., Denmark: Institutional Constraint ant the Advancement of Individual selfinterests in HPO, in Hood, C. & Peters, B.G. (eds.), Rewards at the Top: A comparative Study of High Public Office, Sage, 1994, p. 83. 259 Jensen, L., Denmark: ‘the island culture’. In : Rhodes, R.A.W. & Weller, P., The Changing world of top officials: Mandarins or valets?, Buckingham- Philadelphia, Open University Press, 2001, p. 84. 260 Jensen, H.N., & Knudsen. T., Senior Officials in the Danish Central Administration: From Bureaucrats to Policy Professionals and Managers, In: Page, E. & Wright, V., Bureaucratic elites in Western European states: a comparative analysis of top officials, Oxford university Press, 1999, p. 237.

151


Zo nam het exclusief interne loopbaanverloop van de senior ambtenaren langzaam af, namelijk van 77.8 % in 1935 tot 55 % in 1996. Toch blijft het de dominantste vorm van loopbaanverloop, gezien mobiliteit van senior ambtenaren in twee ministeries slechts toenam van 15.6 % in 1935 tot 33.6 % in 2001. Loopbanen in drie ministeries zijn nog minder dominant, maar kennen wel een stijging van 4.4 % naar 10.7 %. Recente cijfers over de mobiliteit van senior ambtenaren van de publieke naar de private sector ontbreken, maar in de periode 1950 tot 1977 is er sprake van een lichte stijging. Doch we spreken hier van een kleine minderheid, nl. 0.9 % in 1980 en 9.0 % in 1977. Position

1935 PS261 AH262 1950 PS AH 1960 PS AH 1970 PS AH 1980 PS AH 1990 PS AH 1999 PS AH

Prior politi- Recruited Recruited Other cal and/or from same from other public interest ministry ministry sector organization career

Professions N = and population business of top civil servants

81 48

10 3

10 39

7

21 31

82 62

7 2

11 30

6

28 67

90 65

10 4

28

2

30 51

74 71

19 4

7 21

4

27 56

5

63 86

19 2

19 6

3

27 65

5

70 75

22 3

7 9

8

27 64

2

60 69

40 7

13

20 61

3

2

10

Figuur 30. Loopbaanachtergrond van Deense topambtenaren van 1935-1999 (%) 263

In de bovenstaande tabel kan het verschil in loopbaanverloop tussen departementshoofden en hoofden van agentschappen afgelezen worden. De reeds vermelde afname van de intradepartementale loopbaan (van 81 % in 1935 naar 60 % 261

Permanent Secretary Agency head 263 Christensen J.G., Political responsiveness in a merit buraucraty, paper prepared for the 14th annual PATNET-conference, Leiden University, 2001, p.9. 262

152


in 1999) en de toename van de interdepartementale loopbaan van de departementshoofden (van 10% in 1935 naar 40% in 1999 ) wordt hier bevestigd. De loopbaan van de Direktør daarentegen verloopt in vergelijking met de departementshoofden minder interdepartementeel, nl. 3 % in 1935 t.o.v. 7 % in 1999. De werving van Direktørs gebeurt dan ook voornamelijk en meer dan voor departementshoofden in het eigen ministerie, nl. 69 % van de Direktørs t.o.v. 60 % van de departementshoofden in 1999. De gespecialiseerde taken van bepaalde agentschappen leidde tot eind de jaren 70 tot een sterkere werving van de Direktørs vanuit posities in de publieke sector buiten de centrale overheid in vergelijking met de werving van departementshoofden264. Sinds begin van de jaren 80 neemt dit echter ook af, en neemt de werving van Direktørs uit de private sector toe, voornamelijk vanuit bepaalde beroepen. Tijdstip aanstelling

Pre 1970 1970-1979 1980-1989 1990-1998 Totaal

Aantal dienstjaren van ambtenaren

Gemiddelde leeftijd bij benoeming (in jaren)

Gemiddelde leeftijd bij vertrek (in jaren)

Gemiddelde duur van dienst (in jaren)

24 20 29 (3265) 23 (16) 96 (19)

47 50 48 46

65 58 56 50

17.5 8.7 7.5 3.3

Figuur 31. Leeftijd en duur indienststelling van topambtenaren266 Uit de bovenstaande tabel kan er een lichte daling van de gemiddelde leeftijd van de topambtenaren bij hun aanstelling vastgesteld worden. Als een gevolg van de toegenomen mobiliteit zien we ook dat senior managers op jongere leeftijd vertrekken en vroegtijdig op pensioen gaan om functies op te nemen buiten het ministerie. Een groeiend aantal senior managers houdt, in tegenstelling tot vroeger, niet meer vast aan een interdepartementale carrière. Ze zetten blijkbaar hun loopbaan verder buiten het departement, om topfuncties in de private sector of in het toenemend aantal semipublieke agentschappen op te nemen. De aantrekkingskracht van deze sectoren ligt in de marktconforme en dus hogere lonen. Deze sterke toename van het aantal vroegtijdige vertrekkers (voordat men de pensioenleeftijd bereikt) op topniveau is volgens de onderstaande tabel reeds waarneembaar sinds de jaren 70 en komt nog meer voor bij departementshoofden dan bij Direktørs. Ten opzichte van 1935 is het aantal vroege vertrekkers bij de departementshoofden gestegen van 19 % tot 56 % in 1980 en 85 % in 1999, en bij de Direktørs van 19 % tot 38 % in 1980 tot 64 % in 1999.

264

Met uitzondering van de jaren 80 wanneer 19 % van de departementshoofden in vergelijking met 6% van de hoofden van agentschappen niet uit de centrale publieke sector kwamen. 265 Het aantal tussen haakjes verwijst naar het aantal individuen die in 2000 nog steeds in dienst zijn. 266 Jensen, L., Denmark: ‘the island culture’. In : Rhodes, R.A.W. & Weller, P., The Changing world of top officials: Mandarins or valets?, Buckingham- Philadelphia, Open University Press, 2001, p. 88.

153


Het opmerkelijkste element van verandering bij deze “vroege” vertrekkende topambtenaren is dat veel van hen posities binnen de centrale overheid innemen met een continu hoog salaris en een hoog prestige, maar zonder hiërarchische autoriteit. Deze posities zijn voornamelijk adviserend (bv. internationale adviseur), maar het kan ook een benoeming als ambassadeur, prefect, of een functie in een internationale organisatie inhouden. Binnen de populaties topambtenaren van 1980 en 1990, nemen respectievelijk 75 en 57 % van de departementshoofden die vroegtijdig vertrekken, dergelijke posities op. Hoofden van agentschappen vertonen een gelijkaardig maar zwakker patroon.

Position

Early Early leavers occupation267 (%) leavers Retired Advisor, Private Minister, Promotion as N= ambassador, business, MP or percent population prefect, etc. government transfer to of total /early corporation position at leavers same level

1935 PS AH 1950 PS AH 1960 PS AH 1970 PS AH 1980 PS AH 1990 PS AH

19 19

25 43

50 14

25 14

29

21/4 31/7

29 19

38 40

25 20

13

25 40

28/8 47/10

17 29

40 40

40 20

20 27

30/5 21/15

33 29

33 59

44 18

11

11 24

27/9 56/17

56 38

13 30

75 37

13 4

30

27/16 64/27

85 64

4 35

57 27

17 8

22 30

27/23 56/37

7

7

Tabel 17. Overstapmogelijkheden van uitstappende topambtenaren van 19351990268

267

Early leavers worden gedefinieerd als topambtenaren die hun positie voor de leeftijd van 65 verlieten en die niet stierven. 268 Christensen, J.G., Political responsiveness in a Merit bureaucracy, paper prepared for the 14th annual PATNET-conference, Leiden University, 2001, p.17.

154


II.6.4. Maatregelen op het vlak van loopbaanmanagement en –begeleiding In overeenstemming met de verregaande departementale decentralisatie, de gedelegeerde verantwoordelijkheid en het principe van laissez-faire zijn er geen formele procedures rond loopbaanmanagement- en ontwikkeling voor topambtenaren. Illustratief hierbij is het volgende citaat269: “Sometimes, younger members of staff ask: ‘how do you make a career, how do you get to become director or departmental secretary? Things like that. Then I think the sensible answer is that you cannot plan what you will become, but you can take some pains making sure you don’t make choices that side-track you…” 70 % van de managers stelt bovendien dat hun eerste leiderschapsfunctie hen aangeboden werd, zonder dat ze zichzelf als kandidaat hadden gesteld. De volgende factoren blijken tot slot belangrijk te zijn ter stimulatie van de loopbaan, nl. talent, ervaring in de centrale overheid, lidmaatschap van de eilandcultuur (wat het creëren van netwerken inhoudt), en een verhoogde zichtbaarheid als senior ambtenaar.

II.6.5. Loopbaanmogelijkheden voor ‘falende overheidsmanagers’ Uit tabel 17 kunnen we aflezen dat bij de vroegtijdige vertrekkers, al dan niet als gevolg van een slecht functioneren en/of spanning met de minister, een aanzienlijk deel van de gepensioneerde departementshoofden verplaatst worden naar andere senior posten binnen de diplomatie, het ministerieel systeem of senior posten elders in de publieke sector. Een andere mogelijkheid bestaat in het overstappen van managers naar een specialistenfunctie. Hoewel er voor de departementshoofden vaak geen contractueel systeem geldt, is er een toenemende erkenning van het feit dat de relatie tussen de minister en het departementshoofd goed moet zijn. De oplossing van problemen hieromtrent is eerder van een pragmatische dan een formeel contractuele aard270.

269 270

Jensen, L., O.C., p. 101. Jensen, L., O.C., p. 85.

155


Besluit: Het contractmanagementsysteem in Denemarken Tot slot worden de meest opvallende kenmerken van het contractmanagementsysteem in Denemarken op een rij gezet, evenals de ervaren voor- en nadelen ervan. 1. OPVALLENDE KENMERKEN VAN HET DEENSE SYSTEEM VAN CONTRACTMANAGEMENT Regelingen inzake contractmanagement gelden enkel voor agentschappen. De invoering van performance contracts op organisatorisch niveau en de invoering van persoonlijke contracten voor topambtenaren, nl. Direktørkontrakter, gelden enkel en alleen voor de agentschapshoofden, en niet voor de departementshoofden omwille van de gepercipieerde eenheid tussen minister en departementshoofd en de vertrouwensrelatie tussen beide partijen; Een tweede opvallend element is de sterke link die bestaat tussen het performance contract van het agentschap en het Direktørkontrakt. Dit laatste vormt een verdere specificering van de doelen opgenomen in het performance contract. De voornaamste reden van invoering van deze persoonlijke contracten voor agentschapshoofden was het kunnen uitkeren van een prestatiegerelateerde bonus; Omwille van het gericht zijn op de uitkering van een bonus wordt het contractmanagementsysteem voor topambtenaren in Denemarken gekenmerkt door een uitgesproken kwantificering; Een ander opvallend element is het zeer informele systeem van benoeming van topambtenaren en evaluatie van departementshoofden; De invoering van het contractmanagementsysteem heeft geen verplicht karakter, en departementen en agentschappen bezitten een grote autonomie om dit systeem in te voeren; Het Ministerie van Financiën heeft een sterke stimulerende rol inzake de invoering van het contractmanagementsysteem in Denemarken. Dit gebeurt via incentives en het verspreiden van good practices en modellen. 2. DE VOOR- EN NADELEN VAN HET CONTRACTMANAGEMENTSYSTEEM Het ministerie van Financiën stelt dat in het algemeen de ervaringen zowel met de performance contracts als met de Direktørkontrakter positief zijn. Vooreerst zorgen de performance contracts voor een verbetering van de efficiëntie van de agentschappen en voor een betere kwaliteit van hun dienstverlening, wat bovendien de gebruiker of burger ten goede komt. Bovendien verbetert door het opstellen van de performance contracts het informatie-evenwicht tussen departementen en agentschappen, evenals de dialoog tussen beide partijen. Tevens biedt het contractmanagement de mogelijkheid tot ontwikkeling van de noodzakelijke methodologie ter meting en documentering van zeer complexe activiteiten. Naast de

156


conventionele kwantitatieve metingen werden immers systemen ontwikkeld voor het meten van de kwaliteit van beslissingen271. De nadelen verbonden aan de performance contracten zijn een verminderde aandacht voor elementen die moeilijk meetbaar zijn en niet in de contracten opgenomen worden en de hoge transactiekosten. De Direktørkontrakter worden volgens het Ministerie van Financiën door beide partijen als een positieve ontwikkeling gezien, en men stelt dat de dialoog tussen beide partijen hierdoor verbetert. Deze contracten vormen een nuttige aanvulling bij dit organisatorisch contract, en de hieraan verbonden prestatiegerelateerde beloning stimuleert het hoofd van het agentschap om zijn of haar prestatie te verbeteren. De verfijning van deze contracten naar interne prestatiecontracten voor lagere managers zorgt voor een beter begrip van de missie en te behalen doelen van het agentschap in de hele organisatie272. Aan de andere kant bestaat er ook de mening dat deze contracten als planningsinstrument weinig toegevoegde waarde hebben, aangezien veelal de inhoud van de prestatiecontracten op organisatorisch niveau overgenomen worden. Het Direktørkontrakt is in dit opzicht dan enkel een instrument om prestatiegerelateerde beloning mogelijk te maken. Er blijkt evenwel de nood te bestaan om het concept van Direktørkontrakter te veranderen door het minder rigoureus en gemakkelijker aanpasbaar te maken aan de noden van elk ministerie. Bovendien blijkt er meer nood om zich te focussen op outcomes i.p.v. outputs. Tot slot zijn tevens hoge transactiekosten verbonden aan zowel de opstelling als aan de monitoring van de behaalde resultaten van de Direktørkontrakter.

271

Thorn, C. & Lyndrup, M., The quality of public expenditure – Challenges and solutions in results focused management in the public sector, OECD, Paris, 2002, p. 15. 272 Thorn, C. & Lyndrup, M., O.C., p. 15.

157

Contractmanagement ten aanzien van leidende ambtenaren: Besluit

C LGEMEE ESLUIT: E ERGELIJKENDE A NALYSE C.. A ALGEME EN NB BESLUIT: EE EN NV VERGELIJKENDE ANALYSE

1. Algemeen Uit de bespreking van de beide internationale praktijken inzake contractmanagement ten aanzien van leidende ambtenaren komen duidelijk de internationale verschillen in de contractualisering van de sturings- en arbeidsrelatie evenals de manier waarop beide samengaan naar voren. Inzake de arbeidsrelatie loopt de wijze van aanstelling van een overheidsmanager uiteen van een aanstelling d.m.v. een contract van onbepaalde duur in het Verenigd Koninkrijk voor de hoogste overheidsmanagers, tot een aanstelling d.m.v. een arbeidscontract van bepaalde duur of d.m.v. een ambtenarenstatuut in Denemarken anderzijds. In beide landen wordt voor agentschapshoofden daarenboven regelmatig gebruik gemaakt van aanwerving door contracten van bepaalde duur. Inzake de sturingsrelatie vormt in beide landen de invoering van een prestatie-akkoord voor de topambtenaar een gemeenschappelijk element, zij het niet voor departementshoofden in Denemarken, evenals het koppelen van het prestatie-akkoord aan het uitkeren van een prestatiegerelateerde beloning. Een opvallend element in beide internationale cases is dat het holistisch karakter van het prestatiemanagementsysteem sterk uiteenloopt. Denemarken heeft in tegenstelling tot het Verenigd Koninkrijk het minst holistisch prestatiemanagementsysteem van beide landen. Dit verschil kan gevat worden als een verschil van nadruk op prestatiemanagement en Management Development in het Verenigd Koninkrijk enerzijds, en de uitkering van een prestatiegerelateerde beloning in Denemarken anderzijds. In het Verenigd Koninkrijk ligt een sterke nadruk op zowel prestatie- en beloningsmanagement als op Management Development via de koppeling van performance agreements, loopbaanplanning en de opleidingsmogelijkheid van de SCS leden. Dit contractmanagementsysteem voor de SCS combineert tegelijkertijd een recent, maar toch sterk uitgewerkt prestatiemanagementsysteem, met een reeds sterk naar een privaatrechtelijke geëvolueerde arbeidsrelatie van de SCS leden. Het tegengestelde vinden we terug in Denemarken. Hier wordt een niet verplicht prestatiemanagementsysteem voor agentschapshoofden gecombineerd met het grotendeels behoud van het ambtenarenstatuut voor de Deense topambtenaren. Dit verklaart ook de positie van Denemarken en het Verenigd Koninkrijk in de matrix i.v.m. de contractualisering van de sturings- en arbeidsrelatie (zie Inleiding). In deze matrix hebben we het Verenigd Koninkrijk gepositioneerd in de kwadrant die een hoge contractualisering van de sturingsrelatie combineert met een hoge contractualisering van de arbeidsrelatie. De case Denemarken hebben we in het midden gepositioneerd omwille van het “vrijwillig” karakter van de Direktør contracts en de verschillen tussen departementen en agentschappen. Ook bestaan er vast benoemde ambtenaren naast agentschapshoofden met een (tijdelijk) contract. Aan de basis van de hierboven beschreven veranderingen in de sturingsrelatie ligt slechts gedeeltelijk een voor de beide cases gemeenschappelijk doel ten grondslag. In het Verenigd Koninkrijk is het doel voornamelijk het verbeteren van de prestatie én de 158


link tussen prestatie en beloning van de leidende ambtenaren, wat kadert in de doorvoering van een modernisering van het ambtelijk apparaat. In Denemarken ligt vooral de mogelijkheid tot uitkering van een prestatiegerelateerde bonus aan de basis van de invoering van het contractmanagementsysteem.

Contractmanagement voor Topambtenaren

Verenigd Koninkrijk

Denemarken

Doelgroep

SCS (3300)

“Ondersteunende” structuur

Cabinet Office CSCMC

Contractualisering Sturingsrelatie

Performance Agreements

Permanent Secretary (18) & Direktørs (260) Ministerie van Financiën 11e divisie & State Employer’s Authority Direktørkontrakter

1. Kenmerken van de contracten Periode van invoering: Reden van invoering:

2001 1997 Resultaatgerichtheid, Prestatiegerelateerde beloning prestatiegerelateerde beloning & ontwikkeling Verplicht karakter: ja neen Afgesloten tussen: SCS lid en lijnmanager Departementshoofd en agentschapshoofd Algemeen of ad hoc karakter Niet bindend voorbeeldcontract Bindend voorbeeldcontract van contracten: maar maatwerk mogelijk maar maatwerk mogelijk Wettelijke status: Via kabinetsregeling Aanbeveling van het Ministerie van Financiën

2. Relatie van de contracten met andere planningsdocumenten Relatie met lange termijnplanning van de organisatie: Relatie met contract van het departement: Onderlinge coördinatiemechanismen tussen contracten: Relatie met afspraken met de burger:

Mogelijke aansluiting bij departementale PSA’s Departementale business plans kunnen als input dienen Mogelijk via lijnmanagers

Ja

Aansluiting bij performance agreement op organisatorisch niveau Aansluiting bij performance agreement op organisatorisch niveau Mogelijk via departementshoofd Ja

3. Beleids- en beheerscyclus Planning:

Programmering:

Initiatiefnemer: SCS lid Tweezijdige onderhandeling tussen betrokken partijen Organisatorische doelen &

Initiatiefnemer: agentschapshoofd Tweezijdige onderhandeling tussen betrokken partijen Output, strategie en

159


Inhoud

ontwikkelingsdoelen

Rapportering:

Minstens halfjaarlijks

Evaluatie: Terugkoppeling:

Door de lijnmanager Financiële sancties

ontwikkeling, HRM en intern management Zoals vastgelegd in het contract. Door het departementshoofd Sancties: financiële/loopbaan / niet verlenging van arbeidscontract

4. Verantwoordelijkheid Verantwoordelijkheid

bij minister en betrokken ambtenaren

Contractualisering Arbeidsrelatie:

bij minister en betrokken ambtenaren

Arbeidscontract Departe- Agentschaps mentshoofd -hoofd

Arbeidsrelatie:

Meestal contract onbepaalde duur

Verlenging: Ontslagmogelijkheid: Selectie & wervingsproces:

Evaluatie aan hand van:

Evaluatie: Beloning:

Ontwikkeling:

/

Meestal contract onbepaalde duur maar ook korte termijn contract mogelijk ja

Ambtenarenstatuut of arbeidscontract DeparteAgentschaps mentshoofd -hoofd Meestal ambtenarenstatuut

/

Meestal ambtenarenstatuut maar contract mogelijk Min. 3 – Max. 6 jaar 1x verlengbaar met 3 jaar

ja In theorie open Meestal voorselectie door ambtenaren-keuze door minister Gebruik van competentieprofiel Performance agreement

ja In theorie open Meestal voorselectie door ambtenaren-keuze door minister

Jaarlijks Functiewaardering, jaarlijkse bonus en stijging basissalaris afhankelijk van prestatie Pas ontwikkeld MD beleid

Jaarlijks Functiewaardering, toeslagen & prestatiegerelateerde bonus

Figuur 32. Overzicht: contractmanagementsysteem

Internationale

Geen gebruik van competentieprofiel Formele Informele evaluatie a.h.v. evaluatie Direktøra.h.v. criteria kontrakt

geen MD beleid

vergelijking

van

het

160


2. Opvallende elementen Het uiteenlopende karakter van het contractmanagementsysteem voor topambtenaren in de twee besproken landen laat toe om meerdere interessante elementen die in deze verschillende systemen voorkomen, te belichten, en te bekijken ten opzichte van de specifieke achtergrond en context van de systemen. Interessant om te zien is dat, in tegenstelling tot de vorige twee cases, nl. Nederland en Nieuw-Zeeland, er geen ondersteunende organisaties zoals bv. het Bureau ABD en de State Services Commission bestaan in het Verenigd Koninkrijk en Denemarken. In het Verenigd Koninkrijk bestond dit wél in het verleden, maar in 1999 koos men ervoor om het HRM beleid t.a.v. de SCS opnieuw te integreren in het globale personeelsmanagement. In Denemarken worden bovendien topmanagers niet onderscheiden van de overige ambtenaren. Dit vloeit hoogstwaarschijnlijk voort uit de egalitaire normen en waarden die overheersen in de Deense staat en samenleving. Zowel het Verenigd Koninkrijk als Denemarken hebben een centraal bepaald beloningsen evaluatiesysteem voor topambtenaren. In het Verenigd Koninkrijk komt daar nog een speciaal voor de SCS ontworpen competentieraamwerk bij, terwijl dit concept in de publieke sector in Denemarken nog in de kinderschoenen staat. Het competentieraamwerk wordt in de SCS voornamelijk gebruikt in het kader van het nieuwe performance agreement, maar ook ter ondersteuning van de werving en selectie van topambtenaren, én als instrument van loopbaanplanning en ontwikkeling. Tevens is een belangrijk element de afwezigheid van competenties die betrekking hebben op het functioneren in een overheidsomgeving in het competentieraamwerk van het Verenigd Koninkrijk. Een ander opvallend element is dat de invoering van het contractmanagementsysteem in Denemarken geen verplicht karakter heeft, en dat departementen en agentschappen een grote autonomie bezitten om dit systeem in te voeren. De stimulerende rol van het Ministerie van Financiën, dat vanwege haar begrotingstaken in de praktijk sterk kan wegen op o.a. de invoering van het contractmanagementsysteem in de andere ministeries is een ander specifiek element in de Deense case. Een laatste interessant element is het verschil in bereik van de contractmanagementsystemen in beide landen. De SCS in het Verenigd Koninkrijk bestaat uit ongeveer 3300 topambtenaren van zowel departementen als agentschappen. In Denemarken is het contractmanagementsysteem enkel van toepassing op de agentschapshoofden en niet op de departementshoofden, omwille van hun vertrouwensrelatie met de minister.

161

Lijst van figuren en tabellen

Lijst van tabellen Verenigd Koninkrijk Tabel 1: Kerncompetenties voor de SCS van 1996-2001 ........................................... 22 Tabel 2. Distribution of awards April 2001 ................................................................ 60 Tabel 3. Distribution of staff by performance mark, April 2001 ............................... 61 Tabel 4. Recommended values for the parameters of the new pay bands from 1 April 2002..................................................................................................................... 67 Tabel 5. De departementshoofden en hun achtergrond............................................... 69 Tabel 6. Opgedane ervaring bij departementshoofden................................................ 74

Denemarken Tabel 7. Evolutie van het aantal departementshoofden en agentschapshoofden ...... 100 Tabel 8. Overzicht van verschillen tussen Tjenestemœnd en andere werknemers ... 115 Tabel 9. Evolutie van het aantal performance contracts en Direktørkontrakter in agentschappen en instituten van de Deense centrale overheid.......................... 120 Tabel 10. Aantal vrouwen op senior management niveau ........................................ 128 Tabel 11. Voorbeelden van doelenschalen................................................................ 129 Tabel 12. Gemiddelde doelvervullingsgraad van de Direktorkontrakter .................. 130 Tabel 13. Voorstelling van verschillende wegingswijzen van te behalen doelen ..... 131 Tabel 14. Drie voorbeelden van berekening van de behaalde score ......................... 147 Tabel 15. Voorbeeld van berekening van de totale behaalde score .......................... 147 Tabel 16. Voorbeelden van berekening van verkregen bonus ................................. 148 Tabel 17. Overstapmogelijkheden van uitstappende topambtenaren van 1935-1990 ........................................................................................................................... 154

162

Lijst van figuren en tabellen

Lijst van figuren Verenigd Koninkrijk Figuur 1. Contractualisering van de sturings- en arbeidsrelatie in het Verenigd Koninkrijk en Denemarken ................................................................................. 10 Figuur 2. De HRM-cyclus........................................................................................... 13 Figuur 3. Het nieuwe prestatiemanagementproces ..................................................... 19 Figuur 4. Het nieuwe SCS competentieraamwerk ...................................................... 27 Figuur 5. De nieuwe SCS competenties...................................................................... 52 Figuur 6. Aantal SCS posten opengesteld voor open competitie................................ 56 Figuur 7. Het nieuwe beloningssysteem ..................................................................... 63 Figuur 8. Opbouw van een pay band........................................................................... 65 Figuur 9. SCS Beloningsmatrix en Tranche Options.................................................. 66 Figuur 10. Vrouwen in de SCS ................................................................................... 88 Figuur 11. Vrouwen in de Top 600 ............................................................................. 89 Figuur 12. Etnische minderheden in de SCS............................................................... 89 Figuur 13. Mindervaliden in de SCS........................................................................... 89

Denemarken Figuur 14. Organogram van het Ministerie van Financiën ....................................... 103 Figuur 15. Central government performance management in Denmark................... 107 Figuur 16. Voorbeeld van een performance agreement ............................................ 108 Figuur 17. Actoren in de collectieve onderhandeling in de Deense staatssector ..... 112 Figuur 18. Evolutie in de invoering van het nieuwe beloningssysteem.................... 117 Figuur 19. Van algemene doelen naar prestatiegerelateerde beloning...................... 118 Figuur 20. Evolutie van het aantal Direktørkontrakter in de ministeries .................. 119 Figuur 21. Inhoud van het Direktørkontrakt ............................................................. 127 Figuur 22. Gemiddeld aantal behaalde doelen van het Direktørkontrakt ................. 132 Figuur 23 . Jaarlijkse prestatie-evaluatie cyclus........................................................ 141 Figuur 24. Beloningscomponenten voor het departementshoofd.............................. 143 Figuur 25. Beloningscomponenten voor de Direktør................................................ 145 Figuur 26. Voorbeeld van prioriteitentoekenning aan de dimensies van het Direktørkontrakt................................................................................................ 146 Figuur 27. Voorbeeld van een puntenschaal ............................................................. 147 Figuur 28. Evolutie van het percentage uitgekeerde prestatiegerelateerde beloning 148 Figuur 29. Mobiliteit bij departementshoofden, Direktørs en heads of division (%) 151 Figuur 30. Loopbaanachtergrond van Deense topambtenaren van 1935-1999 (%) . 152 Figuur 31. Leeftijd en duur indienststelling van topambtenaren .............................. 153 Figuur 32. Overzicht: Internationale vergelijking van het contractmanagementsysteem ........................................................................................................................... 160

163

Bibliografie

Bibliografie Algemeen Bouckaert, G. & De Corte, J., Contractmanagement en management van contracten, Brugge, die Keure, 1999. Bouckaert, G., Nieuwe politieke cultuur en nieuw overheidsmanagement, in: Maes, R. (red.), Democratie, legitimiteit en nieuwe politieke cultuur, Leuven, ACCO, 1997, pp. 107-120. Bouckaert, G., Hoet, D. & Ulens, W., Prestatiemeetsystemen in de overheid: een internationale vergelijking, Brugge, Die Keure, 2000. Brewster, C., European HRM, Reflection of, or challenge to, the American concept?, in: Kirkbridge, P. (ed.), HRM in Europe, Routledge, 1994, pp. 56-89. Hondeghem, A. & Vandermeulen, F., Perspectieven voor het Human Resources Management in de Vlaamse overheid, Brugge, Die Keure, 2000. EIPA, The senior civil service: a comparison of personnel development for top managers in fourteen OECD member countries, 1998, Eipa Maastricht. Verenigd Koninkrijk Overheidspublikaties Cabinet Office Cabinet Office, Civil Service Corporate management Command: Equal opportunities monitoring guidance, Londen, Cabinet Office, 1999. Cabinet Office, Modernising Government White Paper, Londen, Cabinet Office, 1999. Cabinet Office, Diverse Civil Service, Civil Service Reform: A report to the Meething of Permanent Heads of Departments at Sunningdale, Londen, Cabinet Office, 1999. Cabinet Office, Project to reform the SCS performance management and pay system, Londen, Cabinet Office, 2000. Cabinet Office, Diversity Pilot: Report on Finding: Summary, London, Cabinet Office, 2000. Cabinet Office, The SCS performance management and pay system, Londen, Cabinet Office, 2000.

164

Bibliografie

Cabinet Office, The Civil Service Reform Programme: annual report 2000, Londen, Cabinet Office, 2001. Cabinet Office, The Civil Service Reform Programme: annual report 2001, Londen, Cabinet Office, 2002. Cabinet Office, The Civil Service Reform: Report to the Prime Minister from Sir Richard Wilson, Head of the Home Civil Service, Londen, Cabinet Office, 2000. Cabinet Office, Fast stream, Londen, Cabinet Office, 2000. Cabinet Office, Fast Stream Recruitment Report 2000-2001, Londen, Cabinet Office, 2001. Cabinet Office, Fast Stream Recruitment Report 2001-2002, Londen, Cabinet Office, 2002. Centre for Management and Policy Studies CMPS, The Diversity Excellence Model, Londen, CMPS, 2000. CMPS, CMPS Portfolio 2001-2002, Londen, CMPS, 2001. CMPS, Peer review, Londen, CMPS, 2001. CMPS, Developing Top Management, Londen, CMPS, 2001. CMPS, Corporate Programmes for the Senior Civil Service, Londen, CMPS, 2001. CMPS, Focus on Development, Londen, CMPS, 2001. CMPS, About CMPS, Londen, CMPS, 2001. CMPS, Top Management Programme: Business and Government Learning together, Londen, CMPS, 2001. Civil Service Commission Civil Service Commissioners, Annual report 1996-1997, Londen, Civil Service Commissioners, 1997. Civil Service Commissioners, Annual report 1997-1998, Londen, Civil Service Commissioners, 1998. Civil Service Commissioners, Annual report 1998-1999, Londen, Civil Service Commissioners, 1999. Civil Service Commissioners, Guidance on senior recruitment, London, Civil Service Commissioners, 1999.

165

Bibliografie

Civil Service Commissioners, Commissioners, 1999.

Recruitment

Code,

London,

Civil

Service

Civil Service Commissioners, Annual report 1999-2000, Londen, Civil Service Commissioners, 2000. Civil Service Commissioners, Annual report 2000-2001, Londen, Civil Service Commissioners, 2001. Civil Service Commissioners, Annual report 2001-2002, Londen, Civil Service Commissioners, 2002. Overige Women & Equality unit, Better Services-better working lives, Londen, Women & Equality unit, 2001. Review Body on Senior Salaries, Twenty-Fourth Report on Senior Salaries, London, Review Body on Senior Salaries, 2002. Boeken Bouckaert, G., Hoet, D. & Ulens, W., Prestatiemeetsystemen in de overheid: een internationale vergelijking, Brugge, Die Keure, 2000. Farnham, D. (eds.), New public managers in Europe: public servants in transition, Macmillan Houndmills, 1996. Hondeghem, A. & Nelen, S. (eds.), Een emancipatiegericht personeelsbeleid voor het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, Brugge, Die Keure, 1999. Horton, S. & Farnham, D., Managing people in the Public Services, Macmillan Houndmills, 1996. Horton, S. & Farnham, D., Public Management in Britain, Macmillan Houndmills, 1999. Horton, S. & Farnham, D., HRM flexibilities in UK Public Services, Macmillan Houndmills, 2000. Artikels Dargie, C. & Locke, R., The British Senior Civil Service, In: Page, E. & Wright, V., Bureaucratic elites in Western European states: a comparative analysis of top officials, Oxford university Press, 1999, pp. 178-205. Horton, S., Competency management in the Britisch civil service, In: The International Journal of Public Sector Management, nr. 4, 2000, pp. 354-368.

166

Bibliografie

Farnham, D., Horton, S., HRM competency frameworks in the British civil service, In: Horton, S., Hondeghem, A., Farnham, D., Competency Management in the Public Sector: European variations on a theme, IOS, 2002, pp. 41-56. Mountfield, R., The new senior civil service: managing the paradox, In: Public Administration, nr. 75, 1997, pp. 307-312. Rhodes, R.A.W., United Kingdom: ‘everybody but us’. In : Rhodes, R.A.W. & Weller, P., The Changing world of top officials: Mandarins or valets?, BuckinghamPhiladelphia, Open University Press, 2001, pp. 111-152. Rapporten Boers, K., Public Management Programme: Stagerapport Cabinet Office Verenigd Koninkrijk, Leuven, 2001. Verschueren, I., Stagerapport Public Management Programme: Modernising Public Services group Verenigd Koninkrijk, Leuven, 2001. Diversity unit, International Civil Service Diversity Study: Results report, London, Diversity unit, 2001. Elektronische bronnen Cabinet Office, SCS consultation pack. Op http://www.cabinet-office.gov.uk, (12.02.2001). Cabinet Office, The Civil Service Reform Programme: Annual report 2000. Op http://www.civilservice.gov.uk/reform/publications.htm, (12.02.2001). Cabinet Office, The Civil Service Reform Programme, Action plan 2000. Op http://www.civilservice.gov.uk/reform/publications.htm, (12.02.2001). Cabinet Office, Report of the prime minister from Sir Richard Wilson, Head of the Home Civil Service. Op http://www.cabinet-office.gov.uk, (12.02.2001). Cabinet Office, The Senior Civil Service Pay and Performance Management Newsletter, december 2000. Op http://www.civilservice.gov.uk/reform/publications.htm, (12.02.2001). Cabinet Office, The Senior Civil Service Pay and Performance Management Newsletter, juni 2000. Op http://www.civilservice.gov.uk/reform/publications.htm, (12.02.2001). Cabinet Office, The Senior Civil Service Pay and Performance Management Newsletter, juli 2000. Op http://www.civilservice.gov.uk/reform/publications.htm, (12.02.2001).

167

Bibliografie

Cabinet Office, The Senior Civil Service, Review of the Senior Civil Service Competences. Op http://www.civilservice.gov.uk/reform/publications.htm, (15.02.2001). Cabinet Office, Explanation of the competency framework. http://www.civilservice.gov.uk/reform/publications.htm, (15.02.2001).

Op

Cabinet Office, Job Evaluation for Senior Posts. Op http://www.cabinet-office.gov.uk, (12.02.2001). Cabinet Office, The Senior Civil office.gov.uk/jobs/scs.htm, (15.02.2001).

Service.

Op

http://www.cabinet-

Cabinet Office, The Senior Civil Service pay system. Op http://www.cabinetoffice.gov.uk/jobs/scs.htm, (15.02.2001). Cabinet Office, The Senior Civil Service, Performance and reward. Op http://www.cabinet-office.gov.uk/jobs/scs.htm, (15.02.2001). Cabinet Office, (04.04.2001).

Fast

Stream.

Op

Http://www.civil-service.gov.uk/jobs/fs,

Cabinet Office, Fast Stream self selection questionnaire 2001. Op Http://www.civilservice.gov.uk/jobs/fs, (04.04.2001). Cabinet Office, Civil Service Public Service Leaders http://www.cabinet-office.gov.uk/civilservice/psls/, (23.04.2001).

Scheme.

Op.

Cabinet Office Diversity website, Sir Richard Wilson’s Diversity Progress Report to the Prime Minister–1999 to 2000. Op http://www.cabinetoffice.gov.uk/civilservice/diversity, (26.09.2001). Cabinet Office Diversity website, Sir Richard Wilson’s Diversity Progress Report to the Prime Minister–2000 to 2001. Op http://www.cabinetoffice.gov.uk/civilservice/diversity, (10.11.2001). Cabinet Office Diversity website, Diversity pilot reports. Op http://www.cabinetoffice.gov.uk/civilservice/diversity, (10.08.2001). Cabinet Office Diversity website, Schneider-Ross research into the Civil Service. Op http://www.cabinet-office.gov.uk/civilservice/diversity, (12.08.2001). Cabinet Office, The Civil Service Reform Programme, Annual report 2001. Op http://www.civilservice.gov.uk/reform/publications.htm, (20.11.2001). Cabinet Office, The Civil Service Reform Programme, Action plan 2001. Op http://www.civilservice.gov.uk/reform/publications.htm, (20.11.2001).

168

Bibliografie

Centre for Management and Policy Studies, Top management Programme from the Inside. Op http://www.cmps.gov.uk/update/, (20.08.2002). Cabinet Office, Sir Richard Wilson’s Diversity Progress Report to the Prime Minister – 2000 to 2001. Op http://www.cabinet-office.gov.uk/civilservice/diversity, (20.08.2002). Cabinet Office, Guidance notes on the SCS performance management and pay system. Op http://www.cabinet-office.gov.uk/civilservice/scs/documents, (23.8.2002). CMPS, SCS Route map. Op www.cmps.gov.uk/scsroutemap, (29.08. 2002). Cabinet Office, An Introduction to the Cabinet Office, http://www.cabinetoffice.gov.uk/2002/organisation/index.htm., (17.09.2002). Interviews Allison Schofield, Deputy Director for Diversity, Diversity Unit, 19 december 2001. Deborah Lamb, Deputy Director, Women & Equality Unit, 19 december 2001. Denemarken Publicaties van het Ministerie van Financiën Ministry of Finance, Employment in the Danish State, Copenhagen, Ministry of Finance, 1996. Ministry of Finance, The negotiation and co-operation structure within the public sector in Denmark, Copenhagen, Ministry of Finance, 1996. Ministry of Finance, New pay systems in the Danish public sector, Copenhagen, Ministry of Finance, 1997. Ministry of Finance, Central Government Personnel Policy: Taking word into action (summary), Copenhagen, Ministry of Finance, 1997. Ministry of Finance, Performance management and chief executive contracts, Copenhagen, Ministry of Finance, 2000. Ministry of Finance, Performance Management in the Danish State, Copenhagen, Ministry of Finance, 2000. Finansministeriet, Resultatløn for chefer, Copenhagen, Finansministeriet, 2000. Finansministeriet, Resultatlønskontrakter for Direktører, institutionschefer mv. for ar 2001, Copenhagen, Finansministeriet, 2000.

169

Bibliografie

Ministry of Finance, State sector personnel in figures, Copenhagen, Ministry of Finance, 2000. Ministry of Finance, OECD questionnaire-question 39, Copenhagen, Ministry of Finance, 2001. Ministry of Finance, Motivation in the Danish central government sector: impetus for growth and innovation, Copenhagen, Ministry of Finance, 2001. Ministry of Finance, Result Focused Management and Budgeting in Denmark, Copenhagen, Ministry of Finance, 2 april 2002. Ministry of Finance, Head of Department (Permanent Secretary) – Pay elements, Copenhagen, Ministry of Finance, 3 april 2002. Ministry of Finance, Organisational Chart, Copenhagen, Ministry of Finance, 3 april 2002. Finansministeriet, Antal virksomhedsregnskaber, resultatkontrakter og Direktørkontrakter for hvert ministerium Status Foratet 1999, 2000, 2001, Copenhagen, Finansministeriet, 3 april 2002. Ministry of Finance, Performance management and chief executive performance contracts, Copenhagen, Ministry of Finance, 3 april 2002. Ministry of Finance, Head of Department (Permanent Secretary) – Pay elements, Copenhagen, Ministry of Finance, 3 april 2002. Danish Ministry for Employment, Concept for performance management in the State sector, Copenhagen, 3 april 2002. Erhvervsministeriet, Erhvervsministeriet Direktørkontrakter for 2001, Copenhagen, Ministry of Finance, 4 april 2002. Told Skat, Line of Managers in CCTA, 4 april 2002. Artikels Carsten, G., Exploring contracts as reinvented institutions in the Danish public sector, in: Public Administration, Vol. 78, 2000, nr.1, pp.153-164. Christensen, J.G., Denmark: Institutional Constraint ant the Advancement of Individual self-interests in HPO, in Hood, C. , & Peters, B.G. (eds.), Rewards at the Top: A comparative Study of High Public Office, Sage, 1994, pp. 77-89. Christensen, J.G. & Gregory, R., Similar Ends, Differing Means: Contractualism and Civil Service Reform in Denmark and New Zealand, paper prepared for the 97th annual meeting of the American Political Science Association, San Francisco, 2001.

170

Bibliografie

Christensen, J.G. & Gregory, R., Public Personnel Policies and Personnel Administration paper, 2001. Christensen, J.G., Bureaucratic autonomy as a political asset, In: Peters, B.G. & Pierre, J., Politicians, Bureaucrats and Administrative reform, Routledge Londen, 2001, pp.119-131. Christensen, J.G. & Knudsen, T., Political Science, Public administration and the Danish Civil service profession, 2001, accepted for publication in Public Administration. Drumaux, A., Comments on the contract management project in Denmark. In: OECD, OECD Benchmarking, evaluation and strategic management in the public sector, Paris, OECD, 1997. Jensen, L., Denmark: ‘the island culture’. In : Rhodes, R.A.W. & Weller, P., The Changing world of top officials: Mandarins or valets?, Buckingham- Philadelphia, Open University Press, 2001, pp. 72-110. Jensen, H.N. & Knudsen. T., Senior Officials in the Danish Central Administration: From Bureaucrats to Policy Professionals and Managers, In: Page, E. & Wright, V., Bureaucratic elites in Western European states: a comparative analysis of top officials, Oxford University Press, 1999, pp. 229-248. Thorn, C. & Lyndrup, M., The quality of public expenditure – Challenges and solutions in results focussed management in the public sector, OECD, Paris, 2002. Rapporten Dekens, T., Stagerapport Public Management Program Kopenhagen - Denemarken, Public Management Program 2001. Elektronische bronnen OECD, Examples of initiatives in HRM in Denmark. Op http://www.oecd.org, (25.07.2001). OECD, Management Developments in Denmark: Update 2000. http://www.oecd.org/puma/country/Surveys2000/surv2000dk.htm, (25.07.2001).

Op

OECD, Examples of initiatives in human resources management of Denmark. Op http://www1.oecd.org/puma/focus/compend/denmark/hrm.htm, (25.07.2001). Finansministeriet, Status for direktørkontrakter http://www.perst.dk/Dokumenter, (25.07.2001).

2000.

Op

Ministerie van Financiën in Denemarken: Http://www.fm.dk/.

171

Bibliografie

Personalestyrelsen: Http://www.perst.dk/Dokumenter. Interviews Prof. Dr. Christensen, J.G., University of Aarhus, 2 april 2002. Christian Thorn, Head of Section, Ministry of Finance, 2 april 2002. Carsten Holm, Special Adviser, State Employer’s Authority, 3 april 2002. Ms. Inge Stokholm, Head of Section, State Employer’s Authority, 3 april 2002. Ms. Helle Rasmussen, Deputy Permanent Secretary of State, Danish Ministry for Employment, 4 april 2002. Mr. Lars Tjærby, Special Adviser, Central Customs and Tax Administration, 4 april 2002. Ms. Nadja K. Jørgensen, Head of Section, Central Customs and Tax Administration, 4 april 2002. Mr. Erik B. Christiansen, Head of division, The Danish Competition Authority, 4 april 2002. Mr.

Carsten

Greve,

University

of

Copenhagen,

5

april

2002.

172

Bijlage

Bijlagen Bijlage 1. Organogram van het Cabinet Office Bijlage 2. Organogram van het Civil Service Corporate Management Command Bijlage 3. A Diverse Civil Service Strategic Framework Bijlage 4. Gelijke kansen en diversiteitscontinuum Bijlage 5. Charter for Action to Redress Under-Representation in the SCS

173

Bijlage

Bijlage 1. Organogram van het Cabinet Office273 Sir Andrew Turnbull Head of the Civil Service & Cabinet Secretary

Security & Intelligence Co-ordinator and Permanent Secretary, Cabinet Office

Security & Intelligence Secretariat

Civil Contingencies Secretariat

Economic Domestic Secretariat

&

Overseas Defence Secretariat

&

European Secretariat Machinery of Government Secretariat

Government Information & Communication Service

Corporate Services Group Official Histories Programme HMSO

Communication group

Ceremonial Secretariat

Regulatory Impact Unit

DELIVERY & REFORM TEAM

Strategy Unit

Prime Minister’s Delivery Unit

Reform Strategy

Corporate Development Group

Office of the eEnvoy

Office of Public Service Reform

Office of Government Commerce

273

Aan het organogram van de Cabinet Office werden recent, nl. in oktober 2002, veranderingen aangebracht. We vermoeden dat het CSCMC in dit nieuwe organogram ondergebracht is in het Delivery & Reform team, maar ontvingen op het tijdstip van de publikatie hier nog geen bevestiging van. Op http://www.cabinet-office.gov.uk/organisation/organisationchart.pdf.

174

Modernising Pensions Branch

Policy & Practice Branch

Vote Management Branch

Senior Pay Branch

Senior Pay & Performance Management Branch

Pay & Performance Management Branch

Secretariat Programme Management, Business planning & contact with Change Agents Communications & CSCM emedia team & webmaster

Civil Service Pensions Division

Performance and Reward Division

Change Management Division

Performance Management Directorate

Bijlage 2. Organogram van het CSCMC

Job evaluation, structures & Secretariat

Personnel Statistices 3

Contract Management/ Procurement Branch

Competition Policy Branch Personnel Statistices 1 Personnel Statistices 2

Marketing Branch

EU Staffing Branch

Fast Stream EU & Recruitment Division

Civil Service Appeals Board

Conditions of Service Branch

Employment conditions & Statistics Division

HEAD OF COMMAND

Mobility Brokerage Unit

Senior Staffing & Succession

Diversity

Diversity Division

Recruitment & Development Directorate

Qualifications Branch

Development, training & HR strategy Branch

Civil Service Appeals Board

Interchange Branch

Learning Strategy Division

175

Bijlagen

Bijlage 3: A Diverse Civil Service Strategic Framework274

274

Cabinet Office, Diverse Civil Service, Civil Service Reform: A report to the Meething of Permanent Heads of Departments at Sunningdale, Londen, Cabinet Office, 1999.

176

Bijlagen

Bijlage 4. Gelijke kansen en diversiteitscontinuum275

275

Cabinet Office, Diverse Civil Service, Civil Service Reform: A report to the Meething of Permanent Heads of Departments at Sunningdale, Londen, Cabinet Office, 1999.

177

Bijlagen

Bijlage 5. Charter for Action to Redress Under-Representation in the SCS276

276

Op: http://www.cre.gov.uk/, (20.08.2001).

178

Contractmanagement: naar een contractualisering van de sturings- en arbeidsrelatie t.a.v. de leidende ambtenaren INHOUDSOPGAVE

Recommend Documents