A. CONTRACTMANAGEMENT T.A.V. LEIDENDE AMBTENAREN IN NEDERLAND...15

INHOUD LIJST VAN AFKORTINGEN ..................................................................................................................... 5 Nederland.................................................................................................................................................... 5 Nieuw-Zeeland ........................................................................................................................................... 6

VOORWOORD ....................................................................................................................................... 7 INLEIDING ............................................................................................................................................ 8 1. Algemeen................................................................................................................................................ 8 2. Probleemstelling ..................................................................................................................................... 8 3. Onderwerp van de tussentijdse publicatie ............................................................................................... 9 4. Het onderzoeksprogramma ....................................................................................................................10 4.1. Contractualisering van de sturingsrelatie .......................................................................................10 4.2. Contractualisering van de arbeidsrelatie ........................................................................................12 5. Onderzoeksmethodologie.......................................................................................................................13

A. CONTRACTMANAGEMENT T.A.V. LEIDENDE AMBTENAREN IN NEDERLAND ......................15 DEEL 1. DE ALGEMENE BESTUURSDIENST IN NEDERLAND ................................................................ 15 Inleiding ................................................................................................................................................15

I.

Ontstaan van de Algemene Bestuursdienst........................................................................... 15 I.1. Algemeen.............................................................................................................................................15 I.2. Aanleiding tot de oprichting van de ABD ...........................................................................................16

II.

De ABD Leden...................................................................................................................... 17 II.1. Omschrijving......................................................................................................................................17 II.2. Eigenschappen....................................................................................................................................19

III. Het ABD-beleid t.a.v. haar leden ............................................................................................ 20 III.1. Algemeen..........................................................................................................................................20 III.2. Uitgangspunten van het ABD-beleid ................................................................................................21 III.2.1. Incrementele uitbouw van het ABD-beleid ...............................................................................21 III.2.2. Opbouw van het ABD-beleid ....................................................................................................22

IV. Resultaatgebieden van het ABD-beleid ................................................................................... 26 IV.1. Vacaturevervulling ...........................................................................................................................27 IV.2. Interdepartementale synergie ............................................................................................................27 IV.3. Loopbaanadvisering..........................................................................................................................28 IV.4. Individuele ontwikkeling ..................................................................................................................29 IV.5. Research en Development ................................................................................................................29 IV.6. ABD-competentiesysteem ................................................................................................................30

V. Sturing van de ABD: het Bureau ABD...................................................................................... 30 V.1. Het ABD-besturingsmodel.................................................................................................................30 V.2. Dienstverlening en klanten van het BABD ........................................................................................31 V.3. Recente ontwikkelingen binnen de BABD.........................................................................................31 V.3.1. Het werkgeverschap van de (S19) topambtenaren; ....................................................................32 V.3.2. De uitbreiding van de doelgroep ................................................................................................33 V.3.3. De intensivering van samenwerking met andere overheden.......................................................33 V.4. De structuur van het BABD ...............................................................................................................34 V.4.1. De centrale leiding en het managementteam ..............................................................................34 V.4.2. De eenheid MD-consultancy ......................................................................................................35 V.4.3. De afdeling Strategie, Beleid en Ontwikkeling (SBO) ...............................................................38 V.4.4. De afdeling Informatie, Communicatie en Bedrijfsvoering........................................................40 V.4.5. De eenheid Bestuurlijke Trajecten .............................................................................................40 V.4.6. De eenheid Coördinatie Werkgeverschap schaal 19...................................................................41 V.5. De financiën van het BABD...............................................................................................................42

VI. Prestatie-indicatoren voor het BABD...................................................................................... 42 VII. Overlegstructuren binnen de ABD ......................................................................................... 43 VIII. ABD-competenties als gemeenschappelijk kader.................................................................. 46 IX. Diversiteitenbeleid binnen de ABD ......................................................................................... 50 X. Speciale Programma’s binnen de Rijksdienst........................................................................... 53 X.1. Het Trainee-project ............................................................................................................................53 X.2. Government Crash Course .................................................................................................................54

DEEL 2. CONTRACTEN MET LEIDENDE AMBTENAREN IN NEDERLAND ................................................ 55 Inleiding ................................................................................................................................................55

I. Contractualisering van de sturingsrelatie : de werkafspraken .................................................. 56 I.1. Kenmerken van de contracten..............................................................................................................56 I.1.1. Periode van invoering ..................................................................................................................56

1

I.1.2. Reden van invoering ....................................................................................................................56 I.1.3. Verplicht karakter van de contracten ...........................................................................................57 I.1.4. Algemeen of ad hoc karakter van de contracten ..........................................................................57 I.1.5. Wettelijke status van de contracten..............................................................................................57 I.2. Relatie van de contracten met andere planningsdocumenten en afspraken..........................................58 I.2.1. Relatie werkafspraak en lange termijn planning van de organisatie ............................................58 I.2.2. Relatie van de werkafspraak en het contract met de (verzelfstandigde) dienst/departement........58 I.2.3. Relatie tussen werkafspraken onderling.......................................................................................58 I.2.4. Relatie tussen de werkafspraak en afspraken met de burger ........................................................58 I.3. De beleidsen beheerscyclus...............................................................................................................59 I.3.1. Planning: het verloop van de onderhandelingen over de doelstellingen.......................................59 I.3.2. Programmering ............................................................................................................................59 I.3.3. Rapportering ................................................................................................................................65 I.3.4. Evaluatie ......................................................................................................................................66 I.3.5. Terugkoppeling............................................................................................................................67 I.4. Verantwoordelijkheid ..........................................................................................................................68

II. Contractualisering van de arbeidsrelatie ................................................................................. 69 II.1. Arbeidsverhoudingen .........................................................................................................................69 II.1.1. Verandering van de rechtspositieregeling van de Topmanagementgroep...................................69 II.1.2. Mogelijkheid tot ontslag van ambtenaren...................................................................................70 II.1.3. Verschuiving van een publiek- naar een privaatrechtelijke rechtspositie ...................................70 II.1.4. Specifieke vormen van belangenverdediging voor de leidende ambtenaren...............................71 II.2. Selectie ...............................................................................................................................................71 II.2.1. Wijziging in het competentieprofiel van de leidende ambtenaren ..............................................71 II.2.2. Aanwervingskanalen van de nieuwe overheidsmanagers ...........................................................71 II.2.3. Selectieprocedure –systemen......................................................................................................72 II.3. Prestatie..............................................................................................................................................80 II.3.1. Definiëring van de prestaties van de nieuwe overheidsmanagers ...............................................80 II.3.2. Meten, opvolgen en evalueren van prestaties .............................................................................81 II.4. Evaluatie.............................................................................................................................................81 II.4.1. Evaluatiesystemen ......................................................................................................................81 II.4.2. Gevolgen van de evaluatie..........................................................................................................81 II.5. Beloning .............................................................................................................................................81 II.5.1. Functiewaarderingssysteem voor het bepalen van de weddeschalen ..........................................81 II.5.2. Verloning van goede prestaties...................................................................................................84 II.5.3. Financiële opwaardering en marktconforme beloning................................................................84 II.6. Ontwikkeling......................................................................................................................................85 II.6.1. Vooropleiding van de nieuwe overheidsmanagers .....................................................................85 II.6.2. Stimulatie van het lerend vermogen ...........................................................................................85 II.6.3. Loopbaanverloop van de nieuwe overheidsmanagers.................................................................87 II.6.4. Maatregelen op het vlak van loopbaanmanagement en –begeleiding .........................................91 II.6.5. Loopbaanmogelijkheden voor ‘falende overheidsmanagers’......................................................93

DEEL 3: EVALUATIE VAN HET CONTRACTMANAGEMENTSYSTEEM VAN NEDERLAND ........................ 95 Inleiding ................................................................................................................................................95

I. Bevindingen uit de literatuur inzake ABD-overheidsmanagers in Nederland ........................... 95 I.1. Algemeen.............................................................................................................................................95 I.2. Verdiensten en verbeterpunten van het ABD-systeem ........................................................................96 1.2.1. Werkafspraken ............................................................................................................................96 1.2.2. Mobiliteit.....................................................................................................................................97 1.2.3. Het politiek-administratief systeem.............................................................................................99 I.3. Lessen uit het MD-beleid van de ABD..............................................................................................100 I.3.1. Randvoorwaarden voor een succesvol MD-beleid.....................................................................100 I.3.2. Succesfactoren en valkuilen.......................................................................................................102

II. Verslag van de interviews met bevoorrechte getuigen over de Nederlandse ABD................. 103 Inleiding ..............................................................................................................................................103 II.1. De Algemene Bestuursdienst en het Nederlands Staatsbestel ..........................................................103 II.2. Verwezenlijkingen van de ABD.......................................................................................................105 II.2.1. Esprit de Corps .........................................................................................................................105 II.2.2. Ontkokering..............................................................................................................................106 II.2.3. Vacaturevervulling ...................................................................................................................106 II.2.4. Mobiliteit..................................................................................................................................108 II.2.5. Loopbaanplanning en MD-beleid .............................................................................................109 II.3. Dysfunctionerende ambtenaren en gouden handdrukken .................................................................110 II.4. Verdere uitbreiding ABD tot managers in schaal 15 ........................................................................111 II.5. De Topmanagementgroep ................................................................................................................111 II.5.1. Werkafspraken..........................................................................................................................111

2

II.5.2. Verplichte Mobiliteit ................................................................................................................112 II.6. Beloning ...........................................................................................................................................112 II.7. Elementen ter verbetering in de werking van het BABD .................................................................113 II.8 Valkuilen volgens de correspondenten..............................................................................................114 II.9. Spanningen in het systeem ...............................................................................................................115 II.10. Adviezen van de respondenten inzake de oprichting van een Vlaamse Algemene Bestuursdienst 116 II.11. Meerwaarde van de ABD ...............................................................................................................118

III. Besluit ................................................................................................................................... 118 B. CONTRACTMANAGEMENT T.A.V. LEIDENDE AMBTENAREN IN NIEUW-ZEELAND ...........121 DEEL 1. NIEUW OVERHEIDSMANAGEMENT IN NIEUW-ZEELAND ...................................................... 121 Inleiding ..............................................................................................................................................121

I. De hervorming van de publieke sector van Nieuw-Zeeland .................................................... 121 I.1. Algemeen...........................................................................................................................................121 I.2. De organisatie van de publieke sector in Nieuw-Zeeland..................................................................125 I.3. De hervorming van het managementsysteem van Nieuw-Zeeland ....................................................126

II. Performance en purchase agreements.................................................................................... 128 II.1. De relatie tussen performance en purchase agreements....................................................................128 II.2. Onderscheid tussen purchaser en owner en tussen vote en responsible minister..............................133

III. Gevolgen van de hervormingen voor de overheidsmanagers in Nieuw-Zeeland ................. 134 III.1. Algemeen........................................................................................................................................134 III.2. Herschikking van de bevoegdheden van de CE’s ...........................................................................136

IV. De rol van de State Services Commission en de State Services Commissioner..................... 137 IV.1. De State Services Commission .......................................................................................................137 IV.1.1. De structuur van de SSC .........................................................................................................138 IV.1.2. Statement of Intent..................................................................................................................140 IV.2. De rol van de State Services Commissioner ...................................................................................141 IV.2.1. Algemeen................................................................................................................................141 IV.2.2. Arbeidsverhoudingen in de openbare sector ...........................................................................142

V. Het Strategisch Management Systeem en de budgettaire cyclus ............................................ 143 V.1. Het strategisch managementsysteem................................................................................................143 V.1.1. Reden tot invoering van het Strategisch Management Systeem ...............................................143 V.1.2. Strategic Result Areas en Key Result Areas.............................................................................144 V.1.3. De evolutie van het Strategisch Management Systeem ............................................................145 V.2. Het budgettair proces .......................................................................................................................145

DEEL 2. CONTRACTEN MET LEIDENDE AMBTENAREN IN NIEUW-ZEELAND ...................................... 148 Inleiding ..............................................................................................................................................148

I. Contractmanagement t.a.v. de Chief Executives in Nieuw-Zeeland ........................................ 148 I.1. Contractualisering van de sturingsrelatie : de performance agreements ............................................148 I.1.1. Kenmerken van de contracten....................................................................................................148 I.1.2. Relatie van de contracten met andere planningsdocumenten en afspraken................................149 I.1.3. De beleidsen beheerscyclus .....................................................................................................150 I.1.4. Verantwoordelijkheid ................................................................................................................161 I.2. Contractualisering van de arbeidsrelatie ............................................................................................162 I.2.1. Arbeidsverhoudingen.................................................................................................................162 I.2.2. Selectie ......................................................................................................................................164 I.2.3. Prestatie .....................................................................................................................................168 I.2.4. Evaluatie ....................................................................................................................................168 I.2.5. Beloning.....................................................................................................................................169 I.2.6. Ontwikkeling .............................................................................................................................174

II. Contractmanagement t.a.v. de Senior Executive Service ....................................................... 180 II.1. Contractualisering van de sturingsrelatie..........................................................................................180 II.2. Contractualisering van de arbeidsrelatie...........................................................................................181 II.2.1. Arbeidsverhoudingen ...............................................................................................................181 II.2.2. Selectie .....................................................................................................................................181 II.2.3. Prestatie en Evaluatie ...............................................................................................................182 II.2.4. Beloning ...................................................................................................................................183 II.2.5. Ontwikkeling ............................................................................................................................183

DEEL 3. EVALUATIE VAN HET CONTRACTMANAGEMENTSYSTEEM VAN NIEUW-ZEELAND ............... 186 Inleiding ..............................................................................................................................................186

I. Algemeen.................................................................................................................................. 186 II. Voordelen van het prestatiemanagementsysteem ................................................................... 187 III. Lessen uit het contractmanagementsysteem van Nieuw-Zeeland.......................................... 188 III.1. Randvoorwaarden voor een goede werking van performance agreements......................................188 III.2. Waargenomen problemen bij het contractmanagementsysteem......................................................189

3

III.2.1. Evaluatie van het systeem .......................................................................................................189 III.2.2. Valkuilen.................................................................................................................................190

C. BESLUIT: VERGELIJKENDE ANALYSE ..............................................................................................196 1. ALGEMEEN ................................................................................................................................... 196 2. OPVALLENDE ELEMENTEN ........................................................................................................... 198 3. LESSEN AFGELEID UIT DE CASES ................................................................................................... 199 I. De opzet van een Topmanagementstructuur.........................................................................................199 II. Contractualisering van de sturingsrelatie ............................................................................................200 III. Contractualisering van de arbeidsrelatie ............................................................................................200

4. ALGEMENE VRAGEN VOOR DE VLAAMSE OVERHEID .................................................................... 202 LIJST VAN FIGUREN .......................................................................................................................... 203 LIJST VAN TABELLEN........................................................................................................................ 203 BIBLIOGRAFIE .................................................................................................................................. 204 Algemeen.................................................................................................................................................204 Nederland.................................................................................................................................................204 Nieuw–Zeeland........................................................................................................................................207

BIJLAGEN ......................................................................................................................................... 211 Bijlage 1. Salarisschalen van ambtenaren in de Nederlandse Rijksdienst ...........................................211 Bijlage 2. Ontwikkelings- en professionaliseringsafspraken & ABD-competenties ...........................211 Bijlage 3. Belangstellingenregistratie en loopbaanindicaties in de ABD ............................................211 Bijlage 4. Basislonen van de CE in Nieuw-Zeeland............................................................................211 Bijlage 5. Het Chief Executive competentieraamwerk van Nieuw-Zeeland .......................................211

4

Lijst van afkortingen Nederland ABD

Algemene Bestuursdienst

BABD

Bureau Algemene Bestuursdienst

BT

Bestuurlijke Trajecten

BZK

Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

CW19

Coördinatie Werkgeverschap schaal 19

DG

Directeur-Generaal

DGABD

Directeur-Generaal Algemene Bestuursdienst

DGMP

Directoraat Generaal Management & Personeelsbeleid

FUWASYS

Functiewaarderingssysteem

ICB

Informatie, Communicatie en Bedrijfsvoering

IKAP

Individualisering Keuzemogelijkheden Arbeidsvoorwaardenpakket

MPR

Management- en Personeelsontwikkeling Rijksdienst

MD

Management Development

MDC

Management-Development Consultancy

MT

Managementteam

PDG

plaatsvervangende Directeur-Generaal

SG

Secretaris-Generaal

SBO

Strategie, Beleid en Ontwikkeling

S19

Salarisschaal 19

5

Nieuw-Zeeland CE

Chief Executive

CEN

Crown Entities

DPMC

Department of the Prime Minister and Cabinet

EMF

Employment Management Framework

EEO

Equal Employment Opportunities

HSC

Higher Salaries Commission

NZ

Nieuw-Zeeland

KGG

Key Government Goals

KP

Key Priorities

KRA

Key Result Areas

MDC

Management Development Centre

PFA

Public Finance Act

PSA

Public Service Association

SES

Senior Executive Service

SMS

Strategisch Management Systeem

SMD

Senior Management Development

SOE

State Owned Enterprises

SRA

Strategic Result Areas

SSA

State Sector Act

SSC

State Services Commission

6

Contractmanagement: naar een contractualiseirng van de sturings- en arbeidsrelatie t.a.v. leidende ambtenaren

Voorwoord Deze tussentijdse publikatie is een onderzoeksverslag van het beleidsgericht onderzoek “(Inter)nationaal vergelijkend onderzoek naar contractmanagement: naar een contractualisering van de sturingsrelatie en de arbeidsrelatie t.a.v. leidende ambtenaren”, en werd gefinancierd door het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap. De tussentijdse publikatie vindt plaats in het licht van de reorganisatie van de Vlaamse overheid en de voortgang van het project “Beter Bestuurlijk Beleid” . De verwachting bestaat immers om uit dit beleidsgericht onderzoek maximale leerpunten voor de Vlaamse overheid te halen. De voornaamste reden van het naar buiten treden met de tussentijdse onderzoeksresultaten is dan ook het op gang brengen van een brede, open discussie in de Vlaamse overheid aangaande dit onderwerp. We willen de leden van de stuurgroep (onder leiding van dhr. Roger van den Troost) bedanken voor hun meewerking aan en ondersteuning van dit onderzoek. Enkele personen willen we speciaal bedanken voor hun bereidwillige hulp en informatieverstrekking, namelijk drs. B.A.A. van den Berg, van de Algemene Bestuursdienst in Nederland en Mevr. Jeannette Schollum, van de State Services Commission in Nieuw-Zeeland.

7


Inleiding 1. Algemeen

Het onderzoeksproject “(Inter)nationaal vergelijkend onderzoek naar contractmanagement: naar een contractualisering van de sturingsrelatie en de arbeidsrelatie t.a.v. leidende ambtenaren” sluit rechtstreeks aan bij twee recente onderzoeken van het Instituut voor de Overheid, nl.: •

•

De nieuwe overheidsmanager: dit onderzoek werd uitgevoerd in het kader van de Study Group Personnel Policies van de European Group of Public Administration; het betrof een explorerend onderzoek naar het fenomeen van de nieuwe overheidsmanagers in 9 Europese landen (België, Groot-Brittannië, Finland, Frankrijk, Duitsland, Ierland, Italië, Nederland, Spanje). Meer bepaald werd onderzocht waar de nieuwe overheidsmanagers zich situeren, wat hun profiel is, welk HRM-beleid t.a.v. hen gevoerd wordt, welke de veranderingen zijn inzake verantwoordelijkheid en verantwoording, en hoe de relatie is met de politiek. Dit onderzoek is geresulteerd in een publicatie bij Macmillan1. Contractmanagement en management van contracten: dit onderzoek werd uitgevoerd in het kader van het Impulsprogramma Humane Wetenschappen van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap; het betrof een internationaal vergelijkend onderzoek naar contracten tussen ministeries en intern of extern verzelfstandigde diensten. Naast een analyse van de contracten zelf werd het contractmanagement gesitueerd binnen het geheel van planningsrelaties, de beleidsen beheerscyclus en de financiële cyclus. In het onderzoek werden vier landen onderzocht (Nederland, UK, Finland en Nieuw-Zeeland) en er werd van hieruit een reflectie gemaakt op de Vlaamse situatie. Dit onderzoek is geresulteerd in een publicatie bij die Keure2.

2. Probleemstelling Dit beleidsgericht onderzoeksproject heeft tot doel het in kaart brengen van de veranderingen die zich nationaal en internationaal voordoen in de sturings- en in de arbeidsrelatie van “de nieuwe overheidsmanager”. De verandering in de sturingsrelatie enerzijds heeft betrekking op een evolutie van de traditionele hiërarchische sturing van de topambtenaar naar een contractuele sturing met afspraken omtrent opdrachten en middelen d.m.v. een prestatie-akkoord. De verandering in de arbeidsrelatie anderzijds wijst op de vervanging van de traditionele statutaire rechtspositie van de topambtenaar door een arbeidscontract. Dit fenomeen van een toenemende contractualisering van arbeids- en sturingsrelatie van de topambtenaar past in een algemene evolutie van de rechtsstaat naar de 1

Farnham, D., Horton, S., Barlow, J., Hondeghem, A. (eds.), New public managers in Europe, Public servants in transition, Macmillan Business, London, 1996, 308 pp. 2 Bouckaert, G., De Corte, J., Contractmanagement en management van contracten, die Keure, Brugge, 1999, 211 pp.

8


marktsstaat, waarin economische en markttype waarden en mechanismen juridische en bureaucratische waarden en mechanismen verdringen3. De assumptie is dat wanneer de interne en externe druk op organisaties en individuen stijgt, dit ook de efficiëntie, effectiviteit en kwaliteit ten goede zal komen. Deze evolutie past tevens in een fundamentele herziening van de relaties tussen politici-ambtenaren-burgers. De idee is dat politici moeten sturen op hoofdlijnen en controleren op resultaten en ambtenaren verantwoordelijk worden voor het operationele management. Het fenomeen van de nieuwe overheidsmanager verspreidt zich aan een verschillend tempo doorheen heel Europa en de OESO-landen. In België kan de constructie van het mandaatsysteem als een eerste stap gezien worden in de richting van deze contractualisering. Zowel nationaal en internationaal kunnen er evenwel verschillen vastgesteld worden in de mate waarin de contractualisering van de sturings- en arbeidsrelatie plaatsvindt en de mate waarin beide fenomenen samengaan. 3. Onderwerp van de tussentijdse publicatie In deze publicatie wordt ten eerste het contractmanagementsysteem voor leidende ambtenaren in Nieuw-Zeeland, een koploper op dit terrein beschreven. Naast dit meer Angelsaksisch gerichte model wordt de Algemene Bestuursdienst (ABD) in Nederland besproken, een dienst die als hét voorbeeld inzake contractmanagement voor topambtenaren in de Lage landen wordt beschouwd. Zoals de onderstaande figuur toont, nemen deze twee cases tegenovergestelde posities in de matrix. De definitieve publicatie zal tevens de beschrijving van de cases Denemarken en het Verenigd Koninkrijk inzake contractmanagement voor leidende ambtenaren bevatten.

Contractualisering Sturingsrelatie Laag Contractualisering Laag arbeidsrelatie Hoog

Hoog

Nederland Nieuw-Zeeland

Figuur 1. Contractualisering van sturings- en arbeidsrelatie in Nieuw-Zeeland en Nederland De bespreking van contractmanagement t.a.v. leidende ambtenaren in beide landen gebeurt in drie delen: een algemeen situerend deel, een bespreking van het contractmanagementsysteem t.a.v. leidende ambtenaren zelf, en de evaluatie van dit systeem. In de bespreking van de case Nederland bestaat het algemeen situerend deel uit informatie over het ontstaan van de ABD, de leden ervan, het beleid t.a.v. de ABD3

Bouckaert, G., Nieuwe politieke cultuur en nieuw overheidsmanagement, in: Maes, R. (red.), Democratie, legitimiteit en nieuwe politieke cultuur, ACCO, Leuven, 1997, p 107-120.

9


leden en het Bureau ABD (BABD). In de bespreking van de toepassing van contractmanagement t.a.v. de ABD-leden wordt ten eerste dieper ingegaan op de contractualisering van de sturingsrelatie, en ten tweede op de contractualisering van de arbeidsrelatie van de leden van de ABD, zoals weergegeven in punt 4. (zie infra). In de evaluatie van het contractmanagement in Nederland in het derde deel worden ten eerste de bevindingen uit de literatuur over de werking, de verdiensten én valkuilen bij de oprichting van een Algemene Bestuursdienst beschreven. Vervolgens wordt het verslag van de interviews met bevoorrechte getuigen over de Algemene Bestuursdienst besproken. Dit laatste deel wordt afgesloten met een besluit. Het algemeen situerend deel met meer achtergrondinformatie over de hervormingen in de publieke sector van Nieuw-Zeeland vormt het kader voor een goed begrip van het contractmanagementsysteem voor topambtenaren in dit land. Er wordt dieper ingegaan op de hervormingen van de publieke sector in Nieuw-Zeeland, de invoering van het contractmanagement, de gevolgen ervan voor de topambtenaren, en belangrijke ondersteunende structuren voor het contractmanagement voor topambtenaren. In het tweede deel wordt net zoals in de case Nederland, enerzijds dieper ingegaan op de contractualisering van de sturingsrelatie, en anderzijds op de contractualisering van de arbeidsrelatie van de topambtenaren (zie infra). De evaluatie van het contractmanagementsysteem in Nieuw-Zeeland bestaat uit de beschrijving van de bevindingen in de literatuur over de werking van dit systeem, en van de te vervullen randvoorwaarden ervan. Tot slot geeft het algemeen besluit ten eerste een overzicht van de hoofdelementen van het contractmanagementsysteem t.a.v. de leidende ambtenaren in de vorm van een vergelijkende tabel van beide landen weer. Ten tweede worden aanbevelingen gegeven aan de Vlaamse overheid met betrekking tot de oprichting van een ondersteunende structuur als bv. het BABD, voor de topambtenaren, en met betrekking tot de contractualisering van de sturings- en arbeidsrelatie van de topambtenaren binnen de Vlaamse overheid. 4. Het onderzoeksprogramma In het onderzoek staan, zoals in de probleemstelling vermeld werd, twee fenomenen en hun onderlinge interactie centraal, nl. de contractualisering van de sturingsrelatie en de contractualisering van de arbeidsrelatie. 4.1. Contractualisering van de sturingsrelatie Naar analogie met het onderzoek over contractmanagement van Bouckaert en De Corte zullen de contracten met individuele managers onderzocht worden op een aantal aspecten:

10


1. Kenmerken van de contracten • • • •

periode en redenen van invoering van de contracten? verplicht karakter van de contracten (met welke managers mag/moet een contract afgesloten worden) ? algemeen of ad hoc karakter van de contracten (bijv. is het contract geïndividualiseerd of bestaat er een raamcontract voor alle managers)? wettelijke status van de contracten (bijv. vrijblijvende opdrachtsbrief versus privaatrechtelijk contract) ? 2. Relatie van de contracten met andere planningsdocumenten en afspraken

• • • •

relatie tussen het managementcontract en de lange termijn planning van de organisatie? relatie tussen het managementcontract en het contract met de (verzelfstandigde) dienst? relatie tussen de managmentcontracten onderling (bijv. mechanismen van coördinatie en integratie)? relatie tussen het managementcontract en de afspraken met de burger? 3. De beleidsen beheerscyclus

• •

• • •

planning: hoe gebeuren de onderhandelingen over de doelstellingen? programmering: welke doelstellingen worden gesteld; wie beslist over de doelstellingen; waarop baseert men zich voor het vaststellen van de doelstellingen; zijn de doelstellingen realistisch en gekwantificeerd; zijn genderdoelstellingen opgenomen in het managementcontract? rapportering: hoe frequent wordt gerapporteerd over de doelstellingen in de contractuele afspraken; aan wie wordt gerapporteerd; is de rapportering adequaat; evaluatie: in welke mate wordt de uitvoering van de contracten geëvalueerd; hoe frequent gebeurt de evaluatie en door wie? terugkoppeling: wat gebeurt er met de resultaten van de evaluatie; wordt men beloond bij goede prestaties en gesanctioneerd indien men de objectieven niet behaalt; zo ja, onder welke vorm? 4. Invloed van de contracten verantwoordelijkheid

• •

op

de

ministeriële

en

ambtelijke

in welke mate heeft contractmanagement de rol en positie van de politieke verantwoordelijken veranderd? wat is de impact van contractmanagement op het concept van ‘ministeriële’ verantwoordelijkheid?

11


4.2. Contractualisering van de arbeidsrelatie Voor dit luik van het onderzoek zal uitgegaan worden van een aangepaste versie van de HRM-cyclus. De HRM-cyclus werd aangepast omdat in dit model van Amerikaanse oorsprong te weinig rekening wordt gehouden met de institutionele kontekst en de Europese tradities op het vlak van arbeidsverhoudingen4.

Arbeidsverhoudingen in de publieke sector Beloning Selectie

Prestatie

Beoordeling Ontwikkeling

Figuur 2. De HRM-cyclus In dit luik zullen volgende aspecten onderzocht worden: 1. Arbeidsverhoudingen • •

in welke mate is er een verschuiving van een publiekrechtelijke naar een privaatrechtelijke rechtspositie voor de leidende ambtenaren? in welke mate heeft de evolutie naar contractmanagement geleid tot specifieke vormen van belangenverdediging voor de leidende ambtenaren? 2. Selectie

• • •

in welke mate veronderstelt contractmanagement een wijziging in het competentieprofiel van de leidende ambtenaren? welke kanalen worden gebruikt voor de recrutering van de nieuwe overheidsmanagers? welke selectieprocedure en –systemen worden gebruikt voor de selectie van de nieuwe overheidsmanagers? 3. Prestatie

• hoe worden prestaties van de nieuwe overheidsmanagers gedefinieerd? • hoe worden prestaties gemeten, opgevolgd en geëvalueerd? (dit aspect komt uitgebreid aan bod bij 1. Contractualisering van de sturingsrelatie) 4

Brewster, C., European HRM, Reflection of, or challenge to, the American concept?, in: Kirkbridge, P. (Ed.), HRM in Europe, Routledge, 1994, p 56-89.

12


4. Evaluatie • •

welke systemen worden gebruikt om de nieuwe overheidsmanagers te evalueren ? welke gevolgen zijn verbonden aan de evaluatie (bijv. ontslagmogelijkheden, financiële gevolgen, …)? 5. Beloning

• • • •

welk systeem van functiewaardering wordt gebruikt voor het bepalen van de weddeschalen? wat zijn de componenten van het beloningssysteem (bijv. functiegewicht, prestatie, marktwaarde, persoonlijke criteria, …) en hoe verhouden deze componenten zich? hoe worden goede prestaties verloond? in welke mate heeft de contractualisering van de arbeidsrelaties geleid tot een financiële opwaardering en meer marktconforme beloning? 6. Ontwikkeling

• • • • •

welke vooropleiding hebben de nieuwe overheidsmanagers? hoe wordt het leren(d vermogen) van de nieuwe overheidsmanagers gestimuleerd? wat is het loopbaanverloop van de nieuwe overheidsmanagers (loopbaanhistoriek, leeftijd bij benoeming, functieduurtijd, graad van mobiliteit,…)? welke maatregelen worden genomen op het vlak van loopbaanmanagement en begeleiding (bijv. open versus gesloten loopbaansysteem, rotatiemogelijkheden, terugvalposities, coaching, sabbatical leave, uitwisseling met de privé-sector, …)? welke zijn de loopbaanmogelijkheden voor ‘falende’ overheidsmanagers (bijv. gouden handdruk, outplacement, …)?

Zoals in de HRM-cyclus tot uiting komt, zullen ook de linken tussen deze aspecten onderzocht worden. 5. Onderzoeksmethodologie Bij het internationaal vergelijkend onderzoek van het contractmanagement ten aanzien van leidende ambtenaren was de gebruikte onderzoeksmethodologie voor Nieuw-Zeeland de volgende: • • •

5

een literatuurstudie; de studie van (internet)documenten; het gebruik van informatie voortkomend uit het bezoek van twee federale ambtenaren die voor het Public Management Programme van het Instituut voor de Overheid de HRM praktijken in de publieke sector van Nieuw-Zeeland onderzochten5.

Huysentruyt, V & Van Raemdonck, K, Stagerapport Nieuw-Zeeland, Leuven, 2001 .

13


Voor de case Nederland werd een analoge methodologie gebruikt, nl. : • • •

6

een literatuurstudie; de studie van (internet)documenten; het afnemen van interviews van zowel leden van de Algemene Bestuursdienst als externen 6.

Zie Deel 3. Evaluatie van het contractmanagementsysteem van Nederland.

14

Contractmanagement ten aanzien van leidende ambtenaren in Nederland

A ONTRACTMANAGEMENT T .A.V. L EIDENDE A.. C CONTRACTMANAGEMENT T.A.V. LEIDENDE A MBTENAREN IIN NN EDERLAND AMBTENAREN NEDERLAND

Deel 1. De Algemene Bestuursdienst in Nederland Inleiding In het algemeen situerend deel wordt ten eerste het ontstaan van de Algemene Bestuursdienst en de redenen ter oprichting ervan toegelicht. Vervolgens worden de ABD - leden en de eigenschappen van deze leden, evenals het beleid t.a.v. deze leden uitgebreid besproken. Tot slot wordt het Bureau ABD (BABD), evenals de organisatiestructuur en taken ervan uitgebreid toegelicht. I.

ONTSTAAN VAN DE ALGEMENE BESTUURSDIENST

I.1. Algemeen De discussies over een noodzakelijke vernieuwing van de Rijksdienst in Nederland met als doel de slagvaardigheid van het ambtenarenkorps te vergroten dateren reeds van de jaren zeventig. Aanleidingen waren onder andere de toenemende dynamiek van de omgeving waarin de overheid opereerde en de nood aan een sterk ambtelijk corps om de complexe coördinatievraagstukken aan te pakken. Dit had de oprichting van verschillende commissies, zoals de commissie Hoofdstructuur Rijksdienst (Vonhoff), Tjeenk Willink en de commissie-Wiegel tot gevolg, die o.a. de centrale rekruteringsproblematiek, de promotieplanning voor hogere ambtenaren en de noodzaak van een ‘personeelsdienst voor de Rijksdienst’ behandelden7. Het opzetten van het zogenaamde Intertop-systeem in 1992, een geautomatiseerde databank met de belangrijkste loopbaangegevens van het topmanagement, was de eerste concrete stap in het ontstaan van de ABD. Hierdoor kon systematischer een specifiek Management Development (MD) beleid voor de departementale topambtenaren opgezet en begeleid worden. Het in 1993 gepubliceerde rapport van de Secretarissen-Generaal ‘De organisatie en werkwijze van de Rijksdienst’ adviseerde na de analyse van de bestaande structuren en werkwijzen in de Rijksdienst de ontwikkeling naar kerndepartementen. Hierbij werd de vorming van een dienst als de Britse ‘Civil Service’, met als doel het leveren van een belangrijke bijdrage aan de verbetering van de interdepartementale samenwerking en een verhoogde en systematische investering in de kwaliteit van de 7

Bureau ABD, ABD-competenties (schaal 17 en hoger), Den Haag: ABD, 1998 en Bureau ABD, Plan van Aanpak Algemene Bestuursdienst, Den Haag: ABD, 1996.

15


rijksambtenaren voorgesteld. Een eenduidige probleemdefinitie voor de ABD werd in dit stadium nog niet geformuleerd. Hierin komt verandering toen op 1 januari 1995 de ABD formeel ingesteld werd. Het regeerakkoord van het kabinet sprak over de totstandkoming van een ABD met een verplichtend karakter. Dit houdt in dat alle vacatures binnen de departementen die openstaan voor ABD-leden verplicht dienen gemeld te worden, er een overeenstemming met de Minister van Binnenlandse Zaken, respectievelijk de Minister-President over de uiteindelijke benoeming bereikt dient te worden, en dat alle ABD-leden in het Intertop-systeem worden opgenomen. De ABD bestaat dus uit een groep topambtenaren in dienst van het Rijk die de kwaliteit, de professionaliteit en de integriteit van de publieke dienst moet waarborgen, wat gebeurt door een loopbaanbeleid te ontwikkelen en uit te voeren waarin persoonlijke en professionele ontwikkelingen van die managers voorop staat. Het zwaartepunt van de ABD ligt bij de Minister van Binnenlandse Zaken en de Minister-President. De verdere uitbouw van de ABD werd toevertrouwd aan het Bureau ABD dat in september 1995 met de eigenlijke werkzaamheden begon. I.2. Aanleiding tot de oprichting van de ABD De volgende ontwikkelingen leidden tot de oprichting van de ABD: • De toenemende complexiteit van het overheidsbeleid en de internationalisering van beleidsvraagstukken: de vervlechting van overheidstaken, de externe oriëntatie van de rijksoverheid en de overlapping van de beleidsterreinen zorgen ervoor dat het overheidsbeleid een complexe aangelegenheid vormt. Daarnaast vereist de toenemende internationalisering een eenduidige politieke en ambtelijke presentatie die onder meer gerealiseerd kan worden door de ABD; • De toenemende eisen aan de overheidsmanager: in de zin dat deze naast inhoudelijke expertise, ook over voldoende leidinggevende en bestuurlijke kwaliteiten dient te beschikken. Het te sterk gericht zijn op beleidsaspecten zou op lange termijn negatieve gevolgen kunnen hebben omdat het managementpotentieel onvoldoende herkend wordt, de managementkwaliteit niet altijd behouden blijft en topambtenaren minder geïnspireerd raken ten gevolge van routine en onvoldoende carrièreperspectieven; • De bevordering van de mobiliteit van rijksambtenaren: in een dynamische omgeving heeft het openbaar bestuur behoefte aan permanente beweging. Departementale en interdepartementale mobiliteit is in dit verband het geschikte instrument. Het stimuleren van mobiliteit strookt tevens met het inzicht dat organisaties een ‘levenscyclus’ doorlopen waarin binnen de fasen van deze cyclus telkens een ander type management nodig kan zijn. Een koppeling van kwaliteit van leidinggevenden met de behoefte van een organisatie(onderdeel) moet dan ook systematischer gebeuren. • Het tegengaan van verkokering en de ontwikkeling van een corporate identity: de departementen, met hun eigen cultuur en gebruiken, moeten een gezamenlijke visie ontwikkelen over werkwijze, sturing en organisatie. Een goed ontwikkeld relatienetwerk kan belangenstrijd voorkomen en departementale deelbelangen met elkaar verbinden. 16


II.

DE ABD LEDEN

II.1. Omschrijving Salarisschalen Schaal 19 Schaal 18 Schaal 17 Managementfuncties Schaal 16 Schaal 16 aangemeld Aantal leden eind 20008 Geschat aantal managementfuncties Schaal 159 Geschat totaal aantal leden op 1 januari 2002

Aantal 61 49 221 241 56 628 100 728

Tabel 1. Aantal leden van de ABD De ABD, in tegenstelling tot het BABD een “virtuele organisatie”, is als dusdanig geen organisatie met een organisatiestructuur. De ABD bestaat met andere woorden uit leden10. Vanaf 1 januari 1995 waren dit de leidende ambtenaren van de salarisschalen 17 en hoger. De ABD werd op 1 januari 2000 uitgebreid met managers van schaal 16, en in 2002 is de uitbreiding met managers uit schaal 15 voorzien. Daar niet iedereen in schaal 16 een managementfunctie bekleedde werd een onderscheid gemaakt tussen managers en niet-managers. Het criterium dat hier gold voor het in aanmerking komen van het lidmaatschap van ABD, was de gemandateerde verantwoordelijkheid en bevoegdheden op personeel en financieel gebied11. De departementsleiding kreeg wel de mogelijkheid om potentials zonder managementfunctie voor te dragen voor het ABD-lidmaatschap, dit om te voorkomen dat deze op dit niveau niet zouden meegenomen worden12. Sinds 1 juli 2000 worden de leden van de zogenaamde Topmanagementgroep of salarisschaal 19 (S19) nl. de secretarissen- (SG) en directeuren-generaal (DG) of de 8

Bureau ABD, Jaarverslag BABD 2000 -Tevens een overzicht van de resultaten van vijf jaar ABD, Den Haag: ABD, 2001, p. 12. 9 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Vertrouwen in verantwoordelijkheid: deel 2, Den Haag: Ministerie van Buitenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 1999, p.27. 10 Ambtenaren uit Zelfstandige Bestuursorganen maken geen deel uit van de ABD. Dit geldt formeel ook voor de topambtenaren van het ministerie van Buitenlandse Zaken, voor wie het Reglement Dienst Buitenlandse Zaken geldt aangezien de diplomaten een eigen mobiliteitssysteem hebben. De ‘nietdiplomaten’ van dit ministerie zijn wel steeds als ABD-lid behandeld. Er bestaat wel sinds jaren een samenwerkingsverband met dit ministerie, dat binnenkort in een convenant zou worden vastgelegd. Door het convenant dat is afgesloten met het ministerie van Defensie zijn de betrokken topambtenaren van dit ministerie onderdeel van de arbeidsvoorwaarden sector rijk geworden en als zodanig lid van de ABD. Door het afsluiten van een convenant met de gemeente Den Haag, worden deze topambtenaren ook meegerekend als ABD-lid. De overheidsmanagers van de intern verzelfstandigde agentschappen behoren ook tot de ABD. 11 Bureau ABD, ABD-Almanak, Den Haag: ABD, 1999, p. 12. 12 Deze ambtenaren zijn volwaardig ABD-lid maar bezetten geen ABD-functie en worden daarom niet opgenomen in de ABD benoemingen- en mobiliteitscijfers.

17


Top 60 van de ongeveer 660 leden van de ABD in vaste dienst aangesteld bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties13 (BZK). Dit in tegenstelling tot de overige leden van de ABD die vast zijn aangesteld bij de rijksoverheid. Met de invoering van de zogenaamde Topmanagementgroep wordt dan ook een onderscheid gemaakt tussen de aanstelling van directeur-generaals en secretarissen-generaals uit de S19 enerzijds en de overige leden van de ABD anderzijds. Eind 2000 bestond de ABD uit 628 personen, waarvan er 572 een ABD-functie bekleedden. De overige 56 potentials waren op voordracht van de departementsleiding aangemelde ABD-leden14. Schaal 19 Definitie

Voorbeeld Schaal 18/17 Definitie

Voorbeeld Schaal 16 Definitie Voorbeeld Schaal 15 Definitie

Voorbeeld

Strategische managers Functionarissen die verantwoordelijk zijn voor de vormgeving, aansturing en realisering van omvangrijke strategische doelstellingen welke door politiek bestuur op nationaal of internationaal niveau zijn vastgesteld. Secretarissen-generaal of Directeuren-generaal. Sectorale managers Functionarissen die verantwoordelijk zijn voor de nadere invulling, uitwerking en realisatie van doelstellingen die direct zijn afgeleid van strategische doelstellingen en/of daarvan een belangrijk onderbouwend bestanddeel uitmaken. Hoofden van beleidsdirecties, onderzoeksinstellingen. Operationele managers Functionarissen die verantwoordelijk zijn voor de nadere invulling, uitwerking en realisering van doelstellingen en/of daarvan een belangrijk onderbouwend bestanddeel uitmaken. Hoofden van regionale overheidsinstellingen met uitvoerings/beheerstaken, hoofden van stafdirecties, projectdirecteuren. Specialistische managers Functionarissen die optreden als coördinator/bestuurder van projecten, gremia, bestuurlijke onderwerpen, processen e.d., welke direct zijn afgeleid van strategische doelstellingen, alsmede functionarissen die verantwoordelijk zijn voor realisering van op beheer gerichte taken. Voorzitter van staatscommissies/adviesraden, projectmanagers.

Tabel 2. Salarisschalen binnen de ABD 13

Zie ook: Recente ontwikkelingen binnen de ABD. Als criteria voor de doelgroepbepaling gelden ARAR-ambtenaar en SG of DG zijn. In dit kader worden de volgende functies mede als DG beschouwd: Inspecteur-Generaal van het Onderwijs, Thesaurier-generaal, Directeur Bureau voor de Industriële eigendom, Directeur van het Centraal planbureau, hoofd van de Binnenlandse Veiligheidsdienst. Bij de functionarissen die voldoen aan deze criteria worden geen uitzonderingen gemaakt voor deelname aan het systeem. Mogelijk wordt het lidmaatschap van deze groep in de toekomst nog uitgebreid met de functie van inspecteur-generaal. 14 Bureau ABD, Jaarverslag BABD 2000-Tevens een overzicht van de resultaten van vijf jaar ABD, Den Haag: ABD, 2001.

18


II.2. Eigenschappen Er bestaat geen eenduidig profiel van de ABD-ambtenaar, en vanuit de ABD bestaat er evenmin behoefte aan. Doordat de Rijksdienst immers een grote variëteit aan organisaties kent die soms sterk van elkaar verschillen in termen van bv. omvang en werkprocessen zullen de aan een topambtenaar gestelde eisen in de Rijksdienst niet dezelfde zijn. Zoals reeds gesteld, wordt men als gevolg van de dynamiek van de hedendaagse samenleving en de Rijksdienst zelf steeds veeleisender t.a.v. de kwaliteiten die de topambtenaren dienen te bezitten. Binnen deze dynamiek werden toch algemene kenmerken geformuleerd die van toepassing zijn op ABD-topambtenaren, nl. inzake hun integriteit en deskundigheid, persoonlijke kwaliteiten, managementkwaliteiten, wendbaarheid en betrokkenheid van de leden. Deskundigheid op het vakgebied van de manager en integriteit als ambtenaar, blijven als traditionele waarden het profiel van de ABD-manager bepalen. Doorslaggevend voor het succesvol opereren in de top van de Rijksdienst worden de persoonlijke kwaliteiten van de topambtenaar als externe gerichtheid, respect voor de mening van anderen, integriteit en deskundigheid, het open en effectief communiceren met de politieke opdrachtgevers en de internationale gerichtheid van het sturend vermogen van de topambtenaar geacht. Bovenal dient een inspirerende stijl van leidinggeven, waaronder de creatie van een goede sfeer, een transparante besluitvormingsstijl, het effectief en open opereren en creativiteit in het zoeken naar oplossingen kan verstaan worden, de ABD-leden te kenmerken. In de toekomst zal meer dan tevoren op managementkwaliteiten als outputgerichtheid, efficiëntie en effectiviteit van de ABD-leden een beroep gedaan worden. Hier dient resultaatgericht management, gekoppeld aan een coachende stijl van leidinggeven en het vermogen tot mentorschap uit voort te vloeien. Daarnaast zal, onder invloed van de toenemende dynamiek binnen en buiten de rijksoverheid het vermogen om om te gaan met verandering en wisselende omstandigheden in de toekomst steeds belangrijker worden. Daar wordt zowel het vermogen om onzekerheden te beheersen, als het vermogen om de waarde te herkennen van nieuwe ontwikkelingen en ernaar te handelen onder verstaan. Hierbij zal een prominente rol dienen te worden toebedeeld aan informatie- en kennistechnologie. Tot slot is de medeverantwoordelijkheid en daaruit voortvloeiend de actieve betrokkenheid van de ABD-leden voor het functioneren van de ABD, van toepassing op de ABD-leden.

19


III. HET ABD-BELEID T.A.V. HAAR LEDEN

III.1. Algemeen Het personeelsbeleid dat de ABD voert bestaat uit een ‘tweesporenbeleid’ nl. een bovendepartementaal spoor voor de ABD-doelgroep dat wordt aangevuld met een departementaal spoor voor de overige rijksambtenaren. Het taakgebied van het BABD omvat de activiteiten die zich richten op: • •

Het leggen van dwarsverbanden en relaties tussen de departementen daar waar geen voorzieningen getroffen zijn (interdepartementale activiteiten); Het ontplooien van rijksbrede initiatieven wanneer dat vanuit kwaliteits- of efficiëntieoogpunt wenselijk is (bovendepartementale activiteiten).

De rijksoverheid in Nederland wordt gekenmerkt door een sterk gedecentraliseerd systeem dat bestaat uit 13 departementen, die onafhankelijk van elkaar werken. Elk departement kan dus in het domein van personeelszaken zijn eigen beleid ontwikkelen. Daarom werd bij de creatie van de ABD bepaald dat het ABD-beleid zoveel mogelijk diende aan te sluiten op hetgeen reeds door en voor departementen inzake opleidingsen ontwikkelingsprogramma’s ontwikkeld werd. Daarbij diende de bestaande kennis, expertise en kunde optimaal gebruikt te worden. Het bestaande departementale beleid wordt namelijk gezien als de noodzakelijke onderbouw van alles wat er op ABD-niveau kan gebeuren15. Om een soepele aansluiting tussen het ABD- en het departementale werkgebied te creëren werden organisatorische voorzieningen getroffen inzake de informatieuitwisseling op beleidsmatig en op operationeel niveau. Dit was en is met name noodzakelijk voor het managementpotentieel dat zich bevindt in de schaal net onder deze die behoren tot de ABD, zodat verticale doorstroming vanuit deze groep naar de ABD kan gewaarborgd worden. Daarnaast dienen op termijn gezamenlijke investeringen gemaakt te worden om van de samenstelling van de ABD een betere afspiegeling van de arbeidsmarkt te maken16. De oriëntatie op het departementaal en interdepartementaal vlak beklemtoont het belang dat aan de netwerkfunctie wordt gehecht.

15

Dit vanuit tweevoudig oogpunt nl. ten eerste het belang van de afstemming van de ABDprogramma’s op de departementale projecten en ten tweede het belang vanuit het oogpunt van efficiëntie van de verspreiding van succesvolle departementale programma’s op grotere schaal in de Rijksdienst. 16 Zie IX. Het diversiteitenbeleid binnen de ABD.

20


III.2. Uitgangspunten van het ABD-beleid

III.2.1. Incrementele uitbouw van het ABD-beleid De ABD heeft sinds haar ontstaan steeds een pragmatische visie gehanteerd door concrete activiteiten op te starten en daarnaast fasegewijs andere activiteiten in ontwikkeling te brengen. De werkwijze is dus gekenmerkt door een incrementeel karakter waardoor een kritische visie vereist is om bij te sturen. De uitgangspunten bij de uitbouw van de ABD zijn de volgende: •

De ABD: passend in de Nederlandse bestuurlijke cultuur;

De ABD kwam tot stand vanuit de idee dat een bestuursdienst aangepast aan de Nederlandse bestuurlijke constellatie bepalend is voor de mogelijkheden en onmogelijkheden van het functioneren van een algemene bestuursdienst. Ook in de implementatie van het beleid wordt de overeenkomst met de bestuurlijke structuur en cultuur getoetst. •

Het ABD-beleid: een centrale rol voor het beraad van Secretarissen-generaal;

Het interdepartementaal karakter van de ABD impliceert een centrale rol van de SG in de beleidsvorming. De noodzaak hiervan is ook gebleken uit de evaluatie van de ABD in 1997, waar eveneens uit bleek dat de verantwoordelijkheden hierbij te onduidelijk waren bepaald. Met de opzet van het Beraad van SG begin 1998 werd het ABDsturingsmodel geherdefinieerd, en werden de wederzijdse verantwoordelijkheden en bevoegdheden ervan omschreven17. •

Verantwoordelijkheden blijven daar waar ze horen;

De politieke en ambtelijke top draagt de verantwoordelijkheid voor het mee uitzetten van de koers van de ABD en de implementatie van het ABD-beleid. Wanneer het gaat om het aansturen en beoordelen van de eigen ABD-leden ligt de verantwoordelijkheid bij de departementale lijnmanagers en de bewindslieden. De individuele leden van de ABD staan in voor het opnemen van verantwoordelijkheid voor hun eigen loopbaan (zelfwerkzaamheid) en de zorg voor het managementontwikkelingsbeleid voor de top van de Rijksdienst ligt bij het BABD. •

Ieder zijn eigen taak;

De individuele leden nemen zelf initiatieven in het kader van hun loopbaanontwikkeling, en de departementen creëren de mogelijkheden voor individuen om zich te ontwikkelen18. De BABD dient de persoonlijke ontwikkeling, 17

Bureau ABD, ABD 2000: kwaliteit in context, Den Haag: ABD, 2000. Zie ook III.2.2.a. Evaluatie van de eerste fase. 18 De personeelsdienst en de MD-functie van de departementen spelen hierin een nadrukkelijke rol.

21


de mobiliteit en de departementale vergemakkelijken en te ondersteunen. •

MD-ontwikkeling

op

zijn

beurt

te

De ABD is voor de leden, maar ook van de leden;

Aangezien de leden in belangrijke mate zelf de meerwaarde en effectiviteit van de bestuursdienst bepalen worden ze intensief betrokken bij de totstandkoming van het beleid en de activiteiten die hieruit voortkomen. Het tijdschrift van de ABD, de ABDCourant is een voorbeeld van een platform waarin over de ABD en de ontwikkelingen ervan gesproken wordt19. •

Het ABD-beleid: kans en zorg gaan hand in hand;

Vanuit het klimaat van wederkerigheid dat investeren in de top van de organisatie tot gevolg heeft, geeft het lidmaatschap van de ABD het recht op zorg en aandacht voor het individuele functioneren en de aanwezigheid van kansen om te investeren in de eigen carrière. III.2.2. Opbouw van het ABD-beleid a. Fase 1: oktober 1995- oktober 1997 Het ABD-beleid werd vanaf september 1995 aan de hand van vijf pijlers nl. mobiliteit, kennisintensivering, loopbaaninstrumenten, onderzoek en infrastructuur ontwikkeld. De bevordering van mobiliteit van de doelgroep, met name in de vorm van interdepartementale doorstroom vormt de eerste pijler van het ABD-opbouwproces. Mobiliteit heeft betrekking op de fysieke overplaatsing, het vervullen van een andere functie op tijdelijke of structurele basis binnen of buiten de eigen organisatie. Het doel van de mobiliteitsverhoging is de verbetering van de kwaliteit van mens en organisatie. Interdepartementale mobiliteit in de top zou namelijk samenwerking en ontkokering in de Rijksdienst stimuleren, een bredere ervaring en een meer interdisciplinaire benadering van beleidsdossiers en organisatievraagstukken toelaten en een positieve invloed op de mobiliteit van het middenkader hebben. De idee van mobiliteit is zoals reeds gesteld gebaseerd op het principe van de zelfwerkzaamheid. Deze fysieke mobiliteit wordt aangevuld met een geestelijke mobiliteit zoals het verbreden van de eigen horizon zonder dat van functie wordt verwisseld. Gezien het kennisintensieve karakter van de overheid als organisatie, dienen volgens het BABD kennis en kunde continu geoptimaliseerd te worden vanuit de logische behoefte optimaal geïnformeerd de taak uit te kunnen oefenen.

19

De ABD-Courant is een periodiek nieuwsblad, uitgegeven door BABD voor de leden van de ABD, en de directeuren Personeel en departementale MD-functionarissen. Dit nieuwsblad bevat informatie over o.a. functiewisselingen in de ABD, onderzoeksresultaten, beleidszaken die betrekking hebben op de ABD en exit-interviews met ABD-leden die de overheid verlaten.

22


Een hierop aansluitende derde pijler in de ontwikkeling van het ABD-beleid is het ontwikkelen van loopbaaninstrumenten ter ondersteuning van de mobiliteit van de topambtenaren. Onderzoek inzake bestuurs- en managementontwikkelingen vormt de vierde pijler. De doelstellingen van het onderzoek zijn drievoudig: • • •

Expertise ontwikkelen in het bureau ABD over bestuurlijke, personele en managementontwikkelingen; Inzicht hebben en houden in behoeften en verwachtingen bij alle bij de ABD betrokken actoren; Fungeren als een kennisbank voor de doelgroepleden.

De vijfde en laatste pijler heeft betrekking op de infrastructuur. Het inrichten en bemensen van het BABD voor de vorming van de ABD, het opzetten van een goede logistiek en het ontwikkelen van efficiënte werkwijzen en procedures had uiteraard in deze eerste fase prioriteit. Daarnaast werd gewerkt aan betrouwbare databestanden en het opbouwen van een relatienetwerk van het BABD. b. Evaluatie van de eerste fase De eerste fase in het ontwikkelingsproces van de ABD werd in 1997 geëvalueerd. Het rapport “Evaluatie ABD 1997” geeft inzicht in de resultaten die in die eerste periode werden behaald en in de beleidsonderdelen die nog extra investering behoefden20. Uit de evaluatie kwam ten eerste naar voren dat de ABD als nieuw fenomeen brede steun kreeg van haar leden en dat er waardering was voor de gevolgde ontwikkelingsmethode, maar dat nog niet alle verwachtingen ingevuld waren. Dit laatste had betrekking op het bescheiden tempo en streefniveau van de opbouw en de ontwikkeling van het ABD evenals op de interferentie van de BABD met de departementale belangen en verantwoordelijkheden. De aanbevelingen die hierop volgden bepaalden dat de opgestarte opbouw en ontwikkeling van de ABD zo doorgezet dienden te worden dat successen zichtbaar werden. Tevens diende de nadruk op mobiliteit van de ABD-leden aangevuld te worden met aandacht voor de kennisintensivering en de loopbaanbegeleiding van de doelgroep. Er diende dus meer aandacht te gaan naar het zorgvuldig management van de gewekte verwachtingen qua resultaten en termijnen. Inzake de identificatie met de ABD kwam ten eerste de nood aan verduidelijking van de rol(len) van het BABD en de ABD in het ontwikkelingsproces naar voren. Deze nood kwam enerzijds voort uit een nog onvoldoende uitgekristalliseerd concept van een kwalitatief hoogwaardige Rijksdienst, de daarmee verbonden “virtuele” ABD en mede als een gevolg daarvan-, de moeilijk te bewijzen toegevoegde waarde van het BABD. Anderzijds lag de oorzaak ook bij de weinig bestaande onderlinge banden tussen de ABD-leden, daar hun primaire loyauteit bij “hun” bewindspersoon lag. Ten tweede bleek een explicitering van de gekozen uitgangspunten bij de vormgeving van de ABD noodzakelijk. Het interactief zoekend proces bij de ontwikkeling van de 20

Bureau ABD, Eindrapport ABD-evaluatie 1997, Den Haag: ABD, 1998.

23


ABD leek voor sommige ABD-leden evident en acceptabel, voor andere niet. De hierbij geformuleerde beleidsadviezen waren ten eerste het verhelderen van de rollen van de BABD en het instituut ABD. Daarnaast diende de corporate identity gestimuleerd te worden om de identificatie van de ABD-leden met “hun ABD” te vergroten. De bevordering van de zelfsturing van de ABD-leden werd in dit kader gezien als stimulerend voor de employability van de ABD-leden, en als katalyserend op het gebied van kennisintensivering, onderzoek, mobiliteit en infrastructuur. Tot slot diende het begrip voor de manier van ontwikkeling van de ABD bevorderd te worden door meer ABD-leden bij deze ontwikkeling en de ABD-activiteiten te betrekken. Bij de besturing van de ABD kwamen ten eerste de nood aan de precisering inzake de concrete taakinvulling van de ABD en van het SG-beraad en ten tweede de verduidelijking van het ABD-sturingsconcept aan de orde. Tevens diende het BABD een meer gezaghebbende positie te verwerven om de positie van de ABD in de Rijksdienst te verstevigen. Men raadde ook aan de huidige werkwijze aangaande de ABD te handhaven. Het BABD diende zich bovendien meer te richten op de ontwikkeling van een meer strategische rol van het SG-beraad; het meer en direct betrekken van de DG’s evenals van een voorhoede van MD- en personeelsfunctionarissen bij de beleidsen productontwikkeling door het BABD; het aanbieden van een groter inspraak van de ABD-leden bij de invulling van een aantal activiteiten en tot slot de huidige binding van het BABD met het ministerie van BZK in het kader van de sturing. In verband met de pijlers van de ABD werd aangeraden dat het BABD zich zou richten op: kennisintensivering in allerlei vormen, het transparanter maken van de vacaturebehandeling; de integratie van de competentieprofielen in het bestaande departementale instrumentarium, mobiliteitsactiviteiten (buiten de vacaturevervulling) en de verbetering van de implementatie van de mobiliteitsprocedures, en meer communicatie met de ABD-leden over de vooruitgang inzake alle essentiële activiteiten. Dit gerichter werken diende onderbouwd te worden door een missie over en een visie op de (kwaliteit van de) ABD. Op basis hiervan zouden dan ook successen geregistreerd en bekendgemaakt kunnen worden. I.v.m. de opwaardering van de communicatie werden kanalen als een periodiek videojournaal, of een internetdiscussieplatform voor de leden voorgesteld. Vervolgens maakte de initiële kleine bezetting van het BABD het moeilijk om aan hun taken een goede invulling te geven en deze uit te voeren. De vacaturebehandeling bijvoorbeeld diende transparanter te gebeuren. Het Bureau moest daarenboven zorgvuldig de verschillende rollen kiezen (opdrachtgever, uitvoerder, facilitator, comaker) voor de verschillende stakeholders (departementen, ABD-leden, marktpartijen). Verder werd een versterking en verbreding van het Bureau op alle niveaus aanbevolen om de consolidatie en de verdere uitbouw ervan te bewerkstelligen. Daarnaast werd voorgesteld omwille van de verhoging van de appreciatie van het BABD de activiteiten te accentueren die een unieke toegevoegde waarde vertegenwoordigden. Uit het onderzoek werd geconcludeerd dat de uitgangspunten op ruime steun kunnen rekenen, maar ook dat er op bepaalde onderdelen tegenstrijdige waarderingen

24


bestonden die op korte termijn veel aandacht en nazorg vroegen. Daarnaast was er behoefte aan het aanscherpen en uitleggen van de visie op de ABD, en het van daaruit zich richten op bepaalde activiteiten en het zichtbaar maken van successen. Om dit over te brengen naar de betrokkenen nl. SG’s, DG’s, en MD- functionarissen, het BABD en vooral de ABD-leden dienden deze veel extra aandacht te krijgen. Inzake de uitbreiding van de ABD met schaal 16 werd dan ook geconcludeerd dat de onmiddellijke uitbreiding niet aangewezen was, aangezien nog niet voldaan was aan de verwachtingen van schaal 17 en hoger. Als antwoord op deze aanbevelingen werden zoals reeds gesteld ten eerste de bevoegdheden van het SG-beraad adequater beschreven en werd het ABD sturingsmodel geherdefinieerd. Om de structurele inbreng van de leden in de totstandkoming van het beleid van de ABD te verhogen werd in 1998 de ‘Raad van Advies’ opgericht21. Daarnaast worden de leden betrokken bij allerlei activiteiten, (zoals deelname aan werkgroepen, commissies bv. de redactiecommissie voor de ABD-Courant22), en worden zij uitgenodigd om ook eigen initiatieven op dit vlak de initiëren waarbij BABD (indien gewenst) een faciliterende rol kan vervullen. c. Het Regeerakkoord van 1998: een uitbreiding en verdieping van de ABD Het Nederlandse Regeerakkoord van 1998 schetste met betrekking tot de ABD enkele nieuwe ontwikkelingen. Er was sprake van enerzijds een inmiddels gedeeltelijk van kracht zijnde “verbreding” van de ABD–doelgroep door de uitbreiding ervan met de S16-ambtenaren, en anderzijds van een “verdieping” van het ABD-beleid waardoor nieuwe taken dienen uitgeoefend te worden t.a.v. de ongeveer 60 S19-topambtenaren binnen de ABD. Daarnaast wordt ook meer aandacht gegeven aan het nog meer bevorderen van de mobiliteit van de topambtenaren. Hier wordt dieper op ingegaan bij de bespreking van het BABD. d. Koers van de ABD na 2000 De koers van de ABD richt zich voor de komende periode op de volgende elementen: kwaliteitsontwikkeling, internationalisering, mobiliteit en opleiding, en cultuur en MD. Inzake de versterking van de ABD, wordt gekozen voor de verruiming van de mogelijkheden om door verdergaande managementontwikkeling sturend op te kunnen treden in de wenselijke organisatieontwikkeling, i.p.v. in de verdere uitbreiding ervan. Een voorbeeld hiervan is het in ontwikkeling zijnde ABD-kandidatenprogramma voor toekomstige ABD-functionarissen, dat enerzijds een actie vormt in het kader van de arbeidsmarktproblematiek, en in enkele jaren moet zorgen voor een behoorlijke instroom ‘van onderop’. Anderzijds is het ook een management - kwaliteitsoffensief,

21

Zie: VII. Overlegstructuren in de ABD. De ABD-leden zijn ook in het bezit van een ABD-almanak, waarin alle leden van de ABD, hun functie en telefoonnummer in vermeld staan. De inhoud van deze Almanak wordt regelmatig bijgewerkt.

22

25


aangezien er enkele jaren competentiegericht geïnvesteerd zal worden in een hoge kwaliteit van het toekomstig rijksmanagement. Het BABD concentreert zich in het kader van internationalisering voorlopig op twee elementen. Ten eerste zal het kandidatenprogramma een Europa-component bevatten, waarbij gedacht wordt aan een uit centrale middelen bekostigde detacheringsplaats van een halfjaar tot een jaar bij de Europese Commissie. Dit heeft als doel een kennisvergroting van ‘Brussel’ bij de rijksmanager te bewerkstelligen. De inventarisatie van internationale kennis, ervaring en affiniteit bij het huidige topmanagement ten behoeve van verplaatsingmogelijkheden bij internationale topfuncties vormt het tweede element waarop de BABD zich focust. Mobiliteit blijft in de koers van het BABD voor de komende periode een belangrijk element vormen in de sturing ten behoeve van kwaliteitsverbetering van de ABD. Het aspect van de persoonlijke ontwikkeling zal nadrukkelijker op de voorgrond komen, en de combinatie van ervaring (gerichte mobiliteit) en opleiding (gerichte programma’s) zal het niveau en het profiel van het (top-)management beter moeten afstemmen op de vragen uit de omgeving. De opgebouwde ervaring van het BABD bij het inventariseren, categoriseren en certificeren van opleidingen kan worden ingezet bij de forse opleidingsimpuls die onderdeel zal uitmaken van het programma tot verdere kwaliteitsontwikkeling. Diverse onderzoeken wezen op het belang van het cultuuraspect bij de mogelijkheden van instroom en risico’s van uitstroom op de algemene arbeidsmarkt, maar ook bij specifieke groepen als vrouwen en minderheden23. Er zal daarom meer aandacht besteed worden aan de stijl van leidinggeven en het gebrek aan loopbaanbegeleiding op ABD-niveau voor deze specifieke groepen. Tot slot blijft een betere afstemming tussen de departementale MD-functie met het BABD noodzakelijk en zal dit in de toekomst een punt van aandacht blijven. IV. RESULTAATGEBIEDEN VAN HET ABD-BELEID De tot ontwikkeling gebrachte elementen van het ABD-beleid werden gedefinieerd in een aantal resultaatgebieden nl. mobiliteit, interdepartementale synergie, loopbaanadvisering, individuele ontwikkeling, Research en Development en competentiemanagement. Bij elk van deze resultaatgebieden wordt tevens een kort overzicht gegeven van de belangrijkste doelstellingen zoals die in de beginperiode van de ABD zijn geformuleerd voor elk resultaatgebied, en de behaalde resultaten van de ABD na de eerste vijf jaar van zijn bestaan24.

23

Zoals o.a. het rapport Van Rijn: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, De arbeidsmarkt in de collectieve sector: investeren in mensen en kwaliteit, Den Haag, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2001. 24 Voor een uitgebreide bespreking van de resultaten zie Deel 2. I.1. Contractualisering van de sturingsrelatie.

26


IV.1. Vacaturevervulling Het BABD streeft zoals reeds gesteld naar het bevorderen van de departementale en interdepartementale mobiliteit, zowel horizontaal als verticaal in de top. Vanuit dit uitgangspunt vormt selectie en sturing van de vacaturevervulling één van de kernactiviteiten van het BABD. Bij de vacaturevervulling staat de realisatie van een match tussen menselijke capaciteiten en organisatorische eisen voorop. Doelstellingen in 1995 1. Vacaturevervul- Min. 40 % van interdepartementaal ling karakter Min. 40 % horizontale mobiliteit Min. 20 % instroom in de ABD 8 % vrouwen in de ABD 2. Niveau 19 Managementervaring in min. twee verschillende departementen Internationale ervaring 3. Gemiddeld 5 jaar Functieverblijftijd

Resultaten in 200025 22 % 38 % 26 % 7% 36 % 6,5 % Gemiddeld 3.6 jaar

Tabel 3. Overzicht doelstellingen en resultaten inzake mobiliteit van de ABD IV.2. Interdepartementale synergie Het vergroten van de samenhang en samenwerking in de Rijksdienst is het doel van de bevordering van de interdepartementale synergie in de Rijksdienst. Dit gebeurt vanuit ten eerste de reeds vermelde uitgangspunten ter oprichting van de ABD en ten tweede vanuit het motto “bekend maakt bemind” waarbij persoonlijke contacten tussen topambtenaren belangrijk worden geacht voor de realisatie van interdepartementale samenhang en samenwerking. Het BABD organiseert zoals reeds gesteld tevens verschillende activiteiten om de onderlinge bekendheid van de ABD leden te bevorderen. Deze activiteiten zoals bijeenkomsten georganiseerd door en voor ABD-leden, congressen, opleidingen, studiereizen en projecten geven ABD-leden de kans om elkaar op meer of minder formele wijze te ontmoeten26. Daarnaast betekent actieve participatie in de ABD ook het ondernemen van activiteiten ten behoeve van het realiseren van de doelstelling 25

Gebaseerd op de tabel: “overzicht benoemingen in ABD-functies schaal 17 en hoger” in Bureau ABD, Jaarverslag 2000-Tevens een overzicht van de resultaten van vijf jaar ABD, Den Haag: ABD, 2001, pp. 42-43. 26 Voorbeelden van bijeenkomsten zijn middagbijeenkomsten rond een bepaald thema voor bepaalde, op basis van taakveld uitgenodigde leden van de ABD, die tot doel hebben de topambtenaren te laten kennismaken met ontwikkelingen buiten het eigen departement. Daarnaast worden bijeenkomsten georganiseerd voor de directeuren personeel en de MD-functionarissen van de departementen, en SG/DG dagen, die tot doel hebben de ambtelijke top van de rijksoverheid bijeen te brengen in een ander dan de gebruikelijke setting. Tot slot vindt er jaarlijks een Managementdag Rijksdienst plaats, waarop het managementkader van de Rijksdienst wordt uitgenodigd om nieuwe inzichten en ervaringen op te doen en met elkaar uit te wisselen.

27


van de ABD, zoals zitting nemen in de Raad van Advies, commissies, werkgroepen enz.. Een periodieke netwerkenquête geeft inzicht in de mate waarin de ABD-leden elkaar kennen27. Doelstellingen in 1995 ABD-bijeenkomsten ABD-Courant ABD-Adviesraad commissies Internetsite

Resultaten in 2000 Organisatie van Voldaan miniseminaries & congressen Verspreiding onder de leden Voldaan en Met participatie van ABD- Voldaan leden Ten behoeve van ABD-leden Voldaan

Tabel 4. Overzicht doelstellingen en resultaten inzake interdepartementale synergie van de ABD IV.3. Loopbaanadvisering De leden van de ABD krijgen advies over (het vervolg van) hun loopbaan vanuit een onafhankelijke positie evenals over de mogelijke ontwikkelingsmogelijkheden en knelpunten erin28. De managementprofielen, potentieelinschattingen en assessments zijn de loopbaaninstrumenten bij uitstek voor de vacaturevervulling en het opstellen van mobiliteitsscenario’s. Assessments en potentieelinschattingen voor het hoger kader werden in 1996 en 1997 ontwikkeld29. Managementprofielen in selecties voor topvacatures worden gestimuleerd en werden vanaf 1997 toegepast in de ganse rijksoverheid. Doelstellingen in 1995 Adviesgesprek Min. eens per twee jaar met BABD

Resultaten in 200030 60 % van de ABD-leden

Loopbaaninformatie Van departementen aan BABD

Nog steeds niet van elk lid aanwezig Secretaris-Generaal Bespreking met BABD van de stand Voldaan van zaken rond beleidsuitvoering van de ABD Tabel 5. Overzicht doelstellingen en resultaten inzake loopbaanadvisering van de ABD

27

Bureau ABD, Onderlinge bekendheid topambtenaren in de Rijksdienst. Den Haag: ABD, 1997. Zie: Contracten met leidende ambtenaren in Nederland. 29 Assessments worden niet door het BABD zelf uitgevoerd, maar door daarvoor geselecteerde private bureaus. 30 Gebaseerd op de tabel: “Overzicht benoemingen in ABD-functies schaal 17 en hoger” in BABD, Jaarverslag 2000-Tevens een overzicht van de resultaten van vijf jaar ABD, Den Haag, 2001, pp. 4243. 28

28


IV.4. Individuele ontwikkeling Individuele ontwikkeling van de ABD-leden gebeurt vanuit de redenering dat door tijd en rust te nemen voor reflectie een sterk leereffect gecreëerd wordt. Minder goed ontwikkelde vaardigheden of kennisonderdelen kunnen bijgeschaafd of verder ontwikkeld worden via seminaries of conferenties. Er kan ook werk worden gemaakt van praktische vaardigheden (talen, bureautica). Men biedt de ABD-leden tevens de mogelijkheid tot ‘counseling’ in de vorm van gesprekken met collega-ABD leden en collega’s buiten de Rijksdienst aan. Als uitdaging voor de toekomst wordt het creëren van tijd en ruimte voor bijscholing op terreinen van management en organisatie en het verder ontwikkelen van kwaliteiten en de toenemende eisen op het gebied van beleidsinternationalisering en interactieve beleidsvorming vernoemd. Doelstellingen Opleidingsprogramma

Resultaten in 2000 Op ABD-niveau, toegesneden Voldaan op individuele behoeften Coaches en counselors Voorzien in een bestand Voldaan Opleidingsen Gebruikname van 60 % van Niet voldaan coachingsaanbod de ABD-leden Intervisiestructuur Opzetten van Niet voldaan – wel intervisiestructuur Intercollegiale consultatie Tabel 6. Overzicht doelstellingen en resultaten inzake individuele ontwikkeling van de ABD IV.5. Research en Development Het Bureau onderzoekt de implementatie van loopbaanbeleid en beleid inzake MD van de ABD-leden, evenals de behoeften van deze leden en andere aspecten die de ontwikkeling van de ABD in de breedste zin van het woord kunnen bevorderen. Onder Management Development wordt het stelselmatig investeren in de kwaliteit van managers en andere sleutelfunctionarissen, met het doel een adequate bezetting van huidige en toekomstige sleutelposities te waarborgen, bedoeld. Het zorgvuldig afstemmen van de behoeften en mogelijkheden van deze medewerkers én van de organisatie resulteert in loopbaanbegeleiding en ontwikkelingsactiviteiten, zodanig dat beide partijen daar profijt van hebben31. Een belangrijk deel van het MD-beleid wordt geoperationaliseerd met behulp van competenties, vandaar dan ook de opzet van het ABD-competentiesysteem. Daarnaast volgt het BABD tevens nationale (en internationale) ontwikkelingen op het vlak van de organisatie van de Rijksdienst, managementconcepten en de positie van de publieke sector op. 31

Bureau ABD, Jaarverslag 2000-Tevens een overzicht van de resultaten van vijf jaar ABD, Den Haag: ABD, 2001.

29


Inzake onderzoek fungeert de BABD enkel als initiatiefnemer, opdrachtgever en begeleider32. De daadwerkelijke uitvoering van het onderzoek wordt in het algemeen uitbesteed aan onderzoeksbureaus of aan wetenschappelijke instituten. Leden van de ABD worden wel betrokken bij de begeleiding van de onderzoeken die worden uitgevoerd. Het BABD draagt ook bij tot een goede communicatie van de onderzoeksresultaten, en het verwerken van nieuwe inzichten in het eigen beleid en eventueel op andere terreinen in de Rijksdienst33. Doelstellingen Onderzoeksprogramma

Resultaten in 2000 Betrekken van ABD-leden bij Niet voldaan opstelling programma en bij begeleiding onderzoeken Kennis inzake MD en Aanwezigheid in BABD Voldaan organisatievraagstukken Beleids- en Instrumenten- Initiatie onderzoek hiernaar Voldaan ontwikkeling t.b.v. ABD Tabel 7. Overzicht doelstellingen en resultaten inzake Research en Development van de ABD IV.6. ABD-competentiesysteem De opmaak van een ABD-competentiemanagementkader kan gezien worden als een initiatief om binnen de Rijksdienst een gemeenschappelijk loopbaantaal en systematiek op te zetten zodat overeenkomsten en verschillen in functies en talenten van functionarissen benoemd kunnen worden. Het ABD-compententiesysteem wordt hieronder afzonderlijk behandeld34. V. STURING VAN DE ABD: HET BUREAU ABD

V.1. Het ABD-besturingsmodel De politiek-bestuurlijke verantwoordelijkheid van de minister van BZK als coördinerend bewindspersoon voor ambtenarenzaken was een belangrijke (pragmatische) reden tot plaatsing van BABD bij het ministerie van BZK. Het bureau heeft een zelfstandige positionering binnen Binnenlandse Zaken, en heeft een vrije en onafhankelijke rol in zijn relatie tot de andere departementen. Om de slaagkans van de ABD zo groot mogelijk te maken, werd besloten om als hoofd van het bureau een directeur-generaal aan te stellen die met voldoende gewicht kan opereren binnen het interdepartementale krachtenveld. Voor de taken die niets te maken hebben met bedrijfsvoering valt hij of zij rechtstreeks onder de verantwoordelijkheid van de 32

Onderzoeken die reeds werden geïnitieerd zijn bv. naar de onderlinge bekendheid van topambtenaren, beeldvorming en beoordelingskader van ABD, en een onderzoek rond cognitieve wendbaarheid, en de invoering van de Topmanagementgroep. 33 Bureau ABD, ABD-Almanak, Den Haag:ABD, 1999, p. 29. 34 Zie VIII: ABD-competenties als gemeenschappelijk kader.

30


minister van BZK, zonder tussenkomst van de SG van BZK. Hij/zij wordt in zijn of haar taken bijgestaan door beleidsmedewerkers, loopbaanadviseurs en bureaumedewerkers. Het BABD bestaat vandaag uit 30 medewerkers of 28.5 fte’s, t.o.v. 9fte’s in 199735. De politieke top nl. het kabinet en uiteindelijk de Tweede Kamer stelt de doelstellingen en uitgangspunten van het ABD-beleid vast, waarna de Minister van BZK de hoofdlijnen van dit beleid vastlegt. Hij of zij wordt daarbij geadviseerd door het beraad van Secretarissen-generaal. De beleidsvoornemens en concrete uitvoeringsplannen worden vastgelegd in het ABD-jaarplan, waarvan de voorbereiding en uitvoering door het BABD gebeuren. Het beraad van Secretarissen-generaal evalueert de realisatie van de vooropgestelde resultaten en doelen van dit plan. Hierover brengt het advies uit aan de minister van BZK. Het BABD legt in het jaarlijkse “Verslag van de werkzaamheden” verantwoording af voor het gevoerde beleid. V.2. Dienstverlening en klanten van het BABD Zoals reeds gesteld kan het personeelsbeleid van de ABD wordt beschreven als een ‘tweesporenbeleid’, waarvan het bovendepartementale spoor wordt aangevuld met een departementaal spoor. De BABD kent dus meerdere klanten, zodat de dienstverlening verscheiden is: •

• •

Aan de departementale lijnmanager:, i.c. de SG’s en DG’s geeft het BABD ondersteuning d.m.v. een toegesneden loopbaaninstrumentarium waarmee zij hun verantwoordelijkheid voor het bespreken van het functioneren en de ontwikkeling van hun medewerkers inhoud kunnen geven; Aan de departementen en de bewindslieden geeft het BABD advies over managementontwikkeling en topbenoemingen vanuit organisatorisch en strategisch perspectief. Aan de leden van de ABD biedt het BABD in nauwe aansluiting op het departementale MD, faciliteiten en individuele loopbaanadvisering aan ter ondersteuning en vergemakkelijking van hun persoonlijke en professionele ontwikkeling;

V.3. Recente ontwikkelingen binnen de BABD Sinds de laatste formatievaststelling van het BABD op 1 januari 1997 hebben zich m.b.t. dit Bureau vele ontwikkelingen voorgedaan. De formatie evenals het takenpakket en het aandachtsgebied zijn drastisch uitgebreid, en de omgeving waarin BABD zijn activiteiten verricht heeft een andere dynamiek gekregen. In organisatorische zin is BABD gegroeid van een kleinschalige netwerkorganisatie in ontwikkeling naar een meer gestructureerd professioneel Bureau dat zijn positie binnen de Rijksdienst heeft verworven. 35

Hiervan zijn 15 vrouw, en 8 personen behoren tot een etnische minderheidsgroep.

31


Van grote invloed voor het BABD is de impuls die aan de ABD werd gegeven door het regeerakkoord van 1998, waar de paragraaf ‘Kwaliteit Rijksdienst’ met betrekking tot de ABD enkele nieuwe ontwikkelingen schetst36. De uitwerking van het regeerakkoord in de Nota Management- en Personeelsontwikkeling Rijksdienst (MPR) leidde tot indringende gevolgen voor de taken van het BABD op een drietal terreinen nl.: het werkgeverschap van de (S19) topambtenaren of Topmanagementgroep; de uitbreiding van de doelgroep met S16 managers en later met S15 managers; en de intensivering van samenwerking met andere overheden. V.3.1. Het werkgeverschap van de (S19) topambtenaren; Zoals reeds gesteld zijn vanaf 1 juli 2000 de leden van de zogenaamde Topmanagementgroep in vaste dienst aangesteld bij het ministerie van BZK. Inzake de S19 draagt de minister van BZK dan ook de werkgeversverantwoordelijkheid voor aspecten als aanstelling, (voordracht tot) benoeming en (voordracht tot) ontslag van deze ambtenaren. De directeur-generaal ABD (DGABD) fungeert hier als eerste verantwoordelijke en adviserende ambtenaar. Voor de overige personele beslissingen is de vakminister bevoegd37. De aanstelling van de S19 topambtenaren in een bepaalde functie bij een ministerie gebeurt in principe in tijdelijke dienst, in overeenstemming met de betreffende minister. De leden van de Topmanagementgroep worden door de minister van BZK in overeenstemming met de betrokken vakminister benoemd voor een bepaalde periode nl. maximum 7 jaar in één van de topfuncties bij een ministerie. Het uitgangspunt is echter een functiewisseling van de topambtenaren rond het vijfde jaar. Vanuit het perspectief van de top van de ministeries betekent deze verplichte mobiliteit per definitie een wijziging van het bevoegde gezag. Door het feit dat de minister van BZK als werkgever fungeert, wordt de controle hierop goed mogelijk. De achterliggende reden van deze door het verplichte mobiliteitssysteem ingevoerde impuls aan de mobiliteit van de topambtenaren is het versterken van de betrokkenheid van de topambtenaren bij de rijksdienst als geheel, en de vermindering van de verkokering. Tevens zou hierdoor de wisseling van functie vergemakkelijkt worden, evenals het structureren van de werkafspraken als de beloning van prestaties. Het feit dat een groot deel van de doelgroep wel tijdig zijn aandacht richtte op andere topposities binnen de overheid, maar dat de mate van vrijblijvendheid volgens het BABD hierin toch te groot bleef, vormde een bijkomende reden tot invoering van verplichte mobiliteit. De kern van de beleidswijziging voor de Topmanagementgroep ligt in het feit dat wanneer er geen aansluitende vervolgbenoeming in een andere functie mogelijk is van de topambtenaar, de benoeming van rechtswege eindigt aan het einde van de benoemingsperiode. Slechts in bijzondere gevallen kan de termijn worden verlengd. Voor andere ABD-leden geldt weliswaar ook dat zij in beginsel voor vijf jaar worden 36

Zie Deel 2. Contracten met leidende ambtenaren in Nederland. Dit is alleen anders wanneer er geen sprake is van een vervolgbenoeming van de topambtenaar in een andere functie, waardoor de DGABD bevoegd wordt. Zie Deel 2. I.2. Contractualisering van de arbeidsrelatie.

37

32


benoemd, maar deze benoemingen duren voort zolang er geen nieuwe functie wordt opgedragen. Tevens werd de mogelijkheid gecreëerd om op een snelle en flexibele manier DG’s op S19 niveau in te zetten op projecten. Deze project-DG’s vormen eveneens een volwaardig en goedkoper initiatief als het inschakelen van interim-managers via particuliere ondernemingen, en laten eveneens toe nuttig gebruikt te maken van de in de Rijksoverheid reeds aanwezige kwaliteit. Het zal gaan om departementsoverschrijdende projecten of projecten die volledig aan een ministerie toegewezen kunnen worden, en die zullen bestaan uit zware en politiek gevoelige (tijdelijke) portefeuilles. De vervulling van deze taken zal gebeuren door hiervoor geselecteerde DG’s, of door leden van de Topmanagementgroep die zich tussen perioden van benoeming bevinden. Sinds 1 januari 2001 wordt aan het mandaat van de S19 leden van de ABD ‘een werkafspraak’ gekoppeld. Het is de bedoeling om dit later ook voor de lagere salarisniveaus in te voeren. Het primaire doel van het maken van werkafspraken is het op gang brengen en houden van een vooraf gestructureerde dialoog tussen bewindspersonen en topambtenaren over wat men van elkaar mag verwachten38. Het BABD evalueert en coördineert alle daarmee verbonden werkzaamheden. V.3.2. De uitbreiding van de doelgroep De ABD bestaat sinds 1 januari 2000, zoals reeds gesteld uit topambtenaren van de Rijksdienst van S16 en hoger, en zal in 2002 vermoedelijk worden uitgebreid met S15. Zoals ook blijkt uit de beschrijvingen van de functies, maken enkel managers deel uit van de ABD, geen specialisten. Naar aanleiding van deze uitbreiding werd het bestaande competentiesysteem van de ABD uitgebreid voor functies op schaal 16 en 15, werden competentieprofielen vastgelegd voor S16 en werd de ABD-procedure vacaturevervulling van toepassing verklaard voor ABD functies op S16-niveau. Bij de uitbreiding van de ABD met de leden van de S16 lag een zwaar accent op de samenwerking met de departementen, wat tot uiting kwam bij het zoeken van aansluiting van het bestaande en het verder te ontwikkelen MD-beleid van de departementen. Hierdoor kunnen kwaliteitseisen t.a.v. het MD-beleid onderling vastgesteld en afgestemd worden. V.3.3. De intensivering van samenwerking met andere overheden. Inzake mobiliteit heeft men er steeds naar gestreefd om de mobiliteit tussen de Rijksdienst en andere bestuursniveaus als grote gemeenten, de EU en andere (internationale) organisaties te bevorderen39. Ook contacten tussen ABD-leden en het bedrijfsleven kunnen in dit verband worden vermeld. Op deze manier krijgen topambtenaren in de betrokken organisaties de gelegenheid in aanmerking te komen 38 39

Bureau ABD, Werkafspraken Ministers-Topmanagementgroep, Den Haag: ABD, 2000. Reeds in 1997 sloot de ABD een samenwerkingsovereenkomst af met de gemeente Den Haag.

33


voor vacatures van beide zijden en worden ze in de gelegenheid gesteld te participeren in elkaars mobiliteits- en ontwikkelingstrajecten. Het BABD zal, om deze internationale en intergouvernementele mobiliteit en samenwerking een impuls te geven, hier specifiek aandacht aan schenken. Hieruit blijkt dat de ABD dus niet kan beschouwd worden als een aparte ambtelijke elite zoals de Franse ENA-netwerken40 of de Britse Oxbridgenetwerken. V.4. De structuur van het BABD41 Directeurgeneraal ABD

MDconsultancy

Strategie, Beleid en Ontwikkeling

Informatie, Communicatie & Bedrijfsvoering

Bestuurlijke Trajecten

Coördinatie Werkgeverschap schaal 19

Figuur 3. Organisatiestructuur van het Bureau Algemene Bestuursdienst V.4.1. De centrale leiding en het managementteam De centrale leiding en het bepalen van het strategisch beleid van de ABD gebeurt door de DGABD, een integraal manager en daardoor eindverantwoordelijk voor de leiding aan het BABD. Tevens vertegenwoordigt de DGABD deze organisatie op politiekbestuurlijk en topambtelijk niveau in nationale en internationale gremia en relatienetwerken. Daarnaast is hij of zij lid van de Bestuursraad van het ministerie van BZK en geeft hij of zij namens de minister van BZK invulling aan de werkgeversrol voor functionarissen op SG of DG-niveau42. Door zijn bijzondere verantwoordelijkheden heeft de DGABD een in een KB vastgelegde onafhankelijke positie t.o.v. de SG van het ministerie van BZK voor wat betreft dat gedeelte van de functie dat raakt aan benoemingen en loopbaanbeleid. De benoeming van de DGABD van het BABD zelf gebeurt niet volgens de procedure van het Topmanagementgroep. De DGABD wordt namelijk, gezien zijn of haar uitzonderlijke rechtspositie, benoemd door de minister-president en minister van BZK, voor een beperkte periode van 6 jaar. Het BABD brengt in deze procedure enkel advies over de kandidaten uit. De keuze van de minister-president en de minister van BZK, wordt tevens met alle SG’s besproken43. 40

Ecole Nationale d’Administration. Van Dam Partners, BABD: Formatie- en organisatierapport, 2000. 42 De Bestuursraad bestaat uit de SG en de DG’s van een ministerie. 43 De gebruikte criteria bij de selectie van de nieuwe DGABD, Dhr. Weck, waren de kennis van het overheidscircuit en van het MD-beleid t.a.v. de kandidaten. 41

34


Het Managementteam van het bureau ondersteunt de DGABD in diens managementtaak. In dit MT hebben, naast de DGABD als voorzitter, de plaatsvervangende DG (PDG) / MD-consultant, het hoofd van de afdeling SBO, het hoofd van de afdeling ICB en de directeur BT zitting44. Dit team kent een gezamenlijke verantwoordelijkheid voor het jaarplan in zijn geheel, waarbij elk lid verantwoordelijk is voor (een deel van) de uitvoering van het jaarplan, aangezien binnen het MT sprake is van een portefeuilleverdeling. Het portefeuillehoudende MTlid is verantwoordelijk voor de aansturing van ABD-brede projecten die aan het MTlid zijn toegewezen45. V.4.2. De eenheid MD-consultancy Deze eenheid vormt de kern van de activiteiten van het ABD. Vanuit de visie dat de kwaliteit en de ontwikkeling van managers leidend is voor de kwaliteit en ontwikkeling van de gehele Rijksdienst, staan beide elementen, evenals zorgvuldigheid centraal bij de taakvervulling van de MD-consultant. Deze kern van activiteiten heeft betrekking op vacaturevervulling, individuele loopbaanadvisering en MD-advisering. Naar aanleiding van de intensivering van de aandacht voor de klantomgeving van het BABD koos men voor accountmanagement om de organisatie en coördinatie van de MD-consultants in goede banen te leiden. Ook de uitbreiding van de ABD naar lagere managementfuncties noopte tot een intensievere afstemming en samenwerking met het betrokken ministerie, meer bepaald met de verschillende opdrachtgevers en departementale MD-adviseurs. Accountmanagement houdt in dat de ministeries als accounts verdeeld zijn over de MD-consultants, waardoor deze allen een aantal ministeries tot klant hebben. Binnen de accounts zijn dan de DGABD, de plaatsvervangende DGABD en de coördinator werkgeverschap S19 in het bijzonder belast met de vervulling van SG-, DG-, en plaatsvervangende SG-vacatures. De coördinatie van de inhoudelijke afstemming van het werk van de MD-consultants gebeurt door de plaatsvervangende DGABD. a. Algemeen: de omgeving De omgeving waarin het BABD opereert is als een glazen huis. Dit geldt in het bijzonder bij vacaturevervullingen op topniveau waar persoonlijke belangen van zowel kandidaten als hun omgeving in het geding zijn. Doordat het aan de functie verbonden afbreukrisico erg hoog is zijn zorgvuldigheid en vertrouwelijkheid een conditio sine qua non. Van de medewerkers wordt dan ook gevraagd dat ze, zowel in het omgaan met vertrouwelijke gegevens als in het benaderen van de verschillende klanten deze beide elementen hoog in het vaandel dragen. Dit uit zich o.a. in het bestaan van een aan de procedure van vacaturevervulling verbonden gedragscode. 44 45

De coördinator werkgeverschap heeft “visiting rights” in het MT. Van Dam Partners, BABD: formatie en organisatierapport, Van Dam Partners, 2000.

35


Bij de vervulling van iedere ABD-vacature in de Rijksdienst is de eenheid MDConsultancy de gesprekspartner bij uitstek. Daarnaast onderhoudt de eenheid functionele contacten met SG’s en DG’s, ofwel als opdrachtgevers, ofwel in het kader van hun eigen ontwikkeling. De MD-consultants signaleren vroegtijdig de ontwikkelingen die zich voordoen in de omgeving zoals nieuwe eisen aan managers, ontwikkelingen in de organisatie, nieuwe politieke eisen, en indien nodig vertalen ze deze naar nieuwe beleidsontwikkelingen op wetenschappelijk gebied en dragen ze deze uit. Tevens zijn de consultants op de hoogte van de search-, test- en organisatieontwikkelingen van de externe bureaus en onderhouden ze er zakelijke en voor het Bureau effectieve contacten mee. b. De vacaturevervulling Bij de vacaturevervulling wordt gezocht naar het samengaan van de persoonlijke ontwikkeling van de individuele manager en de gewenste ontwikkeling van de betrokken organisatie, of m.a.w. naar de realisatie van “ de juiste persoon op de juiste plaats”. Het vacatureprofiel en de competenties dienen op elkaar aan te sluiten. In het proces van het op elkaar afstemmen van vraag en aanbod vervult de consultant een actieve rol: hij/zij doet de voorselectie, benadert kandidaten, beargumenteert zijn/haar keuze en zoekt naar de “perfect match”. Voor deze activiteiten is ten eerste de analyse van de volgende elementen belangrijk: wat is juist de vraag, wat zijn de afbreukrisico’s, de succesfactoren, de ontwikkelingsrichting van de organisatie en wat zijn de essentiële situaties in de functie en in teamverband. Ten tweede is een goede kennis van het beschikbare profielpotentieel van belang. Hiervoor doet de MDconsultant beroep op zijn eigen ervaring en op, aan de hand van gevoerde persoonlijke gesprekken en de door de ministeries uitgevoerde potentieelindicaties, de inschatting van de kwaliteiten van de mensen. Zoals reeds gesteld bestaan er omwille van de omgang met vertrouwelijke gegevens eisen i.v.m. vertrouwelijkheid van de medewerkers, wat zich uit in een aan de procedure van vacaturevervulling verbonden gedragscode die bestaat uit de volgende elementen: • •

•

36

Transparantie: omwille van de nood aan betrouwbaarheid en transparantie van de selectieprocedures worden deze altijd en volledig toegepast, met in achtneming van deze gedragscode; Vertrouwelijkheid: het waarborgen van de privacy is hier het uitgangspunt, zowel in de oriënterende fase als tijdens en na de departementale selectie. De kandidaten zijn natuurlijk eveneens verantwoordelijk voor het vertrouwelijk verloop van de procedure; Communicatie: BABD is tot de start van de departementale selectieprocedure verantwoordelijk voor het tijdig, juist en volledig informeren van alle directe betrokkenen, daarna neemt de departementale opdrachtgever deze verantwoordelijkheid over. Speciale aandacht wordt besteed aan het in alle vertrouwelijkheid direct informeren van zowel de kandidaten als het BABD van de definitieve keuze van de opdrachtgever, de voordracht wordt namelijk pas


•

•

openbaar gemaakt na instemming van de minister van BZK en (bij SG- en DG benoemingen) de Ministerraad; Zorgvuldigheid: dit heeft betrekking op het nauwkeurig doorlopen van alle fasen van de selectieprocedure en de communicatie naar de betrokkenen toe over de voor hen relevante aspecten van de vooruitgang, vooral inzake de eisen en randvoorwaarden van de opdrachtgever aan de vacaturevervulling. Zorgvuldigheid wordt tevens gekenmerkt door tijdigheid inzake het opnemen van contact met de betrokkenen; Verantwoordelijkheid: van het BABD enerzijds en de opdrachtgever anderzijds46.

c. Loopbaanadvisering De verantwoordelijkheid voor het beoordelen van het functioneren lig primair bij het lijnmanagement in de departementen. Het BABD staat in voor de vervulling van meer aanvullende taken die gericht zijn op het bij elkaar brengen van gegevens, het objectiveren van materiaal en het geven van advies en begeleiding in een breder perspectief en op langere termijn. Inzake de loopbaanadvisering worden met de manager individuele loopbaangesprekken gehouden, waarbij de MD-consultant inzicht verwerft in de mogelijkheden van een kandidaat. De consultant stuurt en leidt dit proces en zoekt functies of terreinen die passen bij de ontwikkeling van de kandidaat. Regelmatig voeren de MD-consultants gesprekken met de SG’s en DG’s over de carrière van “hun mensen”. De loopbaanadvisering uitgangspunten: •

van

de

ABD-leden

gebeurt

vanuit

de

volgende

Vertrouwen en vertrouwelijkheid zijn kernbegrippen

Vanuit de visie dat de kwaliteit van de loopbaanadvisering recht evenredig is met de mate waarin er vertrouwen heerst tussen de betrokken partijen worden vertrouwen en vertrouwelijkheid bij de ABD hoog in het vaandel gedragen. Dat geldt zowel voor de gesprekken die op de departementen plaatsvinden als voor de gesprekken die bij BABD gevoerd worden. Vertrouwen, maar zeker ook draagvlak en objectiviteit zijn volgens de ABD bij loopbaan- en potentieelinschatting gebaat bij een systeem waarin de lijnmanager niet het laatste woord heeft. Daarom doet men een beroep op het collegiaal toetsen van opvattingen en inzichten in een centraal MD-beraad, met participatie van de directeur Personeel of de centrale MD-adviseur. Bij loopbaangesprekken tussen ABD-loopbaanadviseurs en ABD-leden geldt dat het vertrouwelijk karakter ervan door geen van de deelnemers wordt geschonden. •

Geen beoordeling, maar wel een eerlijk oordeel

Het is niet de bedoeling dat de ABD-loopbaanadviseurs een oordeel vellen over het functioneren van een ABD-lid, aangezien dit de taak is van hun direct leidinggevende. 46

zie Contractualisering van de arbeidsrelatie.

37


Wel dient de ABD-loopbaanadviseur een eerlijke en directe beoordeling en advies te geven over de loopbaansituatie en over mogelijke alternatieven waar het gaat om ontwikkeling binnen de huidige functie of beweging naar een nieuwe functie toe. Deze gesprekken vormen dan een aanvulling op de loopbaangesprekken van de betrokken ABD-leden met de eigen direct leidinggevende. De door de departementen op basis van deze gesprekken opgemaakte loopbaanindicaties worden met de betrokkene besproken en vervolgens aan het BABD beschikbaar gesteld. d. MD-advisering Doordat het BABD fungeert als de expert inzake MD bij de Rijksdienst, formuleert het adviezen bij de verdere ontwikkeling en implementatie van het MD-beleid op de ministeries. Tevens adviseren ze het (top)management over organisatieontwikkelingen en strategieën, en signaleren ze vroegtijdig knelpunten in de organisatie en dragen ze mogelijke oplossingen aan. V.4.3. De afdeling Strategie, Beleid en Ontwikkeling (SBO) Deze afdeling houdt zich bezig met de opmaak van het strategisch beleid voor de verdere ontwikkeling van de ABD en ontwikkelt de concepten voor de uitvoering van het primaire proces van het BABD. Daarnaast vervult deze afdeling een initiërende en begeleidende functie bij (veelal extern uitgevoerde) onderzoeken. Tot slot zijn er activiteiten in het kader van de beleidsmatige aspecten van internationalisering en van de ontwikkeling van management in ondergebracht, alsmede de beleidsmatige rapportages. De aandachtsgebieden van deze afdeling zijn dan ook als volgt in te delen: strategie, MD, internationalisering, werkgeverstaken, specifieke groepen, en opleidingen, coaching en counseling. Hoewel de eerste fase van de ontwikkeling van de ABD voltooid is, kan men niet spreken van een voltooide operatie, daar de ABD nog steeds in ontwikkeling is. Gezien de grote belangstelling voor de verdere ontwikkeling van de ABD vanuit de politiek en de media, zal deze met zorg, in evenwicht en met een extern gerichte oriëntatie geschieden. Tevens wordt de samenwerking met de SG’s, met relevante beleidsonderdelen van het ministerie van BZK (met name het Directoraat Generaal Management & Personeelsbeleid (DGMP) en de vakministeries beoogd. Tevens dient de afdeling SBO concepten te ontwikkelen voor het voorzien in strategische keuzen inzake de kwaliteit van het (top)management, gezien de situatie op de arbeidsmarkt, de vergrijzing en de verhoogde gewenste mobiliteit. De ontwikkeling en vernieuwing van MD, de kernactiviteit van het BABD, heeft een grote invloed op de gehele Rijksdienst. De ontwikkeling van dit beleid is sterk verbonden met de uitvoering ervan. Tevens dienen de ingezette beleidsinstrumenten steeds vernieuwd en aangepast te worden aan de veranderende omstandigheden. Ook voor het MD-beleid wordt samenwerking met de SG’s, de departementale MDfunctionarissen en het DGMP beoogd.

38


Tevens heeft de toenemende “europeanisering” gevolgen voor het topmanagement van de Rijksdienst en het daarmee verbonden MD-beleid, daar de ABD-leden zich in termen van kennis, vaardigheden en attitude moeten internationaliseren en europeaniseren. Een deel van het te ontwikkelen personeelsbeleid voor de nieuwe Topmanagementgroep is sinds 1 juli 2000 bij de afdeling SBO terechtgekomen. Deze afdeling is verantwoordelijk voor de ontwikkeling van het systeem, de monitoring van de uitvoering ervan bij de departementen en voor de juridische kwaliteit ervan. De werkgeverstaken dienen in nauwe samenwerking met de DGABD, de plaatsvervangende DGABD, de MD-consultants, evenals met de coördinator werkgeverschap en de afdeling ICB te gebeuren. Tot slot dient deze afdeling een beleid te ontwikkeling t.a.v. die topambtenaren voor wie de benoemingstermijn afgelopen is zonder nieuwe benoeming. De SBO heeft ook aandacht voor specifieke groepen binnen de ABD, zoals bijvoorbeeld vrouwen en etnische minderheden, waarvoor een specifiek beleid ontwikkeld wordt en doelen vooropgesteld worden. Daarnaast wordt ook aandacht besteed aan specifieke beroepsgroepen binnen het management, zoals juristen en economen, en wordt beleid ontwikkeld om een goede en evenwichtige doorstroom en instroom te bevorderen. De individuele ontwikkeling van het zittend (en toekomstig) management is een vast onderdeel van MD. Er werd ervoor gekozen om binnen het BABD zelf geen opleidingen te voorzien, maar dit aan de private sector over te laten onder publieke regie. Dit heeft tot gevolg dat de afdeling SBO een selectie maakt uit het aanbod van seminaries, cursussen, trainingen enz. voor het topmanagement. Vanuit het BABD wordt dan individueel advies gegeven over deze en andere opleidingen, en daarnaast kan worden gezocht en bemiddeld vanuit de vraagkant. Daarnaast worden vanuit de SBO ook coaching en counseling geïnitieerd. Counseling of “praatgroepen” geven ABD-leden de mogelijkheid om over gemeenschappelijke problemen van gedachten te wisselen. Coaching gebeurt door externe adviseurs en kan aangewezen zijn voor het opvangen van een tekort aan kennis van een ABD-lid in een bepaald vakdomein. De afdeling SBO zorgt voor de voorziening, de kwaliteitsbewaking, en de evaluatie ervan47. Tot slot levert de afdeling ook een bijdrage aan de strategische discussie over de ambtelijke professie en de vraag hoe hieraan in leer- en opleidingstermen inhoud kan worden gegeven. Seminaries worden voor en door ABD-leden georganiseerd in het kader van de interdepartementale synergie, de ontkokering en de bevordering van de bekendheid met elkaar en elkaars werk. De ontwikkeling en de vormgeving van dit beleid en deze activiteiten worden uitgevoerd in samenwerking met de eenheid MDC van het BABD. Daarnaast wordt ook de doelgroep van het beleid, alsook de partners van BZK en andere departementen hierbij betrokken. De prioriteiten van de beleidsonderwerpen worden 47

Zie ook Deel 2. I.2. Contractualisering van de arbeidsrelatie.

39


vastgelegd door het MT van het BABD, die ook zonodig een projectleider benoemt. Binnen het MT is het hoofd SBO eerst aanspreekbaar op dit beleid. V.4.4. De afdeling Informatie, Communicatie en Bedrijfsvoering Deze afdeling vormt een belangrijke factor in de opbouw en positiebepaling van de ABD, daar ze voor het externe informatie- en communicatiebeleid naar de ABD toe instaat, en ze in deze hoedanigheid dan ook het beleid van de ABD uitdraagt. Het informatiebeleid zorgt ten eerste voor het ABD relatienetwerk, ten tweede voor de vormgeving van een belangrijk deel van de uitvoering van het communicatiebeleid (Internet en Intranet), en zorgt tot slot ook voor alle cijfermatige onderbouwing van de trends binnen de ABD-populatie. Het strategisch communicatiebeleid zorgt voor de interactie tussen de ABD leden onderling en tussen het BABD en de ABD leden. Het interne en externe kennismanagement en de kwaliteitsverbetering en –borging van het BABD vormt tevens een aandachtsgebied. Daarnaast behoort het beleidsen beheersmatig adviseren en ondersteunen van de leiding van het BABD tot de taak van deze afdeling. Tot slot staat de afdeling ook in voor het interne beheer van het BABD, voor de administratieve en organisatorische ondersteuning van de werkgeverstaken S19 en de ontwikkeling en implementatie van het accountbeheer ten behoeve van de MD-consultants. In het verlengde van de opdeling van het primaire proces in accounts is de ondersteuning van de MD-consultants ondergebracht bij accountbeheerders. Elke accountbeheerder is functioneel gekoppeld aan één MD-consultant, verantwoordelijk voor sturing, informatie en integriteit van de opgeslagen gegevens. Deze beheerders staan in voor de verzorging van de, uit het werkpakket van de MD-consultant voortvloeiende ondersteunende werkzaamheden op administratief, registratief, secretarieel en logistiek gebied. V.4.5. De eenheid Bestuurlijke Trajecten De uitbreiding van de ABD en de samenwerking met andere bestuurlijke organisaties werd reeds vanaf het ontstaan van de ABD nagestreefd. In het regeerakkoord van 1998 werd dit zelfs als een specifieke doelstelling vooropgesteld. Interactieve samenwerkingsprocessen geven vorm aan de uitbreiding van het dienstenpakket en/of doelgroepen van het BABD. Deze processen vormen echter een complexe en risicovolle aangelegenheid, waarbij visies, meningen en standpunten van de verschillende betrokken partijen zelden parallel lopen. Om in deze interbestuurlijke netwerken te kunnen functioneren zijn specifieke kwaliteiten en condities noodzakelijk en is het van belang om een draagvlak en eenheid te vinden voor de te hanteren aanpak. Er werd gekozen de taken met dominant bestuurlijke aspecten onder te brengen in deze afzonderlijke eenheid. De reden hiervoor is dat voor het realiseren van de ambities van het BABD en de implementatie van de afspraken uit het regeerakkoord, de kwaliteit van de ambassadeursrol bepalend is.

40


De volgende onderwerpen die per definitie uniek, tijdelijk en projectmatig van aard dienen te zijn werden door het MT van het BABD aangeduid als activiteiten die het beste in de vorm van unieke opgaven aangepakt dienen te worden: • De afwerking van de implementatie van de uitbreiding van de ABD met schaal 16; • De verdere uitbreiding van de ABD met managers op schaal 15; • De samenwerking met andere bestuurlijke organisaties binnen en buiten de Rijksdienst; • Instroom van nieuw talent binnen de ABD. Deze projecten hebben hun eigen dimensies, niet alleen in termen van tijdelijkheid en resultaat, maar ook qua investeringsstructuur in geld en benodigde kwaliteit en capaciteit. Tevens wordt per project de nodige middelen bepaald en voor de duur ervan ter beschikking gesteld van de eenheid BT. Een platte, functionele structuur biedt de flexibiliteit om deze opdracht uit te voeren en de mogelijkheid om per opdracht een multidisciplinair team samen te stellen met de voor dat betreffende project specifiek benodigde kennis en kunde. De formatie van de eenheid BT bestaat uit een kleine vaste kern, aangevuld met een aantal (afhankelijk van de projecten) interne of externe medewerkers die op tijdelijke basis binnen de eenheid werkzaam zijn. Indien de kennis en capaciteiten voor een bepaalde opdracht niet aanwezig zijn binnen het BABD, of niet aan het primaire proces kunnen onttrokken worden is het mogelijk dat deze hetzij door tijdelijke aanstellingen hetzij door detachering op maat voor het betreffende project verworven worden. Zodra de resultaten van een project een meer duurzamer bestaansgrond krijgen, worden zij als takenpakket in de lijnorganisatie van het BABD ondergebracht, wat samengaat met de overheveling van de benodigde geldelijke en personele middelen vanuit de eenheid BT. V.4.6. De eenheid Coördinatie Werkgeverschap schaal 19 Zoals reeds gesteld is sinds 1 juli 2000 een systeemwijziging t.a.v. topambtenaren van kracht geworden, waardoor ze op voordracht van de minister van BZK in het ambt “lid van de Topmanagementgroep” aangesteld worden in vaste algemene dienst van het rijk, lid van de ABD. Onderdelen van de systeemwijziging zijn de vernieuwde procedure voor vacaturevervulling van functies op dit niveau, en de institutionalisering van de werkafspraken tussen ministers en topambtenaren, waarvan de coördinatie en administratieve organisatie gebeurt vanuit het BABD48. De taken die moeten gecoördineerd worden inzake het werkgeverschap van S19 zijn de procedures inzake werving, selectie en de benoemingen van de Topmanagementgroep. Het toezicht op de termijnprocedures, op de zorgvuldigheid van de beëindiging van de tewerkstelling en de ontwikkeling van loopbaanplanningen en opvolgingsscenario’s zijn de andere taken van deze eenheid.

48

Zie Contracten met leidende ambtenaren in Nederland.

41


Deze eenheid is ook verantwoordelijk voor de regie en evaluatie van de jaarlijkse werkafspraken. Daarnaast fungeert de eenheid nog als aanspreekpunt voor de leden van de Topmanagementgroep inzake gevoelige informatie betreffend rechtspositie, pensioenproblemen, vertrouwensbreuksituaties e.d. Administratief betekent dit dat de ABD o.a. zorg draagt voor de procedure, van het opstellen van kandidatenlijsten via selectie en onderzoek tot voordracht aan de Ministerraad en het opstellen van (Koninklijke) Besluiten. V.5. De financiën van het BABD De uitgaven van het BABD zijn onder te verdelen in kosten gemaakt ten behoeve van het personeel, de exploitatie van het Bureau en het programma. Exploitatiekosten houden de kosten in die worden gemaakt voor het algemene beheer van het Bureau en opleidingen voor medewerkers van het Bureau. Programmakosten zijn de kosten verbonden aan het beleid, waaronder bv. de ontwikkeling van de competenties, de uitgevoerde onderzoeken en de congressen. Uitgaven BABD Personeel Exploitatie Programma Totaal

1997

1998

1999

2000

1173 444 1031 2648

1540 430 1331 3301

2869 378 1445 4692

3450 625 1944 6019

Tabel 8. Uitgaven BABD in 1997, 1998, 1999 en 2000 (x f 1000)49

VI. PRESTATIE-INDICATOREN VOOR HET BABD In de lijn van de groeiende belangstelling in Nederland voor het verbeteren van de doeltreffendheid van de rijksoverheid, werd gekozen voor een andere opzet van de rijksbegroting met een meer politieke planning- en controlecyclus, inclusief verantwoording achteraf. Een stapsgewijze aanpak moet leiden tot een volledig vernieuwde Nederlandse begroting vanaf 200250. Deze vernieuwing van de rijksbegroting, die zowel de toegankelijkheid, hanteerbaarheid en leesbaarheid van de begrotingen en verantwoordingen, evenals de onderlinge relatie tussen beleid, prestaties en financiële middelen tegoed moet komen, heeft gevolgen voor de structuur, inhoud en presentatie ervan. Als gevolg hiervan dient de ontwerpbegroting van ieder ministerie dan ook een zogenoemde beleidsparagraaf met de beleidsprioriteiten voor het komende jaar te bevatten, evenals

49

Bureau ABD, Jaarverslag 2000-Tevens een overzicht van de resultaten van vijf jaar ABD, Den Haag: ABD, 2000, p. 37. 50 Voor een uitgebreide bespreking van het nieuwe begrotingsbeleid in Nederland, zie de regeringsnota ‘Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording’ van 1999 op http://www.overheid.nl.

42


de operationalisering ervan. Per operationele doelstelling worden tevens prestatieindicatoren, basis- en streefwaarden vastgelegd. De bewindslieden van BZK waaronder het BABD ressorteert, namen in verband met de ABD, onder het beleidsartikel 11 de volgende doelstelling in de begroting op: Algemene beleidsdoelstelling De zorg voor een goede personele en organisatorische kwaliteit van de Rijksdienst.

Operationele doelstellingen Het bevorderen dat de Rijksdienst nu en in de toekomst beschikt over professionele, goed toegeruste topmanagers.

PrestatieBasiswaarde Streefwaarde indicatoren Gemiddelde zittingsduur op 3.6 jaar in 4 jaar in 2002 2000 ABD functie. Percentage interdepartementale 23% in 2000 30 % in 2002 benoemingen ABD Percentage vrouwen in ABD. 9 % in 2000 12 % in 2002 Percentage minderheden in ABD. 0.1 % in 0.6 % in 2002 2000 Percentage instroom in ABD van 12 % in 2000 15 % in 2002 buiten Rijksdienst.

Tabel 9. Beleidsartikel 11, Kwaliteit Rijksdienst van het Ministerie van BZK, 2001 Deze prestatie-indicatoren, basis- en streefwaarden zullen in de begroting van 2002 worden opgenomen en op de derde woensdag in mei 2003 zal over de resultaten verantwoording aan de Staten-Generaal moeten worden afgelegd.

VII. OVERLEGSTRUCTUREN BINNEN DE ABD Bij de totstandkoming en operationalisering van de doelstellingen van de ABD speelt draagvlak een grote rol. Daarom werden overlegpatronen opgezet zodat het BABD in overleg met de partners tot de beoogde resultaten kan komen. Overlegorganen Individuele SG’s Interdepartementaal Overleg

Raad van Advies

Leden SG’s van de Rijksdienst Met departementale MDadviseurs (en de gemeente Den Haag) onder voorzitterschap van de DGABD ABD-leden

Frequentie Minimum 1 keer per jaar 1 keer om de twee maanden

4 keer per jaar

43


DGMP/DGABD overleg SG-beraad

SGMD-commissie

DGMP 1 keer om de 2 à 3 weken SG’s van de Enkele keren per jaar departementen van de Rijksdienst Zitting van de DGABD bij het eerste agendapunt inzake de ABD 5 SG’s uit het SG-Beraad, 1 keer om de 2 weken waar de voorzitter ook als voorzitter van deze commissie fungeert - DGABD als secretaris en een MD-consultant van het BABD als adjunctsecretaris

Tabel 10. Overzichtstabel van de overlegorganen binnen de ABD Met de individuele SG’s voert het BABD structureel overleg over de ABD-leden die onder deze SG’s tewerkgesteld zijn. Dit heeft als doel het bespreken van de stand van zaken over de uitvoering van het ABD-beleid, evenals van de realisatie van departementale loopbaanafspraken met individuele ABD-leden. Het Interdepartementaal Overleg ABD heeft als doel de uitwisseling van informatie te bewerkstelligen en waar mogelijk de departementale MD-functionarissen bij de ABD beleidsvoorbereiding te betrekken51. De Raad van Advies, ingesteld in 1998, heeft als taak als klankbord voor het BABD te dienen rond (beleids)zaken en actuele thema’s zoals communicatie, opleiding en loopbaanontwikkeling. Ze geeft dan ook gevraagd en ongevraagd adviezen, evenwel zonder formeel of bindend karakter. Daarnaast heeft deze raad namens de ABD-leden inbreng inzake communicatievraagstukken. Tevens is het de bedoeling dat deze Raad aan het BABD overbrengt wat er leeft bij de ABD-leden over belangrijke issues, en over de rol die het BABD hierin kan spelen en de geschiktheid hiervoor van het huidige (instrumenten)aanbod. In de Raad van Advies van de ABD zal het onderwerp communicatie een vast agendapunt zijn, waardoor de dialoog met de leden bij de verdere ontwikkeling van de ABD-Courant gegarandeerd wordt. Over de afstemming tussen het ABD-beleid en het door het Directoraat-generaal Management en Personeelsbeleid (DGMP) ontwikkelde management- en personeelsbeleid voor de gehele Rijksdienst vindt ook regelmatig overleg plaats tussen de DGMP en de DGABD. Daarnaast worden op een aantal gebieden tevens samen activiteiten ondernomen52. 51

Ter vergemakkelijking van de kennis- en ervaringsuitwisseling tussen de departementale MDfunctionarissen onderling wordt elke maand een lunch georganiseerd door een gastministerie dat een presentatie verzorgt over een onderwerp dat bij het betreffende departement aan de orde is (geweest). 52 Het DGMP is één van de vier directoraten van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, en richt zich primair op de rijksoverheid als arbeidsorganisatie met de volgende kernthema’s: arbeidsvoorwaarden en rechtspositieregelingen voor het overheidspersoneel, overleg met de centrales van overheidspersoneel en de personeelsvertegenwoordigers, zorgen voor de aanwezigheid

44


Het SG-Beraad heeft als doel de beleidsafstemming en de coördinatie ervan tussen de verschillende departementen van het Rijk te verwezenlijken53. De SGMD-Commissie die in 1999 werd opgesteld door het Beraad van SG fungeert dan ook als een voorportaal van het SG-beraad. Deze Commissie heeft als doel het vergroten van ten eerste het draagvlak voor de ABD, en ten tweede van de kennis en het institutionele geheugen bij de SG’s t.a.v. de benoembare kandidaten in de ABD. Vervolgens staat ze, samen met het BABD, als afvaardiging van het SG-Beraad, in voor het opvolgen van ontwikkelingen m.b.t. de ABD-leden en voor het uitdenken van mogelijke oplossingen voor gesignaleerde vraagstukken. Zo is het SG-beraad tevens ten allen tijde geïnformeerd over de gang van zaken m.b.t. de ABD. De commissie, die geen formele status heeft, kan op verzoek van de DGABD van het Bureau ABD: • • • • • • •

Betrokken worden bij de voorselectie van benoembare kandidaten bij vacatures; Spreken over het procedureverloop en de opvolgingsscenario’s van de topmanagers; Spreken over het ruilen van kandidaten zonder vacatures; Kennismaken met high-potentials; Advies geven over kandidaten waarvoor een specifieke voorziening dient te worden genomen; Ideeën geven over nieuwe opleidingen, trainingen enz. Ontwikkelingen op het gebied van personeel en organisatie, en de arbeidsmarkt signaleren en een gezamenlijke interdepartementale aanpak bevorderen.

Daarnaast wordt bij diverse beleidsontwikkelingen gebruik gemaakt van ad hoc commissies. Een voorbeeld hiervan is de zogenaamde referentengroep die als begeleidingscommissie heeft gefungeerd bij de ontwikkeling van het systeem voor topambtenaren. Het SGMD-Commissie ontwikkelde zich binnen de ABD tot een belangrijk spilpunt. Het doel van de oprichting van deze commissie, hoewel geslaagd, heeft er echter toe geleid dat sinds kort dit beraad haar adviserende stem bij de ABD-vacaturevervulling wil omzetten in een meer besluitvormende. De beslissende bevoegdheid ligt heden bij de DGABD. Het dilemma waar het BABD nu voor staat is enerzijds het behoud van de onafhankelijkheid en neutraliteit van het Bureau, anderzijds is het bestaan van het Bureau sterk afhankelijk van de participatie en gratie van deze SG’s. “Het BABD bestaat door het feit dat alle SG’s willen meewerken met het BABD, want als deze geen vertrouwen meer hebben in het BABD, zijn we weg, kunnen we opdoeken…”54

van voldoende bekwaam personeel met aandacht voor mobiliteit en MD, en het in staat stellen van het management om de organisatie- en personeelsbelangen te integreren. 53 De SG’s die hierin zetelen zijn zowel doelgroepleden, opdrachtgevers (in het proces van vacaturevervulling), als eigenaren van de ABD. 54 Ben van den Berg, BABD, Den Haag, 13 juli 2001.

45


VIII. ABD-COMPETENTIES ALS GEMEENSCHAPPELIJK KADER Omwille van het sterk gedecentraliseerd systeem in Nederland bestaat er geen algemene strategie waar de visie inzake het competentiemanagement in de Rijksdienst uitgetekend is. Binnen de ABD bestaat wel een algemene aanpak voor de hele Rijksdienst inzake competentiemanagement voor topambtenaren55. De ABD heeft competentieprofielen uitgewerkt die de basis vormen van verschillende personele instrumenten. Dit had als doel een gemeenschappelijke taal en systematiek inzake loopbanen te creëren die het mogelijk maken om eenduidig te kijken naar en te communiceren over kwaliteiten van mensen. Door middel van deze competenties kunnen organisatiedoelen en persoonlijke kwaliteiten van de topambtenaren met elkaar verbonden worden. Dit heeft tot gevolg dat de competenties gebruikt kunnen worden ten behoeve van ontwikkeling, loopbaanbegeleiding en opleiding en training waardoor de ABD-leden zeer direct met de competenties in aanraking komen. Het competentieraamwerk werd ontwikkeld aan de hand van een literatuurstudie, een praktijkanalyse in de vorm van interviews, waarbij factoren bepalend voor het goed vervullen van functies werden geïnventariseerd, en een vergelijkende inventarisatie van 21 bestaande competentiesystemen. Deze gemeenschappelijke taal bestond vóór de uitbreiding van de ABD met topambtenaren uit S16 uit 28 competenties, onderverdeeld in zeven clusters nl. coherent besturen, probleemoplossing, interpersoonlijk gedrag, operationele effectiviteit, impact, veerkracht, en bestuursaffiniteit. Deze 28 competenties blijven de norm voor de topambtenaren uit S17 en hoger d.w.z. dat men van een succesvolle topmanager verwacht dat hij of zij tenminste gemiddeld een voldoende scoort in alle 7 clusters. In het kader van de uitbreiding van de ABD-doelgroep met de managers uit S16 werd tevens de set van competenties uitgebreid56. Er bleek namelijk meer behoefte te zijn aan nuances, de functiedifferentiatie werd met het toetreden van deze groep veel groter, en de populatie werd daarmee diffuser. Als gevolg hiervan werd het ABD competentiesysteem aangevuld en bestaat het nu in totaal uit 42 competenties. Uit deze 42 competenties kan dan een norm of meetlat worden samengesteld voor de managers uit schaal 16. Indien noodzakelijk kunnen ze worden aangevuld met vaardigheden die door het desbetreffend departement relevant worden geacht, waardoor maatwerk tot stand kan komen bij het opstellen van functieprofielen57. Het competentieraamwerk kan daardoor eveneens gebruikt worden om departementale competentiesystemen te ontwerpen. Uit deze competenties zal steeds, voor de opmaak van een vacatureprofiel, loopbaanevaluatie of –advies, een selectie worden gemaakt op basis van de desbetreffende functie of verwachte loopbaantrajecten.

55

Bureau ABD, ABD-competenties (schaal 17 en hoger). Den Haag: ABD, 1998, pp. 7-19. Zie: H: Aanvullende competenties in figuur 2. 57 Bureau ABD, Algemene Bestuursdienst 2000: Kwaliteit in context, Den Haag: ABD, 2000. 56

46


A Coherent Besturen

B Probleemoplossing

C Interpersoonlijk gedrag

D Operatione le effectivi teit

E Impact

F Veerkracht

G BestuursSensitivi teit

H Aanvullen de competenties

Toekomstvisie

Informatieanalyse

Luisteren

Beheersing operaties

Mondelinge presentatie

Energie

Bestuursaffiniteit

Aanpas sings Vermogen

NetwerkVaardigheid

OordeelsVorming

Interpersoonlijke Sensitiviteit

Delegeren

Zelfvertrouwen

Stressbestendigheid

Toewijding

Anticiperen

Doelgericht Besturen

Concep tuele Flexibiliteit

Flexibel gedrag

Snel schakelen

Samenbindend leiderschap

Betrokkenheid Vasthou dendheid

Prestatievermogen

Durf Klantgerichtheid

Besluitvaardigheid

Motiveren Organisatiegericht aansturen Organisatie sensitiviteit Plannen & Organise ren Samenwerken Taakgericht Aansturen Voortgangs Controle Zelfontwikkeling Ontwikke Len medewerker

Initiatief

Overtui gings kracht

Leervermo- Integriteit gen Omgevingsbewustzijn

Zelfinzicht

ABD Magnificent 7

Figuur 4. Competenties binnen de ABD58 Ondanks de diversiteit in de managementfuncties dragen deze wel een aantal competenties in zich die de basis vormen voor een managementfunctie in de rijksoverheid. Het gaat om 7 competenties. Deze ‘magnificent seven’ nl. zelfinzicht, leervermogen, omgevingsbewustzijn, ontwikkelen van medewerkers, overtuigingskracht, integriteit en initiatief, vormen als het ware het fundament voor de 58

Bureau ABD, o.c., pp. 7-19. Voor een bijbehorende beschrijving bij de competenties zie bijlage 1.

47


managementfuncties in de rijksoverheid59. Daarom zijn ze ook het uitgangspunt voor de communicatie bij de loopbaanbegeleiding binnen de ABD. In de eerste twee competenties nl. “zelfinzicht” en “leervermogen” komt vooral het ontwikkelingspotentieel tot uiting. Inzicht in het ontwikkelingspotentieel van de ABD-leden met in acht name van de functiedifferentiatie binnen de Rijksdienst is belangrijk in de communicatie met de ABD. Het verband tussen rijksbrede ontwikkeling en individueel functioneren wordt tevens belangrijk geacht. Aan de orde zijn dan ontwikkelingen op het gebied van beleidsvorming, het imago, de Rijksoverheid als werkgever en de geloofwaardigheid en integriteit van het overheidsoptreden, wat zich het best laat vertalen in de competenties: “omgevingsbewustzijn”, “ontwikkelen van medewerkers”, “overtuigingskracht”, en “integriteit en initiatief”. De toepassingen van competentiemanagement zijn het loopbaanformulier, het vacatureprofiel en het ontwikkelingsplan. Op basis van de competenties werden tevens enkele assessmentcenters ontwikkeld, die kunnen gebruikt worden ten behoeve van selectie en/of loopbaanbegeleiding. Het loopbaanformulier dat gebruikt wordt als hulpmiddel bij het vastleggen van het loopbaangesprek was de eerste praktische toepassing van het ABDcompetentieraamwerk. De loopbaangesprekken worden gevoerd tussen de individuele ABD-leden en hun direct leidinggevenden en zijn gericht op de (loopbaan)ontwikkeling van de betrokkene. Met behulp van de ABD-competenties wordt dan het functioneren van de topambtenaar in beeld gebracht. Per competentie en per cluster wordt een waardering gevraagd waardoor de sterke en zwakke punten in kaart worden gebracht. De verworven informatie dient gebruikt te worden voor ontwikkelingsdoeleinden. Het vacatureprofiel is in hoofdlijnen neergelegd in een formulier ten behoeve van de vacaturevervulling, met behulp waarvan een vacature in kaart kan worden gebracht. Er werd voor het opstellen van een vacatureprofiel voor ABD-functies een format opgemaakt, waarin zowel eisen aan kennis en gedrag aan bod komen. De belangrijkste gedragskenmerken noodzakelijk voor het welslagen in de functie worden omschreven in termen van ABD-competenties. Het opgemaakte vacatureprofiel maakt het mogelijk om de gevraagde competenties te toetsen aan de competenties van de kandidaten. Het formulier zet ook aan tot een beschrijving van de belangrijkste elementen van de functie in termen van positie, krachtenveld en opdracht. Het voordeel hiervan is dat de functie geactualiseerd wordt voordat kandidaten onderzocht worden. De vacature bevat 7 competenties gerelateerd aan de essentiële situaties die voor de betreffende functie geïdentificeerd werden. Alle ministeries gebruiken inmiddels het vacatureprofiel voor het maken van de omschrijvingen van de ABD-vacatures. In 2000 werd er voor de ABD ook een competentiespel ontwikkeld vanuit het uitgangspunt “zelfinzicht als basis voor het beter (gaan) functioneren”60. De 59

Zie Figuur 2: The magnificent Seven . Het spel bestaat uit een aantal speelkaarten met daarop (aspecten van) zowel de 42 ABDcompetenties als aanvullende competenties waardoor het ook door niet -ABD-leden gespeeld kan 60

48


achtergrond bij de ontwikkeling van dit spel is tevens “de juiste persoon op de juiste plaats op het juiste moment”. Het spel is gericht op het achterhalen van de mogelijkheden die iemand heeft om een functie zo te vervullen dat hij of zij daarnaast dat werk ook boeiend vindt. Het doel van dit spel is m.a.w. te ontdekken wat de sterke punten zijn van een persoon, of hij/zij wel op basis van deze sterke punten ingezet wordt, welke competenties verder kunnen ontwikkeld worden, en om te kunnen inschatten in hoeverre het zelfbeeld van de persoon klopt met dat van de omgeving. Dit competentiespel fungeert dan ook als een hulpmiddel bij het zelfonderzoek bij de ABD-leden naar kerncompetenties. Door het spelen van het competentiespel wordt het mogelijk de taken te onderscheiden waar men én in uitblinkt én die men boeiend vindt om te doen, waardoor deze dus gemakkelijker en met meer inzet uitgevoerd worden. Op die manier krijgt het ABD-lid de gelegenheid om voor zichzelf vast te stellen of de huidige of toekomstige functie goed aansluit bij zijn of haar competenties, en waar hij of zij én de organisatie het meeste uithalen. Goed in ontwikkelbaar

Gevraagd Niet goed in Leuk Goed in Niet gevraagd

Aan de slag !

Jammer, Niet-ontwikkelbaar andere job Andere job ...

Alleen energie in steken Niet goed in bij tijd over ...

competenties Goed in Gevraagd

Goed betaald?... doen zolang als nodig is ...

Niet goed in Niet willen ontwikkelen Niet leuk Goed in Niet gevraagd

Achter de hand voor slechte tijden

Niet goed in Geen aandacht aan schenken

Figuur 5. Het competentiespel De 42 competenties werden zoals reeds gesteld, uiteengerafeld in gedragsaspecten. Op basis hiervan evenals op basis van andere bekende competentiesystemen zoals bv. dat voor de Senior Civil Service in het Verenigd Koninkrijk, werd een uitgebreide vragenlijst ontwikkeld waarmee getest kan worden of iemand bepaalde competenties heeft. Deze vragenlijsten zijn inmiddels ook gebruikt voor 360°-beoordelingen. Er ontstaat door het invoeren van de scores bij de vragenlijsten uiteindelijk een rangorde van aanwezige competenties. Voor zwak ontwikkelde competenties en voor het ontwikkelen van een bepaalde leiderschapsstijl geeft de database ontwikkeltips. Deze kunnen uiteindelijk leiden tot worden. De competenties kunnen worden ‘gescoord’ in verschillende categorieën. Men dient uiteindelijk te komen tot 10 à 12 persoonlijke kerncompetenties.

49


een persoonlijk ontwikkelingsplan waarin mogelijkheden tot coaching en permanent leren in de praktijk, naast het volgen van een (externe) opleiding, opgenomen kan worden. Daarnaast beschikt de ABD nog over een online opleidingssite. Deze geeft een grondig overzicht van relevante (internationale) managementopleidingen voor topmanagers. Voor deze opleidingssite werd een koppeling gemaakt met de hierboven reeds vermelde zeven kerncompetenties. Beloning is tot nu toe vooral gekoppeld aan de functie op grond van het functiewaarderingssysteem (FUWASYS)61. Het competentiemanagement in Nederland ging m.a.w. tot nu toe nog niet zover dat ook beloning op grond van competenties gebeurt. Er zijn wel plannen om dit in de nabije toekomst in te voeren. Zowel het competentiesysteem als de toepassingen ervan zijn via een incrementeel proces bij de ministeries en de doelgroepleden geïntroduceerd. IX. DIVERSITEITENBELEID BINNEN DE ABD Een uitgangspunt bij de vacaturevervulling binnen de ABD is dat deze een redelijke afspiegeling moet zijn van de maatschappij waarvoor hij werkt. Op dit vlak stelt de ABD echter dat “er nog een wereld te winnen valt, en dat het een illusie is te veronderstellen dat op korte termijn vanuit deze groepen, nl. vrouwen, allochtonen en gehandicapten massaal kan gerekruteerd worden”62. In 1998 werd op aanvraag van de BABD en Directie Personeelsmanagement Rijksdienst van het ministerie van Binnenlandse zaken de studie “Evenredig, nog even niet” over vrouwenparticipatie in hogere functies bij de Rijksdienst uitgevoerd63. Directe aanleiding hiervoor was de constatering dat in de ABD, die toen nog de ambtenaren van het niveau 17 tot 19 bevatte, het percentage vrouwen bijzonder laag was, circa 5%64. De aanbeveling van het onderzoek, die later gevolgd werd door het kabinet, was om via een projectmatige aanpak door de departementen, het aantal vrouwelijke directeuren en het aantal vrouwen binnen schaal 14, 15 en 16 gericht te gaan verhogen. De vormgeving van dergelijke projecten werd aan de departementen overgelaten en kon dus van elkaar verschillen, naargelang het departementale Human Resourcesbeleid. De ministeries dienden te zorgen voor een breed palet aan loopbaanprojecten, die aansloten op beleidsinhoudelijke coördinerende functies. Uit dit onderzoek bleek naast een ondervertegenwoordiging van vrouwen op de hoogste managementfuncties ook dat vrouwen in vergelijking met mannen de 61

Zie: Deel 2. I.2. Contractualisering van de arbeidsrelatie. Bureau ABD, ABD 2000: Kwaliteit in Context, Den Haag: ABD, 2000, p. 7. 63 Het Ministerie van BZK is verantwoordelijk voor de monitoring van het emancipatieproces en voor de rapportering van de resultaten, en heeft geen centrale taak meer m.b.t. het emancipatiebeleid van de Rijksdienst. Vanuit deze verantwoordelijkheid worden knelpunten gesignaleerd en, indien nodig, acties ondernomen, zoals bv. het onderzoek” Evenredig, nog even niet!”. 64 De Jong & Van Doorne-Huiskes en Partners, Evenredig nog even niet! Normering participatie vrouwen in hogere functies bij de Rijksdienst, Utrecht, 1998. 62

50


Rijksdienst eerder en sneller verlieten. De instroom van hoger opgeleide vrouwen was zonder twijfel voldoende, en ook de doorstroom was positief voor vrouwen, die eerder promotie maken en meer wisselen van functie als hun mannelijke collega’s. De hogere uitstroom echter vormde een belangrijke belemmerende factor in de vergroting van het aandeel vrouwen in het hoger managementkader. Om deze reden werd in 2001 een aanvullend onderzoek gevoerd naar de uitstroommotieven van vrouwen (en mannen) in de rijksoverheid. Uit deze studie blijkt dat iets minder dan de helft van de uitgetreden vrouwen werkzaam was in schaal 12, nog eens 40% in de schalen 13 en 14 en de resterende 11% in schaal 15 en 16. Als belangrijkste vertrekredenen uit de Rijksdienst geven vrouwen ‘de behoefte aan iets anders’ (45%), ‘het niet meer verder komen in de carrière’ (31%), ‘het moeite hebben met de stijl van leidinggeven’(31%) en ‘het aanbod van een aantrekkelijke baan‘ (29%) aan. Vrouwen verlaten de Rijksdienst dus omwille van de organisatiecultuur, de manier van (samen)werken en de stijl van leiding geven. Dit wijst volgens het BABD erop dat het aspect cultuur een veel bepalender factor is in het vertrek van ondervraagde vrouwen, dan de in de literatuur zo vaak genoemde moeite met de combinatie van zorg en arbeid65. De suggesties die de ondervraagde vrouwen (en mannen) gaven voor een ‘blijf’beleid voor vrouwen blijken zich te clusteren rond een vijftal thema’s nl. : • •

•

• •

Actievere loopbaanbegeleiding: met name jonge vrouwen stellen dat er meer en actiever aan loopbaanbegeleiding dient te worden gedaan t.a.v. vooral vrouwen omdat ze zelf op dit gebied vaak minder initiatieven ondernemen; Het gedrag van het management: dit heeft betrekking op een oproep van de respondenten tot verandering van de managementstijl nl. minder beheersen en meer luisteren naar de medewerkers, met meer oog voor de mens en niet alleen voor productie, ook i.v.m. de benoemingen van het management wordt opgemerkt dat deze niet zozeer aangenomen worden op kwaliteit maar veelal op basis van anciënniteit doordat de gevestigde orde elkaar de hand boven het hoofd houdt; De huidige organisatiecultuur: een deel van de vrouwen vindt de huidige cultuur ziek, sloom of log, een wat grotere groep beklaagt zich over het bestaan van een ‘mannen’ of ‘bedrijfs’cultuur wat dan slaat op het normaal vinden van lange werkdagen en thuiswerken. Een cultuuromslag waar kwaliteit, respect en integriteit voorop staat en waarbij een einde wordt gemaakt aan deze ‘bedrijfs’cultuur heeft dan ook de voorkeur; Parttime werken in de hogere managementfuncties en andere secundaire arbeidsvoorwaarden: vooral de vrouwen leggen hier de nadruk op, mannen leggen meer de nadruk op de verbetering van de combinatie zorg en arbeid; Gelijke behandeling mannen en vrouwen: dit thema komt vooral naar voren bij jonge vrouwen en oudere mannen (boven 65 jaar) vanaf schaal 13 en hoger, en het heeft betrekking op objectieve beoordelingen, echte gelijke kansen en géén voorkeursbeleid.

65

Bureau ABD, Uitstroommotieven van vrouwen: survey naar redenen van uitstroom van vrouwen uit de Rijksdienst, Den Haag: ABD, 2001, pp. 4-5.

51


De beleidsaanbevelingen hebben dus betrekking op het actiever aanbieden van loopbaanbegeleiding, het instellen van mentorschap voor vrouwen en het oprichten van een klankbordgroep om vrouwen te steunen in het ontwikkelen van hun eigen stijl van leidinggeven. Daarnaast kunnen deeltijdse management- of duobanen ervoor zorgen dat ook in de structuur van de organisatie een andere cultuurontwikkeling zichtbaar wordt. Vanuit deze kennis wordt verwacht dat voor zover mogelijk deze adequate beleidsaanpassingen kunnen gebeuren om vrouwen in hogere functies beter te binden aan de Rijksdienst als werkgever. Zoals reeds gesteld zal in navolging van deze aanbevelingen vanaf 2001 het BABD meer aandacht besteed worden aan de stijl van leidinggeven en aan loopbaanbegeleiding op ABD-niveau voor vrouwen en minderheden66. Voor de groep vrouwen zijn in vergelijking met de andere doelgroepen de condities in de toekomst wel het gunstigst. Er is namelijk sprake van een gestage groei in het aantal vrouwen op hogere functies in de afgelopen 10 jaar, zij het dat deze groei zich in een laag tempo voltrekt. In 1996 lag de breuklijn tot en met wanneer de vrouwenvertegenwoordiging redelijk was op schaal 14. Als deze trend zich zou doorzetten, zou het aantal vrouwelijke topmanagers over ca. 5-7 jaar fors kunnen toenemen67. In 2000 bedraagt het percentage vrouwen in de ABD 9, en het percentage vrouwen dat in 2000 benoemd werd in een ABD-functie bedraagt 18%. Het percentage vrouwen in de ABD in 2001 zou echter teruggevallen zijn tot 5 à 7%68. In de Topmanagementgroep S19 met 60 leden zijn de vrouwen met 5 ook sterk ondervertegenwoordigd69. Het BABD pleegt evenwel toch van een voorzichtig optimisme voor het aantal vrouwelijke ABD-leden in de toekomst, met name omdat uit deze cijfers zou kunnen geconcludeerd worden dat de voorgaande constatering, namelijk een toename van het aandeel vrouwelijke topmanagers, en het verschuiven van de ‘breuklijn’ inzake vrouwenvertegenwoordiging, van de lagere naar hogere salarisniveaus bewaarheid wordt. Vanaf het jaar 2000 lijken dan ook de vrouwen uit schalen 14 zich bij de ABD-doelgroep te gaan aandienen. Schaal In aantallen In %

16 35 12

17 17 8

18 18 2

19 5 8

Totaal 58 9

Tabel 11. Vrouwen in de ABD, op 31-12-200070

66

Andere activiteiten die initieel i.v.m. diversiteitenbeleid t.a.v. vrouwen n.a.v. hun beperkte aanwezigheid binnen de ABD werden georganiseerd zijn ten eerste het aanbieden van bemiddeling indien gewenst door het BABD bij de vervulling van vacatures waar men specifiek een vrouw zocht voor de niveaus onder de ABD, namelijk niveaus 15 en 16, in het jaar 1996. Tevens werd er voor vrouwen uit dezelfde niveaus in 1996 een training zelfijking ontwikkeld en aangeboden, die toeliet de deelneemsters een duidelijk beeld te geven van de eigen persoonlijke kwaliteiten en wensen m.b.t. de huidige en toekomstige loopbaan, evenals van de mogelijke werkomgeving waarin deze kwaliteiten optimaal tot hun recht kunnen komen. 67 Bureau ABD, ABD 2000: Kwaliteit in Context, Den Haag: ABD, 2000. 68 Ben van den Berg, Den Haag, 2001. 69 Bureau ABD, ABD Topmanagementgroep: bijeenkomst gewijzigde regelgeving, Den Haag: ABD, 2001. 70 Bureau ABD, Jaarverslag BABD 2000, Den Haag: ABD, 2000.

52


Voor de beide andere groepen nl. allochtonen en gehandicapten is de situatie minder gunstig en zal de vertegenwoordiging van beide groepen in het middenkader het streefdoel van de komende jaren zijn. Op dit moment wordt er aan een nota gewerkt om het aandeel etnische minderheden binnen de ABD-groep met speciale maatregelen de komende jaren te vergroten71. Op de tendens bij de Nederlandse ministers van het exclusief op zoek zijn naar een vrouwelijke SG, die zelfs zover gaat dat mannelijke kandidaten niet in aanmerking komen, komt de laatste tijd een tegenreactie op gang in Nederland bij de ministeries en vrouwengroepen waarbij men zich gaat afvragen of met deze manier van positieve discriminatie iets mee wordt bereikt. Er bestaat m.a.w. aarzeling op P & O gebied, of er nu specifieke instrumenten moeten ontwikkeld worden om alleen voor vrouwen of allochtonen voorrang te geven, of dat ze gewoon moeten opgenomen worden in het generieke systeem. X. SPECIALE PROGRAMMA’S BINNEN DE RIJKSDIENST

X.1. Het Trainee-project Dit project werd opgezet als opstap naar een permanente actieve aanwezigheid van de sector Rijk als aantrekkelijke partij op de arbeidsmarkt. De reden hiervoor is de grote competitie inzake nieuwe arbeidskrachten in Nederland. Jaarlijks zijn er plaatsen voor 130 nieuwe trainees. Als trainee wordt men aangesteld als rijksambtenaar in tijdelijke dienst. Het project staat open voor net afgestudeerden aan het Hoger Beroepsonderwijs (HBO) en universiteiten. Als trainee doet men gedurende twee jaar ervaring op met beleidsontwikkeling en de uitvoering van (deel)projecten op verschillende plaatsen bij de Rijksoverheid. Men werkt grotendeels in één ministerie, bij twee of soms meer verschillende onderdelen. In het tweede jaar kan men gedurende een periode van 3 tot 6 maanden bij een ander ministerie werken. Tijdens deze periode wordt men begeleid en beoordeeld door de leidinggevende van het dienstonderdeel waar men werkt, en wordt er een mentor aangewezen. Na deze periode kan men in vrijwel alle gevallen aan de slag bij de rijksoverheid. In de eerste fase van de selectieprocedure worden de kandidaten aan de hand van het sollicitatieformulier beoordeeld of men aan de gestelde eisen voldoet72. Daarna volgt een psychologisch onderzoek. Indien men hierop slaagt wordt mede op basis van voorkeur en gevolgde opleiding gekeken bij welk ministerie de kandidatuur het beste 71

Men verwacht de komende jaren evenwel een groeiend aantal afgestudeerde vrouwen van Turkse origine in Bestuurskunde en Politologie. Indien het BABD uit deze groep zou kunnen werven, verwacht men dan ook zowel een stijging van het aantal etnische minderheden als het aantal vrouwen in de ABD te kunnen verwezenlijken. 72 Interesse in maatschappelijke vraagstukken en de aanpak ervan met verschillende organisaties, nieuwsgierig, leergierig, open instelling. Inlevingsvermogen, resultaatgerichtheid, communicatieve vaardigheden, flexibiliteit en creativiteit.

53


aansluit, waarop een selectiegesprek bij dit ministerie volgt. Eénmaal gekozen als trainee, dient men tot slot een assessment te volgen. Bij een positieve beoordeling, na anderhalf jaar door de leidinggevenden van de beide ministeries, kan men als interne sollicitanten reageren op alle vacatures binnen de Rijksoverheid. Het Trainee-project geeft ook de mogelijkheid om high potentials versneld te laten doorstromen naar hogere functies, waardoor het managementpotentieel voor de ABD op peil wordt gehouden. Het probleem evenwel is dat de eerste jaren, door gebrek aan begeleiding van deze trainees door het hogere management, deze veelal toch naar het bedrijfsleven overstappen. Het gebrek aan “inspirerend leiderschap” van de Nederlandse topambtenaren werd dan ook aan de kaak gesteld door Benita Plesch, voormalig ABD-directeur. In theorie blijken de topmanagers wel te weten wat goed leiderschap inhoudt, maar in de praktijk blijken ze deze, door de hoge werkdruk, niet in toepassing brengen. Het BABD vraagt dan ook in lijn met haar opdracht als kenniscentrum van de rijksorganisatie, meer aandacht voor management met meer” leiderschap”73. X.2. Government Crash Course Deze driedaagse cursus is bedoeld om interesse te wekken bij derde- en vierdejaars universitaire studenten met nog weinig werkervaring. Aan de hand van 7 thema’s gaan ambtenaren, politiek bestuurders, adviseurs en wetenschappers over de overheid vertellen. Deze thema’s waren in 2001 de volgende: plaats en functie van de Rijksoverheid, overheid en Europa, ministeriële verantwoordelijkheid en ambtelijke loyaliteit, werken bij de overheid, crises en kansen, beleid en besluitvorming en tot slot toekomstvisies. Aan deze cursus is een stage van een week verbonden waarin men kennis maakt met het dagelijkse werk van hoger opgeleide ambtenaren. Men wordt tevens geselecteerd, vooraleer men aan deze cursus kan deelnemen.

73

Publiek Management, Algemene Bestuursdienst jubilieert: Op zoek naar leiders, Samsom aan den Rijn, november 2000, p. 24.

54


Deel 2. Contracten met leidende ambtenaren in Nederland Inleiding De volgende paragraaf van het Regeerakkoord van 1998 gaf zoals eerder gesteld een impuls aan de verdere uitbreiding en verdieping van de ABD: “De Algemene Bestuursdienst zal stapsgewijs worden uitgebreid naar alle managementfuncties (te beginnen met schaal 16, later ook schaal 15). Ook zal mobiliteit tussen de Rijksdienst en grote gemeenten, Nederlandse ambtenaren bij de EU en andere internationale organisaties worden bevorderd. Voor topambtenaren wordt gestreefd naar flexibele arbeidsvoorwaarden (in beloning en arbeidstijd), waar mogelijk gekoppeld aan afspraken over resultaten. De minister van Binnenlandse zaken krijgt hierbij een centrale rol. Dit zal onder andere tot uitdrukking komen door topambtenaren in vaste dienst aan te stellen bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken. De aanstelling in een bepaalde functie bij een ministerie gebeurt in principe in tijdelijke dienst, in overeenstemming met de betreffende minister. Hierdoor wordt de betrokkenheid van de topambtenaren bij de Rijksdienst als geheel sterker en de verkokering minder. Tevens wordt het minder moeilijk topambtenaren die niet voldoen in een specifieke functie te ontslaan c.q. over te plaatsen en kunnen de kosten daarvan (“gouden handdrukken”) worden beperkt. Dit zal onderwerp zijn in het sectoroverleg over arbeidsvoorwaarden in 1999.74” Als gevolg van de uitvoering van dit regeerakkoord en de inrichting op 1 juli 2000 van de Topmanagementgroep voor de ambtenaren uit salarisschaal 19 werd zoals reeds gesteld voor deze topambtenaren ten eerste een specifiek mobiliteitssysteem en ten tweede een systeem van werkafspraken ingevoerd. Benoeming kan tot slot ook plaats vinden als project-DG, ter sturing van een politiek relevant, complex en/of departementoverschrijdend project. Voor de overige leden van de ABD, die vast zijn aangesteld bij de rijksoverheid, streeft men ook naar een functiebezetting van een periode van maximum vijf jaar. Voor deze ambtenaren is de mobiliteit evenals het afsluiten van werkafspraken echter (nog) niet verplicht.

74

Ministerie Van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Management- en Personeelsontwikkeling Rijksdienst, Den Haag, 1999.

55


I. CONTRACTUALISERING VAN DE STURINGSRELATIE : DE WERKAFSPRAKEN

I.1. Kenmerken van de contracten

I.1.1. Periode van invoering Op 1 januari 2001 werd zoals reeds gesteld aan het mandaat van de leden van de Topmanagementgroep binnen de ABD een mandaatopdracht of ‘een werkafspraak’ ingevoerd die jaarlijks afgesloten wordt tussen de minister en de SG, en de SG en de DG’s75. Dit leidde tot een grotere mate van contractualisering van de sturingsrelatie van de Topmanagementgroep binnen de ABD. I.1.2. Reden van invoering Vanuit de (internationale) belangstelling voor het verbeteren van de doeltreffendheid van de rijksoverheid, en het beter zichtbaar maken van activiteiten, prestaties en effecten, ook in relatie tot de ingezette middelen wilde men in Nederland een meer resultaatgericht besturingsmodel oprichten. Uitloper hiervan is bijvoorbeeld de reeds vermelde opzet van een meer resultaatgerichte begroting. Vandaar dat het regeerakkoord van 1998 maatregelen bevatte om de tot dan toe ontbrekende relatie met de persoonlijke bijdrage van de betrokken ambtenaren aan de resultaten in te vullen. Het invoeren van deze werkafspraken kan dan ook als sluitstuk worden gezien van de evolutie naar meer resultaatgerichte sturing die zich de laatste jaren in Nederland heeft voltrokken. De primaire reden van het maken van werkafspraken is zoals reeds gesteld het op gang brengen en houden van een vooraf gestructureerde dialoog tussen bewindspersonen en topambtenaren over wat men van elkaar mag verwachten76. Deze gestructureerde dialoog die thans in sommige gevallen ontbreekt ziet het BABD als een essentieel element voor een transparante managementstijl en een resultaatgericht optreden bij de departementen afzonderlijk en in de Rijksdienst als geheel. Daar voor alle betrokken partijen het werken met het systeem van werkafspraken een groeiproces is, zullen de eerste ervaringen tussen de departementen gedurende en na de eerste jaarcyclus uitgewisseld worden en in het SG-beraad worden besproken. Na twee jaar zal dit systeem van werkafspraken geëvalueerd worden door een onafhankelijke partij.

75

Aanvankelijk dacht men de contracten af te sluiten tussen SG en de minister en de minister en de DG, aangezien de meeste DG’s in Nederland rechtstreeks over beleid communiceren met de minister. 76 Bureau ABD, Toelichting Werkafspraken Ministers-Topmanagementgroep, ABD: Den Haag, 2001.

56


I.1.3. Verplicht karakter van de contracten Aan ambtelijke zijde is deelname verplicht voor allen die behoren tot de Topmanagementgroep m.a.w. de ABD-leden van salarisschaal 19. De DGABD maakt zelf geen deel uit van de Topmanagementgroep. Hij of zij wordt alleen betrokken bij het maken van werkafspraken en het evaluatie- of functioneringsgesprek, indien één van de beide partijen daarom vraagt. De rol en de taken van de DGABD zijn t.a.v. de werkafspraken vooral gericht op het leveren van expertise, helpdesk, voortgangsbewaking, archivering, het vergemakkelijken van de uitwisseling van ervaring en dergelijke. Aan de politieke kant is de minister de betrokken partij, of de staatssecretaris (of eventuele minister zonder portefeuille) wiens portefeuille de afspraak betreft. Er wordt evenwel gewezen op de noodzaak dat de werkafspraken onderdeel dienen uit te maken van een bredere integrale visie op het functioneren van de rijksoverheid, zodat er voldoende draagvlak en begrip voor het gebruik van deze afspraken zouden bestaan bij de betrokken partijen. Dit om te voorkomen dat het werkafspraakinstrument zou verwateren tot een instructie die alleen op verplichte momenten uit de kast wordt gehaald. In principe worden elk jaar nieuwe werkafspraken gemaakt, doorgaans aan het einde van het kalenderjaar. Indien een nieuwe bewindspersoon aantreedt, of indien een topambtenaar van functie wisselt, wordt er eveneens een nieuwe werkafspraak opgemaakt. In het jaar 2001 werden soms afspraken gemaakt die betrekking hebben op de resterende zittingstermijn van de regering, d.w.z. tot medio 2002, m.a.w. een langere reikwijdte dan de jaarcyclus van de begroting. I.1.4. Algemeen of ad hoc karakter van de contracten Ondanks het belang dat wordt gehecht aan een binnen de gehele Rijksdienst, op min of meer uniforme wijze hanteren van het werkafsprakeninstrument, heeft men binnen de ABD niet gekozen voor een ‘one size fits all’. Men gaat er van uit dat maatwerk nodig is bij de verschillende departementen en functies, omdat veel verschillende variabelen (bv. het beleidsterrein, de aard en appreciatie van de betrokkenen, de omgeving en de tijd) bepalend zijn voor de uiteindelijk toegevoegde waarde. De nadruk in het systeem ligt daarom op een basisstramien met een globaal karakter. Er is dus geen sprake van een rigide model dat moet worden nagestreefd, vanuit de idee dat automatisme en een energievretende bureaucratie binnen de ABD ten allen tijde moet worden vermeden. I.1.5. Wettelijke status van de contracten De werkafspraken zijn niet wettelijk verplicht, maar via een regeling van het kabinet ingevoerd.

57


I.2. Relatie van de contracten met andere planningsdocumenten en afspraken I.2.1. Relatie werkafspraak en lange termijn planning van de organisatie Nederland heeft, in tegenstelling tot Nieuw-Zeeland, geen specifiek systeem van langetermijnplanning77. Bij voorkeur dient de opmaak van de werkafspraken dan ook zoveel mogelijk aan te sluiten bij bestaande activiteiten en jaarcycli. Als input kunnen de planning- en controlecyclus voor de begroting en de verantwoording, de jaarplannen en managementcontracten dienen78. De werkafspraken kunnen dan hierop aansluitend strategische doelen en politieke prioriteiten bevatten. I.2.2. Relatie van de werkafspraak en het contract met de (verzelfstandigde) dienst/departement In Nederland bestaan er in de Rijksoverheid geen contracten tussen de minister en de ministeries, wél tussen de intern verzelfstandigde agentschappen en de ministers, de zogenaamde managementcontracten. Deze kunnen zoals hierboven reeds vermeld, dan ook dienen als input voor de werkafspraken met de directeuren van deze intern verzelfstandigde agentschappen, die ook deel uitmaken van de ABD. I.2.3. Relatie tussen werkafspraken onderling Een mogelijke coördinatie of afstemming van de afzonderlijke werkafspraken tussen de SG en alle DG’s kan plaatsvinden in de Bestuursraad van het ministerie, waar beide partijen in zetelen, met uitzondering van de afspraken over de persoonlijke bijdragen van de topambtenaar79. In 2001 gebeurde inderdaad de inhoudelijke toetsing en afstemming van de verschillende werkafspraken in de Bestuursraad, waarna de werkafspraken pas definitief werden gemaakt. In sommige departementen zijn de afzonderlijke werkafspraken tussen minister en SG en tussen SG en DG’s onderling afgestemd, soms in een gezamenlijk gesprek. I.2.4. Relatie tussen de werkafspraak en afspraken met de burger Charters en burgercontracten maken geen onderdeel uit van het beleid.

77

Zie het Strategisch Managementsysteem. Managementcontracten en jaarplannen zijn niet openbaar en zijn aan dezelfde privacyregelingen onderworpen als de werkafspraken. 79 Zie b. Programmering. 78

58


I.3. De beleidsen beheerscyclus I.3.1. Planning: het verloop van de onderhandelingen over de doelstellingen De werkafspraken dienen tweezijdig onderhandelde documenten te zijn, verwachtingen (en het daarbij behorende tijdpad) moeten daarom in principe over en weer tussen beide partijen uitgesproken en vastgelegd worden. De SG dient voor zichzelf een schriftelijke voorbereiding te maken en deze te bespreken met de minister (zonodig de staatssecretaris of eventuele minister zonder portefeuille). De DG maakt tevens een schriftelijke voorzet, die besproken wordt met de SG. Hiervan kan worden afgeweken, indien een SG ervoor kiest dit te doen met de minister erbij. In de praktijk is het in sommige departementen zo dat in plaats van tweezijdige opgemaakte werkafspraken, de topambtenaren éénzijdig door hen opgemaakte inhoudelijke voorstellen inzake werkafspraken doen naar de minister toe, die hier al dan niet mee akkoord gaat. In andere departementen stuurde de minister dan wel sterk op de in de werkafspraken op te nemen doelstellingen, en werd wél gediscussieerd en overlegd met de betrokken topambtenaar. Daar de focus op een beperkt aantal prioriteiten van de bewindspersoon ligt, is de werkafspraak een strategisch (en niet in eerste instantie een operationeel) managementinstrument. Dit doet geen afbreuk aan het feit dat de SG en DG voor hun gehele en bredere takenpakket m.b.t. beleid en bedrijfsvoering verantwoordelijk zijn en ook daar hun inspanningen onverminderd dienen op blijven te richten. I.3.2. Programmering a. Gestelde doelstellingen In de werkafspraken wordt een onderscheid gemaakt tussen vier samenhangende categorieën van afspraken over ‘wat’ er moet worden gepresteerd, ‘hoe’ dit kan worden bereikt en welke middelen daarvoor ter beschikking moeten worden gesteld. In principe worden in elke categorie afspraken gemaakt. Het gaat over de volgende onderwerpen80: •

80

Beleidsdoelen en –middelen van het departement(sonderdeel): wat willen we bereiken?: het gaat hierbij om het inventariseren van (en het creëren van een draagvlak voor) een beperkt aantal strategische beleidsdoelen met inachtneming van de verantwoordelijkheid van Secretarissen-generaal en Directeuren-generaal voor hun gehele takenpakket. De ministeriële topprioriteiten, het eventuele afbreukrisico en het tijdpad worden benoemd door het verduidelijken van te bereiken doelen, en het toedelen van instrumenten en middelen (inclusief de persoonlijke inzet van de ambtenaar). Het gaat hier bijvoorbeeld om een beleidsnota of een project. Bureau ABD, Toelichting Werkafspraken Ministers-Topmanagementgroep, Den Haag: ABD, 2001.

59


•

Onderlinge en algemene omgang en communicatie: hoe gaan we op weg naar te bereiken doelen met elkaar om?: dit zijn afspraken over het expliciteren van de wijze waarop bewindspersoon, SG en DG met elkaar en met hun omgeving feitelijk willen omgaan en communiceren. Het gaat hierbij aan de ene kant om de omgang met bv. de media, het parlement en de politieke agenda. Aan de andere kant spelen meer interne zaken een rol, zoals politiek relevante informatievoorziening uit het departement aan de minister, hoe vaak spreekt men met elkaar en de mate van mandatering.

•

Beheersdoelen en –middelen van het departement(sonderdeel): welke middelen hebben we ter beschikking en hoe zijn die georganiseerd?: het gaat hier om de prestatie van de organisatie. Er dienen zonodig afspraken te worden gemaakt over de accenten of verbeteringen, die de minister en topambtenaar ten aanzien van de organisatie voor ogen staan. Het gaat om het expliciteren van te bereiken doelen en middelen, inclusief de persoonlijke inzet van de topambtenaar. Op welke onderdelen moet het functioneren van het onderdeel worden versterkt of bestendigd en op welke manier (accountantsverklaring, kennismanagement, ICT, reorganisatie)?

•

Persoonlijke bijdragen: wat wordt verwacht van de betrokkenen persoonlijk: wie doet wat?: • A. Persoonlijke bijdrage aan beleidsen beheersdoelen: het gaat hier om de persoonlijke bijdrage aan en de individuele inzet bij de totstandkoming van beleidsen beheersafspraken. Wat verwachten betrokkenen van elkaar om de gezamenlijk gestelde doelen te bereiken? • B. Persoonlijke bijdrage aan de Rijksdienst: is er een bijdrage van de topambtenaar aan de Rijksdienst als geheel? Hierbij kan men denken aan het delen of inzetten van talenten of kennis buiten het eigen werkterrein, o.a. in commissies, adviesraden en nevenfuncties, of het ondernemen van nieuwe activiteiten (veelal via het SG-beraad) ten behoeve van de Rijksdienst. Van de minister wordt gevraagd de topambtenaar ruimte te geven om zich te kunnen inzetten voor de bovensectorale belangen van de Rijksdienst.

Op het einde van 2001 werd een globale analyse aangaande de vorm en inhoud van de eerste werkafspraken gemaakt. In het algemeen liepen de inhoud, de mate van concreetheid en de omvang van de gemaakte werkafspraken per departement en per functie uiteen. De omvang van de werkafspraak varieert van een enkel A4 per persoon aan de ene kant tot tientallen pagina’s met een uitgewerkt pakket van doelen, werkwijzen en randvoorwaarden aan de andere kant. In het laatste geval werden echter de bestaande managementcontracten c.q. jaarplannen vrijwel ongewijzigd ingediend, zonder dat er een meerwaarde werd gecreëerd over de persoonlijke bijdragen. Het gaat hier echter over uitzonderingen gezien de meeste werkafspraken tot de middencategorie behoren, waarbij gebruik werd gemaakt van de door het BABD ontwikkelde voorbeeldformulieren. De spreiding van inhoud, de mate van concreetheid en omvang van de werkafspraken wordt echter niet als problematisch beschouwd, gezien het bij de voorbereiding van het werkafspraakinstrument zo reeds voorzien was, en gezien de ervaring van departementen met contractrelaties verschillend is.

60


1 exemplaar ten behoeve van minister (respectievelijk SG) 1 exemplaar ten behoeve van SG (respectievelijk DG) 1 exemplaar ten behoeve van DGABD PERSONEELSVERTROUWELIJK WERKAFSPRAKEN MINISTERS-TOPMANAGEMENTGROEP 1.A. PERSOONLIJKE GEGEVENS Naam: Functie: Periode waarop de werkafspraken betrekking hebben:

t/m

Werkafspraken gemaakt tussen:

1.B. BIJZONDERHEDEN M.B.T. DE WERKAFSPRAKEN

Omstandigheden die betrekking kunnen hebben op de werkafspraken, zoals bijvoorbeeld het begin of einde van een kabinetsperiode, een nieuwe benoeming, variabel belonen voor bovennormaal presteren, of de wijze van tussentijdse terugkoppeling.

Werkafspraken overeengekomen op: Handtekening:

Handtekening:

na ondertekening: Kopie zenden aan DG ABD

Administratie DG-ABD Datum ontvangst: Paraat DG-ABD:

61


2. BELEIDSDOELEN VAN HET DEPARTEMENT(SONDERDEEL) Wat willen we bereiken? Het gaat hierbij om het inventariseren van (en het creëren van een draagvlak voor) een beperkt aantal strategische beleidsdoelen. De ministeriële topprioriteiten, het eventuele afbreukrisico en het tijdpad worden benoemd door het expliciteren van de te bereiken doelen, en het toedelen van instrumenten en middelen (inclusief de persoonlijke inzet van de topambtenaar). Bijvoorbeeld een beleidsnota, een project of het tijdpad voor een wetsvoorstel.

Korte omschrijving per prioriteit en bijbehorend tijdpad: Welke afspraken zijn nodig over middelen/budget/randvoorwaarden: Eventuele toets:

3. ONDERLINGE EN ALGEMENE OMGANG EN COMMUNICATIE

Hoe gaan we op weg naar te bereiken doelen met elkaar om? Afspraken over het expliciteren van de wijze waarop bewindspersoon, SG en DG met elkaar en met hun omgeving feitelijk willen omgaan en communiceren. Het gaat hierbij aan de ene kant om de omgang met bv. de media, het parlement en de politieke agenda. Aan de andere kant spelen meer interne zaken een rol, zoals politiek relevante informatievoorziening uit het departement aan de minister, hoe vaak spreekt men met elkaar en de mate van mandatering.

Korte omschrijving per afspraak: Welke afspraken zijn nodig over middelen/budget/randvoorwaarden: Eventuele toets:

4. BEHEERSDOELEN VAN HET DEPARTEMENTSSONDERDEEL)

Welke middelen hebben we ter beschikking en hoe zijn die georganiseerd? Het onderwerp is hier de performance van de organisatie. Er dienen zonodig afspraken te worden gemaakt over de accenten of verbeteringen, die de minister en topambtenaar ten aanzien van de organisatie voor ogen staan. Het gaat om het expliciteren van te bereiken doelen en middelen, inclusief de persoonlijke inzet van de topambtenaar. Op welke onderdelen moet het functioneren van het onderdeel worden versterkt of bestendigd en op welke manier (accountantsverklaring, kennismanagement, ICT, reorganisatie)?

Korte omschrijving per prioriteit en bijbehorend tijdpad: Welke afspraken zijn nodig over middelen/budget/randvoorwaarden: Eventuele toets:

62


5. PERSOONLIJKE BIJDRAGEN

Wat wordt verwacht van de betrokkenen persoonlijk? A. Persoonlijke bijdrage aan beleidsen beheersdoelen Het gaat hier om de persoonlijke bijdrage aan en de individuele inzet bij de totstandkoming van beleidsen beheersafspraken. Wat verwachten betrokkenen van elkaar om de gezamenlijk gestelde doelen te bereiken?

Korte omschrijving van persoonlijke inzet en kwaliteiten:

Eventuele toets:

B. Persoonlijke bijdrage aan de Rijksdienst Is er een bijdrage van de topambtenaar aan de Rijksdienst als geheel? Hierbij kan men denken aan het delen of inzetten van talenten of kennis buiten het eigen werkterrein, o.a. in commissies, adviesraden en nevenfuncties, of het ondernemen van nieuwe activiteiten (veelal via het SG-beraad) ten behoeve van de Rijksdienst. Van de minister wordt gevraagd de topambtenaar ruimte te geven om zich te kunnen inzetten voor de bovensectorale belangen van de Rijksdienst. Korte omschrijving van de activiteiten:

AANTEKENINGEN

Figuur 6. BABD Modelformulier Topmanagementgroep

van

de

Werkafspraken

voor

de

63


Per beleidscategorie werd bij de analyse het volgende vastgesteld: •

Beleidsdoelen: het abstractiegehalte van de afspraken was soms wat hoog, wat vooral bij de SG’s als begrijpelijk wordt beschouwd. In de meeste gevallen bleken de afspraken toch heel concreet, waardoor men stelt dat impliciet wel voldaan wordt aan de SMART-criteria81. Een eenduidige ‘review’ halverwege en aan het einde van het jaar werd hierdoor vergemakkelijkt. Het aspect vertrouwelijkheid/openbaarheid waarover in het SG-beraad en in de ministerraad discussie werd gevoerd, veroorzaakte dus minder terughoudendheid dan werd gevreesd; Beheersdoelen: ook de afspraken inzake deze categorie doelen werden vaak concreet geformuleerd, en in vele gevallen werden doelen inzake personeelsmanagement opgenomen; Persoonlijke bijdragen: in de meeste gevallen werden afspraken over persoonlijke bijdragen van de betrokkene aan de geformuleerde beleidsen beheersdoelen en aan de Rijksdienst als geheel opgenomen. Sommigen lieten weten dit “een lastig punt” te vinden.

• •

Bij de categorie onderlinge en algemene omgang en communicatie werden geen opmerkingen geformuleerd. Over het algemeen worden evenmin budgetten voor de diverse categorieën weergegeven. Slechts af en toe wordt verwezen naar begrotingen en bestedingsplannen, randvoorwaarden worden minder vernoemd. Een enkele keer werden bijzonderheden t.a.v. de werkafspraken bv. inzake geldigheid, voorbehoud i.v.m. komende Kamerdebatten opgenomen. b. Actoren inzake besluitname over de doelstellingen Nadat de SG en DG voor zichzelf een schriftelijke voorzet gemaakt hebben, worden deze doelstellingen zoals reeds gesteld besproken met respectievelijk de minister en de SG. De SG respectievelijk de DG legt de werkafspraken zelf schriftelijk vast. Ze worden ondertekend door beide partijen. c. Basis voor het vaststellen van de doelstellingen De basis voor het vaststellen van de doelstellingen zijn de prioritaire beleidsen beheersdoelen, overeengekomen door beide partijen. De focus ligt evenwel op een beperkt aantal prioriteiten van de bewindspersoon. Tevens kunnen zoals reeds gesteld de planningsen controlecyclus voor de begroting en de verantwoording, evenals de jaarplannen en managementcontracten als input dienen.

81

Zie ‘Realistisch en gekwantificeerd karakter van de doelstellingen’.

64


d. Realistisch en gekwantificeerd karakter van de doelstellingen De vastgelegde doelstellingen moeten voldoen aan de SMART-criteria namelijk specifiek, meetbaar, attributief, realistisch en tijdgebonden. Hierdoor wordt volgens de ABD het realistisch gehalte en de meetbaarheid van de doelstellingen vergroot. Er wordt (vooralsnog) niet gestreefd naar het bepalen van kengetallen e.d. per doelstelling ten behoeve van meetbaarheid. Zoals reeds gesteld blijkt dat de doelstellingen opgenomen in de eerste werkafspraken, variëren van ministerie tot ministerie in termen van gedetailleerdheid en helderheid. Het komt voor dat er eerder bedekte termen en uitspraken gebruikt worden. Dit wijst op de vrees van de betrokken partijen voor het mogelijk openbaar maken van deze werkafspraken door het parlement of journalisten, hoewel uit de evaluatie blijkt dat dit toch een minderheid van topambtenaren betreft. e. Genderdoelstellingen en het managementcontract Het is mogelijk dat deze doelstellingen in de werkafspraak worden opgenomen. In de eerste opgestelde werkafspraken werden ze echter niet vermeld. I.3.3. Rapportering a. Rapporteringsfrequentie over (het halen van) de doelstellingen De SG c.q. DG zorgt zelf voor monitoring en tussentijdse terugkoppeling. De wijze waarop dit gebeurt, wordt tevoren in de afspraken vastgelegd. In het Ministerie van Verkeer en Waterstaat bijvoorbeeld wordt gesteld dat er inzake de werkafspraken vierjaarlijks gerapporteerd dient te worden. Het is wel de bedoeling dat er sprake is van feedback door middel van een permanente dialoog tussen beide betrokken partijen. Er dient evenwel verplicht minimum per halfjaar een voortgangsgesprek plaats te vinden, dat indien wenselijk wordt vastgelegd, evenals een verplicht evaluatiegesprek op het einde van het jaar. b. Rapporteringsinstantie Aan de minister door de SG en aan de SG door de DG. c. Adequaatheid van de rapportering Het halfjaarlijkse rapporteringsmoment vond in 2001 slechts in enkele uitzonderlijke gevallen plaats. 65


I.3.4. Evaluatie a. Evaluatie van de uitvoering van de contracten Het BABD stelt dat het essentieel is dat het niet gaat om een jaarlijks formeel functionerings- of beoordelingsgesprek. Het departement bepaalt zelf of het evaluatiegesprek, voor zover dit afspraken over het persoonlijk functioneren betreft, kan samenvallen met een functioneringsgesprek of dat zo’n soort gesprek daarna wordt gehouden. Elk departement behoudt de eigen richtlijnen omtrent functioneringsgesprekken. Aan het einde van het jaar vindt een terugblik plaats tussen de minister en de SG en tussen de SG en de DG. Daar de werkafspraken worden opgevat als een ‘levend document’ dat de basis vormt voor systematische feedback over tevoren gespecificeerde resultaten, zou op deze wijze de ‘review’ aan het einde van het jaar dan ook geen verrassingen meer mogen bevatten. In dit overleg komt tevens het proces van totstandkoming van de resultaten en de persoonlijke ontwikkeling van de topmanager aan de orde.

b. Evaluatie van de prestatie van de topambtenaar De SG c.q. DG stelt tevoren zelf een evaluatie op en stellen eveneens na het gesprek een verslag op over de belangrijkste bevindingen en eventueel acties, dat weerom door beide partijen wordt ondertekend. De werkafspraken en het verslag worden opgenomen in het personeelsdossier van de ambtenaar bij het BABD82. Door de instelling van de Topmanagementgroep in vaste dienst bij het Ministerie van BZK en de daaruit voortvloeiende bevoegdheidsverdeling inzake het werkgeverschap tussen dit ministerie en het vakministerie, werden eisen gesteld aan de informatie die betrekking heeft op de inhoud van de personeelsdossiers van topambtenaren83. Bij het BABD hanteert men een werkdossier, waarin relevante besluiten in afschrift worden bijgehouden. Dit dossier geeft informatie over de afspraken die tussen de vakminister en de betrokkene zijn gemaakt, evenals een overzicht van de arbeidshistorie van de betrokken ambtenaar. Er werd besloten dat de werkdossiers slechts die informatie zullen bevatten die betrekking heeft op de functie waarin de topambtenaar op 1 juli 2000 werkzaam is. Het is tevens zo dat de toegang tot de ingevulde werkafspraken door de leden van het BABD, gelimiteerd is.

82

Beide documenten worden apart bewaard. Het Ministerie van BZK, belast met de aanstelling en benoeming van topambtenaren beschouwt zich als eigenaar van de personeelsdossiers. Doordat nu vrijwel alle andere beslissingen door de vakminister worden genomen en uitgevoerd, werd het niet opportuun geacht om deze dossiers bij het BABD onder te brengen. Wettelijke bepalingen schrijven daarenboven m.b.t. de administratieve organisatie voor dat de originele personeelsdossiers onder de zorg van het (fiscaal inhoudingsplichtige) vakdepartement blijven. 83

66


Het is onbespreekbaar in deze fase van de ontwikkeling van de werkafspraken dat het bureau ABD of een onafhankelijke derde de evaluatie en de monitoring doet van de prestatie van de topambtenaren. De topambtenaren zijn bevreesd voor het nieuwe, geformaliseerde i.p.v. het vorige, meer vrijblijvende (evaluatie)systeem, en de gevolgen ervan voor hun loopbaan. De eventueel negatieve beoordeling van de minister komt namelijk in het personeelsdossier van de betrokken ambtenaar terecht. Indien het BABD dan deze persoon na vier of vijf jaar moet voordragen voor een nieuwe functie, is zijn uitgangspositie voor een nieuwe functie en een verdere loopbaan minder gunstig. De ambtenaren zijn daarnaast ook bevreesd voor een subjectieve beoordeling door de minister. Eind 2001 vond de eerste eindevaluatie van de Topmanagementgroep plaats aan de hand van de opgemaakte werkafspraken. Hoewel deze evaluatie op grote schaal gebeurde, namen toch niet alle Topmanagementleden eraan deel. De invoering van de werkafspraak had tevens als bedoeling dat een deel van de beloning gekoppeld zou worden aan de jaarlijkse prestatie van de topambtenaar84. I.3.5. Terugkoppeling a. De resultaten van de evaluatie Het ondertekende werkafsprakenverslag gaat zoals reeds gesteld in het vertrouwelijk dossier van de topmanager. Er zijn geen sancties vastgelegd bij structureel disfunctioneren van de betrokken ambtenaar. Dit moet men ook tegen de achtergrond zien van de verslechterde verhoudingen tussen politici en ambtenaren in Nederland, en het wantrouwen dat tussen beide partijen heerst. In dit kader moet eveneens de regeling inzake vertrouwelijkheid bij het werkafsprakensysteem gezien worden. In de regeling van werkafspraken “verdient namelijk het aspect van openbaarheid op grond van de Wet Openbaarheid van Bestuur (WOB) en de grondwettelijke informatieplicht aan het parlement enerzijds en van vertrouwelijkheid op grond van (internationale) privacywetgeving en van algemeen belang anderzijds bijzondere aandacht”85. Alle categorieën werkafspraken, die beschouwd worden als een intern managementinstrument, hebben betrekking op persoonsvertrouwelijke informatie en worden bewaard in het personeelsdossier. In het geval dat de werkafspraken toch door derden worden opgevraagd op grond van de WOB, of door een Kamerlid op grond van de grondwet, werd de volgende regeling uitgewerkt: •

84 85

WOB: er kan een beroep worden gedaan op de uitzonderingsgronden van de WOB om werkafspraken niet openbaar te maken, dit omwille van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer of van een bijzonder belang (het belemmeren van het functioneren van het Rijk of het voorkomen van onevenredig nadeel). Het is Zie Contractualisering van de Arbeidsrelatie : beloning. Bureau ABD, o.c., p.4.

67


echter niet zeker dat de rechter dit in alle gevallen zal accepteren, gezien de inhoud van het specifieke document maatgevend is voor de WOB-vraag. De rechter zal het per geval op de daadwerkelijke inhoud per werkafspraak afwegen. •

Informatieplicht aan het parlement: inlichtingen zouden niet moeten worden verstrekt in het geval van een beroep op bescherming van de persoonlijke levenssfeer en op het belang van de Staat. Tevens kan aan de vraag voor informatie t.o.v. het parlement in bepaalde gevallen tegemoet gekomen worden via een tussenweg, zoals het verstrekken van een samenvatting, niet tot individuele personen herleidbare informatie, gegevensverstrekking aan het presidium, of het beding van vertrouwelijkheid. Voorts wijst men naar de minister voor het verstrekken van verantwoording aan het parlement, ook in het geval van werkafspraken met topambtenaren.

Men stelt dat de huidige regelgeving en gedragslijnen voldoende waarborgen voor vertrouwelijkheid lijken te bieden. Indien de topambtenaar na het beëindigen van zijn benoeming in een departement tussen twee benoemingen in de pool terechtkomt, is het wel mogelijk dat hij door zijn of haar onvoldoende functioneren, geen nieuwe functie aangeboden krijgt, en na de voorziene periode ontslagen wordt. Ook bij het in aanmerking komen van een nieuwe selectie, wordt de topambtenaar in de Voorselectiecommissie geëvalueerd op basis van de prestaties in het verleden86. Ambtenaren met een slechte prestatie in het verleden, zullen niet op de shortlist komen van kandidaten die deze Voorselectiecommissie opstelt. De topambtenaar wordt dus, na het verloop van zijn ambt, niet expliciet, maar impliciet geëvalueerd. De vrees bestaat bij het BABD evenwel, dat bij deze overgangsperiode, wanneer men een groot aantal topambtenaren tegelijkertijd gaat moeten herbenoemen, de kans zal bestaan dat men bepaalde personen niet meer wil herbenoemen, zodat deze via de pool en na de wachtperiode verwijderd worden uit de Rijksdienst. I.4. Verantwoordelijkheid Aan de politieke kant van de werkafspraken is de minister de verantwoordelijke partij, ofwel de staatssecretaris (of eventuele minister zonder portefeuille) wiens portefeuille de afspraak betreft. Aan ambtelijke zijde zijn de SG en DG verantwoordelijk voor de resultaten vastgelegd in de werkafspraak. De SG is verantwoordelijk voor de totale procesgang: het daadwerkelijk maken van de werkafspraken, de afstemming met de minister (al dan niet in aanwezigheid van de betreffende DG), de evaluatie en het toezenden van afschriften aan de DGABD87.

86 87

Zie Contractualisering van de arbeidsrelatie. Bureau ABD, Toelichting Werkafspraken Ministers-Topmanagementgroep, Den Haag: ABD, 2001.

68


II. CONTRACTUALISERING VAN DE ARBEIDSRELATIE

II.1. Arbeidsverhoudingen II.1.1. Verandering van de rechtspositieregeling van de Topmanagementgroep Vóór de creatie van de Topmanagementgroep werd er geen verschil gemaakt tussen aanstelling en benoeming van de ABD-leden. Dit is nog steeds niet zo voor de nietleden van deze groep. De aanstelling van de leden van de Topmanagementgroep gebeurt op uitsluitende voordracht van de minister van BZK, die daarmee formeel werkgever wordt. Voor de overige leden van de ABD gebeurt de aanstelling op voordracht van de vakminister, in overeenstemming met de minister van BZK. De benoemingen in de concrete functies voor het Topmanagement dienen echter te gebeuren in overeenstemming met de betrokken vakminister. Met de instelling van de Topmanagementgroep binnen de ABD veranderde de rechtspositie dan ook enkel voor de topambtenaren die er lid van uitmaken. De overige leden van de ABD blijven zoals reeds gesteld vast aangesteld in de Rijksdienst, tegenover de topmanagementleden die in vaste dienst aangesteld worden bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken. De leden van de Topmanagementgroep behouden dus hun rechtspositie als ambtenaar en hun vaste aanstelling blijft intact. De verplichte en verhoogde mobiliteit met de instelling van de Topmanagementgroep, brengt wel een verlies aan functiezekerheid voor deze ambtenaren met zich mee, in de vorm van de eindigheid van hun benoeming in de specifieke functie van SG of DG. De achterliggende reden van deze door het verplichte mobiliteitssysteem ingevoerde impuls aan de mobiliteit van de topambtenaren is het versterken van de betrokkenheid van de topambtenaren bij de rijksdienst als geheel, en de vermindering van de verkokering. Tevens zou hierdoor de wisseling van functie, het structureren van de werkafspraken en de beloning van prestaties vergemakkelijkt worden. Het feit dat een groot deel van de doelgroep wel tijdig zijn aandacht richtte op andere topposities binnen de overheid, maar dat de mate van vrijblijvendheid volgens het BABD hierin toch te groot bleef vormde een bijkomende reden tot invoering van verplichte mobiliteit. Voor de leden van de Topmanagementgroep is er een overgangsregeling uitgewerkt, nl. voor de ‘zittende’ SG’s en DG’s zal gaan gelden dat zij geacht worden te zijn aangesteld door de Kroon op voordracht van de minister van BZK en te zijn benoemd in hun huidige functie door de minister van BZK, in overeenstemming met de vakminister. Deze benoeming zal aflopen met ingang van de benoeming in een andere SG of DG-functie, dan wel na afloop van zeven jaar na het moment dat zij in hun huidige functie zijn aangetreden, met dien verstande dat de datum van beëindiging niet zal vallen voor 1 januari 2003. In de regeling zal een clausule worden opgenomen waardoor de minister in een bijzonder geval om een ontheffing van de benoemingstermijn kan verzoeken, waardoor uitzonderlijk een termijn van langer dan 7 jaar mogelijk wordt.

69


De ontheffingsclausule kan worden gehanteerd wanneer blijkt dat het einde van een benoemingsperiode voor een verantwoord verloop en continuïteit van de (bedrijfs)processen op het desbetreffende ministerie of vanwege andere dringende redenen, te vroeg komt. Ook de leeftijd van een topambtenaar kan een rol spelen bij een verzoek om ontheffing van de benoemingstermijn. De vakminister kan daartoe, via het Bureau ABD een verzoek indienen bij de minister van BZK, waarin de onderbouwing is gegeven voor een verlenging van de benoemingstermijn met een bepaalde tijdsduur. Aangezien een verlenging van een benoemingstermijn in feite neerkomt op een herhaalde benoeming, en een dergelijke benoeming de doorstroom van andere zittende functionarissen kan belemmeren, zal de DG ABD, in overleg met de voorselectiecommissie, de minister van BZK op dit punt adviseren, alvorens laatstgenoemde het voorstel aan de Ministerraad voorlegt. II.1.2. Mogelijkheid tot ontslag van ambtenaren De ambtelijke rechtspositie in Nederland kent een limitatief ontslagstelsel. Ongeschiktheid, medische afkeuring of een reorganisatie kunnen dus leiden tot ontslag. Indien één van deze limitatieve gronden niet van toepassing is en ontslag toch aangewezen is biedt artikel 99 van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) de mogelijkheid tot ontslag van de ambtenaar. In de praktijk gebeurt ontslag volgens dit artikel grotendeels in geval van onverenigbaarheid van karakters, waaronder vertrouwenskwesties. Hierbij geldt dan ook dat hoe geringer de aantoonbare verwijtbaarheid is aan de kant van de ambtenaar bij ontslag, hoe hoger de hieraan te koppelen uitkering wordt, die minimaal wachtgeldniveau moet hebben. Dit betekent m.a.w.: hoe onredelijker het ontslag van een ambtenaar, hoe hoger de uitkering van de te betalen “gouden handdrukken”. Formeel bestaat dus wel de mogelijkheid tot ontslag van ambtenaren in Nederland, dat wordt gegeven door het gezag dat bevoegd is tot aanstelling in het desbetreffende ambt. Voor een lid van de Topmanagementgroep betekent dit voordracht van ontslag door de minister van BZK, voor de overige leden van de ABD gebeurt de voordracht tot ontslag door de vakminister, in overeenstemming met de minister van BZK. De mogelijkheid tot ontslag van de leidende ambtenaar uit de Topmanagementgroep bestaat, naast een ontslag n.a.v. een vertrouwenscrisis sinds de invoering van het specifieke mobiliteitssysteem, ook n.a.v. de niet herbenoeming van een topambtenaar. Indien namelijk na verloop van 24 maanden geen benoeming of aanstelling van deze topambtenaar elders heeft plaatsgehad, kan ontslag op grond van het hierboven vermelde artikel 99 van het ARAR volgen. Hieraan wordt een uitkering verbonden die 110 procent zal bedragen van het van toepassing zijnde wachtgeld. II.1.3. Verschuiving van een publiek- naar een privaatrechtelijke rechtspositie • •

70

het ABD-lid heeft geen contractuele aanstelling, maar blijft in vaste dienst; de vaste aanstelling blijft behouden, maar ontslag uit de ambtenarij is wel mogelijk, via artikel 99 ARAR;


•

de arbeidsvoorwaarden van de leden van de Topmanagementgroep zijn in beperkte mate onderhandelbaar met de minister88.

Er is dus slechts sprake van een zeer kleine, maar niet onbelangrijke verschuiving naar een privaatrechtelijke rechtspositie voor de leidende ambtenaren van de Topmanagementgroep in Nederland. II.1.4. Specifieke vormen van belangenverdediging voor de leidende ambtenaren Er bestaat geen eigen (vak)vereniging voor ABD-leden binnen de Nederlandse Rijksdienst89. II.2. Selectie II.2.1. Wijziging in het competentieprofiel van de leidende ambtenaren De wijziging van de rechtspositieregeling bij de leden van het Topmanagement binnen de ABD, heeft geen veranderingen teweeggebracht in de samenstelling van het ABD-competentiekader. Het is wel zo dat het Topmanagementsysteem, doordat de topambtenaren verplicht zullen moeten rouleren, een toenemende inzetbaarheid van deze overheidsmanagers op meerdere plaatsen vereist. Hierdoor ziet het BABD een trend ontstaan van het verschuiven van de aan de overheidsmanager gestelde eisen. In de toekomst zal een kandidaat voor een Topmanagementfunctie in de eerste plaats namelijk een overheidsmanager dienen te zijn met competenties zoals bestuurlijke affiniteit. De vakkennis van de topambtenaar zou dan pas op de tweede plaats komen. II.2.2. Aanwervingskanalen van de nieuwe overheidsmanagers Het Nederlandse bestuursmodel is één van de weinige waarin met een open, zuiver functiegericht stelstel wordt gewerkt90. De kandidaten voor een openstaande vacature binnen de ABD kunnen dan ook voortkomen uit de eigen departementale ABD-leden, uit ABD-leden uit andere departementen of uit de externe omgeving.

88

Zolang er sprake is van een benoeming is de vakminister het bevoegd gezag t.a.v. alle rechtspositionele aangelegenheden nl.: beoordeling, toekenning van de variabele beloning, toelagen i.v.m. arbeidsmarkt, onkostenvergoedingen die samenhangen met de functie waarin de ambtenaar is benoemd en andere secundaire en tertiaire arbeidsvoorwaarden. Dit alles binnen de door DGMP gestelde kaders. De vakminister is eveneens verantwoordelijk voor alle andere werkgeverstaken die uit (andere) wetgeving voortvloeien. Wanneer sprake is van het einde van het dienstverband bij een ministerie dan is de minister van BZK bevoegd. 89 Door bepaalde bestuurskundigen wordt hiervoor wel gepleit, althans voor de Topmanagementgroep. Zie C.R. Niessen in Overheid en Arbeid, een publicatie van CAOP, 2001-15. 90 Dit in tegenstelling bv. tot de ‘Grand Corps’ in de Franse overheid waarin met tamelijk gesloten carrièrestelsel wordt gewerkt. De ABD vertoont dan ook eerder gelijkenissen met Australië, NieuwZeeland en de Scandinavische systemen die een open karakter vertonen.

71


Een eerste kanaal voor de aanwerving van overheidsmanagers bij een vacature is het melden ervan door het Bureau ABD via intranet aan de ABD-leden. Daarnaast zoekt het Bureau ABD eveneens in het eigen netwerk binnen of buiten de overheid naar mogelijke geschikte kandidaten. Om de loopbaanmogelijkheden van de ABD leden te garanderen is het wel zo dat het BABD pas een beroep gaat doen op externe kandidaten, als er onvoldoende goede interne kandidaten zijn. Afhankelijk van de situatie kan eventueel een search-bureau worden ingeschakeld om een marktverkenning van mogelijke externe kandidaten te laten doen. Tevens komt het voor dat externen van buiten de overheid die via contacten met ABD-leden weet hebben van een bepaalde ABD-vacature, zich kandidaat stellen. De vacatures worden als dusdanig niet geadverteerd in kranten of tijdschriften, vanuit de gedachtegang dat de ABD vooreerst instaat voor de ontwikkeling van de eigen leden. In geval van benoemingen op S19 niveau kan ook de SGMD-commissie aan de DGABD suggesties doen voor interne of externe kandidaten. De informatie over de kandidaten is afkomstig van de loopbaanadviezen van de ABD-leden, de personeelsbestanden en officiële functioneringsbeoordelingen door lijnmanagers. De trend dat de overgrote meerderheid van de aangenomen kandidaten door het BABD geselecteerd werd, is langzaam omgebogen, en steeds vaker worden mensen aangenomen die zelf hebben gesolliciteerd. Dit systeem, waarbij het BABD als een soort makelaar optreedt, kandidaten selecteert en zonodig overhaalt zich voor een functie kandidaat te stellen, bleek zeer succesvol91. Het liet toe dat het BABD onafhankelijk kan werken van de ministeries, die volgens het Bureau wellicht niet steeds de beste kandidaten naar voren schuiven. II.2.3. Selectieprocedure –systemen a Selectieprocedure bij de Topmanagementgroep met medewerking van de Voorselectiecommissie Kenmerkend voor het benoemingenbeleid van de Topmanagementgroep is de scheiding tussen de voorselectie door de DGABD in samenspraak met de Voorselectiecommissie en de eindselectie door de minister van BZK en de vakminister (rekening houdend met de departementale procedures) 92. De Voorselectiecommissie is ingesteld door de minister van BZK. Hoofdtaak van deze commissie is om, vanuit MD-perspectief en met het zicht op mensen en taken (op korte en lange termijn) in samenspraak met de DGABD tot de voorselectie van twee, drie of vier kandidaten te komen bij de vacaturevervulling van de functie van lijn- of project-DG, SG of een gelijkwaardige functie. Ook zal de commissie om advies worden gevraagd bij verzoeken van bewindspersonen om de periode van benoeming van een topambtenaar voortijdig te beëindigen dan wel te verlengen.

91

Zie Selectieprocedures en –systemen. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Implementatie systeemwijziging topambtenaren, Den Haag: Ministerie van Buitenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2000. 92

72


De Voorselectiecommissie heeft m.b.t. de functies in de ABD-Topmanagementgroep als primaire taak: • • •

te waken over de kwaliteit van de kandidaten in relatie tot het functieprofiel, toe te zien op de objectiviteit van de voorselectie, de DGABD in diens overwegingen bij de voorselectie te adviseren.

De Voorselectiecommissie adviseert de DGABD over de geschiktheidsafweging. De DGABD heeft de ambtelijke eindverantwoordelijkheid voor het roulatiesysteem van topambtenaren en waakt, behalve over de geschiktheid, ook over de onderscheiden (loopbaan)posities van de zittende topambtenaren. Het open systeem is een uitgangspunt zolang dit niet leidt tot niet te rechtvaardigen passering van interne kandidaten. Het afwegen van de belangen en competenties van ABD-leden t.o.v. die van externe kandidaten dient zo goed mogelijk objectief te worden onderbouwd, mede aan de hand van potentieelindicaties e.d.. Slechts in het geval dat kan worden aangetoond dat sprake is van een onredelijke passering van een interne kandidaat, kan de DGABD namens de minister van BZK weigeren een externe kandidaat in de selectie op te nemen. De commissie staat onder voorzitterschap van iemand die buiten de Rijksdienst werkzaam is en bestaat verder uit twee leden uit de kring van SG’s93. De SG van het vacaturehoudende ministerie wordt als lid toegevoegd. In geval van een SG-vacature wordt een ander S19-lid aangewezen vanuit het vacaturehoudende ministerie. Is er sprake van een DG-vacature, dan heeft de SG van het vacaturehoudend ministerie als derde lid zitting in de commissie. De aanwezigheid van een SG of DG van het vacaturehoudende minister in de commissie waarborgt dat de specifieke wensen en eisen die bij het vervullen van de betreffende functie bestaan, bv. in verband met de bijzondere taakstelling of cultuur van het dienstonderdeel, bij de voorselectie nadrukkelijk belicht worden. De drie leden worden aangeduid voor drie jaar. Het BABD fungeert als het secretariaat van de commissie. De werkwijze van de commissie dient zo te zijn dat wordt voldaan aan een aantal kwaliteitseisen. Een transparante procedure van vacaturevervulling en een korte doorlooptijd blijven het streven. De duur van de selectieprocedure van de Topmanagementgroep varieert tussen 6 weken en 2 maanden. Voor bewindspersonen, ambtelijke leiding en kandidaten moet de rol van de commissie van toegevoegde waarde zijn door een zo objectief mogelijke afweging van kandidaten94. De selectieprocedure De selectieprocedure verloopt als volgt: 1. Bij een ministerie ontstaat Topmanagementgroep.

een

vacature

voor

een

lid

van

de

93

De voorzitter van de Selectiecommissie is Commissaris van de Koningin in Overijssel, de heer J.A.M. Hendrikx. 94 Ministerie van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties, Nadere informatie over de werkwijze van de Voorselectiecommissie Topmanagement ABD, Den Haag, 2000.

73


2. Het departement meldt de vacature zo spoedig mogelijk bij de S19accountmanager van het Bureau ABD en stelt een functieprofiel op, onder meer op basis van de ABD competenties. De S19-accountmanager bespreekt het functieprofiel met de vakminister. 3. De DGABD maakt de vacature met functieprofiel bekend aan de doelgroepleden en de MD-functionarissen van aangesloten departementen en van de gemeente Den Haag en aan het SG-beraad. De DGABD kan besluiten over de wijze van verdere publicatie van de vacature. 4. Geïnteresseerde doelgroepleden melden zich rechtstreeks bij het BABD. De vacaturehoudende minister, de opdrachtgever zijnde de SG van het betrokken departement of de SGMD-commissie kunnen suggesties doen voor (externe) kandidaten. Het BABD zoekt in het eigen netwerk binnen of buiten de overheid (afhankelijk van het profiel) naar mogelijk geschikte kandidaten. Indien voor de BABD onbekende kandidaten zich melden of worden gemeld door een ministerie regelt BABD een kennismakingsgesprek met de betrokkene. 5. De DGABD stelt een lijst op van mogelijk geschikte kandidaten. 6. Het schriftelijk voorstel dat vóór een vergadering aan de Voorselectiecommissie wordt gezonden, bevat in ieder geval de volgende elementen: • Het functieprofiel van de vacature; • Een korte beschrijving over de samenstelling van de overige leden van de ambtelijke leiding van het departement (achtergrond, sinds wanneer op de functie, leeftijd); • Per kandidaat een samenvatting van de c.v. plus een afweging of en in welke mate deze aan de functie-eisen voldoet. Deze argumenten dienen zoveel mogelijk te worden geobjectiveerd. Kandidaten uit het ABDledenbestand dienen daarom te beschikken over een recente loopbaanindicatie of een assessment. Voor externe kandidaten geldt tevens de voorwaarde van assessment. Deze wordt beoordeeld door de DGABD. • Een eventuele eerdere (zelf geïnitieerde) kandidaatstelling op lijsten voor andere vacatures in de Topmanagementgroep. 7. De DGABD roept de Voorselectiecommissie bijeen en legt de commissie een longlist van kandidaten voor. Deze commissie komt tot een voorselectie van twee, drie of vier kandidaten. 8. De commissie waakt over de objectiviteit van de voorselectie en ondersteunt de DGABD in diens overwegingen. Er kan niet buiten de ABD-voorselectie geselecteerd worden. Uiteraard wordt het vacaturehoudend ministerie nauw betrokken bij de voorselectie. 9. Het open systeem is het uitgangspunt behalve als dit leidt tot niet te rechtvaardigen passering van interne kandidaten. De DGABD heeft een verantwoordelijkheid voor het systeem. Vanuit die verantwoordelijkheid zorgt de DGABD dat naast de geschiktheidsafweging voldoende aandacht is voor de onderscheiden (loopbaan)posities van de zittende topambtenaren. Een en ander houdt in dat de ambtelijke commissie en de DGABD in de regel tot een gezamenlijke voorselectie komen. Slechts in geval aangetoond kan worden dat sprake is van een onredelijke passering van een interne kandidaat kan de DGABD namens de minister van BZK weigeren een externe kandidaat in de voorselectie op te nemen. 10. BABD biedt aan de vakminister en aan de minister van BZK een shortlist van mogelijke kandidaten (minimaal 2, maximaal 4). Nadat de lijst met

74


voorgeselecteerde kandidaten is aangereikt aan de vacaturehoudende minister vindt er een eindselectie plaats door de Minister van BZK en de vakminister, waarbij de laatste, gelet op de ministeriële verantwoordelijkheid, een vetorecht heeft95. 11. In voorkomende gevallen kan de Minister-President ter zake worden geconsulteerd. 12. Minister van BZK en de vakminister komen tot een keuze. Als de poging tot vacaturevervulling niet slaagt, wordt de procedure vacaturevervulling opnieuw gevolgd, eventueel met aanscherping van het vacature- en /of functieprofiel. In overleg met BABD kan het vacaturehoudend departement kiezen voor het inschakelen van een extern wervingsbureau. Indien daaruit een geschikte kandidaat geselecteerd wordt, wordt de procedure (interne) voorkeurkandidaat gevolgd96. 13. De vakminister houdt een arbeidsvoorwaardengesprek met de kandidaat (uitkomsten onder voorbehoud) met een doorkijk naar de resultaatsafspraken. De vakminister bericht het Ministerie van BZK over de uitkomsten van het arbeidsvoorwaardengesprek. 14. Het ambt ‘lid van de Topmanagementgroep’ is aangewezen als een vertrouwensfunctie. Is de geselecteerde kandidaat nog geen lid, dan dient dit – met schriftelijke instemming van betrokkenen - te worden gemeld bij het hoofd van de Binnenlandse Veiligheidsdienst (BVD). De kandidaat kan pas worden belast met de vervulling van de functie, nadat een veiligheidsonderzoek is ingesteld en de minister van BZK ten aanzien van die persoon een verklaring heeft afgegeven. Is de geselecteerde kandidaat reeds belast met een functie als lid van de Topmanagementgroep dan kan een veiligheidsonderzoek achterwege blijven. 15. De verklaring wordt door de BVD via DGABD aan betrokkene gezonden, aan de vakminister wordt een afschrift gezonden. 16. De Minister van BZK draagt de kandidaat voor bij de Ministerraad. Is de geselecteerde kandidaat nog geen lid van de Topmanagementgroep, dan dient de voordracht vergezeld te gaan van een ontwerp-aanstellingsKB en van een in overeenstemming met de vakminister opgesteld benoemingsbesluit. Is de geselecteerde kandidaat reeds belast met een functie als lid van de Topmanagementgroep, dan kan dit KB achterwege blijven. 17. De Ministerraad gaat akkoord met de benoeming. 18. Het ontwerpKB gaat naar het Kabinet van de Koningin. 19. De Minister van BZK contra-signeert het KB. 20. De Minister van BZK ondertekent na medeparaaf van de vakminister, het benoemingsbesluit met een duur van maximum 7 jaar. 21. De Minister van BZK zendt afschriften van KB en benoemingsbesluit aan de kandidaat en vakminister. De vakminister zendt een brief met de opgedragen functie, de standplaats, salaris en andere arbeidsvoorwaarden.

95

Het voordeel bij deze werkwijze is dat eventuele afgewezen kandidaten geen weet hebben van het feit dat ze op de lijst van de kandidaten gestaan hebben. 96 Deze kandidaat moet tevens het selectieproces doorlopen en aan de ABD-criteria voldoen. De naam voorkeurskandidaat komt voor uit het feit dat er geen andere kandidaten meer naast deze persoon worden geplaats, om “fake-procedures” te vermijden.

75


Kandidaat

Vacaturehou dend Ministerie

Bureau ABD

SG

MD functionarissen

Stelt vacaturetekst op met functieprofiel

Inventariseert Intertop bestand Verzendt vacaturemelding aan leden ABD, ministeries en SGberaad

Ontvangt vacaturemeldingen

Ontvangen vacatureoverzicht

Beschikt over recent vastgestelde loopbaanindicatie of assessment

Melden potentiële kandidaten

Stelt groslijst op

Meldt belangstelling

Ontvangen vacaturemeldingen t.b.v. Centraal Loopbaanberaad

Informeert niet – geselecteerde aangemelden

Ontvangt evt. afmelding

Bespreken groslijst Stelt definitieve selectielijst vast Informeert nietgeselecteerde aangemelden Ontvangt evt. afmelding

Informeert betrokken SG’s

Benadert kandidaten van de selectielijst

Zijn ingelicht over kandidaten uit eigen ministerie

Heeft al dan niet belangstelling Bevestigt kandidatuur of trekt kandidatuur in

Nodigt kandidaten uit voor oriënterend gesprek Voert selectieprocedure uit Stelt keuze voor aan minister BZK

Ontvangt informatie over benoeming Ontvangen informatie over benoeming

Legt keuze voor aan minister BZK en informeert ministerie

Rondt benoeming af Informeert SG-beraad en verzorgt publicatie Informeert benoemde en niet-benoemde kanditaten

Verzorgt loopbaanbegeleiding niet benoemde kandidaten

Ontvangen informatie over benoeming

Ontvangen informatie over benoeming

Figuur 6. ABD-vacaturevervulling (uitgezonderd Topmanagementgroep) 76


Zoekperiode tussen Topmanagementgroep

twee

benoemingen

bij

leden

van

de

Zoals reeds gesteld wordt uitgegaan van een functiewisseling van de topambtenaar na vijf jaar. Op deze verandering van functie zal het BABD door middel van scenarioontwikkeling dienen te anticiperen. Wanneer er – na het van rechtswege eindigen of voortijdig beëindigen van een benoemingstermijn van maximaal 7 jaren - toch sprake is van het ontbreken van een aansluitende vervolgbenoeming in een andere functie, wordt de topambtenaar gedurende een ‘zoekperiode’ daadwerkelijk bij het ministerie van BZK ondergebracht. Namens de minister van BZK zal gedurende de zoekperiode de DGABD als bevoegd gezag optreden en passende werkzaamheden kunnen opdragen, zonder dat sprake is van een benoeming. In een dergelijke periode breekt dan een wachtperiode aan van maximum 24 maanden. De wachtperiode kan op vraag van de manager verkort worden tot 18 maanden, mits een geldelijke compensatie97. De DGABD stelt samen met de betrokkene een periodeplan op, waarin wederzijdse verwachtingen worden neergelegd en wederzijds geplande activiteiten (inclusief eventuele sabbatical, opleidingen etc.) Met betrekking tot de nadere rechten en plichten van de topambtenaar in deze wacht- of zoekperiode stelt de minister van BZK nadere regels. Uitgangspunt is dat in deze periode alsnog tot benoeming wordt gekomen, dan wel tot aanstelling in een functie buiten de Rijksdienst. Voor de DGABD geldt een inspanningsverplichting om te komen tot een voorstel voor een vervolgbenoeming, binnen of buiten de rijksoverheid. Ten behoeve van laatstgenoemde optie wordt een outplacementprocedure gestart. Gedurende deze periode zullen kosten van salaris en secundaire arbeidsvoorwaarden voor rekening van BZK komen. Eerder verkregen toelagen en vergoedingen als bv. het hebben van een dienstauto behoren daar niet toe. De DGABD heeft alle hieruit voortvloeiende rechtspositionele en arbeidsvoorwaardelijke verplichtingen (bezoldiging, huisvesting en dergelijke). Tijdens deze wachtperiode kan, in overleg met de ambtenaar, deze dus ingezet worden ten behoeve van korte ontwikkelingstrajecten, internationale uitwisselingen of een periode van sabbatical leave. Taakafbakening van de Voorselectiecommissie met de SGMD Commissie98 De SGMD Commissie wordt geïnformeerd over de lopende procedures, vanuit de invalshoek van de kennisverwerving over ABD-kandidaten enerzijds en de werkwijze van het BABD anderzijds. De insteek kan drieledig zijn nl.: •

Tijdens de procedure vacaturevervulling, waar over het verloop van de procedure nadere inlichtingen kunnen worden gegeven. De commissie kan daarnaast suggesties doen voor en met betrekking tot kandidaten.

97

Dit om een verschil aan te brengen tussen de uitkeringshoogte na bijvoorbeeld ontslag wegens ongeschiktheid. Tevens wordt hierdoor een eventuele discussie over de hoogte van een individuele uitkering tegengegaan. 98 Voor de taken van deze commissie zie: Deel 1. VII. Overlegstructuren in de ABD.

77


• •

Na de procedure vacaturevervulling, waar inzicht in het verloop van de procedures en de betrokken kandidaten kan worden verkregen. Algemeen: waar kan worden gedacht aan de mogelijkheden om kandidaten te ruilen, zonder vacatures te realiseren, maar ook aan het bespreken van high potentials en problemen bij vacaturevervulling, fungeert de commissie als een ambassadeur naar het SG-Beraad toe. Elementen die een breder overleg behoeven, kunnen worden voorgelegd aan het SG-Beraad.

Het verschil tussen de Voorselectiecommissie en de SGMD- commissie ligt in het feit dat de eerste een formeel ingestelde commissie is met voorgeschreven taken, in tegenstelling tot de SGMD commissie, die zoals reeds gesteld geen formele status of taakopdracht kent. De procedure van het selectieproces schetst echter duidelijk de kaders waarbinnen beide commissies verantwoordelijk zijn. Instroom van externen in de Topmanagementgroep Externen kunnen op twee manieren op niveau 19 instromen. De eerste mogelijkheid bestaat erin deze personen volledig op te nemen in het systeem van vaste aanstelling bij het ministerie van BZK, en tijdelijk te benoemen als SG of DG, lid van de Topmanagementgroep. Door de selectie die de persoon doormaakt, weet men dat deze na de voorziene periode normaliter eveneens op een andere functie goed kan functioneren. De tweede mogelijkheid geldt indien het op voorhand duidelijk is dat het om een tijdelijk verblijf (ongeveer 4 of 5 jaar) gaat van de externe kandidaat in de Rijksdienst. Dan kan deze persoon aangenomen worden voor een bepaalde taak d.m.v. een zogenaamde opting-outcontract. Hij of zij wordt in tegenstelling tot de eerste regeling dus geen ambtenaar volgens de wet. De wet laat namelijk niet toe dat men een persoon voor zo een lange periode in tijdelijke dienst neemt. In deze optingoutcontracten wordt vastgelegd dat beide partijen geen wederzijdse verplichtingen t.o.v. elkaar hebben. De aangeworven persoon kan dus na vijf jaar geen beroep doen op bv. wachtgeld, men krijgt ook enkel pensioenopbouw voor die periode. Het verkrijgen van bepaalde toeslagen kan in deze contracten gekoppeld worden aan prestatie-afspraken inzake bepaalde doelstellingen. Deze regeling inzake de instroom van externen is een gevolg van het nastreven van de opzet van flexibele afspraken inzake arbeidstijd voor topmanagers, zoals beschreven in het regeerakkoord van 1998. b. Selectieprocedure voor de overige leden van de ABD De selectie van de overige leden van de ABD gebeurt als volgt. Zodra binnen de ABD-groep een vacature ontstaat, wordt deze aan het BABD gemeld, die het op zijn beurt aan de ABD-leden, de personeelsmanagers en de MD-functionarissen op de ministeries meedeelt via intranet. Binnen het BABD gaat de loopbaanadviseur op basis van de beschikbare informatie zelf een lijst van mogelijke kandidaten op basis van hun staat van dienst, hun geschiktheid voor de functie en hun ontwikkelingspotentieel opstellen. Tegelijkertijd wordt een profiel van de functie opgesteld op basis van de functievereisten, de –inhoud en specifieke competentieprofielen. Daarna wordt een eerste lijst opgesteld die zowel de namen van kandidaten uit de ABD die naar de functie solliciteren bevatten, als de namen van de

78


door de ministeries voorgedragen kandidaten, en tot slot deze van geschikte kandidaten die door het BABD zelf geselecteerd worden. Na de bespreking ervan met het vacaturehoudende ministerie, wordt deze als selectielijst vastgesteld. Deze wordt ingekort tot 2 of maximum 4 kandidaten. De SG’s van de ministeries waarbij de kandidaten werken worden hiervan op de hoogte gebracht. De geselecteerde kandidaten zelf worden door de loopbaanadviseur van het BABD benaderd om te informeren naar hun belangstelling voor de vacature. De kandidaten worden door het vacaturehoudende ministerie uitgenodigd voor een oriënterend gesprek, waarin ook de voor het ministerie geldende selectieprocedure wordt uiteengezet. Daarna beslissen beide partijen of ze de procedure willen voortzetten. Het ministerie volgt hierna de eigen selectieprocedure en maakt de uiteindelijke keuze99. Hierna brengt ze verslag uit van de uitkomst van de selectieprocedure aan de minister van BZK. Het BABD kan indien nodig aanvullende loopbaanbegeleiding aanbieden. Afhankelijk van de te vervullen vacature heeft de selectieprocedure een duur van minimum 6 weken en maximum van 3 maanden. c. Opvolging na de selectie 3 maanden na de aanstelling van de kandidaat, vindt er een “schoenlepelgesprek” plaats tussen het BABD en de kandidaat, waarbij gekeken wordt of de kandidaat zich nog steeds goed voelt in de functie en nog eventueel bijkomende noden heeft. Over het algemeen komen namelijk bij de nieuwe functiehouders na deze periode problemen voor i.v.m. cultuuraanpassing, niet opgeloste problemen van de voorganger, enz. Bij problemen dient het BABD dan zijn diensten aan. Indien binnen het jaar blijkt dat er zich toch een “mismatch” heeft voorgedaan, wordt in alle discretie gezocht naar een nieuwe functie voor deze persoon. Het BABD probeert in ieder geval een nieuwe functie voor de persoon te vinden, voor het echt fout gaat. Belangrijk is immers dat deze persoon geen “smet” krijgt, en zodoende moeilijker te verplaatsen wordt. Bij het herhaaldelijk voorvallen van een mismatch bij een zelfde kandidaat, wordt deze een andere functie buiten de rijksoverheid aangeboden. Volgens het BABD gebeuren er weinig mismatches, maar heeft een perfecte match toch wat tijd nodig, gezien de hierboven vermelde problemen die zich bij de meerderheid van de kandidaten voordoen bij een nieuwe benoeming in een andere functie. Het BABD stelt dat mensen die in hogere rangen komen, gaan “deprofessionaliseren” en loskomen van het vroegere vakgebied, maar tegelijkertijd toch iets vasthouden van hun oude “profession”. Daarom gebeurt een aanstelling van een ABD lid in een nieuwe functie meestal in “affiniteitsclusters” bv. een ABD lid dat overstapt van gezondheidszorg naar sociale zaken.

99

Bureau ABD, De Algemene Bestuursdienst-‘Pioniers in de Polder’. Den Haag: ABD, 1999, pp. 6-7.

79


Verantwoordelijkheden: • Het BABD enerzijds is verantwoordelijk voor de bekendmaking van de vacature, het verzorgen van de eerste selectie van kandidaten, het inlichten van de departementale leiding over een mogelijke kandidaatstelling van één van hun mensen, het benaderen van kandidaten en het verstrekken van de eerste informatie aan hen en het verrichten van nazorg en evaluatie; • De opdrachtgever anderzijds is verantwoordelijk voor de melding van alle vacatures op ABD-niveau aan het BABD, het opstellen van het functieprofiel, de informatievoorziening over de vacaturevervulling binnen het eigen departement, de informatievoorziening aan kandidaten over en tijdens de departementale selectieprocedure, het bepalen van een keuze voor een kandidaat, het informeren van alle kandidaten over de uitkomst van de procedure, een adequate afhandeling van en communicatie over de benoeming.

II.3. Prestatie II.3.1. Definiëring van de prestaties van de nieuwe overheidsmanagers De prestaties van de leden van de Topmanagementgroep worden, zoals reeds gesteld, gedefinieerd in de op te stellen werkafspraak. Normaliter hebben alle overige ambtenaren binnen de Rijksdienst, waaronder alle ABD leden, recht op een jaarlijks functioneringsgesprek. Tot voor kort werd hier echter, vooral voor de ambtenaren uit de hogere niveaus, niet altijd gevolg aan gegeven. Als reactie op het rapport van de commissie Rijn over de arbeidsmarktsituatie in de collectieve sector dat het gebrek aan kwaliteit van het management aanklaagde, werd in de Arbeidsvoorwaardenovereenkomst Sector Rijk van 2000-2001, ingeschreven dat tenminste éénmaal per jaar een gesprek over het functioneren, evenals over de persoonlijke ontwikkeling en de wijze van ondersteuning van beide door de organisatie, plaats zal moeten vinden tussen de ambtenaar en zijn direct leidinggevende100. Dit wordt volgens het volgende stramien in de rechtspositieregeling van de ambtenaar verankerd. Bij de aantreding in een functie zal elke ambtenaar een startgesprek hebben met de directe leidinggevende over de komende periode, in principe één jaar. In dit gesprek zullen afspraken worden gemaakt die enerzijds betrekking hebben op het werk: de resultaten (kwantitatief en kwalitatief), competenties (kennis, kunde, vaardigheden en gedrag), de organisatie van het werk, de inzetbaarheid van de ambtenaar, en de wijze waarop deze wordt begeleid en ondersteund, anderzijds leidt het gesprek over de persoonlijke ontwikkeling tot afspraken over het loopbaanperspectief van de ambtenaar, de ontwikkelactiviteiten die in dit kader worden genomen, het tijdpad en de faciliteiten die de werkgever hiervoor ter beschikking stelt101. 100

Het gesprek over de persoonlijke ontwikkeling kan (ook) met een andere functionaris worden gevoerd, bv. een loopbaanadviseur. 101 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Arbeidsvoorwaardenovereenkomst Sector Rijk 2000-2001, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties: Den Haag, 2000.

80


II.3.2. Meten, opvolgen en evalueren van prestaties Er worden voor de Topmanagementgroep nog geen kengetallen opgesteld, aangezien het systeem van werkafspraken nog in de beginfase zit. De beoordeling van het functioneren van de overige ABD-leden volgens de hierboven omschreven procedure moet in principe gebeuren d.m.v. transparante en objectiveerbare beoordelingscriteria, die op departementaal niveau door het bevoegd gezag verplicht zullen dienen te worden vastgesteld. II.4. Evaluatie II.4.1. Evaluatiesystemen De evaluatie van de Topmanagementgroep gebeurt tot nu toe d.m.v. een gesprek tussen de partijen betrokken bij het opstellen van de werkafspraken. De overige ABDleden zullen zoals reeds gesteld vanaf 2000 jaarlijks functioneringsgesprekken met hun directe leidinggevende dienen te voeren. II.4.2. Gevolgen van de evaluatie Er zijn (tot nu toe) zoals reeds gesteld, geen expliciete, maar enkel impliciete gevolgen verbonden aan de evaluatie van de Topmanagementgroep d.m.v. werkafspraken. Men heeft duidelijk gekozen voor het niet invoeren van sancties in het systeem van werkafspraken, om de vertrouwensrelatie tussen politici en topambtenaren niet (verder) negatief te beïnvloeden. Aan de functioneringsgesprekken met de overige ABD-leden zijn financiële gevolgen verbonden, daar op basis van dit terugkijken op het functioneren de beloningsbeslissingen worden genomen. II.5. Beloning II.5.1. Functiewaarderingssysteem voor het bepalen van de weddeschalen Zoals reeds gesteld gebeurt de beloning van ambtenaren in de Rijksdienst tot nu toe op basis van het FUWASYS-systeem. Er bestaan echter plannen om in de toekomst de ambtenaren van de Rijksdienst te belonen op basis van een drietal beloningsgrondslagen, nl. ten eerste het functiewaarderingssysteem, ten tweede de persoonlijke ontwikkeling van kennis, vaardigheden en gedrag en ten derde de specifieke behaalde resultaten via eenmalige toeslagen102. Op dit moment blijft echter nog het huidige FUWASYS beloningssysteem van kracht. FUWASYS is een geautomatiseerd systeem voor functiewaardering ontworpen voor 102

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Arbeidsvoorwaardenovereenkomst sector Rijk 2001-2001, Den Haag, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2001.

81


organisaties binnen de sector Rijk. Aan de hand van een normeringstelsel wordt de zwaarte van de functie bepaald. Het normeringstelsel bestaat in eerste instantie uit een meetsysteem, waarmee de functie op 14 kenmerken wordt gemeten. Ieder kenmerk is uitgewerkt naar vijf niveaus van oplopende zwaarte. Per kenmerk krijgt de functie een score op een schaal van 1 (eenvoudig, licht, nauwelijks aanwezig) tot 5 (moeilijk, zwaar, zeer complex). Zijn aan alle veertien kenmerken scores toegekend, dan is de zwaarte van de functie gemeten. Hierna wordt het inschalingsadvies van het FUWASYS mogelijk, namelijk de bij de functie behorende salarisschaal, hoofden niveaugroep. Nadat het meetsysteem is toegepast wordt via het raadplegen van de normfuncties (voorbeelden van vergelijkbare functiezwaarte), de uitkomst van de meting getoetst. Het resultaat van de functiewaardering en –beschrijving kan in een verantwoordingsrapportage worden afgedrukt en opgeslagen. Daarnaast wil men voor alle rijksambtenaren en ook voor de Topmanagementgroep een verruimd “Individualisering Keuzemogelijkheden in het arbeidsvoorwaardenpakket” of IKAP-systeem invoeren. Dit systeem maakt het mogelijk dat een werknemer binnen vooraf gestelde marges enkele arbeidsvoorwaarden kan inruilen voor andere. Het onderzoek naar de ontwikkeling van een IKAP-systeem voor topambtenaren is nu lopende. a. Componenten van het beloningssysteem Het loon van de rijksambtenaren wordt zoals reeds gesteld bepaald d.m.v. FUWASYS. Binnen de salarisschalen 1 tot en met 18, worden deze schalen onderverdeeld in salarisnummers, volgens welke de basislonen kunnen variëren103. Dit in tegenstelling tot het systeem voor de leden van de Topmanagementgroep in de Rijksdienst die binnen dezelfde salarisschaal allen eenzelfde basisloon ontvangen104. Voor al de ambtenaren, waaronder de ABD-leden bestaat tevens een systeem dat naast het basissalaris, een deel van de loonsom in de CAO gereserveerd wordt voor variabele beloning. Deze wordt door de departementen nogal willekeurig toegewezen, gezien deze hun hoogste ambtenaren door het toekennen van deze toeslagen proberen in dienst te houden, en het verschil met het loon dat men in de privé-sector als manager kan verdienen, poogt wat te overbruggen. De variabele beloning kan bestaan uit 5 elementen. Een eerste element is de automatisch toegekende jaarlijkse periodiek of anciënniteitsperiodiek, waar de rijksambtenaren wettelijk recht op hebben. Het loon van de ambtenaar stijgt dan binnen de salarisschaal in salarisnummers105. Daarnaast kan de ambtenaar een extra periodiek ontvangen, indien deze uitstekend functioneert106. Een derde mogelijkheid van variabele beloning bestaat uit het toekennen van een salaris uit de naast hogere schaal. Dit kan enkel op voorwaarde dat de ambtenaar een maximumsalaris bereikt en 103

Zie bijlage 1: Schalen van het BBRA per 1 januari 2001. Van 225 000 gulden. 105 Bijvoorbeeld binnen salarisschaal 1, van salarisnummer 1 naar 2, wat een verhoging betekent van 47 gulden. De jaarlijkse verhoging binnen de schalen stijgt naarmate de rijksambtenaar tot een hogere salarisschaal behoort. 106 Dit is niet voor iedereen, aangezien deze binnen een bepaald budget moeten blijven. Deze kunnen oplopen tot ongeveer 10 % van het basisloon. 104

82


hij of zij volgens het bevoegd gezag uitstekend functioneert. Dit salaris uit de naast hogere schaal is niet onderhevig aan jaarlijkse verhogingen. Tot slot kan de ambtenaar een éénmalige toeslag of een periodieke toeslag krijgen door het verrichten van een bijzondere prestatie of voor buitengewone toewijding. Deze kan ook worden gegeven op grond van de arbeidsmarktpositie en het functioneren van de ambtenaar. Aan beide toeslagen zijn geen maximumbedragen verbonden. De periodieke toeslag, waaraan voorwaarden kunnen verbonden worden, kan zowel voor bepaalde als voor onbepaalde tijd worden toegekend. In 1999 werd bij de behandeling in de Ministerraad van de stelselwijziging m.b.t. de arbeidspositie van de Topmanagementgroep afgezien van een algemene salaristoeslag voor topambtenaren. Aangezien het geldende kader voldoende mogelijkheden bood voor allerlei vormen van variabele beloning, werd het door de Ministerraad verstandiger geacht om, zoals in het verleden, per situatie te kijken of een toeslag op het basissalaris nodig en wenselijk was. De vakminister kan dan ook na onderhandeling met de betrokken topambtenaar de gronden en de hoogte van de variabele beloning vaststellen107. Deze variabele beloning kan in functie zijn van de zwaarte van de SG- of DG- functie en kan worden toegekend voor de duur van de tijdelijke aanstelling in een bepaalde functie108. Door het toekennen aan topambtenaren van deze toeslagen gaan de lonen per salarisschaal variëren. Hierdoor overschrijdt het loon van ongeveer één derde van de Topmanagementgroep, veelal de “ultieme bovengrens”, namelijk het loon van de minister. De informele maximumgrens van de toeslagen ligt op 30-35% boven op het basisloon109. Naast deze variabele beloning kan een jaarlijkse toeslag worden gegeven als er op grond van de werkafspraken en persoonlijk functioneren bovennormaal werd gepresteerd. Er werd voor gekozen om deze mogelijke onderhandelde jaarlijkse toeslag tussen minister en topambtenaar, op voorhand toe te kennen. Dit kan weerom gezien worden tegen de achtergrond van de vertrouwenskwestie tussen politici en ambtenaren, en de keuze om uit te gaan van vertrouwen. In de eerste werkafspraken blijkt echter dat in het algemeen slechts in een kleine minderheid van de gevallen een koppeling werd gemaakt tussen het behalen van de hierin opgenomen doelstellingen met het toekennen van variabele beloning voor de ambtenaar. In de toelichting van het systeem van werkafspraken werd gesteld dat een financiële prikkel evenwel niet de boventoon diende te gaan voeren bij het maken en evalueren van werkafspraken. Immers hierdoor zou een ‘gewapend gesprek’ kunnen ontstaan m.a.w. de bedoeling om meer resultaatgericht te sturen en topambtenaren ook op resultaten te beoordelen en te belonen, zou bij een verkeerde toepassing kunnen omslaan naar een situatie met trekjes van een ‘afrekencultuur’. Hierdoor zou het nemen van initiatief afgeremd worden en zouden de betrokken topambtenaren zich eerder gecontroleerd en geremd voelen dan gestimuleerd in hun ontwikkeling. Daarom werd ook gepleit voor het loskoppelen van het evaluatie- en het functioneringsgesprek. 107

Met in achtneming van de kaders van de minister van BZK. Bureau ABD, Toelichting Werkafspraken Ministers-Topmanagementgroep, Den Haag: ABD, 2001. 109 Voor het vastleggen van dit cijfer heeft men zich gebaseerd op buitenlandse beloningspraktijken van getrapte beloning naargelang de prestatie van de topambtenaar. Dit komt dan neer op een maximum loon van ongeveer 300 000 gulden. 108

83


De Ministerraad wilde dus in 1999 geen formeel systeem over de hoogte van de variabele beloning vastleggen, evenmin over belonen naargelang de zwaarte van de functie, vanwege het prijsopdrijvend effect op de samenleving en op de hele CAO. Het “maatwerk per geval” werkt volgens het BABD echter achter de schermen eveneens prijsopdrijvend, doordat de verkregen lonen die onderhandeld worden tussen minister en topambtenaren als uitgangsbasis voor de volgende onderhandelingen van de nieuwe op te nemen functie van de managementgroep worden genomen. Wel werd gezocht naar een mechanisme waarbij meer inzicht en transparantie ontstaat over beslissingen inzake variabele beloning. Het beraad van SG’s krijgt hierbij een centrale rol. In dit beraad zullen de beslissingen over variabel belonen periodiek aan de orde komen. Hierdoor zal naar verwachting een vorm van intercollegiale toetsing van deze beloning op hoofdlijnen gaan ontstaan. Op basis van de gegevens van de ministeries zal over de praktijk van variabel belonen, de gronden en de omvang, jaarlijks door BZK worden gerapporteerd. Op deze manier kan tevens het spanningsveld tussen de departementale bevoegdheid inzake (de hoogte van) variabel belonen en de behoefte aan interdepartementale afstemming en coördinatie worden ontmijnd. De invoering van het systeem van jaarlijkse werkafspraken tussen ministers en topambtenaren introduceerde ook de mogelijkheid om hierin een koppeling te leggen tussen te bereiken prestaties en variabele beloning. Hierdoor kan het in het verleden veelal willekeurig toekennen van allerlei variabele beloningen objectiever gemaakt worden. II.5.2. Verloning van goede prestaties Voor de Topmanagementgroep zal zoals reeds gesteld een toeslag mogelijk zijn indien men uitzonderlijk goed presteert. Voor de overige ABD-leden geldt de in 2000 ingevoerde regeling, van de koppeling van beloning aan de realisatie van de in de functioneringsgesprekken vastgelegde resultaatsafspraken. II.5.3. Financiële opwaardering en marktconforme beloning Omdat de SG uit de S19 in het nieuwe stelsel een duidelijker managementrol krijgen t.o.v. de DG, wordt naast hun basisloon via een maandelijkse vaste toeslag ter grootte van 5 % van hun salaris deze extra verantwoordelijkheid in het inkomen tot uitdrukking gebracht. Deze toeslag werkt door naar pensioenen en overige uitkeringen na ontslag110. Men heeft enkel recht op deze toeslag voor de duur van de benoeming. Voor het overige bleef het beloningssysteem d.m.v. salarisniveaus onveranderd. Zoals reeds gesteld wenst de ministerraad niet tegemoet te komen aan de vraag vanuit de hoek van de ambtenaren en van de BABD om de beloning in het formele systeem te verhogen, en zo meer marktconform te maken. Door het toekennen van allerlei toeslagen wordt evenmin de kloof met de private sector overbrugd.

110

Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden, Besluit van 8 december 2000, houdende wijziging van het Algemeen Rijksambtenarenreglement en het Bezoldigingsbesluit Burgerlijke Rijksambtenaren 1984 i.v.m. de positie van topambtenaren binnen de Rijksdienst: Nota van toelichting, 2000.

84


II.6. Ontwikkeling II.6.1. Vooropleiding van de nieuwe overheidsmanagers De ABD-leden hebben in het algemeen steeds een academische vooropleiding genoten. De meest voorkomende opleidingen zijn deze van jurist, econoom, bestuurskundige en politicoloog. Daarnaast staan de diploma’s in functie van de specifieke vakkennis die de verschillende departementen vereisen. II.6.2. Stimulatie van het lerend vermogen De ontwikkeling van de eigen vermogens en talenten van de ABD-leden gebeurt door het ter beschikking stellen van coaches en de oprichting van interdepartementale counselinggroepjes, en door het aanbieden van opleidingen, trainingen, en (ontwikkelings)assessments. In 1997 werd het instrument individueel managementadvies binnen het BABD ontwikkeld, daar bij de ABD-leden behoefte bleek te bestaan aan sparringpartners van buiten de organisatie, met wie in vertrouwen kon worden gesproken over belangrijke departementale vraagstukken, het eigen functioneren of eventuele andere loopbaanpaden. Coaching gebeurt uiteraard op zeer vertrouwelijke basis111, en wordt dus niet gezien als een instrument om “ontspoorde”managers opnieuw in het gareel te krijgen, maar als een klankbord voor reflectie op het eigen functioneren binnen een organisatie. Het BABD voorziet in deze behoefte met een bestand van externe adviseurs, ervaren in het werken in of met de topambtenaren van de Rijksdienst en in het bedrijfsleven. Doordat deze adviseurs een verschillende aanpak, werkwijze en profiel hebben kan het ABD-lid de voor hem of haar geschikte gesprekspartner uitkiezen. Tevens wordt er gestreefd naar coaching van alle nieuw benoemde ABDleden in de aanloopperiode. Met name bij benoemingen van personen van buiten de Rijksdienst wordt stilgestaan bij de specifieke competenties die het functioneren in het krachtenveld van politiek, openbaar bestuur en management vereisen. Dit om het aanvankelijke cultuurverschil zo goed mogelijk op te vangen. Zonodig gebeurt het inhuren van een coach op kosten van het BABD, i.p.v. het vakdepartement. Het beroep doen op een coach door overheidsmanagers is snel gegroeid. Sinds 1997 deden ongeveer 60 ABD-leden beroep op een coach via het BABD, en daarnaast gebeurt het ook dat een aantal topambtenaren zelf een coach aanzoeken112. In 2000 maakte een wisselende groep van ca. 30 ABD-leden gebruik van een coach via het BABD. Daarnaast bestaat er nog de formule van “Intercollegiale consultatie” of counseling, een platform om met collega’s van andere departementen praktijkervaringen uit te wisselen, te reflecteren op het eigen gedrag en gezamenlijke problemen te bespreken. 111

Voor coaching ontwikkelde het BABD tevens een gedragscode. In het geval dat een ambtenaar niet wil dat het departement weet heeft van het inhuren van een coach, worden de kosten gedekt door het BABD. 112

85


Deze kleine groepen bestaande uit 4 of 5 personen, beleggen eens per zes weken een bijeenkomst, en zijn samengesteld uit DG’s en Directeuren uit verschillende departementen. Deze samenkomsten vinden plaats zonder de aanwezigheid van een externe coach. Het BABD zorgt voor de samenstelling en initiële begeleiding van deze groepjes113. Daarnaast verscheen in 2000 opnieuw een opleidingengids, die dit jaar ook op het internet verscheen114. De ABD-opleidingssite is toegankelijk voor ABD-leden en MD-functionarissen van de ministeries. Men kiest voor een afgewogen aanbod van bureaus waarmee het BABD goede ervaringen heeft opgedaan binnen de top van de Rijksdienst. Naast het aanbieden van een aantal bureaus met specifiek op het werkveld van de rijksoverheid toegesneden opleidingen, werden bureaus opgenomen met deskundigheid op een specifiek terrein, waarmee in overleg de gewenste inhoud en vorm kunnen worden bepaald. De MD-adviseur en het BABD bieden hun advies eveneens aan bij het maken van een opleidingskeuze door de ambtenaar. De kosten van de opleiding zijn in principe voor het departement of organisatie waarin het ABDlid tewerkgesteld is115. De opleidingen zijn gekoppeld aan de ABD competenties. Hoewel harde gegevens over deelname aan opleidingen ontbreken omdat het ABD-lid of (de MD-functionaris) in regel zelf contact opneemt met het opleidingsinstituut (tenzij het gaat om een opleiding die op voordracht van een loopbaanadviseur van BABD wordt gevolgd of door het BABD wordt bekostigd), lijkt het erop dat de doelstelling om 60 % van de ABD-leden aan het opleidingsen coachingsaanbod te laten deelnemen, niet is gehaald. De indruk bestaat dat nog te weinig topambtenaren via dit aanbod in zichzelf investeren116. Vanuit het BABD zal dan ook onderzocht worden of deze indruk correct is en zo ja, welke motieven hier aan de grondslag voor liggen. Het BABD praat elk jaar met de SG van het departement de hele lijst van de ABD leden door waarbij men tevens kijkt naar de mate waarin ABD-leden een opleiding volgen. Maar meer dan extra druk uitoefenen op ABD-leden die weinig opleidingen volgen, kon (tot nu toe) niet. Daarenboven constateert het Bureau in meerdere mate bij de hogere ambtenaren nl. SG’s of DG’s, dat deze te weinig tijd maken voor opleidingscursussen van langer dan 1 dag. I.v.m. de gestelde eisen aan het ABD-lid en zijn professie, passen in het kader van managementontwikkeling geen algemeen geldende selectie-eisen, gefixeerde loopbaanpaden, vaststaande bevorderingssystemen en strakke opleidingseisen. Niettemin wordt het toch noodzakelijk geacht dat gezamenlijke kwaliteitseisen m.b.t. de in- en doorstroom van ambtenaren sterker dienen te worden geformuleerd117. 113

In 2001 waren er 35 counselinggroepjes. Deze trainingen voor de ABD-leden worden aangeboden naast de departementale trainingen voor ABD-leden. 115 De volgende cursussen worden, elk onderverdeeld in subcategorieën aangeboden: Overheidsmanagement, Algemeen Management, Functioneel Management, Management van Mensen en Management Vaardigheden. Er werd een toenemend aantal internationale opleidingen opgenomen. 116 Bureau ABD, Jaarverslag 2000- Tevens een overzicht van de resultaten van vijf jaar ABD, Den Haag: ABD, p. 51. 117 Deze evolutie hangt samen met het opnieuw willen versterken van de overheid in Nederland, daar men terugkomt van het tot voor kort grote geloof in de werking van de markt. Het probleem dat zich hierbij stelt is ten eerste dat door de krappe Nederlandse arbeidssituatie kandidaten schaars zijn, en dat wanneer de nood aan de man is en men een goede kandidaat voor een bepaalde functie heeft die 114

86


Assessments worden, zoals reeds gesteld, gebruikt bij de selectie van ABD-leden voor een functie. De uitslag daarvan kan dan ook in termen van ontwikkelingsdoelen gebruikt worden. II.6.3. Loopbaanverloop van de nieuwe overheidsmanagers De eerste tabel geeft een overzicht van de evolutie van het aantal benoemingen van 1995 tot 2000. M.b.t. het aantal benoemingen kan een opmerkelijke stijging tussen 1999 en 2000 vastgesteld worden, van 57 naar 144 vacatures. De oorzaak van deze stijging is gedeeltelijk gelegen in de toename van het aantal leden van de ABD, door de uitbreiding met schaal 16. Als men echter kijkt naar de benoemingen in de oorspronkelijke doelgroep (schaal 17 en hoger), is het aantal benoemingen in het jaar 2000 nog opmerkelijk hoog, nl. 100 t.o.v. 57 in 1999. Aangenomen wordt dat dit voor een belangrijk deel te maken heeft met de grote mobiliteit als gevolg van een krappe arbeidsmarkt in Nederland. Een andere factor zou de steeds groter wordende mobiliteitswens zijn binnen de ABD-cultuur, wat een kortere verblijfsduur op een functie tot gevolg heeft. Horizontale en verticale mobiliteit, zowel departementaal en interdepartementaal wordt, zoals reeds gesteld, vanuit de filosofie van de ABD sterk aangemoedigd. Uit de hieronder weergegeven cijfers blijkt evenwel dat de interdepartementale mobiliteit nog achterloopt op de interne benoemingen in het departement en nogal sterk fluctueert namelijk van 41%, 35%, 21%, 30% en 22 à 23 % in het jaar 2000118. Ondanks de opmerkelijke stijging van het aantal benoemingen, neemt het aantal interdepartementale benoemingen niet in gelijke mate toe. Het wordt mogelijk geacht dat dit een gevolg is van de interne invulling van de vacatures bij reorganisaties. Indien de onderdelen Belastingdienst en het ministerie van Verkeer en Waterstaat dan ook buiten de cijfers van 2000 worden gelaten, komt het percentage interne benoemingen neer op 51 %, het percentage externe benoemingen op 41 % en het percentage interdepartementale benoemingen op 28 %119. Inzake de horizontale mobiliteit kan men vaststellen dat, met uitzondering van het jaar 1998, deze op een hoog en licht fluctuerend niveau gebleven is, nl. 41 %, 38%, 15%, 35% en 38 / 45%. De instroom van externe personen in de ABD wordt onderverdeeld in de instroom van buiten de rijksoverheid en de instroom uit de lagere schalen. Het percentage benoemingen van buiten de rijksoverheid fluctueert tussen 9% in 1995-1996 tot 35 % in 1998. Inzake de aangroei van jong talent in de ABD werden in 2000 20 personen uit de schalen 14 en 15 op ABD-functies geplaatst. De doelstelling van 20 % instroom van buiten wordt daarmee ruimschoots gehaald. De gezamenlijke instroom in de ABD in het jaar 2000 komt daarmee op 38 (= 26 % van de) benoemingen120. De meeste mobiliteit blijft evenwel plaatsvinden binnen de ABD-doelgroep, gezien de instroom van buiten de rijksoverheid in 2000 slechts 13% bedraagt121. evenwel niet volledig voldoet aan de gestelde vereisten, het vrijwel onmogelijk wordt om deze kandidaat te weigeren. 118 Naargelang het opgenomen aantal leden in de ABD. 119 Op basis van de benoemingen in ABD-functies van schaal 17 en hoger. 120 Bureau ABD, Jaarverslag 2000- Tevens een overzicht van de resultaten van vijf jaar ABD. Den Haag: ABD, 2001, p.43. 121 Bureau ABD, o.c., p. 17.

87


Jaartal

Benoemingen Vrouwen Mannen Van buiten Rijksoverheid Van binnen Rijksoverheid waarvan Horizontale Mobiliteit Verticale Mobiliteit Interne benoemingen Departement Interdepartementale benoemingen Totaal externe benoemingen123 Benoemingen in schaal 16 Benoemingen S 17 Benoemingen S 18 Benoemingen S 19 Gemeente Den Haag

19951997 1998 1996 Aan Aan- % Aan% tal % tal tal 34 100 37 100 34 100

1999

2000 Aantal122

Aan tal 57

% 100

% 100 144 100 100

3 31 3

9 91 9

4 33 9

11 89 24

3 31 12

9 91 35

7 50 9

12 88 16

16 26 16 84 118 84 12 18 12

18 82 13

31

91

28

76

22

65

48

84

88 126 88

87

14

41

14

38

5

15

20

35

38

65

38

45

17

50

14

38

17

50

28

49

50

61

50

42

17

50

15

41

15

44

31

54

65

94

65

65

14

41

13

35

7

21

17

30

23

32

23

22

17

50

22

59

19

56

26

46

35

50

35

35

-

-

-

-

-

-

-

-

-

44

-

31

20

59

18

49

21

62

34

60

64

64

64

44

7

21

5

14

9

26

11

19

10

10

10

7

7

21

13

35

4

12

10

24

18

24

18

17

0

0

1

3

0

0

2

4

2

2

2

1

Tabel 12. Overzicht benoemingen in ABD-functies schaal 16 en hoger, van 1995 tot 2000124

122

Deze kolommen met twee verschillende cijfers slaan op het aantal benoemingen respectievelijk zonder en met de managers uit salarisschaal 16, in het jaar 2000. 123 Komt overeen met de som van externe benoemingen en interdepartementale benoemingen. 124 Bureau ABD, Jaarverslag BABD 2000- Tevens een overzicht van de resultaten van vijf jaar ABD, Den Haag, 2000, pp. 42-43.

88


De mobiliteit in de ABD-doelgroep is zeer hoog, daar meer dan de helft van de leden korter dan 3 jaar geleden in de huidige functie benoemd werd. De leden uit salarisschaal 19 bezetten vóór de oprichting van de Topmanagementgroep gemiddeld 4,5 jaar hun functie. 14 jaar is de langste termijn dat een S19 ambtenaar tot voor kort op een functie vertoeft. ABD-leden, uitgezonderd de Topmanagementgroep, hebben een gemiddelde zittingsduur van 3,6 jaar. Figuur 7. Mobiliteit binnen de ABD-doelgroep op 31-12-2000125

>7 jaar (13%) 5<>7jaar (8%)

3<>5jaar (23%)

Aantal jaren in functie Aantal Percentage

< = 3 jaar 3<>5jaar 5<>7jaar >7 jaar

< = 3 jaar (56%)

=< 3 jaar

3<>5 jaar

5<>7 jaar

> 7 jaar

351 56

146 23

52 8

79 13

Tabel 13. Aantal jaren in functie van ABD-leden Uit de bovenstaande tabel blijkt dat 79 % van de ABD-leden mobiel was sinds de oprichting van de ABD 5 jaar geleden126. Dat de mobiliteit in de ABD-doelgroep aan de hoge kant ligt, is ook af te leiden uit de volgende tabel inzake het ontstaan van de ABD-vacatures. De meest voorkomende reden in het ontstaan van een vacature is doordat een ABD-lid een andere functie binnen de rijksoverheid aanvaardt, nl. 44%. Indien een lid van de ABD een functie buiten de rijksoverheid aanneemt, is dit voornamelijk in een andere overheidssector, en slechts in beperkte mate in de marktsector.

125 126

Bureau ABD, o.c., p.18. Bureau ABD, o.c., p. 18.

89


Vacature ontstaan door:

Aantal in 2000 binnen 63

Aanvaarding functie rijksoverheid Reorganisatie/nieuwe functie Aanvaarding functie buiten rijksoverheid Andere overheidssector Internationale instelling ZBO Profitsector Pensionering/wachtgeld Gezondheidsredenen Overlijden Overig Totaal

%

Tabel 14. Ontstaan van 127 ABD-vacatures, 2000

44

Een ander opvallend feit is de leeftijdsopbouw binnen de ABD. In 2000 is bijna 25% van 18 13 de ABD-leden ouder 5 3 dan 55 jaar. Ten 4 3 opzichte van de cijfers 5 3 van vorig jaar betekent 9 6 dit een lichte verjong5 3 ing, gezien in 1999 dat 2 2 percentage nog 36 1 1 bedroeg. Dit betekent 144 100 waarschijnlijk niet dat de verwachte uitstroom over circa tien jaar minder problemen zal opleveren. 57 % van de leden van de ABD is namelijk ouder dan 50 jaar. De forse uitstroom uit de ABD, die de komende tien jaar kan worden verwacht, kan dan ook tot gevolg hebben dat hierdoor in korte tijd een groot deel van de departementale top dient vervangen te worden. Dit zal op sommige departementen gevolgen hebben voor de zorg over de opvolging en de continuïteit m.b.t. de aanwezige departementale kennis en ervaring. Figuur 31/12/2000128

8.

32

Gemiddelde

22

leeftijd

ABD-lid

op

ouder dan 60 jaar (4%)

56 t.e.m. 60 jaar (21%)

t.e.m. 50 jaar (43%)

t.e.m. 50 jaar 51 t.e.m. 55 jaar 56 t.e.m. 60 jaar ouder dan 60 jaar

51 t.e.m. 55 jaar (32%)

Leeftijd

t.e.m. 50 jaar

In aantallen

271

51 t.e.m. 55 jaar 203

56 t.e.m. 60 jaar 131

Ouder dan 60 jaar 23

Tabel 15. Leeftijd ABD-leden in aantallen 127

Bureau ABD, Jaarverslag 2000, - Tevens een overzicht van de resultaten van vijf jaar ABD. Den Haag: ABD, 2001, p. 19. 128 Bureau ABD, o.c., p. 14.

90


Deze situatie stelt hoge kwaliteitseisen aan de groep vlak onder de ABD. Echter de personen in schaal 16 vertonen inzake leeftijdsopbouw een vergelijkbaar beeld met dat van de ABD-groep van schaal 17 en hoger, wat betekent dat ook hier een forse uitstroom in het komende decennia kan worden verwacht. Daarom zal in ieder geval moeten worden gewaakt over een plotselinge uitstroom en moet gezorgd worden voor een voldoende aangroei van nieuwe managers voor de toekomst. Mee in dit licht wil het BABD samen met de departementen, werken aan een ontwikkelingsprogramma voor aankomende topmanagers. Salarisschaal Leeftijd

16

17

18

19

Gemiddeld

49,9

51,7

53,5

52,4

51,0

Tabel 16. Gemiddelde leeftijd ABD lid, op 31-12-2000129 De leden van de Topmanagementgroep hebben een gemiddelde leeftijd van 52.4 jaar. Aantal organisaties 1 2 3 4 Geen Totaal

Aantal personen 17 14 6 2 24 63

Procenten 27 23 10 3 37 100

Tot slot blijkt uit de nevenstaande tabel dat 36 % van de functionarissen in S19 in twee of meer verschillende organisaties managementervaring opgedaan hebben voordat men als SG of DG werd benoemd. Dit betekent dat 37 % van de topambtenaren volledig in de huidige organisatie gevormd werd. Vier van de 63 functionarissen in een S19 functie deed internationale ervaring op

tijdens de loopbaan. Tabel 17. Aantal voorafgaande organisaties managementervaring werd opgedaan (S19)130

(vanaf

1985)

waarin

II.6.4. Maatregelen op het vlak van loopbaanmanagement en –begeleiding Binnen de ABD worden periodiek loopbaangesprekken gevoerd. Deze hebben, gerelateerd aan de tijd dat de betrokkene zijn functie vervult, een verschillende functie. De eerste twee jaar dat het ABD-lid in een nieuwe functie vertoeft, vinden ter ondersteuning van de betrokkene, de loopbaangesprekken in principe jaarlijks plaats. Na drie jaar krijgt het loopbaangesprek het karakter van een potentieelinschatting die gebruikt wordt in het proces van loopbaanadvisering en vacaturevervulling. Na deze periode is uit de praktijk gebleken dat de frequentie van de loopbaangesprekken beperkt kan worden tot éénmaal per twee jaar.

129

Bureau ABD, Jaarverslag 2000- Tevens een overzicht van de resultaten van vijf jaar ABD. Den Haag: ABD, 2001, p.13 130 Bureau ABD, O.C., p.46.

91


Het begeleidende formulier van het loopbaangesprek bestaat uit drie onderdelen namelijk ontwikkelings- en professionaliseringsafspraken, ABD-Competenties en belangstellingsregistratie en loopbaanindicaties. De DGABD ontvangt telkens een kopie van de ingevulde formulieren131.

ABD Aantal in functie geweest in 2000 Daarvan loopbaangesprek gevoerd in 2000 Daarvan exitgesprek gevoerd in 2000: Geen loopbaangesprek wegens: Gevoerd kort voor 1-1-2000 Huidige functie is eindfunctie Afwezigheid, ziekte e.d. Recent benoemd e.d. Overig Totaal

Aantallen

Procenten

691 403

58,3

13

1,8

16

2,3

18 3 90 148

2,6 0,4 13,0 21,4 100

Volgens deze tabel voerden de MDConsultants van het BABD in 2000 met bijna 60 % van de ABD-leden tenminste éénmaal een loopbaangesprek.

Tabel 18. Loopbaangesprekken in de totale ABD-doelgroep, 2000132 Na de uitbreiding van de ABD met de managers van schaal 16 zou prioriteit worden gegeven aan kennismakingsge-sprekken met geïnte-resseerde nieuwe ABD-leden, die gefaseerd zouden verlopen. De eerste gesprekken zouden zijn gevoerd met doelgroepleden die zelf aangaven interdepartementaal mobiel te willen zijn, of waarvan departementen hebben aangegeven dat mobiliteit op basis van loopbaanontwikkeling wenselijk was. Daarna kwamen de overige nieuwe doelgroepleden aan de beurt. Van deze nieuwe leden zou met inmiddels zo’n 80 % een loopbaangesprek zijn gevoerd. In de potentieelbeoordeling worden de competenties opgenomen die het fundament vormen voor alle managementfuncties in de rijksoverheid nl. de ‘magnificent 7’ of zelfinzicht, leervermogen, omgevingsbewustzijn, ontwikkelen van medewerkers, overtuigingskracht, integriteit, en initiatief. De ABD-leden van S19 worden in ieder geval beoordeeld op alle competenties in de categorie A t/m G. Het ministerie vult zelf deze competenties aan uit categorie H voor zover het dat relevant acht. De leden van de ABD zoeken zelf welke kerncompetenties ze bezitten. Binnen de ABD geldt zelfinzicht als basis voor het beter (gaan) functioneren. Een hulpmiddel hierbij is het Competentiespel, een instrument voor zelfontwikkeling133.

131

Van het ingevulde formulier ontvangt de DGABD een kopie van onderdeel 1 en 2. Zie bijlage 2. Bureau ABD, Jaarverslag 2000- Tevens een overzicht van de resultaten van vijf jaar ABD. Den Haag: ABD, 2001, p.22. 133 De DGABD ontvangt dan ook een kopie van onderdeel 3. Zie bijlage 3. 132

92


Voor de ABD-leden uit functies op S16 volstaan, gezien voor deze functies nog geen competentieprofielen voorhanden zijn deze 7 kerncompetenties van de Rijksdienst. Het ministerie vult, indien noodzakelijk, de competenties die het relevant acht en die gezien de specifieke taken, cultuur of werkomgeving aan de orde zijn, aan134. Het loopbaanbeleid van het BABD is gedurende de jaren geïntensiveerd, en het is meer vanzelfsprekend geworden voor de ABD leden om gebruik te maken van deze loopbaanbegeleiding. Dit wijst er volgens het BABD op dat de behoefte aan verandering en mobiliteit binnen de ABD een gewone gedachte is geworden, en dat de ABD leden zich meer gaan oriënteren op de eigen loopbaan. Inzake exitgesprekken werd recent beslist om deze opnieuw systematisch in te voeren. De aandacht hiervoor was in het verleden verslapt, gezien het BABD wegens zijn persoonlijke kennis met de ABD-leden, in de meeste gevallen wel de reden wisten waarom leden uit de ABD vertrokken. II.6.5. Loopbaanmogelijkheden voor ‘falende overheidsmanagers’ Niet competente managers uit de Topmanagementgroep zullen hoogstwaarschijnlijk na het einde van hun benoeming in de pool terechtkomen, waarna er mogelijk na 2 jaar, kans op ontslag volgt. De overige leden uit de ABD worden meestal verplaatst van functie, aangezien slechts zelden ambtenaren uit de Rijksdienst ontslagen worden. Vóór de oprichting van de Topmanagementgroep werd, zoals reeds gesteld, bij een vertrouwensbreuk tussen beide partijen, inzake het ontslag van de leidende ambtenaar op grond van artikel 99 van het ARAR een regeling getroffen. In de Ministerraad werd dan door de betreffende minister het ontslag van de topambtenaar aangekondigd. Dit ontslag gebeurde dan d.m.v. een “gouden handdruk”. De nieuwe regeling inzake de Topmanagementgroep wil preventief werken t.a.v. conflicten, en verloopt als volgt. In geval van een (dreigende) vertrouwenscrisis dient de vakminister of topambtenaar dit te melden aan de DGABD. Deze taxeert de situatie, en er wordt tussen de minister en topambtenaren door of namens de DGABD bemiddeld bij een mogelijkheid tot herstel van vertrouwen. In geval van een geconstateerde vertrouwensbreuk spreekt de vakminister dit uit in een brief aan de Minister van BZK of de DGABD en draagt hij of zij de betrokkene voor een voortijdige beëindiging van de benoeming voor. Het dossier wordt meegezonden. De DGABD toetst de voordracht marginaal en adviseert de Minister van BZK. Doorstaat de voordracht de toets niet dan gaat de voordracht terug naar de vakminister voor een nadere onderbouwing. De Minister van BZK hoort de betrokkene. Is de MBZK niet overtuigd van het einde van de benoeming dan krijgt de DGABD een vervolgopdracht. In het andere geval legt hij het besluit tot voortijdige beëindiging van de benoeming voor aan de Ministerraad. Als deze akkoord gaat neemt de Minister van BZK in overeenstemming met de vakminister het besluit tot voortijdige beëindiging van de benoeming, waartegen bezwaar of beroep mogelijk is. Indien de mogelijkheid zich voordoet vindt een directe vervolgbenoeming plaats, in geval nog 134

Wanneer de loopbaanindicatie een functie op niveau 17 betreft, geldt zoals reeds gesteld een beoordeling volgens de norm van de 28 competenties.

93


niet tot een directe vervolgbenoeming kan worden gekomen volgt een wachtperiode135. Deze nieuwe regeling heeft als voordelen een sterkere bescherming van de ambtenaar, en een verkleining van de (rechts)gevolgen van een voortijdige beëindiging in vergelijking met de ontheffing, volgens de vorige regeling, uit een functie die voor onbepaalde tijd werd aangegaan, met een kleinere kans op een alternatieve functie. Dit ter compensatie voor het verlies inzake de rechtspositie op andere fronten bv. de tijdelijke aanstelling in de topmanagementpositie. Toch wordt vastgesteld dat in de praktijk de topambtenaren willen voorkomen dat ze dit hele onderzoek moeten doormaken, vanwege de daaraan verbonden negatieve publiciteit. Voor de topambtenaar wordt dan meestal, op kosten van het departement, een regeling uitgewerkt met een vangnet, in ruil voor zijn of haar vrijwillig vertrek uit de rijksoverheid. De regeling inzake een vertrouwenscrisis geeft wel extra prikkels om zo vroeg mogelijk problemen te melden bij het BABD, die dan oplossingen zoeken om topambtenaren over te plaatsen.

135

94

BABD, Implementatie systeemwijziging topambtenaren, Den Haag: 2000, p. 12.


Deel 3: Evaluatie van het contractmanagementsysteem van Nederland Inleiding De evaluatie van het contractmanagementsysteem bestaat uit twee delen. In het eerste deel worden de bevindingen uit de literatuur aangaande verdiensten en mogelijke verbeterpunten van het ABD systeem, evenals de lessen die het BABD zelf heeft getrokken uit de opzet van de Algemene Bestuursdienst, besproken. Het tweede deel bestaat uit het verslag van de afgelegde interviews met bevoorrechte getuigen behorende tot de ABD en met externen, aangaande de werking, de resultaatgebieden en te verbeteren punten aan de ABD en het BABD. I. BEVINDINGEN UIT DE LITERATUUR INZAKE ABDOVERHEIDSMANAGERS IN NEDERLAND

I.1. Algemeen Inzake de werkafspraken kunnen, gezien de recente inwerkingstelling van het systeem, nog weinig definitieve waarnemingen geformuleerd worden. Dat dit systeem nog in zijn proefperiode zit, blijkt ook uit het uiteenlopende inhoudelijk karakter van de werkafspraken qua volume, helderheid en gedetailleerdheid. De heersende sfeer van wantrouwen tussen beide betrokken partijen is hier wellicht niet vreemd aan. Dat de ABD-leden van het door het BABD incrementeel opgezette MD-beleid in het algemeen veelvuldig gebruik maken, bewijzen o.a. de cijfers inzake de laatste jaren sterk toegenomen mobiliteit van de ABD-leden, die getuigen van een steeds grotere mobiliteitswens en loopbaanplanning. De ontkokering van de Rijksdienst hebben de leden van de ABD volgens het BABD tevens gunstig ziet evolueren. Het overlegorgaan SGMD beraad levert hier ook een positieve bijdrage aan. Tevens blijkt uit de regelmatig terugkerende enquête naar onderlinge bekendheid van de ABDleden dat de leden die van departement gewisseld zijn het best bekend zijn met andere ABD-leden136. Daarnaast hebben ABD-leden die deelgenomen hebben aan de door het BABD georganiseerde bijeenkomsten, een groter aantal leden leren kennen, dan degenen die niet op deze bijeenkomsten aanwezig waren. Tevens worden overheidsmanagers uit de Rijksdienst in Nederland volgens het BABD, vanwege hun goede reputatie regelmatig aangezocht voor een positie in de private markt. In Nederland is men volgens het BABD, dat reeds een paar slechte ervaringen heeft gehad met private managers, al een tijdje afgestapt van de idee dat private managers van een betere “kwaliteit” zijn dan de publieke. Dit past in de tendens van de laatste jaren van hogere investeringen in de overheidssector. Vandaar 136

Bureau ABD, Onderlinge bekendheid topambtenaren in de Rijksdienst. Den Haag: ABD, 1997.

95


dat bij selecties van externe managers steeds strenger toegezien wordt op de aanwezigheid van ervaring in de publieke sector. I.2. Verdiensten en verbeterpunten van het ABD-systeem De voordelen van de werkafspraken en het MD-systeem en de bevordering van mobiliteit werden vroeger reeds op een rij gezet. De werkafspraken dienen het sluitstuk te vormen van een resultaatgerichter bestuursmodel, en dienen een vooraf gestructureerde dialoog tussen bewindspersonen en topambtenaren tot stand te brengen. Tevens hoopt men via dit instrument de kloof tussen beide partijen te verkleinen. Het mobiliteitssysteem en het MD-beleid dienen ten eerste samenwerking en ontkokering in de Rijksdienst te stimuleren. De ontwikkeling van een bredere ervaring en een meer interdisciplinaire benadering van beleidsdossiers en organisatievraagstukken en de employability van de ABD-leden is een tweede doelstelling. Tot slot dient het systeem een positieve invloed op de mobiliteit van het middenkader te vormen. Tevens kunnen bij de ABD enkele kritische bedenkingen geformuleerd worden. 1.2.1. Werkafspraken Een eerste element dat opvalt bij de bespreking van het werkafsprakensysteem is het “lichte” en informele karakter ervan. Dit moet gezien worden tegen de achtergrond van de huidige sfeer van wantrouwen die tussen beide betrokken partijen nl. politici en topambtenaren in Nederland bestaat. Het BABD had oorspronkelijk de bedoeling een meer geformaliseerd systeem van werkafspraken uit te bouwen, maar dit stootte op verzet van beide betrokken partijen. Zowel de ministers als de topambtenaren zijn ten eerste beducht voor de mogelijkheid van het naar buiten brengen van de inhoud van deze werkafspraken onder de wet van openbaarheid van bestuur in Nederland, door bv. journalisten of kamerleden. De topambtenaren op hun beurt vrezen dat de ministers de verantwoordelijkheid bij eventuele “affaires” naar hen toe zouden schuiven (de zogenaamde “sorry-democratie”). Gezien de negatieve gevolgen dat dit voor het werkafsprakensysteem zou meebrengen, werd er door het BABD een afspraak met de ministerraad gemaakt over de door hen aangewezen terughoudendheid in zulk geval. Anderzijds had de betrokken regering met de invoering van de werkafspraken, voornamelijk het op een gemakkelijkere wijze kunnen ontslaan van de topambtenaren en het vermijden van gouden handdrukken tot doel137. De door het BABD uitgewerkte regeling van werkafspraken voorzag deze mogelijkheid echter niet. Tevens zagen de ministers op tegen het tweezijdig karakter van de contracten, aangezien deze werkafspraken ook voor hen verplichtingen inzake helderheid van de afspraken, een betere taakverdeling tussen politici en topambtenaren etc. inhielden. Beide betrokken partijen hadden er dus belang bij om compromissen te sluiten inzake het bij aanvang zwaarder wegende systeem van werkafspraken, wat leidde tot het huidige “lichtere” systeem.

137

Tevoren ging dit ontslag van topambtenaren namelijk gepaard met “gouden handdrukken” en/of rechtszaken.

96


De grootste winst bij de invoering van het werkafsprakensysteem wordt dan ook gezien als het überhaupt totstandkomen van deze gesprekken tussen beide partijen, voornamelijk in het kader van de bevordering van de vertrouwensrelatie tussen de politici en de topambtenaren. In dit kader moeten tevens de afwezigheid van sancties, en de mogelijkheid van het op voorhand toezeggen van extra beloning bij uitzonderlijke prestaties in het werkafsprakensysteem gezien worden. Het is echter onwaarschijnlijk dat deze beloning bij het niet tegemoet komen van de manager aan de overeengekomen verwachtingen ingetrokken wordt. Dit informele karakter van het ABD werkafsprakensysteem geldt ook op het vlak van beloning daar de Ministerraad geen formeel systeem over de hoogte van de variabele beloning evenmin over belonen naargelang de zwaarte van de functie wenste vast te leggen138. Dit “praktische” beloningssysteem heeft echter een prijsopdrijvend effect, daar topambtenaren het verkregen loon als verworven gaan beschouwen en als uitgangspunt nemen voor latere onderhandelingen bij een nieuwe aanstelling. 1.2.2. Mobiliteit De ingevoerde verplichte mobiliteit voor de Topmanagementgroep in Nederland stuitte ook reeds op kritiek. C.R. Niessen stelt zelfs dat de lijst van nadelen langer is dan deze van de voordelen139. De auteur stelt als eerste nadeel de eindigheid van de betrokkenheid van de desbetreffende manager bij de materie en mensen voorop. Dit zou op zijn beurt leiden tot een groter risico inzake het nemen van strategische beslissingen op verkeerde gronden. Gezien de complexiteit van de overheidsorganisatie dient een nieuwkomer namelijk een jaar of twee tijd te hebben om de organisatie te leren kennen, evenals om de waarde van de mensen ervan in te schatten. Ten derde duurt het enkele jaren om een noodzakelijke cultuuromslag bij het betrokken overheidsapparaat te bewerkstelligen. Bij een reorganisatie die deze cultuuromslag dient te realiseren, zal de betrokken manager die deze doorvoert, bij een systeem van verplichte mobiliteit weg zijn voordat hij of zij geconfronteerd wordt met de gevolgen ervan. Ten vierde zou een benoeming voor een bepaalde tijd van een manager een negatieve invloed hebben op het verwerven en behouden van het gezag door deze persoon. Zeker tegen het einde van de benoemingstermijn wordt de manager volgens de auteur een lame duck: hij of zij komt toch niet meer terug, ingrijpende beslissingen kunnen niet meer onder zijn of haar sturing worden geïmplementeerd, de opvolger of opvolgster moet zijn of haar eigen stempel kunnen drukken op de organisatie, zo zal de opvatting van menigeen zijn binnen de organisatie. In de vijfde plaats laat dit systeem van verplichte mobiliteit weinig ruimte aan personen die op de inhoud van het beleidsterrein afkomen, op dit terrein ook graag willen blijven en daaraan hun arbeidsmotivatie ontlenen. Tevens zou dit systeem de deur openen voor partijpolitieke benoemingen, vooral omdat het einde van de benoemingstermijn altijd wel binnen een kabinetsperiode valt. Ten zevende zou er een risico zijn van verspilling van intellectueel kapitaal, doordat personen die na het einde van de benoemingstermijn geen geschikte post vinden, na een bepaalde tijd 138

Door het FUWASYS. Niessen, C.R., Vluchten kan niet meer: iets over beleidsen beheersproblemen en hun oplossing. In: CAOP, Overheid en Arbeid, Den Haag:Centrum voor Arbeidsverhoudingen Overheidspersoneel, 2001, pp.16-19. 139

97


ontslagen kunnen worden. Tevens geldt het woord van Henry Mintzberg, nl. “dat als je managers veel laat rouleren, ze niets anders leren dan managen”140. Dit heeft tot gevolg dat de betrokken topambtenaar zijn gehele beleidsterrein niet meer beheerst. Zo verliest de betrokken topambtenaar aan waarde voor de organisatie, aan gezag in de omgang met de politieke leiding en in de omgang met ondergeschikten. Overige nadelen zijn volgens Niessen het steeds weer moeten opbouwen van een nieuw netwerk; het verlies van een deel van het institutionele geheugen bij iedere wisseling van de wacht; en tot slot het nog sneller van stoel wisselen van de ABD-leden dan de vooropgestelde termijnen, gezien de in de hand werking van de gedachte dat ze elke functie aankunnen. De auteur stelt dat de indruk bestaat dat de reden voor de invoering van de verplichte mobiliteit voor topambtenaren uit schaal S19, niet het bevorderen van de mobiliteit is van deze ambtenaren, gezien deze reeds voldoende mobiel zijn, maar wel “het schoonvegen van de trap is, dat het beste van bovenaf gebeurt”. C.R. Niessen spreekt zich dan ook uit voor het ontwikkelen van een gericht – en dus niet verplichtmobiliteitsbeleid voor de regionen onder de top, en van een gericht ABD beleid voor de broodnodige ABD-opvolgers. Daarnaast werd in de Nederlandse pers onlangs gewezen op het voordeel van immobiliteit en de daardoor geaccumuleerde ervaring van een topambtenaar in een bepaald beleidsdomein n.a.v. het uitbreken van de mond- en klauwzeerepidemie en de bestrijding ervan door de “immobiele” doch ervaren SG van het departement Landbouw. Het BABD spreekt dit echter tegen en stelt dat een goede overheidsmanager deze crisis eveneens had kunnen oplossen. I.v.m. het MD-beleid kan gesteld worden dat op vijf jaar tijd het BABD een uitgebreid aantal activiteiten voor haar leden uitwerkte. Zoals blijkt uit de cijfers, maken deze leden van dit MD-beleid in het algemeen veelvuldig gebruik. Er dient evenwel op gewezen te worden dat uit een onderzoek van 1995 naar de mate van draagvlak van de topambtenaren voor roulatie (en de invoering van tijdelijke contracten) bleek dat de topambtenaren een zeer groot voorstander hiervan waren (en een wat minder groot voorstander t.a.v. tijdelijke contracten)141. De algemene aanbeveling van dit onderzoek was dan ook dat “initiatieven om te komen tot systemen voor roulatie van topambtenaren, aanbeveling verdienen”142. Het BABD startte dus zijn werkzaamheden inzake dit onderdeel van het MD-beleid op onder een gunstig gesternte, wat zonder twijfel bijdroeg tot het succes ervan. Bepaalde ontwikkelingen kunnen er tevens voor zorgen dat het BABD een slachtoffer kan worden van het eigen succes. Gezien de enorme toename van de mobiliteit van de topambtenaren in de ABD, zal de bewaking van de ondergrens van de zittingstijd in een functie een belangrijk aandachtspunt voor het BABD worden in de toekomst. 140

Mintzberg, H., Musings on Management, In: Harvard University, Harvard Business Review, Boston, 1996, pp. 61-65. 141 Nelissen, N., Bressers, M., Engelen, S., Roulerende topambtenaren: droom of nachtmerrie? In: Openbaar bestuur, nr. 9, 2000, pp.20-24. Topambtenaren van enkele ministeries en van kleinere gemeenten stonden iets gereserveerder t.o.v. roulatie en tijdelijke contracten, evenals topambtenaren zonder academische opleiding en met veel dienstjaren bij de overheid. 142 Nelissen, N., Bressers, M., Engelen, S., Roulerende topambtenaren: droom of nachtmerrie? In: Openbaar bestuur, nr. 9, 2000, p. 24.

98


Juist omwille van de arbeidsmarktsituatie in Nederland en de toenemende interdepartementale oriëntatie wordt op veel ABD-leden weer relatief snel een beroep gedaan voor een nieuwe functie. Daarnaast blijkt het mobiliteitssysteem een zichzelf versterkend systeem te zijn, daar ABD-leden geneigd zijn om de vele loopbaankansen (te snel) te willen grijpen. Het BABD stelt dat het onwenselijk is dat de zittingsduur korter dan 3 jaar wordt, gezien de kandidaat zich op deze termijn nog onvoldoende heeft kunnen ontplooien in zijn functie. De organisatie zal daarenboven gevaar lopen van continuïteitsproblemen. De invoering van een verplichte minimumperiode van functiebezetting voor leden van zulke structuur zou hier een oplossing kunnen bieden. Tevens zorgt de aanspraak van de SGMD-Commissie, die zich binnen de ABD tot een belangrijk spilpunt ontwikkelde, op een meer besluitvormende i.p.v. een adviserende stem bij de ABD-vacaturevervulling voor een dilemma voor het BABD. Dit dilemma bestaat uit de keuze tussen de onafhankelijkheid en neutraliteit van het Bureau enerzijds, en de sterke afhankelijkheid van het BABD voor zijn bestaan en goede werking van de participatie van de SG’s, anderzijds. Naast succes van de mobiliteitsinitiatieven worden bij andere onderdelen van het MDbeleid, met name opleiding en ontwikkeling, de vooropgestelde streefdoelen nog niet gehaald, en blijken verdere inspanningen nodig. Daarnaast worden de aangeleerde vaardigheden niet noodzakelijk in de praktijk omgezet, wat tevens blijkt uit het gebrek aan “leiderschap” bij de overheidsmanagers. Dit gebrek aan leiderschap is ook een reden waardoor potentiële ABD-leden uit de overheid vloeien. 1.2.3. Het politiek-administratief systeem Ook vanuit bestuurskundige kring komt er kritiek op de ABD. In het artikel “Het onbewezen nut van de ABD” stellen de bestuurskundigen Dijkstra en Van der Meer ten eerste dat de ABD niet goed past in het Nederlandse politiek-administratief systeem en vraagt men zich af of de ABD wel een goed instrument is om verkokering van de Rijksdienst tegen te gaan143. Hoewel de oprichting van de ABD gebeurde naar Brits voorbeeld bestaan er fundamenteel politiek-bestuurlijke verschillen tussen beide landen. Door de dominerende positie van de Britse premier bijvoorbeeld gebeurt de centrale aansturing van de Civil Service er sterker dan in Nederland, waar de minister van BZK geen bijzondere bevoegdheden t.o.v. zijn collega’s heeft en waar de functionele beheerslijnen krachtig ontwikkeld zijn. De stelling dat mobiliteitsbevordering via de ABD tot een sterke ontkokering van de Rijksdienst leidt, is volgens beide bestuurskundigen daarom “onbewezen en kwestieus”. Ten tweede hebben Dijkstra en van der Meer vragen bij de mate van realisatie van de oorspronkelijke doelstellingen van de ABD. Vooreerst stellen ze dat inzake het ontstaan van een groepsgeest binnen de ABD de druk van de werkkring groot is m.b.t. het behalen van resultaten, waardoor verkokering niet zal verdwijnen. Tevens wordt opgemerkt dat ook ministers en staatssecretarissen een deel van de oorzaak van verkokering zijn, gezien de geneigdheid tot het verdedigen van het belang van het eigen beleidsterrein. De structuur van de ABD is te zwak om daaraan tegenspel te bieden. Inzake mobiliteit merkt men op dat het beeld van vóór het ontstaan van de 143

Dijkstra, G., Van der Meer, F., Het onbewezen nut van de ABD, Management & Bestuur 5 (2001), pp. 4-6.

99


ABD inzake “te weinig mobiliteit” te overtrokken is. De gemiddelde zittingsduur van een SG en DG bedroeg toen namelijk respectievelijk 3,3 en 4,2. jaar. Tevens stelt men zich vragen bij de wenselijkheid van een te sterke mate van mobiliteit. Men sluit zich ook aan bij de kritiek van C.R. Niessen, inzake de mogelijkheid tot aantasting van het organisatorisch geheugen, en stelt ook vast dat dit heden kan waargenomen worden bij de departementen. Ook wordt gewezen op de mogelijkheid tot het ondergraven van machtsposities van topambtenaren door een mobiliteitsbeleid. Inzake ambtelijke professionaliteit stelt men dat er niets op wijst dat deze door de invoering van de ABD zal toenemen. Bovendien vindt men dit een leeg en vaag begrip, dat voor de invulling, maatregelen in de sfeer van selectie en (bij)scholing vereist, die ook zonder een ABD tot stand zouden kunnen komen. Volgens beide bestuurskundigen blijft het dan ook onduidelijk welke problemen met de ABD worden bestreden. Ze voegen er wel aan toe dat kritiek op de ABD niet betekent dat er geen aandacht dient te worden geschonken aan de kwaliteit van het ambtelijk apparaat en dus aan de publieke dienstverlening. Ze pleiten er echter voor om dit te stimuleren door het werken bij de overheid aantrekkelijker te maken, in de eerste plaats door het verbeteren van de arbeidsvoorwaarden, ten tweede door goede opleidingsmogelijkheden, en ten derde door waardering. I.3. Lessen uit het MD-beleid van de ABD144 Gezien de ervaring van het BABD met de ontwikkeling van een MD-beleid voor de ABD-leden werd deze door het BABD recent gebundeld in een uitgave met aandacht voor de praktische spelregels, wetmatigheden en randvoorwaarden bepalend voor het succesvol toepassen van zulk MD-beleid. Volgens het BABD is de uitdaging op het gebied van MD de belangen van de organisatie en het individu te laten samenlopen. Dat kan door te voldoen aan een aantal wetmatigheden die de randvoorwaarden bepalen voor een succesvol MDbeleid. Daarnaast is het aangewezen om meerdere instrumenten waaronder potentieelbeoordeling, opleiding en training en mobiliteit, tegelijkertijd in te zetten. Tot slot dienen de MD-doelen scherp afgestemd te worden op de organisatiedoelen, en dient de doelgroep vooraf goed te zijn afgebakend. Een organisatie kan het MDbeleid slechts implementeren indien er voldaan wordt aan de diverse randvoorwaarden en er aandacht geschonken wordt aan de in de praktijk voorkomende succesfactoren en valkuilen, en mits deze diverse MD-instrumenten ter beschikking heeft. Deze randvoorwaarden, succesfactoren en valkuilen worden hier kort beschreven. I.3.1. Randvoorwaarden voor een succesvol MD-beleid De volgende randvoorwaarden worden door het BABD als onontbeerlijk gezien voor het slagen van MD-beleid en MD-activiteiten:

144

Deze conclusies werden grotendeels overgenomen uit het rapport: Bureau ABD, Management Development in context, BABD: Den Haag, 2000.

100


• • • • • •

Scherp geformuleerde doelen en regelmatige evaluatie van het MD-beleid Commitment van het topmanagement Een professionele MD-adviseur verantwoordelijk voor het te voeren MD-beleid Transparantie t.a.v. de rechten en plichten van de doelgroep Instelling van een speciaal MD-beraad Gedegen gegevensbeheer/verslaglegging

Deze randvoorwaarden worden hieronder nader omschreven. Scherp geformuleerde doelen en regelmatige evaluatie van het MD-beleid Omwille van de vele mogelijkheden op MD-gebied dient de organisatie te bepalen welke doelen met MD worden beoogd. Hierdoor heeft iedere strategieverandering gevolgen voor het te voeren MD-beleid, waardoor een regelmatige beleidsevaluatie noodzakelijk wordt. Commitment van het topmanagement Het draagvlak binnen de organisatie, met name bij het topmanagement is een belangrijke randvoorwaarde voor de opzet van een adequaat MD-beleid. Dit commitment dient zich te uiten in een daadwerkelijke, intensieve meewerking met de vormgeving van het MD-programma, en het vervullen van een voorbeeldfunctie door het topmanagement. Dit maakt bovendien duidelijk dat MD in de eerste plaats een verantwoordelijkheid is van het lijnmanagement. Een professionele MD-adviseur verantwoordelijk voor het te voeren MDbeleid De implementatie van het MD-beleid, evenals het beleid zelf, dient verankerd te zijn in de top van de organisatie. Afhankelijk van de omvang van de organisatie dient m.a.w. de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het MD-beleid gedelegeerd te worden aan een MD-adviseur, die rechtstreeks toegang heeft tot de hoogste leiding. De adviseur moet aan bepaalde voorwaarden voldoen, zoals het vertrouwen genieten van de betrokkenen, zicht hebben op mensen en hun ambities/drijfveren, kennis hebben van de (strategie van) de organisatie, enz. Transparantie t.a.v. de rechten en plichten van de doelgroep De transparantie van het MD-beleid voor alle betrokkenen moet voorop staan, bv. inzake de procedures en voorwaarden bij vacaturevervulling. Daarnaast dient tevens duidelijk te zijn van welke persoonlijke informatie op welke momenten gebruik gemaakt wordt, wie de actualiteit van de gegevens bewaakt en hoe de privacy wordt gegarandeerd.

101


Instelling van een speciaal MD-beraad Kennis van de hoogste leiding over zijn (potentiële) managers is van belang. De oprichting van een centraal loopbaan- of MD-beraad, waar de top regelmatig zorg besteedt aan de vacaturevervulling en zich laat informeren over het functioneren van (potentiële) managers is dan ook aangewezen. Tevens kunnen in dit beraad potentieelinschattingen besproken worden, waardoor de manager zijn of haar oordeel kan toetsen aan dat van anderen. Gedegen gegevensbeheer/verslaglegging Daar MD-beleid staat of valt met een zorgvuldige uitvoering, dient de administratieve ondersteuning van de MD-adviseur adequaat ingericht te zijn en zorgvuldig onderhouden te worden. Daarnaast zijn heldere gedragslijnen op het gebied van administratief beheer een belangrijke voorwaarde voor het succes van MD. I.3.2. Succesfactoren en valkuilen Naast deze randvoorwaarden dienen diverse succes- en faalfactoren benoemd te worden die mede bepalend zijn voor het welslagen van MD-beleid. a. Succesfactoren Ten eerste dient men rekening te houden met het feit dat MD-beleid maatwerk is, en dat men de tijd dient te nemen om problemen, wensen en doelen goed te inventariseren. Daarnaast dient MD-beleid te bestaan uit een mix van instrumenten, en dienen mobiliteit, opleiding en potentieelbeoordeling altijd deel uit te maken van het kernpakket. Ten derde dient de essentie van het MD-programma altijd een evenwicht in de verantwoordelijkheid tussen individu en organisatie voor de loopbaan te zijn. Een vierde succesfactor bestaat uit de eigenschap van managers van inzicht op mensen. Wanneer dit ontbreekt, dient het MD-programma de gelegenheid te bieden zich hierin te trainen, of hen ondersteuning te geven op een andere wijze. Tevens dient het beleid zo ingevuld te worden dat het leidt tot realistische en niet te hooggespannen verwachtingen. b. Valkuilen Een eerste valkuil is dat ABD-leden gebruik maken van de ontwikkelingsmogelijkheden die de organisatie biedt, maar tegelijkertijd geen eigen initiatieven nemen. Het overlaten van de zorg voor het loopbaantraject aan de organisatie door de medewerker dient daarom dan ook ten allen tijde vermeden te worden. Een tweede valkuil is het teveel nadruk leggen op management en managementtalent, en het verwaarlozen van andere groepen van medewerkers. Ten derde dient mobiliteit gedoseerd te worden toegepast, daar te snelle mobiliteit tot resultaat heeft dat medewerkers onvoldoende alle mogelijkheden die een functie biedt kunnen ervaren. Daarnaast worden de gevolgen van hun initiatieven, wegens het

102


ontbreken van de tijd en gelegenheid, niet ervaren, waardoor tevens een belangrijk leermoment wordt gemist. Ten vijfde dient verlies van markante persoonlijkheden, als “smaakmakers” in de organisatie vermeden te worden. Ten zesde dient, in het kader van het feit dat de invoering van MD-beleid een invloed heeft op de organisatiecultuur, zo snel mogelijk duidelijk te worden gemaakt wat er allemaal kan gaan veranderen. II. VERSLAG VAN DE INTERVIEWS MET BEVOORRECHTE GETUIGEN OVER DE NEDERLANDSE ABD

Inleiding Ter toetsing van de “theorie” aan de “praktijk” van de ABD werden er meerdere interviews afgenomen met enerzijds ambtenaren behorende tot de ABD, en met anderzijds bestuurskundigen uit Nederland145. Uit deze gesprekken kwamen enkele belangrijke vaststellingen naar voren, die opgenomen worden in het hiernavolgende besluit. II.1. De Algemene Bestuursdienst en het Nederlands Staatsbestel De kern waar het om draait in het systeem van de ABD in het Nederlandse staatsmodel zou het vinden van een evenwicht zijn tussen “iets centraal organiseren” en de departementale verantwoordelijkheid. Vanuit dit opzicht bekeken werd het niet zinnig geacht om een Algemene Bestuursdienst zoals de Engelse Civil Service op te zetten, gezien het verschil in staatssystemen tussen beide landen. Daarom koos Nederland volgens een bepaalde bron voor het huidige gemengde model van de ABD nl. een centrale Algemene Bestuursdienst in de Rijksdienst voor het bevorderen van mobiliteit en leiderschap in de ambtelijke top enerzijds en het benoemen van mensen op individuele posten waar uiteindelijk de minister verantwoordelijkheid voor moet kunnen dragen, aangezien deze wordt afgerekend op de resultaten van het ministerie anderzijds. Het onderbrengen van de ABD bij de Minister van Binnenlandse Zaken (BZK) en niet bij de Minister-President zou ook in dit verhaal passen. Benoemingen horen tot de taak van het Ministerie van BZK aangezien deze de verantwoordelijkheid voor het 145

De geïnterviewden zijn ten eerste ambtenaren binnen de Rijksdienst nl.: Peter Heij, waarnemend DG in het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Wim Kuiken, SG van het Ministerie van Algemene Zaken, Harry Borghouts, SG van het Ministerie van Justitie, Martin van Rijn, DG Personeel en Management van het Ministerie van BZK, Theo Langejan, DG in het Minsterie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Vandewoude Angela, MD-adviseur bij het Ministerie van Financiën. Tevens werden bestuurskundigen Frits van der Meer en Gerrit Dijkstra van de Universiteit Leiden geïnterviewd. Wim Kuiken is lid van de SGMD-commissie, en eveneens van de Voorselectiecommissie145. Harry Borghout is ook lid van de SGMD-commissie, en is sinds 2 jaar voorzitter van de Raad van Advies van de ABD. Bij het afnemen van de interviews werd duidelijk dat er een verschil van mening bestond tussen enerzijds de topambtenaren en bestuurskundigen. Anderzijds bestond er bij de ambtenaren in het algemeen een consensus over de besproken onderwerpen, op één afwijkende mening na.

103


personeelsmanagement van de Rijksdienst draagt. De Minister-President heeft in Nederland op zijn beurt een bemiddelaarsrol tussen de ministers op het moment dat conflicten ontstaan bv. inzake benoemingen146. De positie van het BABD bij het Ministerie van BZK blijft dan ook gegarandeerd zolang het BABD een zo groot mogelijke handelingsvrijheid heeft en het Ministerie van BZK geen directieven stelt rond benoemingen. Het bemoeien van de Minister en de SG van BZK met de individuele benoemingen zou namelijk het vertrouwen in het ABD systeem bij de doelgroep doen verdwijnen. Ook bij de SG’s dient hetzelfde evenwicht behouden te worden. De SGMDcommissie probeert een verbinding te leggen tussen de individuele SG’s van de ministeries en het BABD en het wordt beaamd dat dit een draagvlak vormt voor de versterking en werking van de ABD. In Nederland waren er ook voorstanders om het BABD bij het Ministerie van Algemene Zaken onder te brengen. Dit voorstel werd afgewezen omdat dit departement geen beleidsverantwoordelijkheid wou opnemen en enkel coördinerende taken wilde verzorgen. Tevens werd discussie gevoerd over de vraag of het BABD een apart onderdeel moest worden binnen het Ministerie van BZK of bij het DGMP van het Ministerie van BZK moest ondergebracht worden. Men koos er uiteindelijk voor om het BABD apart te positioneren, zodat het als werkend voor het geheel van de Rijksdienst en niet enkel voor het Ministerie van BZK werd gezien. Tevens werd vermeld dat gedurende de eerste vijf jaar van het bestaan van de ABD de ambtelijke en politieke drives opmerkelijk samenliepen. Het belang waar beide partijen elkaar vonden was het streefdoel van de ontkokering van de Rijksdienst, met enerzijds meer carrièremogelijkheden voor topambtenaren, en anderzijds een grotere resultaatgerichtheid van het ambtelijk apparaat voor de politici. Er wordt dan ook zeer vaak vanuit de politiek gepleit voor de uitbreiding van de ABD. In het liberale verkiezingsprogramma bijvoorbeeld wordt zelfs een uitbreiding naar alle beleidsambtenaren verdedigd. Dit zorgt voor een enorme druk op het systeem, zodat het gevaar bestaat dat de insteek van de politici op een gegeven moment weer haaks dreigt te gaan staan op de wens van het ambtelijk apparaat zelf. Dilemma : Onafhankelijkheid van het BABD vs. Medewerking SG’s Er werd tevens gepolst naar de mening over het dilemma waar het BABD nu voor zou staan inzake enerzijds de nood aan medewerking van de SG’s met het BABD en anderzijds het verzekeren van de onafhankelijkheid van dit Bureau en daarop aansluitend de mogelijke bevoegdheidstoekenning aan de SGMD-Commissie inzake benoemingen147. Het antwoord was dat het niet past om bevoegdheden aan deze commissie toe te kennen, aangezien de taak ervan voornamelijk ligt in het aanspreken van andere SG’s bij het afwijken van de vastgelegde procedures. Daarnaast biedt deze commissie aan de SG’s de mogelijkheid om over bepaalde zaken nog te discussiëren. 146

Er werd bijvoorbeeld een regeling uitgewerkt indien er zich een mogelijk conflict voordeed tussen de Minister van Binnenlandse zaken die een topbenoeming wil uitvoeren tegen de wil van een andere minister. 147 Zie Deel 3. 1.2.2. Mobiliteit.

104


Het voorgelegde dilemma werd eerder als een vals dilemma ervaren daar er geen belangentegenstelling in gezien werd. Men stelde namelijk dat de SG’s, de één al meer dan de ander, zich eigenaars van de ABD voelen. Inzake de onafhankelijkheidsvraag stelde men dat het BABD onafhankelijk is in de zin dat ze zonder voorkeur kandidaten kunnen voordragen, en niet misbruikt kan worden door bv. de SG van BZK voor bepaalde doeleinden. II.2. Verwezenlijkingen van de ABD Het merendeel van de betrokkenen vindt het BABD niet meer weg te denken uit het benoemingensysteem. Uit de getuigenissen blijkt echter eveneens dat de departementen de ABD-benoemingsprocedures regelmatig gebruiken voor het benoemen van eigen voorkeurkandidaten. Daarnaast boekte de ABD volgens de ene bron tevens redelijke resultaten inzake de bevordering van mobiliteit en professionaliteit van de topambtenaren en het aanwerven van externen, volgens een andere bewees de ABD haar nut in deze activiteiten nog niet helemaal. Vooral inzake het opleidingenbeleid bestaat er eensgezindheid bij de geïnterviewden, namelijk dat hier in de toekomst nog verdere stappen ter ontwikkeling dienen ondernomen te worden. II.2.1. Esprit de Corps Op de vraag over het bestaan van een groepsgeest binnen de ABD doelgroep die veroorzaakt werd door de oprichting van de ABD, lopen de antwoorden uiteen. Volgens sommigen bestaat op dit moment deze groepsgeest reeds, maar in beperkte mate. Volgens anderen is deze zich nog heel langzaam aan het ontwikkelen. Het bestaan ervan wordt afgeleid uit ten eerste de vaststelling dat bij de topambtenaren de idee leeft dat men voor de Rijksdienst werkt, en deze minder dan tevoren verknocht zijn aan een departement waar men zijn hele loopbaan doorbrengt. Het feit dat lagere ambtenaren de ABD als een elite zijn gaan zien tussen het politieke en lagere ambtelijke niveau, wijst tevens op een zekere cohesie tussen de ABD-leden. Ten derde zou deze groepsgeest in de hand gewerkt worden door de toegenomen netwerking binnen de Rijksdienst gezien de toegenomen mobiliteit en toegenomen deelname van de ABD-leden aan georganiseerde bijeenkomsten. Het prille ontstaan van deze groepsgeest en van het concerndenken binnen de Rijksdienst, evenals de toegenomen mobiliteit wordt echter afhankelijk van de bron niet steevast enkel en alleen aan de oprichting van de ABD toegeschreven. Geïnterviewden die van mening zijn dat het ABD-esprit de corps toch niet zozeer leeft bij de ABD doelgroep, stellen wel dat het cynisme dat in de beginperiode van het ontstaan van de ABD leefde, de dag van vandaag grotendeels verdwenen is. Tevens zou men de noodzaak van het bestaan van een ABD inzien. Een bewijs hiervan is bv. te vinden bij het departement Financiën waar tevoren het vertrek van een ambtenaar werd gezien als een verlies, terwijl men nu stelt dat “deze toch in de Rijksdienst tewerkgesteld blijft”.

105


II.2.2. Ontkokering De ontkokering aan de top wordt langs ambtelijke zijde als redelijk succesvol ervaren, en wordt toegeschreven aan de toegenomen netwerking en contacten tussen topambtenaren van de verschillende departementen. Men stelt dat deze ontkokering ook in de hand gewerkt wordt door het overleg op het niveau van de SG’s in het SGberaad. Tussen de departementen vindt er tevens een grotere uitwisseling van kennis en denkbeelden plaats. Ook stelt iemand dat men veel gemakkelijker dan vroeger grote opdrachten aan ambtenaren kan geven, daar deze al bij meerdere ministeries gewerkt hebben en minder gehecht zijn aan hun eigen departement. Daarnaast zouden de leidende ambtenaren meer kennis opdoen, zowel over beleidsdomeinen als over departementale gevoeligheden, zodat bepaalde problemen gemakkelijker opgelost raken. Beide bestuurskundigen Van der Meer en Dijkstra stellen echter dat aan de ontkokering ook een zekere begrenzing zit. M.a.w. een topambtenaar die in een bepaald departement op een bepaalde functie terechtkomt, zou niet gaan denken in termen van “lid zijn van de ABD”. Deze ambtenaar zou zich gaan identificeren met zijn of haar functie en departement, aangezien zijn of haar beoordeling zich zal baseren op behaalde resultaten en functioneren in dit departement. Wat dat betreft dient het samenhangende van de ABD en de consequentie van een gemeenschappelijke cultuur van de ABD voor het functioneren gerelativeerd te worden. Het departementale esprit de corps zou m.a.w. toch nog sterker zijn dan dat van de ABD. De uitspraak van de bestuurskundigen dat mobiliteit geen garantie is tot ontkokering, daar ook het politieke systeem heel sterk departementaal denkt, en dat politici tevens afgerekend worden op het bereiken van resultaten wordt niet beaamd door de topambtenaren. Het wordt als normaal beschouwd dat identificatie in eerste instantie met het departement gebeurt en er wordt gesteld dat “deze redenering ertoe leidt dat men of de Rijksdienst moet afschaffen, of er één groot ministerie van maken”. Verder wordt het gelijkstellen van het verdedigen door een minister van een bepaald beleidsdomein met verkokering als verkeerd beschouwd. Daar tegenwoordig niemand in de Rijksdienst nog iets kan verwezenlijken zonder steun van of samenwerking met andere departementen, ontstaan er logischerwijze departementale meningsverschillen waar elk departement voor zijn eigen belang uitkomt. Dit zou enkel tot betere compromissen kunnen leiden. Verkokering wordt dan ook gezien in de betekenis van het verdedigen van belangen, terwijl men verkokering in de zin van niet samenwerken en dwarsliggen, toch steeds minder zou tegenkomen. II.2.3. Vacaturevervulling De vacaturevervulling wordt als kerntaak gezien van de ABD. Op de vraag of de mogelijkheid tot het omzeilen van de ABD-procedures door departementen of ministers bestaat, wordt uiteenlopend gereageerd. Enerzijds wordt er gesteld dat er geen mogelijkheid bestaat om bij de vacaturevervulling de ABD te omzeilen. Er wordt wel erkend dat er vanuit de

106


departementen pogingen zijn om een eigen koers te varen inzake vacaturevervulling. Dit zou niet enkel de eerste jaren van het ontstaan van de ABD gebeurd zijn, maar blijkt vandaag in tijden van een krappe arbeidsmarkt en het stijgend aantal vacatures binnen de ABD nog steeds het geval. Departementale SG’s zoeken en benaderen zelf kandidaten, waarna de procedure formeel via de ABD loopt. De ABD kandidaten worden gehoord, maar uiteindelijk zou de interne voorkeurkandidaat toch worden benoemd. Deze praktijk werd onlangs nog eens aangekaart in het SG-Beraad door het BABD. Zeer uitzonderlijk zou het BABD bij de vacaturevervulling helemaal niet betrokken worden. Ook in dit geval blijkt de voorgedragen kandidaat door de Minister van BZK benoemd te worden. Indien het BABD geen kandidaten kan leveren volgens het gevraagde profiel, wordt door de departementen zelf in overleg met het BABD naar kandidaten gezocht. Tevens geldt een afspraak tussen het BABD en de departementen over gedoodverfde opvolgers van topambtenaren zoals plaatsvervangers of waarnemende topambtenaren. Bij melding hiervan aan het BABD zou de ABD-procedure inzake vacaturevervulling niet opgestart worden. Aangezien toch algemeen geweten is wie deze post zal bezetten wil men “spelletjes” en frustratie bij eventuele andere kandidaten vermijden. Het BABD draagt bij vacatures kandidaten niet voor, wanneer deze pas op een andere functie geplaatst werden. Op deze manier kan de mobiliteit van de topambtenaren in de hand gehouden worden. In dit geval zorgt benadering en werving van deze kandidaten door departementen voor een nog kortere verblijfsperiode, ten nadele van de Rijksdienst in het algemeen. Op dit beleid van het BABD kwam wel kritiek. Het werd namelijk als contradictorisch beschouwd dat het BABD de verblijfsduur wil verlengen en dus mobiliteit van topambtenaren wil afremmen, en tegelijkertijd de mobiliteit wil stimuleren. Men stelde eveneens dat één van de officieuze doelstellingen van de oprichting van de ABD het depolitiseren van de ambtelijke topbenoemingen was. Ministers blijken echter nog steeds, ondanks de officieel beleden politiek in Nederland van de afwezigheid van politieke benoemingen, namen van bepaalde kandidaten te suggereren waarna deze opgenomen worden in de ABD-benoemingsprocedure. Een bepaalde bron stelde evenwel dat het noemen van namen in het politieke circuit niet uit te sluiten is. Het voordeel van de ABD benoemingsprocedure is, dat het doorlopen ervan zowel voor de leden van de Topmanagementgroep en degenen daaronder, zorgt voor een onderlinge afweging van al de kandidaten. Zo ontstaat toch een objectiveerbare toetsing ervan. Volgens een andere bron evenwel houdt de minister zich toch afzijdig bij benoemingen, en laat hij of zij deze over aan de SG van het departement. Bestuurskundige Van der Meer sloot zich hier niet bij aan, en een andere bron merkte op dat bij benoemingen van interne, en dus door de minister gekende kandidaten, de mening van de minister wel doorslaggevend was bij een benoeming. Kandidaten die de minister absoluut niet wil benoemen in zijn of haar departement bijvoorbeeld, zouden dan ook niet benoemd worden. Slechts zeer uitzonderlijk zou de minister bij een vacature voor de ABD-leden lager dan de Topmanagementgroep een keuze doordrukken. De voorkeur van de ministers in Nederland wordt voornamelijk bepaald door de ervaring met en het vertrouwen in

107


de kandidaat. Dit valt niet automatisch samen met de eigen politieke kleur. Men zou dus eerder kunnen spreken van “politiek inhoudelijke”, en niet van partijpolitieke benoemingen. De rol van de DGABD wordt dan heel belangrijk, gezien het geloof dat een sterke DGABD deze processen in een heel vroeg stadium terug in goede banen kan leiden. Indien deze praktijk echter te laat ontdekt wordt, moet de DGABD de Minister van BZK inschakelen. De meningen lopen uiteen of deze inderdaad zou interveniëren en een andere minister hier op aan spreken. De bestuurskundigen Van der Meer en Dijkstra stellen dat aangezien de minister van BZK formeel gelijk is aan alle andere ministers, hij of zij hier niet zou tussenkomen. Het zou volgens beide bestuurskundigen anders zijn als de ABD ondergebracht zou zijn bij de MinisterPresident, die formeel in Nederland ook een gelijke positie heeft t.o.v. de anderen, maar natuurlijk toch de primus inter pares is. Iemand stelde dat kandidaten niet om politieke redenen benoemd mogen worden, wat niet wil zeggen dat door de politiek voorgedragen personen niet geschikt zouden zijn voor zulke functie. Door politici vermelde kandidaten worden namelijk met veel argwaan bekeken, wat niet altijd gerechtvaardigd is. Beide bestuurskundigen stellen dat de ABD met betrekking tot het benoemingsproces van de ABD-leden niet gezien moet worden als een strakke, rationele organisatie. “Het verloopt meer van beide kanten, aangezien ministers zich niet zo gemakkelijk iemand laten opdringen”. Een aantal ministers hebben sterk de neiging om ook zelf hun eigen organisatie met mensen te bevolken. Zeker een sterke minister zou zich “echt niet zomaar een SG of DG laten opdringen”. Tot slot blijkt er een algemene bezorgdheid te bestaan over het stijgend aantal vacatures binnen de ABD. Gezien de leeftijdsopbouw binnen het topmanagement en de uitstroom van de top, zal het aantal vacatures in de toekomst heel wat groter worden dan het aantal kandidaten die beschikbaar zullen zijn binnen de ABD. Dus in het uitgangspunt van het BABD, namelijk dat binnen de Rijksdienst in de eigen top voorzien kan worden, zal in de toekomst verandering moeten komen. Dit wordt echter niet als een negatief element ervaren “omdat het op den duur wat een incestueus systeem wordt”. II.2.4. Mobiliteit De toegenomen mobiliteit van de ABD-leden wordt als positief ervaren. Eveneens wordt het mobiel zijn van topambtenaren nu in tegenstelling tot vroeger als normaal beschouwd. Er wordt wel ervaren dat de huidige verblijfsperiode van 3,6 jaar kort is, en dat er bepaalde nadelen aan verbonden zijn. Ten eerste vereist een aanduiding in een nieuwe functie ongeveer een jaar inwerkingstijd. Het onder de knie krijgen van de materie vraagt nog een jaar tijd. Pas in het derde en vierde jaar van aanstelling wordt het mogelijk geacht om effectief iets te kunnen realiseren en een stempel te drukken. Vertrek voor deze tijd kan dan ook een negatieve invloed hebben op de realisaties van de departementen, evenals op de kennis van de kandidaten. Een tweede nadeel van te hoge mobiliteit is een onevenwicht tussen het aantal jaren ervaring van de SG en de DG’s van eenzelfde departement. Daarom wordt een “mix” van ervaring raadzamer geacht. Ten derde zou afhankelijk van het beleidsterrein het historisch besef binnen de organisatie en de kennis van het beleidsterrein afnemen. Dit wordt

108


vooral duidelijk bij crisissen, waar het heel belangrijk is om de geschiedenis van het departement in deze zaken te kennen. Tot slot zou de te snelle mobiliteit oppervlakkigere contacten in de hand werken want “voor je verbinding hebt met iemand, ben je weer weg”. Er bleek vooral in het begin van het ontstaan van de ABD een generatiekloof binnen de topambtenaren te bestaan, in de zin dat oudere ambtenaren die al langer op een post zaten, de idee van mobiliteit bedreigend vonden. De ambtenaren van de jongere generatie daarentegen keken eerder positief aan tegen de mogelijkheden die de mobiliteit inzake loopbaanplanning bood. Ondertussen blijkt deze weerstand van de oudere generatie verminderd te zijn. Een ander positief gevolg van de mobiliteit is dat door externe benoemde kandidaten de gangbare praktijken in een departement regelmatig in vraag gesteld worden, waardoor frequenter naar praktijken buiten de departementen wordt gekeken. De bestuurskundigen Van der Meer en Dijkstra merkten op dat vóór de komst van de ABD reeds een hoge mobiliteit bestond bij de topambtenaren, maar een ander type van mobiliteit. Cijfers berekend aan de hand van de zittingsduur van de SG en DG van vóór de komst van de ABD toonden aan dat SG’s gemiddeld 3.2 jaar op hun functie zaten, en DG’s gemiddeld 4,2 jaar voor ze SG werden. In dit opzicht was de mobiliteit bij deze topmanagers reeds hoog genoeg, en vond daarna uitstroom door pensioen plaats. II.2.5. Loopbaanplanning en MD-beleid De algemene indruk inzake MD en opleidingsbeleid is dat beide nog onvoldoende zichtbaar zijn, en het gebruik van de aangeboden opleidingen te laag ligt. Als mogelijke oorzaak hiervan werd het naast het MD–systeem van de ABD bestaande departementale MD-systeem geopperd. Ook hier ervaart men echter hetzelfde probleem, hoewel bepaalde opleidingen zeer goed aanslaan en algemeen gevolgd worden bv. de managementopleidingen in het Ministerie van Financiën. De algemene indruk bestaat dat het ABD-loopbaanbeleid wel als positief wordt ervaren door de topambtenaren. Evenwel wordt het contact van de ABD-leden met het BABD inzake het afnemen van loopbaangesprekken als te zeldzaam en te onregelmatig beschouwd, en blijkt het jaarlijks of tweejaarlijks afnemen ervan niet te gebeuren. Opvallend is tevens dat het beleid inzake het aanbieden van opleidingen als te vrijblijvend wordt ervaren. Daarom wordt gepleit voor het beter opvolgen van de identiteit van degenen die een opleiding willen volgen, evenals het tijdstip en de aard van de gevolgde opleiding. Men is gewonnen voor een meer dwingend maken van opleidingen, of het in aanmerking nemen van het aantal gevolgde opleidingen bij het solliciteren van een topambtenaar voor een bepaalde functie. Dit laatste zou georganiseerd kunnen worden d.m.v. een soort puntensysteem. Men zou extra punten krijgen indien men in twee of drie ministeries heeft gewerkt, een staf-, lijn- of beleidsfunctie heeft vervuld evenals voor het volgen van bepaalde type opleidingen. Een denkpiste die in het “Investeren in Leren programma” voor de hele Rijksdienst wordt uitgewerkt, is dat men geen standaardopleidingen zou aanbieden. In de plaats

109


daarvan zou men willen evolueren naar meer opleidingen in functie van behoeften en de doelgroep148. Een andere denkpiste is het scherper definiëren van de verwachtingen en het creëren en inbouwen van incentives. Tot slot vindt men dat de ABD nog niet echt managers gevormd heeft, en er evenmin één managersvisie bestaat. Het SG-beraad zou in Nederland wel meer en meer het forum bij uitstek vormen om toch een overkoepelende managementvisie binnen de Rijksdienst te doen ontstaan. Wel wordt door de ene bron ervaren dat de kwaliteit van het management in stijgende lijn gaat, een andere bron vond dit dan weer moeilijk in te schatten. II.3. Dysfunctionerende ambtenaren en gouden handdrukken De uitspraak dat de ABD een instrument kan zijn om slecht functionerende managers uit de Rijksdienst te laten stromen en om de machtspositie van ambtenaren te ondergraven wordt beaamd. Hoewel dit wel officieel ontkend wordt heeft dit type overwegingen bij de invoering van de ABD ook bestaan. Anderzijds wordt de ABD als een goed instrument geacht om te bemiddelen bij conflicten tussen politici en topambtenaren op voorwaarde dat deze vroegtijdig gesignaleerd worden. Tevens kan, indien er geen oplossing van het conflict mogelijk is, de overstap naar een andere functie geruislozer georganiseerd worden. “In het verleden was het namelijk zo, dat als het echt niet klikte, mensen gewoon ontslaan werden. En daar het toen niet de gewoonte was om mensen naar een ander departement over te plaatsen, werden er uiteindelijk toen misschien meer topambtenaren uit de Rijksdienst ontslagen dan nu het geval is.” Tevens werd gezegd dat de ABD wel een goed middel in de handen van de politiek is, om bij conflicten eventueel onwillige ambtenaren te disciplineren, en om de problematiek van de gouden handdrukken te voorkomen. Beide bestuurskundigen gaan in tegen de negatieve connotatie van de gouden handdruk die wordt uitbetaald aan topambtenaren bij hun ontslag. Bij conflicten tussen bewindslieden en topambtenaren gaat de rechter in functie van de schuldvraag beslissen over het toekennen van een gouden handdruk, conform het arbeidsrecht. Bij het ten onrechte ontslaan van een ambtenaar bv. bij een conflict met de minister, krijgt de topambtenaar een gouden handdruk uitbetaald ter compensatie van de schade die hij of zij ondervindt aan de pensioenopbouw. Slecht functionerende ambtenaren ontvangen geen handdruk. Uitspraken als “slecht functionerende ambtenaren krijgen een gouden handdruk van 1 miljoen” geven m.a.w. een verkeerd beeld van de situatie.

148

Dit programma is voor het top- en middenmanagement, eveneens voor degenen die de Rijksdienst binnenkomen.

110


II.4. Verdere uitbreiding ABD tot managers in schaal 15 Naar de uitbreiding van de ABD wordt met gemengde gevoelens gekeken. De algemene teneur is dat deze uitbreiding zorgvuldig moet voorbereid worden, en eventueel nog wat dient te worden uitgesteld. Dit is af te leiden uit bepaalde reacties. Er werd ten eerste vermeld dat de ABD beter aan consolidatie zou doen van de huidige activiteiten, voordat men uitbreidt naar onder toe. De achterliggende redenering is het gevaar dat het systeem zou verwateren en de tevredenheid over de ABD dan ook zou dalen. Een andere reden is dat een voorwaarde voor het goed werken van het systeem, het beschikken over kennis is van de wensen van de kandidaten, en over de veranderingen hierin en in hun positie. Gezien het BABD moeite heeft om een goed gedisciplineerd en geobjectiveerd kennissysteem over de doelgroep op te zetten, wordt de tijd niet rijp geacht om in deze uitbreiding te voorzien. Een andere bedenking bij deze uitbreiding heeft betrekking op de geografische spreiding van ambtenaren uit salarisschaal 15 aangezien deze behoren tot regionale uitvoeringsinstanties. Indien deze personen worden toegevoegd aan de doelgroep, dient men m.a.w. ook zeker te zijn over hun wil tot verhuizen naar een andere werkplek. In dit verband pleit men dan ook eerder voor een stapsgewijze uitbreiding te beginnen met de high potentials op managementniveau. Voor de beleidsuitvoerders uit salarisschaal 15 zou dus een ander systeem moeten ontwikkeld worden, één zonder centrale controle. Samenwerking per regio en per cluster van beleidsdomeinen onder de vlag van de ABD wordt hier als een oplossing geopperd. II.5. De Topmanagementgroep II.5.1. Werkafspraken Het pas ingevoerde werkafsprakensysteem ziet men als een positieve evolutie. De algemene indruk is wel dat het nog niet overal goed functioneert en als positief wordt ervaren. Inzake de evaluatie van de werkafspraken werd gesteld dat “het niet te precies moet worden in de zin van het definiëren van prestaties tot en met een eindproduct, daar de minister of andere groepen steeds hierbij betrokken zijn“. Bij de beoordeling van de in de werkafspraken vastgelegde prestaties zou geaccepteerd moeten worden dat er een stuk subjectiviteit bij zit. Men moet m.a.w. niet veronderstellen dat de prestatie kan gewogen worden aan de hand van afgewerkte producten. Daarnaast werd ook gewezen op het gevaar dat indien men in een strak evaluatiesysteem topambtenaren zou afrekenen op beleidsinhoudelijke resultaten, politisering van het ambtelijk apparaat zou kunnen ontstaan. Inzake de lichtheid van het werkafsprakensysteem werd ten eerste verwezen naar het belang van de wil van beide partijen voor het effectieve slagen van dit systeem. Het toepassen van deze afspraken blijkt zeer afhankelijk van de wil tot medewerking van vooral het politieke niveau. Men verwacht wel dat dit in de toekomst in positieve zin zou gaan evolueren, daar men voor de Rijksdienst in zijn totaliteit het 111


beloningssysteem gaat aanpassen. Hierdoor zou meer ruimte komen voor individuele prestatie en individuele voordelen wat gekoppeld kan worden aan het afsluiten van werkafspraken. Met dit nieuwe beloningssysteem zou evenwel de hardheid van de werkafspraken toenemen. Een tweede verklaring voor de lichtheid van het systeem ligt volgens een andere bron in de hoeveelheid bevoegdheden die een topambtenaar erbij krijgt. Hoe meer bevoegdheden en mogelijkheden om eigen beslissingen te nemen, hoe meer eisen aan de output gesteld kunnen worden. Op het moment echter dat inzake beleidsvoorbereiding een voorstel dient uitgewerkt te worden wordt men meer afhankelijk van ministeriële beslissingen. “In dit geval kan je heel veel goed werk verricht hebben, maar als de minister uiteindelijk zegt dat hij het toch niet doet, heb je dan je prestatie wel of niet geleverd?“ De huidige initiële “koudwatervrees” zou vooral te wijten zijn aan de nieuwheid van het werkafsprakensysteem en het feit dat het harde afrekenen in het verleden niet behoorde tot de cultuur in de Rijksoverheid. Voor bepaalde ministeries als dat van Financiën gold deze redenering in het verleden niet. In dit ministerie wordt het werkafsprakensysteem dan ook enthousiast toegepast. II.5.2. Verplichte Mobiliteit De invoering van de verplichte mobiliteit wordt over het algemeen positief ervaren, omwille van verschillende redenen. Een eerste reden is dat men op een bepaalde functie na een periode van vijf tot zeven jaar, een bewuste beslissing moet nemen inzake de verdere loopbaan. Hierdoor wordt het automatisch blijven zitten op een functie bestreden. Een andere reden bestaat erin dat bij conflicten tussen minister en topambtenaar, deze laatste bij vertrek uit de functie in een systeem terecht komt waar mobiliteit vanzelfsprekend is. Hierdoor zou de mogelijkheid om hem of haar ergens anders te plaatsen groter worden. Anderzijds zou in bepaalde departementen de invoering van verplichte mobiliteit niet veel veranderingen teweeggebracht hebben, aangezien tevoren de meeste topambtenaren ook nooit langer hun functie bezetten dan een zevental jaar. Beide bestuurskundigen merkten op dat topambtenaren die reeds lange tijd hun functie bezetten vóór de invoering van de verplichte mobiliteit, echte uitzonderingen waren. Deze ambtenaren functioneerden overigens ook goed. Deze vormen echter ook een bedreiging voor de politici, vanwege hun grote specialistische kennis en macht over het ambtelijke apparaat. In deze zin kan de ABD wel als een instrument gezien worden om de ambtelijke positie te ondergraven, en daarmee de kwaliteit van de ambtelijke organisatie. Vanuit dit perspectief kan de ABD dan ook een slecht instrument zijn, maar opgemerkt werd wel dat “dit wel een zeer negatief bekijken van de invoering van verplichte mobiliteit is.” II.6. Beloning Inzake beloning werd ten eerste vastgesteld dat er, naargelang de bestaande cultuur van het departement, een sterk interdepartementaal verschil bestaat inzake het 112


uitdelen van bonussen. De departementen beslissen namelijk autonoom over welke soort bonus ze geven, en hoe hoog deze is. In het departement Justitie bv. worden geen jaarlijkse bonussen aan DG’s uitgereikt, in tegenstelling tot het Ministerie van VWS waar wel jaarlijkse bonussen uitgedeeld worden ter grootte van een maandsalaris. Een bonus die bestaat uit een half maandsalaris wordt dan als een ernstige berisping beschouwd. In het Ministerie van BZK moet dan weer zeer goed gepresteerd worden voor men een bonus krijgt. Gezien het verschil in rijkdom van de departementen werd dan ook gewezen op het gevaar van het ontstaan van een interdepartementale concurrentieslag. Het op voorhand toekennen van bonussen voor prestaties gekoppeld aan de werkafspraken is inderdaad mogelijk. Een tegenvallende prestatie zou dan worden gesanctioneerd door het niet meer toekennen van een bonus in het volgende prestatiejaar. Verwacht wordt dat in de toekomst de bonus steeds meer gekoppeld zal worden aan de beoordeling achteraf van de prestaties, die vastgelegd wordt in het systeem van werkafspraken. Het verschil in beloning tussen interne ambtenaren en externen die via een opting-out contract aangeworven worden, heeft ook bepaalde gevolgen. Ten eerste dat indien men een externe kandidaat wil aanwerven, men een veel hoger salaris moet bieden. Maar eveneens bestaat het gevaar dat na de aanwerving van deze kandidaat men de negatieve reactie van andere topambtenaren krijgt in de zin van “wat doet die persoon meer dan mij?” Een mogelijk gevolg hiervan is dat, zoals bv. in het Ministerie van Justitie, de lonen voor de interne topambtenaren ook naar boven getrokken worden om dit verschil wat te overbruggen. De vrees bestaat dan ook dat naarmate het systeem naar buiten toe opener wordt, wat gezien de leeftijdstructuur binnen de ABD meer dan waarschijnlijk is, de druk op de beloning zal toenemen. Indien men in een nieuwe functie komt, onderhandelt men inderdaad over het loon. Het wordt zelfs als abnormaal beschouwd als men dit niet doet, gezien de krapte van de arbeidsmarkt. In de nabije toekomst zal omwille van het toenemende concerndenken binnen de Rijksdienst, wel geprobeerd worden om die variabele beloning meer te normeren. Tevens wil men een jaarlijks beoordelingsmoment invoeren. Het plan is om het beloningssysteem te verruimen naar het model van het pas vernieuwde beloningssysteem in het Verenigd Koninkrijk. II.7. Elementen ter verbetering in de werking van het BABD Ten eerste werd over het algemeen een tekort bij het BABD aan beschikbare objectieve informatie over de kwaliteiten van kandidaten ervaren. Het blijkt teveel “een systeem van horen zeggen” te zijn. Tevens zouden er oordelen over ABD-leden bij het BABD bestaan zonder dat deze onderbouwd zijn door objectieve informatie. Dit heeft op zijn beurt gevolgen voor de loopbaan van deze leden, aangezien deze daarom niet “aan de bak komen”. Hierop aansluitend werd ook gepleit voor de mogelijkheid dat kandidaten kennis moeten hebben over de informatie die over hen in dit ABD systeem zit.

113


Ten tweede dient de match van enerzijds de vacature met bepaalde vereisten voor kandidaten naargelang de eisen en kenmerken van het departement, met anderzijds de kwaliteiten van de kandidaten veel beter onderbouwd te worden. De ABD zou nog teveel kandidaten voorstellen die niet voldoen aan het opgestelde profiel. Vanzelfsprekend vormen beide vernoemde elementen een bedreiging voor het vertrouwen van de ABD-leden in het werk van het BABD. Deze situatie zal wel kunnen verbeteren naarmate er meer ABD-leden beoordeeld worden. Men pleit in dit verband ook voor het beschikbaar stellen van de departementale informatie inzake de beoordelingen van de ABD-leden, aan de ABD. Het feit dat men echter onmiddellijk in de ABD begonnen is met het verschuiven van mensen zonder dat daar objectieve informatie over bestond, wordt als een fout ervaren. Ten derde werd melding gemaakt over de soms weinig toegevoegde waarde inzake het aanbieden van kandidaten door het BABD. Het BABD zou m.a.w. nog te weinig namen suggereren van in het departement met de vacature onbekende goed functionerende topambtenaren. “En als het alleen maar namen zijn die men zelf al bedacht had, dan creëert het BABD weinig meerwaarde.” Ten vierde werd het niet systematisch voeren met loopbaangesprekken met de ABDdoelgroep op de korrel genomen. De ABD-leden ervaren hierdoor dan ook te weinig en te onregelmatige contacten met het BABD, wat ook op de kennis van het BABD over de kandidaten een negatieve weerslag heeft. Dit werkt dan ook het gebrek aan objectiveerbare informatie over kandidaten in de hand. Ten vijfde zou de administratie inzake de verwerking van gegevens door het BABD beter kunnen gebeuren. Er zou eveneens ontevredenheid zijn over het te lange verloop van de ABD-aanstellingsprocedures, en aanvankelijk ook over het correct doorlopen ervan en informeren van de kandidaten. II.8 Valkuilen volgens de correspondenten Een eerste valkuil is deze van het ontstaan van discontinuïteit door te grote mobiliteit. De ABD probeert dit op te lossen door bij een vacature bewust pas op een nieuwe functie benoemde kandidaten niet aan te spreken, maar wordt zoals reeds gesteld hierin gedwarsboomd door op eigen houtje opererende departementen. Ten tweede werd benadrukt dat men heel zorgvuldig met de doelgroep in het algemeen en de ABD-leden als persoon in het bijzonder moet omspringen. Hiermee doelde men dat bv. het elkaar tegenkomen van kandidaten bij een sollicitatie moest vermeden worden. Ten derde wees men op het belang van het betrekken van alle stakeholders bij de opzet van een ABD, en het creëren van een draagvlak bij de doelgroep. Gezien er aanvankelijk zeker de nood bestaat aan politieke ondersteuning van zulk systeem, dient er zeker een discussie hierover bij de regering te worden gevoerd.

114


Ten vierde moet een ABD niet teveel directieven opleggen maar ruimte openlaten voor de eigen verantwoordelijkheid van de doelgroep. Hiermee doelde men bv. op het feit dat de ABD in het begin van zijn ontstaan loopbaanformulieren rondstuurde die iedereen verplicht moest invullen, en dit ook sterk controleerde. Dit werd niet positief ontvangen bij de doelgroep, en daarom werd het aan de verantwoordelijkheid van de doelgroep zelf overgelaten om zo correct mogelijke informatie door te geven aan het BABD, wat enkel in hun eigen voordeel zou spelen. Ten vijfde werd de nadruk gelegd op het bewaken van de procedure bij benoemingen, zeker in het begin van het ontstaan van een ABD. Dit omwille van het feit dat met de invoering van een ABD systeem een deel autonomie van de ministers en departementen dient afgestaan te worden aan dit systeem. Een volgende valkuil bestaat erin dat er vermeden moet worden dat een ABD systeem gaat varen op de beelden van mensen die bij de ABD leven, in plaats van op een geobjectiveerd systeem. Dat vereist een professioneel ABD-systeem waarin onmiddellijk in voorzien moet worden. Dit in tegenstelling tot wat nu in Nederland gebeurt, dat na een periode van 5 jaar die professionaliteitdiscussie inzake de ABD pas opkomt. Een zevende valkuil bestaat in het op een verkeerde wijze invullen van het ABD systeem. Indien bv. verplichte mobiliteit wordt opgezet om een aantal mensen van hun post te drijven, zal dit weinig succesvol zijn. Zodra het systeem echter zo werkt dat men goed functionerende personen op verschillende posten in de rijksdienst kan plaatsen, bestaat er een hele andere context voor de mobiliteit. Als er dus bv. een probleem bestaat dat een aantal mensen te lang blijven zitten, kan dit niet met een ABD opgelost worden. Een nieuwe instrument kan wel helpen om een sfeer van mobiliteit te creëren, maar het is geen voldoende voorwaarde hiervoor. Tevens waarschuwt men ook voor het teveel verwisselen van ambtenaren, wat tot despecialisatie kan leiden. En als men hierop aansluitend stelt dat dit niet geldt voor de topambtenaren aangezien deze zich toch enkel moeten bezig houden met management, zal de kwaliteit van de beslissingen van de ambtenaar afnemen. Managerialism in extreme mate is m.a.w. toch begrensd. Tot slot dreigt een ABD een gesloten kaste te worden van topambtenaren, indien er te weinig instroom is van externen. II.9. Spanningen in het systeem De volgende spanningen werden vermeld. Een eerste element van spanning zit zoals reeds vermeld in de ABD-procedure inzake vacaturevervulling en het benaderen van kandidaten door de departementen. Doordat departementen zelf benaderde kandidaten benoemen bestaat het gevaar dat afgewezen kandidaten het nut van een ABD in twijfel gaan trekken. Hierbij aansluitend blijkt het belang van de SG bij de invulling van een vacature niet automatisch samen te vallen met het ABD belang. Anderzijds komt het ook voor dat interne kandidaten die jarenlang gezien werden als de gedoodverfde opvolger van de directeur, opeens moeten wijken voor een externe door

115


de ABD voorgestelde kandidaat. Indien departementen zelf kandidaten benaderen die achteraf toch niet blijken te voldoen is de tussenkomst van het BABD later bij conflicten eveneens niet zo vanzelfsprekend. Het feit dat men in elk departement bezig is met de opzet van een MD systeem, waardoor men investeert in de eigen mensen, en waarvan het doel is deze doorgroeikansen aan te bieden enerzijds en dat men anderzijds een ABD systeem opzet waarbij mensen overgeplaatst worden naar andere departementen, wordt tevens door een bepaalde bron als een spanning ervaren. Anderzijds is er zoals reeds gesteld ook melding van het afnemen van zulke houding door de toegenomen mate van concerndenken binnen de Rijksdienst. De hogere beloning van externen, aangeworven d.m.v. een opting-out contract, en het achterblijven van de lonen van de interne topambtenaar t.o.v. deze lonen en de lonen in de private sector in het algemeen, kan ook voor spanningen zorgen. Dit zou in de toekomst nog wel kunnen toenemen gezien men omwille van de ouderdomsstructuur binnen de ABD steeds meer externen zal moeten werven. Ook wordt een spanning gezien in de verhouding tussen topmanagement en politiek, die men nu probeert vorm te geven d.m.v. de invoering van werkafspraken. De vraag stelt zich of het topmanagement de neiging zal hebben om het politieke niveau te accommoderen, waardoor de afstand met het ambtelijk apparaat kan vergroten. Omgekeerd is het ook mogelijk dat de topambtenaren meer met het ambtelijk apparaat opereren, wat mogelijk tot spanning kan leiden met de politici. Het volgende scenario vindt een bepaalde bron dan ook alleszins analytisch mogelijk. Namelijk het mogelijk resulteren van deze spanning in een volgende kabinetsperiode tot een wantrouwen van de minister t.o.v. de topambtenaren die tot een andere politieke kleur dan de minister behoren. Dit kan op zijn beurt eventueel leiden tot het wegpromoveren van deze ambtenaren.

II.10. Adviezen van de respondenten inzake de oprichting van een Vlaamse Algemene Bestuursdienst Vooreerst wordt door de geïnterviewden de nadruk gelegd op de aanpassing van een ABD-structuur aan het staatsbestel en de cultuur van het land(sdeel) en de Vlaamse ambtelijke organisatie. Indien de Vlaamse ambtelijke cultuur centralisme wantrouwt, zou volgens hen heel voorzichtig dienen te worden omgesprongen met een centrale ABD, gezien dit systeem dan waarschijnlijk niet zal kunnen blijven functioneren. Ten tweede heeft de creatie van een draagvlak voor de ABD in Nederland ook zéér lang geduurd, en vereist dit veel investering van al de betrokken actoren. Het voorzien in “eigenaars”, in Nederland de SG’s, die het ABD-systeem opvolgen, wordt noodzakelijk geacht. Er werd meermaals geopperd dat het systeem van politieke kabinetten voor een ABDsysteem dodelijk is, aangezien de mogelijkheid van bemoeienis met benoemingen van topambtenaren. Het gevaar zou er m.a.w. in bestaan dat een ABD “gekeeld zou worden tussen al de krachten die in de politieke kabinetten zitten”. “Aan een black

116


box rond benoemingen met personen wil niemand meedoen, want dan wordt ieder afgebrand en weet men niet wat erin gebeurt”. Anderzijds kan het gebrek aan een draagvlak bij een regering, en/of het benoemen van eigen mensen door ministers opgelost worden door een zoals in Nederland in het leven geroepen Voorselectiecommissie. Ten vierde dient er vooraf vastgelegd te worden wie uiteindelijk de beslissing inzake het benoemen van personen neemt. Het wordt aangeraden de beslissingsverantwoordelijkheid bij één van de ministers te leggen. Ook op het moment dat mensen gaan rouleren raadt men aan om dit vanuit 1 centraal punt te laten gebeuren. In dit verband wordt ook gewezen op het belang van het tonen van een BABD dat mensen die goed functioneren in een departement toch overplaatsbaar zijn, ook tegen de wil van een minister in. Zo wint het ABD-systeem aan geloofwaardigheid en wint men het vertrouwen van de doelgroep. Dit heeft als voordeel dat een ABD niet gezien wordt als een manier om slecht functionerenden of personen met problemen in een bepaalde dienst uit de organisatie te verwijderen. Daarom moeten ook op één punt beslissingen kunnen genomen worden. Een ander element dat naar voren gebracht werd is dat de acceptatie van het systeem sterk afhankelijk is van de kwaliteit in dienstverlening die een BABD kan bieden. Het creëren van een ABD-meerwaarde gebeurt toch vooral door het aanbieden van onbekende goede kandidaten aan het departement. Het basiswerk van het BABD moet m.a.w. zeer goed gebeuren, voordat allerlei bijkomende activiteiten opgezet worden. Daartegenover staat het advies van beide bestuurskundigen die stellen dat het carrièrebeleid en de mobiliteit de grootste voordelen vormen van het ABD-systeem. Het benoemingenbeleid daarentegen zou gezien de departementale en ministeriële praktijken niet helemaal waterdicht zijn. Een Vlaamse ABD dient daarom volgens hen best enkel een departementsoverschrijdend MD- en/of loopbaansysteem op te zetten. Ten zesde dient bij de oprichting van een ABD een keuze gemaakt te worden tussen enerzijds een ABD systeem als hulpstructuur waar de verantwoordelijkheden bij de departementale SG’s en ministers liggen, en anderzijds een meer dwingend systeem van mobiliteit en plaatsing. Pretenderen dat men een strak geleid systeem opzet en dit niet kunnen waarmaken leidt enkel tot frustratie bij de doelgroep, en dient dan ook vermeden te worden. Bij een gedwongen mobiliteitssysteem horen ook de daarmee overeenstemmende bevoegdheden en een andere positie van de DGABD. De ministeriële verantwoordelijkheid dient dan eveneens uitgeklaard te worden want ”als de minister aangesproken wordt aangaande een slecht afgelopen dossier en deze stelt dat de minister van BZK hem een slechte DG heeft gegeven, ontstaat wel spanning”. Tevens dient er altijd bij het benaderen van iemand vanuit het BABD voor een functie, de betrokken SG ingelicht te worden zodat er geen “spelletjes” ontstaan. Tot slot moet men vermijden dat op korte tijd de hele departementale top van buiten dit departement gehaald wordt, gezien de nood aan interne cultuurdragers binnen een departement.

117


II.11. Meerwaarde van de ABD De meerwaarde van de ABD wordt ervaren in het interdepartementale karakter van haar dienstverlening. Dit heeft ook te maken met de totaalvisie op de toekomstige ontwikkeling van de Rijksdienst. “Als men voor heel de Rijksdienst kwaliteitscriteria wil voorzien en meer vanuit een éénduidige filosofie wil werken aan de kwaliteit ervan, dan is het verstandig om de gemeenschappelijke kenmerken van de Rijksdienst ook gemeenschappelijk te positioneren. Waarom zou men m.a.w. ieder departement iets voor zich laten organiseren, als het gemakkelijker en efficiënter gemeenschappelijk te organiseren valt? Als er gemeenschappelijke wensen bestaan rond de selectie van topambtenaren, moet dit selectiesysteem ook gemeenschappelijk georganiseerd worden.” De ABD is een eerste vorm van concerndenken in Nederland waar men inzake het hele personeelsbeleid teveel naar ‘ieder departement voor zich’ geëvolueerd was. Bij een strikt departementale organisatie kost het behoud van eenheid ook meer moeite. Het bestaan van de ABD wordt ten tweede gezien als belangrijk voor het zelfbewustzijn van de ambtelijke organisatie. Het niet bestaan van een ABD in Nederland wordt ook door beide bestuurskundigen als een probleem beschouwd. Indien de ABD er niet meer zou zijn, dan zou teruggekeerd moeten worden naar het oude functiesysteem, wat in de eerste plaats betekent dat men aangeworven wordt voor een bepaalde baan, en dat men nooit verder moet kijken. Dit heeft toch tot gevolg dat mensen in de organisatie blijven hangen en informele carrières gaan maken. De ABD biedt m.a.w. een kader aan waardoor men tot een professioneler personeelsbeleid kan komen. III. BESLUIT Uit de toetsing van de theorie aan de dagelijkse praktijk inzake de opzet van een ABD in Nederland en de dienstverlening en werking van het BABD, bij topambtenaren en bestuurskundigen kwamen toch enkele belangrijke vaststellingen naar voren. Ten eerste blijkt één van de belangrijkste doelen van de oprichting van een ABD, nl. de ontkokering van de Rijksdienst, in positieve zin te evolueren. Meningen lopen echter uiteen of dit feit uitsluitend aan de creatie van een ABD te wijten is, of aan andere evoluties zoals bijvoorbeeld de opzet van het SG-beraad in de Nederlandse Rijksdienst. De ontwikkeling van corporate identity van de ABD binnen de Rijksdienst blijkt tevens nog in zijn kinderschoenen te staan, en wordt begrensd door de departementale loyauteit van ABD-leden, die nog niet weg te denken is uit de Rijksdienst, en volgens beide bestuurskundigen nooit zal weg te denken zijn. Uit de reacties van de geïnterviewden blijkt dat het tweede belangrijke doel van de creatie van een ABD, namelijk de bevordering van de mobiliteit van de leden van de ABD als zeer positief wordt beschouwd door de doelgroepleden. Naast de voordelen van de mobiliteitsbevordering van de leden van de ABD, blijken evenwel enkele

118


nadelen aan de te hoge mobiliteit binnen en tussen de departementen en in de Rijksdienst verbonden te zijn, die niet uit het oog mogen verloren worden. De vacaturevervulling wordt door de geïnterviewden als één van de belangrijkste activiteiten van het BABD gezien. Uit de interviews echter blijkt ten eerste de praktijk van gebruik (misbruik?) door SG’s van de ABD-procedure naar voren te komen met als doel het aanwerven van eigen voorkeurkandidaten. De krappe arbeidsmarkt wordt hier vaak als reden voor gegeven. Uit deze praktijk echter blijkt ten eerste dat het eigenaarschap van de SG’s van de ABD nog niet ten volle ontwikkeld is, en ten tweede dat het concerndenken binnen de Rijksdienst toch nog vaak het onderspit moet delven ten voordele van departementale wensen. In een zeer klein aantal gevallen zou de ABD zelfs helemaal niet betrokken worden bij de vacaturevervulling. Ten tweede zijn er indicaties dat de mening van de minister in een minderheid van de gevallen bij de keuze, maar vooral bij de goedkeuring van kandidaten toch blijkt door te wegen. In het geval dat de minister weegt op de keuze van kandidaten, liggen hier eerder politiek inhoudelijke dan partijpolitieke doeleinden aan ten grondslag. De belangrijkste conclusie hierbij lijkt dan ook de volgende te zijn, dat de ABD niet de strakke rationele organisatie is die ze verondersteld wordt te zijn, maar dat de vacaturevervulling een proces is “dat van beide kanten komt” waar de minister vaak een rol in speelt. De mogelijkheid tot loopbaanplanning van de ABD-leden wordt als positief ervaren. Het opleidingenbeleid van het BABD blijkt echter, zoals het BABD reeds zelf vaststelde nog niet ten volle benut te worden door de leden van de ABD. Het op dit moment ontwikkelde ‘Investeren in Leren’ programma, zou in de toekomst voor dit probleem een oplossing moeten bieden. Het vormen van managers binnen de ABD, blijkt evenmin reeds volledig geslaagd te zijn. Hierbij wordt wel gewezen op het gevaar van een te groot overwicht van “managerialism” ten nadele van de kennis van een beleidsdomein bij een topambtenaar, aangezien dit een slechte invloed kan hebben op de kwaliteit van de genomen beslissingen door topambtenaren. De ABD wordt daarnaast als een goed instrument gezien om conflicten tussen topambtenaren en ministers vroegtijdig op te lossen. Anderzijds stelt men dat politici het evenzeer zouden kunnen misbruiken om machtsposities van topambtenaren te ondermijnen, en om gouden handdrukken te vermijden. In verband met de nieuwe ingevoerde regelingen voor de Topmanagementgroep, wordt zowel de invoering van de werkafspraken als de verplichte mobiliteit, als positief ervaren. Evenwel wordt een kanttekening gemaakt in de zin dat bij het evalueren van de resultaten opgenomen in de werkafspraken, men rekening moet houden met het feit dat deze prestatie niet kan gemeten worden aan de hand van afgewerkte producten. Inzake beloning worden de uiteenlopende praktijken van het toekennen van bonussen en andere variabele beloningen inderdaad bevestigd. Tevens wordt gewezen op het feit dat in de toekomst er druk zou ontstaan op het huidige beloningssysteem, gezien het grote aantal vacatures en de leeftijdsopbouw in de ABD die in de toekomst zal

119


leiden tot het opnemen van “nieuw bloed” in de organisatie. Verwacht wordt dat het meer koppelen van beloning en bonussen aan werkafspraken opnieuw enige eenvormigheid in het toekennen ervan kan brengen. Uit de interviews bleken tevens enkele elementen ter verbetering van de werking van het BABD naar voren te komen. Ten eerste namelijk het gebrek aan beschikbaarheid inzake objectieve informatie over de kandidaten, dat oorzakelijk ook gekoppeld kan worden aan het gebrek aan het regelmatig afnemen van loopbaangesprekken met de ABD-leden. Tevens kan men een verband zien met de soms weinig toegevoegde waarde inzake het aanbieden van niet door de departementen gekende kandidaten door het BABD. Beide eerst vernoemde elementen worden door de geïnterviewden dan ook aangeduid als valkuilen waar aandacht moet aan worden besteed bij de oprichting van een Vlaamse ABD. Een ander element van verbetering ligt in het beter onderbouwen van de match van kandidaat en organisatie, en het beter verwerken van ontvangen gegevens door het BABD. Een andere door de geïnterviewden vermelde valkuil heeft betrekking op de nadelen verbonden met een te hoge mobiliteit zoals despecialisatie en discontinuïteit, en het verzorgen van de kwaliteit van de omgang met mogelijke kandidaten voor vacatures. Aandacht voor draagvlakcreatie bij de doelgroep en het betrekken van stakeholders bij de opzet van de ABD, evenals het bewaken van de benoemingsprocedures bij de aanvang van een ABD werden ook vermeld, evenals het op een juiste manier invullen van een ABD systeem. Tot slot dient vermeden te worden dat een ABD een gesloten elite gaat vormen. Spanningen in het systeem worden uiteraard veroorzaakt door de hierboven reeds vermelde departementale praktijken inzake vacaturevervulling. Het eigen departementaal MD systeem zou tevens kunnen botsen met de visie van bevordering van mobiliteit en vacaturevervulling binnen de Rijksdienst. Het achterblijven van de beloning van de publieke op de private sector van topmanagers zorgt tevens voor spanning binnen het systeem, zeker bij aanwerving van externen in de Rijksdienst. Tot slot wordt de eventuele nieuwe verhouding tussen topmanagement en politiek ten gevolge van ambiguïteit inzake de loyauteit van topambtenaren als mogelijke bron van spanning in de toekomst vermeld.

120

Contractmanagement ten aanzien van leidende ambtenaren in Nieuw-Zeeland

B ONTRACTMANAGEMENT T .A.V. L EIDENDE B.. C CONTRACTMANAGEMENT T.A.V. LEIDENDE A MBTENAREN IIN NN IEUW-ZEELAND AMBTENAREN NIEUW-ZEELAND

Deel 1. Nieuw overheidsmanagement in Nieuw-Zeeland Inleiding Dit algemeen situerend deel met meer achtergrondinformatie over de hervormingen in de publieke sector van Nieuw-Zeeland vormt het kader voor een goed begrip van het contractmanagementsysteem voor topambtenaren in dit land. Er wordt dieper ingegaan op de hervormingen van de publieke sector in Nieuw-Zeeland, de invoering van het contractmanagement, de gevolgen ervan voor de topambtenaren, en belangrijke ondersteunende structuren voor het contractmanagement voor topambtenaren. Deze achtergrondinformatie is noodzakelijk om het contractmanagementsysteem ten aanzien van de leidende ambtenaren in NieuwZeeland ten gronde te begrijpen. I. DE HERVORMING VAN DE PUBLIEKE SECTOR VAN NIEUWZEELAND

I.1. Algemeen In 1984 startte de overheid van Nieuw-Zeeland (NZ) onder impuls van enkele convergerende gebeurtenissen met ingrijpende hervormingen van de publieke sector die gericht waren op het verbeteren van de prestatie ervan149. De voornaamste doelen van de hervormingen waren dan ook het verbeteren van de effectiviteit, efficiëntie, accountability, transparantie en consistentie van de openbare sector150. De principes van de hervormingen in de publieke sector van Nieuw-Zeeland waren: • • •

De staat dient zich niet bezig te houden met activiteiten die de gemeenschap of de private sector effectiever en efficiënter kunnen uitvoeren; Commerciële bedrijven binnen de publieke sector werken het meest efficiënt en effectief indien ze gestructureerd zijn als privé-bedrijven; Departementen werken het meest effectief en efficiënt wanneer hun functies duidelijk bepaald en niet conflicterend zijn; meer in het bijzonder wanneer beleid

149

Een stokkende economie, het aan de macht komen van een nieuwe Labour regering met een nieuwe generatie leiders toegewijd aan het aanbrengen van significante veranderingen aan het economisch en publiek management, en de steun van de topambtenaren voor de hervorming van de publieke sector. 150 OECD, Government Reform of roles and functions of government and public administration New Zealand Country Paper, Paris: OECD, 1999, p. 5.

121


• •

en operationele functies en commerciële en niet commerciële functies gescheiden zijn; Departementale Chief Executives (CE’s) presteren het meest effectief wanneer zij volledig verantwoordelijk worden gesteld voor het efficiënt beheer van hun organisatie met een minimum aan centrale controle en input; De kosten van de overheidsactiviteiten moeten, voor zover mogelijk, vastgesteld worden aan de hand van marktfactoren d.w.z. dat de kwaliteit, de kwantiteit en de prijs van de producten gedetermineerd moet worden door de eisen van de koper en niet door de voorkeuren van de producent.

Deze hervormingen, waarvan in de volgende tabel een overzicht wordt gegeven, hadden zowel ingrijpende gevolgen voor de organisatie als voor de managementsystemen van de publieke sector van Nieuw-Zeeland. JAAR

VOORSTELLEN TOELICHTING

Tot 1984

•

1986

•

1987

•

1988

•

122

EN RESULTATEN

Een op ad hoc initiatieven steunende organisatie van de publieke sector. State Owned Enterprises Act met als • doel commerciële activiteiten te scheiden van administratieve en regelgevende activiteiten. Herstructurering van de departementen: doorvoering van de scheiding van beleidsadviserende en operationele functies en van beleidsadvies van regelgeving, toezicht en opvolging. State Sector Act (SSA) met als doel • het verbeteren van de efficiëntie en effectiviteit van het management in de publieke sector door de beheersautonomie te verhogen en • duidelijkere verantwoordingslijnen uit te stippelen. •

Handelsactiviteiten worden ondergebracht in overheidsbedrijven of State Owned Enterprises (SOE’s).

Decentralisatie van personeels- en financieel management naar de CE’s (vroeger departementale permanent heads). Nieuwe wijze van aanstelling voor de Chief Executives. De relatie en de verantwoordelijkheid van de CE’s t.a.v. de minister worden geherdefinieerd.

•

Jaarlijkse performance agreements worden afgesloten tussen de CE’s en de responsible minister.

•

Oprichting van de Senior Executive Service (SES).


1989

•

•

1991

Public Finance Act (PFA) met als • doel de invoering van resultaatsgerichte verantwoordingsen verantwoordelijkheidsrelaties.

Nieuw financieel systeem operationeel voor alle publieke organisaties: overeenkomst en specificatie van outputs, dubbele boekhouding, nieuwe financiële rapportering.

•

Invoering van output/outcome onderscheid als basis voor ministeriële en administratieve aansprakelijkheid; invoering van purchaser (koper) – provider (aanbieder) onderscheid en het aldus creëren van interne markten; nieuwe modaliteiten van budgetallocatie (accrual vs. revolving funds). De overheid wordt binnen dit systeem de purchaser – via de centrale agentschappen- van de output van de departementen (providers) die de diensten produceren152.

•

Ontwikkeling van verschillende contractuele afspraken waaronder het purchase agreement. Lag mee aan de basis van de invoering van de Strategic Result Areas (SRA) en de Key Result Areas (KRA) (Strategisch Management Systeem).

Amendement State Sector Act: herstructurering van de State Services Commission151(SSC).

•

Logan-Report: identificeerde de • voornaamste problemen wat betreft het bepalen van strategische prioriteiten door regeringen en hoe het openbaar ambt helpt om deze strategische doelstellingen te bereiken. Het maakte ook duidelijk dat specificatie en beter outputbereik enkel doeltreffend zijn als er een zekerheid bestaat dat de productie van outputs tot het bereiken van de outcomes leidt, en enkel als de outcomes kunnen gesplitst worden in meetbare onderdelen.

•

Verdere hervorming overheidssector. •

Betreft veranderingen in de accountability t.o.v. het parlement,

151

Voor de algemene taken van de SSC, zie punt IV in dit document. Boston, J., Financial Management Reform: principles and practice in New Zealand. In: Public Policy and Administration, no.8, 1993, pp. 14-29.

152

123


•

Employment Contracts Act.

•

Introductie van een duidelijke • aankoopfase (purchase fase) in het budgetproces.

1993

•

Path to 2010

1994

•

Invoering Strategic Result Areas • (SRA) met als doel de banden tussen de prioriteiten van de regering en het werk van de departementen te versterken en te zorgen voor een betere responsiviteit van de openbare dienst voor de strategische doelstellingen van de regering en de coördinatie van beleid en dienstverlening; Fiscal Responsiblity Act: • responsabilisering financieel management d.m.v. de verbetering van de opvolging en transparantie van het fiscaal beleid door de specificatie van de principes van verantwoord fiscaal beleid. Nieuwe hervorming van de • overheidssector: herziening van het management framework.

1992

•

1996

•

•

1997

124

•

•

•

Schick-Report: Spirit of Reform: • Managing the NZ state Sector in a time of change. Dit rapport stelde dat het overheidsmanagement in NZ meer gericht was op ten eerste de korte termijn productie van outputs i.p.v. op de lange termijn planning, en ten tweede op de productieverantwoordelijkheid i.p.v. op de evaluatie van de vooruitgang naar het behalen van beleidsdoelen. Introductie van Equal Employment • Opportunities (EEO) Policy to 2010.

de relatie tussen Chief Executives en ministers en de rol van de centrale agentschappen. Nieuw wettelijk kader voor de arbeidsverhoudingen zowel in de private als de overheidssector. Effectieve invoering van jaarlijkse purchase agreements afgesloten tussen het departement en de vote minister die worden gekoppeld aan de CE performance agreements. Strategische visie voor NZ op middellange termijn. Reflectie over het behalen van de SRA’s in departementen d.m.v. het opmaken van KRA’s door de departementen.

Strengere vereisten rapportering.

inzake

Oprichting van het Management Development Center als antwoord op de noden inzake opleiding en training van de overheidsmanagers. Dit rapport leidde tot een evaluatie van het Strategisch Management Systeem (SMS).

De CE i.p.v. de State Services Commission (SSC) krijgt de verantwoordelijkheid voor gelijke


1999

•

•

•

2000

•

Aankondiging van een set van Key • Government Goals (KGG) die worden ondersteund door Key Priorities (KP) met een driejaarlijkse focus voor departementen. Voorstel van Integrated Performance System (IPS): bevat een aantal maatregelen ter verbetering en verduidelijking van de accountability. De SSC krijgt een meer uitgebreide • rol op het vlak van adviesverlening aan de regering. Employment Relations Act

•

kansenbeleid binnen de departementen. Coördinatie tussen verschillende organisaties binnen één beleidsdomein.

De rol van de SSC wordt verder geformaliseerd met een sterkere coördinerende functie op het politieke niveau. Opvolger van de Employment Contracts Act. Nieuw wettelijk kader voor de arbeidsverhoudingen zowel in de private als de overheidssector.

Tabel 19. Chronologisch overzicht van de hervormingen in Nieuw-Zeeland153 I.2. De organisatie van de publieke sector in Nieuw-Zeeland Nieuw-Zeeland heeft als gevolg van de hervormingen een zeer sterk gefragmenteerde publieke sector154. Deze fragmentatie uit zich in 2002 in 37 departementen en 160 Crown Entitities (CEN) en meerdere State Owned Enterprises (SOE). De departementen hebben meestal beleidsadviserende taken, soms ook enkel beleidsuitvoerende taken en de nog overgebleven grote departementen hebben beide. De Nieuw-Zeelandse publieke sector doet een beroep op drie lagen om zijn functies uit te kunnen voeren, namelijk op: 1. De 34 departementen en de 3 Central Agencies die hierboven “zweven”. De Central Agencies zijn: - De State Services Commission: die de facto wordt beschouwd als het hoofd van de publieke sector, deze rol wordt versterkt doordat zij de Chief Executives kunnen aanstellen en ontslaan; 153

Gebaseerd op de publikatie van: Bouckaert, G., Verhoest, K., & Wauters, A., Van effectiviteit van coördinatie naar coördinatie van effectiviteit, Brugge: Die Keure, 2000, pp. 62-63 en op de publikatie Bouckaert, G. & Decorte, J., Contractmanagement, naar Management van Contracten, Brugge, Die Keure, 1999, p. 32. 154 Enkel het centrale bestuursniveau wordt hier besproken. Deze bestaat uit de volgende categorieën: departementen en ministeries (60); Offices of Parliament (8); Crown Research Institutes (9); universiteiten en polytechnische instituten (36); Health Organisations (9); Cross Agency Projects (15); luchthavens (2); andere overheidsorganisaties (132). Daarnaast zijn er 18 Government Enterprises die hun handelsactiviteiten ontplooien binnen de overheidssector maar waarbij de overheid geen steun verleent.

125


-

De Treasury: deze geeft advies aan de regering over economische en financiële zaken en in het bijzonder over de ontwikkeling en management van het budget; - Het Department of Prime Minister and Cabinet (DPMC): dit departement speelt een rol in elke zaak die implicaties heeft voor de regering, ze coördineert het beleidswerk en adviseert de eerste minister; 2. De SOE’s en de CEN: deze laatste term is een verzamelterm voor alle regeringsentiteiten die geen kerndepartementen of SOE’s zijn. De CEN bestaan in verschillende vormen en zijn uitvoerende overheidsonderdelen die in hun dagelijks functioneren niet volledig in een commerciële context kunnen worden geplaatst155; en; 3. Private- en vrijwilligersorganisaties156.

House of Representatives

Parliamentary Agencys • • • •

• • •

Controller and Auditorgeneral Office of the Clerk Office of the Ombudsmen Parliamentary Commissioner for the Environment Parliamentary Counsel Office Parliamentary Services Commission Privacy Commission

Prime Minister Cabinet

Central depart ments Prime Minister and Cabinet State Services Commis sion

Other Depart ments 34 departments

Other State Services New Zealand Defense Force

State-owned Enterprises

Crown Entities

New Zealand Police

Treasury

Figuur 8. De organisatie van de centrale overheid in Nieuw-Zeeland157 I.3. De hervorming van het managementsysteem van Nieuw-Zeeland Een specifiek kenmerk van de hervormingen van de publieke sector van NZ is het feit dat er beroep werd gedaan op een theoretisch kader, gebaseerd op elementen uit recente economische en administratieve theorieën. De hervormingen steunden in essentie namelijk op twee sets van ideeën: 155

Men vergelijkt ze met de Zelfstandige Bestuursorganen in Nederland. Bouckaert, G., Verhoest, K. & Wouters, A., Van effectiviteit van coördinatie naar coördinatie van effectiviteit. Brugge: Die Keure, 2000, p.53. 157 Office of the Auditor general of Canada, Toward Better Governance, Public Service Reform in New Zealand (1984-1994) and its Relevance to Canada, Office of the Auditor General of Canada, 1995. 156

126


• •

Managerialism en New Public Management: gericht op het vergroten van de managementverantwoordelijkheid; Contractualism: waarbij vooral de public choice theorie, de agency theorie en de transactiekostentheorie als basis werden genomen158, gericht op het invoeren van contracten bij de overheid.

De ingrijpende veranderingen in het managementsysteem van de overheid werden beïnvloed door het dossier “Government Management” dat de Schatkist, op basis van de tekortkomingen van het toenmalige managementsysteem, had opgesteld. Dit document benadrukte dat verbeterde managementoutcomes enkel konden worden bereikt indien het managementsysteem in zijn geheel d.m.v. een allesomvattend en geïntegreerd hervormingspakket werd aangepakt. De regering reageerde met de goedkeuring van de State Sector Act in 1988 en de Public Finance Act159 in 1989 die de grondslag vormden voor een allesomvattend managementkader dat o.a. de invoering van contractmanagement, nl. performance en purchase agreements, inhield voor de departementen en andere agentschappen die deel uitmaakten van de overheid160. •

•

De State Sector Act 1988 en de invoering van performance agreements: deze wet maakte de leidende ambtenaren volledig verantwoordelijk voor het efficiënt en effectief managen van hun organisaties. Onder deze wet verloren de secretarissenen directeuren-generaal tevens hun vastheid van betrekking, en werden vanaf toen aangeduid voor een periode van maximum vijf jaar. Ze heten sindsdien i.p.v. Permanent Heads, Chief Executives161. Performance agreements zijn jaarlijks afgesloten akkoorden tussen de responsible minister en de CE, aangaande de verwachte prestatie van de CE.

De State Sector Act had 5 centrale doelen t.a.v. CE’s, namelijk: • • •

Het opzetten van een meer open benoemingssysteem met meer kansen voor externen, vrouwen en Maori’s en een minimalisatie van het risico van adverse selection; Het verduidelijken van de rol en het verhogen van de accountability van de verschillende bij de benoemingen van CE’s betrokken partijen; Het tegelijkertijd voorzien in het behoud van de politieke neutraliteit van de ambtenarij en het expliciete recht geven aan ministers om de aanbevelingen van

158

De hervormers in NZ waren daardoor bij de eerste om principes van de neo-institutionele economie echt toe te passen op de openbare sector. 159 Het nieuw geïndividualiseerd systeem van contractuele aanstelling dat geïmplementeerd werd door de SSA en de PFA was van toepassing op alle ambtenaren, die onder de nieuwe regeling tewerkgesteld werden onder de departementale Chief Executives (i.p.v. onder de State Services Commission) op een gelijkaardige basis als in de private sector. De toepassing van het nieuwe systeem beperkte zich dus niet tot de topmanagers maar maakte deel uit van een bredere verandering in de arbeidsrelaties van NZ die werd ingevoerd door de Employment Contracts Act van 1991. 160 OECD, Public Sector Performance Contracting in New Zealand: Case studies of the Ministry of Justice and Department for Courts, Paris: OECD, 1999, p. 4. 161 De invoering van contracten voor Chief Executives werd echter in 1988 niet onmiddellijk ingevoerd. De toenmalige Permanent Heads konden namelijk tot hun pensioen hun positie behouden.

127


• •

•

•

de State Services Commissioner162 naast zich neer te leggen en eigen aanstellingen te maken; Het verbeteren van incentives voor CE’s en het gemakkelijker maken van ontslag van CE’s indien ze niet voldoen aan de standaarden inzake prestatie; Het verbeteren van de mogelijkheid van de ministers om de prestatie van de CE’s te controleren en in te schatten en hen verantwoordelijk te stellen voor de output en de efficiëntie van de departementen. Public Finance Act 1989 en de invoering van purchase agreements: onder deze wet werd de basis van het financieel management van de publieke sector veranderd: i.p.v. een focus op inputs kwam de focus te liggen op outputs en outcomes. De purchase agreements werden pas effectief ingevoerd in het financiële jaar 1993/1994, als gevolg van het invoeren van een duidelijke purchase fase in het budgettair proces. Purchase agreements zijn jaarlijks afgesloten akkoorden tussen de vote minister en (de CE van) een departement.

II. PERFORMANCE EN PURCHASE AGREEMENTS

II.1. De relatie tussen performance en purchase agreements De redenering achter de opmaak van purchase agreements is de volgende: de regering beslist ten eerste welke invloed ze op de gemeenschap wil hebben of m.a.w. welke outcomes ze wil bereiken163. Informatie over deze beslissingen worden gepubliceerd onder de vorm van Key Government Goals164. Ministers gaan vervolgens deze outputs aankopen die het gewenste outcome-effect zullen hebben. De ministers krijgen dan ook middelen toegewezen waarmee ze deze geproduceerde outputs kunnen aankopen. De departementale CE’s komen overeen met de ministers om deze bepaalde outputs te produceren. Ze hebben dan ook controle over de middelen om deze outputs aan te maken. Gezien de CE verantwoordelijk is voor outputs en niet voor outcomes zijn het outputs die als te behalen doelen vermeld zijn in het purchase agreement. Alle CE’s dienen dus deze afzonderlijke outputs uit elke outputklasse te specificeren in een purchase agreement met hun vote minister165. Het purchase agreement wordt aldus het bewijs van de output purchase beslissing tussen de vote minister en het departement. In de purchase agreements worden tevens middelen gealloceerd om de specifieke outputs aan te kopen. 162

Zie De rol van de State Services Commission en de State Services Commissioner. Informatie over deze beslissingen worden gepubliceerd als de Strategic Result Areas van de regering (nu Key Government Goals). Zie het Strategisch Management Systeem. 164 Vroeger Strategic Result Areas. 165 De Estimates (begrotingsvoorstel) bevat immers enkel informatie over de hele outputklasse. De goedkeuring van het parlement voor de aankopen situeert zich op het niveau van de outputklasse en niet op het niveau van een individuele output. 163

128


Nadat de begroting is goedgekeurd worden de purchase agreements ondertekend door de CE’s en de vote ministers, waarna ze worden gekoppeld aan de CE performance agreements, waarin de CE verantwoordelijk wordt gesteld voor de levering van deze outputs. De CE performance agreements bevatten zelf geen vermelding van de middelen per output. Dit gebeurt indirect door de koppeling met het purchase agreement. Het performance agreement is m.a.w. zo nauw verbonden met het purchase agreement dat het een essentieel onderdeel uitmaakt van de contractcyclus166. Men zou zelfs kunnen stellen dat het purchase agreement geïncorporeerd is in de performance agreements van de CE’167. Voorbeeld van contractcyclus voor purchase agreements: By 26 November 1997: The responsible minister (in consultation with portfolio colleagues) and the CE will have considered the strategic result areas, the results of the Premier House meeting, budgetary issues and the ownership interest of government, and prepared provisional changes to key result areas for the 1998/1999 financial year, and referred them to the State Services Commissioner. By 19 December 1997: The Commissioner will have reviewed the provisional key result areas in consultation with the CE’s of the DPMC and the Treasury and, where necessary, referred back to the CE with suggested amendments for discussion with the minister. By 27 Februari 1998: Key Result Areas will have been revised (where required), and their associated milestones established. Draft performance agreements will have been prepared, and forwarded to the State Services Commissioner for review bij the Commissioner and the CE’s of the DPMC and the Treasury. By 19 May 1998: The responsible minister and the CE will have been advised of further action or amendment (if any) proposed on the performance agreement. The State Services Commission will require signed purchase agreements to be available before the signing of the performance contracts. Prior to the commencement of the 1998/99 financial year, the Treasury and the SSC will have issued Expectations Letters outlining the approach to be taken to departmental performance monitoring. By 30 June 1998: All performance agreements will have been signed by the responsible ministers and the CE and forwarded by the CE to the Commissioner.

166

Planning- uitvoering- rapportering -evaluatie- sancties- evaluatie- terugkoppeling. Bouckaert, G. & De Corte, J., Contractmanagement en Management van Contracten. Brugge: Die Keure, 1999, p. 71. 167

129


By 28 januari 1999: CE’s will have prepared a report to the responsible minister on the department performance for the six months to 31 december 1998, and forwarded a copy of this report to the SSC. By 28 july 1999: CE will have prepared a report to the responsible minister on the department performance for the full year to 30 June 1999, and forwarded a copy of this report to the SSC. State Services Commission, Chief Executive Performance agreement, Guidelines and Proforma, State Services Commission, 1999/2000.

Hoewel het gebruik van de purchase agreements wijd verspreid is, is het niet gestandaardiseerd. Het meest voorkomende patroon is dat de CE het agreement opstelt en de outputs bepaalt, en de minister enkele outputs bijvoegt die hij belangrijk vindt. Het doel van een purchase agreement is de vote minister te voorzien van informatie om de strategische belangrijkheid en waarde van de departementale outputs te schatten, en om vergelijkingen te maken met gelijkaardige outputs in zowel de publieke als private sector. Om zinvolle vergelijkingen inzake waarde en kosten toe te laten, dienen de outputbeschrijvingen in een purchase agreement de vote minister te assisteren om de outputs die conform zijn aan de strategie van de overheid en welke, naar de mening van de minister, value for money representeren, te selecteren. Een purchase agreement moet de minister toestaan om te: • Beslissen welke outputs aan te kopen; • In te stemmen met de prijs, kwantiteit- en kwaliteitsstandaarden voor de gewenste outputs; • Waar mogelijk vergelijkingen te maken met andere providers; • De risico’s en verplichtingen inzake levering in te schatten; • Beslissingen vast te leggen en te veranderen; • Na te kijken of de outputs werden geleverd; • De provider verantwoordelijk te stellen voor de levering van de bepaalde outputs. Een purchase agreement bevat dan ook de volgende elementen: • een specificatie van de outputs die zullen aangekocht worden; • de voorwaarden aangaande de aankoop zoals procedures rond monitoring, wijziging en rapportage; • en specifieke informatie over het aantal/ de kwaliteit/ de leveringstijd en – plaats van de output.

130


Voorbeeld van outputklassen van Department of Courts168 Output class 1: Policy advice This includes policy advice on the relevance and effectiveness of court services, and ministerial servicing. Output class 2: Collection or Enforcement of This includes administrative services for Fines and Civil Debts processing and enforcing of fines and orders of the court. Output class 3: Case Processing-Criminal This includes administrative and prescribed statutory services related to the efficient management of individual cases through the criminal courts process. Output class 4: Case Processing – Civil This includes administrative and prescribed statutory services related to the management of applications through the Maori Land Court and individual cases through the Civil and Family Courts. Output class 5: Case Processing – Tribunals and This includes administrative services other Authorities related to the efficient management of claims, applications or cases through individual tribunals, authorities, boards and committees administered by the department, including the Environment Court. Output class 6: Judicial Support This includes research, library, sentencing information, security, case information and administrative services to support judicial officers in their judicial functions. Output class 7: Information, Licencing and This includes administrative activities Agency Service related to the provision of Maori land information, occupational licensing services, agency services and services to the Treaty of Waitangi claimants through the Maori Land Information Office.

168

OECD, Performance Contracting: lessons from Performance Contracting Case Studies: a framework for public sector performance contracting. Paris : OECD, 1999.

131


Voorbeeld van indeling van outputklassen: Purchase agreement tussen Minister for Courts en de CE van het Department for Courts in 1997/1998169 Outputklasse: nr. en soort Onderverdeling 1. Policy advice Policy advice Ministerial Servicing 2. Collection or Enforcement of Fines and Civil Collection or Enforcement of fines, Debts infringements, reparations, court costs Enforcement of civil court orders and collections of civil debts 3. Case Processing-Criminal Court of Appeal High Court District Court-Non Jury Youth Court Domestic Violence 4. Case Processing – Civil Court of Appeal High Court District Court Family Court Maori Land Court Disputes tribunal Domestic Violence 5. Case Processing – Tribunals and other Waitangi Tribunal Authorities Tribunals and other Authoritities administered bij the Department Tenacy Tribunals Coronors Court of Appeal High Court District Court – Non Jury Youth Court Domestic Violence 6. Judicial Support Provision of judicial Support 7. Information, Licencing and Agency Service Maori Land Court Legal Service Board Birth, Death and Marriages Occupational Licencing Chattels Register

169

Bouckaert, G. & De Corte, J., Contractmanagement en Management van Contracten. Brugge: Die Keure, 1999, p. 71.

132


II.2. Onderscheid tussen purchaser en owner en tussen vote en responsible minister Onderscheid tussen de regering of minister als purchaser of owner: 1. De regering/minister als purchaser van outputs van departementen of private bedrijven heeft als doel het bereiken van de door de regering gewenste outcomes. Het purchasebelang heeft dan te maken met de aankoop van goederen of diensten. De overheid als purchaser van outputs zal dan vragen naar informatie volgens de inhoud van een verkoopcontract uit de private sector nl.: kwantiteit, kwaliteit, tijd en plaats van levering en prijs. 2. De regering/minister als owner van de middelen van de departementen. Het ownership belang duidt aan dat de regering er belang bij heeft dat een departement zo efficiënt mogelijk werkt, dat het kapitaal behouden blijft en dat de opbrengst van de investeringen zo hoog mogelijk is. Als owner heeft de regering dan ook interesse voor de capaciteit van de agentschappen om te presteren in de toekomst, en in veranderingen van de kapitaalstock. Het ownershipbelang vereist dezelfde types van financiële rapportering als in de privésector170. Op basis van het onderscheid tussen ownership en purchase kan men ook twee rollen voor ministers onderscheiden171: de vote en de responsible minister. Een vote minister zal tevens vaak de responsible minister zijn. 1. Een vote minister is verantwoordelijk voor de purchase van outputs. De vote minister is dan ook de minister die het parlement de toestemming vraagt om outputklassen van een departement of een private aanbieder aan te mogen kopen. 2. Elk departement heeft een responsible minister die als de beheerder wordt beschouwd van het ownership interest van de regering. Een responsible minister is de minister die de bezitter is van het kapitaal dat geïnvesteerd is in het departement. Hij of zij is verantwoordelijk voor de ownership performance. Deze minister stuurt zijn departement door deel te nemen aan de selectie van de CE en hun prestatie mee te evalueren; strategische objectieven en beleid te ontwikkelen; jaarlijkse mee CE performance agreements te ontwikkelen; geschikte fondsen te alloceren voor de aankoop van outputs en verantwoordelijkheid op te nemen voor de capaciteit van het departement. Ministers zijn niet betrokken in het dagelijks management van hun departementen maar zijn verantwoording verschuldigd t.o.v. het parlement voor de prestatie van hun departement. De departementen zijn verantwoordelijk voor de levering van outputs

170

Daarom werd ook overal accrual accounting ingevoerd. Bouckaert, G. & De Corte, J., Contractmanagement en Management van Contracten. Brugge: Die Keure, 1999, p. 70. 171 De minister is verantwoordelijk voor de outcomes, maar er is geen voorziening gemaakt voor rapportering door de ministers over waarom ze bepaalde outputs aankopen en wat de effecten van deze outcomes zijn. Bouckaert, G. & De Corte, J.,O.C., p. 70.

133


die ministers overeengekomen zijn om aan te kopen, en voor het gebruik van de hen door het parlement toegewezen middelen172. Er is kritiek gekomen op het feit dat het ownership interest onvoldoende belangstelling kreeg in vergelijking met het purchase interest. In september 1999 kwam hier met de komst van een nieuwe regering, verandering in173. III. GEVOLGEN VAN DE HERVORMINGEN VOOR DE OVERHEIDSMANAGERS IN NIEUW-ZEELAND

III.1. Algemeen De hervormingen in NZ m.b.t. de topmanagers waren gebaseerd op vijf met elkaar verbonden principes: • • •

• •

Duidelijkheid van objectieven: de door de managers te bereiken doelen moeten duidelijk omschreven worden. Deze doelen moeten worden geformuleerd als meetbare indicatoren van individuele prestatie; Vrijheid om te managen: managers dienen de mogelijkheden te krijgen om de vooropgestelde doelen te bereiken. Ze moeten de middelen op zo’n wijze alloceren dat de doelen op de meest efficiënte manier bereikt worden; Accountability: in ruil voor de vrijheid tot managen dienen managers verantwoording af te leggen voor de door hun genomen beslissingen. Dit zal de nodige sancties en incentives bieden om te verzekeren dat de managers de vooropgestelde doelen bereiken; Adequate informatiestromen: de accountabilitysystemen dienen informatie te voorzien die het mogelijk maakt de kwaliteit van de beslissingen van de managers inzake middelen in te schatten; Effectieve evaluatie van de prestatie: managers dienen geëvalueerd te worden op hoe goed ze hun doelen bereiken, en de gebreken tengevolge van slecht management dienen ontdekt en gesanctioneerd te worden.

De volgende redenering werd dan ook gebruikt om te tonen hoe deze vijf voorwaarden in een verhoogde efficiënte en effectieve openbare dienst dienden te resulteren: indien managers een duidelijk beeld hebben van wat van hen verwacht wordt en de mogelijkheden krijgen om deze doelen te bereiken, én verantwoordelijk gesteld worden voor het bereiken van deze doelen door hen te evalueren aan de hand van kwaliteitsinformatie over hoe goed ze de doelen hebben bereikt, zullen managers efficiënte allocatiebeslissingen inzake middelen nemen en hun doelen op de meest efficiënte manier bereiken174.

172

Treasury, Putting it together: an explanatory guide to the New Zealand Public Sector financial system, Wellington: Treasury, 1996, pp. 14-15. 173 Zie De rol van de State Services Commission. 174 State Services Commission. Occasional Paper 10: Improving Accountability: setting the scene. Wellington: State Services Commission, 1999, pp. 12-13.

134


Public

Parliament SSC - Commissioner Minister Clarity of Objectives

Freedom to manage

Performance Information

Performance Assessment

Accountability

Chief Executive

Public Servants

Figuur 9. Sleutelrelaties inzake verantwoording in de publieke sector van NZ175 Verantwoording, verantwoordelijkheid en prestatie van de CE’s kwamen dus centraal te staan in het hervormd managementsysteem van Nieuw-Zeeland. Een verbeterde prestatie van de departementen en het succes van de hervormingen ging dan ook sterk afhangen van de vaardigheden en de effectieve prestatie van de CE’s. In Nieuw Zeeland waren echter midden de jaren 80 de bestaande voorzieningen van benoeming, beloning, prestatiemeting van CE’s ondermaats: • • •

benoemen: gesloten benoemingssysteem met als gevolg het bevoordelen van internen t.o.v. externen, kabinetministers hadden evenmin een wettelijke rol in het selectieproces; belonen: de beloningsniveaus werden centraal bepaald door de Higher Salaries Commission en er werd weinig rekening gehouden met het verschil in grootte en verantwoordelijkheden van de departementen; prestaties meten: slecht ontwikkelde systemen, geen link tussen de prestatie van de CE’s en de financiële beloning, en geen procedures om met ondermaatse prestatie om te gaan176.

Daar CE’s een grotere autonomie en administratieve discretie kregen, ontstond de nood aan de ontwikkeling van systemen van prestatie-monitoring, -rapportering en evaluatie, zodat misbruik van publieke macht kon voorkomen worden, en risico’s voor de regering inzake zijn ownership en purchase belangen in de departementen konden vermeden worden. Sinds 1988 investeerde de SSC dan ook aanzienlijk in de ontwikkeling van een werkbaar en effectief prestatiemanagementsysteem voor CE’s. Het huidige systeem bevat 4 sleutelelementen: 175

State Services Commission, Occasional Paper 10: Improving Accountability: setting the scene. Wellington: State Services Commission, 1999, p. 14. 176 Boston, J. (ed.), O.C., p. 98.

135


• • • •

Het op voorhand specificeren van verwachte prestaties d.m.v. jaarlijks overeengekomen performance agreements tussen CE’s en hun minister; De jaarlijkse prestatie - evaluatie van elke CE door de Commissaris; Het geven van financiële beloningen i.c. financiële bonussen of sancties i.c. de niet hernieuwing of de beëindiging van de aanstelling van de CE: De aanmoediging van persoonlijke ontwikkeling bij de CE177.

III.2. Herschikking van de bevoegdheden van de CE’s De hervorming van het managementsysteem van NZ ging zoals reeds gesteld o.a. uit van de redenering dat de departementale CE’s het meest effectief presteren wanneer zij volledig verantwoordelijk worden gesteld voor het efficiënt beheer van hun organisatie met een minimum aan centrale controle en input. Onder de vorige regelingen werden de CE’s echter beperkt door vele regels en verplichtingen, en werden ze gefinancierd op basis van inputs. Sinds de hervormingen wordt de wettelijke basis voor accountability gevormd door de State Sector Act en de Public Finance Act, gezien de focus van beide wetten op de verantwoordelijkheid van de CE’s178. Vanuit de bovengaande redenering kregen de Chief Executives onder het nieuwe regime nieuwe en uitgebreidere bevoegdheden en dus verantwoordelijkheden. De algemene rol en de verantwoordelijkheden van de CE’s zijn vastgelegd in artikel 32 van de SSA dat stelt dat elke CE verantwoordelijk is t.o.v. de minister voor: • • • •

de uitvoering van functies en plichten van het departement; het geven van advies aan ministers; het algemeen bestuur van het departement; het efficiënte, effectieve en zuinig management van de activiteiten van het departement179.

De CE is voor de meeste taken verantwoording verschuldigd aan zijn portfolio minister maar heeft op specifieke gebieden de wettelijke plicht om onafhankelijk te handelen bv. inzake personeelszaken. Dit om ongepaste politieke interferentie te voorkomen180. De CE is tevens verantwoordelijk t.o.v. de responsible minister voor het financiële management en de prestatie van het departement en dient zich te schikken naar elke wettelijke financiële actie gevraagd door de responsible minister. Hij of zij is t.o.v. dezelfde minister verantwoordelijk voor de medewerking met de financiële rapporteringvereisten van de Public Finance Act of andere wetten. 177

Boston, J. (ed.), O.C., p. 110. En in mindere mate op deze van de ministers. 179 Boston, J. (ed.), O.C., p. 99. 180 De SSA voorziet verder dat de CE ‘shall have the powers necessary to carry out the functions, responsibilities, and duties imposed on that CE bij or under this Act… (or)… on that CE or that Department by or under any other Act .. and unless expressly provided to the contrary in this Act, the CE shall have all the rights, duties, and powers of an employer in respect of the persons employed in the Department for which the CE is responsible. Boston (ed.), O.C. p. 98. 178

136


De CE is tenslotte verantwoordelijk voor het personeelsbeleid. Hij of zij dient, volgens de SSA, als een goede werkgever te handelen, zich te houden aan equal employment principes en het personeel te ontwikkelen en te trainen181. IV. DE ROL VAN DE STATE SERVICES COMMISSION EN DE STATE SERVICES COMMISSIONER

IV.1. De State Services Commission Naast de relatie tussen de minister en de Chief Executive is een andere belangrijke relatie in het prestatiemanagementsysteem deze tussen de State Services Commissioner en de CE’s. De rol van de SSC veranderde radicaal met de introductie van de SSA in 1988. De State Services Commissioner werd ten gevolge van de hervormingen i.p.v. de centrale werknemer en manager van de ambtenarij in zijn geheel de werkgever van de CE’s en de adviseur van de overheid inzake het management. De SSC is verantwoordelijk voor aanwerving, tewerkstelling en prestatiemanagement van al de departementale CE’s, en voor de effectiviteit van deze processen182. De SSC adviseert tevens de regering aangaande de efficiëntie en de effectiviteit van de overheid, evenals inzake veranderingsmanagement, HRM en informatiemanagement. Sinds 1999 heeft de SSC daarenboven de rol van hoofdadviseur inzake het “ownership interest” aan de regering opgenomen, waarbij de gezondheid en de capaciteit van de departementen centraal staan. Door het realiseren van een beter evenwicht tussen prestatie-evaluatie enerzijds en anticipatie van toekomstige vereisten inzake departementale capaciteit anderzijds, ondersteunt de SSC de Ministers met de ontwikkeling van een ambtenarij die onmiddellijk op nieuwe eisen in kan spelen, en kan anticiperen op toekomstige vereisten. Figuur 10. Stijlcontinuüm van de SSC Om deze nieuwe rol en dit nieuwe evenwicht te realiseren heeft de SSC ten eerste veranderingen doorgevoerd in haar ‘stijl’ van werken. In tegenstelling tot in het verleden wil de SSC voortaan in functie van het departement en specifieke omstandigheden, dichter aan de rechterzijde van het hiernaast weergegeven “style continuum” opereren. 181

De SSC behoudt de wettelijke verantwoordelijkheid voor de tewerkstellingsvoorwaarden, en bepaalt mee en controleert onderhandelingsrichtlijnen. 182 OECD, Government Reform of roles and functions of government and public administration New Zealand Country Paper. Paris : OECD, 1999.

137


IV.1.1. De structuur van de SSC Deze “nieuwe stijl” van de SSC werd ook zichtbaar door de aangebrachte veranderingen aan de structuur van de SSC. Men koos ten eerste voor een vermindering van de te grote “span of control” van de State Services Commissioner, door de creatie van de nieuwe positie van Deputy Commissioner, zodat deze de Commissioner kan bijstaan in zijn of haar taken. Een team van adviseurs zal op hun beurt de Deputy Commissioners ondersteunen in het management van de relaties met en de evaluatie van de CE’s van een beperkt aantal departementen. Net als in de ABD in Nederland zal vanaf 2002 binnen de SSC m.a.w. met het zogenaamde accountsysteem gewerkt worden. Ten tweede vielen sommige afdelingen en functies binnen de SSC weg183. De onderstaande figuur toont dat de huidige SSC in 2002 uit 7 afdelingen bestaat. Deputy Commissioners (4) Chief Legal Advisor

Director E-government Unit

State Services Commissioner

Branch Manager, Chief Executives Branch Branch Manager, Corporate Services branch

Branch Manager, Strategic development branch

Regional Assistant Commissioners

Figuur 11. Organigram van de SSC

183

Eind 2001 werd de functie van Communications Manager in de SSC, die de interne en externe communicatieactiviteiten, inclusief mediarelaties coördineerde, afgeschaft, evenals de Government Management branch die de regering assisteerde in het ontwikkelen en implementeren van beleid en het managen van veranderingsprocessen.

138


Deze branches hebben de volgende taken: • • • •

• •

•

Deputy commissioner teams: assisteren de Commissioner bij het management van de relaties met de CE’s en hun departementen, en met de aanstelling van de CE’s, de evaluatie van hun prestatie en dat van de departementen184. Chief Legal Advisor: geeft juridisch advies aan de Commissioner en externe agent-schappen; E-government unit: voorziet in leiderschap en coördinatie van het E-government programma; CE branch: assisteert de Commissioner in de aanwerving en de ontwikkeling van CE’s, en staat in voor de werking van het prestatiemanagementsysteem van de CE’s, daarnaast dient deze afdeling zich als kenniscentrum te ontwikkelen inzake departementaal leiderschap, inclusief competentiemanagement, loopbaanontwikkeling, prestatiegerelateerde beloning en evaluatie, en geeft als interne consultantafdeling HR advies aan andere takken van de SSC, en voornamelijk aan de Deputy Commissioners; Corporate Services Branch: geeft advies over organisatorische ontwikkeling en levert diensten die noodzakelijk zijn om de werking van de SSC te verzekeren, inclusief financieel management, business planning, HR- en computerdiensten. Strategic Development branch: geeft advies over elementen van sturing en capaciteit noodzakelijk voor de effectieve werking van de overheidssector, daarnaast wordt ook verwacht dat deze afdeling haar capaciteiten ontwikkelt inzake de ontwikkeling van het senior management, waarden en ethiek, strategische arbeidsvoorwaarden, en strategische werking van de overheid; Regional Assistant Commissioners: vertegenwoordigen de Commissioner in de regio’s en verlenen steun aan het werk van de SSC.

De recente nadruk op de nieuwe rol van de SSC aangaande de ownership interest van de regering heeft ten derde ook gevolgen voor de wijze van samenwerking van de verschillende afdelingen. Het onderstaande diagram toont de nieuwe, geïntegreerde structuur van de SSC, die wordt gekenmerkt door: • De afdelingen die de Deputy Commissioners ondersteunen, die op hun beurt de Comissioner ondersteunen; • Sterke banden tussen de afdeingen, elk verantoordelijk voor hun respectievelijke leiderschapsof ondersteuningsrol 184

Daarnaast zullen hij of zij de regering bijstaan inzake beslissingen i.v.m. structuur en bestuurszaken in de overheidssector, en de ondersteuning van de algehele prestatieverbetering van de openbare sector.

139


•

in een project of activiteit; Terugbrengen van niet waardevolle transacties tussen de Commissioner en de afdelingen, gezien de betere integratie van beleid en projectwerk op het niveau van de afdelingen.

Figuur 12. Werkrelaties in de SSC Tot slot hebben deze veranderingen gevolgen voor de vaardigheden die in de SSC aanwezig moeten zijn. Er zal in de toekomst meer nadruk gelegd worden op managementervaring, op flexibele denken gedragsvaardigheden, op vertrouwen en energie als tegenreactie op de ‘te grote voorzichtigheid’ binnen de overheid en op culturele diversiteit. IV.1.2. Statement of Intent Eind 1999 lanceerde de SSC capability, accountability en performance pilots (CAP) in vier departementen en in drie agentschappen.185 Deze pilootprojecten werden opgestart vanuit tweevoudig oogpunt: het verbeteren van ten eerste de manier van plannen en rapportering over de departementale prestaties, en ten tweede van de manier waarop de controlerende agentschappen de departementale prestatie en de capaciteit beoordeelden. Beide maatregelen dienen het accountabilitysysteem te bevrijden van alle overtolligheden, en het te focussen op de interactie van strategie, capaciteit en prestatie. Het bestaande systeem focust namelijk te sterk op prestatie, en te weinig op strategie –wat en waarom wordt iets gedaan- en capaciteit – hoe wordt het gedaan en waarmee? Het CAP project wil de drie elementen van het systeem terug in balans brengen. Het vernieuwde accountabilitysysteem dient tevens het opstellen van een Statement of Intent (SOI) door alle departementen tot gevolg te hebben. Dit SOI bepaalt de lange termijn doelen en de vereiste organisatorische capaciteit om deze te bereiken. Het purchase agreement blijft zich concentreren op wat er moet gebeuren gedurende het jaar. Beide documenten dienen een beter evenwicht tussen prestatie en capaciteit en tussen purchase en ownership te voorzien. Deze documenten dienen tevens de stakeholders, evenals de ministers en het parlement met meer nuttige, betekenisvolle en leesbare informatie te voorzien. De meer geïntegreerde en alles omvattende plannen moeten het ook mogelijk maken het aantal documenten in het huidige accountabilitysysteem van Nieuw-Zeeland te reduceren. Het SOI zal in de toekomst mogelijk ook gevolgen hebben voor de performance agreements van de CE’s. De SSC stelde reeds in 2001 een SOI voor haar organisatie op, dat de te realiseren outcomes en de hiervoor te ondernemen acties beschrijft, evenals de hiervoor

185

Deze departementen waren: Corrections, Conservation, Labour en Women’s Affairs, de drie monitoring agentschappen waren: de Schatkist, het DPMC en Te Puni Kokori. In 2000 kwam hier

nog het departement van Research, Science en Technology bij. 140


noodzakelijke vaardigheden en interne processen. De outcomes worden gelinkt met de specifieke outputklassen van het Departmental Forecast Report van de SSC186. IV.2. De rol van de State Services Commissioner IV.2.1. Algemeen De Commissioner wordt aangeduid door de Governor-General in Council voor een periode van vijf jaar op voordracht van de Premier187. Hij of zij kan enkel worden ontslagen door de Governor-General als gevolg van een resolutie van het Huis van Volksvertegenwoordigers. De formele verantwoordelijkheden van de Commissioner staan beschreven in artikel 6 van de SSA188. Naast de rol van manager van de SSC met al de verantwoordelijkheden van een CE, stelt de SSA dat de Commissioner de volgende functies dient uit te oefenen189: 1. Het adviseren over de werking van de overheid door de allocatie van de functies tussen departementen te evalueren, evenals de nood voor nieuwe departementen en de samensmelting of afschaffing van departementen, en de effectiviteit van de coördinatie tussen departementen te onderzoeken; 2. De evaluatie van de prestatie van de departementen en de CE’s, het aanduiden van de CE’s, en de onderhandeling van hun arbeidsvoorwaarden; 3. Het managen van de senior management groep van de ambtenarij in samenwerking met de CE’s; 4. Het onderhandelen van arbeidsvoorwaarden voor de openbare werknemers (deze rol werd gedelegeerd naar de CE); de promotie en ontwikkeling van personeelsbeleid en standaarden van personeelsadministratie; 5. Promotie, ontwikkeling en monitoring van de EEO beleid én programma’s voor de publieke overheid; 6. Het adviseren over de training en loopbaanontwikkeling van ambtenaren; 7. Het verlenen van advies over managementsystemen, -structuren, en organisaties op vraag van de Premier, het uitvoeren van andere functies verbonden met de administratie en management van de publieke overheid.190 Eén van de meest zichtbare, en constitutioneel belangrijkste rollen van de Commissaris is het aanduiden en managen van de CE’s van de openbare departementen. Als werkgever van de CE’s bezit de Commissaris een graad van wettelijke onafhankelijkheid van de regering. Dit, samen met een aantal andere 186

Deze rapporten beschrijven wat het departement zal proberen te bereiken, hoe ze dit zullen doen en hoeveel het zal kosten. 187 De Governer-General is de vertegenwoordiger van de Koningin van Nieuw-Zeeland, en wordt op voordracht van de regering door de Koningin aangeduid, voor een periode van meestal vijf jaar. 188 Artikel 43 van de SSA beschrijft de verantwoordelijkheid van de Commissaris inzake de controle van de prestatie van de CE. 189 State Services Commission. Http://www.ssc.govt.nz. 190 De Commissaris heeft ook enkele taken die verbonden zijn met de organisaties van de bredere overheidssector. De hierboven weergegeven taken zijn echter de eerste verantwoordelijkheid van de Commissaris.

141


verantwoordelijkheden die worden uitgevoerd met wettelijke onafhankelijkheid, ondersteunt het behoud van een a-politieke ambtenarij191. Het evaluatieproces van de prestatie van de CE legt veel beslag op de tijd van de Commissioner. In dit proces wordt hij daarom geassisteerd door de Secretaris van de Schatkist (i.v.m. financieel management) en het hoofd van het DPMC (m.b.t. de bijdrage van de CE aan het collectief belang van de regering). De eerste minister houdt een algemeen overzicht op het proces. De Commissioner heeft ook een aantal leiderschapsverantwoordelijkheden inzake de publieke sector. Hij/zij dient de constitutionele positie en rol van de ambtenarij te behouden, en te verzekeren dat men zich houdt aan de principes die deze onderbouwen192. Af en toe dient de Commissioner op verzoek van de Premier te adviseren of te assisteren in het management van bepaalde, dikwijls complexe of gevoelige zaken bv. mogelijke inbreuken op de wetgeving. IV.2.2. Arbeidsverhoudingen in de openbare sector De Commissaris heeft tevens enige verantwoordelijkheid inzake de arbeidsvoorwaarden in de collectieve arbeidscontracten193 van de openbare sector, en voor de termijnen en arbeidsvoorwaarden van bepaalde publieke CE’s194. In de ambtenarij van NZ nam de jongste jaren de tewerkstelling d.m.v. individuele contracten toe. Dit is consistent met de introductie van incentives, sancties en individuele verantwoordelijkheden om prestaties te verbeteren. Het toenemend gebruik van individuele arbeidscontracten kan dan ook gezien worden als deel uitmakend van een overheidswerkklimaat, waar er nood is aan andere arbeidsvoorwaarden en -termijnen dan degene die kunnen opgenomen worden in een collectief akkoord. Contractuele tewerkstelling laat toe om individuele noden, lokale voorwaarden en organisatorische factoren te reflecteren in het onderhandelingssysteem. Personeelsleden hadden onder de Employment Contracts Act van 1991 (ECA) de keuze om al dan niet te behoren tot een vorm van werknemersorganisatie of vakbond. De komst van het ECA schafte de automatische vertegenwoordiging gegarandeerd via registratie bij een vakbond af. Dit had tot gevolg dat werknemers en werkgevers konden kiezen wie hen individueel of collectief vertegenwoordigde in onderhandelingen. Het aantal, type, en mix van contracten van toepassing in een bepaalde werkplaats zijn daarom zeer onderhandelbaar. Werknemers en werkgevers 191

De aanwervingsvoorwaarden van de CE’s dienen evenwel goedgekeurd te worden door de eerste minister en de minister van state services. 192 Dit is een belangrijke verantwoordelijkheid gezien politici en ambtenaren zich moeten aanpassen aan een nieuw politieke omgeving onder proportionele representatie. 193 De Commissaris is verantwoordelijk voor het onderhandelen van collectieve arbeidscontracten in de sector onderwijs, en dient geconsulteerd te worden inzake collectieve arbeidscontracten van de Brandweer, Politie en Defensie. 194 I.c. arbeidsvoorwaarden van CE’s van vele Crown Entities. In bepaalde gevallen dient de Commissaris de termijnen en arbeidsvoorwaarden voor specifieke CE-posten goed te keuren, in andere gevallen dient hij enkel geconsulteerd te worden.

142


kunnen in NZ onderhandelen over het hebben van individuele of collectieve contracten. De ECA was van toepassing op alle tewerkstellingscontracten zowel in de publieke als privé-sector. Samen met de SSA vormde de ECA de wettelijke basis voor tewerkstelling in de publieke sector195. Vóór de hervormingen was de taak van de SSC het verzekeren van een zelfde loon voor alle ambtenaren en voor de gecentraliseerde controle over lonen, tewerkstelling en salarissen. De verantwoordelijkheid voor het onderhandelen van individuele en collectieve arbeidscontracten ligt nu bij de CE’s, die hiervoor dan ook aansprakelijk zijn. De Employment Relations Act (ERA) heeft in 2000 de ECA van 1991 vervangen. Net als de ECA maakt deze wet geen onderscheid tussen werkgevers in de private en de publieke sector. Deze wet legt evenwel nadruk op een terugkeer naar het collectivisme via vakbondsrepresentatie. De regering stelt dat men niet terugkeert naar centrale onderhandelingen in de overheidssector, maar bepaalde aspecten van de ERA die multi-werkgevers onderhandelingen toelaten wel kunnen leiden tot een graad van centralisatie die op zijn beurt de autonomie van de CE kunnen beïnvloeden.196 V. HET STRATEGISCH MANAGEMENT SYSTEEM EN DE BUDGETTAIRE CYCLUS De performance en purchase agreements zijn bindingsmechanismen voor twee belangrijke besluitnameprocessen: de bijdrage van het departement aan de door de regering geïdentificeerde SRA’s (het Strategisch Management Systeem197) en het jaarlijks budgettair proces. V.1. Het strategisch managementsysteem Het door de regering formuleren van duidelijke strategische doelen en het vertalen ervan in eisen aan CE’s, zodat deze hun inspanningen kunnen richten op het halen van deze doelen vormt het sleutelelement in het contractmanagementproces. V.1.1. Reden tot invoering van het Strategisch Management Systeem De aanleiding tot de opmaak van een Strategisch Management Systeem (SMS) was de bewustwording rond de nadelige gevolgen die verbonden waren aan de overgang van gecentraliseerde regulering naar gedecentraliseerd management: er werd namelijk onvoldoende aandacht gegeven aan de balans tussen het bereiken van de korte termijn 195

Commonwealth Association for Public Administration and Management, Current good practices and new developments in Public Service Management: a profile of the Public Service of New Zealand. Toronto: Commonwealth association for public administration and management, 1995, p.38. 196 OECD, Recent public management initiatives in New Zealand, Http://www.oecd.org/puma/focus/compend/nz.htm. 197 Voor een uitgebreide uitleg inzake het SMS zie: State Services Commission, Occasional Paper no. 3: A better focus on outcomes through SRA Networks, Wellington, State Services Commission, 1998.

143


outputdoelen in individuele departementen, en beslissingen die de langetermijnbelangen beïnvloeden. Een betere verbinding tussen de regeringsprioriteiten en de departementale engagementen, en een gecentraliseerde coördinatie drong zich dan ook op. In essentie is dit het strategisch managementmodel. Strategische planning werd m.a.w. noodzakelijk geacht gezien de nood aan coördinatie tussen departementen die autonoom zijn maar functioneel interdependent. V.1.2. Strategic Result Areas en Key Result Areas De start van het SMS begon met de publicatie van “Path to 2010” in SRA 1 Strong economic growth midden 1993, een National Party SRA 2 Enterprise and innovaton Statement inzake de SRA 3 External linkages langetermijnvisie en doelen van de SRA 4 Education and Training regering. In een volgende stap SRA 5 Economic and Social Participation werden de middellange SRA 6 Safer Communities termijnstappen bepaald die SRA 7 Health and disability services noodzakelijk waren om de lange SRA 8 Treaty of Waitangi termijnvisie te bereiken198. De SRA9 Protecting and enhancing the objectieven van de regering op Environment middellange termijn werden vertaald in specifieke SRA’s. Deze SRA’s, die de brug moeten vormen tussen de algemene visie van de regering over de toekomst en de éénjarige focus van de departementale budgetten zijn verbonden met KRA’s gespecificeerd in het performance agreement afgesloten tussen de CE’s en de responsible minister. De SRA’s zijn dus verbonden met de operaties van de departementen d.m.v. KRA’s, die jaarlijks door de departementen worden ontwikkeld vanuit en rekening houdend met de SRA’s opgesteld door de regering. In het geval van departementen die niet onmiddellijk te maken hebben met onderwerpen gerelateerd aan de SRA’s wordt in de KRA’s grotere aandacht gegeven aan de prioriteiten van de responsible minister en de strategische effectiviteit van de organisatie. SRA’s zorgen voor de link tussen de brede strategische doelen van de overheid, prioriteiten inzake middelenallocatie in de jaarlijkse begroting en de activiteiten van de departementen en agentschappen van de overheid. KRA’s zijn bedoeld als focus op kritieke zaken zoals bv. het leveren van goederen en diensten ter ondersteuning van SRA’s. SRA’s voor 1997/2000

Ondanks het feit dat KRA’s deel uitmaken van een jaarlijks performance agreement, hebben ze een focus van drie jaar. KRA’s variëren niet veel gedurende deze tijd tenzij over een grote verandering wordt beslist in een strategische richting. De SSC heeft gesteld dat vooruitgang naar doelrealisatie gedefinieerd moet worden in termen van observeerbare en verifieerbare milestones, die de basis zullen vormen voor de evaluatie van de CE en departementale prestatie. Daarom hebben deze milestones, hoewel ze gelden voor drie jaar, een éénjarige focus. 198

Tevens werden jaarlijkse updates van het strategische document van 1993 opgenomen als onderdeel van het jaarlijkse Begrotingspakket. In 1995 begon de Regering met de publicatie van de jaarlijkse Budget Policy Statement dat de lange termijn fiscale doelen en corresponderende korte termijn intenties uiteenzet.

144


De richtlijnen die de SSC uitvaardigt inzake de opmaak van performance agreements stellen dat de CE de SRA’s waaraan het departement wil bijdragen moet specificeren en dat ze enkel significante KRA’s moeten schetsen die dienen bij te dragen tot de SRA’s, de prioriteiten van de minister of de strategische effectiviteit van het departement. De CE’s bepalen samen met de ministers de bijdragen dat het departement kan maken aan de SRA’s van de regering. Alle KRA’s moeten consistent zijn met alle strategische doelen. De CE moet tevens observeerbare en verifieerbare milestones opmaken zodat de vooruitgang naar de verwezenlijking van elk KRA kan geëvalueerd worden. V.1.3. De evolutie van het Strategisch Management Systeem Het systeem van strategisch management is tevens onderhevig aan evolutie. In 19992000 vervingen Overarching Goals and Strategic Priorities de SRA’s. Tegelijkertijd werden met het doel een betere samenwerking inzake portefeuilles te creëren teams van ministers, ondersteund door departementale netwerken opgezet, om de leiding te nemen inzake de verwezenlijking van deze doelen. De coalitieregering van 1999 heeft de opzet van ministeriële teams echter niet gehandhaafd, en heeft in de plaats een set van Key Government Goals (KGG) aangekondigd, die ondersteund worden door sleutelprioriteiten (Key Priorities (KP)) met een driejaarlijkse focus voor departementen. Het doel van de interdepartementale coördinatie volgens de prioriteiten van de regering blijft men nastreven. Er wordt tevens een grotere nadruk gelegd op het inschatten van de capaciteit van het departement om de doelen van de regering te halen, en om resultaten te evalueren199. Key Government Goals to guide Public Sector Policy and Performance200 • • • • • •

Strengthen National Identity and Uphold the Principles of the Treaty of Waitangi Grow an Inclusive, Innovative Economy for the Benefit of All Restore Trust in Government and Provide Strong Social Services Improve New Zealanders’ skills Close the gaps for Maori and Pacific People in Health, Education, Employment and Housing Protect and Enhance the Environment

V.2. Het budgettair proces Er bestaat tevens een link van het prestatiemanagementproces met het budgettair proces. Het financieel managementsysteem is vooral gericht op de prestatie van de openbare sector om de regering te assisteren i.v.m. het vertalen van strategie in actie, het promoten van geïnformeerde besluitvorming en accountability, en het aanmoedigen van een responsieve en efficiënte publieke sector. 199

OECD, Recent Public Management Developments in http://www.oecd.org/puma/country/Surveys2000. 200 Http://www.dpmc.govt.nz/publications/goal_to_guide_public_sector.htm.

New

Zealand,

145


Het financiële jaar begint op 1 juli. Ministers adviseren hun departementen over de voorgestelde budgetallocaties voor het begin van het financiële jaar. Deze budgetallocaties zijn opgenomen in de “Estimates of Appropriations”. In de Estimates specificeren Ministers hoeveel middelen ze nodig hebben om bepaalde outputs aan te kopen. In dit document wordt m.a.w. de vraag van de regering voor Appropriations201 opgenomen. De Appropriations worden gegroepeerd binnen ‘votes’ met één of meer ‘votes’ voor elke minister. The Estimates The Governments’ request for appropriations, and supporting information, is represented to the House of Representatives at Budget time in a formal document known as the main Estimates (the full title is Estimates of Annual Appropriations for the Government of New Zealand). The Estimates detail appropriations sought from Parliament by Vote Ministers for expenses, expenditure and liabilities, for all purposes including classes of outputs. The Estimates also state how output classes are linked to the outcomes the Government is seeking. Appropriation An appropriation is a Parliamentary authorisation for the allocation of resources to a Minister for a specified purpose. In the Estimates, Ministers specify how much they need to purchase particular outputs. The Government requests an appropriation for each class of outputs (whether to be supplied by a department or other organisation), capital investment (capital contributions to departments, investments in other organisations and purchase or development of Crown capital assets) and other expenses. Appropriations are also made for benefits or other unrequited expenses, borrowing expenses and the repayment of debt. Votes When the House of Representatives considers legislation for appropriations, the appropriations are grouped within “Votes” with one or more “Vote” for each minister. Normally, there is one vote for each Ministerial portfolia except where the portfolio relates to more than one department. While it is common for a department to administer just the one vote, there are a number of multi-vote departments providing outputs to more than one minister. When the legislation is passed Parliament is said to have “voted” resources to Ministers. Treasury, Putting it together: an explanatory guide to the New Zealand Public Sector financial system, Wellington: Treasury, 1996, pp. 15 - 21.

Het begrotingsproces bestaat uit verschillende fasen202 nl. •

Strategische fase (augustus - november): ministers bepalen hun budgettaire strategische doelen voor de komende drie jaar. Het kabinet ontvangt hiervoor informatie en advies van de minister van Financiën en andere ministers. Het

201

Parlementaire autorisatie voor de allocatie van de middelen naar een minister voor een bepaald doel. Bouckaert, G. & De Corte, J., Contractmanagement en Management van Contracten, Brugge, Die Keure, 1999, pp. 147-148. 202

146


•

•

•

overweegt het relatieve belang van de outcomes die de regering wil bereiken, en beslist over de thema’s voor de komende begroting. Ministers identificeren prioriteiten ten behoeve van de CE’s om de voorbereiding van de budgetaanvragen te leiden. Beslissingen genomen gedurende de strategische fase zijn de basis voor de inhoud van het Budget Policy Statement. Voorbereiding van Vote Budgets (november - februari): ministers en CE’s bereiden ‘draft budgets’ en departementale purchase agreements voor het komende jaar voor. Draft budgets en departementale budgetten worden ook voorbereid voor de twee komende jaren. Herziening van de budgettaire grenzen (februari - april): normaal gezien moeten de ministers de totale uitgaven voor elke Vote binnen bepaalde afgesproken grenzen houden die goedgekeurd zijn voor de drie komende jaren. De mix van outputs mag veranderd worden, zolang de totale uitgaven niet veranderen. De ministers kunnen echter indien nodig verandering van deze niveaus aanvragen. In deze periode herziet het kabinet de voorstellen van de ministers die een invloed zullen hebben op de uitgaven. Er wordt nagegaan of deze voorstellen in overeenstemming met de budgetprioriteiten en de fiscale intenties zijn. Budget day: de minister van Financiën presenteert de First Appropriation Bill, de Budget Speech en het fiscaal strategisch rapport, de Budget Economic and Fiscal Update en de Departmental Forecast Reports aan het House of Representatives. Na uitvoerige behandeling in de comités wordt de Appropriation Act goedgekeurd. Supplementaire Estimates zijn mogelijk wanneer de omstandigheden gedurende het jaar veranderd zijn.

Omwille van het onderscheid tussen purchase en ownership is er een indeling van het budget in twee delen. De Estimates of Appropriations beschrijven in detail de aankopen door de regering, terwijl de Departmental Budgets de financiële uitgaven weergeven. Terwijl het budgettair proces in tandem met het performance agreement-proces verloopt, wordt werk rond de specificatie van de KRA’s voor de opname in performance agreements zo geregeld dat de departementen hun werk hieromtrent kunnen afronden vóór ze met de budgetronde beginnen. Dit laat de departementen toe om nieuwe of uitgebreide activiteitenareas, voorgesteld in de budgetronde in de context van SRA’s en KRA’s, te identificeren. Purchase agreements worden onderhandeld terwijl de begroting wordt opgesteld. Parallelle discussies worden gehouden tussen ten eerste de verantwoordelijke minister en de CE inzake de outputs die dienen aangekocht te worden en ten tweede de verantwoordelijke minister en de minister van Financiën en de Schatkist aangaande de beslissingen inzake budgettaire uitgaven. Purchase agreements worden gefinaliseerd eens de Departmental Forecast Rapporten en de Estimates worden ingediend in het Parlement. Op het einde van het financiële jaar dienen de departementen hun jaarlijkse rapporten binnen, die worden geëvalueerd door het Audit Office. Deze drie documenten vormen de publieke en parlementaire accountability documenten over departementale prestatie. Het performance agreement en het purchase agreement zijn consistent met deze externe documenten.

147


Deel 2. Contracten met leidende ambtenaren in NieuwZeeland Inleiding In Nieuw Zeeland vallen zowel de CE’s van de centrale en lokale overheid als de leden van de Senior Executive Service (SES) onder het systeem van contractmanagement203. Zoals ook uit de case zal blijken, bestaan er evenwel verschillen tussen de toepassing van het contractmanagement op de CE’s en de leden van de SES. I. CONTRACTMANAGEMENT T.A.V. DE CHIEF EXECUTIVES IN NIEUWZEELAND Op centraal niveau zijn er ongeveer 37 CE’s waarop contractmanagement van toepassing is. I.1. Contractualisering van de sturingsrelatie : de performance agreements I.1.1. Kenmerken van de contracten a. Periode van invoering Contractmanagement in Nieuw-Zeeland werd in 1988 ingevoerd met de komst van de State Sector Ac. Vóór 1988 hadden zeer weinig CE's een bepaalde vorm van geschreven akkoorden met hun portfolio minister, noch werd de prestatie van de CE's geëvalueerd op een systematische en regelmatige manier204. Initieel werd beroep gedaan op twee firma’s van managementconsultants om een evaluatieproces te ontwikkelen en te assisteren met de verzameling van de nodige informatie. b .Reden van invoering Accountability en hieruit voortvloeiend regelmatige systematische controle van de prestatie van de CE is een centraal kenmerk van het Nieuw-Zeelands model van overheidsmanagement. De logica hierachter was de volgende: gezien de CE’s een grotere autonomie en administratieve discretie kregen, werden goede systemen van 203

Inzake het bestaan van politieke mandaten kunnen we het volgende vermelden. De ambtenarij in NZ is per definitie politiek neutraal, maar er is één uitzondering: de CE positie voor het Departement of the Prime Minister and the Cabinet. Technisch gezien is deze CE een ambtenaar, maar deze persoon werkt zeer nauw samen met de eerste minister en is daarom ook nauw betrokken met de activiteiten van de regering. Wanneer een nieuw kabinet wordt aangeduid, kan dan ook aan deze CE gevraagd worden om een stap opzij te zetten. EIPA, The senior civil service, Maastricht: EIPA, 1998, p.175. 204 Boston, J., Martin, J., Pallot, J., Walsh, P., Public Management: the New Zealand Model. Auckland: Oxford University Press, 1997, p.107.

148


prestatiecontrole, rapportering en evaluatie noodzakelijk, om misbruik van publieke macht en onaanvaardbare risico’s voor de overheid, gezien zijn ownership- en purchasersbelangen, te voorkomen205. c.Verplicht karakter van de contracten Het opmaken van performance agreements is verplicht sinds 1991/1992. d.Algemeen of ad hoc karakter van de contracten De prestatie-akkoorden zijn geïndividualiseerd, maar gebaseerd op de richtlijnen van het volgende document van de SSC nl. “CE Performance Agreement: Guidelines and Proforma”. Dit document geeft richtlijnen voor de opmaak van performance agreements voor de CE’s voor het desbetreffende jaar. e.Wettelijke status van de contracten De inhoud van het performance agreement is de maatstaf waartegen de prestatie van de CE jaarlijks wordt geëvalueerd. Het is dus geen vrijblijvende opdrachtsbrief of pro forma document. Ondanks het wijd verspreide gebruik van de performance agreements in Nieuw Zeeland en ondanks het gebruik van contractuele taal die de wederzijdse verwachtingen tussen beide partijen expliciteren, zijn deze contracten niet wettelijk bindend206, en zouden ze daardoor beter akkoorden genoemd worden207. De opmaak van performance agreements is geen wettelijke vereiste, maar berust op een richtlijn van het kabinet van 1992. I.1.2. Relatie van de contracten met andere planningsdocumenten en afspraken a.Relatie performance agreement en lange termijn planning van de organisatie De KGG’s waaraan de CE’s willen bijdragen worden door de CE’s gespecificeerd in de performance agreements. De CE’s maken op het niveau van het departement KP’s op die bijdragen tot de verwezenlijking van de KGG. Tevens worden er observeerbare en verifieerbare milestones vastgelegd door de CE's, zodat de vooruitgang naar de verwezenlijking van elk KP kan geëvalueerd worden.

205

Martin, J., Contractualism in New Zealand. In: Fortin, Y. & Van Hassel, H., Contracting in the new public management, Amsterdam: IOS, 2000, pp. 67-79. 206 In sommige sectoren hebben specifieke akkoorden wel een wettelijke basis bv. in de gezondheid- en transportsectoren. In de sector justitie heeft, met uitzondering van de wettelijke onderbouwing van het CE performance agreement, het performance agreement geen formele wettelijke basis. Er is evenwel een vereiste van het Kabinet dat purchase agreements dienen te worden opgemaakt voor alle outputs die aangekocht worden door de Kroon om te verzekeren dat de uitgaven van de Kroon wettelijk is in termen van de Public Finance Act 1989. 207 OECD, Performance Contracting: lessons from Performance Contracting Case Studies: a framework for public sector performance contracting, Paris: OECD, 1999, p. 5.

149


b. Relatie performance agreement en het contract met de( verzelfstandigde) dienst/het departement. Sinds 1993-1994 worden de purchase agreements geïncorporeerd in de performance agreements van alle CE’s. c. Relatie tussen performance agreements onderling Er bestaan geen onderlinge coördinatiemechanismen voor de individuele performance agreements van de CE’s. d. Relatie tussen performance agreement en afspraken met de burger Charters en burgercontracten zijn geen onderdeel van het beleid208. Op 24 oktober 2000 vond wel een conferentie plaats georganiseerd door en voor het senior management van de overheid van Nieuw-Zeeland aangaande het beter dienen van de burgers door de overheid209. Op de conferentie werden ook belangrijke implicaties van een betere burgergerichtheid op het leiderschap belicht. I.1.3. De beleidsen beheerscyclus a. Planning: het verloop van de onderhandelingen over de doelstellingen De onderhandeling van de departementale doelstellingen loopt als volgt: de CE's maken volgens de richtlijnen van de SSC nl. Chief Executive Performance Agreements Proforma and Guidelines een eerste schets op van het performance agreement. Deze worden dan onderhandeld met de relevante minister, eventueel aangepast, en ondertekend door beide partijen. De door de CE’s voorgestelde KGG’s dienen verder te bouwen op de KP’s van de regering en deze verder te specificeren. Het is de bedoeling dat de performance agreements jaarlijks worden opgemaakt samen met de begroting. Het verloop van de opmaak van de performance agreements hieronder weergegeven illustreert de relatie tussen deze akkoorden en het planningsen budgetteringssysteem van de overheid210.

30 June 1994: Budget for 1994-95 financial year introduced to Parliament. July-September: Performance agreements for the 1994-95 financial year finalises, signed and lodged with the SSC.

208

Bouckaert, G. & De Corte, J, O.C., p.96. Public Service Senior Management Conference: a conference about serving citizens better. 210 Boston, J. Martin, J., Pallot, J., Walsh, P., Public Management: the New Zealand Model, Auckland: Oxford University Press, 1997, p. 112. 209

150


July-December: State Services Commissioner reviews the performance of each departmental CE against performance agreements for 1993-1994 financial year and other relevant documents. Sept.-December: Ministers begin to identify prioritities for their CE’s in accordance with the governments SRA’s, budget priorities, their own output and ownership priorities, and relevant departmental management issues. February 1995: SSC issues guidelines for CE performance agreements for 1995-96 financial year. 23 February 1995: Government releases Budget Policy Statement. This sets the strategic priorities for the 1995 budget and the governments schort-term and long-term fiscal objectives. 23 February 1995: Government announces its SRA’s for the public sector for 1994-1997. Late February 1995: Provisional performance agreements for 1995-1996 completed and referred to SSC. March-April 1995: Commissioner reviews provisional performance agreements and KRA’s in conjunction with the CE’s of the Department of Prime Minister and Cabinet and the Treasury. May 1995: Provisional performance agreements are amended when necessary, with the agreement of the relevant ministers and CE’s, to reflect the Commissioner’s advice and any adjustments arising from the budget process. Revised drafts are forwarded to the SSC. Late May: Commissioner reports to Prime Minister on the quality of KRA’s. 1 June 1995: Budget for 1995-96 financial year introduced to Parliament. June/July: Minister and CE’s sign performance agreements and forward them to the SSC.

b. Programmering Gestelde doelstellingen Dit is de inhoud van een performance agreement volgens de “Guidelines en Proforma for the Preparation of the 2001/2002 Chief Executive Performance Agreement”211. Zoals reeds gesteld worden KGG’s vastgelegd door de regering en KP’s door de CE op het niveau van het departement.

211

Bron: State Services Commission, CE performance agreements: guidelines and proforma 2001/2002. Wellington: State Services Commission, 2002.

151


1. STRATEGIC CONTEXT OF THE DEPARTMENT a) Context The strategic context of the department is …. (A short summary (2 –3 paragraphs) of the environment within which the department operates including reference to major changes, critical issues, and those matters that are shaping the demand for its services, and determining its focus for the coming period.) b) Contribution to the Government’s Outcomes We agree that the department will contribute to the government’s outcomes and key government goals in the following manner: (Explain how the department will contribute to the wider aims of the government and, where possible, identify the particular goal(s) the department’s work programme will assist.) c) Relationships In working towards the government's desired outcomes I will ensure that the department works closely with the following departments/agencies: (Specify departments and/or Crown agencies and any other relationships in which the department will need to participate in order to achieve its objectives e.g. major voluntary or client organisations, PSA to develop Partnership for Quality.)

2

DEPARTMENTAL PERFORMANCE

We have considered the strategic context within which the department operates, the government’s outcomes, key government goals and priorities, the government’s ownership interest, and the purchase agreement(s) with Vote Minister(s). We have also considered the specific priorities of the Minister, and agreed that, as chief executive, I will: - ensure delivery of the department’s agreed outputs in terms of the specification in the purchase agreement with the Vote Minister(s); - ensure the outputs are delivered in a way that maintains the trust of the government and the public; - ensure achievement of the following: (Identify the tasks that the department will be giving priority to this year. State how they contribute to the government’s outcomes and how progress will be measured.) and -

ensure management of the government’s ownership interest in the department as outlined in Annex One to this agreement.

(Ownership initiatives should be supported by a brief discussion of any significant issues affecting the department’s capability to deliver its objectives - e.g. risks to capability and how they will be managed. The State Services Commission will assess the extent to which the

152


department has delivered on what is specified in this document, together with the department’s management of the ownership interest.)

3

PERSONAL PERFORMANCE

Having discussed the specific priorities of the Minister, we have agreed that, as chief executive, I will take a particular personal responsibility for ensuring the following: -

-

(insert personal performance requirements as appropriate) e.g. In relation to my sector groupings or key priority responsibilities, I will focus personally on developing productive working relationships with [specify agencies]; State Services Commissioner’s Expectations:

As chief executive, I undertake to meet the expectations of the State Services Commissioner, as set out in the Standards Letter issued by the State Services Commissioner from time to time. Underpinning the maintenance and advancement of these standards is my effectiveness in three areas of behaviour: - relationships with Minister/s; - leadership; and - individual contribution to the collective interest.

4

REPORTING REQUIREMENTS

As Chief Executive I will report to the Responsible Minister, taking into account the guidelines for reporting developed in consultation with chief executives and agreed by Ministers, focusing particularly on where performance varies from stated expectations, and will seek to meet at (insert agreed frequency) intervals with the Minister to discuss my performance. I will: - alert my Minister(s) to any emerging factors that could preclude the achievement of any undertakings; - establish and maintain appropriate internal controls and reporting systems in order to meet performance expectations; and - provide written reports for the Responsible Minister on progress towards the achievement of undertakings.

5

COMMISSIONER S REVIEW OF CE PERFORMANCE

Section 43 of the State Sector Act 1988 and the provisions of the employment agreement between the chief executive and the State Services Commissioner provide for the review of the chief executive’s performance by the State Services Commissioner. The Responsible Minister and the chief executive will be advised by the State Services Commissioner, prior to the end of the performance year, of the procedures to be followed by the Commissioner in undertaking a review of the chief executive’s performance against this performance agreement.

153


6

IN-YEAR REVISION OF THE PERFORMANCE AGREEMENT

The performance agreement is revised if, at any time during its term, the work or environment of the department is so altered (whether as a result of government or management decision or otherwise) that the contents of the agreement are no longer appropriate. In the event of a change of Responsible Minister, the agreement must be confirmed by the new Responsible Minister and the chief executive, or modified by agreement between them. Any revision to the performance agreement agreed by a Minister and a chief executive during the review period must be notified to the Commissioner.

7

SIGNATURES OF PARTIES TO THIS AGREEMENT

The contents of this document and its annexes have been discussed and agreed with the Responsible Minister. Chief Executive ____________________________ Date ____________________________ The contents of this document have been discussed and agreed with the chief executive. As Responsible Minister I have consulted with all other associated Vote Ministers and sign this agreement on their behalf. Responsible Minister ____________________________ Date

Tabel 21. Pro forma and guidelines 2001-20002 performance agreement CE Actoren inzake besluitname over de doelstellingen 1. de regering voor het opstellen van de KGG’s; 2. de CE’s voor het opstellen van KP’s voor hun departementen; 3. de ministers die hun prioriteiten naar voren schuiven bij het opstellen van het performance agreement. Basis voor het vaststellen van de doelstellingen Vanuit de visie van de regering inzake het soort van samenleving en natie die ze wil promoten en steunend op strategisch beleidsadvies, identificeert de regering een bepaald aantal (8 tot 10) beleidsgebieden waarop ze zich wil concentreren. Elk beleidsgebied vormt een KGG. Zoals reeds gesteld baseren de departementen zich hierop inzake het formuleren van hun KP’s212.

212

State Services Commission, Occasional Paper 3: A better focus on outcomes through SRA Networks Wellington: State Services Commission, 1998, p.7.

154


Realistisch en kwantitatief karakter van de doelstellingen De departementen hebben het moeilijk met het vertalen van KGG’s (de outcomes) naar corresponderende KP’s (outputmaatregelen) en milestones evenals met de logica (ex ante) hoe hun outputs een bijdrage zullen leveren aan de KGG’s van de regering. Tevens bestaan er moeilijkheden met de evaluatie (ex post) van hoe goed de departementale outputs bijgedragen hebben aan de KGG. Er is weinig bewijs dat de departementen systematisch de bijdrage evalueren die hun outputs maken aan de beleidsdoelen213. Vandaar ook de doorvoering van aanpassingen in 1998 aan het Strategisch Management Systeem van Nieuw-Zeeland. Het is evenwel in het eigenbelang van de CE’s om de KP’s zo realistisch mogelijk op te stellen, aangezien het niet halen ervan een onvoldoende op de evaluatie van de CE tot gevolg zou hebben. Genderdoelstellingen en het managementcontract214 Genderdoelstellingen zijn niet (altijd) expliciet opgenomen in de CE performance agreements. De SSA bepaalt wel dat de departementale CE’s goede werkgevers dienen te zijn en dat ze EEO-programma’s voor hun departementen moeten ontwikkelen, publiceren, evenals moeten verzekeren dat ze opgevolgd worden. De nadruk van de SSA op zowel EEO als good employer obligation wordt weerspiegeld in de criteria voor de benoeming van de CE’s. De SSC dient namelijk een persoon aan te duiden die EEO promoot en ervoor zorgt dat het departement een goede werkgever is. In de SSA wordt in artikel 56 een omschrijving gegeven van ‘good employer’: “ is an employer who operates a personnel policy containing provisions generally accepted as necessary for the fair and proper treatment of employees in all aspects of their employment, including provisions requiring: (oa.) “an equal employment opportunities programme” and “recognition of the employment requirements of women”215. Op dit moment (januari 2002) zijn er 8 vrouwelijke CE’s in de 38 departementen van de centrale overheid in Nieuw-Zeeland216. Ze leiden het Ministerie van Jeugdzaken, het Ministerie van Binnenlandse zaken, het Ministerie van Justitie, het Departement van Kind-, Jeugd- en Familiediensten, de Onderwijsevaluatiedienst, het Ministerie van Vrouwenzaken, het Ministerie van Gezondheid, het Ministerie van Archieven en 213

State Services Commission, Occasional Paper 1: Assesment of the State of the NZ Public Service. Wellington: State Services Commission, 1998, p.31. 214 In de annexen van het performance agreement 1997/98 van het Department of Courts is er sprake van EEO. Bij de nadere toelichting van verantwoordelijkheid voor het ownership belang van de regering nl. onder Prudent Departmental Management - Integrity of the Public Service and Commitment to the Collective Interest, staat “meeting EEO and Good Employer requirements”. 215 Boston, J. Martin, J., Pallot, J., Walsh, P., Public Management: the New Zealand Model, Auckland: Oxford University Press, 1997, p. 248. 216 T.o.v. 9 in de 37 departementen in januari 2001 ( het Ministerie van Jeugdzaken, het Ministerie van Interne zaken, het Departement van Werk en Inkomen, van Ministerie van Milieu, het Departement van Kind-, Jeugd- en Familiediensten, de Onderwijsevaluatiedienst, het Ministerie van Vrouwenzaken, het Ministerie van Gezondheid en het Departement van Sociale Zaken).

155


het Departement van Sociale Zaken. In vergelijking met midden 1995, toen er 8 vrouwelijke CE’s tewerkgesteld waren in de 39 departementen, is er dus amper een toename van vrouwelijke CE’s vast te stellen. T.o.v. 1987 betekent dit evenwel een toename van 7 vrouwelijke CE’s217. Voor deze lage graad van doorstroming kunnen diverse redenen aangehaald worden. Er gelden geen quota’s en verdienste is de basis voor aanwerving. Gezien de grote graad van transparantie van de selectie- en benoemingsprocedure van de CE’s is het tevens onmogelijk om voor deze posten, in tegenstelling tot bv. posten voor rechters op informele wijze aan positieve discriminatie te doen. Er bestaan wel verschillende trainingsprogramma’s voor doelgroepen. Voor vrouwen zou er een gespecialiseerd mentorprogramma bestaan, waar “senior vrouwen” actief andere vrouwen helpen om deze in posities te plaatsen waar ze kunnen solliciteren voor senior posities218. In het jaarrapport van de SSC van 1998 wordt tevens vermeld dat het recruterings- en selectieproces van de CE’s zal geëvalueerd worden. Er zou specifiek gekeken worden naar de manier waarop beide processen de recruterings- en selectiekansen van de vrouwelijke kandidaten beïnvloeden. Hierop aansluitend zouden er initiatieven worden genomen om de barrières voor vrouwen i.v.m. het opnemen van een CE positie te reduceren219. Een ander initiatief werd in 1998 genomen met de invoering van de Ria McBride Public Service Management Award voor vrouwen220. Deze prijs wordt jaarlijks uitgereikt en gesponsored door de SSC. De prijs heeft als doel vrouwen met potentieel voor hogere verantwoordelijkheidsniveaus te ondersteunen. Kandidaten met een voorstel dat een goed evenwicht tussen de voorgestelde studie-activiteit en de carrièredoelen kan aantonen, genieten de voorkeur. De winnares van deze prijs ontvangt een som van $12 000 studiegeld. Dit geld dient gebruikt te worden voor de verdere ontwikkeling van de kandidaat naar een hogere managementpositie in de ambtenarij. Deze prijs kan zowel voor een korte, intensieve als een voor een lange studie aangewend worden, evenals voor studiegerelateerde kosten. Maori- en Pacificvrouwen, evenals vrouwen met een handicap worden sterk aangemoedigd om zich kandidaat te stellen. De prijs staat open voor vrouwelijke werknemers uit de departementen van de Nieuw-Zeelandse ambtenarij. c. Rapportering Rapporteringsfrequentie over (het halen van) de doelstellingen Rapporteringsvereisten dienen te worden opgenomen in het performance agreement van de CE’s. De rapportering moet tevens gebeuren met inachtname van de richtlijnen 217

Boston, J. Martin, J., Pallot, J., Walsh, P.,O.C., p. 108. EIPA, The senior civil service, Maastricht : EIPA, 1998, p.174. 219 State Services Commission, Annual Report of the State Services Commission: for the year ended 30 june 1999. Wellington: State Services Commission, 1999, p. 37. 220 Ria McBride was de eerste vrouwelijke Chief Clerk van de Public Service Commission, de huidige State Services Commission. 218

156


inzake rapportering die werden ontwikkeld in samenspraak met de CE’s en in overeenkomst met de ministers, en die neergelegd zijn in de Proforma and Guidelines i.v.m. de inhoud van het CE-performance agreement van de SSC. De CE dient zich bij de rapportering specifiek te richten op de elementen waar de prestatie afwijkt van de vooropgestelde verwachtingen. De frequentie van rapportering dient overeengekomen te worden tussen de minister en de CE. In de Proforma and Guidelines of the SSC 2000/2001 staat echter dat de CE zeker om de zes maanden formele prestatierapporten bij hun minister en de SSC binnen dient te brengen. De CE zal tevens zijn portfoliominister waarschuwen indien bepaalde factoren die het halen van de doelstellingen die in de performance agreement zijn opgenomen, dreigen te verstoren. Verder dient de CE interne controle- en rapporteringsystemen op te zetten. Eveneens dienen geschreven rapporten aan de responsible minister bezorgd te worden aangaande de vooruitgang inzake het behalen van de KP’s. In de Proforma and Guidelines van 2000/2001 is een tabel opgenomen die het tijdstip van rapportering aanduidt: Tegen 14 april 2000: Key Priorities (KP) voor het financiële jaar 2000/2001 worden opgemaakt en doorgestuurd naar de SSC. Tegen 31 mei 2000 dienen de centrale agentschappen en Te Puni KoKori221 alle KP’s te controleren om volledigheid te verzekeren en duplicatie te vermijden. Voor het begin van het financiële jaar 2000/2001, zal de Schatkist en de SSC samen met de departementen de aanpak bepalen die dient gevolgd te worden i.v.m. de departementale prestatiecontrole. Tegen 30 juni 2000 dienen alle performance agreements getekend te zijn door de responsible minister en de CE, en doorgestuurd te worden naar de Commissaris. Tegen 31 januari 2001 dienen de CE een rapport voor te bereiden voor de responsible minister aangaande de prestatie van het departement tijdens de 6 maanden vóór 31 december 2000, en een kopie ervan doorgestuurd te hebben naar de SSC. Tegen 31 juli 2001 dienen de CE’s een rapport voor te bereiden voor de responsible minister aangaande de prestatie van het departement voor het volledige jaar tot en met 30 juni 2001, en een kopie ervan doorgestuurd te hebben naar de SSC.

Rapporteringsinstantie De CE rapporteert aan de responsible minister. De CE dient tevens de Commissaris te voorzien van een kopie van deze rapporten inzake zijn prestatie t.o.v. de overeengekomen inhoud van het performance en purchase agreement222. 221

The Ministry of Maori Development. State Services Commission, CE performance agreements: guidelines and proforma 2000/2001. Wellington: State Services Commission, 2000.

222

157


Adequaatheid van de rapportering In het onderzoek van de SSC naar de problemen inzake het accountabilitysysteem van Nieuw-Zeeland kwamen klachten naar voren inzake een teveel aan overbodige “compliance rapportering”223. d. Evaluatie Evaluatie van de uitvoering van de contracten Sectie 43 van de SSA, het arbeidscontract afgesloten tussen de CE en de SSC en het performance agreement voorzien in de controle van de prestatie van de CE door de SSC. De responsible minister en de CE worden door de SSC, voor het einde van het prestatiejaar, ingelicht inzake de procedures die zullen gevolgd worden door de Commissaris i.v.m. de controle van de prestatie van de CE t.o.v. het performance agreement224. Boven op de vereisten gespecificeerd in de performance- en purchase agreements, worden de CE’s aan het begin van het financieel jaar aangeschreven door de Schatkist en de SSC om de specifieke departementale prestatieverwachtingen te bevestigen en de aspecten te specificeren die i.v.m. de departementale prestatie zullen gecontroleerd en gerapporteerd worden. Evaluatie van de prestatie van de topambtenaar De algemene en gedetailleerde jaarlijkse evaluatie van de prestatie van de CE, die ongeveer zes maanden in beslag neemt, is de verantwoordelijkheid van de Commissaris. Dit is opvallend daar de CE het performance agreement afsluit met de minister. Dit illustreert de spanning die er bestaat tussen de wil om de CE’s verantwoordelijker te maken t.o.v. de minister, en tegelijkertijd de angst om de politieke neutraliteit te verliezen225. De CE’s zien wel de voordelen van deze aanpak maar erkennen dat in bepaalde omstandigheden het hen in een moeilijke situatie kan brengen indien de mening van de responsible minister en deze van de Commissaris in conflict zijn inzake de geëvalueerde prestatie van de CE226. De evaluatieprocedure is gedeeltelijk als gevolg van het verfijnen van de performance agreements, geëvolueerd. Initieel hing de prestatiebeoordeling van de CE aan de hand van de primaire evaluatiemaatstaf, nl. het performance agreement, af van de mening van de portfoliominister. Nu betrekt men meer actoren waaronder andere centrale

223

Zie:Bedenkingen bij het prestatiemanagementsysteem. State Services Commission, CE performance agreements: guidelines and proforma 2000/2001. Wellington: State Services Commission, 2000, p.16. 225 Bouckaert, G. & De Corte, J., Contractmanagement en Management van Contracten, Brugge: Die Keure, 1999, p.72. 226 OECD, Public sector performance contracting in New Zealand: case studies of the ministry of justice and department for courts. Paris : OECD, 1999, p. 16. 224

158


agentschappen en ligt er meer nadruk op concepten zoals zelfmanagement en zelfevaluatie. De inschatting van informatiebronnen227: •

• • • • •

•

de

prestaties

gebeurt

op

basis

van

de

volgende

Regelmatige rapporten van CE’s aan ministers en aan de Commissaris inzake hun prestatie, CE’s dienen tevens verantwoording te geven inzake elke faling van hun departement m.b.t. het vervullen van de vereisten van purchase agreement, evenals aangaande falingen inzake het behalen van milestones m.b.t. bepaalde KP’s; Korte (vertrouwelijke) zelfevaluaties van CE’s aangaande successen, fouten en focusgebieden van dat jaar; Commentaren van 6 scheidsrechters, aangeduid door de responsible minister en de CE, op de prestatie van de CE’s; Evaluatie door de premier en Minister van State Services inzake de prestatie van elke CE i.v.m. de collectieve belangen van de overheid; Evaluatie door elke portfolio minister; Commentaren van elk van de centrale agentschappen over relevante prestatiegebieden van elk departement nl. de Schatkist over financieel management, het DPMC over beleidscoördinatie en consultatie, de SSC over management, EEO, en HRM; Andere relevante info bv. de inhoud van jaarlijkse rapporten.

Aan de hand van informatievergaring kan een algemeen beeld gevormd worden van de algemene prestatie van de CE. Deze informatie wordt geanalyseerd door de Chief Executives Branch van de SSC, die hiervan een kort rapport opstelt voor de Commissaris. Deze gebruikt dit als basis voor een interview met de CE. Na het opmaken van de evaluatie wordt een rapport van ongeveer 2 tot 3 bladen opgesteld door de Commissaris voor de CE en de betreffende portfolio minister. Voor de evaluatie wordt voor het bepalen van de beloning van de CE een informele driepunten- prestatieschaal gebruikt: onvoldoende, voldoende, meer dan voldoende. De effectieve evaluatie is dus gebaseerd op een mix van prestatiemetingen t.o.v. doelen die worden gespecificeerd in de prestatie- en purchase agreements en op de algemene evaluatie van de manier waarop de CE de zaken aanpakt. De prestatieevaluatie gebeurt aan de hand van het volgende model dat ten eerste resultaten en ten tweede gedragselementen bevat.

227

Midden 1995. Boston, J., Martin, J., Pallot, J., Walsh, P., Public Management: the New Zealand Model, Auckland: Oxford University Press, 1997, pp. 114-115.

159


Prestatiegebied

Prestatie-element Strategische prioriteiten Ownership

Resultaten

Outputlevering

Relatie met minister Gedrag

Beschrijving van maatregelen Behaalde resultaten in domeinen van strategisch belang voor de regering. De capaciteit van het departement dient te worden gemaximaliseerd om huidige en toekomstige vereisten efficiënt en effectief te bereiken. De levering van overeengekomen outputs van het departement zoals gespecificeerd in het purchase agreement. Het onderhouden van een professionele, productieve en effectieve werkrelatie.

Leiderschap

Demonstratie van strategisch denken en het behoud van effectieve communicatie en relaties. Promotie van het collectieve Gedrag dat bijdraagt aan de belang van de overheid. bredere belangen van de overheid. Tabel 22. Prestatie-evaluatie criteria voor de CE228 De beoordeling van de CE houdt dus rekening met de aspecten van leiderschap en de individuele bijdrage van de CE aan de departementale prestaties en het collectief belang229. De Commissaris beoordeelt ook de resultaten inzake de persoonlijke vereisten. De informatie hierover is vertrouwelijk. Het loon van de CE’s is tevens gedeeltelijk afhankelijk van hun prestatie, de State Services Commissaris kan de CE namelijk een jaarlijkse bonus toekennen230.

228

State Services Commission, Chief Executive Performance Agreement, Guidelines and Proforma 2000-2001, Wellington: State Services Commission, 2000, p. 5 229 De departementale beoordeling gebeurt op basis van de verwachtingen beschreven in de Deputy Commissioners Letter of Expectation aan de CE. De Deputy Commissioner licht de commissie in over de departementale beoordeling van de CE en deze wordt beschreven in het Departmental Performance Assessment Report op het einde van het jaar. Bouckaert, G. & De Corte, J., Contractmanagement en Management van Contracten, Brugge: Die Keure, 1999, p.72. 230 Zie: Contractualisering van de arbeidsrelatie: beloning.

160


e. Terugkoppeling De resultaten van de evaluatie De resultaten van de evaluatie, en indien noodzakelijk elementen die aandacht en verbetering vragen, worden besproken met de CE. I.1.4. Verantwoordelijkheid Op basis van het onderscheid tussen purchase en ownership belangen dient men een onderscheid te maken tussen twee soorten ministers nl. vote en responsible ministers en dus twee soorten verantwoordelijkheden nl. respectievelijk voor de aankoop van outputs en voor de ownership prestatie. Naast deze onderscheiden verantwoordelijkheden dienen de ministers ook verantwoording af te leggen t.o.v. het parlement voor (de acties van /gebruik van het publiek geld door) het departement waar ze verantwoordelijk voor zijn, en zijn ze collectief verantwoordelijk voor het succes of falen van overheidsbeleid. Ministers, evenals de CE’s dienen tevens verantwoording af te leggen t.o.v. de rechtbanken en de media. De verantwoordelijkheid (evenals de rechten, plichten en machten) van de CE’s zijn expliciet uitgedrukt in de wet231. Ze zijn evenwel tot op een zekere hoogte geconditioneerd door conventies zoals inzake de politieke neutraliteit van ambtenaren232. De verantwoordelijkheid van de CE wordt ook vastgelegd in het performance agreement. Zoals reeds gesteld is de CE verantwoording verschuldigd aan zijn bevoegde minister, maar voor bepaalde zaken dient hij onafhankelijk te handelen. De verantwoordelijkheid en accountability van de CE werd verder behandeld in een project ondernomen door de CE om de verwachte standaard van de CE’s nader te verduidelijken. Een product van dit project is een brief233 die de standaarden bepaalt van persoonlijk en professioneel gedrag. Deze wordt naar alle CE’s gestuurd indien ze aan- of heraangesteld worden. Specifieke aandacht wordt in de annex van deze brief gegeven aan de verantwoordelijkheid en accountability van de CE. Naast een definitie van accountability van de Commissaris, gebruikt deze de notie van “duty of care” om het brede begrip van accountability te vatten, nl. “… elke CE dient, in het uitoefenen van zijn machten en functies als CE, te handelen met zorg, toewijding, en vaardigheid die elke verstandige CE zou uitoefenen in dezelfde omstandigheden…”. Accountable zijn voor zulke minimumvereisten als voorgesteld worden door de wet en het contractrecht is daardoor, ondanks noodzakelijk, niet voldoende. De ministeriële en CE verantwoordelijkheden zijn duidelijk nogal omvattend en kunnen niet adequaat omschreven worden in documentatie, vandaar het gebruik van een concept als duty of care. 231

Zie artikel 32 SSA. State Services Commission, Occasional Paper 10: Improving Accountability: setting the scene. Wellington: State Services Commission, 1999, p. 16. 233 State Services Commission, Responsibility and accountability: standards expected of public service CE, Key documents, Wellington: State Services Commission, 1997. Zie ook Key Guidance Documents voor de CE’s: nl. Cabinet office manual, NZ CE competencies, NS public Service Vision Statement, Public Service Code of conduct, Public Service Principles, conventions and practice guidance series, working under proportional representaton. 232

161


De evolutie van het accountabilitysysteem is gericht op een uitgebreidere verduidelijking inzake de elementen waarvoor de CE verantwoordelijkheid draagt. Het systeem heeft niet een zelfde grote druk gezet op de ministers om ex-ante de outcomes te verduidelijken, hoewel het contractueel model gebaseerd is op het feit dat de ministers als principalen “can and will set clear objectives” voor hun agenten, en dat ze de verantwoordelijkheid dienen te nemen voor het specificeren van deze doelen als te bereiken outcomes, evenals voor het verzekeren van de evaluatie van deze doelbereiking. Ministers handelden echter niet noodzakelijk zoals voorzien in het overheidsmanagementmodel van NZ, noch in termen van specificatie van outcomes of resultaten, noch in termen van het opereren als purchasers van outputs. De Controller en de Auditor-General gaven reeds in 1989 volgende commentaar aan de Finance and Expenditure Select Committee of Parliament: ‘outcomes and the effect that outputs have on these, are the responsability of ministers. There is, however, no provision made in the bill for ministerial reporting on outcomes. This is a significant omission in what is otherwise a wellstructured set of accountability and reporting provisions”234. Een hervormd accountabilitysysteem of volgens het in 1998 geformuleerde voorstel van de SSC het Integrated Planning System (IPS)235 zal echter niet onmiddellijk een antwoord geven op de problemen inzake ministeriële accountability. Voor ministers zijn er weinig incentieven om strategisch te denken of om een langetermijnperspectief na te streven, en om dit te specificeren in formele documentatie. Een herzien accountability framework zal dit niet veranderen. Het zal wel informatie bevatten dat cruciaal is voor politiek leiderschap236. I.2. Contractualisering van de arbeidsrelatie I.2.1. Arbeidsverhoudingen a. Verschuiving van een publiek- naar een privaatrechtelijke rechtspositie De CE heeft een arbeidscontract dat formeel wettelijk omschreven is en onderworpen is aan de normale wetgeving i.v.m. contracten in Nieuw-Zeeland237. De arbeidsvoorwaarden worden vastgelegd in het (individuele) arbeidscontract, dat bestaat naast het performance agreement, en dat onderhandeld wordt tussen de CE en de Commissaris. Deze arbeidsvoorwaarden dienen wel gekaderd te zijn binnen de beleidslijnen vastgesteld door de regering. De arbeidscontracten kunnen alles bevatten wat wettelijk is en waarover de partijen akkoord zijn, maar bepaalde bepalingen zijn

234

Scott, G., Bushnell, P., Sallee, N., Reform of the Core Public Sector: The New Zealand experience, in: Governance, 1990, april 3(2), p. 158. 235 Zie State Services Commission, Occasional Paper 11: Improving Accountability: developing an integrated performance system. Wellington: State Services Commission, 1999. 236 Een project dat de rol en de verantwoordelijkheden van de ministers duidelijk bepaalt zou opgezet worden in 1999/2000. State Services Commission, Occasional Paper 11: Improving Accountability: developing an integrated performance system, 1999, p. 16. 237 Bouckaert, G. & De Corte, J., Contractmanagement en Management van Contracten, Brugge: Die Keure, 1999, p.72.

162


verplicht nl. beschermmaatregelen zoals persoonlijke grievenconflictoplossingprocedures en de datum waarop het contract afloopt.

en

Het arbeidscontract bevat o.a. de volgende elementen238: • loon239; • duur van het contract: normaal gezien 5 jaar, maar de duur van de contracten is in feite verkort omwille van de volgende twee redenen: de vraag van CE’s naar flexibiliteit en dus naar kortere contracten evenals de recrutering van personen om een specifieke relatief korte termijn taak te vervullen. De norm voor de aanstelling van een CE in dezelfde functie is dan ook korter dan vijf jaar en ligt nu op ongeveer 3 jaar. CE’s kunnen na vijf jaar ook herbenoemd worden voor een periode van 3 jaar240; • maatregelen i.v.m. de mogelijkheid tot ontslag nl. CE’s kunnen ontslagen worden op grond van verscheidene redenen nl. wangedrag, gezondheidsredenen, en omwille van de herstructurering of de afschaffing van een departement. In de laatste instantie bestaat er de mogelijkheid tot heraanwerving. Specifieke richtlijnen inzake financiële schadeloosstelling gelden in het voorlaatste en laatste geval, en ook in het geval van ondermaatse prestatie241. Tevens is er een contractuele voorziening inzake de verslechtering van de relatie minister-CE (no fault termination). In dit geval zal de Commissioner een andere positie zoeken binnen de overheidsdiensten voor de CE onder arbeidsvoorwaarden die even gunstig zijn als deze die onder het originele contract vastgelegd werden. Het originele contract vervalt dan ook indien de CE wordt overgeplaatst. Wanneer de Commissioner echter concludeert dat zulk een aanstelling niet mogelijk is zal het contract worden beëindigd drie maanden nadat de Commissioner dit meedeelt aan de CE. In dit geval dient er een schadevergoeding uitbetaald te worden. • Richtlijnen m.b.t. ondermaatse prestatie van CE’s. Wanneer dit voorkomt stelt het contract dat de Commissioner ‘shall wherever practicable allow the CE a reasonable opportunity to meet the required standards and objectives’. De nadruk ligt m.a.w. op het corrigeren van het probleem d.m.v. ontwikkeling en opleiding van topmanagers i.p.v. hun contractuele beëindiging. Men kan dus spreken van een verschuiving naar een privaatrechtelijke rechtspositie van topambtenaren aangezien: • de CE’s aangenomen worden d.m.v. een arbeidscontract; • dit contract onderhandelbaar is, en er dus sprake is van een meerzijdige en geen éénzijdige rechtshandeling; • de vastheid van betrekking verlaten wordt en de topambtenaar kan ontslagen worden onder bepaalde voorwaarden.

238

Boston, J., Martin, J., Pallot, J., Walsh, P., Public Management: the New Zealand Model, Auckland: Oxford University Press, 1997, pp. 105-106. 239 Dit wordt verder behandeld bij de bespreking van de beloning van de CE. 240 In 2001 spande voor de eerste maal een CE een proces voor de arbeidsrechtbank aan tegen de beslissing tot niet-herbenoeming van de State Services Commissioner240. De arbeidsrechtbank stelde echter de State Services Commissioner in het gelijk. Deze zaak wordt door de State Services Commissioner als een uitzondering beschouwd, gezien de specifieke combinatie van omstandigheden, gebeurtenissen en betrokken persoonlijkheden. 241 OECD, Managing the senior civil service: a survey of OECD countries, Paris: OECD, 1997, p.32.

163


b. Specifieke vormen van belangenverdediging Vakbonden in Nieuw-Zeeland hebben te maken met een significante vermindering van hun collectieve onderhandelingsmogelijkheden, gezien vele managers tewerkgesteld zijn d.m.v. individuele arbeidscontracten. De Public Service Association (PSA) verleent advies aan hun leden bij de onderhandeling van individuele contracten, en bij eventuele problemen die uit deze contracten vloeien242. I.2.2. Selectie a.Wijziging in het competentieprofiel van de leidende ambtenaren De formule - meer managersvrijheid en meer verantwoording – zo stelde de bestuurskundige Shick, lijkt, naast een efficiënte, productieve en verantwoordelijke ambtenarij in Nieuw-Zeeland voor een meer stresserende werkplaats gezorgd te hebben. Toen er nog sprake was van gecentraliseerde controle, werkten managers volgens de regels en hadden ze weinig vrijheid van handelen. Nu dienen er keuzes gemaakt te worden én hun handelingen worden zeer goed gecontroleerd. Tevoren beschermde de focus op de inputs hen t.o.v. schuld door faling, waren er weinig benchmarks om hun prestatie te meten, en moesten er geen beslissingen genomen worden i.v.m. personeelsmanagement. De managers gewagen momenteel dan ook over langere werkuren, en druk door de steeds kleiner wordende budgetten en verhoogde prestatieverwachtingen243. Deze verandering in verantwoordelijkheden bracht dus een verandering van de rol van de managers mee of “ New Zealand CE’s must do certain things that career managers in the Public Service generally have not been accostumed to doing”244. Het slagen van de hervormingen van de overheid in Nieuw-Zeeland is volgens het rapport van Schick grotendeels afhankelijk van ondernemingsgezinde, krachtige en risiconemende managers. De SSC stelde verschillende documenten op die de competenties opsommen die de CE’s dienen te bezitten om effectief te presteren in hun rol245. Dit zijn geen wettelijk verplichte documenten. De negen sleutelcompetenties zijn de volgende246: • •

Opbouwen en onderhouden van relatienetwerken met: burgers, de portfolio minister, de andere CE’s, de media, en sleutelactoren binnen de ambtenarij, de private sector en de gemeenschap etc.; Verbintenis tot het bereiken van doelen waaronder bv. het kunnen vooropstellen van realistische doelen, meten van prestaties/outcomes t.o.v. standaarden, doorzettingsvermogen en politiek en/of professioneel beoordelingsvermogen etc.;

242

Boston, J., Martin, J., Pallot, J., Walsh, P., Public Management: the New Zealand Model, Auckland: Oxford University Press, 1997, p. 244. 243 Schick, A., The spirit of reform, Wellington: State Services Commission, 1996, p.6. 244 Schick, A., O.C., p.46. 245 Zie ook bijlage 5. State Services Commission, New Zealand Public Service Chief Executives’ Competencies, 2000; Competency Based Self Appraisal Questionnaire for CE’s within the New Zealand Public Service, Wellington: State Services Commission, 2000. 246 State Services Commission, Competency Based Self Appraisal Questionnaire for Chief Executives within the New Zealand public service. Wellington: State Services Commission, 1999.

164


• •

• •

• •

•

Effectieve communicatie: bv. open, gemakkelijk benaderbaar zijn, constructief kunnen oplossen van potentiële/reële conflictsituaties; communicatievaardig zijn in de zin van aandacht van het publiek kunnen vasthouden etc.; Eerlijkheid en integriteit: bv. rolmodel zijn op het vlak van ethisch gedrag t.o.v. personeel en collega’s, het uitstralen van zelfvertrouwen bij het volbrengen van een taak, realistisch beoordelingsvermogen, kunnen toegeven van fouten en er constructief mee kunnen omgaan etc.; Intellectuele capaciteit: bv. ontwikkelen van een logisch conceptueel kader, systematische aanpak van het oplossen van problemen, etc.; Personeelsmanagement: bv. ontwikkelen van een coöperatief milieu waarin personen samenwerken om doelen te bereiken, het kunnen delegeren van autoriteit en verantwoordelijkheid, het aanpassen van de leiderschapsstijl aan noden van het departement etc.; Management expertise: bv. kennis hebben van managementtechnieken, -trends, issues, het zakelijk kunnen runnen van een departement, het kunnen ontwikkelen en implementeren van een kwalitatief managementsysteem etc.; Managen in een politiek-culturele context: bv. gebruik kunnen maken en kennis hebben van politieke en/of wettelijke processen van de overheid, het vermijden van duplicatie van inspanningen, het kunnen voorspellen hoe acties kunnen worden geïnterpreteerd op een politieke manier etc.; Strategisch leiderschap: ruimdenkendheid, begrijpen van het grote geheel en de plaats van het departement erin, flexibel handelen en denken, strategisch denken, anticiperen van situaties, herkennen en ingaan op kansen etc..

Tevens geeft het document indicatoren van deze competenties weer. Aan de hand van de zelf in te vullen vragenlijst inzake competenties kunnen de managers hun sterke en zwakke punten evenals hun ontwikkelingsnoden achterhalen. Dit document wordt dan ook gebruikt in het kader van de ontwikkeling en zelfontplooiing van de CE’s. b. Aanwervingskanalen De advertenties voor vacatures voor CE’s staan op internet nl. op de website van de SSC, waar ook alle gegevens i.v.m. de job en het verloop van de aanwervingsprocedure te vinden zijn. Gezien de schaarste inzake geschikte kandidaten voor de positie van CE, waaraan niet werd verholpen door de toenemende fragmentatie van de overheid van NZ en de daaruit resulterende groei in het aantal CE posities in de publieke sector, doet men soms aan overzeese247 werving van kandidaten. Dit is evenwel niet evident, gezien de grondwettelijke conventies van NZ, de administratieve regelingen, de culturele context en de beleidsomgeving, die restricties plaatst op de mate waarin men aan overzeese rekrutering kan doen248. Naast adverteren doet men ook beroep op professionele aanwervingsadviseurs om potentiële kandidaten te zoeken. Het aanwervingsproces werd opengebroken in de zin dat men vrij de vacature kan adverteren en dat interviewpanels minimum 1 persoon van buiten de kernambtenarij bevatten.

247

Overzeese werving gebeurt vooral in Australië, het V.K. en Canada. Boston, J., Martin, J., Pallot, J., Walsh, P., Public Management: the New Zealand Model, Auckland: Oxford University Press, 1997, pp. 102-103.

248

165


c. Betrokken actoren Algemeen heeft de portfolio minister een grotere rol dan tevoren in het selectieproces aangezien hij suggesties mag doen i.v.m. kwaliteiten van de kandidaten voor de CEpositie249. De rol van de Commissaris is het managen van het benoemingsproces en het maken van een voorstel tot aanstelling. d. Selectieprocedure en –systemen De richtlijnen inzake de aanwerving van CE’s staan beschreven in artikel 35 van de SSA. Een samenvatting van de aanwervingsprocedure ziet er als volgt uit: 1. Een CE-positie komt vrij ten gevolge van pensionering of ontslag van een CE of het ontstaan van een nieuw departement; 2. De jobspecificatie wordt overlegd met de minister of the State Services en de relevante portfolio minister. Ministers adviseren de Commissaris over de aard van het werk, de noodzakelijke ervaring en de vereiste vaardigheden nodig voor een goede uitvoering van de job. De Commissaris bereidt een document voor overwegingname voor het Cabinet Appointments and Honours Committee voor, waaraan de functie- en persoonsbeschrijving wordt toegevoegd. Tevens worden alle andere zaken waar rekening mee moet worden gehouden i.v.m. de aanwerving in dit document vermeld. De Commissaris informeert bij de relevante portfolio minister over de samenstelling van het selectiepanel. 3. De vacature wordt geadverteerd door de Commissie in de belangrijkste kranten van Nieuw Zeeland, waaronder de New Zealand Gazette, een officiële overheidspublicatie, in de State Sector Circular en soms in kranten en/of tijdschriften overzee. 4. Er wordt vaak beroep gedaan op een privé-consultant om een initiële screening te doen van de kandidaten. Er wordt een overleg met de Commissaris georganiseerd gedurende dit proces. 5. Een initiële lijst van kandidaten wordt gereduceerd tot de 10 beste kandidaten. Deze worden dan nog nauwkeuriger gescreend, waarna de Commissaris beslist over een definitieve lijst van beste kandidaten. 6. Er wordt een interviewpanel samengeroepen. De SSA eist dat de Commissaris, de vice-commissaris en één of meer mensen aangeduid door de Commissaris in dit panel zetelen. Over het algemeen bevat het panel minstens één persoon met een goede kennis over een specifiek gebied van de aanstelling, en met een equivalent aan CE-ervaring. De meeste panels behandelen slechts één aanwerving. 7. Het panel interviewt de beste kandidaten (3 of 4 personen). Het doel is een unaniem oordeel te bereiken over de beste persoon. Het is echter de verantwoordelijkheid van de Commissaris om te beslissen over de aanstelling van de persoon voor de vacature. 8. De naam van de voorgestelde persoon wordt doorgegeven aan de Minister of State Services, die de relevante portfolio minister adviseert en de aanbeveling naar een kabinetcommissie250 doorstuurt voor overweging. De beslissing van de Commissie wordt dan doorgegeven aan het kabinet en de Governor-General in council. 249

Tevens werd het risico van partijpolitieke benoemingen door een grote transparantie van directe ministeriële interventies geminimaliseerd. 250 Op dit moment het Cabinet Appointments and Honours Committee.

166


9. De Governer-General in council beslist in theorie of de aanbeveling wordt aangenomen of verworpen. In de praktijk is dit een beslissing van het kabinet. 10. Indien de aanbeveling wordt aangenomen, doet de Commissaris de benoeming en verkrijgt hij goedkeuring van de minister of State Services en de Premier aangaande de condities van aanstelling. Indien de aanbeveling niet wordt geaccepteerd, doet de regering zijn eigen aanstelling of de Commissaris herbegint het selectieproces251. De SSA geeft de ministers een grotere rol in het aanwervingsproces, terwijl tegelijkertijd de kans op partijpolitieke aanwervingen geminimaliseerd worden doordat directe ministeriële interventies relatief transparant worden. Het aanwervingsproces is zoals reeds gesteld open: vacatures worden geadverteerd en interviewpanels bevatten minstens 1 persoon van buiten de kernambtenarij, met als resultaat dat er minder kans is dat een zichzelf instandhoudende elite gecreëerd wordt. Onder de vorige wetgeving252 werden de CE’s aangeduid door de SSC, nu ligt de verantwoordelijkheid voor het maken van aanwervingen bij het kabinet (of de Governor-General). De SSC staat nu in voor het managen van het proces en maakt aanbevelingen, die kunnen aangenomen of verworpen worden door de regering. Indien verworpen heeft de overheid het recht een andere persoon aan te duiden van zijn eigen keuze of aan de Commissaris te vragen om een andere aanbeveling te doen. Indien de overheid iemand anders aanduidt dan de door de Commissaris aanbevolen persoon, is die verplicht de naam van deze persoon te publiceren in de overheidspublicatie de New Zealand Gazette. Directe politieke interventie in het proces is dus transparant en onderhevig aan parlementaire kritiek en onderzoek. De rol van de minister in het aanbevelingsproces is niet beperkt tot het maken van aanbevelingen. Ze kunnen tevens de Commissaris informeren over alle zaken die volgens hen moeten beschouwd worden inzake het doen van een aanwerving. Tevens kunnen ze kandidaten voorstellen voor interviewpanels en kunnen ze personen aanmoedigen om zichzelf kandidaat te stellen die ze als geschikt beschouwen voor de positie van CE. De feitelijke inmenging van de minister in een aanstelling varieert dus van geval tot geval, maar het principe geldt dat een kandidaat niet aangeduid wordt tegen de wil van een Minister en dat een CE die het vertrouwen van de Minister kwijt is, niet op zijn post kan blijven253. De wet bepaalt tevens enkele vereisten waaraan de kandidaat moet voldoen opdat hij voor aanwerving in aanmerking komt. De Commissaris en de Governor-General in Council dienen een persoon aan te duiden die: 1. de werknemers van het departement met een ‘geest van dienstverlening aan de gemeenschap’ kunnen ‘doordrenken’; 2. de efficiëntie van het departement kunnen promoten; 3. een verantwoordelijke manager zullen zijn van het departement;

251

Boston, J., Martin, J., Pallot, J., Walsh, P., Public Management: the New Zealand Model, Auckland: Oxford University Press, 1997, p. 101. 252 De State Service Act van 1962. 253 Schick, A., The spirit of reform, Wellington: State Services Commission, 1996, p. 46.

167


4. geschikte integriteits- en gedragsstandaarden onder de werknemers van het departement zullen behouden; 5. zal zorgen dat het departement een goede werkgever is; 6. gelijke werknemerskansen (EEO) zal promoten. I.2.3. Prestatie a. Definiëring van prestaties van de nieuwe overheidsmanagers Via het systeem van KGG‘s - KP’s - Milestones en de vastlegging van de KP’s en de Milestones in het performance agreement. b. Meten, opvolgen en evalueren van prestaties Het performance agreement vormt de essentiële basis waartegen de prestaties van de CE geëvalueerd kunnen worden. De prestaties worden gemeten en opgevolgd aan de hand van de verschillende informatiebronnen waarover de Commissaris beschikt. I.2.4. Evaluatie a. Evaluatiesystemen De inhoud van de opgestelde CE performance agreements wordt vergeleken met de aan de Commissaris doorgegeven informatie rond de prestaties van de CE. b. Gevolgen van de evaluatie Een sanctie bij een onvoldoende evaluatieresultaat kan het niet vernieuwen van het contract van de CE zijn, of in extreme gevallen, ontslag. De CE kan alleen ontslagen worden door de Commissaris254. Hiervoor moet de Commissaris het akkoord hebben van het kabinet en de Governor-General in council. De Commissaris dient bij ontslag van een CE de volgende elementen in overweging te nemen: • • •

de grootte van de gevonden fout en de gevolgen ervan; de controleerbaarheid : de mate waarin de fout binnen de controle van de CE lag of binnen de controle van iemand die onder de directe of indirecte delegatie van de CE stond; de manageability: de mate waarin de fout in een domein ligt dat redelijkerwijze als manageable kan gezien worden door de uitoefening van goed management255.

Een beloning voor de geleverde prestaties wordt voorzien in een financiële bonus voor de CE die kan variëren in de tijd. Er is nog maar één CE die er niet in geslaagd is haar contract te vernieuwen, er is nog geen CE tijdens zijn/haar contractuele termijn 254

De Commissaris wordt aangeduid door de gouverneur-generaal en kan ook dan enkel door hem ontslagen worden, en dus niet door de Premier of een ander politicus. 255 State Services Commission, Standards letter: Annex Accountability and Responsability. Wellington: State Services Commission, 1997, p.13.

168


ontslagen omwille van slechte prestaties. Veel leidende ambtenaren dienen evenwel hun ontslag in vooraleer hun contractperiode afgelopen is. Een veel voorkomende reden is een ongemakkelijke werkrelatie met de minister256. I.2.5. Beloning a. Algemeen De Commissaris is verantwoordelijk voor de beloning van alle CE’s van de departementen die gedefinieerd worden onder de SSA257. Initieel was de beloning van de publieke CE gelinkt aan deze van de privé-sector, vanuit de gedachte dat er zo een grotere uitwisseling zou ontstaan van managers tussen de publieke en de private sector. In het midden van de jaren 90 verliet men deze gedachtegang, o.a. omwille van het feit dat de rol van de openbare dienst veranderde en daarmee samenhangend de verwachte vaardigheden en ervaring van de CE’s. De publieke CE’s namen immers meer gespecialiseerde rollen op, die minder vergelijkbaar waren met de rol van de CE’s in de private sector. De regering zag daarom een brede publieke sector beloningsmarkt258 als een betere benchmark dan de private markt. Tevens zal de grote achterstand van het loon van de CE’s op het loon van managers uit de private sector niet vreemd geweest zijn aan deze beslissing. In mei 1997 stelde de regering het nieuwe beloningsbeleid vast. Het is gericht op de vergroting van flexibiliteit en responsiviteit, het voorzien van zowel een groter

259

Figuur 13.Beloningsbeleid van 1988 tot 1997

260

Figuur 14. Beloningsbeleid na 1997

256

Boston, J., Martin, J., Pallot, J., Walsh, P., Public Management: the New Zealand Model, Auckland: Oxford University Press, 1997, p. 102. 257 De SSC stelt niet de beloning vast van de SSC zelf, noch deze van de Crown Law Office en het Audit Departement. Hun beloning staat onder de jurisdictie van de Higher Salaries Commission. 258 Bestaande uit meer dan 300 organisaties inclusief Crown Entities, District Health Boards, Crown companies, SOE’s, en de lokale overheid. 259 State Services Commission, Annual Report of the State Services Commission: for the year ended 30 june 2001. Wellington: State Services Commission, 1998, p. 17.

169


incentive als beloning voor prestatie (waardoor ook de accountability verhoogd wordt) en het verzekeren dat de prestatie zich aansluit bij de strategische prioriteiten van de overheid. Het nieuwe beleid geeft de Commissaris ook meer vrijheid en flexibiliteit in het vaststellen van de beloning voor bepaalde taken. Het beloningsbeleid van vóór 1997 was gebaseerd op een betalingslijn: de potentiële beloning voor de positie van CE steeg volgens de zwaarte van de functie. Het nieuwe beloningsbeleid is gebaseerd op een indeling van de totale beloning in klassen261. Elke klasse beslaat een zwaardere jobinhoud als de vorige, en omvat een beloningsrange waarin de Commissaris de discretie heeft om een bepaalde positie in te passen. De beloningsrange binnen elke klasse is afgeleid van de publieke sectormarkt, die als te vergelijken groep gebruikt wordt. De Commissaris dient zich te houden aan de loongrenzen die worden gedefinieerd door de regering, die jaarlijks het totale budget bepaalt dat beschikbaar is voor de beloning van de CE’s. Volgens de SSA van 1988 dienen tevens de Premier en de Minister of State Services akkoord te gaan met het onderhandelde beloningspakket tussen de CE en de Commissaris. De Commissaris kan voor elke individuele CE de beloning jaarlijks aanpassen en een jaarlijkse prestatie-bonus uitkeren wanneer hij deze verdiend vindt262. Onder het vorige beleid waren de beloningspakketten samengesteld uit aparte elementen nl. een basissalaris en een set van voordelen in natura nl. een voertuig, werkgeverspensioenbijdragen, een professionele vergoeding en een onkostentoelage263. Onder het nieuwe beleid wordt de beloning berekend volgens een totale beloningsaanpak. De beloning voor elke positie wordt bepaald als één enkele som. CE’s kunnen dan de combinatie kiezen waarin ze hun beloning ontvangen, als salaris of voordelen in natura. Welke keuze de CE ook maakt, er zijn geen extra kosten voor de werkgever. De voordelen in natura waar de CE uit kan kiezen waren in 1997 beperkt tot een voertuig en een jaarlijkse onkostentoelage. De regering betaalt ook de kosten van pensioenbijlagen, ofwel d.m.v. een bijdrage van de werkgever aan het Government Superannuation Fund of als een som gelijk aan 10 % van het salaris. b. Systeem van functiewaardering voor bepaling van weddenschalen Om de zwaarte van de functie van de CE’s te evalueren gebruikt men nog steeds het Hay-systeem. Dit systeem evalueert elke functie op drie gebieden nl.: • • •

de management- en technische kennis die een persoon nodig heeft voor de job; de graad van probleemoplossing die zal vereist worden; de graad van accountability voor resultaten waaraan hij of zij zal onderworpen worden264.

260

State Services Commission, O.C., p. 18. 5 klassen in 1997. 262 State Services Commission, State Services Commission Yearly Employment Surver of Public Service Departments and selected state sector organisations, as at 30 june 1999. Wellington: State Services Commission, 1999, p.7. 263 1000 $/jaar. 264 State Services Commission, Annual Report of the State Services Commission: for the year ended 30 june 1998. Wellington: State Services Commission, 1998, p.15. 261

170


Het loon van de CE’s varieert dus per departement met als meest betaalde CE deze van de Schatkist en als minst betaalde de CE van het Ministerie van Archieven. c. De componenten van het beloningssysteem en hun onderlinge verhouding Uit het voorgaande kan afgeleid worden dat het beloningssysteem uit de volgende elementen bestaat: • • •

het gewicht van de functie van de CE; de prestatie van de CE; en de marktwaarde van de CE functies in de publieke sector.

d. Verloning van goede prestaties Boven op hun loon kunnen de CE’s afhankelijk van hun prestatie een jaarlijkse bonus ontvangen van maximum 15 % van het totale beloningspakket. Het nieuwe beloningsbeleid versterkt het verband tussen de beroepsprestatie van de CE en hun beloning. Deze sterkere band dient op twee manieren te worden voorzien, nl. door: • een verhoging van de jaarlijkse prestatie-bonussen, zowel door het verhogen van de potentiële proportie van de bonus van 10 naar 15 % als door het berekenbaar maken van deze proportie op het totale beloningspakket i.p.v. op het basissalaris, zoals in het vorige beleid; • een nieuw element van prestatiebeloning in de vorm van strategische incentive plannen (SIP): d.m.v. een SIP kan de Commissaris aan de Minister of State Services en de portfolio minister aanbevelen dat een CE prestatie-incentieven aangeboden krijgt op basis van het bereiken van de door de regering opgestelde strategische beleidsprioriteiten. Een SIP heeft een middellange of lange termijnfocus, en de Commissaris zal de vooruitgang meten van een CE onder elk SIP265. Het effect van deze veranderingen is de verhoging van de proportie van de beloning van CE’s dat afhankelijk is van de prestatie. De Commissaris kijkt voor het toekennen van deze bonus naar de persoonlijke bijdrage van de CE aan de algemene prestatie van hun organisatie evenals naar hun bijdrage aan de prestatie van de overheid in het geheel. De evaluatie die gebaseerd is op stavend bewijs vanuit bepaalde informatiebronnen, neemt het volgende in overweging: succes in de implementatie van de prioriteiten van de regering, de kwaliteit van dienstverlening en de gezondheid van het departement. Tevens houdt de Commissaris rekening met de mate waarin en de wijze waarop de CE aan de bredere

265

Er werden geen SIPs geïmplementeerd in 1997/1998. Een SIP werd proefgedraaid in 1998/99 voor de Public Trustee. State Services Commission, Annual Report of the State Services Commission: for the year ended 30 june 1999, Wellington: State Services Commission.

171


beleidsdoelen van de regering bijdraagt, en zich niet alleen richt op de belangen van het eigen departement266. e. Financiële opwaardering en marktconforme beloning Met de goedkeuring van de SSA werd aangenomen dat de CE’s, in lijn met vergelijkbare posities in de privé-sector, zoals voorzien door de koppeling van het loon van publieke CE’s aan dat van private CE’s, een hoger salaris zouden krijgen in ruil voor het verlies aan jobzekerheid, het verkrijgen van een grotere verantwoordelijkheid, en het invoeren van een exacter systeem van prestatieevaluatie. Er werd verondersteld dat goed scorende CE’s ook navenant zouden beloond worden. In de praktijk hebben politieke keuzen en budgettaire grenzen de mogelijkheden hiertoe belemmerd267. Ondanks het feit dat tot op heden de lonen van de publieke CE’s lager liggen dan deze van de private topmanagers, ligt het loon van de huidige publieke CE aanzienlijk hoger dan dat van de pre-1988 permanent aangestelde departementale hoofden. Het probleem waarmee de Commissaris te kampen had vóór de hervorming in 1997 inzake het beloningsbeleid was het grote verschil in beloning tussen private en publieke CE’s, vooral voor de CE’s in de zwaarste functies268. De maximumbonus voor de beloning van een goede prestatie van de CE maakte tevens slechts een klein deel uit van het loon van de CE.

Figuur 15. Beloningsbeleid ten aanzien van Chief Executives in 2001269 266

State Services Commission, Annual Report of the State Services Commission: for the year ended 30 june 2000, Wellington: State Services Commission, 2000, p.9. 267 Boston, J. (ed.), Public Management: the New Zealand Model, Auckland: Oxford University Press, 1997, p. 116. 268 In 2001 varieert het verschil in loon, afhankelijk van de zwaarte van de job, tussen de private en publieke CE’s van 28 tot 89 %. 269 State Services Commission, Annual Report of the State Services Commission: for the year ended 30 june 2001. Wellington: State Services Commission, 2001, p. 27.

172


Uit de bovenstaande grafiek blijkt echter dat na de hervorming van het beloningssysteem de beloning van de openbare CE ook aanzienlijk lager ligt t.a.v. de publieke sectormarkt en de kloof het grootst blijft bij de zwaarste posities. De Commissaris stelde dan ook dat de beloning van de CE’s, omwille van de aantrekkelijkheid van de job voor het senior management, tenminste terug in lijn moest gebracht worden met de publieke sector markt. Dit is tot op heden nog niet gelukt, integendeel, het verschil in loon van beide sectoren voor de zwaarste posities nam in 2001 nog toe. Dit kan men ook zien in de volgende figuur, die een overzicht geeft van de situatie inzake CE beloning voor de laatste drie jaar. De ‘renumeration mid-point’ lijn toont het midden van de beloningsrange van het jaar 1999 tot 2001. De ‘renumeration practice’ lijn is de ‘best fit’ lijn doorheen de jaarlijkse CE beloningspakketten. Deze grafiek illustreert opnieuw dat het loon van de laagste CE’s, in tegenstelling tot dit van de hogere posities, gelijke tred houdt met het loon in de algemene publieke sector van Nieuw-Zeeland.

Figuur 16. Praktijk t.o.v. beleid, van 1999-2001 De werking met een vast budget, evenals de behoudsgezinde regeringsaanpak inzake het beloningsbeleid worden als oorzaak van deze groeiende kloof gezien. Op dit moment is in Nieuw-Zeeland de discussie aan de gang over of de CE’s niet teveel betaald worden. Men gebruikt dan als referentiepunt de loonhoogte van de meerderheid van de burgers in NZ. De Commissaris argumenteert echter dat “if good quality public management is to be assured now and in the future I need to be able to recruit and retain highly competent managers and leaders. To do this I need tot maintain renumeration at competitive levels”270.

270

State Services Commission, Annual Report of the State Services Commission: for the year ended 30 june 2000, Wellington: State Services Commission, 2000, p.20.

173


I.2.6. Ontwikkeling a. De vooropleiding van de nieuwe overheidsmanager Onderzoek naar de achtergrond en opleiding van de CE’s in Nieuw-Zeeland geven aan dat er zich over de jaren heen aanzienlijke veranderingen in de onderwijs- en loopbaanachtergrond van de departementshoofden hebben voorgedaan. De CE’s zijn niet alleen jonger en hoger gekwalificeerd, maar hun loopbaanachtergrond is diverser en er heeft zich ook, zij het een bescheiden vervrouwelijking binnen de groep CE’s voorgedaan. Maori’s blijven eveneens met gemiddeld 2 à 3 personen ondervertegenwoordigd in het CE-bestand. Zoals onderstaande tabel aantoont waren tussen 1970 en 1974, 80% van de CE’s 50 of ouder bij hun eerste aanstelling. Het tegenovergestelde beeld vindt men terug tussen 1995 en 1999, toen 74 % van de CE’s een leeftijd hadden van onder de 50 jaar. Er kan gesteld worden dat deze ommekeer sterk beïnvloed werd door de komst van de SSA in 1988. Globaal gezien is de gemiddelde leeftijd van de aangestelden gedaald met ongeveer 4 jaar, namelijk van 52 jaar in de jaren ’70 tot 48 jaar in de jaren 90. De gemiddelde leeftijd van de CE’s ligt tussen de 45 en 50 jaar. Tegelijkertijd met de afname van de leeftijd van de CE’s, daalde eveneens de duur van hun indienstname, namelijk van ongeveer 9 jaar voor 1970 tot ongeveer 6 jaar van de laatste helft van de jaren 80. Oorzaken hiervan zijn o.a. de wil tot vervanging van de ‘oude garde’ van de Labour ministers in de jaren 80, en de maximum tewerkstellingstijd van 8 jaar in een bepaald departement. Jaartal

Aantal

<40 jaar %

Pre 1970 1970-74 1975-79 1980-84 1985-89 1990-94 1994-99 Totaal

31 25 25 32 34 21 23 191

4.0 5.9 4.8 4.3 2.6

40-44 jaar % 16.1 8.0 8.0 3.1 17.6 33.3 21.7 14.7

45-49 jaar % 16.1 12.0 124.0 15.6 32.4 28.6 47.8 24.6

50-54 jaar % 38.7 36.0 32.0 25.0 29.4 23.8 4.3 27.7

55 + % 29.0 44.0 32.0 56.3 14.7 9.5 21.7 32.2

Tabel 23. Leeftijd bij eerste aanstelling271 Tevens werden de CE’s hoger gekwalificeerd. Van de CE’s die benoemd werden tussen 1995 en 1998 hadden bijna 80 % ervan een postuniversitaire kwalificatie, waarvan velen van universiteiten buiten Nieuw-Zeeland. Zoals de onderstaande tabel aantoont, hadden tussen 1970 en 1974 slechts 44 % van de benoemden een postuniversitaire kwalificatie. Het aantal economisten is ook toegenomen, maar deze trend vertoont evenwel onregelmatigheden. Het aantal ingenieurs en 271

Rhodes, R.A.W. and Weller, P. eds., The changing world of Top Officials,: Mandarins or valets, Open University Press, Buckingham, 2001, p. 196.

174


boekhoudkundigen is evenwel gedaald. Een andere interessante evolutie is dat in het verleden een groot aantal CE’s werden benoemd die afkomstig waren van de departementen van Buitenlandse Zaken en de SSC, terwijl nu de Schatkist een groot aantal kandidaten levert. In 1999 hadden bv. niet minder dan 9 CE’s voor lange periodes ervaring opgedaan in dit departement. Kandidaten met een postuniversitair diploma in economie en substantiele ervaring in de Schatkist beschikken dan ook over een substantieel voordeel als CE-kandidaat. Jaartal

Geen Universi PostEconoTertiaire -taire universi mische Kwalifi- graad -taire kwalificati catie graad e

Ervaring in een centraal agent schap

Ervaring in de SES geduren de +6jaar

Benoemin g van een interne departe mentale kandidaat

Pre 1970 1970-74 1975-79 1980-84 1985-89 1990-94 1994-99 Totaal

12.9 8.0 12.0 22.6 2.9 9.1 8.3

38.7 48.0 44.0 25.8 26.5 18.2 12.5

48.4 44.0 44.0 51.6 70.6 72.7 79.2

19.4 36.0 24.0 15.6 15.2 33.3 37.5

19.4 20.8 33. 18.8 17.6 27.3 33.3

21.4 31.8 36.0 46.9 18.2 33.3 40.9

84.6 76.2 69.6 71.4 66.7 38.5 30.8

10.9

30.7

58.3

24.6

23.6

32.2

66.9

272

Tabel 24. Onderwijskwalificaties en loopbaanachtergrond b. Stimulatie van het lerend vermogen

Er wordt gesteld dat het de individuele verantwoordelijkheid is van alle CE’s blijvend te leren gedurende hun loopbaan. Het is wel de taak van de Commissaris de CE’s te assisteren om hun ontwikkelingsnoden te identificeren en hen de mogelijkheid te bieden om deze het hoofd te bieden, evenals om de ontvankelijkheid van de ministers hiervoor te verhogen273. c. Loopbaanverloop Voor 1980 hadden slechts een klein aantal CE’s ervaring in de private sector, dit in tegenstelling tot de dag van vandaag. Dit wordt toegeschreven aan de komst van de SSA en het benoemingsproces. Tevens is het aantal benoemingen van interne kandidaten afgenomen. Tot de jaren 80 waren meer dan 75% van de CE benoemingen interne benoemingen, in de jaren 90 daalde dit percentage tot onder de 40%. Recent is het dus voordeliger om extern dan intern te zijn als het op een CE benoeming aankomt. Mobiliteit van CE’s tussen verschillende departementen blijft laag, met slechts enkelingen die meer dan één keer CE was in verschillende departementen. Op 272

Bron: Rhodes, R.A.W. and Weller, P. eds., The changing world of Top Officials,: Mandarins or valets, Open University Press, Buckingham, 2001, p. 198.

273

State Services Commission, Occasional Paper 1: CE Executive career and professional development, Wellington: State Services Commission, 1997, p. 8.

175


het einde van hun contract komen de meeste CE’s in de consultancy- of in de private sector terecht. Tevens zijn er CE’s die hun hele loopbaan in de overheid hebben doorgebracht. Het is zeldzaam dat CE’s een politieke carrière nastreven, wat op een lange traditie wijst van ambtelijke onpartijdigheid, en het feit dat enkel Members of Parliament in het ministerial office kunnen aangeduid worden. d. Maatregelen op het vlak van loopbaanmanagement en –begeleiding274 In tegenstelling tot in Nederland bestaat er geen allesomvattend planningssysteem voor senior managers inzake de opvolging van CE’s. Evenmin werd door coördinatie van plaatsing van CE’s nagestreefd dat deze op zulke manier benoemd werden dat noden en capaciteiten en kansen voor loopbaanontwikkeling beter op elkaar werden afgestemd. De SSC heeft ook niet de mogelijkheden om senor managers tussen departementen te laten circuleren om hen zo voor te bereiden op een topbenoeming. Er is een kort inloopprogramma voor de CE opgezet door de Commissaris275. Tevens werd in 1997 een SSC projectteam opgericht met de opdracht een structuur te ontwerpen voor de beroeps- en loopbaanontwikkeling van de CE’s van de overheid. Het ultieme doel van dit project is het ondersteunen van de CE in het bereiken van hun loopbaandoelen en het vergroten van de kennis en de vaardigheden van de CE’s zodat ze de hoogst mogelijke niveaus van prestatie zouden kunnen bereiken276. In de context van een korte termijn contract, is het volgens de SSC belangrijk dat CE’s proactief hun lange termijn carrièredoelen en -vooruitzichten plannen en managen. Het werken aan de ontwikkeling van de CE’s maakt integraal deel uit van het beleidskader – het CE Employment Management Framework (EMF) – bekrachtigd door het kabinet in 1996. Het doel van dit EMF is om de HRM-activiteiten van recrutering, ontwikkeling en in dienst houden van CE’s te bundelen en te relateren aan de strategische objectieven van de regering. Het EMF integreert deze activiteiten binnen een strategisch HRM-kader om te verzekeren dat er geen actie in één van deze domeinen genomen wordt, zonder in overwegingname van de gevolgen voor de andere domeinen. Er zijn significante linken tussen het CE ontwikkelingsproject en het CE prestatieevaluatieproces. Indien bij de Commissaris uit de prestatie-evaluatie een issue naar voren komt dat potentieel zou kunnen opgelost worden door verdere training, dient de Commissaris als goede werkgever te zorgen dat de CE tijd en fondsen heeft om de vereiste training te ondernemen. De lijst van competenties, die tot voor kort enkel voor aanwervings- en heraanwervingsdoelen werden gebruikt, worden nu ook voor ontwikkelingsdoelen gebruikt.

274

State Services Commission, O. C., p. 10. EIPA, The Senior Civil Service: a comparison of personnel development for top managers in fourteen OECD member countries, Maastricht: EIPA, 1997, p.177. 276 Het project gaat terug op het Senior Management Development (SMD) Project dat voortkomt uit het Loganrapport. 275

176


Professionele ontwikkeling van de CE’s zal volgens de SSC het meest effectief zijn indien het stevig ingebed zit in de algemene carrièreontwikkeling die de CE wenst te volgen. Een belangrijk element in dit proces is dan ook dat de CE zijn carrièredoelen kan bepalen in het begin van zijn loopbaan. De Commissaris dient van zijn kant als goede werkgever de professionele noden van zijn werknemer te identificeren, de geschikte ontwikkeling en ondersteuning te voorzien, en een belangrijke rol te spelen in de eliminatie van de barrières die de CE’s begrenzen inzake het ondernemen van ontwikkelingsactiviteiten. Barrières zoals tijdgebrek bij de CE’s, de onwil van de CE’s om hun budgetten te gebruiken voor hun eigen ontwikkeling, de onwil van ministers inzake bijscholing van hun CE’s, en de onwil inzake het tonen van zwakheden of het toegeven van ontwikkelingsnoden door de CE’s zelf. De Commissaris dient dus ook de ministers te overtuigen van het nut van de ontwikkeling van de CE’s en dient een rol te spelen in het bijdragen aan de toekomstige inzetbaarheid of employability van de CE’s. De ontwikkeling en carrièreplanning van de CE is zoals eerder gesteld sterk gerelateerd aan het CE contractmanagement. Duidelijkheid bij de aanwerving van de CE over de duur van het contract en volgens deze termijn plannen, zijn essentiële componenten inzake het verzekeren van een bevredigende transitie van CE’s in hun positie. De vorige State Services Commissaris Hunn zag een aantal fasen in de loopbaancyclus van de CE over een periode van 8 jaar. Gebaseerd daarop ontwikkelde hij een indicatieve tijdlijn voor de CE’s. Figuur 17. CE development cycle: year 1 Personal Development Plan Career Planning First Review meeting Induction

Identified Development Needs

Job Start

Modify plan to take account of findings

Selection

177


Figuur 18. CE development cycle: years 2-5 and 6-8 Undertake development Year 8

Access Internal/Ex ternal funding

2nd 3rd

Draw on mentoring or coaching

4th review Reappointment/ consideration

Use development assessment tools Reconfirm career planning

From Year 1

New term Findings

6th

7th review

Contract Completion

Modify Plan

Er bestaat sinds 1995 een Management Development Centre (MDC), opgericht door en voor CE’s en senior managers, met de steun van de SSC. Het heeft als doel “to promote excellence in the education, training and development of public service leaders and senior managers”. Het MDC is “dedicated to supporting people wanting a management profession in the NZ Public Service277. Het evolueerde tot een “inhouse management development consultancy” dat de volgende ondersteuning en diensten voor managementontwikkeling aanbiedt: • • • •

competentie-evaluatie: bv. documenten over omschrijving van competenties van CE’s en voor zelfevaluatie van competentie voor CE’s; loopbaanexploratie: in overleg met een officieel adviseur van de MDC kan er gedacht worden over de verdere carrière en de volgende stappen; leermiddelen, en; learning resources voor individuen en groepen.

De MDC beschikt tevens over documentatie inzake de laatste nationale en internationale cursussen en over geschreven richtlijnen voor het leren ‘on the job’ en

277

Management Development Centre. http://www.mdcentre.govt.nz/.

178


verzorgt ook de managementontwikkeling voor vrouwen. Het MDC geeft advies over training maar voorziet niet zelf de training. In het Jaarrapport van de MDC278 vinden we volgende georganiseerde activiteiten terug: 1. Ondersteuning inzake loopbaanplanning: i.c. documenten; een MD-Toolkit inclusief SMAT279; en een loopbaanfocussessie met mogelijkheid tot individuele consultatie; 2. Ondersteuning inzake loopbaanontwikkeling (documenten); 3. Managementonderwijs en netwerking: i.c. fora voor CE’s, SES-seminaries, CEclinics nl. informele forums, en een MDC beurzensysteem gesponsered door departementen. 4. Professionele Netwerking: bv. e-mailservice voor projectmanagers, netwerkingdirectory; 5. Business Tools i.c. People Capability, -Strategy and –Assessment en een document inzake Capability Management; 6. Documenten inzake de opbouw van een Management Development Program; 7. HR support: antwoord op veel gestelde vragen, de distributie van papers rond dit onderwerp; 8. Professionele Netwerkpublicaties; 9. Regelmatige publicaties: bv. nieuwsbrieven; 10. Webontwikkeling: bv. intranet, Maori capability website. De ervaring van het MDC is dat in het algemeen CE’s het MDC niet consulteren i.v.m. hun eigen ontwikkeling, enkel i.v.m. het zoeken naar specifieke informatie i.v.m. cursussen, en/of documenten. De CE’s participeren wel in verschillende mate in relevante seminaries280. e. Loopbaanmogelijkheden voor ‘falende overheidsmanagers’. Indien de prestatie van de CE’s ondermaats is, ligt de nadruk op het rechtzetten van het probleem door managementontwikkeling eerder dan op beëindiging van het contract. Indien echter de ondermaatse prestatie blijft voortduren, kan de Commissaris het contract beëindigen, ofwel door het vinden van een andere positie voor de CE in de overheidsdiensten (al dan niet onder dezelfde termen en arbeidsvoorwaarden) of door het betalen aan de CE’s van een som equivalent aan 6 maanden van zijn of haar basissalaris.

278

Management Development Centre Annual Report. Http://www.mdcentre.govt.nz/public/report.php3. 279 Senior Management Assesment. 280 State Services Commission, Occasional Paper 1: CE Executive career and professional development, Wellington: State Services Commission, 1997.

179


II. CONTRACTMANAGEMENT T.A.V. DE SENIOR EXECUTIVE SERVICE De Senior Executive Service ontstond tevens als gevolg van de goedkeuring van de SSA in 1988. Eén van de belangrijkste doelen van de oprichting van de SES was het creëren van een éénmakende macht op de senior niveaus van de overheid. Men hoopte dat op deze manier de negatieve gevolgen van het afstappen van één enkele centrale dienst op de interdepartementale coöperatie en beleidscoördinatie zouden gecounterd worden. Tevens werd gehoopt dat de SES een focus voor managementontwikkeling zou bieden, evenals een bron van talent zou zijn om aan bepaalde overheidsobjectieven tegemoet te komen, én een instrument zou zijn voor de planning van de opvolging van CE’s. Andere doelen waren: het stimuleren van de aanstelling van mensen uit de private sector, de aanstelling van vrouwen en Maori’s in senior posities en het stimuleren van de mobiliteit van topmanagers281. Deze opzet mislukte echter, en de SSC zal binnenkort een nieuw beleid en ontwikkelingsprogramma voor alle senior ambtenaren opzetten, dat als kern een speciaal voor de senior managers ontwikkeld competentiekader zal bevatten. Hieronder wordt het beleid t.a.v. de SES beschreven, zoals het in 2001 bestond. De niveaus die deel uit konden maken van de SES waren de deputies en senior managers282 (de 2 niveaus net onder de CE). Het lidmaatschap van de SES was vrijwillig283. De Commissaris kon in samenwerking met de CE van het departement, senior posities toewijzen als deel uitmakend van de SES, en de personen die werkten in een departement (die geen posities bezetten die gemarkeerd zijn voor de SES) aanduidden om (eventueel) lid van de SES te worden. In tegenstelling tot in Nederland is er geen “bureau van de SES”. De Commissioner beheert een officiële lijst van de leden van de SES, en was er verantwoordelijk voor. De leden ervan bleven tewerkgesteld door de CE, wat betekent dat de Commissioner geen tewerkstellingsmacht over de SES leden had.

II.1. Contractualisering van de sturingsrelatie Er wordt nergens vermeld dat de SES-leden een performance agreement afsloten met hun CE. Er wordt enkel gesteld dat van de departementen wordt verwacht dat ze voor senior managers: • • •

een prestatie-planningssysteem hebben dat areas of accountability en prestatie maatregelen identificeert; een systeem hebben om prestatie na te gaan; minimum éénmaal per jaar een prestatie-evaluatie doorvoeren.

281

EIPA, The Senior Civil Service: a comparison of personnel development for top managers in fourteen OECD member countries, Maastricht: EIPA, 1997, pp. 163- 165. 282 Het onderscheid tussen deputies en senior managers als mogelijke leden van de SES is opgenomen in de SSA en zal daarom hoogstwaarschijnlijk in de nabije toekomst niet veranderen. 283 De drie hoogste niveaus bestaan dus uit: de CE, de senior manager en de deputy senior manager. In 1997 kwam dit neer op 350 personen, 1% van het totale overheidspersoneel.

180


II.2. Contractualisering van de arbeidsrelatie II.2.1. Arbeidsverhoudingen Alle senior managers zijn tewerkgesteld op basis van individuele contracten, maar niet alle senior managers zijn lid van de SES. De meerderheid van de senior managers hebben opentermijn contracten. Enkel de leden van de SES hebben een contract van maximum 5 jaar. De inhoud van het arbeidscontract voor de SES leden is te vergelijken met dat van de CE. De CE bepaalt samen met de SSC de arbeidsvoorwaarden van het SES lid. Aan het einde van de contracttermijn van vijf jaar bestond er echter geen mogelijkheid tot heraanwerving van het SES lid voor een volgende termijn. Dit had tot gevolg dat SES leden opnieuw moesten solliciteren voor een positie wanneer hun contract afliep. Indien men niet opnieuw aangenomen werd kon men nog twee jaar in de SSC blijven. Deze regeling werd uitgewerkt om verlies van competente managers te voorkomen. De SSA vermeldde ook de mogelijkheid tot “persoonlijke verklaringen”: het is dan mogelijk voor de Commissaris om een persoon als SES lid te behouden “no matter what position he/she holds”284. Contracten van de senior managers bevatten een regeling inzake beëindiging en niethernieuwing van het contract. Ook zijn regelingen uitgewerkt aangaande de tewerkstellingstermijnen bij het weggaan van een senior ambtenaar wanneer de overeengekomen termijn niet wordt bereikt, of wanneer om een bepaalde reden de job van de senior manager overbodig wordt. Dan zijn er contractuele verplichtingen inzake betaling van een schadevergoeding (bv. de uitbetaling van 6 maanden loon). In het algemeen is er een goede bescherming zodat mensen naar de private sector kunnen overgaan terwijl hun pensioenregeling nog steeds van kracht blijft285. Volgens de SSA kan een CE van een departement evenwel, na consultatie met de SSC elke persoon van het departement tewerkgesteld in de SES, voor een gegronde reden ontslaan. II.2.2. Selectie Volgens de principes van rechtstreekse accountability en bestuursautonomie geeft de SSA het recht aan de CE om leden van de SES aan te werven (in overleg met de Commissaris). De SSA beperkt de CE’s wel met het doel de integriteit, eenheid en cohesie van de overheid te behouden. De CE’s dienen namelijk de SSC te consulteren voor het doen van aanwervingen en voor het goedkeuren van de arbeidsvoorwaarden van de SES leden. De SSC bepaalt tevens zoals eerder gesteld, met de medewerking 284

EIPA, The Senior Civil Service: a comparison of personnel development for top managers in fourteen OECD member countries, Maastricht: EIPA, 1997, p.108. 285 Pensioenregelingen zijn recent veranderd. Er bestond een overheidspensioenregeling en die bestaat nog altijd voor mensen die voor een bepaalde termijn ambtenaar zijn geweest. Recentelijk promoot de regering echter individuele regelingen. Vandaag worden alle pensioenregelingen voorzien langs commerciële bedrijven. EIPA, O.C., p. 176.

181


van de CE’s, welke posities in elk departement deel zullen uitmaken van de SES. De verantwoordelijkheid voor de training van de SES leden ligt tevens bij de SSC. Dit heeft m.a.w. tot gevolg dat CE’s door de SSC worden beperkt in het voeren van bepaalde personeels- en managementpraktijken286. Voor de aanwerving van SES leden werd er geen gebruik gemaakt van standaardprofielen. De gebruikte profielen zijn gebaseerd op de specificaties van de job, het gaat m.a.w. over een case-by-case design van het gewenste profiel. Richtlijnen inzake het aanwervingproces zijn beschreven in artikel 51 van de SSA: • • • •

•

alle aanwervingen voor de posities in de SES worden gemaakt door de CE of het departement waarin de vacature bestaat; de CE van een departement zal elke vacature of toekomstige vacature van een SES positie in dat departement melden; de melding zal worden uitgevoerd op zulke manier dat het mogelijk maakt dat personen met de geschikte kwalificaties kunnen solliciteren voor de positie; de CE zal de Commissaris consulteren voor het doen van een benoeming in elke vacature voor elke positie van de SES en hij zal elke door de Commissaris genomineerde persoon als gekwalificeerd en beschikbaar beschouwen voor de vacature; een CE dient de voorkeur te geven aan de persoon die het best geschikt is voor de positie.

Wanneer een SES positie vacant was, kon de CE een senior manager vragen of hij geïnteresseerd zou zijn in het lid worden van de SES. Dit proces werkte tevens in omgekeerde zin: een senior manager kan steeds zijn CE vragen of hij een SES lid mocht worden. Vacatures dienden volgens de wet ook buiten de administratie geadverteerd te worden in de pers, kranten, dagbladen, weekbladen, zowel nationaal en internationaal. Er werd gebruik gemaakt van search consultants die internationaal adverteerden. Het is een open aanwervingsysteem, dus zowel kandidaten uit de private als de publieke sfeer kunnen zich aanmelden. Er bestaan geen toegangscriteria of –barrières. Een benoeming gebeurt op basis van merit, maar de merit is afhankelijk van de jobkwalificaties. De voormalige loopbaan, de ervaring en vooral de leiderschapskenmerken van een senior manager blijken de meest relevante eigenschappen te zijn voor in aanmerking te komen voor een selectie. Er zijn geen formele selectieprocedures behalve het fundamentele merit concept zoals opgenomen in de SSA. De meeste search consultants gebruiken evenwel instrumenten, beoordelingen enz. gelijkaardig als in de private sector. II.2.3. Prestatie en Evaluatie De SSA geeft, volgens de principes van rechtstreekse accountability en bestuursautonomie, het recht aan de CE om de prestaties te controleren van de SES-

286

Dit werd aanvankelijk als een onwelkom element van het nieuwe beleidskader beschouwd.

182


leden en om hen overeenkomstig te belonen. De CE is dus verantwoordelijk voor het werk en het management van zowel de SES leden als de overige senior managers287. II.2.4. Beloning Salarispakketten worden bepaald na consultatie met de SSC overeenkomstig de richtlijnen van de regering. Na het inschatten van de aard en de eisen van de job van het SES lid wordt een mediaan beloningsniveau vastgesteld volgens de zwaarte van de job. CE’s kunnen dan het SES lid tussen de 85% en 120 % van de mediaanrate betalen. II.2.5. Ontwikkeling Mobiliteitsbevordering maakte deel uit van het beleid voor de SES, maar er werd onvoldoende gebruik van gemaakt. Mobiliteit vond voornamelijk binnen departementen en minder tussen departementen plaats, evenmin als internationaal, of in de business community. SES leden werden niet gedwongen tot mobiliteit. De CE was verantwoordelijk voor mobiliteit binnen zijn departement. Samen met de SSC en het Management Development Center288 (MDC), dat o.a. hiervoor opgericht werd stond hij of zij mee in voor het bevorderen van mobiliteit in de hele openbare dienst. Een rem op de mobiliteit van de senior managers was de houding van de ministers die hun goed presterende senior manager niet graag uitlenen omdat ze van hem afhangen inzake productiviteit van het departement. Ongunstige beloning in vergelijking met de private sector belemmerde tevens de mobiliteit tussen publieke en private sector289. De mobiliteitsprogramma’s waren niet verplicht, en waren dezelfde voor SES leden en niet –leden290. Tevens zou de Commissaris veel tijd in “networking” en het creëren van een “esprit de corps” van de SES steken, hoewel networking geen expliciet deel uitmaakt van het beleid. Een uitloper van een in het verleden georganiseerde senior Management Development Project dat de idee van netwerking promootte is de organisatie van een jaarlijks senior manager forum door en voor senior managers (zowel leden als nietleden van de SES). Ook het MDC focust op het samenbrengen van ontwikkelingskansen en netwerken voor senior managers291. Er bestond tevens een formeel beleid i.v.m. loopbaanontwikkeling t.a.v. de leden van de SES. De CE had de verantwoordelijkheid voor het opzetten, het voorzien van middelen en het evalueren van de ontwikkelingsplannen van senior managers i.v.m. 287

OECD, Managing the senior civil service: a survey of OECD countries, Paris: OECD, 1997, pp.30-

31.

288

Zie ontwikkeling van de CE. Het MDC is een Crown Entity. De Commissaris heeft de CE’s het beheer en de werking van het centrum toevertrouwd. Het stelt slechts 4 mensen te werk. 289 Rond 1990 stimuleerde de SES aanwervingen van mensen uit de private sector. In deze periode waren de beloningen in beide sectoren echter vrij gelijkaardig. Omwille van de autonomie inzake personeelsbeheer van de CE bestaat er binnen de ambtenarij geen gelijkaardige betalingsstructuren binnen de verschillende departementen. 290 EIPA, The Senior Civil Service: a comparison of personnel development for top managers in fourteen OECD member countries, Maastricht: EIPA, 1997, pp. 170-173. 291 EIPA, O.C., p. 165.

183


persoonlijke en beroepsvaardigheden292. Senior managers dienden op een regelmatige basis, namelijk 1 maal per jaar geëvalueerd te worden, en hun ontwikkelingsplannen dienden dan te worden bijgewerkt. In het geval van slechte prestatie zouden de departementen regelingen maken voor formele training en ontwikkeling, mentoring en coaching en discussies houden over verplaatsing, time-out of andere opties293. In Nieuw Zeeland bestaat er geen centrale trainingseenheid, maar het MDC staat ook in voor het verlenen van advies en informatie aan de senior ambtenaren. Er bestaat tevens een studiebeurzensysteem voor senior ambtenaren. Een panel van CE’s en de Commissaris evalueert de aanvragen van de senior managers. Deze beurzen zijn zeer prestigieus en worden hoog ingeschat. Elk jaar zijn er 5 tot 10 senior managers die deze beurs ontvangen. Ze kunnen verlof nemen op het departement, dat hun salaris blijft doorbetalen, en de senior managers kunnen overal ter wereld gedurende ongeveer een maand een intensieve cursus gaan volgen. Gezien de beperkte markt voor toekomstige CE’s, is de ontwikkeling van managementtalent een kritieke dimensie van leiderschap. Een recente studie van de SSC achterhaalde dat zeer weinig senior management ontwikkeling plaatsvindt in de ambtenarij van NZ294. De gevolgen hiervan waren de volgende: • wisselende kwaliteit van kandidaten voor CE posities; • relatief weinig aanwervingen voor CE posities van binnenuit het departement met een openstaande vacature; • disproportionele representatie van voormalige managers vanuit de departementen Schatkist en Buitenlandse Zaken in de nieuwe CE aanwervingen (van de 39 CE’s op 1 november 1997, hadden 14 ongeveer hun hele carrière doorgebracht in één van beide departementen). De hoofdreden van de CE’s voor het gebrek aan senior management ontwikkeling is dat men noch de directe, noch de opportuniteitskosten van de training van senior managers kon betalen295. De resultaten van de oprichting van de SES waren gemengd: er werd een toename vastgesteld van de directe aanwerving van senior managers vanuit de private sector evenals van de jobmobiliteit tussen de senior echelons. Dit laatste was echter eerder een gevolg van organisatorische verandering en plattere managementstructuren. De vrouwenrepresentatie in de SES nam tevens aanzienlijk toe. In 1991 bevonden zich 9 % van de vrouwen in de senior posities. In 1996 was dit 29 %. In 1997 is ongeveer 25 % van de SES van het vrouwelijk geslacht296. Het doel van de SES om een 292

Elke senior manager heeft een individueel ontwikkelingsplan dat wordt opgesteld in consultatie met de CE. Dit plan is het resultaat van de evaluatie van de prestatie van de senior manager t.o.v. zijn competenties en ontwikkelingsnoden, en een analyse van de capaciteit die het departement nodig heeft. Elk departement kan zijn eigen competentieset opstellen of ze kunnen beroep doen op de publicaties van de DPMC: the NZ public service Senior executive competenties, en de public service CE competenties. 293 OECD, Managing the senior civil service: a survey of OECD countries, Paris: OECD, 1999. 294 State Services Commission, CE Executive Career and Professional Development, Wellington: State Services Commission, 1997. 295 State Services Commission, Occasional Paper 3: A better focus on outcomes through SRA Networks, Wellington: State Services Commission, 1998, pp.12-13. 296 EIPA, O.C., p. 174.

184


éénmakende macht te vormen is volgens Boston evenwel mislukt, evenals het opzetten van de SES als instrument voor de ontwikkeling van het senior management in de publieke sector. De publieke sector is immers minder samenhangend geworden sinds de komst van de SSA. Het niet voldoen aan de verwachtingen van de SES ligt dus eerder aan de moeilijkheden die gecreëerd werden door de snelle structurele en administratieve verandering, gekoppeld aan de gedecentraliseerde filosofie die aan de basis ligt van de SSA. De SES zou, zoals ze in 1997 georganiseerd is, dan ook geen éénmakende kracht binnen de bureaucratie kunnen worden. Dat dit probleem ondertussen nog niet opgelost is, blijkt uit het feit dat het door de Commissaris in samenwerking met de CE’s verzekeren van een goede pool van kandidaten voor toekomstige CE-posities mislukt is, aangezien de SES te weinig kandidaten aantrok. In 1993 had de SES nog 150 leden, in 1996 rond de 90 en in 2001 daalde dit aantal tot 17. Deze daling is het resultaat van drie elementen: ten eerste het opnieuw moeten solliciteren voor een SES functie na het verloop van het arbeidscontract. Ten tweede het zich voordoen van problemen inzake de beloning van de SES leden. Het probleem bestaat erin dat de regering onwillig is om het loon van de CE te verhogen, en aangezien deze beloning als leidraad dient voor deze van de SES, werd het lidmaatschap van het SES onaantrekkelijker. Senior managers zagen de SES dan ook als een rem op kansen inzake beloning en werk, ze geloofden namelijk dat ze een betere “deal” konden krijgen onder individuele arbeidscontracten dan mogelijk zou zijn onder deze van de SES. En tot slot het verzet van de CE’s om zelf te beslissen over de ontwikkelingsprogramma’s van hun senior managers.

185


Deel 3. Evaluatie van het contractmanagementsysteem van Nieuw-Zeeland Inleiding De evaluatie van het contractmanagementsysteem in Nieuw-Zeeland bestaat uit de beschrijving van de bevindingen in de literatuur over de werking van dit systeem, de waargenomen problemen, en de te vervullen randvoorwaarden bij de opzet dit systeem. I. ALGEMEEN Er bestaat een aanzienlijk verloop van CE’s sinds de komst van de SSA. Van 1 april 1988 tot 1995 waren er gemiddeld 9 aanstellingen of wederaanstellingen per jaar. Van de gemiddeld vier contracten die aflopen elk jaar zijn er twee die vroegtijdig afgebroken worden. De meeste departementen hebben tevens een andere CE sinds 1988 (sommige departementen hadden in deze tijdspanne 2 tot 3 CE’s). Nieuwe aanstellingen resulteerden uit veranderingen in de overheid eerder dan uit ontslagname of op pensioen gaan van CE’s297. Men voerde een veranderingsbeleid door zodat niet enkel mannelijke, blanke en personen van middelbare leeftijd uit de overheid toegelaten werden tot de seniorrangen en CE-posities. De resultaten van dit veranderingsbeleid waren de volgende: • meer kandidaten met hogere opleidingen /gevarieerdere werkervaring; • meer vrouwelijke CE’s; • ietwat jongere kandidaten (meer variatie in leeftijd: tussen 40 en 50); • SES leden en andere senior ambtenaren hebben een betere kans om op een ander departement hoofd te worden; • meer CE’s die in meer dan één departement hebben gediend. Toch dienen de resultaten van dit beleid gerelativeerd te worden: slechts ¼ van de nieuwe CE’s komt van buiten de kernoverheid, de meeste zijn senior ambtenaren. Reeds de helft van de kandidaten uit de private sector heeft op een departement gewerkt. De oorzaken hiervan zouden liggen in het verschil van het managen van een overheidsdienst en een privébedrijf en de lage beloningsniveaus van de publieke CE’s. De volgende problemen deden zich voor bij de invoering van het nieuwe systeem298. 1. De eerste evaluatieronde in 1989 werd bemoeilijkt door het feit dat vele CE’s nog geen performance agreements hadden, en dat deze akkoorden nog te veel 297

Boston, J., Martin, J., Pallot, J., Walsh, P., Public Management: the New Zealand Model, Auckland: Oxford University Press, 1997, p. 116. 298

Boston, J., Assessing the performance of departmental Chief Executives. Perspectives from New Zealand. In: Public Administration, jrg. , nr. , 1992, pp. 421.

186


varieerden qua inhoud. Tevens duurden de evaluaties 6 maanden om af te ronden, en het duurde een bijkomende 3-4 maanden om aanpassingen aan beloningen door te voeren. De prestatie van CE’s gedurende het financiële jaar werd dus maar beloond op het einde van het volgende financiële jaar. 2. Een ander en algemener probleem deed en doet zich nog voor bij het evalueren van de prestatie: het probleem van de omschrijving van een ‘succesvolle’ CE. Tevens zijn er problemen bij het evalueren van de prestatie van recent aangeduide CE’s (die niet kunnen verantwoordelijk gesteld worden voor de goede verdiensten of falingen van hun departement) en het maken van evaluaties in een situatie van snelle beleidsen structurele veranderingen. 3. Een derde probleem was (en is nog steeds) de toepassing van beloningen en sancties. Inzake beloningen bestaat er, zoals reeds gesteld, een kloof tussen de lonen van de private CE’s en deze uit de publieke sector. Inzake sancties bestaat het probleem dat het na de hervormingen gemakkelijker diende te zijn om ondermaats presterende CE’s te verwijderen. Er is tot nu toe geen bewijs dat dit inderdaad werd gerealiseerd. Aangezien CE’s worden aangesteld voor vijf jaar, en indien de SSC een ondermaats presterende CE toelaat zijn of haar contract te volbrengen kan deze nog voor een lange periode aangesteld blijven. Het voortijdig afbreken van dit contract kan zowel, in termen van compensatie, kostelijk zijn, en potentieel moeilijkheden veroorzaken op juridisch (bv. in termen van vereist bewijs ter demonstratie van incompetentie) en politiek gebied (bv. in termen van publieke controversie en mogelijke beschuldigen van politieke interferentie)299. Senior managers waren evenwel in 1989 en in de vroege jaren 90 tevreden met de verandering van de managementfilosofie en de accountability procedures. De meerderheid van de CE’s waren zowel tevreden met de nieuwe aanstellingsprocedures als met de contractuele tewerkstelling, het prestatieevaluatiesysteem, het prestatiebeloningssysteem, en de toegenomen verantwoordelijkheid. II. VOORDELEN VAN HET PRESTATIEMANAGEMENTSYSTEEM De prioriteiten en de doelen van de overheid zijn geëxpliciteerd naar de belangrijkste partijen nl. ministers en departementen en naar de burgers, gezien de KGG’s publieke info zijn. Dit verzekert sterke incentieven voor coördinatie en coöperatie tussen agencies. Het prestatiemanagementsysteem is tevens een nuttig managementinstrument. Het verduidelijken van de doelen en prioriteiten door de regering en de ministers heeft tot gevolg dat de CE’s beter verstaan wat deze proberen te bereiken, wat helpt bij het organiseren van het werkprogramma van het departement. Anderzijds hebben ministers beter zicht op welke outputs hun departement kan leveren en op de strategische keuzen en allocatiebeslissingen die gemaakt moeten worden. Met als 299

Ondanks dat in 1992 reeds enkele CE’s ondermaats presteerden, werd tegen die datum nog niemand ontslagen. Onder de vorige regeling was een gebruikte methode om ondermaats presterende CE’s te verwijderen de reorganisatie van hun departement.

187


gevolg dat ze beter controle kunnen uitoefenen op hun departementen. De CE’s kunnen tevens de performance agreements gebruiken als basis voor het afsluiten van zulke akkoorden met hun senior managers. Het performance agreement kan ook als een bescherming dienen t.o.v. een minister. Het performance agreement zorgt tevens voor de aanwezigheid van een benchmark voor de controle en inschatting van de prestatie van de CE. Het personeel zou tevens een beter beeld krijgen van de manier waarop hun werk bijdraagt aan het werk van het departement en aan de bredere doelen van de overheid. Tevens bestaat er nog de mogelijkheid tot feedback voor de CE en het bestaan van incentives voor de CE om beter te presteren en resultaten te produceren. III. LESSEN UIT HET CONTRACTMANAGEMENTSYSTEEM VAN NIEUW-ZEELAND

III.1. Randvoorwaarden voor een goede werking van performance agreements

De volgende randvoorwaarden dienen aanwezig te zijn voor een optimale werking van performance agreements300: •

Een goede werkrelatie tussen de CE en de Minister die berust op vertrouwen en wederzijds respect;

•

Een stabiele politieke omgeving, met zeldzame veranderingen van regering en ministers en een stabiel beleidskader, waarin ministers en CE’s op een bepaald beleidsgebied kunnen samenwerken voor meerdere jaren;

•

Ministers moeten hun strategische doelen willen specificeren, willen assisteren met het proces van het determineren van KP’s, en actief belangstelling hebben voor de prestatie van hun departement.

•

De capaciteiten van de managers en CE’s dragen bij tot ultieme verbetering van de prestatie van de departementen. De vaardigheden van de Ministers in de evaluatie van de prestatie van hun agentschappen dragen echter tevens bij tot de effectiviteit van de contractmanagementmechanismen. Zonder hun interesse bestaat er een risico dat controle plichtmatig gebeurt en de effecten van controle op prestatie zwak worden.

Sleutellessen die dan ook kunnen getrokken worden inzake de implementatie van het prestatiemanagement zijn301:

300

Boston, J., Martin, J., Pallot, J., Walsh, P., Public Management: the New Zealand Model, Auckland: Oxford University Press, 1997, p. 113.

188


•

het is belangrijk om prestatieverwachtingen adequaat en op een manier die kan gemeten en geëvalueerd worden te specificeren; • adequate controle tegen deze gespecificeerde verwachtingen is noodzakelijk zodat problemen onmiddellijk kunnen opgelost worden; • bij het ondernemen van een prestatierevisie en evaluatie is het belangrijk om een procedure te gebruiken die wordt geaccepteerd als fair en gebaseerd is op een brede basis van bewijs; • het is belangrijk om follow-up acties die goede prestatie versterken en verbeteringen aanmoedigen in zwakke prestatiegebieden niet te verwaarlozen. III.2. Waargenomen problemen bij het contractmanagementsysteem III.2.1. Evaluatie van het systeem De bestuurskundige Boston voerde in 1992 een evaluatie uit van het contractmanagementsysteem voor leidende ambtenaren in Nieuw-Zeeland. Volgens hem zou zonder de decentralisatie van de managementverantwoordelijkheden en de introductie van een output-gebaseerd systeem van Appropriations (en de simultane ontwikkeling van duidelijke prestatiestandaarden en indicatoren), het nut van de performance agreements significant gereduceerd worden. Een gelijkaardige observatie maakt hij met betrekking tot de verbetering van de prestatie van de departementen en hun CE’s. De mate waarin deze verbeterde sinds de late jaren 80 is volgens dezelfde auteur meer het gevolg van de brede financiële en structurele hervormingen, dan het resultaat van het nieuwe systeem van aanstellingen en prestatieherzieningen van CE’s. Het is volgens hem tevens twijfelachtig of de overgang naar korte termijn aanstellingen en prestatiegebaseerde beloning veel verschil maakt in de prestatie van de CE. De eerste redenen hiervoor waren het ontbreken van fundamentele veranderingen in het patroon van elitaire aanwerving. Tot op een bepaalde hoogte geeft dit enkel het feit weer dat de pool van executive talent waaruit de SSC moet kiezen relatief klein is. Ten tweede is het, zoals reeds gesteld, moeilijk om het nieuwe systeem van beloningen en sancties toe te passen zoals bedoeld. Ten derde is de onvrede van ministers en de bureaucratie aangaande de prestatie van bepaalde CE’s (in 1992) nog bestaande. Ten vierde suggereert internationaal onderzoek dat senior ambtenaren vooral gemotiveerd worden door intrinsieke i.p.v. extrinsieke incentives, en volgens Boston geldt dit ook voor de CE’s van NZ. Hier moet niet noodzakelijk de afschaffing van prestatiegebaseerde beloning voor topambtenaren uit volgen, maar het suggereert dat potentiële voordelen van zulke ontwikkelingen niet mogen overdreven worden.

301

Commonwealth association for public administration and management, Current Good Practices and New Developments in Public Service Management: a profile of the Public Service of New Zealand, Ontario: CAPAM, 1995, p.31.

189


III.2.2. Valkuilen De aanwervingsprocedure302 Het traag bureaucratische verloop van de aanwervingsprocedure vormt een probleem: er verloopt namelijk minimum drie maanden tussen de beslissing tot het opvullen van een vacature tot de aanbeveling van de Commissaris aan de regering. De procedure kan nog langer uitlopen indien het moeilijk is om geschikte kandidaten te vinden. Dit heeft tot gevolg dat departementen gedurende een lange periode gemanaged worden door waarnemende CE’s, wat onzekerheid oproept. Vertragingen zijn echter moeilijk te vermijden, gezien de mogelijkheid tot onverwachte ontslagname, de nood aan consultatie van de ministers op verschillende momenten van de procedure, en de complexiteit inzake besluitname binnen het kabinetsysteem van de regering. Een tweede probleem bestaat erin dat er soms moeilijk geschikte mensen voor CE posities te vinden zijn. Vele personen worden ook afgeschrikt omwille van de potentiële media- en politieke druk waaraan men kan blootgesteld worden tijdens het mandaat. Tevens stelden critici van de SSA dat er een probleem van politisering was van hoge posten. Hier is echter volgens Boston geen bewijs van. De mogelijkheid voorzien in de SSA inzake de directe politieke inmenging is tevens nog niet gebruikt. Problemen kunnen zich ook voordoen indien de portfolio minister bv. een andere kandidaat dan de voorgestelde prefereert, zoals in de Hensley affaire. Het voorstel tot benoeming werd afgewezen door de minister, en de Commissaris diende volgens de procedure van de derde weg, een nieuwe kandidaat te zoeken. Volgens de SSC waren er echter geen overige geschikte kandidaten voor de post en men besloot om opnieuw een vacature uit te schrijven. Dit had echter speculatie en de terugtrekking van kandidaten tot gevolg. Een oplossing voor dit probleem zou het schrappen van de ‘derde weg’ kunnen zijn zodat ofwel de ministers de aanbeveling moeten aanvaarden ofwel zelf iemand anders moeten aanstellen. Deze optie roept echter ook problemen op. Een andere mogelijkheid is het vragen van de mening van de regering over de aanvaardbaarheid van de kandidaten voor de formele aanbeveling maar dit zou dan weer de transparantie van het proces kunnen verminderen. Een te zwaar accountabilitysysteem Professor Allen Schick voerde in 1995 op vraag van de SSC en de Schatkist een onafhankelijke studie van het overheidsmanagement van NZ uit. Hij stelde dat het baseren van accountability op de ex-ante specificatie van prestatie niet geanticipeerde gevolgen kan hebben, wanneer niet gespecificeerde zaken aan verantwoording ontsnappen. Terwijl elders bepaalde acties en outcomes tussen de mazen van het accountabilitysysteem vallen omdat managers soms onzeker zijn m.b.t. hetgeen waar ze verantwoordelijk voor zijn, vallen ze in NZ tussen de mazen van het net omdat managers juist wél weten waar ze verantwoordelijk voor zijn. Er ontstaat dus opnieuw een volgzame houding bij CE’s, ditmaal t.o.v. de regels van het performance agreement. Schick spreekt van checklistgedrag. De verleiding om te “managen 302

Boston, J., Martin, J., Pallot, J., Walsh, P., Public Management: the New Zealand Model, Auckland: Oxford University Press, 1997.

190


volgens het akkoord” wordt volgens dezelfde auteur nog eens versterkt door het veeleisende evaluatieproces303. Het gebruik van purchase en performance akkoorden in NZ houdt het gevaar in dat er zich een vernauwing van accountability voordoet. De poging om verantwoordelijkheid en accountability te verduidelijken via contractuele regelingen die de aard van de toegewezen verantwoordelijkheden specificeren kan dus leiden tot de, weliswaar verkeerde indruk, dat de CE enkel verantwoordelijk is voor elementen die worden gespecificeerd in contracten, of voor wat gemeten kan worden, en waarover hij controle heeft. Door de niet door het contract gedekte elementen te gaan specificeren wordt de controle weliswaar groter. Maar dit kan dan weer, in plaats van een incentive te vormen voor goede prestatie, zorgen dat de accountability zich als controle-agent gaat omvormen. Een oplossing voor dit probleem is een accountabilitysysteem dat controleert maar tegelijkertijd risico en innovatie toelaat en managers effectief laat managen. Een sfeer van volgzaam gedrag en een verminderde notie van verantwoordelijkheid zou tevens veroorzaakt worden door het steeds veeleisender worden van de rapporteringsvereisten. Dit laatste heeft als doel meer en betere informatie te vatten om een betere inschatting te maken van het feit of de CE’s en de ministers hun verantwoordelijkheden goed hebben uitgeoefend. Zo ook werden de verantwoordelijkheden van de CE steeds gedetailleerder bepaald in de performance en purchase agreements. Dit had tot gevolg dat de formele verantwoordingsdocumentatie steeds complexer werd. Bv. de SSC’s brief inzake verwachtingen die naar de CE’s worden gestuurd aan het begin van hun loopbaan bevatten 5 verwachtingen in 1995/1996 t.o.v. 12 in 1997/1998. De minister op zijn beurt heeft dikwijls dan ook amper de tijd om de vele rapporten te lezen, laat staan te verwerken. Een bijkomend probleem is het teveel aan alternatieve en overlappende prestatie- en accountability documenten, elk met verschillende definities over prestatie. Dit kan onzekerheid en ambiguïteit inzake de prestatie- en accountabilityrelaties scheppen. De meeste van deze negatieve incentives zijn evenwel gerelateerd aan de manier waarop het systeem opereert, en verwerpen het systeem niet in zijn geheel. In het kader van het “Improving Accountability” project van de SSC werden drie problemen i.v.m. het accountabilitysysteem geïdentificeerd nl. •

•

303

Complexiteit en duplicatie: het huidige accountabilitysysteem is zeer complex, als gevolg van vele incrementele aanvullingen. Informatie wordt gedupliceerd, en interne planning en externe rapportering zijn slecht op elkaar afgesteld. Het is moeilijk voor ministers en het parlement om een overzicht te krijgen van de gezondheid en prestatie van een departement. In plaats dat het accountabilitysysteem meegegroeid is met de ‘volwassenheid’ van de departementen, is het niveau van controle toegenomen. Tekortkomingen inzake informatie: belangrijke informatie wordt niet opgenomen in de formele documentatie, ondanks recente nieuwe vereisten. Capaciteit wordt genegeerd, prestatie-indicatoren voor niet-financiële informatie ontbreken etc.. Schick, A., The spirit of reform, Wellington: State Services Commission, 1996, p. 48.

191


•

Drivers of behaviour: het accountabilitysysteem zou CE’s demotiveren304: ondanks dat het accountability- en prestatiemanagementsysteem theoretisch gezien ingebouwde prestatie-incentieven zouden moeten bevatten, stelt recent onderzoek305 dat het accountabilitysysteem en hoe het wordt gemanaged, demotiverende krachten zijn voor CE’s. Specifieke “disincentives” zouden zijn: • De focus ligt op het proces i.p.v. output, zoals bv. op de complexe en extensieve rapporteringvereisten; • Een overdreven focus op accountability en ‘petty aspects of getting the job done’ bv. een focus op de manier waarop geld wordt uitgegeven, i.p.v. op het feit of het bereikte resultaat good value for money was; • “Anderen die minder weten dan jij, proberen te vertellen hoe je je job moet doen”; • Een teveel aan overbodige compliance rapportering; • Regels en compliance procedures: een teveel aan processen in het accountability regime; • Een onmogelijkheid om te herinvesteren in het belangrijkste goed van het departement nl. het personeel, als gevolg van een voortdurende neerwaartse druk op het operationeel budget; • Het onnodig en gedetailleerd in vraag stellen door buitenstaanders van managementbeslissingen; • De bureaucratie – het tegemoetkomen aan en het bespreken van een teveel aan nieuwe beleidsinitiatieven; • Frustratie omwille van de bemoeienis van het middenmanagement van centrale agentschappen met het werk waarvoor de CE verantwoordelijk is; • Negatieve rapportering door centrale agentschappen, bv. de commentaar van de Schatkist inzake prestatie; • Ministers richten zich voornamelijk op goederen die op korte termijn geleverd kunnen worden; • De centrale agentschappen kennen niet altijd het reilen en zeilen van de departementen, en steunen op compliance rapportering “zonder hun gezond verstand te gebruiken”306.

Een in 1999 geformuleerd voorstel van de SSC stelt, ter oplossing van de hierboven geformuleerde problemen, een verbeterd geïntegreerd prestatiesysteem (IPS) voor, dat bestaat uit drie componenten: • Een geïntegreerd prestatieplanningsproces, dat wordt ondersteund door: • De productie van een ex ante Performance Forecast (PF): dit zou het verslag zijn van het ex-ante akkoord tussen de responsible minister en de CE inzake de algemene richting van het departement; het PF stelt vast waarde organisatie op middellange termijn (3-5 jaar) naartoe wil en de manier waarop ze van plan is daar te geraken; het bevat tevens informatie inzake de elementen waarop het departement zich zal concentreren het volgende jaar (zowel interne managementprioriteiten, als relevante regeringsstrategische prioriteiten), zijn kerntaken en zijn huidige en toekomstige capaciteit. Dit ene document zou dus 304

State Services Commission. Occasional Paper 10: Improving Accountability: setting the scene. Wellington: State Services Commission, 1999, p. 21. 305 Ongepubliceerd document van Goodman C.: Factors Affecting the Attractiveness of the Position of Chief Executives of a New Zealand Public Service Department, 1998. 306 State Services Commission, O.C., p. 26.

192


•

zowel ownership als purchase consideraties bevatten. Dit document zou dus in de toekomst o.a. een deel van het performance agreement van de CE kunnen vervangen. De productie van een ex-post Prestatie Rapport (PR): de focus hiervan ligt op de elementen geïdentificeerd in het PF en op de noodzakelijke rapportering.

Plannen voor een hervormd systeem zou ook meer de nadruk leggen op het meten van ownership-resultaten. Hoge transactiekosten307 De procedure legt de verantwoordelijkheid voor het leveren van de bewijslast bij de CE om te documenteren dat ze aan de vereisten van de purchase en performance agreements voldaan hebben. Het evaluatieproces vereist, zoals reeds vermeld, eveneens veel documentatie van andere partijen. De kosten van dit proces zijn dan ook substantieel, niet alleen in financiële termen, maar eveneens in termen van tijd dat eraan besteed wordt door de SSC en de CE. Daarenboven maken het grote verloop van de CE’s en de complexe aanwervingen evaluatieprocedures, het “Chief Executive Systeem” rigide en duur. Het evaluatiesysteem van de CE’s Op conceptueel vlak bestaat er zoals reeds gesteld het probleem van het definiëren van een ‘succesvolle’ CE. Goed departementaal leiderschap is een sleutelelement, maar valt moeilijk in te schatten. Het onderhouden van een nauwe werkrelatie met de minister is even belangrijk, maar hangt evenveel van de minister zelf als van de CE af. Een ander probleem stelt zich aangaande de vraag of de CE geëvalueerd moet worden op basis van de prestatie van het departement. Beide prestaties kunnen niet geïsoleerd worden van elkaar, maar het kan onredelijk zijn om de CE volledig verantwoordelijk te stellen voor een ondermaats presterend departement, vooral in het geval van relatief nieuw aangestelde CE’s308. Gouden handdrukken Het probleem van de ‘gouden handdrukken’ of van het feit dat CE’s in zulke sterke positie zitten dat men ze enkel kan ontslaan d.m.v. het geven van grote premies, dient vermeden te worden. De ondermijning van de gelijkheid van de ambtenaren De afschaffing van de career service en de decentralisatie van personeelsmanagement naar individuele agentschappen, het universeel gebruik van contractuele aanstellingen en de introductie van prestatiebeloning hebben volgens Bob Gregory (2000:7) 307

Schick, A., OC., p. 48. Boston, J., Martin, J., Pallot, J., Walsh, P., Public Management: the New Zealand Model, Auckland: Oxford University Press, 1997.

308

193


“challenged the egalitarian spirit, which was commonly perceived to be a strong part of NZ politicial and social culture”. Publieke opinie en het loon van de CE’s Na 1997 is het loon van de CE’s, ondanks de loskoppeling ervan van het loon van de private CE’s aanzienlijk toegenomen, en wel in die mate dat het contrast met de beloning van de permanente departementshoofden in het vorig systeem, evenals in vergelijking met het gemiddeld inkomen van de Nieuw-Zeelander, is toegenomen. Het is dan ook de vraag of de bevolking van Nieuw-Zeeland akkoord gaat met deze ontwikkeling. Politieke problemen gaan zich mogelijk voordoen wanneer wordt waargenomen dat topambtenaren steeds hogere lonen krijgen, terwijl in bepaalde geïsoleerde gevallen er geen duidelijke relatie bestaat tussen de beloning en de individuele prestatie. Dit zal zeker een probleem worden in de openbare sector, precies omwille van de inherente ambiguïteit en complexiteiten in het schatten van prestaties in de openbare sector. De beloning van ambtenaren is evenmin nog langer gelinkt aan dat van de minister. Het gevolg hiervan is dat alle ministers minder worden betaald dan de CE’s van de grote departementen, die aan hen moeten rapporteren. Bepaalde hoofden van de overheidsagentschappen verdienen aanzienlijk meer dan de eerste Minister. Ter verdediging van het betalen van hoge lonen aan CE’s wordt het argument ingeroepen dat men minderwaardige kwaliteit heeft indien men lagere lonen betaalt. De auteur stelt echter dat indien de overheid een eigen intrinsieke waarde heeft, die niet noodzakelijk kan worden gevat in monetaire termen, en dat deze waarde mensen zou moeten blijven aantrekken (Gregory, 2000:8). Onzekerheid bij CE’s en departementen De performance agreements creëren onzekerheid, vooral in de periode voor het verlopen van het contract. Deze onzekerheid kan demotiverend werken zowel voor de CE’s als voor hun personeel309. Verlies aan professionele ethiek Er kan zich een verlies aan professionele ethiek en toewijding voordoen indien de verantwoordelijkheid wordt gereduceerd tot een set van contractuele documenten. Onder een corporate model kunnen kwaliteiten zoals loyauteit, innovatie, integriteit en toewijding aan het algemeen belang en welzijn ondergeschikt geraken aan de doelen van efficiëntie en managerialism. In de publieke sector van Nieuw-Zeeland

309

Boston, J., Martin, J., Pallot, J., Walsh, P., Public Management: the New Zealand Model, Auckland: Oxford University Press, 1997.

194


bestaat er dan ook de nood aan het ‘heruitvinden’ van ethische standaarden en gedrag310. Te weinig aandacht voor de traditionele CE functie van beleidsadvisering De managerialist aanpak in de publieke administratie zorgt voor problemen aangezien het management van politieke processen ontkoppeld, en onderlinge sectorale coördinatie ondermijnd wordt. Teveel aandacht voor de korte termijn problemen Jaarlijkse akkoorden geven tevens teveel aandacht aan korte termijn prioriteiten en problemen ten koste van potentieel belangrijkere, hoewel minder dringende problemen. Tevens moedigen ze overdreven specificatie van activiteiten en resultaten aan, omwille van het vergemakkelijken van de prestatie-evaluatie. Dit staat in contrast met het feit dat de rol van de CE sterk beïnvloed wordt door onzekerheid en de leiderschapstaak in het teken staat van het uitoefenen van beoordelingsvermogen indien bepaalde situaties zich onverwacht voordoen. Teveel specificatie zorgt ervoor dat het nemen van risico’s en daarmee innovatie niet wordt gestimuleerd.

310

Laegreid, P., Top Civil Servants Under Contract. In: Public Administration, jrg. 78, Nr. 4, 2000, p.885.

195

Contractmanagement ten aanzien van leidende ambtenaren : Besluit

C ESLUIT: V ERGELIJKENDE A NALYSE C.. B BESLUIT: VERGELIJKENDE ANALYSE

1. Algemeen Uit de bespreking van de beide internationale praktijken inzake contractmanagement ten aanzien van leidende ambtenaren komen duidelijk de internationale verschillen in de contractualisering van de sturings- en arbeidsrelatie evenals de manier waarop beide samengaan naar voren. Inzake de arbeidsrelatie loopt de wijze van aanstelling van een overheidsmanager uiteen van een vaste aanstelling in Nederland voor de hoogste overheidsmanagers, die mogelijk kan aflopen bij gebrek aan een nieuwe vervolgbenoeming na een bepaalde periode enerzijds, tot een aanstelling d.m.v. een arbeidscontract van bepaalde duur in Nieuw-Zeeland anderzijds. Inzake de sturingsrelatie vormt de invoering van een prestatie-akkoord voor de topambtenaar een algemeen element, evenals de link tussen het prestatie-akkoord en de prestatiegerelateerde beloning. Nederland heeft in tegenstelling tot Nieuw-Zeeland echter het minst zwaar formeel uitgewerkt prestatiemanagementsysteem. Een opvallend element in beide internationale cases is dat de zwaarheid van het prestatiemanagementsysteem sterk uiteenloopt. Dit verschil kan gevat worden als een verschil van nadruk op Management Development enerzijds, en prestatiemanagement anderzijds. De duidelijk sterke nadruk die de Algemene Bestuursdienst in Nederland op Management Development legt via de bevordering van mobiliteit, loopbaanontwikkeling en investering in opleidingen is een voorbeeld van een contractmanagementsysteem voor topambtenaren waar tegelijkertijd het prestatiemanagement ten aanzien van deze topambtenaren nog slechts zeer zwak ontwikkeld werd, en waar de evolutie naar een privaatrechtelijke arbeidsrelatie nog zeer beperkt is. Het ander uiterste vindt men terug in Nieuw-Zeeland, waar de sterke nadruk op en uitwerking van het prestatiemanagementsysteem voor ongeveer 37 topambtenaren ook haar uitdrukking vindt in de arbeidsrelatie van de topambtenaar, namelijk een arbeidscontract van bepaalde duur. Aan de basis van de hierboven beschreven veranderingen inzake de sturings- en arbeidsrelatie ligt wel een voor de beide cases gemeenschappelijk doel ten grondslag, namelijk het geven van meer verantwoordelijkheid aan de leidende ambtenaren in ruil voor meer verantwoording en een hogere prestatiegerichtheid ervan, die kadert in de doorvoering van een modernisering van het ambtelijk apparaat.

196


Contractmanagement Voor Topambtenaren Doelgroep Ondersteunende structuur Contractualisering Sturingsrelatie

Nederland

Nieuw-Zeeland (37) CE’s (37)

ABD(660) Topmanagement (60) BABD

SSC

Werkafspraak

Performance Agreements

1. Kenmerken van de contracten Periode van invoering: Reden van invoering: Verplicht karakter: Afgesloten tussen: Algemeen of ad hoc karakter van contracten: Wettelijke status:

2001 Resultaatgerichtheid ja 1. Minister en SG 2. SG en DG Niet bindend voorbeeldcontract maar maatwerk mogelijk Via kabinetsregeling

1988 Verantwoording ja Minister en Chief Executive Bindend voorbeeldcontract Via kabinetsregeling

2. Relatie van de contracten met andere planningsdocumenten Relatie met lange termijnplanning van de organisatie: Relatie met contract met departement: Onderlinge coördinatiemechanismen tussen contracten: Relatie met afspraken met de burger:

Mogelijke aansluiting bij contractuele jaarcycli op organisatieniveau en begrotingscyclus Managementcontract van intern verzelfstandigd agentschap kan als input dienen Mogelijk via Bestuursraad

Aansluiting bij Strategisch Management Systeem en begrotingscyclus

Neen

Neen

Verplichte relatie met departementaal purchase agreement Neen

3. Beleids- en beheerscyclus Planning:

Programmering: Inhoud Rapportering: Evaluatie: Terugkoppeling:

Initiatiefnemer: SG en DG Tweezijdige onderhandeling tussen betrokken partijen Beleids- en beheersdoelen (en middelen), onderlinge omgangsvormen & persoonlijke bijdragen Minstens halfjaarlijks “Terugblik op prestatie” tussen respectievelijk de minister en de SG & de SG en de DG Geen (expliciete) sancties

Initiatiefnemer: Chief Executive Tweezijdige onderhandeling tussen betrokken partijen KGG en KP

Minstens halfjaarlijks Zware evaluatie van de prestatie door de State Services Commissioner Sancties: ontslag / niet verlenging van arbeidscontract

4. Verantwoordelijkheid Verantwoordelijkheid

bij minister

bij minister

197


en betrokken ambtenaren

en betrokken ambtenaren

Mandaat

Arbeidscontract

Contractualisering Arbeidsrelatie: TMG Arbeidsrelatie:

Verlenging: Ontslagmogelijkheid: Selectie & wervingsproces:

Evaluatie aan hand van: Evaluatie: Beloning:

Ontwikkeling:

S18-S16

Mandaat van Geen mandaat Maximum 5 jaar maximum 7 jaar. Verlenging 1x verlengbaar met 3 jaar zeer / uitzonderlijk Ontslag Mogelijk na jaarlijkse mogelijk na 2 / evaluatie of na beëindiging jaar pool contract Open Open Voorselectie door ambtenaren- Voorselectie door ambtenarenkeuze door minister keuze door minister Gebruik Gebruik van van competentieprofiel competentieprofiel Werkafspraak / Performance agreement Functioneringsgesprek Jaarlijks Jaarlijks Functiewaardering, variabele Functiewaardering, beloning & jaarlijkse toeslag al prestatiegerelateerde bonus en dan niet afhankelijk van prestatie marktwaarde van de functie in de publieke sector Sterk ontwikkeld MD beleid Zwak ontwikkeld MD beleid

Figuur 19. Overzicht: contractmanagementsysteem

Internationale

vergelijking

van

het

2. Opvallende elementen Het uiteenlopende karakter van het contractmanagementsysteem voor topambtenaren in de twee besproken landen laat toe om meerdere interessante elementen die in deze verschillende systemen voorkomen, te belichten, en te bekijken ten opzichte van de specifieke achtergrond en context van de systemen. Interessant zijn ten eerste de ondersteunende organisatie evenals de rol ervan die voor een overkoepelende topmanagementstructuur opgezet worden. Het Bureau ABD en de State Services Commission zijn hier twee, zij het verschillende voorbeelden van. Het belangrijkste verschil tussen beide is dat het Bureau ABD zich niet als evaluator opstelt van de werkafspraken van de leden van de Topmanagementgroep. De voornaamste taak van het Bureau ABD is de ontwikkeling en uitvoering van het Management Development beleid voor de ABD-leden. De evaluatie van de werkafspraak behoort tot de taak van de betrokkenen zelf nl. deze van de SG en de Minister. Dit in tegenstelling tot in Nieuw-Zeeland, waar de State Services Commissioner als onafhankelijke derde partij, de performance agreements van de 198


Chief Executives evalueert, en tevens beslist tot het toekennen van een geldelijke bonus bij uitstekende prestatie. Tevens opvallend is de invoering van een specifiek competentieraamwerk voor de topambtenaren. Dit wordt niet enkel gebruikt voor werving en selectie van topambtenaren, maar ook als instrument bij de loopbaanplanning en ontwikkeling. Tevens een belangrijk element is de aanwezigheid van competenties die betrekking hebben op het functioneren in een overheidsomgeving in de competentieraamwerken van beide landen. Tot slot is de constructie van een project-DG in Nederland, die kan ingezet worden op bepaalde korte termijnprojecten een laatste interessante praktijk in Nederland.

3. Lessen afgeleid uit de cases Uit de cases inzake contractmanagement zijn enkele lessen af te leiden waar men mee rekening dient te houden bij de eventuele oprichting van een topmanagementstructuur gekoppeld aan de invoering van een mandaatsysteem en –opdracht. I. De opzet van een Topmanagementstructuur Zoals uit het artikel blijkt, verschillen de beoogde doelstellingen van de opzet van het systeem. In Nederland was de voornaamste doelstelling de bevordering van de mobiliteit van de topambtenaren en in Nieuw-Zeeland werd vooral de toename van de verantwoordelijkheid en de verantwoording van de Chief Executives beoogd. Deze doelstellingen worden in de verschillende cases ook gerelateerd aan het gevoerde beleid. In Nederland richt men zich dan ook vooral op het voeren van een MD beleid voor de ABD-leden. Dit in tegenstelling tot in Nieuw-Zeeland, waar de nadruk voornamelijk ligt op verantwoording voor de behaalde resultaten en het prestatiemanagementsysteem van de Chief Executives. Een volgende vaststelling en les heeft betrekking op het aansluiten van de topmanagementstructuur bij de politieke en bestuurlijke realiteit van de beschreven cases. In Nederland diende de ABD een tegengewicht te vormen tegen de verregaande departementale decentralisatie en zodoende de ontkokering van de departementen te bevorderen. De opzet van het Chief Executive systeem paste in de radicale hervorming van de Nieuw-Zeelandse overheidssector in 1988 die bovendien steunde op bepaalde economische en administratieve theorieën311.

311

Namelijk ten eerste: Managerialism en New Public Management: gericht op het vergroten van de managementverantwoordelijkheid; en ten tweede Contractualism: waarbij vooral de public choice theorie, de agency theorie en de transactiekostentheorie als basis werden genomen, gericht op het invoeren van contracten bij de overheid.

199


De scope of het aantal leden behorende tot de topmanagementstructuur varieert tevens sterk tussen de beide landen. In Nieuw-Zeeland spreken we slechts over ongeveer 37 Chief Executives, en in Nederland over ongeveer 660 ABD-leden waaronder 60 Topmanagementleden. II. Contractualisering van de sturingsrelatie De eerste vaststelling m.b.t. de contractualisering van de sturingsrelatie is dat de resultaatsafspraken voor de leidende ambtenaren al dan niet verplicht verbonden zijn met de contracten die opgemaakt worden op niveau van de organisatie. In NieuwZeeland is het departementale purchase agreement geïncorporeerd in het performance agreement voor de Chief Executive. In Nederland wordt tevens aanbevolen dat de werkafspraken aansluiten bij financiële en contractuele jaarcycli. Daarnaast is er een verschil in keuze van de landen voor een meer “harde” of “zachte” resultaatsafspraak voor hun leidende ambtenaren. Harde contracten zijn gebaseerd op de idee dat mensen handelen in hun eigenbelang. Het zijn daarom formele, bindende en wettelijke akkoorden, die bovendien concreet, doelgericht, op incentives gebaseerd, en beperkt in de tijd zijn. Relationele of zachte contracten zijn impliciete akkoorden die blijven bestaan omwille van de gedeelde noden van de betrokken partijen, en niet omwille van wettelijke sancties. Vertrouwen en samenwerking zijn de leidende principes in deze soort akkoorden312. Nieuw-Zeeland baseert zich op de idee van de harde contracten voor de opzet van de performance agreements voor hun topambtenaren. Dit in tegenstelling tot Nederland, waar de opzet van een zachter contract voornamelijk de bevordering van dialoog en vertrouwen tussen beide partijen beoogt. Tot slot blijkt dat een te zware nadruk op prestatiemanagement voor topambtenaren zoals in Nieuw-Zeeland, vermeden dient te worden, gezien de gevaren van compliance rapportering, het ‘managen volgens akkoord’, en de hoge transactiekosten die hiermee gepaard gaan. Tevens is het aangewezen de topambtenaar, om te vermijden dat deze zich enkel verantwoordelijk voelt voor hetgeen in het contract vermeld staat, ook verantwoordelijk te maken voor zijn of haar geheel takenpakket m.b.t. beleid en bedrijfsvoering. III. Contractualisering van de arbeidsrelatie De rechtspositieregeling van de topambtenaren sluit in de twee cases aan bij de bestuurlijke realiteit van het land. Het ambtelijk statuut van de leden van de ABD in Nederland is hier een voorbeeld van, evenals de benoeming d.m.v. arbeidscontracten van de topambtenaren in Nieuw-Zeeland. Inzake de selectie van de leidende ambtenaar wordt gebruik gemaakt van ofwel een open ofwel een feitelijk toch meer gesloten systeem, dat elk zijn specifieke voordelen 312

Christensen, T. & Laegreid, P., New public management: the transformation of ideas and practise, Ashgate Publishing Company, Burlington, 2001, p. 146.

200


heeft. Door het openstellen van de functie van leidende ambtenaar voor zowel internen als externen, kan bijvoorbeeld een elitair karakter van het korps van topambtenaren evenals bedrijfsblindheid vermeden worden. Een gesloten systeem biedt anderzijds meer loopbaanmogelijkheden voor de eigen ambtenaren. Er bestaat echter de mogelijkheid om een “gezond evenwicht” tussen beide systemen na te streven, door de combinatie van een open systeem en de opzet van een loopbaanbeleid voor de topambtenaren, zoals bijvoorbeeld in Nederland gebeurde. Bij de selectie van leidende ambtenaren wordt in de beide cases gebruik gemaakt van een specifiek voor de doelgroep opgezet competentieraamwerk, waarin specifieke competenties m.b.t. het functioneren in een topfunctie in een overheidscontext opgenomen zijn. Vervolgens blijkt dat bij de selectie van de topambtenaren steeds de portfolio minister betrokken werd, zowel in de begin- als de eindfase van de procedure. In de beginfase wordt de minister meestal betrokken bij de formulering van het functieprofiel. Een ambtelijke selectiecommissie staat vervolgens in voor de professionele selectie van de kandidaten, evenals voor de opmaak van een selectielijst van enkele kandidaten, waaruit de minister in de eindfase de uiteindelijke keuze maakt. Aangaande de evaluatie werd vastgesteld dat in beide cases de zelfevaluatie van de ambtenaar een belangrijke rol speelt. Deze zelfevaluatie leidt tot de bevordering van de dialoog tussen de betrokken partijen, het geven van feedback over de prestatie van de topambtenaar, en het verhogen van zijn of haar kritisch zelfbewustzijn. Het gebruik van andere evaluatiebronnen, naast de eventuele ministeriële evaluatie, leidt tevens tot een evenwichtiger evaluatierapport. Uit de internationale praktijk blijkt tevens dat bij onvoldoende prestatie de nadruk ligt op opleiding en ontwikkeling van de topambtenaar. Bij wederkerende onvoldoende prestatie zijn de gevolgen ofwel financieel, ofwel leidt dit tot het in vraag stellen van de vervolgbenoeming van de desbetreffende topambtenaar. Slechts zeer uitzonderlijk leidt dit tot een onmiddellijk ontslag van de ambtenaar. In elk van de cases bestaat tevens, naast een (overwegend) vast deel van het loon (afhankelijk van het gewicht van de functie), ook de mogelijkheid tot een variabel loondeel dat afhankelijk is van de prestatie van de leidende ambtenaar. In de drie cases wordt t.a.v. de leidende ambtenaren een management development en loopbaanbeleid gevoerd. De verhoging van de mobiliteit wordt gecombineerd met acties ter bevordering van de mentaliteit ten voordele van mobiliteit. Anderzijds is het ook aangewezen om inzake mobiliteit een ondergrens te bewaken omdat een te hoge mobiliteit ook dysfunctionele effecten kan hebben voor de organisatie.

201


4. Algemene vragen voor de Vlaamse overheid Gezien de bevindingen uit het onderzoek dient de Vlaamse overheid vóór het invoeren van een topmanagementstructuur al dan niet gekoppeld met een mandaatsysteem en/of -opdracht, zichzelf de volgende vragen te stellen. •

Wat is de visie van de Vlaamse overheid met betrekking tot de oprichting van een topmanagementstructuur, het mandaatsysteem en de mandaatopdracht voor haar topambtenaren? Welke doelen wil men met een mandaatsysteem en een mandaatopdracht bereiken en welke doelgroep wil men hierbij betrekken?

•

In welke mate sluit het mandaatsysteem aan op bestuurlijke ontwikkelingen die dit systeem ondersteunen? Bestaan er langs de andere kant ook elementen die de effecten van het mandaatsysteem kunnen ondermijnen; en in welke mate kan het bestaan van ministeriële kabinetten bijvoorbeeld interfereren met het mandaatsysteem?

•

Eénmaal een visie is geformuleerd, wordt de creatie van een draagvlak voor verandering cruciaal. De volgende vraag dringt zich dan ook op: bestaat er binnen de Vlaamse overheid reeds politieke en ambtelijke betrokkenheid en steun voor de invoering van een topmanagementstructuur en een mandaatsysteem? Hoe kan het ontstaan en/of vergroten van dit draagvlak het beste gerealiseerd worden?

•

Wat zal de invoering van een topmanagementstructuur en mandaatsysteem inhouden? Zal men er een Management Development beleid en/of een prestatiecyclus voor de topambtenaren aan koppelen? Zal dit gekoppeld worden aan bestaande initiatieven?

•

Welke vaardigheden en competenties zullen noodzakelijk zijn om aan de opzet van deze veranderingen inhoud te kunnen geven? Zal men gebruik maken van een specifiek voor de topambtenaren opgezet competentieraamwerk, en zal dit raamwerk ook rekening houden met competenties specifiek voor een overheidscontext? Vanuit welke opvatting over overheidsmanagers vertrekt men? In welke mate wordt m.a.w. van overheidsmanagers verwacht dat ze affiniteit hebben met het betrokken beleidsdomein?

•

Hoe zullen deze veranderingen gecoördineerd worden? Zal er een ondersteunende structuur in het leven worden geroepen voor de sturing van het beleid aangaande de ambtelijke top?

•

En tot slot: Bestaan er alternatieven voor de invoering van een mandaatsysteem, gezien de doelen die men ermee wil bereiken? Wat zijn de gevolgen van de eventuele niet-invoering van dit systeem? Wat is de verwachte meerwaarde van dit systeem en wat voor effect wil men ermee bereiken?

202

Lijst van figuren en tabellen

Lijst van figuren Figuur 1. Contractualisering van sturings- en arbeidsrelatie in Nieuw-Zeeland en Nederland . 9 Figuur 2. De HRM-cyclus ....................................................................................................... 12 Figuur 3. Organisatiestructuur van het Bureau Algemene Bestuursdienst .............................. 34 Figuur 4. Competenties binnen de ABD.................................................................................. 47 Figuur 5. Het competentiespel ................................................................................................. 49 Figuur 6. ABD-vacaturevervulling (uitgezonderd Topmanagementgroep)............................. 76 Figuur 7. Mobiliteit binnen de ABD-doelgroep op 31-12-2000.............................................. 89 Figuur 8. De organisatie van de centrale overheid in Nieuw-Zeeland................................... 126 Figuur 9. Sleutelrelaties inzake verantwoording in de publieke sector van NZ .................... 135 Figuur 10. Stijlcontinuüm van de SSC .................................................................................. 137 Figuur 11. Organigram van de SSC....................................................................................... 138 Figuur 12. Werkrelaties in de SSC ........................................................................................ 140 Figuur 13.Beloningsbeleid van 1988 tot 1997 Figuur 14. Beloningsbeleid na 1997........ 169 Figuur 15. Beloningsbeleid ten aanzien van Chief Executives in 2001................................. 172 Figuur 16. Praktijk t.o.v. beleid, van 1999-2001 ................................................................... 173 Figuur 17. CE development cycle: year 1.............................................................................. 177 Figuur 18. CE development cycle: years 2-5 and 6-8............................................................ 178 Figuur 19. Overzicht: Internationale vergelijking van het contractmanagementsysteem...... 198

Lijst van tabellen Tabel 1. Aantal leden van de ABD .......................................................................................... 17 Tabel 2. Salarisschalen binnen de ABD .................................................................................. 18 Tabel 3. Overzicht doelstellingen en resultaten inzake mobiliteit van de ABD ...................... 27 Tabel 4. Overzicht doelstellingen en resultaten inzake interdepartementale synergie van de ABD................................................................................................................................. 28 Tabel 5. Overzicht doelstellingen en resultaten inzake loopbaanadvisering van de ABD ...... 28 Tabel 6. Overzicht doelstellingen en resultaten inzake individuele ontwikkeling van de ABD ......................................................................................................................................... 29 Tabel 7. Overzicht doelstellingen en resultaten inzake Research en Development van de ABD ......................................................................................................................................... 30 Tabel 8. Uitgaven BABD in 1997, 1998, 1999 en 2000 (x f 1000)......................................... 42 Tabel 9. Beleidsartikel 11, Kwaliteit Rijksdienst van het Ministerie van BZK, 2001............ 43 Tabel 10. Overzichtstabel van de overlegorganen binnen de ABD ......................................... 44 Tabel 11. Vrouwen in de ABD, op 31-12-2000....................................................................... 52 Tabel 12. Overzicht benoemingen in ABD-functies schaal 16 en hoger, van 1995 tot 2000 .. 88 Tabel 13. Aantal jaren in functie van ABD-leden ................................................................... 89 Tabel 14. Ontstaan van ABD-vacatures, 2000......................................................................... 90 Tabel 15. Leeftijd ABD-leden in aantallen.............................................................................. 90 Tabel 16. Gemiddelde leeftijd ABD lid, op 31-12-2000 ......................................................... 91 Tabel 17. Aantal voorafgaande organisaties (vanaf 1985) waarin managementervaring werd opgedaan (S19) ................................................................................................................ 91 Tabel 18. Loopbaangesprekken in de totale ABD-doelgroep, 2000........................................ 92 Tabel 19. Chronologisch overzicht van de hervormingen in Nieuw-Zeeland ....................... 125 Tabel 21. Pro forma and guidelines 2001-20002 performance agreement CE ...................... 154 Tabel 22. Prestatie-evaluatie criteria voor de CE .................................................................. 160 Tabel 23. Leeftijd bij eerste aanstelling................................................................................. 174 Tabel 24. Onderwijskwalificaties en loopbaanachtergrond................................................... 175

203

Bibliografie

Bibliografie Algemeen Farnham, D., Horton, S., Barlow, J., Hondeghem, A. (eds.), New public managers in Europe, Public servants in transition, Macmillan Business, London, 1996, 308 pp. Bouckaert, G., De Corte, J., Contractmanagement en management van contracten, die Keure, Brugge, 1999, 211 pp. Bouckaert, G., Nieuwe politieke cultuur en nieuw overheidsmanagement, in: Maes, R. (red.), Democratie, legitimiteit en nieuwe politieke cultuur, ACCO, Leuven, 1997, pp. 107-120. Hondeghem, A, Vermeulen, F., Perspectieven voor het Human Resource Management in de Vlaamse overheid, Die Keure, Brugge, 2000, 123 pp. Nederland Bureau ABD-publicaties Bureau ABD, Verslag van de werkzaamheden 1995/1996. Den Haag: ABD, 1996. Bureau ABD, Plan van Aanpak Algemene Bestuursdienst. Den Haag: ABD, 1996. Bureau ABD, Onderlinge bekendheid topambtenaren in de Rijksdienst. Den Haag: ABD, 1997. Bureau ABD, Algemene Bestuursdienst Fase II: een uitwerking en een vervolg van het Plan van Aanpak ABD. Den Haag: ABD, 1998. Bureau ABD, ABD-competenties (schaal 17 en hoger). Den Haag: ABD, 1998. Bureau ABD, Eindrapport ABD-evaluatie 1997, Den Haag, 1998. Bureau ABD, De Algemene Bestuursdienst. Den Haag: ABD, 1999. Bureau ABD, De Algemene Bestuursdienst-‘Pioniers in de Polder’. Den Haag: ABD, 1999. Bureau ABD, Verslag van de werkzaamheden 1998. Den Haag: ABD, 1999. Bureau ABD, ABD-Almanak. Den Haag: ABD, 1999. Bureau ABD, Cadeautje: Competentiespel, In: ABD-Courant. Den Haag, 2000, pp.45. Bureau ABD, Jaarverslag 1999. Den Haag: ABD, 2000.

204

Bibliografie

Bureau ABD, ABD 2000: Kwaliteit in Context, Den Haag: ABD, 2000. Bureau ABD, Een praktijkvisie op MD: Management Development in Context, Den Haag: ABD, 2000. Bureau ABD, Management of leiderschap. Den Haag: ABD, 2000. Bureau ABD, ABD-Almanak. Den Haag: ABD, 2000. Bureau ABD, Jaarverslag 2000- Tevens een overzicht van de resultaten van vijf jaar ABD. Den Haag: ABD, 2001. Bureau ABD, Toelichting Werkafspraken Ministers-Topmanagementgroep, Den Haag: ABD, 2001. Bureau ABD, ABD Topmanagementgroep: bijeenkomst gewijzigde regelgeving, Den Haag: ABD, 2001. Bureau ABD, Leden van de topmanagementgroep ABD: Positie topambtenaren binnen de Rijksdienst, Den Haag: ABD, 2001. Bureau ABD, Implementatie systeemwijzing topambtenaren. Den Haag: ABD, 2001. Bureau ABD, Uitstroommotieven van vrouwen: survey naar redenen van uitstroom van vrouwen uit de Rijksdienst, Den Haag: ABD, 2001. Bureau ABD, Formulier loopbaangesprek ABD, Den Haag: ABD, 2001. Bureau ABD, Formulier Werkafspraken ABD, Den Haag: ABD, 2001. Bureau ABD, Vacatureprofiel ABD, Den Haag: BABD, 2001. Bureau ABD, ABD-opleidingen: Investeren in Management. Den Haag: BABD, 2001. Bureau ABD, ABD Topmanagementgroep: Bijeenkomst gewijzigde regelgeving. Den Haag: BABD, 2001. Bureau ABD, Brief Circulaire Werkafspraken 2002, Den Haag: BABD, 2001. Publicaties Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Functiewaardering met FUWASYS: wikken, wegen en waarderen, Den Haag: Ministerie van Buitenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 1999. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Vertrouwen in verantwoordelijkheid, Den Haag: Ministerie van Buitenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 1999.

205

Bibliografie

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Implementatie systeemwijziging topambtenaren, Den Haag: Ministerie van Buitenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2000. Ministerie van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties, Nadere informatie over de werkwijze van de Voorselectiecommissie Topmanagement ABD, Den Haag: Ministerie van Buitenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2000. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Arbeidsvoorwaardenovereenkomst Sector Rijk 2000-2001, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties: Den Haag, 2000. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Doelen en prestatiegegevens voor de begroting 2002, Den Haag: Ministerie van Buitenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2001. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, De arbeidsmarkt in de collectieve sector: investeren in mensen en kwaliteit: essays, Den Haag: Ministerie van Buitenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2001. Artikels De Jong & Van Doorne-huiskes en Partners, Evenredig nog even niet! Normering participatie vrouwen in hogere functies bij de Rijksdienst, Utrecht, 1998. Dijkstra, G. & Van der Meer, F., Het onbewezen nut van de ABD, In: Management & Bestuur, Den Haag, nr. 5, 2001, pp.4-6. EIPA, The Senior Civil Service: a comparison of personnel development for top managers in fourteen OECD member countries, Maastricht: EIPA, 1998. Hondeghem, A. & Vandermeulen, F., Competency management in the Flemish and Dutch Civil service, In: International Journal of Public Management, Oxford, nr. 4, 2000, pp. 342-353. Koffijberg, J., Bakker, A. & van Engelen, F., Gerichte mobiliteit; noodzaak voor de Rijksdienst, In: Overheidsmanagement, nr. 9, 1999, pp. 209-213. Mintzberg, H., Musings on Management, In: Harvard University, Harvard Business Review, Boston, 1996, pp. 61-65. Niessen, C.R., Vluchten kan niet meer: iets over beleidsen beheersproblemen en hun oplossing.In: CAOP, Overheid en Arbeid, Den Haag: Centrum voor Arbeidsverhoudingen Overheidspersoneel, 2001, pp.16-19. Nelissen, N., Bressers, M., Engelen, S., Roulerende topambtenaren: droom of nachtmerrie? In: Openbaar bestuur, nr. 9, 1995, pp.20-24.

206

Bibliografie

Nomden, K., De Copernicusnota: het mandaatsysteem voor federale topambtenaren bekeken vanuit een internationaal perspectief, in: Vlaams Tijdschrift voor Overheidsmanagement, Jrg. 5, Nr. 1, 2000, pp. 4-14. Plesch, B., Manager wordt steeds meer leider, In: Tijdschrift voor Management Development, nr. 4, 2000, pp.4-6. Van Dam Partners, BABD: formatie en organisatierapport, Van Dam Partners, 2000. Van der Meer, F., Mobiliteit in de Rijksdienst: panacee of ziektekiem? In: Overheidsmanagement, nr. 5, 2000, pp.128-131. Wetgeving en reglementeringen Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden, Besluit van 8 december 2000, houdende wijziging van het Algemeen Rijksambtenarenreglement en het Bezoldigingsbesluit Burgerlijke Rijksambtenaren 1984 in verband met de positie van topambtenaren binnen de Rijksdienst. Nieuw–Zeeland OECD publikaties OECD, Pay flexiblity in the public sector. Paris: OECD, 1993 OECD, Les tendances d’evolution des rénumérations dans le secteur public: étude sur neuf pays de l’OCDE (1985-1990). Paris: OECD, 1994. OECD, In search of results: performance management practices. Paris: OECD, 1997. OECD, Performance Pay schemes for public sector managers: an evaluation of the Impacts. Paris: OECD, 1997. OECD, Evolution des rénumérations du secteur public dans les pays de l’OCDE. Paris: OECD, 1997. OECD, Managing the senior civil service: a survey of OECD countries. Paris: OECD, 1997. OECD, Performance Contracting: lessons from Performance Contracting Case Studies: a framework for public sector performance contracting. Paris : OECD, 1999. OECD, The State of the higher civil Service after Reform: Britain, Canada and the US. Paris : OECD, 1999. OECD, Government Reform of roles and functions of government and public administration New Zealand Country Paper. Paris : OECD, 1999. OECD, Beyond Training: developing en nurturing leaders for the public sector. Paris : OECD, 1999. 207

Bibliografie

OECD, Public sector performance contracting in New Zealand: case studies of the ministry of justice and department for courts. Paris : OECD, 1999. OECD. (27.10.2000). Public Management Developments in New Zealand: update 2000. In: OECD (on-line werk beschikbaar). http://www.oecd.org/puma/country/Surveys2000. OECD. (27.10.2000). Recent public management initiatives in New Zealand. In: OECD (on-line werk beschikbaar). http://www.oecd.org/puma/country/Surveys2000. SSC publikaties State Services Commission, Putting it together: Financial Management System of NZ. Wellington : State Services Commission, 1995. State Services Commission, Annual Report of the State Services Commission: for the year ended 30 june 1997. Wellington: State Services Commission, 1997. State Services Commission, Responsability and Accountability: standards expected of Public Service CEs. Wellington: State Services Commission, 1997. State Services Commission, Occasional Paper 1: CE Executive career and professional development. Wellington: State Services Commission, 1997. State Services Commission, Standards letter: Annex Responsability. Wellington: State Services Commission, 1997.

Accountability

and

State Services Commission, EEO Policy to 2010. Wellington: State Services Commission, 1997. State Services Commission, Occasional Paper 1: Assesment of the State of the NZ Public Service. Wellington: State Services Commission, 1998. State Services Commission Occasional Paper 2: Good Practice Guidelines for Management Development and Succession in the Public Service. Wellington: State Services Commission, 1998. State Services Commission, Occasional Paper 3: A better focus on outcomes through SRA Networks. Wellington: State Services Commission, 1998. State Services Commission, Occasional Paper 6: State ten years on from the reforms. Wellington: State Services Commission, 1998. State Services Commission, Annual Report of the State Services Commission: for the year ended 30 june 1998. Wellington: State Services Commission, 1998. State Services Commission, Occasional Paper 10: Improving Accountability: setting the scene. Wellington: State Services Commission, 1999.

208

Bibliografie

State Services Commission, Occasional Paper 11: Improving Accountability: developing an integrated performance system. Wellington: State Services Commission, 1999. State Services Commission, Occasional Paper 16: Assessing Departments’ Capacbility to contribute to strategic priorities. Wellington: State Services Commission, 1999. State Services Commission, Competency Based Self Appraisal Questionnaire for Ces within the New Zealand public service. Wellington: State Services Commission, 1999. State Services Commission, Annual Report of the State Services Commission: for the year ended 30 june 1999. Wellington: State Services Commission, 1999. State Services Commission, State Services Commission Yearly Employment Surver of Public Service Departments and selected state sector organisations, as at 30 june 1999. Wellington: State Services Commission, 1999. State Services Commission, CE performance agreements: guidelines and proforma 2000/2001. Wellington: State Services Commission, 2000. State Services Commission, New Zealand public service CE’s competencies. Wellington: State Services Commission, 2000. State Services Commission, Guidelines to the Employment Relations Act. Wellington: State Services Commission, 2000. State Services Commission, Annual Report of the State Services Commission: for the year ended 30 june 2000. Wellington: State Services Commission, 2000. State Services Commission, CE performance agreements: guidelines and proforma 2001/2002. Wellington: State Services Commission, 2001. State Services Commission, Annual Report of the State Services Commission: for the year ended 30 june 2001. Wellington: State Services Commission, 2001. State Services Commission. (14/11/2000). ‘Media statement from the State Services Commissioner. In : State Services Commission (on-line werk beschikbaar) http://www.ssc.govt.nz/Documents/. State Services Commission (10.11.2000). The Chief Executive File. In: SSC (on-line werk beschikbaar): http://ssc.govt.nz/ . Artikels Martin, J., Contractualism in New Zealand. In: Fortin, Y., en Van Hassel, H., Contracting in the new public management: from economics to law and citizenship, Amsterdam: IOS, 2000, pp. 67-79.

209

Bibliografie

Boston, J., Assessing the performance of departmental Chief Executives. Perspectives from New Zealand. In: Public Administration, jrg. 70, nr. , 1992, pp. 405-428. Boston, J., Financial Management Reform: principles and practice in New Zealand, in: Public Policy and Administration, no.8, 1993, pp. 14-29. Huysentruyt, V. & Van Raemdonck, C., Stagerapport Public Management Program Nieuw-Zeeland Public Management Program, 2001. Laegreid, P., Top Civil Servants Under Contract. In: Public Administration, jrg. 78, no.4, 2000, pp. 879-896. Office of the Auditor general of Canada, Toward Better Governance, Public Service Reform in New Zealand (1984-1994) and its Relevance to Canada, Office of the Auditor General of Canada, 1995. Gregory, R.., Getting Better but Feeling worse? Public Sector Reform in New Zealand. In : International Public Management Journal , no.1. Vol.3, 2000 pp. 107125. Boeken Boston, J. (ed.), Public Management: the New Zealand Model. Auckland: Oxford University Press, 1997. Bouckaert, G. & De Corte, J., Contractmanagement en Management van Contracten. Brugge: Die Keure, 1999. Bouckaert, G., Verhoest, K., & Wauters, A., Van effectiviteit van Coördinatie naar Coördinatie van Effectiviteit, Brugge: Die Keure, 2000. Commonwealth association for public administration and management, Current good practices and new developments in Public Service Management: a profile of the Public Service of New Zealand. Toronto: Commonwealth association for public administration and management, 1995. Rhodes, R.A.W. and Weller, P. eds., The changing world of Top Officials,: Mandarins or valets, Open University Press, Buckingham, 2001, p. 196. Schick, A., The spirit of reform. Wellington: State Services Commission, 1996. Scott, G., Public Management in New-Zealand, Wellington: New Zealand Business Roundtable, 2001. Treasury, Putting it together: an explanatory guide to the New Zealand Public Sector financial system, 1996.

210

Bijlagen

Bijlagen Bijlage 1. Salarisschalen van ambtenaren in de Nederlandse Rijksdienst Bijlage 2. Ontwikkelings- en professionaliseringsafspraken & ABD-competenties Bijlage 3. Belangstellingenregistratie en loopbaanindicaties in de ABD Bijlage 4. Basislonen van de CE in Nieuw-Zeeland Bijlage 5. Het Chief Executive competentieraamwerk van Nieuw-Zeeland

211

Bijlagen

Bijlage 1. Salarisschalen van ambtenaren in de Nederlandse Rijksdienst

212

Bijlagen

Bijlage 2. Ontwikkelings- en professionaliseringsafspraken & ABD-competenties

213

Bijlagen

214

Bijlagen

215

Bijlagen

216

Bijlagen

217

Bijlagen

218

Bijlagen

219

Bijlagen

220

Bijlagen

221

Bijlagen

222

Bijlagen

223

Bijlagen

Bijlage 3. Belangstellingenregistratie en loopbaanindicaties in de ABD

224

Bijlagen

Bijlage 4. Basislonen van de CE in Nieuw-Zeeland

225

Bijlagen

226

Bijlagen

Bijlage 5. Het Chief Executive competentieraamwerk van Nieuw-Zeeland

227

Bijlagen

228

Bijlagen

229

Bijlagen

230

A. CONTRACTMANAGEMENT T.A.V. LEIDENDE AMBTENAREN IN NEDERLAND...15

Recommend Documents