Beleidsrollen in de Vlaamse Overheid: Een vergelijking tussen de rol van ambtenaren en de rol van kabinetsmedewerkers Paper Diederik Vancoppenolle
1. Inleiding De politiek-ambtelijke verhoudingen werden in het verleden vaak bestudeerd via roltypologieën (zie Aberbach, Rockman & Putnam, 1981). In België werd deze benadering eind jaren tachtig toegepast door Dierickx & Mayersdorf (1994). Interessant aan die laatste studie was dat men niet alleen het rolverschil tussen ambtenaren en politici bestudeerde, maar dat men ook op zoek ging naar rolverschillen tussen ambtenaren en adviseurs uit de ministeriële kabinetten. Ambtenaren zagen zich daarbij zelf vooral als vertegenwoordigers van de staat, kabinetsmedewerkers als experten1. In mijn eigen onderzoek tracht ik het taaken rolverschil tussen ambtenaren en kabinetsmedewerkers in de Vlaamse beleidsvorming nader te exploreren. De studie van Dierickx vormt daarbij een interessant uitgangs- en vergelijkingspunt. Inzake het rolverschil tussen beide actorgroepen, kan de studie echter op een aantal vlakken bekritiseerd worden: 1. Het aantal bevraagde respondenten was niet van die aard om veralgemenende uitspraken toe te laten. 2. De roltypologie die ze hanteerden was niet verfijnd genoeg om rolverschillen op vlak van beleidswerk aan het licht te brengen. Rekening houdende met deze twee bemerkingen, heb ik een eigen onderzoek opgezet. Niet alleen werkten we een meer genuanceerde roltypologie uit (op basis van Hoppe & Jeliazkova, 1996), we legden deze typologie ook voor aan (bijna) alle relevante Vlaamse ambtenaren en kabinetsmedewerkers. Het was daarbij niet alleen de ambitie om in kaart te brengen hoe de Vlaamse beleidselite zichzelf ‘zag’, we wilden natuurlijk ook nagaan of verschillende respondenten zichzelf andere rollen toedichten. Een eerste rolvariatie die we wilden onderzoeken was die tussen actorgroepen (Herkennen kabinetsmedewerkers zich in een andere rol het best/het minst?). Maar ook de variaties naargelang ambtelijke positie (zowel hiërarchisch, als organisatorisch) vormden het onderwerp van analyse. In deze paper worden een aantal resultaten uit dat recente (2004) onderzoek beschreven. 2. Theoretische situering van het rolperspectief Centraal in het klassieke onderzoek van Aberbach et al. stond de vraag of en hoe topambtenaren en politici (als ‘policymakers’) van elkaar verschillen2 en hoe deze gelijkenissen en verschillen verklaard kunnen worden. Hiervoor zetten zij een internationaalvergelijkende studie op die steunde op honderden ‘open-ended’ interviews3 met ambtenaren en parlementsleden, teneinde informatie te verzamelen over hun achtergrond, hun opvattingen en overtuigingen (rolopvattingen en opvattingen over beleid & besluitvorming, over staat en maatschappij, over democratie, …) en hun interacties. Door op zoek te gaan naar consistente 1
Onderscheiden rollen: Vertegenwoordiger van de Staat, Expert met vakkennis voor probleemoplossingen, Bemiddelaar tussen strijdige belangen, Woordvoerder van brede maatschappelijke groepen en algemene verlangens, Verdediger van georganiseerde welomschreven verlangens, Vertolker van politieke eisen, Een politiek geëngageerde met een bepaald programma. 2 Daarbij gebruiken ze vier beelden/searchlights als theoretisch raamwerk: Policy-Administration, Facts-interests Energy-Equilibrium & Pure hybrid. 3 Afgenomen in het begin van de jaren ’70.
Politicologenetmaal 2005: Workshop politiek-ambtelijke verhoudingen in België en Nederland
1
kenmerken van ambtenaren en politici, poogden ze niet alleen cross-country, maar ook crossrole conclusies te trekken. Voorwerp van het onderzoek was dus het individu en diens houdingen/opvattingen (‘attitudes’) & overtuigingen (‘beliefs’). Ofschoon de hele vragenlijst bedoeld was om de rol te exploreren, werd in één vraag ook zeer gericht gepeild naar de eigen rolopvatting (zelfbeeld). Daarbij werd volgende classificatie van taakoriëntaties/rollen gehanteerd: -Technical aspects (technische problemen oplossen & toepassen specialistische kennis) -Advocacy (belangenbehartiging) -Brokering (mediëren bij conflicterende belangen) -Facilitator (beschermen specifieke belangen) -Partisan (Focus op partijpolitiek) -Trustee (vertegenwoordiger Staat) -Policymaker (formuleren van beleid) -Legalist (focus op juridische processen en juridische definitie verantwoordelijkheden) -Ombudsman (beschermen rechten individuele cliënten)
Deze klassieke roltypologie leek me echter niet genuanceerd genoeg om rolverschillen in de beleidsvorming te exploreren, wat juist de bedoeling van mijn onderzoek is. Volgens mij is hun typologie immers onvoldoende aangepast aan de hedendaagse beleidsrealiteit (waarin media een belangrijke rol spelen) en te sterk gericht op het onderscheid beleidsvoorbereiding en uitvoering. Bovendien exploreren ze wel de ‘policy-making’ rol van ambtenaren, maar hanteren ze nergens een model van wat ‘policy-making’ dan wel is en welke deelprocessen en deelaspecten er toe behoren. Door geen of enkel zeer grove categorieën in deelaspecten en taakoriëntaties te onderscheiden, gaan de auteurs voorbij aan mogelijke rolverschillen. Nochtans biedt de beleidswetenschappelijke literatuur –door haar aandacht voor diverse succescriteria van beleid en door haar conceptueel verfijnde analyse van de deelprocessen van beleidsvorming (Hoppe & Van de Graaf, 1992; Hoogerwerf & Herweijer, 1998) tal van mogelijkheden om de nuances in beleidswerk in kaart te brengen. We zijn dan ook op zoek gegaan naar andere typologieën en hebben inspiratie gevonden bij twee Nederlandse auteurs, Mirko Noordegraaf & Rob Hoppe. Beide auteurs hebben getracht om een onderscheid te maken in de beleidsrollen van ambtenaren. Noordegraaf (2000) onderscheidde op indirecte4 wijze drie ‘attention profiles’ bij public managers: adviserende managers, process-managers en organisation-managers. Voor ons onderzoek zijn vooral de eerste twee soorten van belang: De beleidsadviserende managers hebben een eigen substantiële visie op hun beleidsveld en staan in voortdurende interactie met relevante externe actoren. Tegelijk ondersteunen ze de Minister in de parlementair-politieke arena. De process-managers hebben zelf minder een eigen beleidsvisie, maar staan vooral ten dienste van de Minister. Ze organiseren en sturen beleidsprocessen in functie van het primaat van de politiek en treden slechts dan inhoudelijk op, als ze duidelijk gedekt worden door de Minister. Hun beleidsadvies lijkt eerder procesmatig/tactisch van aard te zijn. Hoppe & Jeliazkova (1996) maakten een genuanceerder onderscheid tussen vijf soorten beleidsrollen: advocaten, neo-weberianen, filosofen, procesregisseurs en experts.5
4
Hij leidde deze typologie af uit de verschillen in activiteiten, aandachtsvelden en oriëntaties die hij op basis van observatie en interviews vastgesteld had. 5 Hoppe stelde zijn types vast aan de hand van de Q-methode. Hij legde zijn respondenten een dertigtal fiches met stellingen voor die ze moesten ordenen. Aan de hand van de indeling kwam ie tot zijn types, al geeft ie zelf toe dat de verschillen tussen de types nu ook niet zó groot waren.
Politicologenetmaal 2005: Workshop politiek-ambtelijke verhoudingen in België en Nederland
2
De procesregisseur: Dit type ambtenaar kiest voor de rol van actief betrokken raadgever. Hij/zij voelt zich deskundig in het tactisch sturen van processen, waarbij de strategie centraal staat. Zo doende bekleedt dit type ambtenaar een sterke positie tegenover politici. Ze zien het als hun taak om de sterkste vorm te vinden van een door de politieke leiding gekozen beleidsalternatief. Ze zijn veel bezig met proces en haalbaarheid, maar hebben wel nog oog voor de uitkomsten van het politieke proces. Ze zijn dus betrokken in het politieke proces, het zijn dus geen wetenschappers. De beleidsfilosoof: Dit type neemt bewust een wat afstandelijker houding ten opzichte van de politiek in, zodat ze -indien nodig- kritisch kunnen optreden en politici anders naar de maatschappij kunnen doen kijken (inhoudelijk optreden dus). Ze zijn sterk betrokken op het maatschappelijk belang van het beleid. Deze groep gelooft niet in de scheiding tussen feiten en waarden. Maar eenmaal een oplossing gekozen is, zijn ze wel loyaal. De advocaat: Hoofddoel van dit type is het dienen van de belangen van de opdrachtgever. Deze ambtenaren zijn ijverige bevorderaars van de standpunten van de politieke leiding. Voor hen is er geen conflict tussen professionaliteit en loyaliteit, omdat hun professionaliteit ten dienste van de politieke leiding staat. De ‘advocaten’ beschouwen het niet zozeer als hun taak om politici anders naar de problemen te doen kijken. Inhoudelijk zijn ze niet zo erg betrokken. Wat ze wel willen is dat het beleid van de politieke leiding aanvaard en uitgevoerd wordt. Aandacht voor uitvoering dus. De neo-weberiaan: Meer dan de klassieke Weberiaanse ambtenaar is dit type met procesmatige en politieke aspecten bezig. Objectief advies beschouwen ze als hun basistaak, maar ze doen geen poging om de visie van politici te veranderen. Wel besteden ze veel aandacht aan de uitvoering van het beleid. De neo-weberianen vergelijken hun werk met dat van een wetenschapper. De expert: Deze ambtenaren stellen zich op als gelijkwaardige partners en raadgevers van de politieke leiding, net als de procesregisseurs en de beleidsfilosofen. Aan de basis van hun invloed ligt hun deskundigheid als objectieve adviseur. Als technocraten voelen ze zich de bewakers van de objectiviteit en kwaliteit van beleidsadvisering in het kader van een duidelijk onderscheid tussen politieke en ambtelijke verantwoordelijkheden. Objectief en neutraal zijn betekent voor hen geenszins apolitiek zijn. Ze hebben aandacht voor de beleidsuitvoering, maar doen dit niet ten koste van de kwaliteit van het beleidsontwerp! De vijf ideaaltypes kunnen van elkaar onderscheiden worden op basis van de continua: veldinhoudelijke-procesgerichte kennis/vaardigheden & politieke-professioneel-analytische loyaliteit (zie figuur 1).
Figuur 1: De roltypologie van Hoppe & Jeliazkova De auteurs stellen dat de vijf rollen in een overheidsorganisatie aanwezig zouden moeten zijn, al geven ze ook aan dat er twee rollen nog niet in hun typologie zitten: de issue-activist en de linking pin (verbinder/netwerker). Politicologenetmaal 2005: Workshop politiek-ambtelijke verhoudingen in België en Nederland
3
3. Naar een eigen operationalisering Dergelijke indelingen en/of typologieën deden ons de vraag stellen naar de rol van sleutelactoren als ambtenaren en kabinetsmedewerkers in de Vlaamse beleidsvorming. We hebben de roltypes van Hoppe en Jeliazkova daarom beschreven in één enkel zinnetje (taakomschrijving) en hebben de respondenten gevraagd om uit de onderscheiden taakomschrijvingen, die omschrijvingen aan te kruisen die enerzijds het best en anderzijds het minst aansluiten bij hun eigen beleidsrol. Voor alle duidelijkheid, enkel het zinnetje was zichtbaar, niet de door ons gehanteerde rolbenaming. Volgens ons dienden er naast de door Hoppe onderscheiden types echter nog enkele beelden of rollen in de typologie opgenomen te worden. In een tijdperk waarin de media politieke carrières maken of breken, spelen vooreerst spin-doctors of spinners ook een belangrijke rol. Ten tweede dienen we bepaalde types nog op te splitsen ten einde beter de gevarieerde beleidswerkelijkheid te kunnen vatten. Zo dienen we een onderscheid te maken in twee soorten processturing (sturing van het beleidsvoorbereidingsproces/sturing van de politieke strategie in de beleidsbepalende fase) en twee soorten operationalisering (inhoudelijk/uitvoerend), zodat we nog de types inhoudelijke neo-weberiaan, invoerende neoweberiaan, politieke procesregisseur en inhoudelijke proces-regisseur moeten onderscheiden. Onderstaande tabel geeft de onderscheiden rol en hun rolomschrijving weer. Zoals gezegd moesten de respondenten zowel de meest, als de minst toepasselijke rol aankruisen. Rol NR Autonoom expert 1
Ik zie het als mijn voornaamste taak: om te proberen het beleid in een richting te sturen die volgens mij het best het algemeen belang dient
Advocaat
2
om de standpunten van de Minister door te drukken in beleidsmaatregelen en deze beleidskeuzes te verdedigen
Spinner
3
een positief imago van de Minister te creëren in de publieke opinie
Linking pin
4
om de belangen van bepaalde maatschappelijke groeperingen/sectoren te behartigen in de besluitvorming
Inhoudelijke Neo-weberiaan
5
om een door de politieke leiding gekozen beleidsalternatief zo goed mogelijk inhoudelijk uit te werken.
Beleidsfilosoof
6
om politici op andere manieren naar sociale problemen op de politieke agenda te laten kijken.
Inhoudelijk procesregisseur
7
om de beleidsvoorbereiding te plannen, te sturen en te coördineren.
Invoerende Neo-weberiaan
8
om een door de politiek uitgewerkt beleidsvoorstel organisatorischprocedureel uit te werken, zodat de beleidsuitvoering kan plaatsvinden.
Politiek procesregisseur
9
om de beste politieke strategie te bedenken om het door de Minister gekozen beleidsalternatief aanvaard en beslist te krijgen in Regering, Parlement en georganiseerde samenleving.
Tabel 1: Operationalisering van de eigen roltypologie Het was niet alleen onze ambitie om in kaart te brengen hoe de Vlaamse beleidselite zichzelf ‘ziet’, we wilden natuurlijk ook nagaan of verschillende respondenten zichzelf andere rollen toedichten.
Politicologenetmaal 2005: Workshop politiek-ambtelijke verhoudingen in België en Nederland
4
4. Onderzoeksdesign & respons In feite vormde deze vraag slechts een beperkt deeltje van een omvangrijke schriftelijke enquête (gehouden in mei-juni 2004) over de bestuurlijke organisatie van de Vlaamse beleidsvorming via de welke we meer dan alleen beleidsrollen wilden exploreren.6 Net zoals Aberbach et al. en Dierickx & Majersdorf wilden we echter ook een direct beeld krijgen van de zelfbeelden van de beleidsmakers. In tegenstelling tot deze twee klassieke studies hebben we ons wel enkel gefocust op de beleidselite uit de uitvoerende macht (ambtenaren en kabinetsmedewerkers) en hebben we geen politici in het onderzoek meegenomen. We oordeelden immers dat het interessanter was om ‘ongekend’ terrein te exploreren. De onderzoekspopulatie bestond dus uit ambtenaren en kabinetsmedewerkers. Om de selectie van de onderzoekseenheden te verduidelijken, schetsen we hieronder kort de structuur van de Vlaamse uitvoerende macht. Onderzoekspopulatie: Schets van de structuur van de Vlaamse uitvoerende macht Bij de uitwerking van hun beleid kunnen de Ministers terugvallen op diverse actoren binnen de uitvoerende macht. Eerst en vooral is er de Vlaamse ambtenarij, die zo’n 40.000 ambtenaren telt. Het is nuttig om te weten dat het Vlaams overheidslandschap sterk verzelfstandigd is, daar ongeveer twee-derde van de 40.000 ambtenaren tewerkgesteld is bij verzelfstandigde agentschappen (de zogenaamde VOI’s, de Vlaamse Openbare Instellingen). Het overige derde werkt in het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap. Dat Ministerie telt een zevental departementen, die op hun beurt bestaan uit administraties en afdelingen. In Vlaanderen wordt een onderscheid gemaakt tussen verticale en horizontale departementen. De eerste hebben een beleidsgerichte finaliteit, de tweede een beheersgerichte, ondersteunende finaliteit (Personeel, Boekhouding, …). Een departement wordt geleid door een SecretarisGeneraal, een administratie (niveau beleidsdomein) door een Directeur-Generaal en een afdeling (niveau beleidsveld) door een Afdelingshoofd. Aan het hoofd van een VOI staan een Leidend Ambtenaar, één of meer adjunct-leidend ambtenaren en een aantal afdelingshoofden. De drie rangen uit beide ambtelijke organisaties vormen samen de Vlaamse ambtelijke top. Het Vlaamse overheidslandschap wordt voorts gekarakteriseerd door de aanwezigheid –naast en boven de ambtenarij- van ‘kabinetten’, een verzameling van persoonlijke medewerkers van elke Minister die de Minister zelf aanstelt wanneer hij/zij zijn functie opneemt (Suetens & Walgrave, 2001). De adviseurs verlaten veelal hun positie wanneer de partij de betreffende Ministerpost verliest. Kabinetsmedewerkers maken formeel gezien geen deel uit van de ambtelijke hiërarchie. Door hun omvang7 zijn ze wel in staat om het merendeel van de belangrijkste beleidsprocessen te sturen en te controleren. En hoewel ze geen deel uitmaken van de ambtelijke hiërarchie, wordt aanvaard dat ze orders kunnen geven aan ambtenaren, zodat ze eigenlijk het ambtelijk beleidswerk kunnen sturen. Binnen een kabinet worden verschillende functies onderscheiden, er bestaat als het ware een soort mini-hiërarchie binnen deze kleine organisaties. Boven aan de ladder staat de kabinetschef. Per beleidsbevoegdheid telt het kabinet doorgaans een adjunct-kabinetschef die ondersteund wordt door raadgevers, medewerkers en/of experts. Een specifieke plaats wordt ingenomen door de woordvoerder van de Minister. Opgemerkt moet worden dat sommige Ministers er eigenlijk meerdere kabinetten op nahouden. Doordat de Vlaamse Regering een coalitieregering is, geleid door een Minister-President, hebben de coalitiepartners recht op een Vice-Minister-President. Elk van die Vice Minister-Presidenten heeft recht op een aparte 6
Via de vragenlijst wilden we ook zicht krijgen op de Vlaamse beleidsnetwerken en de Vlaamse beleidscapaciteit. 7 In 2004 waren er voor de tien Ministers ongeveer 468 mensen tewerkgesteld in de kabinetten. Wel moet opgemerkt worden dat dit niet allemaal beleidsadviseurs zijn, daar elk kabinet ook een eigen leger van secretaressen, vertalers, telefonisten, chauffeurs en koks tewerkstelt (Walgrave & Suetens, 1999).
Politicologenetmaal 2005: Workshop politiek-ambtelijke verhoudingen in België en Nederland
5
kabinetscel op de Minister te ondersteunen bij die algemene regeringstaken. We kunnen binnen de kabinetten dan ook een onderscheid maken tussen vakkabinetten en kabinetten ‘Algemeen Beleid’. Selectie van de onderzoekseenheden Aangezien ons onderzoek handelde over beleidsvorming, was het enkel nuttig om de relevante beleidsactoren te bevragen. Deze personen selecteren was om diverse redenen echter niet gemakkelijk. Selectie van de ambtelijke groep Kiezen voor relevante beleidsactoren, impliceerde dat we ons enkel op de ambtenaren uit de verticale departementen/VOI’s zouden richten. Alle verticale ambtenaren bevragen was praktisch onmogelijk omdat we dan over enkele duizenden mensen spreken. We moesten dus een keuze maken. Aangezien we het werk van beleidsambtenaren wilden bestuderen, lag het voor de hand dat we ons alleen op ambtenaren van niveau A richtten. Omdat we dan nog met een populatie van enkele duizend ambtenaren zaten en omdat we hebben vastgesteld dat niet alle A1’s beleidsvoorbereidend werk verrichten, hebben we besloten om enkel het ambtelijk topkader uit de verticale beleidsdomeinen te bevragen. We gaan er immers van uit dat het op beleidsveldniveau de afdelingshoofden zijn die de beleidsvorming regisseren en de voornaamste beleidstaken voor hun rekening nemen. DG’s en SG’s coördineren het beleid op niveau van het beleidsdomein en regisseren de uitwerking van veldoverstijgende beleidsissues. Concreet wil dit zeggen dat we de hoogste drie leidinggevende rangen uit het Ministerie en de VOI’s hebben opgenomen in de onderzoekspopulatie. Voor het Ministerie zijn dit de Secretarissen-Generaal, de Directeuren-Generaal en de afdelingshoofden. Voor de VOI’s zijn dit de Leidend Ambtenaar, de Adjunct-Leidend Ambtenaren en de afdelingshoofden. In totaal ging dat om 190 personen. Selectie van de kabinetsgroep Ook binnen het kabinet beperkten we ons tot de beleidsfuncties. Concreet betekent dit dat we naar alle beleidsmedewerkers uit de ministeriële kabinetten -zijnde de kabinetschef(s), de adjunct-kabinetschefs, de raadgevers, experten en medewerkers en (desgevallend) de politiek secretarissen en woordvoerders een vragenlijst verstuurden. In totaal ging het volgens ons op het eind van de maand mei 2004 om 238 personen. De concrete oplijsting van de onderzoekspopulatie lag voor de kabinetten om twee redenen iets moeilijker: Vooreerst was het moeilijk om binnen de kabinetten het onderscheid verticaalhorizontaal aan te houden, omdat de bevoegdheden er veel complexer verdeeld zijn. Sommige medewerkers volgen immers meerdere beleidsdomeinen op of zijn per definitie op diverse beleidsdomeinen werkzaam. We hebben dan ook beslist om in de kabinetspopulatie geen onderscheid ‘verticaal’-‘horizontaal’ te maken en hebben dus alle beleidsfuncties aangeschreven. Er bestaat trouwens geen lijst waarop het werkterrein van de kabinetsmedewerkers is uitgeschreven. Wel lieten we de respondenten aangeven in welke cel ze werkten (Vakkabinet of Algemeen beleid). Zo konden we in de analyse de verschillen binnen de kabinetsgroep exploreren. Een tweede en veel groter probleem is/was dat er geen actuele en volledige lijst van de samenstelling van de kabinetten bestond. Op basis van de informatie van op de ministeriële websites en steunend op de parlementaire documenten over de samenstelling van de kabinetten op 31/12/2003, hebben we een poging gedaan om een juist beeld te krijgen van de kabinetspopulatie. Zo kwamen we tot 238 te bevragen kabinetsmedewerkers. Mogelijks was dat bestand niet juist, zodat meer mensen werden aangeschreven dan werkelijk nog werkzaam op het kabinet. Dit vermoeden werd bevestigd toen we een herinneringsmail stuurden naar alle mensen die per post aangeschreven waren. Van diverse personen kregen we automatische reply-antwoorden Politicologenetmaal 2005: Workshop politiek-ambtelijke verhoudingen in België en Nederland
6
met de melding dat betreffende al sinds X of Y niet meer op het kabinet werkt. Andere adressen bestonden gewoon niet meer. De juiste onderzoekspopulatie en bijgevolg ook de juiste responsgraad kunnen we bijgevolg niet berekenen. In totaal schreven we dus iets meer dan 400 mensen aan. Eigenlijke respons De respons is zeker behoorlijk, 42%. We hadden gevreesd voor een niet zo gunstige periode, maar stelden vast dat, met de verkiezingen van 13 juni 2004, de formatiegesprekken en de vakantie in zicht, op sommige kabinetten/afdelingen het misschien wat minder druk was dan gewoonlijk. Desondanks waren op de kabinetten wel al een heel aantal medewerkers vertrokken. Qua respons zijn we dus zeker tevreden. We beseffen heel goed dat de aangeschreven respondenten erg weinig tijd hadden en dat onze vragenlijst ook heel wat tijd en inspanning vergde. In onderstaande tabel staat vermeld welke responsgraad onze studie heeft gehaald onder de verschillende actorgroepen.
Kabinetten MVG VOI’s Totaal
Verstuurd 238 / 208/… 115 75 428/398
Ontvangen 65 69 34 168
Responsgraad 27/31%/… 60% 45% 42%/
Tabel 2: Responsgraad van het survey-onderzoek Van de 190 aangeschreven ambtenaren, kregen we 103 antwoorden terug, wat een respons is van 54 %. De respons lag bij de kabinetten duidelijk lager, al kunnen we niet met zekerheid zeggen hoeveel lager. Doordat we onvoldoende zicht hadden op de kabinetspopulatie bij moment van versturen, kunnen we niet zeggen naar hoeveel mensen de vragenlijst ook daadwerkelijk is aangekomen. Minstens bij 31% van de kabinetsmedewerkers, mogelijks iets meer, maar dat is niet helemaal zeker. 168 antwoorden is volgens ons een erg mooi resultaat, zodat we zeker onderbouwde uitspraken gaan kunnen doen over beleidsrollen in Vlaanderen. Desondanks mogen we nooit vergeten dat de totale respons niet volledig representatief is voor de totale populatie. Als we de antwoorden nominaal en ongewogen analyseren, moeten we er ons ook van bewust zijn dat de nominale actorparticipatie anders ligt dan de responsgraad. Qua aantal scoren de kabinetsmedewerkers wel hoog. Ook mogen we niet vergeten dat het onderzoek enkel peilde naar de beleidsrol van topambtenaren. De rol van lagere ambtenaren zou er perfect anders kunnen uit zien. We moeten ons dan ook hoeden voor algemene uitspraken over DE Vlaamse ambtenaar. Ten slotte zijn ook een aantal beleidsdomeinen oververtegenwoordigd, gewoon om het feit dat ze zelf zo groot zijn.
5. Resultaten inter-actoranalyse Als we de rolanalyse verbijzonderen naar de bevraagde actorgroepen (Kabinet, Ambtenaren uit het Ministerie en ambtenaren uit de VOI’s), dan kunnen we conclusies trekken over gelijkende of verschillende rolverdelingen tussen de actorgroepen. We doen dit zowel voor de ‘beste’ als de ‘slechtste’ rol. Inter-group analyse voor de ‘meest toepasselijke rol’ Volgende figuur geeft per groep de vermelde rollen weer in absolute waarden, waardoor het mogelijk wordt om te bekijken of de verschillende actoren zich in andere rollen herkennen. Politicologenetmaal 2005: Workshop politiek-ambtelijke verhoudingen in België en Nederland
7
Figuur 2: Inter-group vergelijking inzake de meest toepasselijke rol De figuur laat toe om volgende conclusies te trekken: Het bonte kleurenpalet maakt onmiddellijk duidelijk dat er een grote rolvariatie bestaat binnen de Vlaamse Overheid en zelfs binnen de actorgroepen. Het is niet zo dat een bepaalde actorgroep zich duidelijk het best herkent in de ene of andere rol. Bovendien lijkt het er op het eerste zicht op dat de meest vermelde rollen ook door alle actorgroepen naar voor geschoven worden. Eventuele inter-actorverschillen zullen dus eerder nuanceverschillen zijn. Naar die nuances gaan we hierna verder op zoek. Het feit dat de drie actorgroepen een zekere roloverlap kennen, zeker voor wat betreft de neo-weberiaanse rollen, roept vragen op die we via ons onderzoek –of althans via dit itemniet (hebben) kunnen beantwoorden: 1) Alle groepen tellen personen die werken rond de inhoudelijke uitwerking van maatregelen en rond de beleidsinvoering. Vraag is of ze dat allemaal vanuit hetzelfde perspectief doen? Dat konden we via deze vraagstelling niet nagaan, maar de vragenlijst telde andere variabelen die daarover wel wat zouden kunnen zeggen. In latere publicaties zullen we op deze interactie-effecten ingaan. 2) Aangezien de meerwaarde van kabinetten ook vaak om efficiëntieredenen (dubbeladministratie) in twijfel wordt getrokken, zou men zich bij deze overlap vragen kunnen stellen. Dat kan volgens ons echter alleen als het echt om dubbelwerk gaat en niet om verschillende benaderingen van dezelfde problematiek (bv. beleidsinvoering). Daar kon ons onderzoek dus geen uitsluitsel over geven. De rol waar de meeste respondenten zich –ongeacht hun positie- het best in herkennen is ‘autonoom expert’. Zelfs –en eigenlijk nog het meest- in het kabinet. Waar men zich in alle actorgroepen ook nog sterk in herkent, zijn de twee ‘neo-weberiaanse rollen’ (inhoudelijk en invoerend). Maar er zijn wel wat inter-groepsverschillen. 25% van de MVG-ambtenaren herkent zich het best in de ‘invoerende neo-weberiaan’, waardoor die rol op de tweede
Politicologenetmaal 2005: Workshop politiek-ambtelijke verhoudingen in België en Nederland
8
plaats komt in het MVG. In de andere groepen ligt de ‘volgorde’ en de verdeling enigszins anders (zie tabel 3).
1 2 3 4
MVG Kabinet VOI Autonoom expert (29%) Autonoom expert (36.9%) Autonoom expert (32.4%) Inhoudelijk Inhoudelijke neoInhoudelijke neoprocesregisseur (24.6%) weberiaan (15.9%) weberiaan (32.4%) Invoerende neo-weberiaan Advocaat (13.8%) Invoerende neo-weberiaan (24.6%) (23.5%) Inhoudelijke neoInvoerende neo-weberiaan Inhoudelijk weberiaan (15.9%) (12.3%) ‘procesregisseur (11.8%)
Tabel 3: Rangordening van de meest vermelde rollen per actorgroep (+%) In het kabinet komt de invoerende neo-weberiaan maar op de vierde plaats en herkennen de mensen zich eerder in de omschrijving van de inhoudelijke neo-weberiaan. In de groep van de VOI-ambtenaren herkent een gelijk aantal respondenten zich in de rollen autonoom expert en inhoudelijke neo-weberiaan en komt de rol inhoudelijk procesregisseur op de vierde plaats. De vergelijking van het kleurenpakket in elke balk leert ons iets over de interne verdeeldheid over de rolomschrijvingen. De figuur toont in dit opzicht duidelijk aan dat de respondenten uit de VOI’s redelijk ‘homogeen’ antwoorden (slechts vier rollen worden opgegeven), terwijl de ambtenaren uit het Ministerie en vooral de kabinetsmedewerkers meer heterogeen antwoorden. Opmerkelijk is dat een aantal rollen slechts in één balkje (bij één actorgroep) voorkomt. Dat blijkt nog duidelijker uit de volgende figuur die voor elke rol aangeeft wie van de actoren deze rol vermeldt.
Figuur 3: Inter-actoranalyse van de ‘rolbekleders’ Politicologenetmaal 2005: Workshop politiek-ambtelijke verhoudingen in België en Nederland
9
Drie rollen worden slechts door één actorgroep vermeld. Dit is het geval voor de rollen ‘advocaat’, ‘politiek procesregisseur’ en ‘linking pin’. In de eerste twee omschrijvingen herkennen enkel kabinetsmedewerkers zich (hetgeen we verwacht hadden). Opmerkelijk is echter dat de rol die amper aangehaald wordt (‘linking pin’), vermeld wordt door een groep van wie we het eerder niet verwacht hadden, namelijk de ambtenaren uit het MVG. De rol van ‘spinner’ wordt bijna uitsluitend door kabinetsmedewerkers opgegeven, op 1 ambtenaar uit het Ministerie na. Let wel, het feit dat bepaalde rollen blijkbaar enkel en alleen door kabinetsmedewerkers worden vervuld, wil niet zeggen dat het de voornaamste rollen in het kabinet zijn. Net zoals in de andere actorgroepen voelen kabinetsmedewerkers zich voornamelijk autonoom expert & inhoudelijk neo-weberiaan. Maar de rol advocaat staat binnen de actorgroep kabinet toch op de derde plaats, al vertegenwoordigt hij maar 13% van de kabinetsrespondenten. Het is ook interessant om de antwoorden van de beide ambtenarengroepen met elkaar te vergelijken. Indien we zouden uitgaan van de veronderstelling dat VOI’s vooral de beleidsuitvoering voor hun rekening nemen, dan zouden we verwachten dat zij meer dan de MVG-ambtenaren de rol van invoerende neo-weberiaan zouden opnemen. Eerder het tegendeel is waar. Hoewel het verschil niet zo groot is, neemt een groter deel van de MVGgroep de invoerende rol op. VOI-ambtenaren lijken zich beter te herkennen in de rol van inhoudelijke neo-weberiaan, hetgeen er op zou kunnen duiden dat er vandaag van strikt uitvoerende of invoerende agentschappen geen sprake is. De VOI’s werken blijkbaar in belangrijke mate mee aan de inhoudelijke operationalisering van de beleidsmaatregelen. Inter-group analyse voor de ‘minst toepasselijke rol’ Wanneer we de omgekeerde analyse maken en nagaan in welke rollen de drie actorgroepen zich het minst herkennen, dan stellen we vast dat de ‘linking pin’-rol niet in elke groep door het meeste aantal respondenten als minst van toepassing wordt beschouwd. De meeste MVGambtenaren herkennen zich immers het minst in de ‘spinner-rol’. Opvallend zijn nog de scores van de rollen ‘beleidsfilosoof’ en ‘politiek procesregisseur’. Kabinetsmedewerkers kruisten veel vaker dan de andere groepen de omschrijving van de beleidsfilosoof aan als zijnde ‘minst van toepassing op de eigen rol’. De ambtenaren gaven vaker dan de kabinetsmedewerkers de rol politiek procesregisseur als niet van toepassing aan, maar procentueel gezien deden de VOI-ambtenaren dat meer dan de MVG-ambtenaren.
Figuur 4: Inter-group vergelijking van de minst toepasselijke rol Politicologenetmaal 2005: Workshop politiek-ambtelijke verhoudingen in België en Nederland 10
6. Resultaten Intra-actor analyses Tussen de actorgroepen stelden we –op enkele nuanceverschillen na- geen grote, éénduidige rolverschillen vast. We vroegen ons af of de situatie binnen de actorgroepen anders zou zijn. Zouden hogere ambtenaren een andere rol vervullen dan de lagere afdelingshoofden? Zouden (adjunct-) kabinetschefs er een andere taakoriëntatie op nahouden dan raadgevers? Of zou er een significant rolverschil bestaan tussen vakkabinetten en kabinetten Algemeen Beleid? Via enkele intra-group analyses proberen we hieronder deze vragen te beantwoorden. We bestuderen eerst de kabinetsantwoorden, daarna de antwoorden van de ambtenaren uit het MVG. De VOI-antwoorden gaan we niet nader analyseren, omdat het aantal respondenten per rang er te klein is om zinvolle uitspraken te doen. Voorts beperken we de intra-analyse enkel tot de best van toepassing zijnde rollen. Rolanalyse binnen het kabinet Figuur vijf bekijkt de antwoorden van vier kabinetsactoren. De hoogte van de balkjes is niet belangrijk, wel de kleurverdeling binnen en tussen de balkjes.
Figuur 5: Rolanalyse naar kabinetsfunctie Uit deze figuur kunnen we meerdere zaken afleiden: Net zoals we bij de inter-actoranalyse hebben vastgesteld dat de rolvariatie tussen de groepen groot was, moeten we hier opnieuw concluderen dat bepaalde rollen niet overduidelijk verbonden zijn aan bepaalde functiegroepen. De rol ‘autonoom expert’ wordt binnen elke functiegroep (die ene woordvoerder buiten beschouwing gelaten) het meest aangekruist. Zelfs sommige kabinetschefs beschouwen zich dus als autonoom expert. De stelling dat kabinetschefs in de eerste plaats de verdedigers (advocaten) van de Minister zouden zijn, gaat dus niet voor iedereen op. In totaal vermelden de kabinetsmedewerkers acht van de negen opgelijste rollen. Het is dus zeker niet zo dat het kabinet slechts een beperkt aantal rollen zou opnemen. Enkel de ‘linking pin’ rol ontbreekt. En dat was wel enigszins verrassend, omdat het kabinet in de literatuur traditioneel bestempeld wordt als ‘sluis’ voor belangengroepen. Door Politicologenetmaal 2005: Workshop politiek-ambtelijke verhoudingen in België en Nederland 11
vertegenwoordigers af te vaardigen op de kabinetten, zouden belangengroepen in staat zijn om de agenda te bewaken en hun belangen veilig(er) te stellen. Het zou natuurlijk kunnen dat net die medewerkers niet aan het onderzoek hebben deelgenomen. Daarover kunnen we echter geen uitsluitsel geven. De hoogste twee functies (kabinetschef en adjunct-kabinetschef) herkennen zich in een beperkt aantal rollen het best. De variatie binnen de raadgeversgroep is veel groter, al kan dat ook liggen aan het feit dat een grotere groepsomvang sowieso meer kans op variatie geeft. Hoewel we dus moeten opletten met al te voortvarende intra-rolconclusies, lijkt het er toch op dat bepaalde rollen niet voor bepaalde functies zijn weggelegd. Dat toont figuur 6 nog veel beter aan.
Figuur 6: Analyse naar kabinetsfunctie per rol -Opvallend is immers dat de hogere functies geen neo-weberiaanse rollen vermelden. Dit zou er op kunnen duiden dat de hogere functies minder met het operationele beleid bezig zijn dan de raadgevers. Het feit dat ze de regisseursrollen wel aankruisen, bevestigt ons vermoeden. Kabinetschefs en adjunct-kabinetschefs staan eerder in voor de processturing, dan voor de inhoudelijke sturing. Het zijn de raadgevers die zich met de inhoud van de beleidsmaatregelen moeien. -Niet alleen de woordvoerder beschouwt zichzelf als spinner. Ook een aantal raadgevers geven aan dat die omschrijving het best bij hen past. We kunnen de antwoorden van de kabinetsmedewerkers ook nog analyseren volgens de subentiteit (Algemeen Beleid of vakkabinet) waartoe ze behoren. We zouden verwachten dat deze cel meer dan de vakkabinetten advocaten en procesregisseurs zou tellen en minder neutrale rollen zoals autonoom experts en beleidsfilosofen. Die hypothese wordt echter niet helemaal bevestigd (wel meer ‘advocaten’, maar ook meer ‘autonoom experts’), al moeten de resultaten met een korreltje zout genomen worden. De data uit de cel Algemeen Beleid steunen immers maar op een respons van 14 personen. Voor zover we voor zo’n beperkte groepen zinvol met percenten kunnen werken, kunnen we echter concluderen dat de ‘operationele, neo-weberiaanse’ rollen niet tot de rolopvatting van de medewerkers Algemeen Beleid. En die 14 personen zijn niet allemaal kabinetschefs, er doet zich dus echt wel een apart ‘celeffect’ voor. Bovendien tellen de cellen Algemeen Beleid ook geen inhoudelijke Politicologenetmaal 2005: Workshop politiek-ambtelijke verhoudingen in België en Nederland 12
procesregisseurs. De medewerkers uit die entiteiten trekken blijkbaar zelf geen processen, maar volgen eerder het beleid van andere Ministers op.
Figuur 7: Rolanalyse naar kabinetscel Tot slot kunnen we ook de ambtelijke respons op rangeffecten controleren. We doen dit aan de hand van figuur 8.
Figuur 8: Rolanalyse naar ambtelijke rang Uit de figuur denken we volgende vaststellingen te kunnen afleiden: De ambtenaren uit het MVG vermelden maar zes van de negen rollen als meest van toepassing. Geen van de ambtelijke respondenten voelt zich het best een ‘advocaat’, een Politicologenetmaal 2005: Workshop politiek-ambtelijke verhoudingen in België en Nederland 13
‘politiek procesregisseur’ of een ‘spinner’. De ambtenaren herkennen zich dus het minst in de meest politieke rollen. We durven hieruit afleiden dat de Vlaamse ambtenaren die rollen niet –althans niet in eerste instantie- vervullen. Het grootste rangverschil doet zich voor op beleidsinvoerend vlak. Hogere rangen houden zich blijkbaar minder dan afdelingshoofden bezig met de beleidsinvoering.
7. Conclusie In ons onderzoek hebben we getracht om de Vlaamse topambtenaren en kabinetsmedewerkers op éénvoudige wijze te laten aangeven welke rol ze in de Vlaamse beleidsvorming vervullen. We hadden verwacht dat de er zich aanzienlijke rolverschillen tussen en binnen de actorgroepen zouden voordoen, maar die hypothese werd niet bevestigd. Wel deden er zich enkele kleinere en wat nuanceverschillen voor tussen actoren, functies en rangen. Eigenlijk zijn er een viertal rollen dominant aanwezig in de Vlaamse uitvoerende macht. Verrassend werd de rol ‘Autonoom expert’ het meest vermeld, gevolgd door twee ‘technische’ neoweberiaanse rollen en de rol van inhoudelijke procesregisseur. Het is zeker niet zo dat de kabinetsmedewerkers vooral de politiek gevoelige rollen zouden opnemen. Ze doen dit wel meer dan ambtenaren, maar het zijn niet hun meest dominante rollen. Kortom, dit item leverde heel wat variatie en niet zo’n duidelijke rolverschillen op. Uit de antwoorden op de andere variabelen van de vragenlijst bleek nochtans dat er zich wel significante verschillen voordoen tussen ambtenarij en kabinet. Misschien was onze vraagstelling wel iets te ruim om de nuances in beleidswerk te kunnen vatten. Verder onderzoek moet dat bevestigen.
8.
Literatuur
Aberbach, J. D., Putnam, R. D., Rockman, B. A. (1981). Bureaucrats and politicians in western democracies. Cambridge, Harvard University Press, 308 p. Noordegraaf, M. (2000). Attention! Work and behavior of public managers amidst ambiguity. Delft, Eburon. 284 p. Hoppe, R. & Jeliazkova, M. (1996). Beroepsbeelden van de beleidsambtenaar: Een onderzoek onder beleidsfunctionarissen bij een departement. In Beleidswetenschap, 1996, 2, pp. 124-153. Dierickx, G. & Majersdorf, P. (1994). De politieke cultuur van ambtenaren en politici in België. Brugge, Vanden Broele, 194 p. Hoogerwerf, A. & Herweijer, M. (1998). Overheidsbeleid : een inleiding in de beleidswetenschap. 402 p. Hoppe, R. & Van de graaf, H. (1992). Beleid en politiek: een inleiding tot de beleidswetenschap en de beleidskunde. Muiderberg, Dick Coutinho. 499 p.
Suetens, M. & Walgrave, S. (1999). Leven en werk van de kabinetsleden. Wie zijn de mannen achter de Minister en wat doen ze? In Res publica, 1999, 41(4), pp. 499-528. Suetens, M. & Walgrave, S. (2001). Belgian politics without Ministerial cabinets? On the possibilities and limitations of a new political culture. In Acta Politica, 2001, 2, pp. 285305.
Politicologenetmaal 2005: Workshop politiek-ambtelijke verhoudingen in België en Nederland 14
