Commissie Noodoverloopgebieden dhr. Ir. D. Luteijn, voorzitter (Voorzitter Raad van Toezicht Rabobank Nederland, oud Eerste Kamerlid VVD en oud

Commissie Noodoverloopgebieden dhr. Ir. D. Luteijn, voorzitter (Voorzitter Raad van Toezicht Rabobank Nederland, oud Eerste Kamerlid VVD en oud waarnemend Commissaris der Koningin in Zuid-Holland) / dhr. Mr. E. M. d'Hondt, vice voorzitter (Oud burgemeester van Nijmegen en Voorzitter van vereniging van Samenwerkende Nederlandse Universiteiten) / mw. Prof. Dr. J. P. Bahlmann (Hoogleraar Bedrijfseconomie en Organisatiewetenschappen Universiteit Utrecht, directeur Strategie Rabobank Groep) / dhr. Dr. Ir. G. Blom (Oud DG Rijkswaterstaat en voorzitter Raad Vastgoed Rijksoverheid) / dhr. J. Van Dijk (Oud Gedeputeerde Groningen (o.a. water, natuur en plattelandsbeleid) en voormalig vice voorzitter van de Commissie Waterbeheer 21e eeuw) / dhr. Dr. J.C.M. Hovers (Oud voorzitter Raad van Bestuur Oce N.V) / dhr. Prof. Dr. C. Veerman (Oud voorzitter Raad van Bestuur Wageningen Universiteit en Research-centrum)

INHOUD

Voorwoord 1

Opdracht

2

Advies

5 7

2.1 nut en noodzaak van noodoverloop 2.2 selectie van gebieden 2.3 inrichting en gebruik 2.4 sturing en regie

11

17 24

27

2.5 schadevergoeding

28

2.6 gevolgen voor de bewoners van een noodoverloopgebied 2.7 stappenplan 3

29

31

Toelichting 3.1 nut en noodzaak van noodoverloop 3.2 selectie van gebieden 3.3 inrichting en gebruik 3.4 sturing en regie

35

45 51

53

3.5 schadevergoeding

55

3.6 gevolgen voor de bewoners van een noodoverloopgebied 3.7 stappenplan

59

Begrippenlijst

62

Literatuurlijst

64

Bronvermelding illustraties Colofon

66

56

VOORWOORD

Al is je auto feilloos door de APK gerold en al ben je een bekwaam bestuurder, een ongeluk is nooit helemaal uit te sluiten. Daarom doe je een veiligheidsgordel om en heb je een airbag die de klap kan opvangen. Een noodoverloopgebied is heel goed te vergelijken met zo’n airbag. Ook een overstroming is niet uit te sluiten, ook al zijn de dijken nog zo goed op orde. De buffer van een noodoverloopgebied kan in zo’n noodsituatie de gevolgen beperken.

Voor u ligt het eindrapport van de Commissie Noodoverloopgebieden. Het is geschreven op basis van een veelheid van studies en onderzoeken, waarvan een aantal in opdracht van de Commissie is uitgevoerd. De meest relevante studies zijn in bijlagen opgenomen, zodat het rapport zelf zich op de kernpunten kan concentreren. De Commissie concludeert dat noodoverloopgebieden een nuttig, aanvullend instrumentarium kunnen vormen om de stroomgebieden van Rijn en Maas op de langere termijn te beschermen tegen de gevolgen van overstromingen. Essentieel is dat er voor de geselecteerde gebieden zo spoedig mogelijk duidelijkheid komt. De kans dat we de airbag van de noodoverloopgebieden moeten inschakelen mag dan klein zijn, dat neemt niet weg dat het ook morgen nodig kan zijn. Bovendien hebben de bewoners en bestuurders van de geselecteerde regio’s recht op duidelijkheid en speelt de besluitvorming over structurele maatregelen – waaronder de retentiegebieden – een rol. De Commissie vindt dat de discussie over noodoverloopgebieden alleen zuiver te voeren is in de context van een samenhangend veiligheidsbeleid voor het hele rivierengebied. Bovendien is de Commissie vanaf het begin doordrongen geweest van het besef dat niet alleen zakelijk-economische belangen de discussie konden en mochten bepalen. Sociaal-maatschappelijke aspecten en veiligheid – inclusief de daarmee verbonden emoties – hebben in de overwegingen en het onderzoek dan ook steeds een belangrijke rol gespeeld. De Commissie heeft tijdens de voorbereidingen voor dit rapport met vertegenwoordigers uit verschillende maatschappelijke sectoren, deskundigen, bestuurders en andere betrokkenen uit het rivierengebied van gedachten gewisseld. Hun kennis en ervaring, gedragen door een grote betrokkenheid, zijn voor de Commissie van groot nut geweest. Mede op basis van hun inzichten hoopt de Commissie een bijdrage te hebben geleverd aan het besluitvormingsproces dat tot doel heeft het rivierengebied beter te beschermen tegen overstromingsgevaar. David Luteijn, voorzitter van de Commissie Noodoverloopgebieden

5

Kanonnen langs de Maasoever bij Grave waarschuwden vroeger de regio dat het eerste Maaswater over de overlaat stroomde: de ‘Beers’ kwam er dan aan.

1

OPDRACHT

Dijken horen al eeuwen lang bij het Nederlandse landschap. Maar ook dijkdoorbraken en overstromingen horen bij onze geschiedenis. Onze voorouders wisten dat en waren erop voorbereid. Kwam de nood aan de man, dan lieten zij het water overlopen in gebieden waar het het minste kwaad kon. Een bekend voorbeeld is de Beersche Overlaat in Brabant. De afgelopen decennia zijn deze airbags stuk voor stuk verloren gegaan. De technische mogelijkheden groeiden, dijken werden hoger, een groeiende bevolking had behoefte aan ruimte en ... de laatste overstromingsramp gleed langzaam weg uit het geheugen. Maar in 1995 werd Nederland met de neus op de feiten gedrukt; 250.000 mensen waren gedwongen om huis en haard te verlaten omdat een overstroming dreigde. De vraag is dan ook of we er niet verstandig aan doen om deze airbags in ere te herstellen. Om een antwoord te krijgen op deze vraag heeft het kabinet de Commissie Noodoverloopgebieden ingesteld. De Commissie Noodoverloopgebieden of Commissie Luteijn heeft als opdracht onafhankelijk advies uit te brengen over ‘gecontroleerd overstromen’, als middel om in extreme situaties de gevolgen van een overstroming langs Rijn en Maas te verkleinen. Zij geeft advies aan de staatssecretarissen van Verkeer en Waterstaat en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. De commissie adviseert over: (i) (ii)

aanvaardbaarheid van gecontroleerd overstromen; gebieden die als noodoverloopgebieden kunnen worden ingezet;

(iii)

directe en indirecte gevolgen van aanwijzing en mogelijk gebruik van noodoverloopgebieden voor mens en goed, inclusief de noodzakelijke verzachtende en compenserende maatregelen;

(iv)

ruimtelijke ordening en eventuele inrichtingsmaatregelen in noodoverloopgebieden;

(v)

sturing en regie bij zowel aanwijzing als feitelijke inzet van een noodoverloopgebied;

De Commissie Waterbeheer 21ste eeuw stelde in 2000 vast dat het watersysteem in Nederland niet op orde is. Als we niets doen loopt onder invloed van klimaatverandering en bodemdaling de veiligheid terug. Tegelijkertijd groeit het aantal inwoners dat beschermd moet worden en nemen de economische belangen toe. In haar reactie – de nota “Anders omgaan met water” – volgt de regering drie sporen: 1. een voortvarende uitvoering van maatregelen om de nieuwe maatgevende afvoeren binnen de veiligheidsnormen te kunnen afvoeren; 2. rekening houden met klimaatveranderingen door nu al ruimte te reserveren om in de toekomst nog hogere afvoeren veilig door Nederland te kunnen leiden; 3. altijd voorbereid zijn op een overstroming, omdat het toch een keer mis kan gaan. De regering heeft een onafhankelijke commissie, onder voorzitterschap van de heer Luteijn, gevraagd om over dit laatste onderwerp te adviseren.

7

NEDERLAND Veiligheid Nederland in kaart Berekening overstromingskansen en gevolgen van alle dijkringen •

NEDERLAND 5-jaarlijkse toetsing van de primaire waterkeringen Toetsing (gereed eind 2002) • Herstelprogramma

NEDERLAND Delta Plan Grote Rivieren (nagenoeg geheel afgerond in 2001) • Op sterkte brengen van de waterkeringen Rijntakken 15.000m 3/s en Maas 3650 m 3/s

RIVIERENGEBIED Noodoverloopgebieden Commissie Noodoverloopgebieden (gereed eind mei) • Wat te doen bij rampsituaties, bovenmaatgevende afvoer?

Rijn

Maas

Verkenning

Spankrachtstudie • lange termijn (medio 2002 gereed) • 18.000 m 3/s (4.600 m 3/s Maas) • 60 cm zeespiegelstijging

Integrale Verkenning Maas • lange termijn (eind 2002 gereed) • 4.600 m 3/s (18.000 m 3/s Rijn) • 60 cm zeespiegelstijging

Planstudie

Planologische kernbeslissing Ruimte voor de Rivier • Korte termijn (PKB deel 1 gereed 2004) • Maatregelen 16.000m 3/s voor 2015 • Reserveringen lange termijn 18.000 m 3/s

Planologische kernbeslissing Ruimte voor de Rivier • Bedijkte Maas vanaf Lith • Korte termijn (PKB deel 1 korte termijn) • Maatregelen 3.800 m 3/s voor 2015 • Reserveringen lange termijn 4.600 m 3/s

Realisatie

Lopende projecten • NURG • IRMA

Maaswerken • Onbedijkte Maas (gereed 2015) • Maatregelen 3.800 m 3/s • NUGR • IRMA

Het advies van de Commissie Noodoverloopgebieden hangt samen met andere trajecten voor bescherming tegen overstromingen. Deltaplan Grote Rivieren, Ruimte voor de Rivier, Spankracht en Integrale Verkenning Maas beogen het voldoen aan de veiligheidsnorm met behulp van structurele maatregelen. Het advies over noodoverloopgebieden concentreert zich op maatregelen in geval van dreigende overstromingen waarbij structurele maatregelen al volledig zijn benut.

(vi)

organisatie van de ontruiming tot en met droogmaking en heringebruikname van een noodoverloopgebied;

(vii)

bestuurlijk-juridische vervolgstappen die op maatschappelijk en politiek draagvlak kunnen rekenen.

De Commissie beperkt zich in haar advies tot het stroomgebied van de Rijn en de Maas. Bestaande veiligheidsnormen stelt zij niet ter discussie; uitgangspunt is de normering zoals die in de wet is vastgelegd.

9

Als in Nederland een overstroming dreigt, is in het hele stroomgebied al sprake van een uitzonderlijke situatie. Het heeft dan zo lang en zo veel geregend dat zowel de hoofdstroom als het regionale systeem boordevol zitten. Keulen staat al onder water, overal in Nederland is sprake van forse wateroverlast.

2

ADVIES

Ondanks stevige dijken en ruimte voor de rivier is een overstromingsramp in Nederland niet helemaal uit te sluiten; het blijft een natuurverschijnsel dat moeilijk voorspelbaar is. Als het zover dreigt te komen, treden rampenplannen in werking die de gevolgen van de ramp beperken. De inzet van noodoverloopgebieden kan helpen om slachtoffers en schade te beperken. Als het rivierwater er gecontroleerd wordt ingelaten, stijgt de waterstand stroomafwaarts niet verder en zorgen de dijken voor de vereiste veiligheid. Een grootscheepse evacuatie en een overstroming op een onvoorspelbare plaats met mogelijk slachtoffers en veel schade, zijn hiermee grotendeels te voorkomen. Nadat de Commissie had onderzocht of noodoverloopgebieden nuttig en noodzakelijk zijn, heeft zij in kaart gebracht welke gebieden het meest geschikt zijn voor noodoverloop langs Rijn en Maas. Vervolgens heeft de Commissie aspecten onder de loep genomen die met aanwijzing van noodoverloopgebieden samenhangen: inrichting en gebruik, sturing en regie, schadevergoeding en de gevolgen voor de bewoners van een noodoverloopgebied. Tot slot heeft de Commissie de acties op een rij gezet die nodig zijn om te komen tot aanwijzing en inzet van noodoverloopgebieden. De Commissie gaat er in haar advies vanuit dat de dijken en de daarin aanwezige kunstwerken te allen tijde aan de wettelijke veiligheidsnormen voldoen. Eventuele aanwijzing van noodoverloopgebieden mag nooit een alternatief zijn voor onderhoud, structurele beschermingsmaatregelen of de aanpak van zwakke schakels in de dijkring.

2.1

Nut en noodzaak van noodoverloop

Bescherming tegen overstromingen De maatgevende afvoer voor de Rijntakken en de bedijkte Maas is een afvoer die gemiddeld eens per 1250 jaar voorkomt. De Wet op de Waterkering schrijft voor dat de dijken langs de Rijntakken en de

11

nummer dijkringgebied 1/10.000 per jaar 1/4000 per jaar 1/2000 per jaar 1/1250 per jaar 1/500 per jaar hoge gronden

Verschillende veiligheidsnormen in het rivierengebied.

Potentiële schade van een aantal dijkringen bij een ongecontroleerde overstroming. Dijkringnummers staan voor:16 Alblasserwaard en de Vijfheerenlanden, 36 Land van Heusden/ de Maaskant, 41 Land van Maas en Waal, 42 Ooij en Millingen, 43 Betuwe, Tieler- en Culemborgerwaard, 47 Arnhemse- en Velperbroek, 48 Rijn en IJssel.

Maas de maatgevende afvoer veilig moeten kunnen keren. Ook kunstwerken zoals sluisdeuren en uitwateringssluizen, moeten voldoen aan de veiligheidsnorm. De waterschappen toetsen iedere vijf jaar of de dijken nog op orde zijn. Als dat niet het geval is, worden maatregelen genomen om de dijken te versterken of de waterstanden te verlagen. De gevolgen van een toename van de maatgevende afvoeren zijn alleen op te vangen als landen in de stroomgebieden samenwerken. De Rijnoeverstaten hebben afspraken gemaakt over verlaging van de waterstanden in het Actieplan Hoogwater. Nordrhein-Westfalen heeft in dat kader plannen gemaakt voor zeven dijkverleggingen en vier retentiegebieden. Ook in Nederland zijn rivierverruimende maatregelen genomen die binnen deze afspraken passen. Ook voor de Maas is het belang van internationale samenwerking in een actieplan vertaald, dat binnenkort een concrete uitwerking zal krijgen. Een overstroming is niet uit te sluiten De kans dat gebieden langs de rivieren in Nederland overstromen is klein, maar niet helemaal uit te sluiten. Hoe goed we ons ook beschermen tegen hoogwater, het kan toch een keer misgaan. De natuur houdt zich nu eenmaal niet altijd aan normen en rekenmodellen. Vanuit Duitsland en België kunnen afvoergolven binnenkomen die groter zijn of langer duren dan de afvoer die wij als “maatgevend” beschouwen. Maar ook bij lagere afvoergolven kan het misgaan, als “bovenmaatgevende” waterstanden optreden. De waterstroom kan zich anders over de Rijntakken verdelen dan berekeningen hebben uitgewezen, waardoor één van de Rijntakken overbelast raakt. Bovendien kan de rivier zich onder extreme omstandigheden anders gedragen dan verwacht; grote zandduinen op de rivierbodem bijvoorbeeld zouden de waterstand kunnen opstuwen. Maatregelen in Duitsland en België kunnen onze omstandigheden wel verbeteren, maar deze onzekerheden niet geheel uitbannen. De kans is klein, de gevolgen zijn groot De kans op een overstroming in het rivierengebied mag dan klein zijn, de gevolgen zijn dat niet. De Internationale Commissie voor de Bescherming van de Rijn heeft letterlijk in kaart gebracht welke gebieden gevaar lopen, hoeveel mensen in deze gebieden wonen en hoe hoog de schade kan oplopen. De atlas laat zien dat ruim driekwart van de aanwezige economische objecten, die daadwerkelijk beschadigd kunnen worden, zich in Nederland bevindt. Dat de potentiële schade in Nederland zo hoog is, komt doordat het water in diepe polders meters hoog kan komen te staan en het landgebruik kapitaalintensief is. De gebieden die in Nederland kunnen overstromen zijn bovendien grotendeels dichtbevolkt.

13

Mogelijke oorzaken van overstomingen en manieren om de schade te beperken

* ** ***

Oorzaak

Gevolg

Schade beperken door

Bovenmatige afvoer komt Nederland binnen*

Water op de IJssel en Maas dreigt het water over de dijken te overstromen

• noodoverloop • waterverdeling zo sturen dat een onvermijdelijke overstroming optreedt langs de Rijntak waar de schade het kleinst is ***

Bodemruwheid blijkt onder extreme omstandigheden groter dan verwacht

Waterstanden stuwen (lokaal) op, water dreigt over de dijken te stromen

• noodoverloop

Afvoerverdeling over Rijntakken werkt onder extreme omstandigheden anders dan verwacht

Op één of twee Rijntakken dreigt het water over de dijken te stromen

• waterverdeling corrigeren *** • noodoverloop

Benedenmaatgevende afvoergolf houdt lang aan **

Dijken raken overbelast en doorweekt en dreigen te bezwijken

• waterverdeling zo sturen dat een onvermijdelijke overstroming optreedt langs de Rijntak waar het het minst kwaad kan *** • lokale en tijdelijke versterking van de dijk (zandzakken, onderwaterberm)

Storm in combinatie met hoog water

Door golfloop dreigt het water over de dijken te stromen

• lokale en tijdelijke versterking van de dijk (zandzakken, onderwaterberm) • noodoverloop

Zijrivieren van de IJssel en de Maas voeren onder maatgevende omstandigheden meer water aan dan berekend

Water op de IJssel en Maas dreigt over de dijken te stromen

• waterberging langs zijrivieren

Storm in combinatie met grote rivierafvoer in benedenrivierengebied of IJsseldelta

Rivierwater kan door hoge waterstand op zee of IJsselmeer niet wegstromen en stuwt op

• rivierwater afleiden naar grote Deltawateren • voor IJsseldelta nader te onderzoeken

IJsdammen in de rivier

Water achter de ijsdammen stuwt op, dijken dreigen te overstromen

• noodoverloop • afvoerverdeling zo sturen dat de betreffende Rijntak ontlast wordt *** • dijkring achter ijsdam evacueren

Dijk of kunstwerk dreigt te bezwijken

lokale dijkdoorbraak dreigt of kunstwerk bezwijkt

• lokale en tijdelijke versterking van de dijk (zandzakken, onderwaterberm) • dijkring evacueren • compartimenteringswal in dijkring opwerpen

Onvoorziene calamiteit

Acute dijkdoorbraak en overstroming

• mensen redden • met alle beschikbare middelen voorkomen dat de overstroming zich uitbreidt naar aangrenzende dijkringen

bovenmaatgevende afvoergolf: afvoergolf die hoger is dan waar de dijken op berekend zijn. benedenmaatgevende afvoergolf: afvoergolf die lager is dan waar de dijken op berekend zijn. sturen van de afvoerverdeling is op dit moment niet mogelijk.

Noodzaak van een overstromingsrampenstrategie De Commissie adviseert om een samenhangend pakket van maatregelen te ontwikkelen voor overstromingssituaties, een strategie vergelijkbaar met een rampbestrijdingsplan. Dat pakket moet aangeven wat er onder verschillende omstandigheden moet gebeuren om de kans op slachtoffers en de omvang van de schade te beperken. De voortdurend veranderende omstandigheden en de groei van onze kennis van rivieren en klimaat maken het noodzakelijk om de

Onzekerheden Februari 2002 had de Maas tweemaal te maken met een hoge afvoer. Bij Borgharen was de eerste afvoergolf de hoogste en grootste. Bij Lith was het juist de tweede afvoergolf die tot de hoogste waterstanden leidde. Het verschil heeft waarschijnlijk te maken met de vorm van de afvoergolf en de lokale morfologische omstandigheden. Overigens werd in beide gevallen de maatgevende afvoer niet overschreden.

onzekerheden regelmatig te toetsen en te checken of de strategie nog voldoet (zie tabel hiernaast). Nut en noodzaak van noodoverloop Door de inzet van een noodoverloopgebied langs de Rijn of de Maas kan de waterstand benedenstrooms voldoende worden verlaagd om het overstromingsgevaar af te wenden (20-70 cm). Voorwaarde is wel dat de locatie van het noodoverloopgebied goed is gekozen en dat adequate constructies zijn aangebracht die in korte tijd veel water naar het gebied kunnen afvoeren. Als de afvoer vanuit Duitsland of België groter is dan de maatgevende afvoer, kan een daartoe aangewezen en ingericht noodoverloopgebied de gevolgen beperken. Bij een gecontroleerde overstroming is niet alleen de kans op slachtoffers kleiner dan bij een ongecontroleerde overstroming op een onvoorspelbare plaats, ook de (im)materiële

15

schade en maatschappelijke ontwrichting zullen aanzienlijk geringer zijn. Bij een ongecontroleerde overstroming kan de schade immers oplopen tot enkele tientallen miljarden euro. Worden er geen noodoverloopgebieden aangewezen, dan is de kans aanwezig dat de overheid er bij een dreigende overstromingsramp toch voor kiest een gebied bewust te laten overstromen, om kwetsbare gebieden te ontzien. Het is beter om die keuze te maken in rustiger tijden. De bevolking is er dan op voorbereid, gemeenten kunnen hun rampenplannen erop aanpassen en de overheid kan maatregelen nemen om de schade te beperken en de effectiviteit en veiligheid te vergroten. Op grond van bovenstaande overwegingen, vindt de Commissie de aanwijzing en inrichting van noodoverloopgebieden – als onderdeel van een overstromingsrampenstrategie – nuttig én noodzakelijk. Daarnaast adviseert de Commissie om voor de Rijn te onderzoeken wat de mogelijkheden zijn om de afvoerverdeling onder extreme omstandigheden te reguleren en om voor Maas en IJssel na te gaan wat de mogelijkheden zijn om de afvoer van de zijrivieren in het regionale systeem te bergen. De combinatie van noodoverloopgebieden en deze aanvullende maatregelen, biedt de mogelijkheid

Poolse Leger steekt dijk door Warschau, 1 augustus 2001: Het Poolse leger heeft in het oosten van het land bij Kazomierz een dijk van de Wisla doorgestoken om het overvloedige water af te voeren. De hoop is dat de dijken stroomafwaarts zo beter kunnen worden beschermd. De vloedgolf trekt nu langzaam naar het noorden. In de Poolse hoofdstad Warschau heeft het hoge water alleen de kades langs de Wisla overspoeld. De verwachting is dat in Noord-Polen de overlast minder groot zal zijn dan in het zuiden, omdat het wassende water daar meer kanten op kan. De Europese Commissie heeft 15 miljoen euro (fl. 33 miljoen) beschikbaar gesteld om de ergste nood te lenigen.

Consequenties van een overstroming in Duitsland. Ook voor Nederlands grondgebied zal dit gevolgen hebben.

Structurele veiligheidsmaatregelen in en langs de Rijn bovenstrooms van Lobith.

om de gevolgen van overstromingen onder uiteenlopende omstandigheden te beperken. Alternatieven voor het benedenrivierengebied, de IJsseldelta en de grensgebieden Noodoverloopgebieden zijn effectief in het deel van het rivierengebied waar de rivierafvoer de waterstand bepaalt. Dit traject loopt vanaf de Duitse grens tot aan Kampen (IJssel), Krimpen aan de Lek (Nederrijn-Lek), Werkendam (Waal) en vanaf de Belgische grens tot Keizersveer (Maas). In het benedenrivierengebied en de IJsseldelta zijn de dijken berekend op de combinatie van een hoge rivierafvoer en stormvloed. Bovenstrooms gelegen noodoverloopgebieden zijn in deze omstandigheden niet effectief. Voor het benedenrivierengebied lijkt de beste oplossing het afleiden van rivierwater naar de grote deltawateren (Volkerak-Zoommeer, Grevelingen en Oosterschelde). Wat oplossingen voor de IJsseldelta kunnen zijn, moet nader onderzoek uitwijzen. Ook voor de grensgebieden is een aparte aanpak nodig. Als de Rijn in Nordrhein-Westfalen overstroomt, zal de waterstand in de Nederlandse Rijn sterk dalen. Maar ook dan blijft Nederland niet geheel gespaard. Een overstroming op de linkeroever kan binnendijks tot Nijmegen doorgaan, langs de rechteroever zal het Rijnwater via Doesburg naar de IJssel stromen. Omgekeerd zal bij een overstroming aan de Nederlandse kant van de grens Duits grondgebied onderlopen. Om de gevolgen van een eventuele overstroming te beperken, wil Nordrhein-Westfalen dijkringen compartimenteren. De Commissie vindt het van groot belang dat Nederland en Nordrhein-Westfalen een gezamenlijke hoogwaterstrategie ontwikkelen, voor zowel structurele maatregelen als rampsituaties. Voor de Maas zouden België en Nederland hetzelfde moeten doen. Samenvatting De Commissie vindt een rampenbestrijdingsstrategie voor een dreigende overstromingsramp noodzakelijk. De aanwijzing van noodoverloopgebieden langs de grote rivieren als onderdeel van die strategie acht zij nuttig én noodzakelijk. Noodoverloopgebieden zijn echter géén alternatief voor onderhoud en structurele maatregelen. De Commissie adviseert om nader te onderzoeken welke maatregelen de gevolgen van een overstromingsramp in het benedenrivierengebied en de IJsseldelta kunnen verkleinen. Voor de aanpak van overstromingsproblemen nabij de Nederlandse grens is een gezamenlijke strategie met respectievelijk de deelstaat Nordrhein-Westfalen en België nodig

2.2

Selectie van gebieden

De Commissie heeft zich bij haar zoektocht naar geschikte noodoverloopgebieden beperkt tot Nederlands grondgebied. In België is nauwelijks ruimte, omdat de Maas er door een smal dal stroomt.

17

Potentiële noodoverloopgebieden voor de Rijn en de Maas (gebieden die voldoen aan de gestelde veiligheid en effectiviteit) (zie ook tabel hieronder).

Kenmerken van potentiële noodoverloopgebieden

*

Potentiële noodoverloopgebieden

Bergingscapaciteit * (miljoen m 3)

Schade in het gebied * (miljoen euro)

Investeringskosten (miljoen euro)

Rijn Rijnstrangen Duivense Broek Ooijpolder Land van Maas en Waal Betuwe-Oost Betuwe-West

90 60/65 115/130 275/350 250/290 230/290

50 50/125 120/650 325/1475 325/1800 650/1250

225 175/150 300/225 600/250 425/400 575/475

Maas Julianakanaal bij Born Beersche Overlaat Land van Maas en Waal

30/40 365/375 275/350

30/650 500/900 325/1475

200/175 725/425 625/200

De variatie in vermelde getallen is terug te voeren op de mate van bescherming van de woonkernen. Het linkergetal betreft de variant met beschermende maatregelen, het rechtergetal zonder beschermende maatregelen In Rijnstrangen zijn geen beschermingsmaatregelen voorzien.

Nordrhein-Westfalen biedt in theorie wel ruimte. Uit overleg met bestuurders van deze Duitse deelstaat, is gebleken dat noodoverloop daar onvoldoende draagvlak heeft. De Commissie adviseert om te zoeken naar een optimale samenhang tussen noodoverloopgebieden in Nederland en compartimentering van dijkringen in NordrheinWestfalen. Potentiële noodoverloopgebieden Voorop staat dat noodoverloopgebieden veilig en effectief moeten zijn. Gebieden met een grote bevolkingsdichtheid zijn daarom op voorhand uitgesloten, net als gebieden die ver benedenstrooms liggen. Des te verder stroomopwaarts, des te groter de effectiviteit. Noodoverloopgebieden die bovenstrooms van de splitsingspunten in de Rijn liggen, hebben het voordeel dat zij de waterstand op alle drie de Rijntakken substantieel kunnen verlagen. Zes gebieden langs de Rijn en drie gebieden langs de Maas zijn door de zeef van veiligheid en effectiviteit gekomen (zie kaart). Het zijn zonder uitzondering gebieden die binnen een halve dag zijn te evacueren en die bovenstrooms in de bedijkte delen van Rijn en Maas liggen. Uitzondering hierop vormt het gebied langs het Julianakanaal bij Born, dat langs het onbedijkte deel van de Maas ligt. Het Land van Maas en Waal, Betuwe-Oost en Betuwe-West liggen weliswaar benedenstrooms van de splitsingspunten van de Rijn, maar de commissie is ervan uitgegaan dat het water via een bovenstrooms gelegen inlaatconstructie naar deze gebieden toegevoerd zal worden. Om het Land van Maas en Waal ook effect te laten hebben op de Nederrijn-Lek en de IJssel is op het splitsingspunt bij de Pannerdensche Kop een regelwerk nodig, dat het water nauwkeurig over de riviertakken kan verdelen. Onderlinge vergelijking van potentiële noodoverloopgebieden De potentiële noodoverloopgebieden zijn vergeleken aan de hand van vier criteria. Ook de gevolgen voor de landbouw en de recreatie zijn onderzocht. Er is gebleken dat deze gevolgen niet bepalend zijn voor de voorkeursvolgorde. De vier criteria zijn: •

sociaal-maatschappelijke aspecten, zoals aantasting van de leefomgeving en omvang van de bevolking.

•

aanwezigheid van objecten die bij overstroming een risico voor de omgeving vormen, zoals een chemische fabriek.

•

economische effecten, met name economische schade als gevolg van inundatie van het gebied.

•

gevolgen voor landschap, natuur en cultuurhistorie.

De vier criteria zijn onderverdeeld in circa dertig subcriteria. Omdat die (sub)criteria zo verschillend van aard zijn, zijn ze moeilijk met elkaar te vergelijken. Om toch tot een afweging te komen, is een

19

Voorkeursvolgorde sociaal-maatschappelijke aspecten

Overall voorkeursvolgorde gebieden langs de Rijntakken voorkeur laag

voorkeur hoog

Rijnstrangen (NL) Duivense Broek (met) Ooij en Millingen (met) Duivense Broek (zonder) Land van Maas en Waal (met) Ooij en Millingen (zonder) Betuwe-Oost (met) Betuwe-West (met) Land van Maas en Waal (zonder) Betuwe Oost (zonder) Betuwe-West (zonder)

Overall voorkeursvolgorde gebieden langs de Maas voorkeur laag

voorkeur hoog

Born-Julianakanaal (met) Born-Julianakanaal (zonder) Beersche Overlaat (met) Land van Maas en Waal (met) Beersche Overlaat (zonder) Land van Maas en Waal (zonder)

* **

Mogelijke combinaties van noodoverloopgebieden *

Bergingscapaciteit (miljoen m 3)

Ooijpolder incl. dijkverhogingen Rijnstrangen incl. dijkverhogingen

330/365

Land van Maas en Waal

275/350

Ooijpolder Rijnstrangen Duivense Broek

265/285

Ooijpolder Land van Maas en Waal **

205/220

Ooijpolder Rijnstrangen

205/220

Rijnstrangen Land van Maas en Waal **

180

Ooijpol incl. dijkverhogingen

185

Bij alle combinaties wordt uitgegaan van volledige omdijking van het gebied. De toevoeging incl. dijkverhoging duidt op extra hoge dijken om meer water te kunnen bergen. Alleen het oostelijke deel van Land van Maas en Waal wordt ingezet, de bergingscapaciteit bedraagt dan ca. 90 miljoen m 3.

multicriteria-analyse toegepast, die een transparant en consistent totaalbeeld mogelijk maakte. De Commissie vindt dat de sociaalmaatschappelijke aspecten daarbij het zwaarst moeten wegen. Hun aandeel bepaalt voor 40% de voorkeursvolgorde. De andere criteria - risicovolle objecten; gevolgen voor landschap, natuur en cultuurhistorie en economische effecten – dragen ieder 20% bij. Een gevoeligheidsanalyse, waarin de gewichten werden gevarieerd, toont aan dat deze voorkeursvolgorde robuust is. Uit de analyse blijkt dat Betuwe-Oost en Betuwe-West op vrijwel alle criteria laag scoren. De Commissie vindt deze twee gebieden daarom in tweede instantie alsnog ongeschikt voor noodoverloop. Keuze van noodoverloopgebieden voor de Rijn Hoe meer noodoverloop beschikbaar is, hoe meer water gecontroleerd geborgen kan worden en hoe groter de range van rampsituaties is waarin noodoverloop de gevolgen kan beperken. Anderzijds is het wenselijk om het aantal gebieden beperkt te houden, vanuit sociaalmaatschappelijk perspectief, het ruimtebeslag en de kosten. Bij de keuze van noodoverloopgebieden heeft de Commissie gezocht naar balans tussen deze overwegingen. Als de structurele beschermingsmaatregelen in Nordrhein-Westfalen rond 2015 klaar zijn, kan bij de grens ongeveer 18.000 m 3/s water Nederland binnenkomen, terwijl de Nederlandse Rijntakken slechts 16.000 m 3/s veilig kunnen afvoeren. Er kan dus maximaal circa 2000 m 3/s “teveel” water Nederland binnenkomen. Afhankelijk van de duur van een hoogwatergolf komt dat neer op een hoeveelheid water van ongeveer 300 à 400 miljoen m 3. Opvang van die totale hoeveelheid in noodoverloopgebieden vraagt een aanzienlijk ruimtebeslag. Als het klimaat verandert en de maatgevende afvoer toeneemt, zal Nederland structurele maatregelen treffen zodat de grotere hoeveelheid water veilig afgevoerd kan worden en weer voldaan wordt aan de veiligheidsnorm. Als in Duitsland maatregelen worden genomen die de maximale afvoer van ongeveer 18.000 m 3 per seconde niet verder vergroten, neemt het teveel aan water, dat in Nederland moet worden geborgen, af. De Commissie acht het daarom verantwoord om noodoverloopgebieden aan te wijzen die 200 tot 250 miljoen kubieke meter water kunnen bergen. De noodoverloop moet dan wel grotendeels bovenstrooms van de splitsingspunten liggen. Dat maakt het mogelijk om een groot aantal denkbare extreme afvoeren gecontroleerd op te vangen, zowel op korte als op lange termijn. Het restrisico in het rivierengebied neemt daardoor substantieel af en komt in dezelfde orde van grootte te liggen als in

21

andere, vergelijkbare delen van Nederland. De overstromingsrampenstrategie zal in beeld moeten brengen welke handelingen in aanvulling op de inzet van noodoverloopgebieden mogelijk zijn voor nog extremere situaties. De Commissie is van mening dat het volume bij voorkeur in meer dan één gebied gevonden moet worden. Dat maakt het mogelijk om flexibeler te reageren en niet altijd het totale areaal noodoverloop in te zetten. Anderzijds is de Commissie voorstander van beperking van het aantal noodoverloopgebieden. Een beperkt aantal gebieden drukt de kosten van aanwijzing en inrichting en laat meer keuzeruimte over voor toekomstige structurele maatregelen. Verschillende combinaties van noodoverloopgebieden zijn mogelijk (zie tabel pagina 20). De marge in het bergingsvolume is te verklaren uit de omvang van de beschermende maatregelen, zoals de omdijking van woonkernen. Hoe meer maatregelen, des te kleiner het bergingsvolume en des te hoger de kosten. Tegelijkertijd zal naarmate er meer beschermende maatregelen worden getroffen de schade kleiner zijn. In bovenstaande combinaties kan die schade variëren van 175 miljoen euro tot 1500 miljoen euro. Investeringskosten en schade moeten afgezet worden tegen de schade van een ongecontroleerde overstroming, die kan oplopen tot 40 miljard euro. 22

Bij de keuze van de noodoverloopgebieden spelen verschillende aanvullende overwegingen een rol: •

Het effect van Rijnstrangen, de Ooijpolder en Duivense Broek strekt zich over de grootste rivierlengte uit doordat deze gebieden het verst bovenstrooms liggen.

•

In Rijnstrangen en de Ooijpolder wonen weinig mensen en is de schade bij inzet als noodoverloopgebied kleiner dan in de andere gebieden.

•

Bij inzet van het Land van Maas en Waal is over een relatief grote afstand verhoging van de rivierdijken nodig om overstromingen bovenstrooms te voorkomen.

•

Het Land van Maas en Waal kan alleen effect hebben op alle Rijntakken als de verdeling van de afvoer over de Rijntakken gereguleerd kan worden: er moet extra water naar de Waal dat in het Land van Maas en Waal gecontroleerd geborgen wordt. Dit levert extra onzekerheden op.

•

Bij een keuze voor een combinatie met Duivense Broek zal vanaf Rijnstrangen een toevoerkanaal moeten worden gerealiseerd. Er dient rekening mee te worden gehouden dat het kanaal bestaande (spoorweg en A12) en geplande (Betuwelijn en A15) infrastructuur zal kruisen.

•

Rijnstrangen en de Ooijpolder bieden perspectieven voor samenwerking met Duitsland. De gebieden kunnen aansluiting krijgen bij

compartimenteringen in Nordrhein-Westfalen of aan de andere kant van de grens doorlopen. In dat laatste geval kan het bergingsvolume substantieel toenemen, op dit moment is daar in Nordrhein- Westfalen overigens geen draagvlak voor. Alles overwegende adviseert de Commissie om voor de Rijn Rijnstrangen en de Ooijpolder als noodoverloopgebied aan te wijzen en in te richten voor een volume van ruim 200 miljoen m 3. Als in de toekomst een groter bergingsvolume nodig blijkt te zijn, dan kunnen dijken om deze gebieden verhoogd worden. Inzet van Rijnstrangen en Ooijpolder zal de kans op een ongecontroleerde overstromingsramp sterk verkleinen in het traject van Lobith tot Werkendam (Waal), Krimpen aan de Lek (Lek) en Kampen (IJssel). Deze noodoverloopgebieden zullen de kans op slachtoffers verkleinen en de schade sterk reduceren, tot circa 175 miljoen euro. De Commissie adviseert om te onderzoeken hoe de inrichting en inzet van deze noodoverloopgebieden het beste kan worden afgestemd op maatregelen in Nordrhein-Westfalen. De Commissie realiseert zich dat zowel Rijnstrangen als Ooijpolder ook in beeld zijn als retentiegebied. Zij is echter van oordeel dat inzet als noodoverloopgebied prioriteit heeft, retentie is immers op korte termijn niet aan de orde. 23

Voor het geval Rijnstrangen niet beschikbaar is, adviseert de Commissie om als alternatief het oostelijke deel van het Land van Maas en Waal aan te wijzen. Als de Ooijpolder niet beschikbaar zou kunnen komen, adviseert de Commissie om Duivense Broek aan te wijzen. De combinatie Rijnstrangen en de Ooijpolder heeft echter de voorkeur. Keuze van noodoverloopgebieden voor de Maas Ook voor de Maas zoekt de Commissie naar een zo groot mogelijk effect. Aan de andere kant van de balans staat echter het ruimtebeslag. Hoe geringer dat ruimtebeslag, des te kleiner de gevolgen voor de maatschappij, de ruimtelijke inrichting en des te lager de kosten. De hoeveelheid neerslag in het stroomgebied van de Maas bepaalt hoeveel water bij Eijsden ons land binnenkomt. Dat is naar schatting maximaal 4600 m 3/s, terwijl de Maas slechts 3800 m 3/s veilig kan afvoeren. Het overschot van ongeveer 800 m 3/s komt, afhankelijk van de duur van een hoogwatergolf, neer op een volume van 200 tot 300 miljoen m 3. Dit volume is met nog grotere onzekerheden omgeven dan dat voor de Rijn; het onbedijkte Maasdal in België kan in theorie een onbeperkte hoeveelheid water afvoeren. De Commissie is van mening dat berging van het totale volume niet direct voor de hand

ligt, vanwege het grote ruimtebeslag. Toch adviseert zij om noodoverloop te zoeken voor tenminste 100 tot 150 miljoen m 3. Hiermee is het mogelijk een groot aantal denkbare extreme afvoeren gecontroleerd op te vangen, zowel op korte als op lange termijn. Het restrisico langs de bedijkte Maas neemt daardoor substantieel af en komt in dezelfde orde van grootte te liggen als in andere, vergelijkbare delen van Nederland. De Commissie is van mening dat deze hoeveelheid water in één noodoverloopgebied geborgen moet kunnen worden. Bij haar keuze heeft de Commissie zich ook door de volgende overwegingen laten leiden: •

Born ligt meer dan 100 kilometer bovenstrooms van de onbedijkte Maas. Dat maakt inzet van het gebied lastig. Daarnaast is Born te klein om het volledige, benodigde volume te bergen.

•

Zou de Maas op dit moment te veel water afvoeren, dan stroomt Maaswater uit de onbedijkte Maas binnendijks de Beersche Overlaat in met kans op grote schade bij onder meer Den Bosch. Bij aanwijzing van het Land van Maas en Waal zijn kostbare maatregelen nodig om te voorkomen dat het water alsnog de Beersche Overlaat instroomt.

•

De Beersche Overlaat kan een veel grotere hoeveelheid water bergen dan nodig is. Dat betekent dat de rest van de dijkring in

24

de toekomst voor retentie ingezet zou kunnen worden. Dit kan een zeer efficiënte combinatie zijn. De Commissie adviseert dan ook om het bovenstroomse deel van de Beersche Overlaat, met een volume van tenminste 100 tot 150 miljoen kubieke meter, als noodoverloopgebied voor de Maas aan te wijzen. Hiermee is de kans op een ongecontroleerde overstromingsramp sterk te verkleinen in het traject van Boxmeer tot Keizersveer. Inzet van dit noodoverloopgebied zal de kans op slachtoffers verkleinen en de schade sterk reduceren, van maximaal 15 miljard euro tot 500 miljoen euro. De Commissie adviseert om te verkennen of het gebied bij Born als structurele beschermingsmaatregel voor het onbedijkte deel van de Maas kan worden ingezet. Samenvatting De Commissie adviseert om voor de Rijn noodoverloopgebieden aan te wijzen met een capaciteit van 200 à 250 miljoen m 3 en 100 à 150 miljoen m 3 voor de Maas. Voor de Rijn is een combinatie van Rijnstrangen en de Ooijpolder de beste oplossing, voor de Maas het bovenstroomse deel van de Beersche Overlaat. De Commissie adviseert om deze gebieden zo snel mogelijk geschikt te maken.

2.3

Inrichting en gebruik

Om ervoor te zorgen dat de hoogwatergolf niet vroegtijdig een overstroming veroorzaakt, is het nodig de dijken stroomopwaarts

van het noodoverloopgebied te verhogen.De eenvoudigste manier om het water een noodoverloopgebied in te laten stromen is om de dijk van het noodoverloopgebied lager te maken dan de aangrenzende dijken. Het water stroomt dan vanzelf het gebied in. Nadeel is dat het precieze moment en de waterstand in het gebied niet te regelen zijn, waardoor het bijvoorbeeld niet mogelijk is om hoger gelegen bebouwing buiten bereik van het water te houden. Met een inlaatconstructie kan dat wel. Om te voorkomen dat ook aangrenzende polders onderlopen, is het nodig dat de noodoverloopgebieden aan alle kanten omgeven zijn door dijken. In de praktijk zal dat vaak neerkomen op verhoging van oude dijken. De hoogte van de dijken is bepalend voor de hoeveelheid water die het gebied kan bergen. Als het gevaar is geweken, is het zaak om het noodoverloopgebied weer droog te maken. Dat kan door het water onder vrij verval naar de rivier te laten stromen. Maar een uitlaat alleen is niet voldoende; om het gebied helemaal droog te maken zullen ook pompen nodig zijn. Hoe korter het gebied onder water staat, des te geringer zal de schade zijn. Moeten bebouwingskernen omdijkt worden? Bewoners zullen zich veiliger voelen en het op prijs stellen dat de schade aan hun persoonlijke eigendommen beperkt blijft. Daar staat tegenover dat omdijking het landschap ingrijpend verandert, kostbaar is én de effectiviteit vermindert. De Commissie adviseert om de grotere woonkernen in de Ooijpolder en de Beersche Overlaat te omdijken. Het Rijk zal met de bewoners en lokale en regionale overheden moeten zoeken naar evenwichtige en breed gedragen oplossingen. Overigens is veiligheid ook zonder omdijking van woonkernen een basisvoorwaarde; goede vluchtwegen en een goed evacuatieplan moeten daar garant voor staan. Omdat noodoverloop maar heel zelden ingezet zal worden – iemand van honderd heeft een kans van ongeveer 8% dat hij of zij dat heeft meegemaakt – is wijziging van het planologische regime niet nodig. Ontwikkelingen die passen binnen de huidige streek- en bestemmingsplannen kunnen gewoon doorgang vinden. Bij ingrijpende ontwikkelingen zoals een woonwijk of industrieterrein en bij wijziging van streek- en bestemmingsplannen is het aan de regionale en lokale bestuurders om te toetsen of de inzet als noodoverloopgebied niet wordt belemmerd (watertoets). Samenvatting De Commissie adviseert om noodoverloopgebieden te voorzien van een inlaat- en een uitlaatconstructie. De Commissie is van mening dat de grotere woonkernen in de Ooijpolder en de Beersche Overlaat omdijkt moeten worden. In Rijnstrangen zijn geen grote woonkernen aanwezig en is omdijking niet aan de orde. Wijziging van het planologische regime in de noodoverloopgebieden is niet nodig.

25

Impressie van het landschappelijke effect van een beschermende kade rond een willekeurige woonkern.

2.4

Sturing en regie

De Commissie is van mening dat de aanwijzing van noodoverloopgebieden en de procedure voor de inzet in twee aparte besluiten thuishoren. In beide gevallen is het de Rijksoverheid die moet beslissen. Argumenten hiervoor zijn: •

Dat het bij een overstroming gaat om een ramp met een gemeente-, provincie-, en mogelijk zelfs landsgrensoverschrijdend karakter;

•

Dat de Rijksoverheid verantwoordelijk is voor schadevergoeding;

•

Dat de belangen gemoeid met de aanwijzing en ingebruikstelling van een noodoverloopgebied bovenregionaal zijn.

De Commissie is van mening dat voor de aanwijzing van noodoverloopgebieden een ruimtelijk instrument de beste keuze is. In het aanwijzingsbesluit moet het Rijk ook andere aspecten vastleggen, zoals de precieze begrenzing, de benodigde voorzieningen en de ruimtelijke doorwerking tot op het niveau van bestemmingsplannen. De Wet op de ruimtelijke ordening – ook na de wijziging van de rijksprojectenprocedure en de voorgenomen fundamentele herziening van de wet – is hier een geschikt instrument voor. De mogelijkheden voor inspraak en beroep waarborgen de betrokkenheid van de bevolking. De Commissie dringt aan op een korte procedure zodat de gebieden snel beschikbaar zijn en de bewoners niet langer dan noodzakelijk in onzekerheid verkeren. Bij inzet van noodoverloopgebieden moet glashelder zijn wie voor welke besluiten of acties verantwoordelijk is. De Commissie onderscheidt de volgende stappen bij inzet van een noodoverloopgebied: 1 Het Rijk besluit dat inzet noodzakelijk is (minister van Verkeer & Waterstaat) en de ontruiming gestart moet worden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties). Ook het moment van opening van de inlaat na de ontruiming is een beslissing van het Rijk (minister van Verkeer & Waterstaat). 2 De gemeentelijke overheden voeren in regionaal verband de ontruiming uit en sluiten daarbij zoveel mogelijk aan bij de bestaande structuur van de rampenbestrijding. 3 De beheerder van de waterkeringen of het Rijk voert de inundatie uit. 4 Het Rijk besluit over het herstel van het gebied en coördineert de terugkeer van bevolking. 5 De gemeenten voeren in regionaal verband het besluit tot herstel van het gebied en terugkeer van de bevolking uit. De Commissie is van mening dat het Rijk onvoldoende mogelijkheden heeft om de benodigde acties van lagere overheden te kunnen afdwingen. Noch de waterstaatswetgeving, noch de Wet rampen

27

en zware ongevallen biedt een expliciete grondslag voor dergelijke bevoegdheden. Een aparte wet zal die leemte moeten vullen. De Commissie adviseert om de gang van zaken van ontruiming tot en met nazorg nader uit te werken in noodoverloopplannen. Het is aan de gemeentebesturen om deze plannen in regionaal verband op te stellen. Eindverantwoordelijk is de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. In de wet moet worden vastgelegd dat noodoverloopplannen regelmatig geactualiseerd en geoefend dienen te worden. Samenvatting De rijksoverheid is verantwoordelijk voor de aanwijzing én de inzet van noodoverloopgebieden omdat de gevolgen van deze besluiten regio-overschrijdend zijn. Om inzet van noodoverloopgebieden in noodsituaties mogelijk te maken, is een aparte wet nodig.

2.5

Schadevergoeding

Schade kan ontstaan na aanwijzing van het gebied en na overstroming. De Commissie adviseert om de vergoeding voor aanwijzingsschade te koppelen aan het aanwijzingsbesluit en overstromingsschade pas te vergoeden na inzet van het noodoverloopgebied. Op het moment van de aanwijzing, moet bekend zijn welke regelingen van toepassing 28

zijn, hoe ze functioneren en hoe hoog de vergoeding zal zijn. Bij aanwijzing als noodoverloopgebied kan schade ontstaan doordat de bedrijfsvoering moet worden aangepast. De Commissie acht dit niet meer dan theorie omdat de inzet van het noodoverloopgebied maar heel zelden nodig is. Reëel zijn waardedalingen van eigendommen en nadelen als gevolg van inrichtingsmaatregelen. Voor de vergoeding van deze schadeposten voldoen de bestaande planschaderegelingen. De Commissie adviseert om de planschaderegeling voortvarend en adequaat toe te passen. Het Rijk moet dit voorafgaand aan de aanwijzing toezeggen, uit oogpunt van zorgvuldigheid en omwille van het draagvlak. De Commissie vindt dat alle materiele schade door inundatie – die vooral afhankelijk is van inrichtingsmaatregelen, zoals omdijking van woonkernen – volledig vergoed moet worden, inclusief vervolgschade en omzetderving. Dat geldt ook voor goederen die na de aanwijzing in het gebied zijn gekomen en de planologische toetsing hebben doorstaan. Omdat volledige schadevergoeding onvoldoende is geregeld, adviseert de Commissie hiervoor een aparte wettelijke regeling in het leven te roepen. Als vanaf het begin duidelijk aan wordt gegeven dat schade als gevolg van inundatie volledig zal worden vergoed, zal de waardedaling van

goederen door de aanwijzing lager uitvallen. Eigenaren die na het aanwijzingsbesluit eigendommen in het noodoverloopgebied verwerven, komen niet in aanmerking voor planschadevergoeding. Als er waardedaling is opgetreden, dan is die tenslotte al verrekend in de koopprijs. Voor een “medewerkingsvergoeding” voor grondeigenaren is naar de mening van de Commissie geen aanleiding. Natuurlijk is er sprake van een gedoog- en medewerkingsplicht, maar de gevolgen daarvan worden via de genoemde schadevergoedingsregelingen al vergoed. Wel adviseert de Commissie om te verkennen of in samenhang met de inrichtingsmaatregelen de mogelijkheden voor landbouw, recreatie en natuur verbeterd kunnen worden. Samenvatting De Commissie vindt het essentieel dat vóór de aanwijzing van noodoverloopgebieden duidelijk is op welke wijze het Rijk de mogelijke schade zal vergoeden. De vergoeding van planschade als gevolg van aanwijzing als noodoverloopgebied is voldoende in de wet geregeld. Volledige vergoeding van schade door inundatie is onvoldoende geregeld, hier is een aparte regeling voor nodig.

2.6

Gevolgen voor de bewoners van noodoverloopgebieden

De Commissie beseft dat de mogelijkheid van een bewuste inundatie belastend is voor de bewoners van noodoverloopgebieden.Wat betekent het om in een noodoverloopgebied te wonen of te werken? Mogelijkheden voor inspraak, bezwaar en schadevergoeding Als het kabinet besluit het advies van de Commissie over te nemen, zal zij de noodoverloopgebieden aanwijzen volgens de procedure van een Rijksprojectbesluit, waarin ook de inrichtingsmaatregelen en het planologische regime zijn opgenomen. Het voorlopig besluit wordt voorgelegd aan de burgers die - via de wettelijk verplichte inspraakmogelijkheden – hun mening kenbaar kunnen maken. Het kabinet zal de inspraakreacties vervolgens meewegen bij het definitieve besluit, dat weer openstaat voor beroep. Het is mogelijk dat bewoners en eigenaren van onroerende goederen al tijdens de aanwijzingsprocedure schade ondervinden. Zodra de aanwijzing een feit is, kunnen zij de schade die door de aanwijzing is ontstaan – daling van de waarde – claimen. Veranderingen in de gebruiksmogelijkheden Het aanwijzingsbesluit zal aangeven welke ontwikkelingen mogelijk zijn en welke niet. Omdat een noodoverloopgebied maar heel zelden ingezet zal worden, zullen grote wijzigingen in het gebruik niet nodig zijn. De Commissie gaat ervan uit dat ontwikkelingen die passen binnen de bestaande streek- en bestemmingsplannen gewoon kunnen doorgaan; een nieuwe schuur bij een bestaande boerderij of een

29

verandering van de bedrijfsvoering zullen niet op bezwaren stuiten. Worden streekplannen gewijzigd, dan moeten de bestuurders toetsen of er geen conflict optreedt met de functie als noodoverloopgebied. Een grote nieuwe woonwijk of een nieuw industriegebied zullen die toets niet zo gemakkelijk doorstaan. Verandering in het landschap Als de noodoverloopgebieden definitief zijn aangewezen, dan zullen ze geschikt gemaakt worden voor gebruik. Er zullen in- en uitlaatwerken en zonodig extra evacuatievoorzieningen worden aangebracht. Na overleg met de bewoners en op basis van een milieu-effectrapportage (MER) zal de overheid besluiten of er ook beschermende maatregelen voor woonkernen moeten komen. Eventuele omdijking van woonkernen zal het meest ingrijpend zijn voor het landschap en waarschijnlijk tijdens de aanleg de meeste overlast veroorzaken. Hoewel de aanwijzing als noodoverloopgebied geen grote beperkingen zal opleggen aan het huidige gebruik, kan het voor lokale bestuurders aanleiding zijn om functies die zich goed laten combineren met overloop te stimuleren en het blijvend open en groene karakter uit te buiten. Voorbereiding op evacuatie Als inzet aan de orde is, hebben de bewoners minimaal een dag de 30

tijd om zichzelf, het vee en hun eigendommen in veiligheid te brengen. De ervaring van 1995 is dat de meeste bewoners dit snel en efficiënt regelen. Voorwaarde is wel dat bewoners weten hoe hoog het water op verschillende locaties komt te staan, hoeveel tijd er is om het gebied te verlaten en welke wegen ze daarvoor kunnen gebruiken. De overheid moet zich vooral richten op hulp aan mensen die zich niet zelf kunnen redden, zoals ouderen, zieken of gehandicapten. Maar ook voor anderen moet de overheid opvangadressen achter de hand hebben, hoewel de meeste mensen zelf zullen zorgen voor tijdelijk onderdak bij familie of kennissen en voor stalling voor het vee. Om een evacuatie goed te laten verlopen, is het nodig dat bewoners “in tijden van vrede” regelmatig worden geïnformeerd over de rampenbestrijding. Bovendien zullen ook mensen die zich over tien of twintig jaar in het gebied vestigen, op de hoogte moeten zijn van het feit dat zij in een noodoverloopgebied wonen. Gevolgen van daadwerkelijke inzet Na ontruiming zal het water in het gebied gelaten worden. Afhankelijk van de hoogteligging zal het anderhalf tot vier meter hoog komen te staan, behalve natuurlijk in de omdijkte gebieden. Is de hoogwatergolf voorbij en het overstromingsgevaar geweken, dan zal het gebied onder vrij verval weer leegstromen. Maar om al het water eruit te krijgen zullen ook pompen moeten worden ingezet. Als het gebied na ongeveer drie tot zes weken droog is, kunnen de

bewoners terugkeren en kan het herstel beginnen. De huizen zullen schoon gemaakt moeten worden, omdat met het rivierwater zand en slib heeft meegenomen. Het zal nodig zijn eventuele beschadigingen aan gebouwen te herstellen. Dreigende overstroming, de inzet van het noodoverloopgebied en het herstel zal een moeilijke periode zijn voor de bewoners en de bestuurders. De Commissie vindt dat het Rijk alle zakelijke en materiële schade volledig moet vergoeden. Ook moet rekening worden gehouden met angstgevoelens en spanningen die nazorg vragen.

2.7

Stappenplan

Als het Rijk het advies van de Commissie overneemt en besluit om noodoverloopgebieden aan te wijzen, moeten verschillende stappen doorlopen worden: Nieuwe wet Voorwaarde voor de invoering van noodoverloop is een nieuwe wet. Die wet zal een aantal aspecten, die bestaande wetgeving niet of onvoldoende dekt, moeten regelen: de bevoegdheden voor aanwijzing, inrichting en ingebruikstelling van noodoverloopgebieden, het opstellen van noodoverloopplannen en de volledige schadevergoeding bij inundatie. Aanwijzingsbesluit en inrichtingsmaatregelen Voor de aanwijzing is een ruimtelijk besluit op nationaal niveau nodig. In de visie van de Commissie is dit een een Rijksprojectbesluit ex Wet op de Ruimtelijke Ordening. Als het aanwijzingsbesluit is vastgesteld, kan de inrichting van start gaan. Noodoverloopplannen Na de aanwijzing moeten de gemeentebesturen gecoördineerd noodoverloopplannen opstellen. De plannen moeten zoveel mogelijk aansluiten bij de Wet rampen en zware ongevallen. Een noodoverloopplan bevat in ieder geval een beschrijving van de volgende deelprocessen: •

voorbereiding

•

ontruiming

•

inundatie

•

overbrugging

•

terugkeer

•

de-inundatie (leeglopen en droogmalen van gebied)

•

herstel en herbewoning

•

nazorg, inclusief schadeafhandeling

31

Te evacueren mensen (aantal mensen)

Zonder noodoverloop *** Met inzet voorgestelde noodoverloopgebieden ***

* ** ***

Schade bij overstroming (miljard euro)

(miljard euro)

500.000

55 *

0

35.000 **

0,7

1,25

Afhankelijk van de plaats waar de overstroming optreedt. Inclusief bewoners van omdijkte woonkernen Voor Rijn en Maas samen

Investeringskosten

Kosten en baten Met de planschadevergoeding en de inrichtingsmaatregelen – zoals in- en uitlaatconstructies en omdijking van woonkernen – zijn grote bedragen gemoeid. De Commissie schat de totale investeringskosten op ongeveer 1,25 miljard euro. Daar staat tegenover dat bij een gecontroleerde overstroming minder mensen huis en haard hoeven te verlaten, de maatschappelijke ontwrichting kleiner is en de overstromingsschade aanzienlijk lager zal zijn. De besparingen overtreffen met andere woorden ruimschoots de kosten. Communicatie De Commissie is van mening dat het rijk snel duidelijkheid moet geven over het al dan niet aanwijzen van noodoverloopgebieden. Mocht ze daartoe overgaan, dan moet het rijk dat in een kabinetsbesluit vastleggen. De rijksoverheid en de betreffende provincie, waterschappen en gemeenten moeten de bewoners van het rivierengebied goed informeren over het risico op een overstroming en de noodzaak van noodoverloop. Dit is een lastige boodschap: enerzijds gaat het om een heel kleine kans, en anderzijds om heel grote gevolgen. De Commissie vindt dat de bewoners van de noodoverloopgebieden recht hebben op gedetailleerde informatie over de gevolgen van een gecontroleerde inundatie. Inzicht in de waterdiepte in verschillende delen van het noodoverloopgebied bijvoorbeeld is noodzakelijk om te kunnen beoordelen welk deel van hun huis of land ze moeten ontruimen. Het rijk moet bovendien inzicht geven in de schaderegelingen. De gemeenten moeten de bewoners goed informeren over de rampenbestrijding. Ze moeten weten via welke wegen zij het gebied kunnen verlaten, hoe ze hun vee kunnen evacueren en waar ze hun spullen in veiligheid kunnen brengen. Verder moeten gemeenten ervoor zorgen dat het gebied herkenbaar blijft als noodoverloopgebied zonder dat dit afschrikt. Samenvatting De Commissie adviseert om de benodigde voorzieningen voor aanwijzing, ingebruikstelling en schadevergoeding zo snel mogelijk in een aparte wet vast te leggen. Om de periode van onzekerheid voor de betrokken regio’s zo kort mogelijk te houden, is het van belang dat deze wet snel tot stand komt. Ook is het nodig veel aandacht te geven aan de communicatie met alle betrokkenen in de noodoverloopgebieden.

33

In 1995 werd het rivierengebied - na een lange periode van relatieve onbezorgdheid - opgeschrikt door een hoogwatergolf op de Rijn. Ongeveer 250.000 mensen werden voor een kleine week geëvacueerd.

3

TOELICHTING BIJ ADVIES

3.1

Nut en noodzaak

Mogelijke oorzaken van een overstroming in het rivierengebied Dijken overstromen niet alleen als de maatgevende afvoeren, waarop de dijken ontworpen zijn, worden overschreden. Het kan ook gebeuren bij lagere afvoeren omdat de berekening van de maatgevende hoogwaterstanden omgeven is met verschillende onzekerheden (Silva, 2001): •

Maatgevende afvoer. De onzekerheidsmarge van maatgevende afvoer is groot; voor de Rijn ligt die tussen 13.000 m 3/s tot 18.500 m 3/s. Ter illustratie: een extra afvoer van 1000 m 3/s bij Lobith leidt op de Rijntakken tot 20 à 30 cm hogere waterstanden.

•

Golfvorm. De maatgevende golfvorm wordt, net zoals de maatgevende afvoer, uit historische gegevens afgeleid. Het resultaat is een gemiddelde afvoergolf met een ‘mooie’ sinusvorm. In de praktijk komen echter ook afgeplatte, scherpe en tweetoppige golven voor. De golfvorm is niet alleen van belang voor de hoogwaterstanden – hoe stomper, des te hoger – maar ook voor de verdeling van de afvoer over de Rijntakken.

•

Afvoerverdeling over de Rijntakken. De hoogwaterstanden op de Rijntakken en de afvoerverdeling bij de splitsingspunten zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. Een kleine verandering in de verdeling kan forse effecten hebben op de waterstand in de verschillende Rijntakken. De verdeling onder maatgevende omstandigheden wordt voor een belangrijk deel bepaald door de vorm en stromingsweerstand van zomerbed en uiterwaarden, maar ook de golfvorm is van invloed. Omdat een maatgevende afvoer in het recente verleden niet is opgetreden, is het niet mogelijk de modeluitkomsten te controleren aan de hand van metingen.

•

Bodemligging en stromingsweerstand van zomerbed en uiterwaarden. De maatgevende afvoer is berekend op basis van aannames over de stromingsweerstand bij deze afvoer. Daarmee is waarschijnlijk een onzekerheid van enkele decimeters ingebouwd.

35

Bij een overstroming in Duitsland kan het rivierwater binnendijks over Nederlands grondgebied gaan tot het de Rijn of IJssel weer bereikt.

•

Zijdelingse toestroming via beken en kanalen. Zijdelingse toestroming speelt vooral een rol langs de IJssel en de Maas. In 1995 was bijna 10% van de IJsselafvoer afkomstig van beken en kanalen, wat benedenstrooms ongeveer 15 cm hogere waterstanden opleverde. Voor de Maas kan de zijdelingse toestroom tot 20% van de afvoer oplopen.

•

IJsgang of ijsdammen. In het verleden zijn overstromingen ontstaan door ijsdammen. Normalisatiewerken en lozingen van koel- en afvalwater hebben de kans daarop echter sterk doen dalen.

Hoeveel water kan Nederland bereiken? Als er meer water Nederland binnenkomt dan waar de dijken langs Maas en Rijn op zijn berekend, dan overstromen ze. Maar, kán er wel zoveel water komen? Maas Als in 2015 naar verwachting de Maaswerken zijn uitgevoerd, zal de maatgevende afvoer van 3800 m 3/s kunnen worden verwerkt, het was 3650 m 3/s. Bij extreem veel neerslag in de Ardennen kan de maatgevende afvoer overschreden worden. De afvoer bij Eijsden kan in theorie ongeveer 4600 m 3/s bedragen (bron RIZA et al, inprep). Rijn Is de afvoer in Duitsland groter dan 14.500 m 3/s, dan overstromen momenteel de dijken in Nordrhein-Westfalen. Dat levert benedenstrooms zo’n grote daling van de waterstand op, dat de afvoer bij de Nederlandse grens niet groter zal zijn dan 15.000 m 3/s, waarop de Nederlandse dijken zijn berekend. Toch kan zelfs bij een afvoer kleiner dan 15.000 m 3/s de afvoer op één van de Rijntakken groter worden dan maatgevend, als de afvoerverdeling over de Rijntakken afwijkt van de theoretische berekeningen. Overigens blijft bij een overstroming in Nordrhein-Westfalen Nederland niet zonder meer gespaard: het water kan binnendijks via Kleef tot in de Ooijpolder stromen of via Doesburg naar de IJssel. Compartimentering van Duitse polders zou de gevolgen voor Nederland kunnen beperken (Ministerium für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft des Landes Nordrhein-Westfalen, 2000). Als in 2015 de geplande dijkversterkingen, dijkverleggingen en retentiegebieden gereed zijn, kan tussen de waterkeringen in Nordrhein-Westfalen maximaal ongeveer 18.000 m 3/s worden afgevoerd (Silva en Dijkman, 2000; Silva, Klijn en Dijkman, 2000). Het Nederlandse systeem is dan naar verwachting berekend op een maatgevende afvoer van 16.000 m 3/s. Vanaf dat moment zal een overstroming dus eerder in Nederland optreden dan in NordrheinWestfalen.

37

Kaartblad van de Rijnatlas van de Internationale Commissie ter Bescherming van de Rijn. De ICBR heeft in de atlas het effect van ongecontroleerde overstromingen in beeld gebracht.

In de verdere toekomst kan de maatgevende afvoer door klimaatveranderingen toenemen. Bovenstrooms van Mainz beperken overstromingen de afvoer vanuit de Oberrhein (Silva en Dijkman, 2000). Voor Nederland is het daarom vooral van belang hoeveel water de benedenstrooms van Mainz gelegen Duitse zijrivieren zullen afvoeren en met welke maatregelen Nordrhein-Westfalen daarop zal reageren. Retentieachtige maatregelen reduceren de afvoer naar Nederland, dijkverleggingen en uiterwaardverlaging maken juist een grotere afvoer mogelijk. Op dit moment houdt men in Nordrhein-Westfalen geen rekening met klimaatveranderingen. Internationale samenwerking De hoogwaterproblematiek speelt niet alleen in het Nederlandse rivierengebied. Ook andere landen in het stroomgebied van de Rijn en de Maas hebben in 1993 en 1995 met wateroverlast te kampen gehad. Naar aanleiding daarvan hebben de verantwoordelijke ministers hoogwateractieplannen opgesteld met als doel mensen en goederen beter te beschermen en tevens het ecosysteem te verbeteren. Kern van de actieplannen is dat de verschillende landen hun acties afstemmen. Actieplan Hoogwater Rijn en Actieplan Hoogwater Maas Het Actieplan Hoogwater voor de Rijn en dat voor de Maas zijn in 1998 vastgesteld. De eerste tijdens de Rijnministersconferentie, de tweede door de Werkgroep Hoogwater Maas (WHM). Doelstellingen van beide plannen zijn (ICBR, 1998; WHM, 1998): 1 vermindering van de schaderisico’s van overstromingen, 2 vermindering van hoogwaterstanden, 3 vergroting van het hoogwaterbewustzijn en 4 verbetering van het waarschuwingssysteem voor hoogwater. In het Actieplan Hoogwater Rijn zijn de afspraken geconcretiseerd in kwantitatieve doelstellingen – voor 2020 en met tussendoelen voor 2000 en 2005. Voor de Maas moet deze kwantificering nog plaatsvinden. In 2002 heeft de ICBR een atlas uitgebracht waarin is aangegeven welke gebieden langs de Rijn door een overstroming getroffen kunnen worden. De kaarten geven ook weer hoe diep het water kan komen te staan en hoe groot de schade kan zijn – het is overigens uitgesloten dat alle gebieden tegelijkertijd overstromen. Doel van de atlas is de bevolking en de overheden ervan bewust te maken dat er altijd een kleine kans op een overstroming bestaat, ook al zijn de waterkeringen op orde (ICBR, 2002).

39

Het gebied rondom Arnhem in 1830 en 2000 (pagina 42) Door stedelijke uitbreiding is de ruimte voor de rivier substantieel afgenomen. Tegelijkertijd zijn de investeringen achter de dijk toegenomen. Tijdens grote afvoeren wordt het water bij stedelijke knelpunten opgestuwd waardoor overstroming dreigt.

Effecten van maatregelen in Duitsland Kunnen maatregelen in Duitsland het overstromingsgevaar in Nederland verkleinen? •

De Bodensee biedt de mogelijkheid om tijdelijk veel water van de Hochrhein te bergen. Omdat hoogwaters op Hoch-, Mittelen Niederrhein in de regel niet samenvallen, zal deze maatregel zelden effect hebben op extreme hoogwaterstanden in Nederland. Bovendien vereist een effectieve inzet van de Bodensee een voorspellingstermijn van minstens 5 dagen en is de politieke haalbaarheid gering. Retentie in de Bodensee is daarom voorlopig geen optie.

•

Het retentievolume langs de zuidelijke Oberrhein zal in de periode tot 2015 oplopen van 80 miljoen m 3 naar bijna 290 miljoen m 3. Het effect op de waterstand zal tot ver benedenstrooms merkbaar zijn: ter hoogte van Lobith ongeveer 25 cm. Bij voor Nederland maatgevende afvoeren hebben de (geplande) retentiemaatregelen echter geen meerwaarde, omdat er dan reeds overstromingen langs de noordelijke Oberrhein plaatsvinden.

•

De Mittelrhein stroomt door een smal dal waar niet of nauwelijks ruimte voor retentiemaatregelen aanwezig is.

•

Voor Nederland hebben retentiemaatregelen langs de Niederrhein het meeste effect. Nordrhein-Westfalen heeft plannen – waarvan de uitvoering al is gestart – om in de periode tot 2015 op elf locaties de dijken landinwaarts te verleggen. Als dit gepaard gaat met de inrichting als retentiegebied (met een totaal volume van orde 175 miljoen m 3) mag worden uitgegaan van een verlaging van de waterstand bij Lobith. Retentiegebieden lijken op vier locaties een reële optie. Bovendien worden verlagingen van de waterstand bereikt onafhankelijk van de genese van de afvoergolf in het stroomgebied.

Onder bovenmaatgevende omstandigheden in Nederland leiden maatregelen bovenstrooms van Lobith niet of nauwelijks tot een reductie van de afvoer en vormen dus geen alternatief voor noodoverloop in Nederland. Het beste wat Duitsland voor Nederland kan doen is garanderen dat langs de Niederrhein maximaal 18.000 m 3/s kan worden afgevoerd. Maatregelen anders dan retentie, zoals het verhogen van dijken of het tijdelijk plaatsen van zandzakken leiden benedenstrooms tot hogere waterstanden (Silva en Dijkman, 2000).

41

Hoofdcriteria

Sub-criteria

Sub-sub criteria

Risico’s

Kans op andere calamiteiten

aantal risicovolle objecten

Lokale sociaal-maatschappelijke aspecten

Gevolgen van aanwijzing en inrichting

lokale economische effecten omvang getroffen populatie aantasting leefomgeving

Gevolgen van daadwerkelijke inzet

omvang getroffen populatie gemiddelde inundatiediepte tijdsduur evacuatie zelfredzaamheid bevolking omvang individuele schade

Gevolgen van aanwijzing en inrichting

archeologie aardkundige waarden cultuurhistorische waarden landschappelijke waarden monumenten

Gevolgen van daadwerkelijke inzet

archeologie aardkundige waarden cultuurhistorische waarden landschappelijke waarden monumenten

Gevolgen van aanwijzing en inrichting

actuele waarde potentiële waarde abiotische randvoorwaarden ruimtelijke samenhang aansluiting bij beleidsdoelen

Gevolgen van daadwerkelijke inzet

actuele waarde potentiële waarde abiotische randvoorwaarden ruimtelijke samenhang aansluiting bij beleidsdoelen

Economische gevolgen

Gevolgen van daadwerkelijke inzet

Totale economische gevolgen bij daadwerkelijke inzet

Recreatie

Gevolgen van aanwijzing en inrichting

Effect op arealen/bestaand aanbod

Gevolgen van daadwerkelijke inzet

Effect op arealen/bestaand aanbod Recreatieve belevingskwaliteit Economische effecten Aansluiting bij beleid

Gevolgen van daadwerkelijke inzet

Totaal aantal bedrijven Totaal NGE Evacuatiekosten vee

Landschap, natuur en cultuurhistorie

Criteria

Landschap en cultuurhistorie

Natuur

Landbouw

Bij de onderlinge afweging van de potentiële noodoverloopgebieden is bovenstaande criteriahiërarchie gebruikt. (Resources Analysis 2002)

Effect van maatregelen in België en Frankrijk Kunnen maatregelen in België en Frankrijk het overstromingsgevaar langs de Maas in Nederland verkleinen? •

In Frankrijk zijn maatregelen gepland die de Maasafvoer zullen vertragen. Het betreft voornamelijk dwarsdijken die voor retentie werking zorgen. Deze dijken hebben het grootste effect op de waterstanden bij lagere afvoeren, bij maatgevende afvoeren zal hun effect in Nederland nauwelijks merkbaar zijn.

•

In België kan vooral het herstel van overstromingsgebieden langs de zijrivieren of het vasthouden van water in de hogere delen van de Ardennen een bijdrage leveren aan het verkleinen van de afvoer. Naar verwachting zullen deze maatregelen, die overigens nog niet gepland zijn, zeker niet toereikend zijn om het effect van klimaatveranderingen helemaal te compenseren.

In theorie kunnen maatregelen in Frankrijk en België de maatgevende afvoer in Nederland beïnvloeden, maar de effecten van klimaatveranderingen zullen waarschijnlijk groter zijn. Ze vormen dan ook geen sluitend alternatief voor structurele maatregelen en al helemaal niet voor noodoverloop in Nederland. Het verschil tussen noodoverloop en structurele maatregelen De inzet van noodoverloopgebieden is aan de orde bij een afvoer die groter is dan de afvoer waarop de dijken zijn berekend. De kans dat iemand die honderd wordt dat meemaakt, bedraagt naar schatting 8%. Dat lijkt weinig, maar deze situatie kan zich ook volgend jaar voordoen. Structurele beschermingsmaatregelen moeten ervoor zorgen dat de kans op een overstroming niet groter is dan in de wet is vastgelegd. Mocht er toch een overstroming optreden dan dienen noodoverloopgebieden ervoor om de gevolgen binnen acceptabele grenzen houden. Noodoverloopgebieden en maatregelen als rivierverruiming en dijkversterking zijn dus niet uitwisselbaar. Door de dijken nog hoger te maken, wordt de kans op een overstroming weliswaar kleiner, maar nog steeds kán het een keer misgaan. Een noodoverloopgebied heeft een fundamenteel ander doel dan een retentiegebied. Net zoals dijkversterkingen en uiterwaardverlagingen zijn retentiegebieden onderdeel van de structurele beschermingsmaatregelen. Een noodoverloopgebied wordt pas ingezet als de afvoer zo groot is dat deze structurele maatregelen niet toereikend zijn en de retentiegebieden volgelopen. De kans dat een retentiegebied moet worden ingezet is dus iets groter dan de kans dat een noodoverloopgebied moet worden ingezet. Daarom kan een noodoverloopgebied ook nooit gelijktijdig de functie van retentiegebied hebben: de airbag zou al gebruikt zijn op het moment dat een rampsituatie ontstaat.

43

Voorkeursvolgorde criterium landelijk economische effecten

Rijn 1a Rijnstrangen (NL) 2b Duivense Broek (met) 3b Ooij en Millingen (met) 4b Betuwe-Oost (met) 6b Land van Maas en Waal (met) 2a Duivense Broek (zonder) 3a Ooij en Millingen (zonder) 5b Betuwe-West (met) 5a Betuwe-West (zonder) 6a Land van Maas en waal (zonder) 4a Betuwe Oost (zonder)

0,385 0,175 0,160 0,062 0,062 0,057 0,030 0,030 0,015 0,013 0,011

Maas 3b Born-Julianakanaal (met) 2b Land van Maas en Waal (met) 1b Beersche Overlaat (met) 3a Born-Julianakanaal (zonder) 1a Beersche Overlaat (zonder) 2a Land van Maas en Waal (zonder)

0,808 0,073 0,045 0,033 0,026 0,013

44

Voorkeursvolgorde risicovolle projecten

Rijn 1a Rijnstrangen (NL) 3b Ooij en Millingen (met) 2b Duivense Broek (met) 6b Land van Maas en Waal (met) 2a Duivense Broek (zonder) 4b Betuwe-Oost (met) 3a Ooij en Millingen (zonder) 5b Betuwe-West (met) 4a Betuwe Oost (zonder) 5a Betuwe-West (zonder) 6a Land van Maas en waal (zonder)

0,242 0,192 0,155 0,107 0,078 0,075 0,060 0,045 0,024 0,016 0,007

Maas 3b Born-Julianakanaal (met) 1b Beersche Overlaat (met) 3a Born-Julianakanaal (zonder) 2b Land van Maas en Waal (met) 1a Beersche Overlaat (zonder) 2a Land van Maas en Waal (zonder)

0,533 0,178 0,133 0,089 0,044 0,022

Benedenrivierengebied en IJsseldelta De Commissie stelt vast dat noodoverloopgebieden in het Benedenrivierengebied en de IJsseldelta geen effect hebben. Hier zijn andere maatregelen nodig om de gevolgen van een overstroming op te vangen. Benedenrivierengebied Helemaal in het westen van het benedenrivierengebied (van der Linden, 2002) is het vooral de hoge stand van de zee die de waterstand beïnvloedt. De Haringvlietdam en de stormvloedkeringen in de Nieuwe Waterweg en het Hartelkanaal hebben die dreiging grotendeels weggenomen. Oostelijker, in de omgeving van de Drechtsteden, zijn het combinaties van zeewaterstand en rivierafvoer die de hoogwaterstanden beïnvloeden. Houdt een storm op zee langer aan dan de 29 uur die aangenomen wordt, dan moeten de stormvloedkeringen langer gesloten blijven, en kan er geen rivierwater worden afgevoerd. Voor die situatie zouden noodoverloopgebieden van een zeer grote omvang nodig zijn, waarvoor op het land vermoedelijk geen plaats is. Beter is het om grote watersystemen te benutten. Afleiding van het rivierwater naar het Volkerak-Zoommeer en eventueel naar de Grevelingen en de Oosterschelde, kan de maatgevende hoogwaterstanden in het zuidwestelijke deel van het benedenrivierengebied aanzienlijk verlagen. 45

IJsseldelta De situatie in de IJsseldelta - nabij Kampen – is vergelijkbaar. Ook hier stuwen stormen het (IJsselmeer) water naar de monding van de rivier en ook hier bieden noodoverloopgebieden geen uitkomst. Het IJsselmeer kan zoveel water opstuwen dat een noodoverloopgebied snel vol zou zijn (Slomp et al., 2001). Extra structurele maatregelen, zoals dijkverhoging of verdieping van het rivierbed, zijn geen alternatief; ze verkleinen de kans op een overstroming maar vormen geen airbag. Nader onderzoek moet uitwijzen of voor de IJsseldelta andere mogelijkheden bestaan om de gevolgen van een overstroming te beperken.

3.2

Selectie van gebieden

Om potentiële noodoverloopgebieden onderling te kunnen vergelijken en zo tot een keuze te komen, heeft de Commissie gebruik gemaakt van een multicriteria-analyse (Resource Analysis, 2002). Achtergronden van de multicriteria-analyse Een multicriteria-analyse wordt gebruikt als ondersteuning bij besluitvormingsprocessen waarbij grote hoeveelheden, complexe en ongelijksoortige informatie een rol spelen. Met behulp van deze

Voorkeursvolgorde sociaal-maatschappelijke aspecten

Rijn 1a Rijnstrangen (NL) 2b Duivense Broek (met) 3b Ooij en Millingen (met) 2a Duivense Broek (zonder) 3a Ooij en Millingen (zonder) 5b Betuwe-West (met) 6b Land van Maas en Waal (met) 4b Betuwe-Oost (met) 6a Land van Maas en Waal (zonder) 4a Betuwe Oost (zonder) 5a Betuwe-West (zonder)

0,174 0,167 0,103 0,088 0,084 0,083 0,081 0,073 0,055 0,047 0,044

Maas 3b Born-Julianakanaal (met) 3a Born-Julianakanaal (zonder) 2b Land van Maas en Waal (met) 1a Beersche Overlaat (zonder) 1b Beersche Overlaat (met) 2a Land van Maas en Waal (zonder)

0,346 0,248 0,114 0,107 0,107 0,078

46

Voorkeursvolgorde landschap, cultuur en natuur

Rijn 1a Rijnstrangen (NL) 2a Duivense Broek (zonder) 6a Land van Maas en Waal (zonder) 4a Betuwe Oost (zonder) 3a Ooij en Millingen (zonder) 5a Betuwe-West (zonder) 5b Betuwe-West (met) 6b Land van Maas en Waal (met) 2b Duivense Broek (met) 4b Betuwe-Oost (met) 3b Ooij en Millingen (met))

0,198 0,142 0,108 0,090 0,083 0,080 0,077 0,069 0,065 0,058 0,031

Maas 3a Born-Julianakanaal (zonder) 3b Born-Julianakanaal (met) 2a Land van Maas en Waal (zonder) 1a Beersche Overlaat (zonder) 2b Land van Maas en Waal (met) 1b Beersche Overlaat (met)

0,330 0,260 0,142 0,119 0,089 0,061

analyse is het mogelijk voorkeuren tussen verschillende alternatieven duidelijk te maken. Alle alternatieven worden beoordeeld op dezelfde set criteria. Een belangrijk voordeel van multicriteria-analyse is dat experts, die niet betrokken zijn bij de besluitvorming, de gevolgen van de alternatieven voor de verschillende criteria kunnen beoordelen. In een multicriteria-analyse moet een groot aantal subjectieve keuzes gemaakt worden: de doelstellingen en de criteria, de gewichten die de criteria hebben in de afweging en in zekere zin de beoordeling van de bijdragen van de alternatieven aan het bereiken van de doelstellingen. De multicriteria-analyse structureert dit proces en maakt het controleerbaar en herhaalbaar. Beoordelingscriteria In de multicriteria-analyse zijn criteria en sub-criteria gebruikt om te toetsen in welke mate de verschillende gebieden geschikt zijn. Er zijn daarom alleen criteria opgenomen die onderscheidend zijn in de onderlinge vergelijking. Als een criterium niet in de beoordeling wordt meegenomen, dan hoeft dat niet te betekenen dat het onbelangrijk is. Een voorbeeld is "effectiviteit van het gebied op de waterstandsverlaging". Dit criterium zit niet in het beoordelingskader, omdat de minder effectieve gebieden al zijn eerder afgevallen. De volgende criteria zijn gekozen om de gebieden onderling te vergelijken: •

lokale sociaal-maatschappelijke aspecten Deze bestaan uit: locale economische effecten, aantasting van de leefomgeving, de omvang van de getroffen populatie, de inundatiediepte, de duur van de evacuatie en de gemiddelde schade aan woningen.

•

risicovolle objecten Hierbij gaat het om het aantal objecten dat bij overstroming tot een calamiteit kan leiden. Voorbeelden zijn LPG-stations, rioolwaterzuiveringsinstallaties, hoofdaardgasleidingen en voormalige vuilstortplaatsen.

•

economische gevolgen De economische gevolgen brengen de schade in beeld die optreedt bij inzet van een noodoverloopgebied. Hieronder wordt verstaan de schade aan infrastructuur, gemalen, zuiveringsinstallaties en overig publiek goed, woningen, kapitaalgoederen, bedrijfspanden, machines, apparaten en overige kapitaalgoederen. Ook schade als gevolg van productieverlies en inkomstenderving is inbegrepen.

47

Schets van de beschikbare ruimte voor potentiële noodoverloop in de Beersche Overlaat langs de Maas. De Commissie adviseert slechts een deel als zodanig in te richten en in te zetten. Het ligt daarbij voor de hand het meest bovenstroomse deel hiervoor in te richten.

•

landschap, natuur en cultuurhistorie Dit criterium brengt de gevolgen van aanwijzing en inrichting in beeld voor de volgende aspecten: verandering in abiotische randvoorwaarden, effect op de ruimtelijke ecologische samenhang, aansluiting op beleidsdoelen, gevolgen voor archeologische, aardkundige, cultuurhistorische en landschappelijke waarden en de gevolgen voor de aanwezige monumenten. Het betreft zowel bestaande als potentiële waarden.

Kenmerken van potentiële noodoverloopgebieden

*

Potentiële noodoverloopgebieden

Bergingscapaciteit (miljoen m 3)

Schade in het gebied * (miljoen euro)

Investeringskosten (miljoen euro)

Rijn Rijnstrangen Duivense Broek Ooijpolder Land van Maas en Waal Betuwe-Oost Betuwe-West

90 60/65 115/130 275/350 250/290 230/290

50 50/125 120/650 325/1475 325/1800 650/1250

225 175/150 300/225 600/250 425/400 575/475

Maas Julianakanaal bij Born Beersche Overlaat Land van Maas en Waal

30/40 365/375 275/350

30/650 500/900 325/1475

200/175 725/ 425 625/200

De variatie in vermelde getallen is terug te voeren op de mate van bescherming van de woonkernen. Het linkergetal betreffen de variant met beschermende maatregelen, het rechtergetal zonder beschermende maatregelen In Rijnstrangen zijn geen beschermingsmaatregelen voorzien.

De toetsing betreft de gevolgen van de aanwijzing en inzet als noodoverloopgebied. Bij bijvoorbeeld de waardering op het criterium "landschap" gaat het er dus niet om te beoordelen of het gebied een waardevol landschap heeft, maar of het landschap door aanwijzing of inzet als noodoverloopgebied voor- of achteruit gaat en hoe belangrijk dat is. Voorkeursvolgorde van gebieden per criterium Op pagina 44 en 46 is de voorkeursvolgorde van de potentiële noodoverloopgebieden voor de afzonderlijke criteria weergegeven. De getallen geven een gestandaardiseerde score aan; hoe hoger de score hoe hoger de voorkeur is voor het betreffende gebied. De voorkeursvolgorde op basis van alle criteria samen is weergegeven in paragraaf 2.2. In de analyse zijn per gebied steeds twee varianten meegenomen, een variant met beschermingsmaatregelen en een variant waarin niet of nauwelijks beschermingsmaatregelen aanwezig zijn. In het gebied Rijnstrangen zijn geen beschermingsmaatregelen voorzien. Bergingscapaciteiten, schade en investeringskosten Bij de keuze van gebieden zijn naast de resultaten van de multicriteriaanalyse de volgende kenmerken beschouwd: de bergingscapaciteit,

49

Schets van potentiële noodoverloopgebieden voor de Rijn: Rijnstrangen (rechtsboven) en Ooij en Millingen (linksonder)

de schade in het gebied bij inzet en de investeringskosten van de potentiële noodoverloopgebieden. Deze kenmerken zijn per gebied opgenomen in tabel Kenmerken van potentiële noodoverloopgebieden. Naast deze kenmerken hebben tevens andere overwegingen een rol gespeeld bij de uiteindelijke keuze van de noodoverloopgebieden. Deze overwegingen zijn beschreven in paragraaf 2.2.

3.3

Inrichting en gebruik

De functie noodoverloop bepaalt slechts in beperkte mate het landschap. Fysieke gebiedskenmerken, bestaand en nieuw beleid op allerlei terrein en de ontwikkelingen in de omgeving zijn in sterke mate mede bepalend. Wel zijn er diverse inrichtingsmaatregelen nodig: in- en uitlaatwerken, omdijking van het noodoverloopgebied, eventueel omdijking van woonkernen en verhogen van rivierdijken vanaf de grens tot aan de inlaat. Dat die voorzieningen slechts incidenteel gebruikt zullen worden, stelt bijzondere eisen aan de uitvoering en het beheer. Eenvoudige, robuuste oplossingen zullen de voorkeur hebben boven complexe, technische voorzieningen die veel onderhoud vragen (Zanting et al., 2001; Heynert et al., 2001). Inlaatwerk Mogelijke typen inlaatwerken zijn: •

Overlaat met vaste kruin. Met dit type kan het moment en de mate van inundatie niet geregeld worden. Het water stroomt bij een bepaalde waterstand over de overlaat het noodoverloopgebied in.

•

Overlaat met beweegbare kruin. Deze relatief brede overlaat maakt een gespreide instroming mogelijk. Voordeel van deze overlaat is dat er weinig sediment mee komt. Nadeel is dat de overlaat door de hoge ligging niet als uitlaatwerk kan worden gebruikt.

•

Inlaatwerk met schuiven. Deze relatief smalle inlaat heeft een geconcentreerde instroming en uitstroming. Voordeel is dat deze inlaat, waarvan de schuiven een deel van de waterkering vormen, ook als uitlaatwerk dienst kan doen. Nadeel is dat er relatief veel sediment het bekken wordt ingebracht.

•

Harde drempel in het dijklichaam. Deze variant op de overlaat met een beweegbare kruin is relatief goedkoop in aanleg en onderhoud. Het belangrijkste nadeel is dat het niet mogelijk is om de instroom te stoppen. Dit betekent dat meer water zal worden ingelaten dan strikt noodzakelijk is.

De overlaat met beweegbare kruin en het inlaatwerk met schuiven bieden de grootste flexibiliteit. Een harde drempel in het dijklichaam is vooral interessant met het oog op beperking van de kosten voor aanleg en onderhoud. De overlaat met vaste kruin biedt geen enkele

51

Effect van de inzet van twee gebieden (Rijnstrangen en Ooij en Millingen) op de waterstanden op de Rijntakken bij een afvoergolf van 16.000 m 3/s te Lobith, berekend met behulp van een hydraulisch model.

mogelijkheid om de inlaat te sturen en is daarom geen reële optie. De inlaat ligt bij voorkeur zo ver mogelijk bovenstrooms langs de rivier. Uitlaatwerk Als de hoogwatergolf voorbij is en het gevaar geweken, zal het water weer uit het noodoverloopgebied moeten verdwijnen. Daarvoor zijn verschillende mogelijkheden voorhanden, die ook in combinatie kunnen worden benut: uitlaten via het inlaatwerk, constructie van een uitlaatwerk en inzet van bestaande gemalen en noodpompen. Uitlaten van water onder vrij verval, via het inlaatwerk en/of de constructie van een nieuw uitlaatwerk, ligt het meest voor de hand. Hiermee kan het water snel naar de rivier afgevoerd worden, afhankelijk van de waterstand op de rivier. Het zal niet mogelijk zijn om het noodoverloopgebied helemaal leeg te krijgen; er zal aanvullend gepompt moeten worden. Met alleen pompen zal het droogmalen van een noodoverloopgebied enkele maanden in beslag nemen. Het installeren van tijdelijke pompcapaciteit zal hierbij nauwelijks uitkomst bieden gezien de grote hoeveelheden die moeten worden afgevoerd. Nieuwe gemalen bedoeld voor het leegpompen van noodoverloopgebieden zijn vanuit economisch perspectief onaantrekkelijk. Wat resteert is benutting van bestaande gemaalcapaciteit. Omdijking van de noodoverloopgebieden en woonkernen Rond de noodoverloopgebieden moeten dijken liggen om te voorkomen dat het water ook aangrenzende gebieden instroomt. In een aantal gevallen zijn nog oude rivierdijken aanwezig die opgehoogd en/of versterkt kunnen worden. Ook kan het wenselijk en kosteffectief zijn om de grotere woonkernen in een noodoverloopgebied te omdijken zodat deze bij inzet droog blijven.

3.4

Sturing en regie

Besluit over de aanwijzing De aanwijzing en de inrichting van de noodoverloopgebieden kunnen door middel van een Rijksprojectbesluit hun beslag krijgen. Dit nieuwe instrument in de Wet op de Ruimtelijke Ordening heeft de volgende kenmerken (Driesprong, 2002): •

het bevat een beschrijving van het project en de wijze van uitvoering;

•

het bevat een beschrijving van de gevolgen van het project voor betrokken belangen;

53

Door de Commissie geadviseerde stappen bij inzet van een noodoverloopgebied Stap

Aard van het besluit of de actie

Verantwoordelijke/uitvoerder

1

Besluit dat inzet noodoverloopgebieden noodzakelijk is

Minister van Verkeer & Waterstaat

2

Besluit over starten van de ontruiming van noodverloopgebieden

Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

3

Uitvoering van de ontruiming

Gemeente (volgens reguliere procedure rampenbestrijding)

4

Besluit om inlaat open te zetten

Minister van Verkeer en Waterstaat

5

Uitvoering inundatie

Rijkswaterstaat of waterschap *

6

Besluit om de noodoverloopgebieden weer droog te maken

Minister van Verkeer en Waterstaat

7

Uitvoering droogmaking

Rijkswaterstaat of waterschap *

8

Besluit tot herstel en terugkeer van de bevolking

Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

9

Uitvoering herstel en terugkeer van de bevolking

Gemeente (volgens reguliere procedure rampenbestrijding)

*

Afhankelijk van de wijze waarop het beheer en onderhoud van de inlaatconstructie zijn georganiseerd.

•

het is milieueffectrapportageplichtig;

•

het kent een procedure waarbij een ieder bedenkingen kan inbrengen tegen het voorgenomen besluit;

•

het kent een procedure waarbij overleg is voorgeschreven met besturen van waterschappen, gemeenten en provincies;

•

het is vatbaar voor beroep (een ieder) bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State;

•

het heeft ruimtelijke doorwerking tot op het niveau van het bestemmingsplan;

•

de projectminister coördineert alle besluiten die nodig zijn voor de uitvoering van het project (bijv.: vergunningen); hiertegen staat beroep open op de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State;

•

het kent een onteigeningsgrondslag voor inrichtingsmaatregelen (beroep voor belanghebbenden op onteigeningsrechter).

Besluit tot ingebruikstelling en ontruiming Als inzet van de noodoverloopgebieden aan de orde is, moet glashelder zijn wie voor welke besluiten of acties verantwoordelijk is. In deze situatie zijn de waterstanden zo hoog dat alle crisiscentra in opperste staat van paraatheid zijn. Voor de besluiten op rijksniveau staan de ministers van Verkeer en Waterstaat en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan de lat. De uitvoering van de besluiten kan vervolgens in de regio via de reguliere rampenbestrijding verlopen. De Commissie onderscheidt verschillende stappen bij inzet van een noodoverloopgebied (Bockholts en Ekkers 2002). Zie tabel hiernaast.

3.5

Schadevergoeding

Bij de besluitvorming over de schadevergoeding zijn de volgende overwegingen van belang (Driesprong, 2000; Schans et al., 2002): •

Ook vanuit de optiek van schadevergoeding is onderscheid tussen het besluit over de aanwijzing en ingebruikstelling zeer wenselijk.

•

Op het moment dat de aanwijzing plaatsvindt, moeten de belanghebbenden zicht hebben op de omvang en de wijze van schadevergoeding na inundatie. Als dit niet het geval is, dan kan dat bij beroepsprocedures tegen het aanwijzingsbesluit problemen opleveren.

•

Het vooruitzicht op volledige schadevergoeding na inundatie heeft een matigend effect op de hoogte van de schadevergoeding ten gevolge van de aanwijzing.

•

De Wet tegemoetkoming schade bij rampen en zware ongevallen biedt onvoldoende mogelijkheden om schade als gevolg van inundatie volledig te garanderen. Een aparte wet is daarvoor noodzakelijk.

55

•

De schade die het gevolg is van de aanwijzing kan worden vergoed via het spoor van de ruimtelijke ordening (planschade). Via die lijn kunnen bijvoorbeeld waardedaling van onroerend goed en nadelen van aanpassing van de bedrijfsvoering en van eventuele fysieke inrichtingsmaatregelen voor vergoeding in aanmerking komen.

•

Er is geen juridische reden of noodzaak om naast planschade en inundatieschade over te gaan tot betaling van een "medewerkingsvergoeding".

3.6

Gevolgen voor bewoners van noodoverloopgebieden

Hieronder zijn de belangrijkste kenmerken van de voorgestelde noodoverloopgebieden beschreven en de mogelijke inrichtingsmaatregelen. Rijnstrangen In het gebied Rijnstrangen wonen ongeveer 450 mensen. Het gebied ligt in de provincie Gelderland, valt onder het waterschap Rijn en IJssel en omvat de gemeente Rijnwaarden. De Rijn heeft in het verleden door dit gebied gestroomd. Dit is nog steeds goed te zien aan de regelmatige afwisseling van oude strangen en oeverwallen. Natuur- en cultuurlandschappen wisselen elkaar sterk af. Er zijn veel 56

bijzondere natuurwaarden te vinden, vooral moerassen, rietlanden en droge en natte graslanden. Landbouw beslaat het grootste deel van het gebied, een klein gedeelte heeft een recreatieve functie. De graasveehouderij is de belangrijkste sector. De veestapel bestaat uit ongeveer 700 melkkoeien en 200 varkens. 15 Van de 32 bedrijven hebben een omvang van meer dan 60 Nederlandse Grootte-Eenheden (kansrijke bedrijven volgens het Landbouw Economisch Instituut). In het gebied staan geen verzorgingscentra. De werkgelegenheid beperkt zich tot circa 55 voltijds arbeidsplaatsen. De rivierdijken zullen tot aan de inlaat verhoogd moeten worden. Ook de oude waterkeringen die rond het gebied liggen, moeten verhoogd en versterkt worden, vooral langs het westelijke deel van het gebied. De totale lengte van deze ringdijken bedraagt bijna 32 km, die tenminste NAP + 16,50 m hoog moeten zijn. Bij de berekeningen is uitgegaan van een inlaatconstructie in de noordelijke oever van de Bovenrijn, net ten oosten van Spijk en vlakbij de Duitse grens. De uitlaat kan een spuisluis zijn nabij het gemaal Kandia langs het Pannerdens Kanaal. Het noodoverloopgebied heeft een oppervlak van ruim 2300 hectare en kan 85 miljoen m 3 water bergen. Bij inundatie zal de waterdiepte gemiddeld 3,7 meter zijn, maximaal zal het water 5 tot 7 meter diep zijn.

Ooij en Millingen In het gebied Ooij en Millingen wonen ongeveer 13.200 mensen, waarvan 1440 buiten de grotere woonkernen. Het gebied ligt in de provincie Gelderland en valt onder het Waterschap Rivierenland. Het gebied omvat de gemeenten Ubbergen en Millingen aan de Rijn. De Ooijpolder bestaat voornamelijk uit een kom met daarin het relatief hoog gelegen rivierduin van Persingen. Aan de rivierkant ligt een oeverwal van de Waal. De polder Millingen bestaat hoofdzakelijk uit vlakke stroomruggen. De natuurwaarden in Ooij en Millingen zijn bijzonder, vooral in de natte en droge schraallanden. De twee polders worden gescheiden door een oude rivierarm. Het gebied heeft circa 1.500 voltijds arbeidsplaatsen, met name in de handel, horeca en de financiële en zakelijke dienstverlening. Bijna 75 % van het oppervlak kent agrarisch gebruik. De graasveehouderij is de belangrijkste sector. De veestapel bestaat uit ongeveer 1700 melkkoeien, 7500 varkens, 25000 kippen en 60 kalveren. 41 Van de 88 bedrijven hebben een omvang van meer dan 60 Nederlandse Grootte-Eenheden (kansrijke bedrijven volgens inzichten van het Landbouw Economisch Instituut). Er zijn in het gebied twee bejaardencentra, in Beek en in Millingen. De rivierdijken zullen tot aan de inlaat verhoogd moeten worden. De 17,7 km aan oude waterkeringen zullen tot tenminste NAP + 15,40 m verhoogd moeten worden. De Querdamm op de grens met Duitsland is hier onderdeel van. Voor de bescherming van de dorpen Millingen, Leuth, Beek en Ooij is 26 km aan ringdijken nodig, inclusief de eerdergenoemde Querdamm. In de berekeningen is uitgegaan van een inlaatconstructie net ten westen van Millingen. Dit is ongeveer 10 km benedenstrooms van de grens met Duitsland. De uitlaat kan een spuisluis even oostelijk van de Waalbrug bij Nijmegen zijn. Het noodoverloopgebied heeft een oppervlak van ruim 3300 hectare en kan 130 miljoen m 3 water bergen. Bij inundatie zal de waterdiepte gemiddeld 4 meter zijn, maximaal zal het water 5 tot 7 meter diep zijn. Beersche Overlaat De Commissie adviseert om een deel van de Beersche Overlaat als noodoverloopgebied aan te wijzen, met een bergingsvolume van tenminste 100 tot 150 miljoen m 3. Welk deel dit moet zijn, moeten rijk en regio in onderling overleg bepalen. Het ligt daarbij voor de hand om in ieder geval het bovenstroomse compartiment aan te wijzen. Onderstaande gegevens hebben betrekking op het onderzochte deel van de Beersche Overlaat. Waarbij naast Den Bosch, Cuijk, Oss en Grave ook de grotere woonkernen in het gebied zijn beschermd.

57

In dit deel wonen in totaal ongeveer 7700 mensen. Het gebied ligt in de provincie Noord Brabant en valt onder het Waterschap de Maaskant. Het omvat de gemeenten Cuijk, Grave, Landerd, Ravenstein, Oss, Lith en Maasdonk. De Beersche Overlaat ligt ingeklemd tussen de dijken van de Maas in het noorden en de hogere zandgronden en de Peelhorst in het zuiden. Ter hoogte van Cuijk liggen terrasafzettingen met oude geulen van een voormalig afwaterend rivierstelsel. Het oosten van het gebied kent als gevolg van veel reliëf een kleinschalig landschap. Naar het westen neemt de schaal van het landschap toe. Doordat het gebied in vroeger tijden gebruikt werd als overlaat, zijn er weinig monumenten. De Beersche Overlaat heeft vooral in het oostelijke, hoger gelegen deel kwetsbare flora, waaronder veel soorten van de rode lijst. Er zijn er in het gebied natte en droge schraallanden. Het gebied heeft 3350 voltijds arbeidsplaatsen buiten de landbouw en recreatie. Het grootste gedeelte van het gebied heeft een agrarische functie. De graasveehouderij is de belangrijkste sector, akkerbouw is beperkt aanwezig. De veestapel (Meitellingen 2000) van de hele regio (dus niet alleen de Beersche Overlaat) bestaat uit ongeveer 13.500 melkkoeien, ruim 200.000 varkens, 1.1 miljoen kippen en ruim 10.000 kalveren. Van de 830 bedrijven hebben circa 375 een omvang 58

van meer dan 60 Nederlandse Grootte-Eenheden (kansrijke bedrijven volgens inzichten van het Landbouw Economisch Instituut). In het gebied staan twee bejaardencentra. Voor de inrichting van het potentiële noodoverloopgebied is aangenomen dat aan de zuidwestzijde van het gebied kades nodig zijn om Den Bosch en Oss te beschermen. De kade kan vanaf Oss doorgetrokken worden naar het zuiden en aansluiten op de natuurlijke hooggelegen gebieden. De snelweg A73 is een logische oostgrens. Daarnaast zijn Grave en Cuijck woonkernen die voor bescherming in aanmerking komen. Voor de inlaat zijn meerdere locaties mogelijk. In de berekeningen is gekozen voor een inlaat via de Kraaijenbergse plassen. Voordeel daarvan is dat een geleidelijke verdeling van het water over het gebied mogelijk is. De uitlaat is zo ver mogelijk benedenstrooms gepland. Het noodoverloopgebied heeft een oppervlak van ruim 17.000 hectare en kan 375 miljoen m 3 water bergen. Bij inundatie zal de waterdiepte gemiddeld 1,7 meter zijn, maximaal zal het water 4 tot 5 meter diep zijn.

3.7

Stappenplan

Bestuurlijk-juridische vervolgstappen Om te komen tot de aanwijzing en ingebruikstelling van noodoverloopgebieden zijn de volgende bestuurlijk-juridische vervolgstappen nodig (Driesprong, 2002). Een nieuwe wet Ten eerste is het nodig om een wet te ontwerpen die diverse onderwerpen rondom de aanwijzing en ingebruikstelling van noodoverloopgebieden en de schadevergoeding regelt. Deze wet moet een aanvulling zijn op bestaande wetten. De wet zou het volgende kunnen regelen: •

Toekenning van de bevoegdheid tot aanwijzing als noodoverloopgebied (aansluiting bij Rijksprojectenprocedure). Eventueel kan de wet vastleggen voor welke termijn zo’n aanwijzing geldt.

•

De bevoegdheid voor de inrichting van het noodoverloopgebied (aansluiting op de Rijksprojectenprocedure).

•

De voorbereiding op eventuele ingebruikstelling. De wet zou daarbij zo veel mogelijk aan moeten sluiten op de (gewijzigde) Wet rampen en zware ongevallen. Denk daarbij aan de vaststelling van de noodoverloopplannen, de actualisatieplicht en het houden van oefeningen.

•

De toekenning van de bevoegdheid tot ingebruikstelling van noodoverloopgebieden: -

opdracht aan waterkeringbeheerder/inundatiewerkbeheerder,

-

de opdracht aan burgemeester tot ontruiming/evacuatie, etc.

•

Coördinatie herstel noodoverloopgebied.

•

Volledige vergoeding van schade ten gevolge van inundatie.

Aanwijzingsbesluit inclusief inrichtingsmaatregelen Totstandbrenging van een Rijksprojectbesluit exclusief Wet op de Ruimtelijke Ordening. De aanwijzing en de inrichting van het gebied kunnen door middel van zo’n Rijksprojectbesluit hun beslag krijgen. Noodoverloopplannen Ter voorbereiding op een inundatie dienen gemeentebesturen van in noodoverloopgebieden gelegen gemeenten (gecoördineerd) plannen vast te stellen. Tevens zal de verplichting moeten bestaan om dergelijke plannen regelmatig te herzien en te oefenen. Bij de nadere vormgeving van deze planverplichting verdient het aanbeveling zoveel mogelijk aan te sluiten bij de voorgenomen wijziging van de Wet rampen en zware ongevallen.

59

Kosten-baten afweging De afweging van kosten en baten concentreert zich op de balans tussen inrichtingskosten van een noodoverloopgebied en de te vermijden schade. Lastig is dat de inrichtingskosten direct aan het begin gemaakt moeten worden en dat de baten van een zeer geringe kans op slachtoffers nauwelijks becijferd kunnen worden. Inrichtingsmaatregelen die nodig zijn om een gebied geschikt te maken voor noodoverloop zijn: •

In- en uitlaatconstructies;

•

(verhoging van) dijken rondom het noodoverloopgebied;

•

omdijking van bebouwde kernen;

•

(eventuele) compartimentering in het noodoverloopgebied .

Projecten gericht op verhoging van de externe veiligheid – chloortreinen door stedelijk gebied, veiligheidsvoorschriften voor vuurwerk – scoren op de balans van economische kosten en baten negatief. Investeringen worden immers aan het begin van de periode gedaan, de baten treden pas op lange termijn op en de kans op een calamiteit is klein. De baten vallen derhalve relatief laag uit. Daar staat tegenover dat de potentieel vermijdbare schade zeer omvangrijk is. Met de inzet van een noodoverloopgebied kan 95% van de schade worden vermeden, die zou zijn opgetreden bij een ongecontroleerde overstroming. 60

Het hoogst is de vermeden schade als inrichtingsmaatregelen genomen worden om bebouwde kernen te beschermen (Witte, 2002). Communicatie Bewoners en ondernemers zullen de aanwijzing tot noodoverloopgebied als belastend en bedreigend ervaren. Om het bedreigende karakter te verkleinen, zijn de volgende aspecten van belang (Slootweg en van Schooten, 2002): •

Betrokkenheid van de belanghebbenden bij de uitwerking van maatregelen om de kans op schade en slachtoffers te reduceren, vermindert het ervaren risico.

•

Minimale ruimtelijke restricties op activiteiten binnen een noodoverloopgebied; het permanente karakter van zulke restricties heeft een negatieve invloed op de risicobeleving van mensen;

•

Er is informatie nodig die is toegesneden op de behoeften en mogelijkheden van verschillende groepen. Die informatie moet concreet en feitelijk zijn: telefoonnummers, tot wie moet ik mij richten, hoogte van de percelen, waterstanden.

•

Een sluitende, bij aanwijzing van een noodoverloopgebied reeds gegarandeerde schaderegeling is een vereiste. Hierover dient vooraf duidelijkheid te bestaan; de schaderegeling zal alle de schade van alle, direct getroffen, belangengroepen moeten dekken (boeren, burgers, bedrijven). Ook dit moet duidelijk en toegesneden op de diverse groepen worden gecommuniceerd.

•

Er bestaat een groot wantrouwen jegens de overheid ten aanzien van de inzet van een noodoverloopgebied. Betrouwbaarheid van verantwoordelijke instanties draagt bij aan acceptatie. De overheid moet garanderen dat aanwijzing van een noodoverloopgebied niet zal leiden tot uitstel van andere noodzakelijk veiligheidsmaatregelen of het onderhoud daarvan.

•

Gevolgen van fysieke ingrepen en inrichtingsmaatregelen hangen onder meer af van de manier waarop ze in te passen zijn in de door de bewoners beleefde en geformuleerde kernkwaliteiten van een gebied. Directe betrokkenheid en inbreng vanuit bewoners bij de uitwerking van inrichtingsmaatregelen is daarom belangrijk.

61

BEGRIPPENLIJST

Hieronder is ter verduidelijking een aantal begrippen uitgelegd die in het advies worden gebruikt of die een rol hebben gespeeld bij de werkzaamheden van de Commissie Noodoverloopgebieden. Noodoverloopgebied Gebied waar het water bij extreme rivierafvoer wordt opgevangen, zodat een ongecontroleerde overstroming op een onvoorspelbare tijd en plaats wordt voorkomen. Inzet van een noodoverloopgebied zal slachtoffers voorkomen en de schade minimaliseren. Retentiegebied Veiligheidsmaatregel voor het voorkomen van overstroming bij een maatgevende rivierafvoer, waarbij rivierwater tijdelijk wordt geborgen 62

in speciaal daarvoor ingerichte bekkens die deel uitmaken van het riviersysteem. Extreme rivierafvoer Afvoer die hoger is dan de maatgevende afvoer. Maatgevende rivierafvoer Afvoer behorend bij de veiligheidsnorm die in de Wet op de waterkering is aangegeven. Maatgevende afvoer is de rivierafvoer die een rivier veilig kan verwerken. Veiligheidsnorm Wettelijke norm waaraan de primaire waterkeringen (o.a. dijken) moeten voldoen ten aanzien van hoogwaterbescherming; de norm wordt uitgedrukt in een kans op overschrijding van een waterstand. Gecontroleerd overstromen Middel om in bijna-rampsituaties, waarbij de rivierafvoer hoger is dan de maatgevende afvoer (extreme afvoer), de gevolgen van overstroming van gebieden (dijkringen) door de Rijn en de Maas te verkleinen. Inrichtingsmaatregelen Maatregelen (kunstwerken e.d.) die genomen moeten worden om een gebied in te richten als noodoverloopgebied.

Inlaatconstructie/-werk Kunstwerk waarmee water in het noodoverloopgebied gelaten wordt. Regionale aanvaardbaarheid De bereidheid van bewoners en gebruikers van een gebied om te aanvaarden dat zij (moeten) bijdragen aan de oplossing van een probleem dat een veel groter gebied en groter, ander deel van de samenleving omvat. Boven- en benedenstrooms Deze begrippen hebben een bepaalde relativiteit. Ze hebben te maken met de stroomrichting van het water. Bovenstrooms is stroomopwaarts, in de richting van de bron van de rivier. Benedenstrooms is stroomafwaarts, in de richting van de monding van de rivier.

63

L I T E R AT U U R L I J S T

Bockholts P. en Ekkers J. Als de nood hoogwater is; Verkenning naar de besluitvorming en de uitvoering van het in gebruik stellen van noodoverloopgebieden (maart 2002). Bockholts Bureau voor Beleidsontwikkeling en Ekkers Consultancy, ref. nr. 02CLT037. Driesprong, A. Schadevergoeding en bestuurlijk-juridische vervolgstappen (2002). Nota V&W/DDJZ/AD/100402. Heynert K.V., Dijkman J.P.M. en Klijn F. Waterstaatkundige inrichting noodoverloopgebieden; een overzicht (2001). WL Delft Hydraulics, rapport Q3155. ICBR. Actieplan Hoogwater (maart 1998). Koblenz. ICBR. Atlas van het overstromingsgevaar en mogelijke schade bij extreem hoogwater van de Rijn (2001). ISBN 3-935324-43-X. 64

Dienst Weg- en Waterbouwkunde, Standaardmethode Schade en Slachtoffers als gevolg van overstromingen, publicatienummer W-DWW-2001-028 (februari 2001). Linden, A. van de, Nut en noodzaak van noodoverloopvoorzieningen voor en in het benedenrivierengebied (2002). RIZA-werkdocument nr. 2002.096x. Ministerium für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft des Landes Nordrhein-Westfalen. Potentielle Hochwasserschäden am Rhein in NRW; kurzfassung der Forschungsstudie Hochwasserschädenspotentiale am Rhein in Nordrhein-Westfalen (2000). Resource Analysis. Afwegen en prioriteren van potentiële noodoverloopgebieden met behulp van multicriteria-analyse (2002). Resource Analysis, rapport RA/02-536. RIZA, WL/Delft Hydraulics en HKV-lijn in water. Quickscan maximale watertoevoer Maas (conceptversie feb. 2002). RIZA-werkdocument. Schans E. van der, Schueler B.J. Schadevergoeding in noodoverloopgebieden; Advies aan de Commissie Noodoverloopgebieden (maart 2002). Houthoff Buruma. Scholtes, J. Wie laat het in nood overstromen?; Besluitvorming en informatievoorziening bij de ingebruikstelling van een noodoverloopgebied (februari 2002). Afstudeeronderzoek TU Delft. Silva, W. Hoogwaterbescherming langs de Rijntakken, onzekerheden en omgaan met onzekerheden (2001). RIZA-Werkdocument nr. 2001.179X.

Silva W. en Dijkman J. Maatregelen in het stroomgebied van de Rijn, een verkenning van mogelijkheden en effecten op hoogwaterstanden in Nederland (2000). Silva W. Klijn F. en Dijkman J. Ruimte voor de Rijntakken; Wat het onderzoek ons geleerd heeft (2000). RIZA nota 2000.026, WL-rapport R3294, ISBN 9036953235. Slomp R., Ytsma D. en Westphal R. Noodmaatregelen voor de IJsseldelta (2001). RIZA werkdocument 2002.095x. Slootweg R. en Schooten M. van. Sociaal-maatschappelijke aspecten van noodoverloopgebieden; Literatuurstudie t.b.v. de Commissie Noodoverloopgebieden (maart 2002). SevS beleidsadvies voor natuur en leefomgeving. Werkgroep Hoogwater Maas (WHR). Actieplan Hoogwater Maas (1998). ISBN2-930148-18-7. Witte E. Quick scan Kostenbatenanalyse noodoverloopgebieden Rijn en Maas (2002). ECORYS-NEI. WL/Delft Hydraulics. Bedreiging varianten noodoverloopgebieden langs Rijntakken (2002-1). WL-rapport-Q3208. WL/Delft Hydraulics. Effectiviteit van Noodoverloopgebieden, berekeningen met het SOBEK Nationaal model (2002-2). WL-rapport Q3116. Zanting, H.A.,Veen P., Roest G., Hoek P., Boer M. de. Inrichting noodoverloopgebieden; Advies aan de commissie Luteijn (2001). Resource Analysis en Vista, rapport RA/01-499.

65

B R O N V E R M E L D I N G I L L U S T R AT I E S

Resources Analysis, Vista, 2001: (pagina 26, 42) Inrichting noodoverloopgebieden. Advies aan de commissie Luteijn. Delft, Amsterdam Internationale Commissie ter Bescherming van de Rijn (ICBR) (pagina 38) Atlas van het overstromingsgevaar en mogelijke schade bij extreem hoogwater van de Rijn. Koblenz WL/Delft Hydraulics: (pagina 6, 10, 16, 34, 36, 40) Beschrijving varianten noodoverloopgebieden langs Rijntakken. Delft. Grontmij: (pagina, 18, 48, 50) Hochwasserschutzzcentrale: (pagina 10) Provincie Gelderland: (pagina 16) 66

RIZA: (pagina 52) Waterschap de Maaskant: (pagina 6) ”Van den Grave aff totter Diezen toe”. Oss.

Colofon Projectsecretariaat Commissie Noodoverloopgebieden Postbus 20906 2500 EX Den Haag Voor reacties per e-mail [email protected] of [email protected] of [email protected] Redactie Renske Postma en Van Sluis Consultants Productie Van Sluis Consultants Eindredactie Commissie Noodoverloopgebieden Ontwerp ka ontwerpers, Utrecht Druk Anker Drukkers Fotografie Zie Bronvermelding, p.66 Onno Kummer, Utrecht (pagina 34) Oplage 2.000 exemplaren