Casestudy Sinaasappelsap: protectionisme baarde giganten
Kort De opkomst van Brazilië als belangrijkste productieland van sinaasappels is een schoolvoorbeeld van hoe de ziektes in de internationale markt – met name de protectionistische handelsbelemmeringen en de concentratie van macht bij een beperkt aantal bedrijven – op elkaar inwerken en elkaar versterken. In dit dossier belichten we de geschiedenis van de internationale handel in sinaasappelsapconcentraat, en in het bijzonder de opkomst van de drie ‘giganten’ die op dit moment, letterlijk, de wetten op die markt dicteren. De Braziliaanse boeren en arbeiders raakten doorheen de voorbije decennia in toenemende mate overgeleverd aan een teruglopend aantal verwerkers die hun sinaasappels tot sap kunnen verwerken: meer dan 90 procent van de totale Braziliaanse verwerkingscapaciteit gaat momenteel door een trechter van slechts drie bedrijven. Dit overwicht stelt de grote spelers in staat de aankoopprijs te bepalen, en gaat ondubbelzinnig ten koste van de boeren en arbeiders die nauwelijks nog een inkomen verwerven uit de teelt van hun sinaasappels. Die situatie (de oligopsoniepositie) kwam echter niet zomaar tot stand, ze werd geïnitieerd door het protectionistische handelsbeleid van de VS. Deze maakten, en nog steeds, gretig gebruik van hoge invoertarieven om de toegang tot hun markt voor sinaasappels en -sap te beperken. Daarnaast hanteerden ze, met Florida als grootste concurrent van São Paulo, ook andere flagrante tot vindingrijke instrumenten om de invoer van concentraat uit (in het bijzonder) Brazilië aan banden te leggen. Het waren die grendels op de handel die bij de pril ontloken sapindustrie in Brazilië de nood voedden aan voldoende schaalgrootte, en aanleiding gaven tot de concentratie van marktmacht.
1 Inleiding 1.1 Sap uit Chinas appel Hoe het sap van de sinaasappel de wereld veroverde, is een boeiend verhaal op zich, hier enkel in een notendop. De sinaasappel kende meer dan waarschijnlijk zijn oorsprong in Zuidoost-Azië, in streken die nu tot China behoren. In vele talen en culturen verwijst men ook nu nog naar een sinaasappel als een ‘appel uit China’ (bv. appel-sien, ‘Chinas-appel’). Gedurende de Middeleeuwen kwam de sinaasappel via de Arabieren in Europa terecht. In het jaar 1500 bracht een expeditie van Columbus de sinaasappel vervolgens ook naar het Amerikaanse continent. Eens geïntroduceerd vonden de sinaasappelbomen in Brazilië een biotoop dat nog gunstiger bleek dan de omstandigheden in hun oorspronkelijke biotoop. Het sap van de sinaasappel wordt in vele toepassingen gebruikt. Wereldwijd geldt echter dat wat als ‘vruchtensap’, zoals bijvoorbeeld sinaasappelsap of appelsap, verkocht wordt, voor 100% sap en/of pulp van de vrucht in kwestie moet bevatten. Vruchtensappen mogen dus geen additieven zoals kunstmatige kleurstoffen, zoetstoffen of bewaringsmiddelen bevatten. Indien die zaken toch worden toegevoegd spreekt men van ‘nectar’ (99-25% vruchten) of ‘frisdrank’ (<25%).
1
Sinaasappelsap, als ‘vruchtensap’ dus, kan men op drie manieren bekomen: versgeperst, gepasteuriseerd, of gewonnen uit concentraat. Bij versgeperst sinaasappelsap perst men het sap ter plaatse uit de sinaasappel(s) en drinkt men het sap dus onbehandeld. Versgeperst fruitsap is echter beperkt houdbaar in de koelkast. Gepasteuriseerd sap duidt men ook aan met de term NFC, wat staat voor Not From Concentrate. In dit proces wordt het sap na de persing verhit om schadelijke enzymen en micro-organismen af te breken en te doden zodat de houdbaarheid van het sap verlengd wordt. Na verhitting laat men het sap terug afkoelen. Op die manier behoudt het sap zijn oorspronkelijke volume en, zo wordt het toch vermarkti, zijn natuurlijke aroma’s. Het bekendste voorbeeld van NFC-sap is waarschijnlijk het Tropicana-sap van PepsiCo. Het merk gaat er prat op gebruik te maken van 100% puur sap zonder concentraat. Ook het sinaasappelsap van Materne valt onder de categorie niet-van-concentraat. Concentraat, ten slotte, wordt verkregen door het sap verschillende keren te verhitten tot er een substantieel deel van het water uit het sap is verdampt. Men houdt een geconcentreerde massa over die slechts 1/7e van het originele volume inneemt. De transport- en opslagkosten voor concentraat liggen dus veel lager dan in het geval van niet-van-concentraat sap (hierop komen we verder nog terug, zie kaderstuk ‘Eerlijk als grondslag, duurzaam als toetssteen’, sectie 5). Na de verdamping wordt het concentraat op vriestemperatuur gebracht. Men spreekt in dit geval dan ook van Frozen Concentrated Orange Juice. Het concentraat wordt in de bottelarijen opnieuw aangelengd met drinkbaar water en herwint op die manier zijn oorspronkelijk volume. Sap uit concentraat blijft tot op vandaag de meest dominante categorie van sinaasappelsap. Bekende merken als Appelsientje en MinuteMaid gebruiken bijvoorbeeld sap uit concentraat, en Granini is een combinatie van NFC-sap en sap uit concentraat. De voorliggende analyse heeft betrekking op de internationale handel in het concentraat van sinaasappelsap, de internationale markt voor ‘frozen concentrated orange juice’, hierna FCOJ. Deze markt illustreert pijnlijk accuraat een van de aspecten die het onrecht het internationale handelen tot een structureel gegeven maken. Het is bovendien momenteel de meest verhandelde categorie sinaasappelsap.
1.2 De markt in vogelvlucht De verwerkende industrie voor sinaasappelsap is sterk geconcentreerd, zowel geografisch als economisch. De staat Florida in de Verenigde Staten en São Paulo in Brazilië zijn de twee voornaamste productieregio’s in de wereld. Samen zijn ze verantwoordelijk voor ongeveer 81 procent van de wereldwijde productie in sinaasappelsap. São Paulo is vandaag veruit de belangrijkste productieregio en staat in voor meer dan de helft (53 procent) van de globale productie in sinaasappelsap. Terwijl Florida grotendeels voor de interne Amerikaanse markt produceert, exporteert Brazilië ongeveer 98 procent van zijn sap. Brazilië verwierf daarmee een duizelingwekkend wereldmarktaandeel in sinaasappelsap van 85 procent.ii Europa vormt de belangrijkste exportbestemming voor het Braziliaanse sap. Europa’s mediterrane lidstaten (Spanje, Portugal, Italië en Griekenland) zijn in staat om jaarlijks ongeveer 80.000 ton aan concentraat te produceren. Dat productievolume dekt echter slechts 10 procent van de vraag naar concentraat. Bovendien leent de kwaliteit van het concentraat zich beter voor gebruik in de frisdrankindustrie dan voor de productie van vruchtensappen of nectars.iii Europa voert bijgevolg jaarlijks meer dan 800.000 ton in aan sinaasappelconcentraat. Ongeveer 90 procent daarvan is afkomstig uit Brazilië. De rest wordt grotendeels ingevoerd uit de Verenigde Staten. Een kleiner
2
gedeelte wordt ingevoerd vanuit Israël, Mexico, Cuba en Zuid-Afrika.iv België (Antwerpen, Gent en Zeebrugge) en Nederland (Amsterdam, Rotterdam en Vlissingen) zijn de belangrijkste toevoerhavens. Recent neemt de vraag naar NFC-sap fors toe; dat gepasteuriseerd sap een gezonder imago heeft, is daar niet vreemd aan. Waar Spanje vroeger de belangrijkste producent was van NFC-sinaasappelsap, overstijgt de huidige vraag ook hier in belangrijke mate het eigen Europese aanbod. Met een invoer van 700.000 ton NFC-sap in 2012 (zes keer meer dan de totale invoer in 2002) is Brazilië ook in dit geval veruit de belangrijkste leverancier. Een gedeelte van het NFC-sap wordt daarnaast ook ingevoerd vanuit de VS.
2 Handelsbelemmeringen 2.1 Korte geschiedenis van de opmars van de Braziliaanse industrie Hoewel de sinaasappel voor het eerst op Amerikaanse bodem kwam vanuit Brazilië, ontstond de industriële sinaasappelproductie decennia eerder in Florida dan in Brazilië. Daar waar in Amerika, mede dankzij een degelijk spoornetwerk, al van voor 1900 op industriële schaal sinaasappels geteeld werden, diende de vrucht in Brazilië grosso modo tot het begin van de jaren 1960 in hoofdzaak de eigen consumptie. Dat het zo lang duurde voor er in Brazilië een sinaasappelsapindustrie ontstond, had er alles mee te maken dat er gewoon geen markt voor was. Lokaal niet, omdat ook vandaag nog de Braziliaan zijn sap als het ware rechtstreeks van de boom plukt. Maar ook verderaf, waar geen sinaasappels groeien maar er wel een markt voor sap was, kwamen Braziliaanse sinaasappels niet aan de bak: vóór de uitvinding van de techniek om het sap gedurende voldoende lange tijd zijn smaak te laten bewaren (FCOJ werd kort na de tweede wereldoorlog industrieel toepasbaarv) konden de volledige vruchten onvoldoende kwaliteitsvol tot in bijvoorbeeld Florida geraken. Erna, toen het dus technisch mogelijk werd om andere markten te bedienen, was het productiviteitssurplus van de Braziliaanse sinaas onvoldoende groot om zelfs maar te compenseren voor de peperdure transportkosten van het bevroren concentraat (dus zelfs zonder de toen al geldende invoertarieven in de VS, kon Braziliaans sap niet lucratief concurreren met de industrie in Florida). De eerste concentraatfabriek in Brazilië, door ‘Mineira de Bebidas’, kwam er dan ook pas in 1959. De uitbouw van een eigen verwerkende industrie in Brazilië liet zelfs daarna nog enkele jaren op zich wachten, met name tot in 1962. En dat was niet toevallig nadat er een periode van stevige vorst de staat Florida, tot op dat moment met voorsprong de grootste producent van sinaasappelsap, had geteisterd. Braziliaanse boeren en ondernemers ontdekten in de onbeantwoorde vraag, en de daaruit voortvloeiende hoge prijs, plots een markt voor hun sap. Algauw volgden er andere entrepreneurs en fabrieken, ziedaar dan ook de eerste experimentele exporten van FCOJ. Schaarste op de Amerikaanse markt fungeerde dus als belangrijke pull-factor in het opzetten en uitbouwen van een verwerkende industrie in Brazilië, het land waar de sinaasappelboom optimaal rendeert. Hogere prijzen voor FCOJ door een mislukte oogst in Florida, en lagere transportkosten door een technologische doorbraak, maakten dat de uitvoer van sinaasappelsap een aantrekkelijke en lucratieve optie werd voor veel boeren en ondernemers. In 1977 volgde een tweede grote periode van vorst in Florida. De terugval aan aanbodzijde luidde opnieuw een periode in van aangehouden hogere wereldmarktprijzen voor sinaasappelsap. Naast een stevige terugval in het sapgehalte van de vruchten in Florida (door het bevriezen van de
3
sinaaspulp en – cellen), betekende de vorst immers ook een verlies van productie in de volgende jaren door het afsterven van vele verschillende sinaasappelbomen. Bijgevolg ontluikt het slapende potentieel van de Braziliaanse productie en verwerking verder en de Braziliaanse industrie maakte in deze periode een snelle expansie door. Doordat vele producenten konden uitbreiden en toetreden, en door de schokgevoelige Amerikaanse markt, nam de export van sap naar de VS snel toe: in toenemende mate kreeg het Braziliaans sap een Amerikaanse bestemming (met een aandeel dat groeide van 14 procent in de periode 1970-1976, over 22 procent in 1977, tot 44 procent in 1978).vi De echte doorstart kwam er in de jaren 1980, en ook dan weer speelde vorst in Florida een hoofdrol. Nieuwe klimaatschokken in 1981, 1982,1983, 1985 en 1989 zorgden ervoor dat sap uit Brazilië het in Florida geproduceerde sap stilaan begon te verdringen. De grote verliezen in Florida stuwden de prijzen voor sap immers naar nieuwe recordhoogtes, wat in Brazilië zowel een snelle aangroei van nieuwe sinaasvelden als een instroom van vele nieuwe sinaasappelproducenten veroorzaakte. Op die manier verwierf Braziliaans sap een steeds groter aandeel in de wereldwijde productiecijfers, Brazilië stootte Florida dan ook van de troon als voornaamste productieregio van hoog kwalitatief sinaasappelsap. Het behoeft verder dan ook weinig betoog dat de toenemende klimaatonzekerheid en de aanhoudende verstedelijking (met een opwaartse druk op de prijs van (landbouw)grond) in Florida, de toekomst er voor het ooit zo geroemde sinaasappelsap uit Florida (de sinaasappel tooit er nog steeds de officiële nummerplaat), niet bepaald rooskleurig laten uitzien.
2.2 Tolmuren als rem op Braziliaanse competitiviteit Hierna houden we de chronologie van de politieke evoluties in de internationale sappenhandel tegen het licht van de hierboven beschreven opmars van het Braziliaanse sap. Dat levert enkele pertinente inzichten op. Bemerk dat we hierbij de nadruk leggen op de politieke keuzes in het Amerikaanse handelsbeleid, omdat het – om geografische redenen – de kansen op die afzetmarkt zijn, die de evoluties in de Braziliaanse sapindustrie bepaalden. Het mag geen twijfel lijden, de opkomst van Brazilië als belangrijkste producent van sinaasappelsap was allerminst vanzelfsprekend. Immers, nog van voor haar ontluiken kreeg de potentierijke Braziliaanse sapindustrie internationaal, en in het bijzonder in de VS, af te rekenen met belangrijke protectionistische barrières. De economische vraag naar Braziliaans concentraat – die onmiskenbaar haar kiem had in de piekschaarste op de Amerikaanse markt in de jaren 1960/70/80 – werd, en wordt, actief bestreden met politieke instrumenten. De barrières voor de invoer1 (zie achtergronddossiersvii) van citrusvruchten en vruchtensappen in de VS gaan terug tot het prille begin van het internationale handelen in landbouwgrondstoffen, ze dreven dan ook voornamelijk op een algemene protectionistische teneur, veeleer dan op de belangenbehartiging van de Amerikaanse sapindustrie. Maar dus lang voor er in Brazilië sprake was van enige verwerkende industrie, lang voor de technologie beschikbaar was die toeliet sinaasappelsap zonder essentieel kwaliteitsverlies over dergelijke afstanden en tijdspanne te vervoeren, golden in de VS al invoerheffingen voor externe producenten. Wou het Braziliaanse sap 1
Invoerheffingen zijn een veelgebruikt beleidsinstrument ter marktafscherming, ze zijn erop gericht de eigen productie- en verwerkingssectoren te beschermen door de buitenlandse invoer van een bepaald goed duurder te maken.
4
op de Amerikaanse markt inbreken, dan moest het dus bovenop de hoge technologische en transportdrempel, ook nog deze tarifaire muur over. Het hoeft niet te verwonderen dat het tot de eerste serieuze crisis in de Amerikaanse productie, ten gevolge van de hevige vorst in het begin van de jaren 1960, geduurd heeft alvorens Braziliaans sap lucratief op de Amerikaanse markt gebracht kon worden. Hoewel met het Verdrag van Marrakech (1994) en het WTO-akkoord over landbouw de tarieven op citrusvruchten en vruchtensappen al verlaagd zijn, botst het Braziliaans sap tot op vandaag op hoge tolmuren. Naast Amerika heffen namelijk ook Europa2, Japan, Zuid-Korea, China en Australië (niet toevallig allemaal zelf sinaasappel-producerende landen) invoertarieven op de import van sinaasappels en FCOJ. Concreet gold in Amerika tot 1994 een specifiek tarief van $0,3501/SSE gallon3 voor FCOJ. Tijdens de laatste succesvolle WTO-onderhandelingsronde (Uruguay-ronde), werden de Verenigde Staten ertoe gebracht dit tarief tegen het jaar 2000 terug te dringen met 15 procent, en dus tot $0,2971/SSE gallon FCOJ. Deze heffing komt overeen met een kost van ongeveer $415 per ton ingevoerde FCOJ (prijs voor een ton FCOJ is momenteel rond de $3.200, exclusief de invoerheffing). Terzijde hoeft het niet te verbazen dat de Amerikaanse invoerheffingen op NFC-sap een pak lager liggen ($0,175/SSE gallon of ongeveer 42 dollar per ton NFC): de hogere transportkostenviii vormen als het ware een technische barrière, die het zelfs lange tijd onmogelijk maakte om op lucratieve wijze NFC-sap te vervoeren. Pas in 2003 ontwikkelde de Braziliaanse industrie nieuwe transporttechnologie die toeliet om zonder kleerscheuren NFC-sap uit te voeren. In perspectief: in 2009 werd in totaal wereldwijd voor zo’n € 190 miljoen aan invoertarieven op Braziliaans sap betaald. Dit is het equivalent van $1 per krat in de staat São Paulo geoogste sinaasappels, of zo’n $1.600 per arbeiderix, die zelf amper het dubbele verdiende, zijnde zo’n $3.000 per jaar.x De invoerheffingen zorgen dus voor een aanzienlijke verhoging van de prijs van Braziliaans sap op externe markten. Tel daarbij dat landen als Brazilië zich in de belangrijkste exportmarkten (terecht) ook moeten schikken naar de zogenaamde niet-tarifaire barrières, met name een aantal (fyto)sanitaire eisen inzake voedsel- en plantveiligheid, vereisten inzake verpakking, consistentie in productkwaliteit en regelmaat in levering; en het feit dat die technische vereisten nogal eens verschillen per exportmarkt, zo worden bv niet alle pesticiden overal gelijk behandeld. Dan behoeft het weinig betoog dat het een zekere omvang, maturiteit, maar vooral ook kapitaalkracht vergt, om de vruchten te kunnen plukken van de handel in sinaasappelsap op de internationale markt.
2
Hoewel we er in dit dossier geen prioritaire aandacht aan besteden, laat de EU zich ook hier niet onbetuigd. Het invoertarief op FCOJ is iets lager dan in de VS (niet geheel onverwacht, aangezien de EU geen echte eigen FCOJ-producerende, maar wel een FCOJ-verwerkende industrie heeft), bovendien is de structuur van het Europese importtarief zo opgebouwd dat de invoertarieven hoog zijn gedurende de oogstperiodes in de Mediterrane lidstaten, en afnemen naarmate er minder intra-EU sinaasappels voorradig zijn. Op die manier worden de eigen sinaasappeltelers maximaal beschermd tegen buitenlandse concurrentie op momenten dat zij in staat zijn om zelf voldoende sinaasappels aan te leveren. Op momenten dat het eigen aanbod terugloopt wordt buitenlandse invoer wel toegestaan zodanig dat buitenlandse telers aan de vraag van de binnenlandse verwerkende industrie kunnen voldoen. Zoals besproken wordt in de achtergronddossiers (http://www.oxfamwereldwinkels.be/watisfairtrade), kan de invloed hiervan op de EU-consument niet onderschat worden. 3 Een gallon is goed 4.5 liter; SSE staat voor ‘single strength equivalent’, wat refereert aan het onbewerkte sap. Met een verhouding van 1/7 tussen FCOJ en het zuivere sap, is 1 gallon FCOJ gelijk aan 7 gallon zuiver sap. Een tarief van “$0,3501/SSE gallon FCOJ”, heft dus $0,3501 op een hoeveelheid FCOJ die verkregen kan worden uit 1 gallon zuiver sap.
5
2.3 De Amerikaanse sinaasappeltelers slaan terug Maar de belangenbehartiging van de Amerikaanse sinaasappelproductie en -sapverwerking hield het niet bij het belobbyen van invoertarieven en sommige eerder protectionistische niet-tarifaire, technische barrières. Met name het Braziliaans sap werd gaandeweg (en wordt nog steeds) geconfronteerd met creatievere en driestere hindernissen.
2.3.1 Creatief met bijdragen Zo kwam er bijvoorbeeld in 1970 voor de Braziliaanse verwerkers – die nota bene nog maar net, en met ‘dank’ aan de vorst in Florida, de neus aan het venster van de Amerikaanse markt hadden gestoken – bovenop de invoerheffing van $0,3501/SSE gallon FCOJ, ook nog eens de zogenaamde ‘Equalizing Excise Tax’ van $41,50/ton FCOJ. De opbrengsten hiervan vloeiden naar het ‘Florida Departement of Citrus’, wat een soort gemeenschappelijk marketingbureau was dat Florida promootte als kwaliteit sinaasappel(sappen)producent en -verwerker. Elke sinaasappelboer in Florida droeg eraan bij per geoogste hoeveelheid sinaasappels, en vanaf 1970 moest dus ook concentraat van buitenaf bijdragen. Het is op z’n minst merkwaardig dat ook op Braziliaans sap een kost verhaald wordt voor het vermarkten van Florida als kwaliteitslabel voor sinaasappel/sap. Maar het protectionistisch plaatje klopt helaas wel. Immers, om de kleur en smaak van het sap te verbeteren en om seizoenstekorten in plaatselijk geteelde sinaasappels op te vangen, werd het sap uit Florida in belangrijke en toenemende mate aangelengd of bijgemengd met (voornamelijk uit Brazilië) geïmporteerd FCOJ. Als de ‘equalizing’ taks mooi het midden weet te houden, slaat die drie vliegen in één klap: de verwerkende industrie beperkt het risico op breuken in de grondstoffenaanvoer (het hoge kwaliteitssap uit Brazilië wordt ‘achter de hand’ gehouden); het mogelijke concurrentieel nadeel van de bijdrage die van de lokale producenten gevraagd wordt, wordt (minstens) geneutraliseerd; en de grote buitenlandse concurrent spijst mee de kas die aangewend wordt om de marktpositie van Florida te versterken. Tot slot, als Floridiaanse kers op de protectionistische taart, schreven de statuten van het staatsbureau voor dat “producten die geheel of gedeeltelijk gemaakt werden op basis van citrusvruchten geteeld in de Verenigde Staten (exclusief Florida)” vrijgesteld werden van de extra belasting. Producenten uit andere staten in de VS (Californië, Arizona, Texas) hoefden dus niet bij te dragen aan de activiteiten van het departement, het in de markt zetten van Florida als kwaliteitslabel voor sinaasappelsap. De belasting benadeelde dus niet alleen de invoer van concentraat uit Brazilië tegenover de invoer vanuit andere Amerikaanse staten; in één moeite door benadeelde ze, door ook sap vanuit andere VS-staten (onrechtmatig) gratis het kwaliteitslabel ‘Florida’ aan te reiken, de ontwikkeling van een verwerkende industrie elders in de VS. Immers, welke sinaasboer wil niet mee genieten van het puike marketingwerk in Florida?
2.3.2 Antidumping: de loper van het protectionisme Toen in de jaren 1980 ten gevolge van een reeks klimatologische schokken en technologische vernieuwingen in de Braziliaanse industrie (bulktransportsysteem en opslag), de import van Braziliaans FCOJ nog een versnelling hoger schakelde, sloegen de protectionistische stoppen bij de producenten in Florida helemaal door. De aantijgingen vanuit de Amerikaanse FCOJ industrie van onrechtmatige subsidiëring aan het adres van de Braziliaanse concurrenten klonken steeds luider, en uiteindelijk ook officieel: de VS haalden het volgende instrument uit de protectionistische trukendoos, ze grepen terug naar de beruchte ‘antidumpingmaatregelen’.
6
Echter, het is geen geheim dat ‘dumping’, en zeker ‘antidumping’ een veelkoppig monster is. Ter duiding: men spreekt van dumping wanneer een goed verkocht wordt onder de ‘normale’ marktprijs die geldt binnen een bepaald land of specifieke markt. Artikel 6 van het GATT-verdrag – de voorloper van de Wereldhandelsorganisatie – staat toe dat een land in dat geval maatregelen treft om de dumping te neutraliseren. Het importerende land zal dan doorgaans een extra invoerbelasting heffen om die binnenlandse prijs dichter bij de ‘normale’ prijs te brengen, of om schade voor de binnenlandse industrie te voorkomen. Hierbij kan ofwel een als artificieel laag beoordeelde prijs, ofwel een als onrechtmatig toegekende subsidie ‘rechtgezet’ worden. De veelkoppigheid van het monster schuilt uiteraard in de wijde interpretatie die achter de verschillende elementen schuil gaat: wanneer is een prijs artificieel lager dan de normale prijs? Welk soort subsidie wordt wel of niet als onrechtmatig aanzien? Of wat is de aard en de omvang van de al dan niet vermeende materiële schade die het importerende land ondervindt? Alleszins, dat antidumpingmaatregelen een steile opgang kenden sinds de klassieke/flagrante protectionistische instrumenten zoals invoertarieven en –quota nauwer aan banden liggen, geeft aan dat een protectionistische inslag ervan niet kan uitgesloten worden. Op 14 juli 1982 legde de ‘Florida Citrus Mutual’, een associatie van sinaasappeltelers uit Florida, klacht neer bij het Amerikaanse ministerie van Economische Zaken met de aantijging dat Brazilië de export van FCOJ indirect zou subsidiëren, wat dus ten koste zou zijn van het Floridiaans sap. Het Amerikaans ministerie gaf hieraan gehoor en legde een bijkomstige invoerbelasting op van 2,655% voor Braziliaans FCOJ. Een eenvoudige blik op subsidiëring van landbouw in de respectieve handelszones (zie kaderstuk ‘Oneerlijke concurrentie?’, sectie 5), leert dat die beslissing van het Amerikaans ministerie de wenkbrauwen mag doen fronsen. Kort erna – het was intussen een publiek geheim dat een antidumpingzaak lanceren een grote slaagkans had/heeft – volgde er een tweede belangrijke zaak. Op 9 mei 1986 legde de Florida Citrus Mutual een nieuwe aanklacht neer: Braziliaans FCOJ zou in de VS onder de werkelijke verkoopsprijs verkocht worden. Het Amerikaans Ministerie van Economische Zaken boog zich over de zaak, en besloot, het verbaast niet, dat de Amerikaanse industrie wel degelijk materiële schade leed door de invoer van goedkoop Braziliaans FCOJ. Opnieuw werd een bijkomstige belasting ingesteld voor Braziliaans FCOJ van 1,96% bovenop de verkoopsprijs. Tekenend in deze zaak was dat een belangrijk deel van de verwerkende industrie zich tegen de aanklacht kantte (onder andere de National Juice Products Association, Procter & Gamble, Pepsico – Tropicana en Coca-Cola – Minute Maid). Het zet namelijk de niet niet-sporende belangen van de verwerkende en de producerende Amerikaanse sectoren in de verf: de verwerkende industrie wil zo goedkoop mogelijk sap kunnen aanvoeren, de producerende industrie ambieert extra bescherming tegen de invoer van buitenaf. Ultiem moest Brazilië vaststellen dat de niet-aflatende Amerikaanse lobby erin geslaagd was om alles samen, de extra belastingen bovenop de reeds bestaande invoerheffingen, de prijs voor het Braziliaanse concentraat met bijna de helft van de verkoopprijs te verhogen.xi De invoer van Braziliaans FCOJ naar Amerika liep in die periode dan ook bijzonder fors terug.xii
2.3.3 De ‘nevenschade’ van handelsbelemmering Een pertinent neveneffect van die extra belemmeringen was echter een noodgedwongen toenemende coördinatie tussen Braziliaanse verwerkers, al was het maar omdat het de bedrijven samen rond de tafel bracht en collectief in de verdediging drong. De drempel voor Braziliaanse sapproducenten, die konden exporteren, of aanleveren voor de exportmarkt, verhoogde op die
7
manier stelselmatig. De prille (en relatief moderne) investeringen, die gestoeld waren op degelijke commerciële inschattingen (de business case had zeker potentieel), werden door de creatieve heffingen en belastingen gaandeweg onrendabel gemaakt. Er zat voor de Braziliaanse sapproducenten niets anders op dan de uitersten van de efficiëntie op te zoeken: wilden ze het faillissement afwenden, dan moesten ze met hun prijs zo laag zien te geraken, dat ze ondanks alle extra lasten, alsnog lucratief naar de Amerikaanse markt konden uitvoeren. Bovendien had Brazilië na de periodes van vorst in Florida enorme hoeveelheden extra sinaasappelbomen aangeplant die moesten renderen. Het aanbodoverschot moest gecommercialiseerd worden. Ze bundelden de lobby-krachten, zodat ook hun belangen meegenomen werden bij Amerikaans-Braziliaanse handelsgesprekken. Maar intussen had zich ook al een andere vorm van ‘coördinatie’ geïnstalleerd: verwerkers die na eerdere protectionistische prikken de boeken moesten sluiten, werden voor prikjes overgenomen door anderen, zo bracht het Amerikaans protectionistisch beleid in Brazilië een proces van overnames en fusies op gang dat zou leiden tot de huidige, extreem geconcentreerde sapindustrie. Gezien de dramatische humanitaire kost die machtsconcentratie binnen de internationale handel berokkent aan producenten in het ontwikkelende zuiden, en de hoge kost ervan voor consumenten (zie achtergronddossier ‘machtsconcentratie’xiii), verdienen de ‘neveneffecten’ van protectionisme een pak meer ruchtbaarheid.xiv Hierna zoomen we in op de Braziliaanse sapindustrie, op de evolutie van de machtsverhoudingen.
3 Machtsconcentratie en marktmacht De productieketen in Brazilië concentreerde als gevolg van de hoge ingebouwde drempels en het bijhorende verlies aan afzetmarkt: geconfronteerd met krappe marges dienden telers en verwerkers de productiviteit en efficiëntie jaar na jaar op te drijven om de productiekosten per krat sinaasappels laag genoeg te houden en internationaal competitief te blijven. Het waren de boeren en landarbeiders die het gelag betaalden.
3.1 De productieketen Tussen het ontluiken van een sapindustrie in Brazilië begin jaren 1960, en nu, is de staat São Paulo uitgegroeid tot de belangrijkste productieregio voor sappenconcentraat in de wereld. 90 procent van de productiecapaciteit is vandaag echter in handen van slechts drie grote spelers: Citrosuco, Cutrale en Louis Dreyfus Commodities (LDC). Zij bezitten elk meerdere verwerkingsfabrieken die de sinaasappels omzetten naar concentraat en/of NFC. Naast eigen fabrieken bezitten ze ook zelf uitgestrekte plantages en werken ze vaak via exclusiviteitscontracten samen met grote producenten. Ongeveer 35% van de sinaasappels die de industrie omzet naar sap, wordt geteeld op velden in direct eigendom van de industriële verwerkers. De overige 65 procent wordt aangekocht bij onafhankelijke sinaasappeltelers,xv die naast hun sinaasappels op de lokale versmarkt te verkopen, vaak geen andere keuze hebben dan aan te bieden aan de enige koper in de regio, met name één van de drie grote verwerkers. Om een gevoel te geven bij de complexiteit van het proces, en dus bij het type investeringen daarbij komt kijken, schetsen we kort een beeld van hoe FCOJ tot stand komt. In de verwerkingsfabrieken worden de sinaasappels gesorteerd en gewassen, waarna ze in de persmachines verdwijnen. Die persen het sap uit elke individuele sinaasappel om te voorkomen dat de schil in het sap terechtkomt.
8
Bovendien onttrekken filters de pulp aan het concentraat, en worden de aromatische bestanddelen opgevangen en bewaard. In een later stadium worden er terug aroma’s toegevoegd, doorgaans gebeurt dit door de bottelarijen of de verpakkingsbedrijven in het land van bestemming ie worden er later. Vervolgens wordt het sap gepasteuriseerd. In geval van concentraat zal men het sap ten slotte door verdampingsmachines loodsen tot een dikke, kleverige stroop overblijft. Dit kleverige residu neemt slechts 1/7e van het oorspronkelijke gewicht en volume in. Dat concentraat passeert vervolgens de koelcel om ingevroren, en dus ‘Frozen’ COJ, te worden. Het sap wordt dan naar de scheepsterminals in de haven van Santos gebracht en in gigantische opslagtanks bewaard. Van daaruit wordt het in diepvriescontainers of speciale koelschepen verscheept naar de haven van bestemming. Voor Europa zijn Rotterdam (Cutrale), Antwerpen (Citrosuco) en Gent (LDC en Citrosuco) de belangrijkste gasthavens, de sapgiganten hebben er hun eigen scheepsterminals en zogenaamde ‘tank farms’ opgericht om zo rechtstreeks vanuit Europa zaken te kunnen doen met lokale bottelarij- of verpakkingsbedrijven. In de bottelarijen wordt dan concentraat van verschillende regio’s en oogstjaren gemixt om een zo constant mogelijke smaak en zuurtegraad te bekomen.
3.2 Relatie industrie – telers De sinaasappelindustrie in Brazilië was van bij haar ontwikkeling kapitaalintensief: de lokale markt is in hoofdzaak een versmarkt, en om sinaas kwaliteitsvol overzees te krijgen, is geavanceerde technologie en apparatuur nodig. Maar het grote comparatieve voordeel ten aanzien van andere producerende regio’s, maakte die industrie wel bijzonder levensvatbaar. Met name, de markt voor de Braziliaanse sinaasappel bood meer dan potentieel genoeg om vele spelers te dragen, om São Paulo dus op een gezonde manier een grote graan te laten meepikken van de internationale handel in sinaasappel(concentraat). Echter, het Amerikaanse handelsbeleid besliste daar anders over: door na elk gezeur van haar eigen producerende industrie de lat voor de Braziliaanse op te trekken, dreef het – hoogst waarschijnlijk ongewild – de Braziliaanse sapindustrie naar een van de meest uitgesproken grootschalige, kapitaalintensieve monoculturen. De belemmeringen in de VS maakten de concurrentie in Brazilië moordend: stap voor stap kochten de grootste producenten de kleinere over, zo kwam een markt tot stand waarbij de drie ‘overblijvers’ zich de markt (i.c. de staat São Paulo) geografisch verdeelden: wee de andere zijn gebeente als hij vruchten kwam kopen in de ene zijn gebied. Producenten zijn bijgevolg overgeleverd aan één en dezelfde potentiële opkoper, het laat zich raden welke (prijs)onderhandelingsmacht die producent in een dergelijke positie heeft. Kiezen tussen ofwel de prijs aanvaarden die hem geboden wordt, ofwel met lede ogen zijn sinaasappels zien composteren, kan bezwaarlijk een ‘keuze’ genoemd worden. In een dergelijke context maximaliseert de monopsonist (enige koper) zijn winst, de prijs die hij betaalt is uitsluitend daarvan een afgeleide. Echter, een markt die integraal in handen is van slechts drie spelers, biedt nog meer perspectieven voor die spelers. Hoewel dat niet bepaald legaal is, kan ook de exportprijs samen bepaald worden. Een koper die het zich waagt de drie spelers tegen elkaar uit te spelen, neemt een behoorlijk risico, hij zou zichzelf wel eens een ernstige stockbreuk in zijn aanvoerketen van FCOJ aan de hand kunnen doen. En alsof dat nog niet volstaat, zijn er bovendien ook nog sterke vermoedens van prijsmanipulaties op de New York Stock Exchange. Het lijkt geen toeval dat de internationale prijzen gedurende de oogstperiode – dat is het moment waarop de grote drie sinaasappels opkopen bij de onafhankelijke telers – laag liggen, en vervolgens opnieuw op hoger niveau stabiliseren.xvi
9
Tegenover een dergelijk kartel, hebben kleinschalige producenten niet het minste verweer, dat spreekt. En hoewel het niet eenvoudig is om een kartel in stand te houden, het motief om de afspraken te omzeilen is vanuit individueel opzicht immers erg groot, lijkt dit kartel alles in zich te dragen om relatief probleemloos stand te houden. Ten eerste neemt het hierboven beschreven freerider probleem af naarmate het aantal spelers terugloopt. Immers: hoe minder spelers, hoe groter het collectieve groepsbelang, hoe groter de onderlinge controle en dus hoe makkelijker afspraken gerespecteerd kunnen worden. Bovendien speelt het feit dat er nog steeds geen mondiale mededingingsautoriteit bestaat, sterk in het voordeel. De nationale mededingingsautoriteit van Brazilië zal in deze immers weinig geneigd zijn in te grijpen aangezien Braziliaanse consumenten weinig of geen nadeel ondervinden van de kartelafspraken (98% van het sap wordt immers geëxporteerd). Het hoeft dan ook niet te verwonderen dat terwijl de industrie zijn productiecijfers opdrijft, steeds meer kleinschalige producenten de sinaasappelteelt verlaten omdat die hen niet langer van een leefbaar inkomen kan voorzien. Immers, in hun ‘onderhandelingen’ met de ene beschikbare verwerker opereren de kleine boeren de facto onderling onder omstandigheden van perfecte competitie: het grote aantal telers en de intense overlevingsdruk zorgen dat ze weinig of geen collectieve onderhandelingsmacht hebben en een speelbal zijn in de handen van de machtige verwerkende industrie.xvii Alleen hele sterke coöperaties of samenwerkingsverbanden kunnen dit machtsoverwicht enigszins weerstaan. Vele individuele sinaasappelboeren zijn recent dan ook omgeschakeld naar andere teelten, zoals bv. suikerriet voor bio-ethanol, 4 omdat die hen meer opbrengen. Gevangen in een net van schulden hebben anderen zich noodgedwongen aangesloten bij de rangen van landloze boeren en landarbeiders (zie kaderstuk ‘Movimento dos Trabalhadores Sem Terra’, sectie 5). Nog anderen trekken naar de steden op zoek naar (formeel of informeel) werk.
3.3 Consolidatie van de industrie in Brazilië Het consolidatieproces dat tot de huidige fors machtsgeconcentreerde structuur leidde, vatte aan in het midden van de jaren 1970, meer bepaald toen de eerste oliecrisis (1973) een wereldwijde economische recessie inluidde en de transportkosten voor Braziliaans sap fors de hoogte injoeg. Ondanks de hoge invoerheffing in de VS, was het Braziliaanse sap erin geslaagd bekendheid en waardering te verwerven, in die mate zelfs dat het de extra dreun van de Equalizing Excise Tax in het begin van de jaren 1970 kon afwenden door ook de Europese markt te beginnen bedienen. Echter, die stap had wel al een deel van de Braziliaanse spelers buitenspel gezet: de Europese markt bereiken had de nood aan kapitaal nog een trede hoger gelegd. De langere afstand zorgt voor hogere transportkosten en er waren nog serieuze investeringen in de havencapaciteit noodzakelijk. Dit was duidelijk geen optie voor het gros van de minder grote Braziliaanse verwerkers. In die context leidde de dalende internationale vraag naar sinaasappelsap rechtstreeks tot een eerste golf van grote overnames in Brazilië. Verschillende kleinere verwerkingsbedrijven werden in de jaren 1974 en 1975 opgekocht door Citrosuco en Cutrale. En ook Cargill rook zaakjes, het trad in 1976 toe 4
In de nasleep van de eerste oliecrisis (1973) zette Brazilië het Pró-Álcool programma op poten om het gebruik van fossiele brandstoffen af te remmen en te vervangen door bio-ethanol uit suikerriet. Ook de lage internationale prijzen voor suikerriet en de ongebruikte distillatiecapaciteit van de plaatselijke suikerverwerkingsfabrieken waren belangrijke drijfveren voor het programma. Als gevolg van de overheidsimpulsen rijdt nu ongeveer de helft van alle gemotoriseerde voertuigen op een mengeling van bioethanol en klassieke brandstof.
10
tot het Braziliaanse saplandschap met de opkoop van de Citrobrasil verwerkingsfabriek. Hoewel op dat moment nog een vrij nieuwe speler, zou Cargill zich al snel weten op te werken tot derde grootste speler in de verwerkingsindustrie. Het proces van concentratie liep duchtig verder in de jaren 1980, en kan niet los gezien worden van de verstikkende druk die het Amerikaanse protectionistische beleid op de sapindustrie in Brazilië legde. Tegen 1985 beheersten Citrosuco en Cutrale ongeveer 65% van de geïnstalleerde verwerkingscapaciteit. Nochtans luidden, zoals hoger al beschreven, herhaalde vorstperiodes in de staat Florida, een periode van stabiele hoge wereldmarktprijzen voor FCOJ in. Echter, een aantal factoren bemoeilijkte danig de intrede voor nieuwe spelers, dat de industrie zo geconcentreerd kon blijven ondanks de stijgende winstvooruitzichten. Een eerste factor was de eerder al vermelde nood aan voldoende schaalgrootte en kapitaalintensiteit om competitief te kunnen zijn, zowel ten opzichte van de directe concurrenten in Brazilië als ten opzichte van de industrie in Amerika. Zo werden bijvoorbeeld, uit de koortsige zoektocht naar kostenefficiënter produceren, de voorbije 30 jaar enorme productiestijgingen per areaal (oppervlakte, grootte van een bepaald stuk landbouwgrond) gerealiseerd: daar waar op velden in 1980 nog gemiddeld 250 bomen per hectare geplant werden, was dat begin jaren 2000 al opgelopen tot 470, en intussen zijn dat er nu al goed 830. De opbrengst per areaal steeg dus drastisch. Wie daar niet aan kon, werd te duur en viel uit de boot. Echter, een groot nadeel aan die densiteit is dat ziektes zich veel sneller kunnen verspreiden. De noodzakelijke pesticiden om dit te voorkomen, verhogen nog eens de kapitaalintensiviteit van de productie. Nog een drempel dus voor kleine concurrenten. Daarenboven deed in die periode het bulktransportsysteem haar intrede. Dat transportsysteem zorgde voor een stevige kostenbesparing ten opzichte van de klassieke uitvoer van concentraat in vaten van ca. 250 kilogram. Maar het vergde ook een extreem grote investering, met name in het opzetten van voldoende opslagcapaciteit (‘tank farms’), gespecialiseerde scheepsterminals (zowel in de haven van Santos, Brazilië, als in de havens van bestemming), en grootschalige vervoersystemen. Extreem kostenefficiënt, dus wie de investering niet doet ligt er uit. Alleen spek voor de bek van de hele grote jongens. Overigens dicteert de toegang tot het bulktransportsysteem ook vandaag nog de competitie in de sector: hoewel er nog steeds kleinere verwerkers actief zijn, controleren de huidige 3 giganten het hele bulktransportsysteem. Hierdoor beschikken zij over dominante posities in alle exportmarkten. De andere verwerkers hebben veelal slechts twee opties: gebruik maken van het bulktransportsysteem van de grote verwerkers of zich richten op de lokale markt.xviii Toevoer van voldoende sinaasappelen vormde een ander obstakel voor nieuwkomers. Een aantal grote verwerkers introduceerde immers verticale integratie door eigen plantages op te zetten om op die manier hun toevoer veilig te stellen. Dit gaf hen bovendien meer onderhandelingsmacht ten opzichte van onafhankelijke sinaasappeltelers. Toegang tot gevestigde distributiekanalen in importerende landen was ten slotte een laatste groot obstakel dat nieuwkomers moesten overwinnen. Er bestonden immers reeds belangrijke samenwerkingsverbanden tussen delen van de Braziliaanse industrie en buitenlandse opkopers. In de Verenigde Staten bijvoorbeeld, kocht Coca-Cola exclusief aan bij Cutrale, Procter & Gamble bij Cargill, en Pepsico bij Citrosuco. Op die manier was ongeveer 80 procent van de uitvoer naar de VS geregeld via preferentiële overeenkomsten. Zodanig bleef nog slechts 20% van de markt open voor concurrenten.xix
11
En de machtsconcentratie is behoorlijk zelfversterkend. Sinds het begin jaren 1990 kochten de grote Braziliaanse verwerkers verwerkingsfabrieken in Florida op. De expliciete motivatie voor die strategische zet waren de hoger beschreven toegenomen problemen die Braziliaanse bedrijven ondervonden om concentraat uit te voeren naar Amerika. Een klassieke voorbeeld van ‘tariffjumping’: de grote verwerkers kochten rechtstreeks fabrieken aan in Florida die voorheen werden uitgebaat door grote Amerikaanse merkenbedrijven. Cutrale kocht begin jaren 1990 verwerkingsfabrieken op van Coca-Cola (Minute Maid), Citrosuco een groot gedeelte van de verwerkingsfaciliteit van PepsiCo (Tropicana), en Cargill nam op zijn beurt de fabriek van Procter & Gamble over, al snel gevolgd door Louis Dreyfus die de verwerkingsfaciliteit in Winter Garden opkocht.xx Zo vormde zich een strategische alliantie tussen de giganten van de Braziliaanse industrie en enkele grote sap- en frisdrankenproducenten in Amerika. En het gaat maar door: in 2004 verkocht Cargill, de derde grootste speler toen, haar sinaasappelsapactiviteiten deels aan Citrosuco en deels aan Cutrale, de twee grootste verwerkers. De overname werd in 2005 door de Braziliaanse Mededingingsautoriteit CADE goedgekeurd. Bijgevolg bleven in 2006 nog 4 grote verwerkers over: Cutrale met een marktaandeel van 36 percent, Citrosuco met 30 procent, Louis Dreyfus met 12 procent en Citrovita met een marktaandeel van eveneens 12 procent. Het hoogtepunt kwam echter pas in 2011 wanneer Citrosuco en Citrovita besloten te fusioneren. Ondanks hevig protest van boerenassociaties verleende de mededingingsautoriteit CADE ook aan deze fusie de goedkeuring. Tekenend in deze, is de rol die de Europese Commissie speelde, of eerder niet speelde. De Commissie liet namelijk een enorme kans voorbijgaan om in te grijpen op het consolidatieproces. De Commissie stelde een onderzoek in omdat de joint venture (JV) van Citrosuco/Citrovita de grootste leverancier van sinaasappelconcentraat aan Europa zou worden. De JV zou daarnaast competitie ondervinden van slechts twee andere vergelijkbare producenten: de Braziliaanse sappenproducent Cutrale en de internationale Louis Dreyfus Commodities groep. Toch besloot de Commissie dat de uiteindelijke effecten van de fusie vermoedelijk verwaarloosbaar zouden zijn voor de Europese markt. De Commissie merkte immers op dat de drie resterende Braziliaanse verwerkers allemaal opereren vanuit São Paulo en als gevolg daarvan heel erg gelijkaardige producten afleveren. Dit verzekert, volgens de Europese Commissie, lage omschakelingskosten voor Europese opkopers indien de JV éénzijdig zijn prijzen zou opdrijven. Dergelijke besluitvorming door de Europese Commissie, is eigenlijk de schande voorbij. Ten eerste wekt het geen vertrouwen als de machtigste Europese waakhond een dergelijk gebrek aan doorzicht etaleert: de Commissie gaat immers als een preminiem voorbij aan het feit dat de homogeniteit van de producten de industrie ook een sterke motivatie oplevert om als kartel op te treden en de prijzen dus collectief op te drijven. Bovendien, en dat is zowaar nog dramatischer, was het onderzoek van de Commissie enkel gericht op de mogelijke gevolgen voor de Europese industrie, en, in tweede orde, voor de Europese consument. Het is ronduit beschamend dat de waakhond van een van de meest toonaangevende én doorslaggevende economische machten een onderzoek voert waarin zonder schroom het lot van miljoenen Braziliaanse sinaasappelboeren en landarbeiders genegeerd wordt. Een basis aan humaniteit zou de Commissie verder doen kijken dan de ‘omschakelingskosten voor Europese opkopers’, en, bijvoorbeeld, het lot van de naar schatting enkele honderdduizend kinderen die voor minder dan $3 werkdagen van 14 uur presteren op de plantages van die grote drie, mee in rekening nemen.
12
3.4 Gevolgen voor de rest van de keten? Als reactie op de sterke machtspositie van de Braziliaanse industrie ging ook de rest van de keten concentreren. Ook verderop in de keten zien we het aantal spelers dus krimpen. Zo kopen momenteel slechts 35 verschillende bottelarijen 80% van de wereldwijde productie aan sinaasappelsap op.xxi En ook langs retailzijde neemt de strijd voor marktaandeel toe. Om hun marktmacht te vergroten organiseren supermarktketens zich steeds vaker in grote aankoopgroepen. De grootste aankoopcentrale AMS omvat bijvoorbeeld 12 verschillende supermarktgroepen (waaronder ook Delhaize en Albert Heijn). Op die manier kunnen supermarktgroepen hun leveranciers onder druk zetten om aan de voor hen meest voordelige voorwaarden aan te kopen. De strijd tussen de supermarktketens is meedogenloos, weten we intussen, het behoeft dan ook weinig betoog dat een clash tussen het kartel van de grote leveranciers enerzijds, en de gebundelde krachten van de retailketens, niet direct in het voordeel van de boeren en arbeiders helemaal aan het begin van de keten zal uitdraaien.
4 Conclusies Door periodes van vorst die Florida troffen in de jaren 1960, 1970 en opnieuw en langdurig in de jaren 1980, kwam er internationaal vraag vrij naar sinaasappelsap. Braziliaanse boeren en ondernemers konden hier door hun geografische en klimatologische voordeel snel op inspelen, en stootten op erg korte termijn de Verenigde Staten van de troon als belangrijkste productieregio. Amerikaanse belangengroepen lieten zich uiteraard niet onbetuigd, algauw werd de uitvoer van Braziliaans sinaasappelsap fors bemoeilijkt door politieke handelsbelemmeringen. Het aanwezige, en nog maar pril ontloken economisch potentieel, kreeg dus een stevige knauw. Middels belemmeringen probeerden de Westerse grootmachten – met de VS als directe concurrent op kop – de eigen industrie te beschermen en de Braziliaanse uitvoer van sinaasappelsapconcentraat te beperken. Echter, bovenop de hoge kost voor de consument van sinaasappelsap, hadden de handelsbelemmeringen als meest fundamentele gevolg dat het de Braziliaanse sapindustrie tot doorgedreven concentratie noodzaakte. Een miljardenindustrie kwam zo in de handen van slechts drie bedrijven. De kost van een dergelijke economische machtspositie voor zowel de consument, als voor de boeren en landarbeiders in Brazilië, is nauwelijks te bevatten. Dit alles illustreert nogmaals hoe fout het internationale handelen ineen zit, hoe fout er ingegrepen wordt op die handel: er staan wel remmen op de uitvoer van sinaasappels en concentraat, maar niet op de accumulatie van macht en kapitaal bij een beperkte groep industriële verwerkers. Daarnaast maakt het verhaal ook duidelijk hoe de beide ziektes die we in de campagne ‘alle kaarten op tafel’ willen thematiseren (handelsbelemmeringen en marktfalen) elkaar bevruchten; in dit geval voedde het Westerse protectionisme de machtsconcentratie in Brazilië. Bovendien maakt die sterke machtsconcentratie dat het steeds minder plausibel wordt dat er nog politiek wordt ingegrepen op de machtsbasis van de grote verwerkers. Economische macht schept immers onherroepelijk ook politieke macht, dominante bedrijven slagen er in toenemende mate in om regelgeving naar hun hand te zetten. Een tekenend voorbeeld was de ‘Operatie Fanta’xxii: toen de Braziliaanse autoriteiten in 2006 binnenvielen in de hoofdkantoren van de dominante verwerkers, op verdenking van kartelvorming en prijsafspraken, slaagden dezen er, met hulp van hun politieke en economische contacten, in om een uitspraak meerdere malen op de lange baan schuiven.
13
Ten slotte geeft het relaas ook aan hoe gewillig Westerse overheden zijn om de kortetermijnbelangen van de plaatselijke industrie te laten primeren op de belangen van de eigen consumenten en boeren en arbeiders in het Zuiden. Invoerbelemmeringen verhogen immers kunstmatig de prijs van het ingevoerde goed waardoor ze niet enkel nadelig zijn voor producenten in het Zuiden, maar evenzeer voor consumenten in het Noorden. Kortom, het is de hoogste tijd voor een regelgevend kader dat ontwikkeling echt ter harte neemt: een kader dat handel met het Zuiden niet langer sanctioneert op protectionistische gronden maar wel ingrijpt daar waar het nodig is: op de concentratie van macht bij grote bedrijven.
14
5 Kaderstukken ‘Eerlijk als grondslag, duurzaam als toetssteen’ – invoeren van concentraat uit Brazilië Oxfam-Wereldwinkels is een democratische vrijwilligersbeweging, die door haar strijd voor rechtvaardige wereldhandel opkomt voor ieders recht op een menswaardig leven. Met ons politiek werk (een pleidooi voor structuren die ontwikkeling niet afremmen maar net faciliteren) en via ons commerciële netwerk willen we het economisch potentieel in het Zuiden alle kansen bieden. In de praktijk willen we de toegevoegde waarde dus maximaal laten overhellen in het voordeel van de kleinschalige producenten die aan het begin staan van elke productieketen. In dit streven maken we echter steevast de noodzakelijke ecologische overwegingen. We streven met andere woorden voortdurend naar een evenwicht met optimale kansen voor het Zuiden, zonder de kansen van de toekomstige generaties te hypothekeren. In dit geval kiezen we er dan ook beredeneerd voor om concentraat uit Brazilië in te voeren en bij Belgische bottelarijen verder te laten blenden en verpakken. Nochtans zou blenden en verpakken in het Zuiden bovenop de verwerking toch extra meerwaarde kunnen opleveren? Dit zou de plaatselijke ontwikkeling inderdaad een stevige impuls kunnen geven. Maar invoeren van afgevuld en kant en klaar sinaasappelsap zou een onverantwoord hoge ecologische kost met zich meebrengen: we zouden immers in belangrijke mate water en glas over lange afstanden transporteren. Om die reden ligt ook het invoeren van NFC-sap (waarbij het aanwezige vocht niet verdampt wordt) op ecologische gronden moeilijk. Hoe zorgen we er dan wel voor dat de maximale toegevoegde waarde in het Zuiden bij boeren en landarbeiders terecht komt? Ten eerste dus door Braziliaans concentraat te blijven aankopen. Maar aanvullend, om ervoor te zorgen dat het de producenten zijn die van de toegevoegde waarde profiteren, moeten we investeren in sterke en slagkrachtige coöperaties. Sterke coöperaties bieden immers mogelijkheden voor een collectieve onderhandelingsmacht die weerwerk biedt tegen de overmacht van machtige industriële spelers. Alleen door samen te werken en de krachten te verenigen zullen boeren er in slagen om een groter deel van de meerwaarde (i.c. de verwerking tot sapconcentraat) terug te roven van de gevestigde belangengroepen.
Korte historiek van het Amerikaans sinaasprotectionisme i. ii. iii. iv. v. vi.
1930: De Smoot-Hawley wet legt een importtarief vast van $0,70/SSE gallon voor FCOJ. 1948: Als onderdeel van het GATT-akkoord wordt het importtarief voor FCOJ verlaagt naar $0,3501/SSE gallon. 1970: De Amerikaanse staat legt de Braziliaanse invoer van FCOJ de ‘Equalizing Excise Tax’ op ten belopen van $41,50/ton FCOJ. 1980’s: Amerikaanse sinaasappeltelers wenden zich in toenemende mate tot antidumpingmaatregelen om de invoer van Braziliaans FCOJ af te remmen. 1994-2000: Als onderdeel van de Uruguay onderhandelingsronde wordt het importtarief voor FCO over een periode van zes jaar stelselmatig verlaagd tot $0,2971/SSE gallon FCOJ. 2002-2004: Brazilië brengt de Equalizing Excise Tax voor de WTO geschillencommissie omdat die de potentiële voordelen van Uruguay onderhandelingsronde (verlaging van de invoertarieven) ongedaan maakt.
De Equalizing Excise Tax voor de WTO geschillencommissie Op 20 maart 2002 legde Brazilië klacht neer bij de WTO geschillencommissie omtrent de extra te betalen belasting op de invoer van FCOJ. Brazilië voerde aan dat de taks een verdoken vorm van protectionisme inhield die binnenlandse producenten moest ondersteunen en invoer van buitenaf moest afremmen. Omdat FCOJ bovendien het belangrijkste exportproduct van Brazilië naar de Verenigde Staten vormde, argumenteerde Brazilië dat de extra belasting die Florida oplegde aan de invoer ervan een tenietdoening betekende van de voordelen van de Uruguay onderhandelingsronde (die de invoertarieven op sap en sinaasappels verlaagde). De VS en Brazilië maakten op 28 mei 2004 bekend dat de belasting sterk zou worden verlaagd en dat dit besluit aanleiding gaf tot een wederzijds aanvaarde beslissing. De WTOgeschillencommissie hoefde als dusdanig niet meer tussen te komen.
xxiii
Oneerlijke concurrentie? – landbouwsubsidies in de VS, EU, Japan en Brazilië Indien alle types van subsidies aan landbouwers in acht worden genomen zien we grote verschillen in de mate van ondersteuning tussen Brazilië, de VS, EU en Japan: Amerikaanse landbouwbedrijven ontvangen gemiddeld $56.000 per jaar, Europese gemiddeld $27.000 per jaar, Japanse rond de $20.000 per jaar, terwijl in Brazilië dit jaargemiddelde slechts op $1.100 ligt. Als we het totale aantal subsidies uitzetten tegenover de totale landbouwoutput komen we tot een percentage van 63% in Japan, 43% in de VS, 33% in de EU en slechts 6% in Brazilië.
xxiv
Prijsafspraken en kartelvorming
15
Ten gevolge van een klacht van de Braziliaanse sinaasappeltelers in 1999 vielen de Braziliaanse autoriteiten in 2006 binnen in de hoofdkwartieren van enkele dominante verwerkers. Het onderzoek staat ook bekend onder de codenaam ‘Operatie Fanta’. Tijdens de operatie maakte de federale politie verschillende documenten buit die verder onderzocht zouden worden naar mogelijke bewijzen van prijsafspraken en kartelvorming. Het onderzoek heeft echter al verscheidene keren vertraging opgelopen. De industrie is er ook al meerdere malen in geslaagd om via politieke en gerechtelijke weg te voorkomen dat de documenten publiek worden gemaakt. Recent klapten echter twee vorige werknemers van de industrie uit de biecht. Een eerste van de twee getuigen, Paulo Ricardo, exwerknemer van Louis Dreyfus Citrus, verkondigde dat de verwerkingsbedrijven de belangrijkste sinaasappelproducerende Staat, São Paulo, hadden onderverdeeld in exclusieve aankoopzones met strenge straffen voor wie zich in het aankoopgebied van de concurrentie waagde. Ook de tweede getuige, Dino Tolfini, het vroegere hoofd van de CTM Citrus verwerkingsfabriek, nu opgekocht door Cutrale, bevestigde dat elke fabriek zijn eigen aankoopzone kreeg toegewezen en dat vervolgens de prijzen in onderlinge samenspraak werden vastgelegd.
xxv
Movimento dos Trabalhadores Sem Terra – Beweging voor landarbeiders zonder land Als gevolg van de koloniale erfenis is de toegang tot land in Brazilië extreem ongelijk verdeeld: 10 procent van de bevolking bezit nog steeds ongeveer 80 procent van alle beschikbare grond. Pogingen om het land eerlijker te verdelen onder de linkse President João Goulart in de jaren ‘60 werden echter verijdeld door een militaire staatsgreep. Onder de militaire dictatuur (1964-1985) nam de concentratie van land nog toe. In 1984, wanneer de militaire dictatuur op haar einde liep, verzamelden verschillende activisten en organisaties zich in het Zuiden van Brazilië om zich over het landprobleem te buigen. Daar kwamen zij tot het besluit niet langer op structurele hervormingen te wachten maar landbezettingen te gebruiken als ultiem middel om land op korte termijn eerlijker te verdelen. Er werd daartoe ook een nationale beweging op poten gezet: de MST of Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra. Sinds 1985 eist de organisatie land op ten voordele van haar leden door kampementen op te slaan op ongebruikt of illegaal aangekocht land. Op die manier probeert de beweging ook de overheid aan te zetten tot actie. Toch krijgen de aangesloten boeren en landarbeiders vaak af te rekenen met geweld van de ordehandhavingsdiensten of private milities opgezet door de landeigenaars. Met een huidig ledenaantal van ongeveer 1,5 miljoen is de organisatie een van de grootste sociale bewegingen in Latijns-Amerika en kan haar invloed niet onderschat worden.
ASSOCITRUS probeert dominantie van de verwerkers te breken Als reactie op de fusie van Citrosuco en Citrovita organiseerde ASSOCITRUS (Associação Brasileira dos Citricultores), een associatie van kleine en middelgrote sinaasappeltelers, op 12 augustus 2013 een conferentie in Bebedouro. Op de bijeenkomst en in aanwezigheid van ongeveer 200 sinaasappelproducenten lanceerde de belangenorganisatie het zogenaamde ‘Sinaasappelmanifest’. Het manifest roept op tot radicale veranderingen in de citrusketen om de teelt van sinaasappels leefbaar te houden. Volgens de associatie worden kleine en middelgrote boeren, omwille van de verticale integratie van de industrie en de aangehouden lage prijzen die de onafhankelijke sinaasappeltelers ontvangen, gedwongen hun boomgaarden te verlaten en hun land te verkopen. De machtige spelers in de keten strijken daarentegen woekerwinsten op met de productie van sinaasappelconcentraat. ASSOCITRUS vraagt daarom de oprichting van een onafhankelijk overheidsorgaan om de problemen aan te pakken en de citrusketen strenger te reguleren. Daarnaast worden maatregelen geëist om de verticale integratie van de industrie aan banden te leggen, het machtsoverwicht van de industrie in te perken en bestaande informatie-asymmetrieën aan te pakken. Heel concreet vragen de producenten aan het Braziliaanse Ministerie van landbouw (MAPA) en de Braziliaanse Mededingingsautoriteit (CADE) om de industrie te verplichten volgende informatie op kwartaalbasis beschikbaar te maken: i) een inventaris van de hoeveelheid geproduceerd sap in Brazilië en elders; ii) de maandelijkse hoeveelheid geëxporteerd FCOJ en NFC; iii) de gemiddelde prijzen voor FCOJ en NFC in buitenlandse markten; iv) de maandelijkse FOB (freight on board) prijzen; v) de maandelijkse kosten van transport van concentraat van de verwerkingsfabrieken naar buitenlandse terminals; vi) de gemiddelde oogstopbrengsten in aantal kratten sinaasappels; vii) de verwachte oogstopbrengsten en viii) de maandelijkse consumentenprijzen in de belangrijkste exportmarkten.xxvi
Lancering van het Guava-Shake sap In de loop van de zomer 2014 lanceerde Oxfam-Wereldwinkels het Guava-shake sap, een nieuw en exotisch sap op basis van ananassapconcentraat (85%) en guavepuree (15%). De guave (Psidium guajava) is een appelvormige vrucht met een groen tot geelachtige schil die voorkomt in tropische en subtropische regio’s. Het voedingsrijke vruchtvlees is zacht, sappig, en indien rijp, vaak roze van kleur. Oxfam-Wereldwinkels koopt de puree aan bij Coagrosol. De productie van guavepuree past in diens diversificatiestrategie. De productieketen van guave is in Brazilië immers veel minder geconcentreerd dan de sinaasappelketen. Er is bovendien ook een sterke lokale vraag naar guave of afgeleide producten. In de productie van guave liggen dus nog voldoende opportuniteiten om te groeien. De ontwikkeling van het Guava-shake sap betekent een extra duwtje in de rug voor de boeren van Coagrosol die op basis van de sinaasappelverkoop alleen niet in hun levensonderhoud kunnen voorzien. Daarenboven maakt het hen ook minder afhankelijk van de geconcentreerde sinaasappelketen waar momenteel weinig andere mogelijkheden bestaan dan te verkopen aan de machtige industriële spelers. Die afgenomen afhankelijkheid schept bovendien extra onderhandelingsmacht op het vlak van sinaasappelproductie.
16
i
Hamilton, Alissa, 2010, Squeezed: What You Don't Know About Orange Juice; http://www.youtube.com/watch?v=Qerc7a_dL_I ii Neves M.F. & Trombin V.G., 2011, The Orange Juice Business. A Brazilian Perspective,Wageningen: Wageningen Academic Publishers. iii CBI Market Information Database, 2009, Market Survey: The Fruit Juices and Concentrates Market in the EU, http://www.cbi.nl/system/files/marketintel/200920-20Fruit20juices20and20concentrates20-20EU2020Production1.pdf iv AIJN – European Fruit Juice Association, 2012, Liquid Fruit - 2012 Market Report, http://www.aijn.org/pages/main/file.handler?f=AIJNMarketReport2012.pdf & AIJN – European Fruit Juice Association, 2012, 2010 Market Report, http://www.aijn.org/pages/main/file.handler?f=AIJNMarketReport2010.pdf v Cold Capitalism: The Political Ecology of Frozen Concentrated Orange Juice/Shane Hamilton/Agricultural History, Vol. 77, No. 4 (Autumn, 2003), pp. 557-581 vi Braga, C.A.P. & Silber, S.D., 1991, Brazilian Frozen Concentrated Orange Juice – The folly of Unfair Trade Cases, Washington: World Bank Trade Policy Working Papers; http://wwwwds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/IW3P/IB/1991/05/01/000009265_3961001095824/R endered/PDF/multi0page.pdf vii http://www.oxfamwereldwinkels.be/watisfairtrade viii Neves M.F. & Trombin V.G., 2011, Ibidem. ix Neves M.F. & Trombin V.G., 2011, Ibidem. x Verdi & CIR, 2013, Ibidem. xi Trade Policy Monitor, 2005, Florida-Brazil Citrus Case, http://www.thunderlake.com/brazil_oj.html xii Azevedo P.F. , Chaddad F., 2006, Redesigning the Food chain: Trade, Investment and Strategic Alliances in the Orange Juice Industry, International Food and agribusinnes Management Review, Vol. 9(1), pp. 18-32; http://ageconsearch.umn.edu/bitstream/8212/1/20041106_Formatted.pdf xiii http://www.oxfamwereldwinkels.be/watisfairtrade xiv Braga, C.A.P. & Silber, S.D., 1991, Idbidem. xv Neves M.F. & Trombin V.G., 2011, Ibidem. xvi Verdi & CIR, 2013, Ibidem. xvii Luckstead J., Devadoss S., Mittelhammer R.C., 2013, Strategic Trade Policies in the US Orange Juice Market: Competition between Flordia and São Paulo, paper selected for presentation at the Agricultural & Applied Economic’s Association’s 2013 AAEA & CAES Joint Annual Meeting, Washington, DC, Augustus 4-6, 2013; http://ageconsearch.umn.edu/bitstream/149668/1/Draft_5_AgEconSearchAAEA.pdf xviii Azevedo P.F. , Chaddad F., 2006, ibidem. xix Braga, C.A.P. & Silber, S.D., 1991, ibidem. xx Azevedo P.F. , Chaddad F., 2006, ibidem. xxi Neves M.F. & Trombin V.G., 2011, Ibidem. xxii http://www.associtrus.com.br/index.php?xvar=mostra-news&id=78 ; http://www.cartacapital.com.br/politica/o-cartel-invencivel-da-laranja/ ; http://www.mst.org.br/node/9319 xxiii http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds250_e.htm xxiv Neves M.F. & Trombin V.G., 2011, Ibidem. xxv http://www.associtrus.com.br/index.php?xvar=mostra-news&id=78 ; http://www.cartacapital.com.br/politica/o-cartel-invencivel-da-laranja/ ; http://www.mst.org.br/node/9319 xxvi http://www.associtrus.com.br/index.php?xvar=mostra-news&id=112
17
