Capita selecta. Verkeer en Vervoer in hoofdlijnen. Deel 6: De Europese Unie en transportbeleid. drs. B. Smeenk

Verkeer en Vervoer in hoofdlijnen

Capita selecta Bert van Wee en Jan Anne Annema (redactie)

Deel 6: De Europese Unie en transportbeleid drs. B. Smeenk Drs. B. Smeenk is directeur van Sterc, een bureau voor beleidsadvies, onderzoek en onderwijs. Daarvoor was hij onderzoeker en consultant bij diverse onderzoeksinstellingen.

u i t g e v e r ij coutinho bussum 2010

c

Deze capita selecta horen bij de tweede, herziene uitgave van Verkeer en vervoer in hoofdlijnen van Bert van Wee en Jan Anne Annema (red.).

© 2002 Uitgeverij Coutinho b.v. Alle rechten voorbehouden. Behoudens de in of krachtens de Auteurswet van 1912 gestelde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen, of op enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. Voor zover het maken van reprografische verveelvoudigingen uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel 16 h Auteurswet 1912 dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan Stichting Reprorecht (Postbus 3051, 2130 KB Hoofddorp, www.reprorecht.nl). Voor het overnemen van (een) gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (artikel 16 Auteurswet 1912) kan men zich wenden tot Stichting PRO (Stichting Publicatie- en Reproductierechten Organisatie, Postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp, www.cedar.nl/ pro).

Eerste druk 2002 Tweede, herziene druk 2009

Uitgeverij Coutinho Postbus 333 1400 AH Bussum [email protected] www.coutinho.nl

Noot van de uitgever Wij hebben alle moeite gedaan om rechthebbenden van copyright te achterhalen. Personen of instanties die aanspraak maken op bepaalde rechten, wordt vriendelijk verzocht contact op te nemen met de uitgever. ISBN: 978 90 469 0182 3 NUR: 903

Capita selecta deel 6 Verkeer en vervoer – 2/41

Inhoud

1 Inleiding

1.1 Inleiding

1.2 De periode 1952 - 1992

1.3 De periode 1991 - 1999

1.4 De periode 2000 - 2005

1.5 Instituties binnen de EU

2

Het transportbeleid van de EU

2.1 Inleiding

2.2 Het integrale transportbeleid

2.2.1 De periode 1957 - 1985

2.2.2 De periode 1985 - 2005

2.2.3 De weg naar een gemeenschappelijk transportbeleid (1992)

3 Beleidsdossiers

3.1 Inleiding

3.2 Dossier Stedelijk Openbaar Vervoer

3.2.1 Vooraf

3.2.2 The citizen’s network

3.2.3 The European Local Transport Information Service (ELTIS)

3.2.4 EPOMM

3.3 Dossier Spoorvervoer

3.3.1 Vooraf

3.3.2 Richtlijn 91/440

3.3.3 Het Europese spoorwegnet weer vitaal maken


3.3.4 Het infrastructuurpakket

3.3.5 Het tweede spoorpakket

3.4 Dossier Beprijzen

3.4.1 Vooraf

3.4.2 Een eerlijke prijsstelling in het verkeer

3.4.3 Een eerlijke vergoeding voor infrastructuurgebruik

4

Nederland in Europa

4.1 Nederland en de EU

4.1.1 De opstelling van Nederland

4.1.2 Nederland is een klein land

4.1.3 Nederland is een open land

4.1.4 De Atlantische band

4.1.5 De Nederlandse belangen en de EU

4.1.6 Nederland en Europa in de toekomst

4.2 Nederland en Europees transportbeleid

4.2.1 Eindige taken … 4.2.2 … en blijvende taken

Literatuur


1

De Europese Unie

1.1 Inleiding De Europese Unie is voor verkeer, vervoer en infrastructuur in Europa van groot belang. Al vanaf het verdrag van Rome in 1957 is transport een onderdeel van het beleid, al duurde het tot 1985 voor er echt ‘werk’ van werd gemaakt. Na 1992 komt het transportbeleid in een stroomversnelling. Enerzijds omdat er vanuit het bedrijfsleven sterk wordt aangedrongen op het wegnemen van knelpunten in het Europese vervoer, met name op het gebied van infrastructuur, anderzijds omdat de sterke groei van het wegvervoer vele negatieve effecten met zich meebrengt. Vooral milieuoverlast en het dichtslibben van grote stedelijke gebieden zijn belangrijke aspecten. Tussen 1992 en 2000 verandert er veel, met name door de impuls van ‘Europa 1992’ en de voorbereiding op de Euro. Na 2000 breekt weer een nieuwe fase aan met de introductie van de Euro, de uitbreiding richting Centraal Europa en de pogingen te komen tot een Europese ‘grondwet’. In 2007 wordt het Verdrag van Lissabon getekend.

1.2

De periode 1952 - 1992

Het begin De geschiedenis van de EU begint vlak na de Tweede Wereldoorlog. De Verenigde Staten en de Sovjet-Unie nemen de plaats als wereldmacht van Europa over. De Europese landen zoeken samenwerking om hun ontwrichte economieën weer op te bouwen en de kans op een nieuwe oorlog kleiner te maken. De Franse minister van Buitenlandse Zaken, Robert Schuman, stelt op 19 mei 1950 voor om, samen met de Bondsrepubliek Duitsland, de kolen en staalindustrie te regelen. Italië, België, Luxemburg en Nederland sluiten zich hierbij aan. Op 18 april 1951 ondertekenen de zes landen het verdrag tot de oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS). Oprichting EEG Vanaf het begin is het de bedoeling geweest de samenwerking uit te breiden. Een eerste stap, het oprichten van de Europese Defensie Gemeenschap (EDG), met als belangrijkste onderdeel een gezamenlijk Europees leger, mislukt in 1954. Frankrijk vindt het leger te belangrijk en wil zelf blijven beslissen. Er wordt besloten eerst de nationale economieën in één Europese economie te laten opgaan. Op 25 maart 1957 ondertekenen de zes landen het Verdrag van Rome. Daarmee is de oprichting van de Europese Economische Gemeenschap (EEG) een feit. De EEG moet leiden tot economische integratie, één gemeenschappelijke markt. Het plan is deze gemeenschappelijke markt in twaalf jaar tot stand te brengen.


Overgang tot EG In 1965 wordt de samenwerking tussen de EEG landen inderdaad uitgebreid. De reeds genoemde EGKS, de EEG en het verdrag voor Atoomenergie (Euratom) worden samengevoegd. Deze verdragen en de daarop gebaseerde organisaties vormen voortaan samen de Europese Gemeenschap (EG). Oplossingen en verdere samenwerking In januari 1966 wordt in Luxemburg een compromis gesloten. Er wordt afgesproken dat elk land zijn eigen belangen beter moet kunnen beschermen. Als een land meent dat zijn belangen door een beslissing van de EG ernstig geschaad worden, kan dit land eisen dat de beslissing slechts bij unanimiteit genomen kan worden. Echt goed op gang komt de samenwerking pas weer als De Gaulle in 1969 aftreedt als president van Frankrijk. De opleving in de Europese samenwerking is van korte duur. Deze keer ligt de oorzaak van de problemen vooral buiten Europa. De dalende waarde van de Amerikaanse dollar vormt het begin van een serieuze economische crisis. Een crisis nog verergert door de oliecrisis in 1973, waardoor de olieprijs in korte tijd viermaal zo hoog wordt. De gevolgen van de crisis pakken in elk land anders uit. In het ene land stijgen de prijzen, bijvoorbeeld in Italië, terwijl in andere landen vooral de werkloosheid toeneemt, bijvoorbeeld in Nederland. Dit zorgt ervoor dat elk land liever voor zichzelf een oplossing zoekt in plaats van samen te werken. Wat er toch nog bereikt wordt Per 1 januari 1973 worden Ierland, Groot-Brittannië en Denemarken officieel lid van de EG. In 1978 wordt een Europese munt, ECU (European Currency Unit) als rekeneenheid ingevoerd. Een jaar later worden de eerste Europese verkiezingen gehouden om het democratische karakter van de EG te verstevigen. De EG-landen besluiten hun buitenlands beleid te coördineren. In hetzelfde jaar treedt het Europees Monetair Stelsel (EMS) in werking. Hoewel Griekenland toetreedt, verloopt het proces van Europese integratie in het begin van de jaren tachtig moeizaam. Er zijn twee grote problemen in de EG. Het eerste is het Europese landbouwbeleid, dat steeds meer geld opslokt en steeds grotere voorraden oplevert. Het tweede probleem is, dat Groot-Brittannië vindt dat het teveel moet betalen aan de EG. Pogingen om deze problemen op te lossen mislukken, waardoor de samenwerking dreigt vast te lopen. In mei 1980 komt er een voorlopige oplossing voor het Britse probleem, en eind maart 1984 zien de ministers van Landbouw kans de stilstand te doorbreken. Met superheffingen op melk en andere maatregelen, wordt een begin gemaakt met het beheersen van de uitgaven voor de landbouw.

1.3

De periode 1993 – 1999

De interne markt Op 1 januari 1993 treedt de interne markt formeel in werking. Hiermee wordt een van de belangrijkste doelstellingen van de EG werkelijkheid. In 1985 startte de voorbereiding toen de Europese


Commissie met een nieuw plan voor een interne markt kwam, het zogenaamde ‘Witboek’. Hierin staan ongeveer driehonderd maatregelen die voor 31 december 1992 genomen moesten worden. In verband met de datum wordt dit ‘Europa 1992’ genoemd. Dat de EG eind jaren tachtig sneller tot één markt wil komen is wel te verklaren. De noodzaak van een interne markt wordt steeds groter. Europa dreigt terrein te verliezen aan industriële grootmachten als de Verenigde Staten en Japan. Grote bedrijven dringen sterk aan op nieuwe plannen voor een interne markt. Een onderdeel van de interne markt is de douane-unie. Dat wil zeggen dat de lidstaten hun eigen markt niet meer mogen beschermen tegen concurrentie uit andere lidstaten door middel van invoerheffingen. Tevens moet een gemeenschappelijk douanetarief worden ingesteld. Dat wil zeggen dat aan alle buitengrenzen van de lidstaten eenzelfde invoerheffing wordt gehanteerd. Invoerheffingen zijn niet de enige mogelijke barrières aan de grens. In het verleden mocht vaak van een bepaald goed slechts een beperkte hoeveelheid (quotum) worden ingevoerd. Sinds 1 januari 1993 zijn deze handelsbelemmeringen opgeheven. Ook de BTW-controle aan de grens wordt geschrapt. Verdrag van Maastricht (1992) Het Verdrag van Maastricht omvat een ingrijpende herziening van het oorspronkelijke verdrag. Belangrijke onderdelen zijn de EMU en de hier geformuleerde toetredingscriteria. Daarnaast worden de Trans-Europese Netwerken op verzoek van Frankrijk aan de tekst toegevoegd. Verder gaat de EG vanaf 1992 voortaan door het leven als de Europese Unie (EU). Verdrag van Amsterdam (1997) In juni 1997 bereiken de Europese leiders overeenstemming over het Verdrag van Amsterdam. Het verdrag kent vier belangrijke doelstellingen: ▶ Het versterken van het werkgelegenheidsbeleid op Europees niveau. ▶ Het elimineren van de laatste obstakels voor de vrijheid van beweging en het versterken van de veiligheid. ▶ Het versterken van de Europese rol in de wereld. ▶ Het versterken van de Europese Commissie. In 1999 wordt de eerste fase van de ontwikkeling van de EU afgerond. In dat jaar zijn diverse mijlpalen te vermelden, die de fundamenten voor de toekomst vormen: ▶ 1 januari: geboorte van de Euro en start van de Economische en Monetaire Unie. ▶ 24-25 maart: tijdens de Europese Raad te Berlijn bereiken de Europese staatshoofden en regeringsleiders een akkoord over de hervormingen ‘Agenda 2000’, ter modernisering van cruciale beleidsgebieden en ter voorbereiding op de uitbreiding van de Unie. ▶ 1 mei: inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam, waardoor de democratische controle wordt versterkt en de EU kan optreden op nieuwe gebieden, zoals werkgelegenheid en de bescherming van onze samenlevingen tegen georganiseerde misdaad en illegale immigratie. ▶ In juni wordt een nieuw Europees Parlement gekozen voor een periode van vijf jaar. ▶ In de herfst treedt een nieuwe Europese Commissie aan, onder het voorzitterschap van de voormalige Italiaanse minister-president Romano Prodi.


1.4

De periode 2000 – 2005

Verdrag van Nice (2000) Het Verdrag van Nice is de basis voor de verdere uitbreiding van de EU. Hoewel het verdrag als (te) mager wordt beschouwd, is het toch de eerste stap naar een vereenvoudigde besluitvorming geweest. Het ging erom de Europese Unie voor te bereiden op de uitbreiding door een herziening van het verdrag op vier essentiële punten: ▶ omvang en samenstelling van de Commissie; ▶ weging van de stemmen in de Raad; ▶ uitbreiding van de stemming bij gekwalificeerde meerderheid; ▶ versterkte samenwerking. In de periode 2000 - 2005 hebben drie hoofdonderwerpen de EU bezig gehouden. Dit zijn achtereenvolgens: de uitbreiding met tien nieuwe lidstaten, het invoeren van de Euro en daaraan gekoppeld het Stabiliteits- en Groeipact, en ten slotte de Europese grondwet. Deze drie onderwerpen passeren kort de revue. De uitbreiding De uitbreiding van de EU met tien landen in 2004 is de grootste uitbreiding in één keer geweest voor wat betreft het aantal landen. Wanneer naar het aantal inwoners en de economische kracht van de landen wordt gekeken, blijkt dat het om landen gaat die een lager ontwikkelingsniveau hebben dan de voormalige EU-landen. Dit is gezien de historie niet zo vreemd. De consequentie is wel dat bij de huidige regelingen de EU bijna niet meer te financieren is. In ‘Structuur van en trends in het EU-vervoer’ (Capita Selecta 5) is kwantitatieve informatie te vinden over de nieuw toegetreden landen. Euro en Stabiliteitspact Sinds de start van de Economische en Monetaire Unie (EMU) op 1 januari 1999 is er sprake van één gemeenschappelijke munt en één monetair beleid. De landen die deelnemen aan de EMU hebben hun monetaire beleid aan de Europese Centrale Bank (ECB) overgedragen. Het doel van het gemeenschappelijke monetaire beleid is prijsstabiliteit binnen het eurogebied. Al in het verdrag van Maastricht (1992) zijn afspraken gemaakt over het handhaven van de begrotingsdiscipline als landen eenmaal deelnemen aan de EMU, omdat het voor de stabiliteit (van inflatie, rente en euro) van belang is dat de financiën van een land op orde blijven. Deze afspraken zijn in 1997 verder uitgewerkt in het Stabiliteits- en Groeipact. De belangrijkste additionele afspraak is dat landen op middellange termijn streven naar een begrotingsevenwicht of -overschot. Dit dient te voorkomen dat het tekort in economisch slechte tijden groter wordt dan de toegestane drie procent. De EMUlanden blijven zelf verantwoordelijk voor hun begrotingsbeleid, maar wel binnen bepaalde Europese randvoorwaarden. Nederland neemt deel aan de EMU en voert sinds 1994 een begrotingsbeleid dat moet voldoen aan de Europese eisen.


De Europese ‘grondwet’ Na de preambule, met de handtekeningen van (toenmalige) vijfentwintig regeringshoofden of hun vertegenwoordigers (voor Nederland premier Balkenende en minister van Buitenlandse Zaken Bot), volgen er vier delen met de artikelen die de eigenlijke grondwet vormen. Deel I is het ‘hart’ van de ontwerpgrondwet. Vrijwel alle zestig artikelen zijn nieuw, of betekenen grote wijzigingen ten opzichte van bestaande verdragen. Hiermee onderscheidt Deel I zich van de overige delen; een grote hoeveelheid artikelen uit de Delen II en III zijn gebaseerd op (of zelfs letterlijk overgenomen uit) het Handvest van Grondrechten, het Verdrag van de Europese Unie (VEU) en het Verdrag van de Europese Gemeenschappen (VEG). Het onderwerp dat politiek het meest gevoelig ligt, betreft ongetwijfeld het institutioneel kader van de Unie, dat wordt behandeld in Titel IV - De instellingen van de Unie. De elf artikelen uit deze titel bakenen de machtsverhoudingen binnen de Europese Unie af tussen enerzijds het Europees Parlement en de Europese Commissie (de ‘communautaire organen’), en anderzijds de Europese Raad en de Raad van de Europese Unie (de ‘intergouvernementele organen’). Deel II is het Handvest van Grondrechten van de Europese Unie, dat in 2000 is opgesteld tijdens de intergouvernementele conferentie in Nice. Het Handvest van Grondrechten garandeert fundamentele mensenrechten en is geïnspireerd op het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) uit 1951. De deelname van de Europese Unie aan het EVRM kent vooralsnog juridische voetangels, die met het Handvest van Grondrechten zijn opgevangen. Deel III uit de ontwerpgrondwet maakt indruk door zijn omvang. De meeste artikelen van Deel III zijn ‘spelregels’, die de basisbeginselen uit Deel I een concrete invulling geven. Grote gedeeltes zijn al dan niet met wijzigingen - overgenomen uit de bestaande Verdragen van de Europese Unie (VEU) en de Europese Gemeenschappen (VEG). Deel IV ten slotte heeft de prozaïsche titel ‘Overige artikelen’. Hierin staan vooral procedures en slotbepalingen. Vervoer komt uitsluitend in Deel III aan de orde. Er is weinig nieuws onder zon, in vergelijking met de reeds bestaande artikelen. Het referendum In 2005 zijn in diverse landen referenda over de Europese grondwet gehouden. In Spanje was een ruime meerderheid voor, maar in Frankrijk en Nederland (referendum van 1 juni 2005) wees de bevolking de grondwet af. Dit leidde tot een patstelling binnen de EU. De duidelijkheid van het nee tegen de grondwet staat in schril contrast tot de vaagheid over de toekomst; in geen enkel scenario is rekening gehouden met een nee. Naast de onduidelijkheid over de Europese grondwet is ook de toekomstige financiering nog een groot probleem. Nederland, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk


zijn de voornaamste dwarsliggers. Het belangrijkste tegenargument voor Nederland is de te hoge bijdrage in vergelijking met andere landen. Frankrijk is bang voor haar landbouwsubsidies en het Verenigd Koninkrijk wil blijven profiteren van de afspraken waarin haar bijdrage wordt begrensd.

1.5

Instituties binnen de EU

De EU bestaat niet alleen uit de Europese Commissie (met een zetel in Brussel), maar kent vele andere meer en minder bekende organen. In het volgende zullen ze kort worden besproken. In de eerste twintig jaar van de EU draait bijna alles om vier instellingen: ▶ De Europese Commissie. Deze heeft drie functies: het formuleren van voorstellen, het bewaken van de verdragen, en het uitvoeren van het Europese beleid en internationale verdragen. ▶ Het Europese Parlement. Het parlement wordt gevraagd een oordeel over voorstellen uit te brengen en adviseert de Commissie over de voorstellen. Om het democratisch gehalte van de EG te verhogen wordt het Europese Parlement rechtstreeks gekozen. De Europese bevolking loopt er tot nu toe niet warm voor zoals de lage opkomstcijfers laten zien. ▶ De Raad van de Europese Unie, beter bekend als de Raad van Ministers. Deze neemt de uiteindelijke beslissingen en formuleert de politieke doelstellingen. Ook coördinatie van het nationaal beleid, en interne en externe Europese problemen horen thuis bij de Raad van Ministers. ▶ Het Europese Hof van Justitie. Dit hof interpreteert en toetst de wetgeving en, meer algemeen, alle activiteiten van de Europese Unie. Het Europese Hof heeft met haar uitspraken een belangrijke rol gespeeld in het vormgeven van het Europese transportbeleid in de praktijk. De afgelopen twintig jaar zijn hier diverse instituties bijgekomen: ▶ Het Court of Auditors is de vertegenwoordiger van de belastingbetaler. Het is verantwoordelijk voor controle op het juiste uitgavenbeleid, conform de budgettaire regels. ▶ De Europese Investerings Bank is het financiële instituut van de Europese Unie. Het verstrekt leningen ten behoeve van investeringen die de Europese economische groei versterken en integreren. ▶ Het Economische en Sociale Comité heeft een puur consultatieve rol. De kracht komt, volgens de EU, voort uit de samenstelling van het comité. ▶ Het Comité van de Regio’s is het jongste Europese instituut. Het is een indicatie van de prioriteit die de Europese Unie geeft aan het direct betrekken van de regio’s bij de EU. ▶ De Europese Ombudsman is vergelijkbaar met de Nationale Ombudsman, maar dan uiteraard op Europees niveau. ▶ Het Europese Monetaire Instituut is de voorbereider van de Monetaire Unie. Let wel, dit is de voorloper van de Europese Centrale Bank (ECB), die na het van kracht worden van de EMU in 1999 in de plaats van het Europese Monetaire Instituut is gekomen. Het Europese transportbeleid wordt geïnitieerd en uitgevoerd door DG TREN, een van de Directoraten-generaal van de Europese Commissie. Het belangrijkste doel van dit DG op het gebied


van vervoer is het verbeteren van de Europese transportsystemen. Het belangrijkste kader waarin het werk wordt uitgevoerd is het Witboek over het Gemeenschappelijk Transportbeleid. Dit vormt het voorlopige sluitstuk op de weg naar een volledige Euromarkt. Het Directoraat-Generaal Energie en vervoer, dat sinds 1 januari 2000 operationeel is, is het resultaat van de fusie van de directoraten-generaal Vervoer en Energie.

2

Het transportbeleid van de EU 2.1 Inleiding In dit hoofdstuk komt het integrale transportbeleid van de EU aan de orde. Transportbeleid is altijd een onderdeel van het EU-beleid geweest, al heeft het tot 1985 geduurd voor er echt iets gebeurde. In het volgende wordt het transportbeleid uiteengezet aan de hand van het gemeenschappelijke transportbeleid (in het Engels het Common Transport Policy), dat in 1983 voor het eerst integraal geformuleerd is, en daarna tot op heden verder is uitgewerkt en ingevuld.

2.2

Het integrale transportbeleid

2.2.1 De periode 1957 – 1985 Hoewel Artikel 74 van het Verdrag van Rome uit 1958 een gemeenschappelijk transportbeleid mogelijk maakte, duurde het tot 1985 voordat dit daadwerkelijk van de grond kwam. In de periode tussen 1958 en 1985 is er geen sprake van een gecoördineerd transportbeleid. Het beleid is beperkt tot de juridische aspecten. De voortgang in het gezamenlijke transportbeleid was zelfs zo langzaam dat het Europese Parlement in 1983 een juridische procedure begon om de Raad van Ministers te dwingen de transportbepalingen uit het Verdrag van Rome uit te voeren. Het Europese Hof van Justitie oordeelde dat het personenvervoer over land open diende te zijn voor alle ondernemingen binnen de EU, zonder discriminatie voor wat betreft nationaliteit of standplaats. Bovendien beval het Hof een gemeenschappelijk vervoerbeleid (in het Engels Common Transport Policy genoemd; afgekort tot CTP) te gaan ontwikkelen. In het volgende wordt ingegaan op de achtergronden van het transportbeleid. Er wordt kort ingegaan op de geschiedenis van het transportbeleid. Het integrale beleid is beschreven in het Witboek Common Transport Policy (CTP) en het actieplan hierbij.

2.2.2 De periode 1985 - 2005 De eenwording van de Europese markt (Europa 1992) was de volgende aanleiding een bredere visie op transport te ontwikkelen. Het rapport Transport 2000 and beyond uit 1991 geeft de doelstellingen van het beleid weer. In dit rapport is voor het eerst sprake van een geïntegreerd Trans-Europees Infrastructuur Netwerk.


Daarna komt het beleid in een stroomversnelling. Vooral omdat het belang van transport als onderdeel van een voortgaande economische integratie steeds meer wordt ingezien. Vooral de sterke groei van het internationale verkeer en vervoer maakt de noodzaak voor een optimale afstemming van het transportbeleid duidelijk. Later komt het belang van milieu en perifere regio’s hier nog bij. Het Verdrag van Maastricht (uit februari 1992) luidde een nieuwe fase in voor het CTP. In het verdrag zijn doelstellingen opgenomen voor het verder ontwikkelen van de Europese markt. Maar ook het belang van andere doelstellingen wordt onderstreept, zoals duurzame economische groei waarbij rekening met het milieu wordt gehouden, en het verbeteren van de veiligheid en de effectiviteit van de infrastructuur (uitgewerkt in Trans-Europese Netwerken (TEN’s)). De weg naar een gemeenschappelijk transportbeleid (1992) De basisprincipes van het gemeenschappelijke transportbeleid zijn geformuleerd in het Witboek The Future Development of the Common Transport Policy - A Global Approach to the Construction of a Community Framework for Sustainable Mobility (december 1992). Het doel was tweeledig. Enerzijds het effectief functioneren van de transportsystemen in de EU en anderzijds het beschermen van het milieu. Het Verdrag van Maastricht is het startpunt van een nieuwe fase in het CTP. Het doel van de Europese integratie (single market) bleef behouden. Andere doelstellingen, met name een duurzame groei, verbetering van de veiligheid, en de kwaliteit en effectiviteit van de infrastructuur (TEN’s) worden eveneens onderstreept. Efficiënte transportsystemen zijn essentieel voor de concurrentiekracht van Europese bedrijven, zowel wat betreft economische groei als werkgelegenheid. Tegelijkertijd mogen de belangen van de gebruikers van de systemen, en diegenen die door transportactiviteiten worden belast, niet worden vergeten. De rol van de EU in transportbeleid is het realiseren van doelstellingen die in het belang van alle lidstaten zijn, en het verwijderen van barrières. De hoofddoelstelling is het waarborgen van het vrije en veilige verkeer van goederen en personen, door het optimaliseren van transportsystemen en transportdiensten. De EU kan hieraan bijdragen door de druk op het systeem, zowel vanuit de aanbod- als de vraagzijde, te verminderen. Dit neemt echter niet weg dat vele maatregelen op nationaal of lokaal niveau noodzakelijk zijn. Om de beleidsdoelstellingen duidelijk te maken is, mede naar aanleiding van de discussies over het Witboek en de gevolgen voor transport van de nieuwe verdragsovereenkomsten, een actieplan opgesteld. Dit actieplan voor de periode 1995 - 2000 is in juli 1995 gepubliceerd onder de titel The Common Transport Policy Action Plan 1995 - 2000. Het actieplan kent drie hoofdthema’s: kwaliteitsverhoging, de Euromarkt en de externe dimensie.


1 Kwaliteitsverhoging Ontwikkeling van het systeem

Het systeem dient een betere en snellere uitwisseling tussen de diverse vervoerwijzen mogelijk te maken. Nieuwe technologieën en toepassingen worden hiertoe gestimuleerd.

Het openbaar personenvervoer moet aantrekkelijke alternatieven bieden voor het privé-autovervoer, dat nu 75% van het totale vervoer voor zijn rekening neemt. De bevordering van een ‘citizen’s network’ is hiertoe een belangrijke stap. Betere infrastructuur en overstapknooppunten zijn belangrijk. Ook zijn de coördinatie tussen de verschillende vervoerwijzen (bijvoorbeeld ticket-integratie), en het geven van betrouwbare en actuele informatie van belang. Ten slotte worden voorstellen uitgewerkt om het gecombineerd vervoer te versterken. Milieu

De groei van vervoersdiensten heeft tot milieuproblemen geleid die door de zware congestie bij knelpunten in het systeem nog worden verergerd. Bij het vervoerbeleid dienen de eisen van de gebruikers en de infrastructuurontwikkeling enerzijds, en de milieubeschermingseisen anderzijds, steeds met elkaar in evenwicht te worden gebracht.

Het bepalen van de milieueffecten van vervoer en hiermee samenhangende beleidsmaatregelen, zullen een integrerend onderdeel van de toekomstige beleidsplanning vormen. Dit vereist een zorgvuldige coördinatie met andere beleidsonderdelen met betrekking tot gebieden die afhankelijk zijn van het vervoerbeleid.

Ook zal de overschakeling op milieuvriendelijker vervoerwijzen actief moeten worden bevorderd via maatregelen op het gebied van kosten en heffingen, een regelgevingkader, technische harmonisatie en infrastructuur. Veiligheid Aan de veiligheid in de transportsector moet de grootst mogelijke aandacht worden besteed. Bovendien hebben onnodig afwijkende veiligheidsvoorschriften en regels voor het toezicht op de naleving daarvan, een concurrentievervalsend effect. De voltooiing van de interne markt voor vervoer zal leiden tot meer grensoverschrijdende transportbewegingen; er zullen maatregelen moeten worden genomen om te waarborgen dat dit proces zich voltrekt binnen een passend veiligheidskader. Er is een aanpak vereist die een geheel van wetgevende en andere maatregelen omvat. Hierbij moet aandacht worden geschonken aan betere systemen om de oorzaken van ongevallen te analyseren en de kosten en baten van alternatieve oplossingen te evalueren, aan technische voertuignormen, aan infrastructurele verbeteringen, aan de ontwikkeling van telematicasystemen en, waar de Gemeenschap nuttige maatregelen kan treffen, aan intensievere voorlichting van de automobilisten.


2 De interne (Euro)markt Markttoegang en -structuur Transportsystemen moeten veilig, efficiënt, maatschappelijk verantwoord, milieuvriendelijk, maar ook concurrerend zijn. De controle op de correcte toepassing van de wetgeving inzake de interne markt in de vervoerssector is een belangrijke taak van de Commissie. Op een aantal gebieden (onder meer scheepvaart, luchtvaart en spoorvervoer) is nieuwe wetgeving nodig om deze vervoerssectoren te liberaliseren en meer concurrerend te maken. Voor andere sectoren (bijvoorbeeld binnenvaart) zijn maatregelen nodig om de structurele overcapaciteit weg te werken. Er is grote vooruitgang geboekt in de liberalisering van het (internationale) wegvervoer, en de Commissie werkt aan voorstellen voor het internationale busvervoer. Het derde liberaliseringspakket voor de luchtvaart heeft tot nu toe nog niet de verwachte resultaten opgeleverd. Wel zijn de tarieven op lijnen waar concurrentie plaatsvindt lager geworden. De principes voor het spoorvervoer zijn uiteengezet in de Council Directive EEC/91/440. Het gaat onder meer om scheiding van infrastructuur en het gebruik ervan, toegang voor meerdere partijen en verbetering van de financiële positie. Kosten, lasten en prijsstelling

Om de binnen de interne vervoermarkt beschikbare middelen efficiënter toe te wijzen, moeten extra maatregelen worden genomen om de regelingen voor de toerekening van kosten aan de verschillende takken van vervoer, meer met elkaar in overeenstemming te brengen. Daarbij zal er tevens naar worden gestreefd onaanvaardbare verschillen tussen de takken van vervoer te beperken en intermodale activiteiten te bevorderen, waardoor de druk op de meer overbelaste delen van het vervoersysteem wordt verminderd. De Commissie vindt een discussie over transportkosten, tarieven en prijzen noodzakelijk.

De sociale dimensie Een van de doelstellingen van de EG was de verbetering van de arbeidsomstandigheden en levensstandaard van de werknemers. Het sociale actieprogramma van de Commissie voor de periode 1995 - 1997 was van bijzonder belang voor de arbeidsomstandigheden in sectoren zoals het lucht- en het zeevervoer. Tevens zijn verdere maatregelen in verband met de levensstandaard en arbeidsomstandigheden van de werknemers in de transportsector nodig, met het oog op het functioneren van de interne markt voor vervoersdiensten.

Aangezien deze maatregelen gevolgen zullen hebben voor de vervoermarkt, en met name voor de concurrentiesituatie waarin de vervoersondernemingen zich bevinden, dienen zij zoveel mogelijk door de Gemeenschap in haar geheel te worden aangenomen.

3 De externe dimensie De lidstaten van de EU onderhouden transportovereenkomsten met derde landen. Dit houdt in dat er nog steeds op grond van nationaliteit gediscrimineerd wordt. De verdere ontwikkeling


van bilaterale betrekkingen ondermijnt de doeltreffendheid van de wetgeving inzake de interne markt, en holt de economische voordelen daarvan uit. Europa is, bij gebrek aan een gemeenschappelijke Europese opstelling jegens haar handelspartners, minder goed in staat haar economische belangen doeltreffend te behartigen.

De prioriteiten zullen worden gebaseerd op inzicht in de meerwaarde van een gemeenschappelijk optreden en de kosten van passiviteit, als men de huidige fragmentatie van de markt in aanmerking neemt. In verband met de geleidelijke ontwikkeling van een op bredere leest geschoeid Europa, en de uit een aantal associatie- en samenwerkingsovereenkomsten voortvloeiende politieke verplichtingen, zullen maatregelen op het vlak van de externe vervoerbetrekkingen vereist zijn.

Tot de beleidsinitiatieven behoren de afronding van de besluitvorming in de Raad over mandaten in verband met de betrekkingen met de landen van Midden- en Oost-Europa op het gebied van het wegen luchtvervoer, de follow-up van het mandaat voor onderhandelingen met de Verenigde Staten over een luchtvaartovereenkomst, en acties op het gebied van het zeevervoer. De Commissie tracht de rol van de EU in internationale organisaties op transportgebied te intensiveren.

Het meest recente Witboek met het integrale transportbeleid als onderwerp is afkomstig uit 2001. In het onderstaande is een samenvatting weergegeven. De grote lijnen komen overeen met het Nederlandse SVVII, het tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer, dat al weer bijna tien jaar oud is. Het Europese vervoerbeleid tot het jaar 2010: tijd om te kiezen Het Europese vervoerbeleid toesnijden op de vraag en de behoeften van de burgers, dat is de ambitie van de Europese Commissie voor de komende tien jaar. In het Witboek Het Europese vervoerbeleid tot het jaar 2010: tijd om te kiezen geeft de Europese Commissie voor het eerst de behoeften van de gebruikers een centrale plaats in haar strategie; zij stelt bijna zestig maatregelen voor om in deze opzet te slagen. De eerste van deze maatregelen heeft tot doel tegen het jaar 2010 een nieuw evenwicht tussen de verschillende vervoerstakken tot stand te brengen, dankzij een actief stimuleringsbeleid voor het spoor, bevordering van het zeevervoer en de binnenscheepvaart, en de ontwikkeling van intermodaliteit. De Europese Commissie wil immers ten behoeve van alle burgers zorgen voor een ontwikkeling van het Europese vervoer waarmee tegelijkertijd efficiëntie, kwaliteit en veiligheid worden gegarandeerd. Deze discussienota met bijbehorende voorstellen vormt tevens de eerste concrete bijdrage tot de strategie van duurzame ontwikkeling die door de Europese Raad van Göteborg in juni 2001 is vastgesteld. Met dit Witboek over het vervoerbeleid stelt de Commissie een concreet actieplan voor om de kwaliteit en de efficiëntie van het Europese vervoer aanzienlijk te verbeteren. Zij wil zich tevens de middelen verschaffen om de voortdurende toename van de mobiliteit en de economische groei geleidelijk van elkaar los te koppelen, teneinde de druk op het milieu en de congestie van het verkeer te verminderen, met behoud van het economische concurrentievermogen van de Europese Unie.


▶ Bevordering van de rechten van de passagiers: De Commissie stelt versterking van de rechten van de passagiers in het luchtvervoer voor, ook met betrekking tot schadeloosstellingen bij vertragingen of overboekingen door luchtvaartmaatschappijen. De volgende stap is dan deze maatregelen uit te breiden naar de andere vervoerstakken, vooral naar het spoor, de zeescheepvaart en mogelijk ook naar het stadsvervoer. ▶ Verhoging van de verkeersveiligheid: In 2000 hebben meer dan 41.000 Europeanen het leven verloren op de weg. De Commissie wil het aantal doden vóór 2010 met de helft verminderen. De EC zal voorstellen doen gevaarlijke punten te signaleren, op te treden tegen te lange rijtijden, de straf op overtredingen in het wegvervoer te harmoniseren en het gebruik van nieuwe technologieën aanzienlijk op te voeren: nieuwe veiligere voertuigen, bescherming van de inzittenden bij botsingen, vaststelling van veiligheidsnormen voor het ontwerp van met name autofronten. ▶ Prioriteit voor veiligheid: De Commissie stelt zich ten doel veiligheid prioriteit te geven. Van het lucht- tot het zeevervoer, via het spoorvervoer, moet het hoogst mogelijke veiligheidsniveau voor de burgers worden gewaarborgd, dankzij een adequate wetgeving en strikte controles en sancties. ▶ Congestie tegengaan: Als er niets wordt ondernomen, wordt Europa spoedig bedreigd met ‘verstikking in het centrum en verlamming aan de uiteinden’. De Commissie stelt voor aan de huidige tendens een einde te maken en de verdeling tussen de verschillende vervoerstakken weer in evenwicht te brengen, door een vastberaden beleid ten gunste van intermodaliteit en bevordering van het spoor, de zeevaart en de binnenscheepvaart. In dit opzicht wil de Commissie steun geven aan een nieuw programma ter bevordering van intermodaliteit (‘Marco Polo’), ter hoogte van dertig miljoen euro per jaar. ▶ Naar een duurzame mobiliteit: Het samengaan van het Europese vervoer met milieubescherming heeft prioriteit. Daartoe wil de Commissie maatregelen nemen: de ontwikkeling van een juiste tariefbepaling voor infrastructuur, waarin ook externe kosten in aanmerking worden genomen, en het gebruik van de minst verontreinigende vervoerstakken wordt gestimuleerd; de omschrijving van kwetsbare zones, met name in de Alpen en de Pyreneeën, waarvoor aanvullende financiering ten gunste van alternatief vervoer kan worden gegeven; bevordering van schone brandstoffen. ▶ Naar een geharmoniseerde heffing op brandstof voor het beroepsgoederenvervoer: Een harmonisatie van de belastingen op de professionele dieselolie kan de concurrentieverstoring op de geliberaliseerde markt van het wegvervoer verminderen. ▶ Kwaliteitsborging van het vervoer in Europa: De ontwikkeling van het vervoer moet verenigbaar zijn met kwaliteitseisen. De Commissie beveelt onder meer een onderlinge aanpassing van de arbeidsvoorwaarden aan, met name in het wegvervoer, alsmede de handhaving van een


openbare dienstverlening van hoge kwaliteit. Voorts wil zij, met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel, de uitwisseling van ‘optimale praktijken’ voor stadsvervoer van hoge kwaliteit bevorderen, gericht op een beter gebruik van het openbaar vervoer en bestaande infrastructuur. ▶ Uitvoering van grote infrastructuurprojecten: In het kader van de TEN’s stelt de Commissie voor om bij de geplande netwerken te concentreren op de ontbrekende schakels (met name het trans-Europese spoorwegnet voor reizigers met de hogesnelheidslijnen en de systemen waarmee deze aansluiting op luchthavens kunnen krijgen), en op infrastructuur met een reëel potentieel voor de overheveling van goederen van de weg naar het spoor (met name de spoorverbinding met grote capaciteit door de Pyreneeën). ▶ Het Europese satellietnavigatieprogramma Galileo: Satellietnavigatietechnologie is momenteel alleen in de VS en gedeeltelijk ook in Rusland in gebruik. Europa wil een eigen betrouwbaar Europees systeem hebben. Dit wordt gebruikt voor onder meer automatische plaatsbepaling, follow-up van patiënten op afstand, of geografische informatiesystemen voor de landbouw. Het Galileo-systeem is volgens de plannen vanaf 2008 operationeel. ▶ Beheersing van de mondialisering: In het Witboek wordt voorgesteld de positie van de Europese Unie in internationale organisaties zoals de Internationale Maritieme Organisatie (IMO) of de Internationale Organisatie voor de Burgerluchtvaart (ICAO) te versterken. Het nieuwe Witboek staat voor een kwalitatieve ombuiging van het vervoerbeleid, zodat er naast de maatregelen voor de openstelling van de markten ook maatregelen komen ten gunste van milieuvriendelijke vervoersdiensten. De gezamenlijke bereidheid om de voorgestelde veranderingen te verwezenlijken is bepalend voor het concurrentievermogen van de Europese economie en de totstandbrenging van een Europees kwaliteitsmodel voor de burgers.

3 Beleidsdossiers 3.1 Inleiding Op een aantal kerngebieden heeft de Europese Commissie aparte nota’s (Witboeken, Groenboeken) uitgebracht, als verdere uitwerking van het Gemeenschappelijk Transport Beleid dat in het vorige hoofdstuk aan de orde is geweest. Achtereenvolgens wordt in het onderstaande aandacht besteed aan het Stedelijk Openbaar Vervoer (3.2), de spoorwegen (3.3) en beprijzen (3.4).

3.2

Dossier Stedelijk Openbaar Vervoer

3.2.1 Vooraf


Meer dan driekwart van de EU-bevolking woont in stedelijke gebieden. Stedelijk vervoer maakt dan ook een belangrijk deel uit van de totale mobiliteit. Het aandeel in de negatieve externe effecten van mobiliteit, zoals geluidsoverlast en emissie van schadelijke stoffen, is nog groter. Zo bestaat 20% van alle in de EU afgelegde kilometers uit stedelijke trips met een afstand beneden de vijftien kilometer. Tussen 1995 en 2030 wordt verwacht dat het totaal aantal afgelegde kilometers in stedelijke gebieden met 40% zal groeien. De personenauto is dominant met een aandeel van ongeveer 75% in de afgelegde personenkilometers in grootstedelijke gebieden in de EU. Hierbij wordt zoveel congestie veroorzaakt dat in sommige Europese steden de gemiddelde verplaatsingssnelheid lager is dan in de dagen dat paard en wagen het straatbeeld beheerste. Daarnaast spelen problemen rond verkeersveiligheid en leefomgeving een steeds grotere rol. Meer dan 10% van alle CO2-uitstoot in de EU komt voor rekening van het autoverkeer in stedelijke gebieden. Daarnaast is het aandeel in de emissie van fijne stof aanzienlijk. Het Kyoto-protocol vraagt een vermindering van de uitstoot van CO2 met 8% tussen 2008 en 2012, terwijl bij de huidige trends de CO2-uitstoot in 2010 ongeveer 40% hoger zal uitkomen. Het Groenboek ‘The citizen’s network’ is een eerste aanzet tot analyse en biedt, in mindere mate, een oplossing.

3.2.2 The citizen’s network De Europese Commissie wil het openbaar personenvervoer in de Europese Unie bevorderen. Hierbij dienen de belangen van de burgers centraal te staan. In deze rapportage wordt het beleid voor het openbaar personenvervoer in grote lijnen geschetst, omdat de beslissingen op regionaal of nationaal niveau moeten worden genomen. Op het niveau van de Unie kan slechts voor randvoorwaarden worden gezorgd, of via gerichte onderzoeksprogramma’s kan de aanzet worden gegeven tot het inslaan van nieuwe wegen. Het Groenboek bestaat uit drie delen: in deel A worden de tendensen en beleidseisen beschreven, in deel B worden diverse mogelijke oplossingen voorgesteld, en in deel C ten slotte wordt de rol van de Europese Unie belicht. De ontwikkeling van de vervoerssector De in deel A opgesomde ontwikkelingen kunnen in de lidstaten van de Unie al worden waargenomen en zijn vaak beschreven. De gevolgen van het steeds grotere autoverkeer voor het milieu en de kwaliteit van het bestaan in stedelijke centra zijn bekend. Hetzelfde geldt voor de vicieuze cirkel die een gevolg is van de ongeordende bouwactiviteit. Belangrijk is het in kaart brengen van de echte kosten van het verkeer. Hierbij gaat het niet alleen om de gezondheidszorg, sociale uitgaven en de kosten als gevolg van congestie. Ook moeten de kosten van de door verzekeringen gedekte schade en van de noodzakelijke milieureparatie, alsmede de kosten van restauratie van gebouwen die door het verkeer schade oplopen (door luchtkwaliteit, tril-


lingen) worden uitgezocht, teneinde de werkelijke kosten van het particuliere verkeer te achterhalen en zo een transparante berekening van de verkeerskosten mogelijk te maken. Vervoerswegen In deel B wordt ingegaan op de diverse modaliteiten en worden voorbeelden gegeven van een geïntegreerde vervoersplanning in de lidstaten, die voor een deel zijn gefinancierd via programma’s van de Gemeenschap. Voorbeelden De fiets kan in het stedelijk vervoer een veel grotere rol spelen als aanvulling op openbaar vervoer, en over korte afstanden als alternatief dienen voor de personenauto. In Nederland wordt de betaalde fietsstalling (inclusief reparatie en verkoop) bij tachtig spoorstations genoemd. Opvallend is dat er aan motorfietsen (powered two-wheelers) een belangrijke rol wordt toegedicht. Vermeld wordt dat er ten opzichte van de auto in steden 16% tot zelfs 46% in tijd kan worden bespaard. Ook de besparing in energiegebruik is aanzienlijk (55 tot 81%). In sommige landen van de Unie wordt de taxi als een integraal onderdeel van het publieke vervoersysteem beschouwd. In ieder geval is de taxi een belangrijke vervoerwijze voor bepaalde groepen, zoals niet-autobezitters, ouderen en minder validen. Ondanks hun belang worden taxi’s onderbenut. Mogelijke oorzaak is het tarief dat in sommige landen hoog is. Als innovatief concept wordt de Nederlandse treintaxi genoemd. Maatregelen om de personenauto efficiënter te maken concentreren zich op de verbetering van de verkeersafwikkeling en het verhogen van de bezettingsgraad, zoals carpooling. Als voorbeeld van een verbeterde verkeersafwikkeling wordt München genoemd. Bij openbaar vervoer gaat het met name om de vraag hoe dit aantrekkelijker gemaakt kan worden. Hierbij gaat het onder meer om de kwaliteit van het materieel, dat nu vaak ontoegankelijk, te oud of te vies is. Geconstateerd wordt dat, in navolging van Grenoble, het light-railvervoer met een opmars bezig is. Ook andere initiatieven, zoals het beter benutten van bestaande systemen, en de tram die treinspoor kan benutten (Karlsruhe) worden genoemd. Na de vervoerwijzen komen andere aspecten aan de orde, zoals systeemintegratie, dienstregelingen, kaartjes (bijvoorbeeld de kaartintegratie bij de Nederlandse strippenkaart), multimodale terminals, informatie, deur-tot-deur-diensten, en het beleidsmatig prioriteit geven aan openbaar vervoer. Taak van de Gemeenschap Deel C van het Groenboek gaat over communautaire initiatieven die hetzij reeds bestaan, hetzij voor de toekomst wenselijk zijn. Hoewel er al wordt gewerkt aan het opzetten van een systeem voor de uitwisseling van informatie en er een aantal initiatieven is genomen - bijvoorbeeld Eurocities, het POLIS-netwerk en de Europese


Conferentie van Ministers van Transport (ECMT) - leidt de uitwisseling van meningen en bijeenkomsten niet altijd tot verbeteringen in de praktijk. Om de betrokkenen inspraakmogelijkheden te geven, wil de Europese Commissie het consumentenbeleid ook in de vervoerssector integreren. Daartoe zal er een ‘forum voor het citizen’s network’ worden gehouden, waarbij alle voorstellen aan de orde kunnen worden gesteld en over uitvoeringsstrategieën kan worden gesproken. Het accent ligt onder andere op onderzoek op het gebied van openbaar vervoer. In het Vierde Kaderprogramma (een breed opgezet onderzoeksprogramma, onder meer op het gebied van verkeer, vervoer en telematica) wordt tussen 1995 en 1998 240 miljoen ecu uitgetrokken voor de verbetering van de vervoernetten. Specifieke programma’s voor telematicatoepassingen in de vervoerssector gaan uit van de in veertig steden en regio’s opgedane ervaring. Het uitgevoerde onderzoek naar aandrijfsystemen, alternatieve brandstoffen, stedelijk goederenvervoer enzovoort zal worden uitgebreid met de actie ‘intersectorale voordelen van toegankelijk openbaar vervoer’. Ook de vorderingen bij de productie van voertuigen met een lage vloer verdienen vermelding. Het openbaar vervoer heeft per passagier niet alleen minder ruimte (dus minder wegdek) nodig, maar ook minder energie. Op dit gebied bestaan er mogelijkheden om via energiebeheer het energieverbruik en daarmee de CO2-uitstoot terug te brengen. Het THERMIE-programma is op verkeersgebied vooral gericht op de bevordering van het gebruik van nieuwe en schone energiebronnen. Om het ‘citizen’s network’ voor de burger bruikbaar te maken, is een verdere ontwikkeling op telematicagebied gepland. Zo wordt het accent onder andere gelegd op de grootschalige benutting en demonstratie van geavanceerde vervoertelematicasystemen. Samengevat wordt de rol van de Europese Unie bij het tot stand brengen en de uitbreiding van citizen’s networks als volgt gezien: ▶ Verbreiding van ‘knowhow’ en vaststelling van doelstellingen. ▶ Aanpassing van de prioriteiten voor onderzoek en ontwikkeling aan de behoeften van de reizigers. ▶ Een efficiënt gebruik van instrumenten van de Gemeenschap (regionaal beleid, energiebeleid, instelling van de Trans-Europese Netwerken, enzovoort). ▶ Modernisering van het kader voor het regelingsbeleid. ▶ Verbetering van de voorschriften. De nota Ontwikkelen van ‘the citizen’s network’ uit 1998 is een vervolg op het Groenboek The citizen’s network. In het onderstaande worden de kernpunten van deze nota geformuleerd. ▶ De nota beschrijft het werk van de Europese Commissie (EC) in de periode 1995 - 1998 om lokaal en regionaal personenvervoer te ondersteunen. Openbaar vervoer wordt gestimuleerd omdat het economische ontwikkeling en werkgelegenheid kan bevorderen, congestie zal reduceren, het energiegebruik terugdringt, minder uitstoot produceert dan autoverkeer, het sociaal isolement vermindert en de kwaliteit van het leven verbetert.


▶ Het werkprogramma omvat het uitwisselen van informatie, benchmarking, het ontwikkelen van het goede beleidsraamwerk en het gebruik van financiële instrumenten van de Gemeenschap. In lijn met het subsidiariteitsprincipe, zal de Commissie vooral als supporter of katalysator fungeren. Om het uitwisselen van informatie te stimuleren heeft de Europese Commissie ELTIS opgezet. Dit staat voor European Local Transport Information Sevice. Het is bedoeld voor zowel praktijkmensen als beleidsmakers. De bedoeling is goede voorbeelden in het personenvervoer in heel Europa te beschrijven en beschikbaar te maken. De Commissie ondersteunt benchmarking bij lokaal en regionaal personenvervoer. Dit moet de overheden, transportbedrijven en gebruikers helpen de prestaties van hun transportsysteem te vergelijken met overeenkomstige systemen elders. Waar nodig dient dit veranderingen te stimuleren. Om het juiste raamwerk neer te zetten, ontwikkelt de Commissie maatregelen om de transportaspecten van ruimtegebruik mee te wegen, en moedigt ze het gebruik van mobiliteitmanagement aan. Voorts wordt eerlijkere en efficiëntere beprijzing ondersteund. Telematica en geharmoniseerde standaarden worden als belangrijke instrumenten gezien. Ten slotte is er meer aandacht voor vrouwen en minder validen in het verkeer nodig. Onderzocht wordt in hoeverre regelgeving op het gebied van concurrentie wordt toegepast in het personenvervoer. Zo nodig worden hiertoe voorstellen gedaan. Om het effectieve gebruik van financiële instrumenten te verzekeren, zal de EC nagaan hoe wordt omgegaan met lokale en regionale verbindingen in de leidraad voor de Trans-Europese Netwerken. Verder worden demonstratieprojecten ondersteund en via structuurfondsen wordt prioriteit gegeven aan duurzaam lokaal en regionaal vervoer. De rol van de Europese Unie Het kernbegrip bij de rol van de EU is subsidiariteit. De Unie dient alleen te handelen in die situaties waar het waarde kan toevoegen aan activiteiten op nationaal, regionaal of lokaal niveau. De consultatieronde over het Groenboek The citizen’s network gaf een brede ondersteuning voor de opvatting dat de EU waarde kan toevoegen op de volgende gebieden: 1 stimuleren van informatie-uitwisseling - maakt het eenvoudiger om uit te vinden wat elders gewerkt heeft en wat niet; 2 stimuleren van benchmarking van de dienstverlening - op die manier kunnen vervoerautoriteiten en transportoperators profiteren van het vergelijken van prestaties van hun eigen vervoersysteem en systemen elders; 3 het creëren van een politiek en wettelijk raamwerk om locale en regionale transportsystemen beter te benutten - levert een bijdrage aan de doelstelling van het gemeenschappelijk transportbeleid van efficiency, kwaliteit en duurzame mobiliteit;


4 effectiever gebruik maken van de beschikbare financiële instrumenten van de Unie - op een zodanige wijze dat investeringen in lokaal en regionaal personenvervoer worden gestimuleerd. Hierbij dient te worden gelet op de doelstellingen van de Unie, zoals groei, concurrentie, gelijke kansen, toegankelijkheid voor invaliden, werkgelegenheid, economische en sociale cohesie, betere luchtkwaliteit en energiebesparing.

3.2.3 The European Local Transport Information Service (ELTIS) De Europese Commissie heeft samen met het POLIS-netwerk van steden en regio’s, en de Internationale Unie van Openbaar Vervoer (Engelse afkorting UITP) een Europees Lokaal Transport Informatie Systeem (ELTIS) ontwikkeld. ELTIS heeft als doel informatie te verspreiden en uitwisseling van kennis en ervaring op het gebied van stedelijk en regionaal verkeer en vervoer in Europa te ondersteunen. ELTIS is ontwikkeld voor iedereen die betrokken is bij zowel het verbeteren van mobiliteit, transportefficiëntie en veiligheid, als het tegengaan van gevolgen van het verkeer en vervoer voor het milieu. ELTIS moet de gebruiker de mogelijkheid geven goede voorbeelden in Europese steden en regio’s te bestuderen, te zoeken naar oplossingen voor mobiliteitsproblemen en geïnformeerd te worden over de ontwikkelingen op het gebied van stedelijk en regionaal verkeer en vervoer. Dit moet helpen een duurzame mobiliteit voor gebruikers en een betere leefomgeving voor bewoners te creëren. Op de website van ELTIS is veel praktische informatie te vinden over stedelijk en regionaal verkeer en vervoer, alsmede veel casestudies en links naar andere organisaties en projecten.

3.2.4 EPOMM Mobiliteitsmanagement speelt een steeds grotere rol in het nastreven en promoten van een duurzame mobiliteit. Het concept van mobiliteitsmanagement verschilt echter nog sterk van land tot land, zowel met betrekking tot de omvang als wat het niveau van implementatie betreft. EPOMM, het Europese Platform voor MobiliteitsManagement, wil hiermee helpen. EPOMM is een internationaal samenwerkingsverband dat tot doel heeft: ▶ mobiliteitsmanagement in Europa verder te promoten en te ontwikkelen; ▶ de implementatie van mobiliteitsmanagement te harmoniseren in de verschillende EU-lidstaten en andere Europese landen. EPOMM biedt een forum aan iedereen die geïnteresseerd is in mobiliteitsmanagement: vertegenwoordigers van lidstaatregeringen, lokale en regionale overheden, onderzoekers, belangrijke werkgevers, vervoerbedrijven en andere gebruikersgroepen. Daartoe ontwikkelt het een sterk netwerk van betrokkenen in heel Europa. Op die manier kan EPOMM als referentiepunt voor mobiliteitsmanagement gaan fungeren, de synergie tussen de verschillende betrokkenen verzekeren en optreden als representatieve gesprekspartner. Om het concept van mobiliteitsmanagement verder te verspreiden en te verbeteren biedt het platform een reeks van educatieve diensten aan:


▶ het stimuleren van cursussen in landen waar mobiliteitsmanagement minder bekend is; ▶ het opzetten van uitwisselingsprogramma’s tussen verschillende landen en instituten, gericht op experts, mobiliteitsmanagers en ambtenaren; ▶ het organiseren van specifieke workshops die de uitwisseling van expertise en ervaring tussen (lokale) overheden en experts mogelijk maken. Het is de bedoeling een Europese visie op mobiliteitsmanagement tot stand te brengen. Vruchtbare discussies en een klimaat van vernieuwing zijn essentieel om mobiliteitsmanagement onder de aandacht te houden en het concept te verbeteren. Workshops kunnen daarin een belangrijke rol spelen. De hoeveelheid beschikbare informatie over mobiliteitsmanagement blijft toenemen. EPOMM verzamelt, verwerkt en verspreidt belangrijke informatie in de EU. Daarvoor gebruikt het de zogenaamde nationale contactpunten die opgericht worden in elk deelnemend land. Deze contactpunten nemen de vergaring en verspreiding van informatie voor en over het EPOMM op regionaal niveau ter hand. Ook zijn er nauwe banden gesmeed met sleutelfiguren en -organisaties uit Centraal- en Oost-Europa, de Verenigde Staten, Azië en Australië. De verspreiding van informatie vindt plaats via de website. Daarnaast zorgen nieuwsbrieven, conferenties, workshops en de jaarlijkse European Conference on Mobility Management (ECOMM) voor informatieverspreiding. EPOMM wordt geleid door een consortium bestaande uit NEA (coördinator Nederland), Austrian Mobility Research (Oostenrijk), Car Free Cities (Brussel) en Langzaam Verkeer (met de steun van het Departement van Leefmilieu en Infrastructuur van de Vlaamse Gemeenschap). Op dit ogenblik zijn zeven landen/regio’s aangesloten bij EPOMM: Nederland, Vlaanderen, Oostenrijk, Frankrijk, Groot-Brittannië, Zweden en Italië. Iedereen die geïnteresseerd is in mobiliteitsmanagement en wil bijdragen aan de ontwikkeling ervan, is welkom om lid te worden van dit platform. Evaluatie Het ‘citizen’s network’ is een eerste aanzet voor een beleid op het gebied van openbaar vervoer. Het is onduidelijk wat de EU werkelijk kan bijdragen omdat openbaar vervoer zich vrijwel geheel op lokaal en nationaal niveau afspeelt. De bijdrage van de EU zal zich vooral op informatie-uitwisseling, technologische ontwikkeling en het definiëren van standaarden concentreren. De uitvoering van het beleid blijft voorbehouden aan nationale en regionale overheden. Overigens mag de rol van de EU niet worden onderschat. Met name omdat er vele raakvlakken zijn met andere beleidsterreinen waar de EU een grotere rol speelt. Hierbij kan worden gedacht aan Trans-Europese Netwerken en Regionale ontwikkeling. Ook het prijsbeleid (internalisering van externe kosten) kan een belangrijke rol gaan spelen.


3.3

Dossier Spoorvervoer

3.3.1 Vooraf De EU beschouwt spoorvervoer als een sleutelactiviteit in het streven tot een duurzaam vervoersysteem te komen. De redenen hiervoor zijn duidelijk. Spoorvervoer is het enige alternatief voor personenvervoer en goederenvervoer per (vracht)auto in het overgrote deel van de landen van de EU. Regionaal zijn ook andere vervoerwijzen goed ontwikkeld, zoals binnenvaart in Nederland, maar in het overgrote deel van de EU-landen is alleen spoorvervoer een volwaardig alternatief. Het huidige spoorvervoer is het resultaat van een lange historie die in de eerste helft van de negentiende eeuw begon. Vanaf dat moment is de evolutie tot het hedendaagse complexe systeem continu voortgegaan. De spoorwegen speelden een belangrijke rol in de ontwikkeling van nationale economieën. De oplossingen die werden gevonden voor technische en organisatorische problemen hebben dan ook vooral een nationaal karakter. Dit heeft geleid tot een sector met vele overeenkomsten, maar met nog meer verschillen. Het woord lappendeken (Engels: patchwork) wordt in dit kader vaak gebruikt. Het resultaat is een vooral intern gerichte sector, die volstrekt niet berekend is op snelle en betrouwbare grensoverschrijdende verbindingen. Het basisprincipe van spoorvervoer is overal hetzelfde, vervoer van goederen of personen over ijzeren rails, maar in Europa bestaan verder vooral verschillen in onder meer spoorbreedte, spanning op de bovenleiding, maximale aslasten en eisen aan personeel. Het onderhouden van treinverbindingen van het ene EU-land naar het andere is mogelijk, maar niet zonder vertragingen en extra kosten, die ervoor zorgen dat spoorvervoer minder concurrerend is dan vervoer over de weg. De betrokkenheid van overheden bij het spoorvervoer is altijd groot geweest. Spoorwegen werden altijd beschouwd als een strategisch belangrijk bezit voor de industriële en economische ontwikkeling. Bovendien speelden ze een belangrijke rol in de conflicten van de afgelopen eeuwen in Europa. Nederland heeft na de tweede wereldoorlog bijvoorbeeld bewust gekozen voor een van Duitsland afwijkende spanning op de bovenleiding om het de Duitsers bij een volgende inval zo moeilijk mogelijk te maken. Spoorwegen werden (en worden) beschouwd als een onderdeel van de staat. De betrokkenheid van de overheid heeft zijn prijs in de vorm van financiële ondersteuning ten koste van de belastingbetaler. De totale kosten in de lidstaten bedroegen in 2001 ongeveer veertig miljard euro. De groeiende vraag naar transport, mede als gevolg van de voltooiing van de interne markt, en de steeds groter wordende ‘bottlenecks’ in de Europese infrastructuur, maakt een integratie van de individuele systemen tot één Europees systeem noodzakelijk.


3.3.2 Richtlijn 91/440 De eerste belangrijke Europese wetgeving stamt uit 1991. Deze richtlijn introduceerde een zekere mate van liberalisering in delen van het spoorvervoer. De belangrijkste boodschap is dat spoorwegen zich dienen te richten op concurrentie met andere vervoerwijzen. De richtlijn verlangt van de lidstaten dat de spoorwegen zo veel mogelijk als een normaal bedrijf worden gemanaged. Dit houdt het volgende in: ▶ Spoorwegmaatschappijen zijn aan concurrentie onderhevig en er sprake is van een gezond financieel beleid. De lidstaten dienen, in samenwerking met de spoorwegmaatschappijen, stappen te ondernemen om de schulden van de maatschappijen te verminderen. ▶ Spoorwegmaatschappijen zijn onafhankelijk van de staat, door het toekennen van een budget, inclusief de controle daarop. ▶ Onder bepaalde voorwaarden wordt de spoorwegmaatschappijen het recht op toegang tot het net in andere lidstaten gegarandeerd voor gecombineerd vervoer. Het doel is de Europese markt te openen voor spoorwegdiensten, zowel voor goederen als personen. ▶ Gescheiden boekhoudingen voor infrastructuur enerzijds en dienstverlening anderzijds. Het doel is een grotere transparantie in het gebruik van publieke middelen. Daarnaast zijn de prestaties beter te meten. Ook maakt dit op den duur concurrentie op het spoor mogelijk. Omdat er onvoldoende reactie kwam op Richtlijn 91/440/EEG, heeft de Commissie in 1996 een strategie voor het weer vitaal maken van de spoorwegen bekendgemaakt. Doel was het bevorderen van de concurrentie in de industrie, het aanmoedigen van exploitanten om de dienstverlening te verbeteren en het bieden van nieuwe producten om meer klanten aan te trekken. Het openstellen van de spoorweginfrastructuur voor internationale goederenvervoersdiensten werd een prioriteitskwestie. 3.3.3 Het Europese spoorwegnet weer vitaal maken In 1996 publiceerde de EC een Witboek waarin een strategie wordt uiteengezet om het Europese spoorwegnet weer vitaal te maken. Hierin wordt gepleit voor een grotere rol voor marktkrachten, die vervoerders moeten aanmoedigen hun kosten te verlagen, de kwaliteit van de producten te verbeteren en nieuwe producten aan te bieden. Het Witboek pleit ook voor een duidelijke scheiding tussen verantwoordelijkheden van de overheid en de spoorwegmaatschappijen, die een zodanige financiële structuur dienen te hebben dat ze gezond en onafhankelijk kunnen worden gerund. Voorts wordt de creatie van ‘rail freight freeways’ gesuggereerd. Dit zijn grensoverschrijdende hoofdroutes waarop het goederenvervoer door een aantal vervoerders zonder oponthoud of formaliteiten uitgevoerd wordt. Hierbij wordt het concept van een ‘one stop shop’ toegepast. Dat wil zeggen dat er sprake is van één infrastructuurmanager die namens alle andere betrokkenen kan opereren. Het basisprincipe van de freeways (later freightways genoemd omdat de term freeways de indruk kan wekken dat het gratis is) is het opstellen van nationale netwerken voor grensoverschrijdend vervoer


en daarmee internationale samenwerking te verbeteren. De freeways waren niet zo succesvol als verwacht omdat het gebruik ervan minimaal was (onder meer omdat de Deutsche Bahn hoge infrastructuurvergoedingen vroeg). Samenvatting Witboek De gemiddelde goederentrein heeft een snelheid van veertien kilometer per uur. Hij staat ’s middags stil op een zijspoor te wachten op afhandeling van grensformaliteiten en verliest minimaal een half uur bij elke grens voor een nieuwe bemanning. Zowel goederen als personenvervoer daalt dramatisch. Om deze teruggang te stoppen heeft de Europese Commissie een Witboek opgesteld waarin een complete omwenteling van de huidige organisatiestructuur wordt voorgesteld. Dit moet leiden tot een compleet ‘new kind of railway’, die in de eerste plaats als een bedrijf functioneert, gericht op het voldoen aan de wensen van de klant. In de eerste fase wordt een vierstappenplan voorgesteld voor het reanimeren van de spoorwegen: ▶ De financiële verantwoordelijkheden tussen de staat en de spoorwegmaatschappijen dienen helder te worden gemaakt om de schuldenlast te verminderen en een zelfstandig financieel management mogelijk te maken. De spoorwegen zullen onder de normale regels voor overheidssteun moeten vallen. ▶ Het garanderen van het serviceniveau van publieke voorzieningen voor specifieke doelgroepen door het aangaan van contracten tussen overheden en dienstverleners. ▶ Nauwere samenwerking om de infrastructuur, onderzoek en ontwikkeling, en technische standaarden te coördineren en te harmoniseren. ▶ Het uitwerken van ‘freeways’ door verbeterde samenwerking tussen lidstaten en spoorwegorganisaties. Regelen van financiële aspecten Het is van belang een heldere scheiding van verantwoordelijkheden tussen de staat en de spoorwegmaatschappijen te hebben. De spoorwegen moeten hun kosten reduceren, en het financieel management verbeteren onder meer door een betere allocatie van kosten. Tot voor kort hadden de spoorwegen nauwelijks een idee van de kosten van diensten. Het voorstel is op regelmatige basis een rapportage uit te brengen over de voortgang van de lidstaten bij het reduceren van hun schulden en het verbeteren van de boekhouding, te beginnen in 1997. Voor het aflossen van recente schulden wordt alleen staatshulp toegestaan in zoverre dat niet in strijd is met het Verdrag. Marktwerking bij het spoorvervoer Introductie van marktwerking is een sleutelelement van de strategie. Hoe dit precies in zijn werk gaat, verschilt per land, maar zal uiteindelijk tot hetzelfde resultaat leiden bij de integratie van de spoorwegen tot één markt. Momenteel is een internationale transportdienst de som van een aantal binnenlandse diensten. Het gebeurt zelden tot nooit dat een operator de verantwoordelijkheid heeft voor het gehele traject. Deze segmentatie is bijzonder ernstig in het geval van vrachtvervoer omdat de markt in toenemende


mate vraagt om naadloos transport met logistieke ondersteuning. Andere vervoerwijzen kunnen dit aanbieden, rail (nog) niet. In het Witboek wordt daarom voorgesteld: ▶ de wijziging van de huidige wetgeving (Directive 91/440/EC) te versnellen om de toegang tot de infrastructuur voor internationale vracht- en personenvervoerdiensten te verbreden; ▶ de huidige regelgeving te wijzigen in die zin dat de scheiding tussen infrastructuurmanagement en vervoersdiensten tot uiting komt in aparte ‘business units’ met gescheiden management en financiën; ▶ de principes van infrastructuurheffingen en capaciteitsallocatie verder uit te werken teneinde nieuwe voorstellen te kunnen formuleren. Rail freightways (ook wel freeways genoemd) Totdat daadwerkelijk vrije toegang voor vrachtvervoer tot stand is gebracht stelt de Commissie voor een aantal trans-Europese freeways voor vrachtvervoer per spoor te creëren. De lidstaten worden uitgenodigd, in overleg met betrokken partijen, hiervoor een aantal trajecten te selecteren. ▶ De lidstaten langs de route geven vrije doorgang bij het toewijzen van treinpaden en berekenen rechtvaardige en concurrerende heffingen. Bovendien wordt het grensoponthoud beperkt. De ‘corridors’ zijn een tijdelijke maatregel. ▶ Er komen loketten (‘one stop shops’) waar alle vragen voor treinpaden zo snel mogelijk worden verwerkt. Infrastructuurmanagers doen gezamenlijke marketing voor het gebruik van hun infrastructuur, met overeenkomstige condities. Ze werken samen om de vervoerafwikkeling te verbeteren, en verminderen - in overleg met spoorondernemingen - het oponthoud aan de grenzen. Eén Europese spoorwegorganisatie? Een verdere stap naar de oplossing van de allocatieproblemen van infrastructuur en de integratie van nationale organisaties, is het oprichten van een Europese spoorwegorganisatie, zoals voorgesteld door de adviescommissie die een preadvies ten behoeve van het Witboek heeft opgesteld. Deze kan de problemen die door nationale organisaties worden veroorzaakt direct oplossen. De Commissie stelt voor met de instelling te wachten tot er meer duidelijkheid is over de ontwikkeling van het internationale spoorvervoer. Service aan het publiek De Commissie vindt de dienstverlening in het personenrailvervoer van het grootste belang om de doelstellingen van de samenleving als geheel tegemoet te komen. Er bestaan historische, juridische en culturele verschillen tussen de lidstaten over het concept en de organisatie van de dienstverlening in het spoorvervoer. Elk voorstel om de diensten te verbeteren dient het subsidiariteitsprincipe te eerbiedigen (dit houdt in dat elke taak in principe op het laagste niveau dient te worden uitgevoerd). Elke lidstaat mag zelf beslissen over de organisatie, het niveau en de definitie van publieke dienstverlening, zolang principes van de EU worden geëerbiedigd.


De Commissie is van oordeel dat de huidige organisatie noch transparant, noch efficiënt genoeg is om de doelstellingen van hoge kwaliteit en efficiënte service te realiseren. Er wordt afstand genomen van het gemengde systeem van enerzijds verplichte, door de staat opgelegde dienstverlening en anderzijds commerciële dienstverlening. Hiervoor in de plaats komt een contract tussen de Staat en de spooroperator voor allerlei publieke diensten, inclusief stedelijk en regionaal vervoer. Hierbij wordt duidelijk vastgelegd welke diensten worden geboden en welke compensatie hiervoor wordt betaald. De financiële bijdrage van de overheid dient expliciet en transparant te zijn ter compensatie van niet-commerciële diensten. Iedere lidstaat is verantwoordelijk voor het definiëren van publieke diensten, meer in het bijzonder in termen van kwaliteit, continuïteit, regelmaat, capaciteit, bereikbaarheid en tarieven. De marktwerking dient te worden geïntroduceerd bij het aanbieden van diensten. Dit kan zowel het binnenlandse als het internationale vervoer van personen en goederen ten goede komen. Momenteel is een groot deel van het potentiële reizigerspubliek uiterst ontevreden over de kwaliteit van de diensten. Stiptheid en betrouwbaarheid zijn veelal onvoldoende en het comfort is matig, vooral in de spitsuren. Er is geen simpel recept voor de wijze waarop marktwerking kan worden geïntroduceerd. Vrije toegang tot de markt, wat voor sommige vormen aantrekkelijk kan zijn, is vermoedelijk niet haalbaar op zware assen in stedelijke gebieden waar het netwerk wordt benut voor diverse ongelijksoortige diensten. Hiermee hangen complexe vragen samen als het verdelen van de schaarse treinpaden en het verdelen van de kosten. Coördinatie is geboden om de dienstregeling te optimaliseren en bepaalde netwerkvoordelen, zoals het verstrekken van informatie en het kaartjessysteem, te kunnen handhaven. Mogelijke oplossingen liggen in exclusieve concessies, gecombineerd met een EU-brede tendering (waarbij alle (Europese) ondernemingen kunnen meedingen naar een opdracht). De tender dient de gevraagde diensten duidelijk te omschrijven en ook de beperkingen van de tender aan te geven. Dit vormt de basis voor een diepgaande studie op grond waarvan de Commissie haar verdere voorstellen zal formuleren. De integratie van de nationale systemen Er is op het gebied van het integreren van de in essentie nationale netwerken tot een Europees netwerk al veel gedaan. Er zijn echter nog grote problemen in een aantal gebieden. Zo blijft het spoorwegmaterieel nog steeds een binnenlandse aangelegenheid. De fragmentatie van de spoorwegen heeft tot technische en operationele verschillen geleid, die een vrije uitwisseling hebben verhinderd en er voor hebben gezorgd dat er grote vertragingen aan de grenzen optreden. Verschillen in spoorbreedte beperken de mogelijkheden voor gecombineerd vervoer. Met name het vervoer van grote containers en hele vrachtauto’s op belangrijke transportroutes wordt hierdoor belemmerd. De Commissie werkt aan een ambitieus plan om de nationale netwerken in een Trans-Europees Netwerk te verankeren. Bovendien worden de onderzoek en ontwikkelingsactiviteiten gebundeld in het onderzoeksprogramma ‘Treinen en spoorsystemen van de toekomst’.


Sociale aspecten De spoorwegsector heeft de afgelopen jaren al ongeveer een half miljoen banen verloren zien gaan. De Commissie is zich ervan bewust dat een verdere structurering ook voor de werkgelegenheid gevolgen zal hebben. Toch is het even duidelijk dat wanneer er geen sprake is van concurrerende spoorwegondernemingen, nog meer markten verloren zullen gaan en daarmee nog meer arbeidsplaatsen. Personeelsbeleid gericht op het, zo sociaal mogelijk, laten afvloeien van overtollig personeel is noodzakelijk. Dit is primair een taak van de lidstaten, maar bijdragen uit het Europees Sociaal Fonds zijn het overwegen waard. 3.3.4 Het infrastructuurpakket In juli 1998 heeft de Commissie nieuwe voorstellen gepresenteerd die gericht zijn op het verbeteren van de effectiviteit van de bestaande wetgeving. De drie richtlijnen zijn in februari 2001 door de Raad aangenomen. Samen staan ze bekend onder de naam ‘Railinfrastructuur Pakket’. Lidstaten moeten uiterlijk 15 maart 2003 de bepalingen van de richtlijnen geïmplementeerd hebben. Richtlijn 2001/12 is een wijziging van Richtlijn 91/440 over de ontwikkeling van de Europese spoorwegen. De gewijzigde richtlijn regelt de vrije toegang voor internationale diensten op het Trans-Europese RailgoederenNetwerk (TERFN). Het TERFN omvat de hoofdverbindingen inclusief de aansluitingen op de belangrijkste havens en terminals. Bijna 80% van het huidige railgoederenvervoer vindt plaats op dit netwerk. Vanaf 1 januari 2006 is het volledige Europese netwerk vrij toegankelijk voor internationale diensten. Een jaar later staat ook het binnenlands goederenvervoer voor iedere aanbieder open. Richtlijn 2001/12 bepaalt verder dat er een scheiding moet komen tussen de aanbieders van spoorvervoer en de beheerder van het netwerk. Om een eerlijke marktwerking te garanderen, moeten functies zoals vergunningverlening, capaciteitsverdeling en infraheffingen (soort wegenbelasting) volledig buiten de invloedssfeer liggen van de aanbieders van spoorvervoer. Richtlijn 2001/13 is een wijziging van Richtlijn 95/18 over de vergunningverlening aan spoorwegmaatschappijen. Hierin staan de eisen waaraan een aanbieder moet voldoen om een vergunning te verkrijgen, evenals het feit dat een vergunning in alle lidstaten geldig is. Richtlijn 2001/14 geeft in detail aan hoe de capaciteit op het netwerk eerlijk moet worden verdeeld. Daarnaast geeft de richtlijn aan hoe heffingen voor het gebruik van het netwerk behoren te verlopen. In feite geeft deze richtlijn precies aan hoe de onafhankelijke infrastructuurmanager moet handelen.

3.3.5 Het tweede spoorpakket De EC stelde in januari 2003 een tweede pakket van maatregelen voor met vijf voorstellen. Belangrijkste voorstel was de opening van de nationale markten voor concurrenten uit andere lidstaten (cabotage).


Daarnaast lag er een voorstel voor een nieuwe veiligheidsrichtlijn. Een ander voorstel ging over harmonisatie van technische voorschiften en veiligheidsvoorschriften in de EU. Om dit proces te versnellen is een aparte richtlijn aangenomen die moet leiden tot de oprichting van een coördinerend Europees Spoorwegbureau. Ten slotte kwam er een voorstel voor toetreding van de nieuwe lidstaten van de Europese Unie tot het COTIF-verdrag. COTIF is een internationaal verdrag over vervoerswetgeving op het spoor die alle aangesloten leden moeten verwerken in nationale wetgeving. Het Europese Parlement en de Raad van Transportministers hebben inmiddels een akkoord bereikt. Zo gaat het complete Europese railgoederennetwerk per 1 januari 2006 open voor internationaal railgoederenvervoer en een jaar later ook voor cabotage (nationaal railgoederenvervoer door buitenlandse ondernemingen).

3.4

Dossier Beprijzen

3.4.1 Vooraf Vervoer brengt op diverse manieren kosten met zich mee. Deze worden voor een deel door de gebruiker betaald en voor een deel door de samenleving. In hoeverre er sprake is van een eerlijke en efficiënte prijsstelling is sterk de vraag. Een belangrijk deel van de heffingen op het vervoer bestaat uit vaste kosten, zoals een belasting bij aanschaf van het voertuig, jaarlijkse motorrijtuigenbelasting, verzekeringen en vignetten. Hierbij is er geen relatie met de afgelegde afstand, zodat alleen op macroniveau een relatie tussen totale kosten en totale opbrengsten kan worden gelegd. Een tweede probleem is dat niet alle kosten expliciet worden gemaakt. Zo veroorzaakt verkeer onder meer luchtverontreiniging, geluidsoverlast, verkeersonveiligheid en congestie. Deze kosten worden niet of slechts voor een deel door de gebruiker betaald. Het uitgangspunt van de Europese Commissie is dat de gebruiker van verkeersdiensten dient te betalen. Een kilometerheffing lijkt hiervoor het meest geëigende instrument. Hierdoor wordt de gebruiker direct geconfronteerd met zijn mobiliteitsgedrag. Een kilometerheffing heeft daarnaast nog andere voordelen: 1 De heffing kan worden gedifferentieerd naar voertuig, tijd en plaats. 2 De maatschappelijke kosten kunnen in de kilometerheffing worden opgenomen. Twee documenten staan bij de beleidsontwikkeling centraal. In de eerste plaats het Groenboek ‘Eerlijke en efficiënte prijsstelling voor het verkeer’ uit 1995. Daarna is in 1998 het Witboek ‘Een eerlijke vergoeding voor het infrastructuurgebruik’ gepubliceerd. Naderhand zijn over dit onderwerp onder andere de verslagen van de High Level Group inzake aanrekening van infrastructuurkosten gepubliceerd. De rapportage van dit samenwerkingsverband tussen bedrijfsleven en wetenschap over de raming van de transportkosten uit mei 1999, is de grondslag voor de ontwikkeling van gemeenschappelijke methoden voor de schatting van alle vervoerskosten.


Adviseurs van de ‘Groep op hoog niveau’ hebben eveneens in 1999 vier technische, methodologische documenten geproduceerd. In deze vier rapporten wordt ingegaan op de methodologische aspecten van kostenramingen, en de vaststelling van onder de regeling vallende infrastructuurkosten, zoals kosten in verband met congestie, milieuschade en ongevallen.

3.4.2 Een eerlijke prijsstelling in het verkeer In december 1995 heeft de Commissie een Groenboek gepubliceerd waarmee de aanzet is gegeven tot een discussie over de mogelijkheden om tot een eerlijke en efficiëntere prijsstelling in het vervoer te komen. Op die manier moet worden bereikt dat de werkelijke vervoerskosten op een eerlijker wijze worden gedragen door de veroorzakers. De Commissie is van mening dat een dergelijk beleid een belangrijke hoeksteen kan vormen van een beleid gericht op vermindering van congestie, ongevallen en vervuiling, zaken waarvoor de samenleving een hoge prijs moet betalen. Congestie kost de Europese Unie naar schatting ongeveer 2% van het BBP (Bruto Binnenlands Product) per jaar. De kosten van ongevallen waarvoor anderen en dus de samenleving in haar geheel opdraaien, zijn nog eens 1,5% van het BBP, en de kosten van luchtvervuiling en lawaai vormen ten minste 0,6% van het BBP. Over de gehele Unie komt dit neer op 250 miljard ecu per jaar. Meer dan 90% van dit bedrag heeft betrekking op het wegverkeer. Op grond van de beschikbare gegevens mag worden aangenomen dat deze kosten de inkomsten uit wegenbelasting ruimschoots overtreffen. Het Europese verkeerssysteem dreigt volledig dicht te slibben aangezien de omvang van het verkeer over de wegen van de Europese Unie dagelijks toeneemt. Er is een toenemend besef dat met het huidige beleid de vervoerstendensen onhoudbaar zijn. Zonder ingrijpende veranderingen in het investerings- en vervoerpatroon zullen de vertragingen en kosten zeker toenemen. Het Groenboek gaat in op de prijsstelling. Deze benadering betekent een verschuiving van het zwaartepunt, omdat het vervoerbeleid tot dusverre grotendeels was toegespitst op directe regulering. De Commissie heeft toegezegd een vervoerbeleid uit te stippelen dat concurrentiegericht, verantwoordelijk, veilig en efficiënt is. Om tot een duurzaam vervoersysteem te komen, is het van belang dat de gebruikers de vorm van vervoer kunnen kiezen die het best aansluit bij hun behoeften; een transparante prijsstelling is een van de mogelijkheden om een dergelijke keuze te stimuleren. De oplossing voor de problemen is volgens de Commissie de invoering van een efficiënt en eerlijk prijsstellingsysteem, dat zo gedifferentieerd is dat tot uiting komt dat de kosten afhankelijk van de tijd, plaats en vorm van vervoer verschillen. Het doel is niet de belastingen te verhogen, maar om heffingen aan te wenden om congestie, ongevallen en vervuiling terug te dringen. Dankzij de ontwikkelingen op het gebied van de telematica behoort elektronisch rekeningrijden op korte termijn tot de reële mogelijkheden. De Commissie hecht er grote waarde aan dat de systemen


compatibel met elkaar zijn, maar de volledige invoering van systemen die geheel Europa kunnen beslaan, zal waarschijnlijk nog tien jaar en wellicht langer duren. De problemen stapelen zich echter nu al op en daarom worden een aantal suggesties gedaan die op korte termijn kunnen worden gerealiseerd: ▶ Aanpassing van de huidige communautaire wetgeving inzake de voor vrachtwagens geldende gebruiksrechten voor wegen, om tot een eerlijke en efficiënte prijsstelling te komen. ▶ Elektronische kilometerheffingen gebaseerd op schade aan de infrastructuur en eventueel andere parameters (vrachtwagens). ▶ Tolgelden in stedelijke gebieden. ▶ Gedifferentieerde brandstofheffingen op basis van verschillen in de brandstofkwaliteit. ▶ Gedifferentieerde autobelastingen gebaseerd op de milieu- en de geluidseigenschappen van auto’s (lawaaiige auto’s betalen meer - de consument kan kiezen voor een schonere, stillere auto). ▶ Verzekeringsstelsels die alle kosten van ongevallen dekken en waarin de premies voor de afzonderlijke gebruikers gebaseerd worden op de risico’s en de afgelegde afstand. ▶ Voorlichting over de veiligheidseigenschappen van auto’s. Uiteraard zijn veel gegevens over de ‘verborgen’ kosten van het vervoer momenteel nog ruw, maar dit mag niet worden gebruikt als excuus om niet op te treden. De Commissie is voorstander van een flexibele benadering waarin geleidelijk een nieuw beleid en nieuwe prijsinstrumenten, waarvan de niveaus in de loop van de tijd worden aangepast, worden ingevoerd. Om rekening te houden met de specifieke vervoersproblemen in landelijke of perifere gebieden, dienen de lokale omstandigheden in aanmerking te worden genomen. Het is duidelijk dat mensen die niet over openbaar vervoer kunnen beschikken en dus gedwongen zijn een auto te gebruiken, anders moeten worden belast dan degenen die in stedelijke gebieden wonen met weinig parkeergelegenheid maar uitstekend openbaar vervoer. De rol van de Europese Commissie Vanouds wordt een deel van het vervoerbeleid (voertuignormen, minimumaccijnzen op brandstoffen) op het niveau van de Europese Unie vastgesteld, terwijl andere maatregelen (aanleg van wegen, invoering van tolsystemen) terecht tot de verantwoordelijkheid van de lidstaten behoren. Het is dan ook wenselijk dat er een ruime consensus wordt bereikt over het beleid, om niet alleen het efficiënt functioneren van de interne markt te waarborgen, maar ook de kwaliteit van het bestaan van de 340 miljoen burgers van de Unie te beschermen. De effecten van de aantasting van de ozonlaag en zure regen houden niet op bij de nationale grenzen. Ongeacht de uitkomsten van de thans aangevangen discussie, zullen de vervoersystemen tijd nodig hebben om zich aan te passen. De keuze van een vestigingsplaats heeft langdurige gevolgen, er is tijd nodig voor de ontwikkeling van technologieën die aan de behoeften van de klant voldoen, en de vervanging van een wagenpark zal realistisch gesproken zeker een jaar of tien in beslag nemen.


3.4.3 Een eerlijke vergoeding voor infrastructuurgebruik Op dit moment bestaan er in de EU negen verschillende heffingsstelsels voor spoorweginfrastructuur, waarbij het dekkingspercentage van de kosten varieert tussen 0% en 100%. Ook de stelsels van belasting op motorvoertuigen en de heffingsstelsels voor het weggebruik zijn fundamenteel verschillend. Slechts vier lidstaten heffen tol op een aanzienlijk deel van hun autowegennet. Ook de behandeling ten aanzien van BTW en energiebelasting in alle vervoerstakken en lidstaten verschilt. Bovendien worden heffingen zelden opgelegd op de plaats van het gebruik en zijn deze niet gerelateerd aan milieukosten en andere externe kosten. Het gevolg is dat gebruikers op dit moment nauwelijks worden gestimuleerd om hun vervoersgedrag en vervoerstechnologieën aan te passen, en ontvangen infrastructuurbeheerders zelden voldoende directe inkomsten om investeringen te financieren. Deze situatie is de oorzaak van concurrentievervalsing binnen en tussen vervoerstakken, die dikwijls gelegen is in de nationaliteit van de vervoersonderneming. Ook verkleint concurrentievervalsing de prikkels om milieukosten te verminderen, en staat zij een doelmatige infrastructuurverschaffing in de weg. De uiteenlopende aanpak van infrastructuurheffing veroorzaakt problemen die niet adequaat kunnen worden aangepakt. Daarom is de Commissie van oordeel dat voor een goede aanpak van deze problemen een geleidelijke en steeds verdergaande harmonisering van heffingsbeginselen nodig is in alle belangrijke vervoerstakken binnen de Gemeenschap. Voorgesteld wordt om het heffingsstelsel te baseren op het beginsel van ‘de gebruiker betaalt’, wat inhoudt dat alle gebruikers van vervoersinfrastructuur voor de door hen veroorzaakte kosten moeten betalen, inclusief de kosten van milieueffecten en andere externe effecten, op of zo dicht mogelijk bij het punt waar het gebruik plaats vindt. Opgemerkt moet worden dat veranderingen in heffingen niet automatisch in de uiteindelijke prijs van het vervoer tot uitdrukking komen, omdat de vervoersondernemingen hun infrastructuurgebruik kunnen aanpassen om hun kosten te verlagen. Daarnaast kunnen de lidstaten natuurlijk doorgaan met hun steun aan openbare diensten of diensten van algemeen belang, door subsidies te verlenen aan exploitanten die van de infrastructuur gebruik maken, zodat de gevolgen voor de door de eindgebruiker betaalde prijzen worden gecompenseerd. De lidstaten kunnen infrastructuurbeheerders ook rechtstreeks een vergoeding geven voor de voordelen op andere gebieden die het ter beschikking stellen van de infrastructuur aan niet-gebruikers oplevert. Ten slotte geldt dat deze beginselen geen centraal heffingsstelsel op communautair niveau opleggen, maar veeleer een kader verschaffen waarbinnen de lidstaten de hoogte van de heffingen vrij kunnen vaststellen. Het beginsel van heffing op basis van de ‘marginale sociale kosten’ moet zowel de doelmatigheid als de duurzaamheid van het vervoersysteem vergroten. Binnen dit brede kader kunnen specifieke problemen doelmatig worden aangepakt. Deze aanpak zal geleidelijk moeten worden ingevoerd om vervoergebruikers en vervoersondernemingen de tijd te geven zich aan te passen. Daarom stelt de Commissie een verwezenlijking in fasen voor.


In de eerste fase zullen heffingsstelsels worden ingevoerd waarbij het in rekening brengen van externe kosten op basis van een overeengekomen communautair kader zal worden toegestaan, maar aan de totale hoogte van de heffingen zal een bovengrens worden gesteld door de gemiddelde infrastructuurkosten (wat de huidige regel is). In de tweede fase zal een verdergaande harmonisatie en aanpassing van heffingsstelsels tot stand komen. Dit geldt in het bijzonder voor zware vrachtvoertuigen en voor het vervoer per spoor, ten behoeve waarvan een naar voertuigkenmerken en geografische eigenschappen gedifferentieerd heffingsstelsel op basis van afstand zal worden ingesteld. Voor de havensector zal een heffingskader worden ingevoerd. Vanaf die tijd mogen heffingen niet hoger zijn dan de marginale sociale kosten (inclusief externe kosten). De beslissing over de besteding van de opbrengsten komt bij de lidstaten te liggen. Voor de hand liggende mogelijkheden zijn het toebedelen van fondsen aan de infrastructuurexploitanten of aan de algemene begroting (bijvoorbeeld om de bestaande belastingen te hervormen), dan wel het reserveren van bepaalde opbrengsten voor (wellicht intermodale) infrastructuurfondsen op nationaal, regionaal en stedelijk niveau. Daarnaast geldt dat bij de invoering van nieuwe heffingsstelsels voor het vervoer de bestaande vervoersheffingen moeten worden aangepast en/of geleidelijk moeten worden afgeschaft. In de derde fase zal het communautaire kader worden aangepast aan de hand van de in de twee eerdere fasen opgedane ervaring. Dit heffingsbeginsel zal er toe leiden dat de infrastructuurbeheerder een veel groter deel van de kosten naar de gebruikers doorberekent, waardoor verdere infrastructuurverschaffing en infrastructuurfinanciering zullen worden gestimuleerd. In combinatie met de door de lidstaten rechtstreeks aan infrastructuurbeheerders betaalde subsidies ter vergoeding van sociale voordelen voor nietvervoergebruikers op breder gebied, zal dit op het niveau van het totale vervoersysteem leiden tot het dekken van een groot deel van de kapitaalkosten van de infrastructuur. In het geval dat niet alle kosten worden gedekt en de lidstaten een hoger dekkingspercentage van de kosten wensen, dan moet dit naar het oordeel van de Commissie plaatsvinden door middel van aanvullende niet-discriminerende en niet tot concurrentievervalsing aanleiding gevende vaste gebruikersheffingen. Bovendien zullen gebruikers van een aantal investeringsprojecten vermoedelijk en in ieder geval voor de korte tot middellange termijn, een hogere bijdrage in de kosten van die projecten moeten leveren. In deze gevallen zullen voor een periode hogere heffingen worden toegestaan, mits wordt voldaan aan de communautaire regels ter bescherming tegen discriminatie en monopoliewinsten. Samengevat zullen de voorgestelde heffingsbeginselen ook de voorwaarden scheppen voor een infrastructuurfinanciering uit gebruikersbijdragen die ruimte biedt aan verschillende financieringsmodellen. Gezien de sterk uiteenlopende stelsels van infrastructuurfinanciering die in de EU in zwang zijn en gezien het subsidiariteitsbeginsel, stippelt de Commissie geen uitgangspunten uit voor de financiering van infrastructuur. Het heffingsstelsel zal de doelmatigheid van infrastructuurgebruik verhogen en derhalve zo nodig ook een doelmatige infrastructuurverschaffing bevorderen. Ter waarborging hiervan zal het heffingskader vergezeld moeten gaan van doelmatige investeringsbeslissingen op het gebied van infrastructuur die moeten berusten op een uitgebreide analyse van de sociale kosten en baten (inclusief


bijvoorbeeld de kosten en baten van een betere ruimtelijke ordening en toegankelijkheid). Er mogen alleen projecten worden uitgevoerd die per saldo sociale voordelen opleveren. In een interne markt die steeds meer tot een geheel wordt is het aannemelijk dat nieuwe infrastructuurprojecten steeds vaker grensoverschrijdende gevolgen hebben. Deze moeten bij de kosten- en batenanalyse volledig in aanmerking worden genomen en in investerings- en financieringsbeslissingen tot uitdrukking komen. Grensoverschrijdende voordelen vormen een belangrijke rechtvaardiging voor het uit de communautaire begroting meefinancieren van infrastructuurvoorzieningen voor het trans-Europese vervoersnet. Er zijn op dit moment onvoldoende mechanismen werkzaam die er op toezien en waarborgen dat rekening wordt gehouden met grensoverschrijdende nadelen van infrastructuurinvesteringen. Dit geldt met name voor havens waar nieuwe met overheidsgelden gefinancierde infrastructuurwerken kunnen worden aangelegd, die voor een deel nadelig zijn voor havens in andere lidstaten die deze steun ontberen. Derhalve wordt voorgesteld dat naast de ontwikkeling van een doorzichtige boekhouding, informatie wordt uitgewisseld over de kosten en baten van overheidsinvesteringen in deze sector, om na te gaan of de lidstaten ten volle rekening houden met de gevolgen van investeringsbeslissingen voor andere lidstaten. De voorgestelde aanpak van ‘de gebruiker betaalt’ zal de technische doelmatigheid van de afzonderlijke vervoerstakken aanmerkelijk vergroten en de milieukosten sterk terugdringen. Alhoewel enkele door gebruikers betaalde heffingen zullen stijgen, zullen de totaalkosten van het vervoersysteem aanmerkelijk omlaag gaan. Een extrapolatie van beschikbare studies geeft aan dat de invoering van een heffingsstelsel op basis van ‘de gebruiker betaalt’ kan leiden tot jaarlijkse besparingen van dertig tot tachtig miljard ecu of meer. Een eerste evaluatie geeft ook aan dat het voorgestelde beleid profijtelijk zal zijn zowel voor betrekkelijk ontwikkelde als voor economisch minder ontwikkelde regio’s binnen de Gemeenschap. Om reden van doelmatigheid en duurzaamheid van het vervoer is het dringend geboden dat de huidige lappendeken van heffingsmechanismen in lidstaten en vervoerstakken wordt vervangen door een geharmoniseerde communautaire aanpak van vervoersheffing.

4

Nederland in Europa 4.1

Nederland en de EU

De relatie tussen Nederland en de EU is nogal ambivalent. Enerzijds profiteert Nederland als belangrijk transportland van de ‘europeanisering’. Anderzijds heeft Nederland ook te maken met Europese regelgeving die negatief kan uitwerken. Bovendien wordt Nederland als rijk land relatief zwaar aangeslagen. De achtereenvolgende ministers van Financiën klagen dan ook voortdurend over de hoge Europese lasten.


4.1.1 De opstelling van Nederland Nederland is vanaf het begin betrokken geweest bij de EU. Al in 1944 werkte Nederland samen met Luxemburg en België in de Benelux. De Benelux was een douane-unie, wat ook het uitgangspunt van de EEG zou worden. 4.1.2 Nederland is een klein land Binnen de EU behoort Nederland tot de kleine lidstaten. Het gevaar bestaat dat Nederland, samen met andere kleine lidstaten als België en Luxemburg, onder de voet gelopen wordt door grote lidstaten als Frankrijk, Duitsland en Groot-Brittannië. Nederland heeft binnen de EU altijd gestreefd naar zogenaamde supranationale besluitvorming. Supranationaal wil zeggen dat de landen het nemen van beslissingen moeten overlaten aan een instelling die boven de landen zelf staat. In dit geval richten degenen die in zo’n instelling de beslissingen nemen zich op het Europese belang. De Europese Commissie is een voorbeeld van een supranationale instelling. De leden van de Commissie zijn geen verantwoording schuldig aan de regeringen van hun eigen land en ze kunnen alleen ontslagen worden door het Europees Parlement. Ze zitten in de Commissie als Europeaan en niet als Nederlander of als Griek. Dit in tegenstelling tot de Raad van Ministers. De ministers zitten in de Raad in de eerste plaats als vertegenwoordiger van hun eigen land. Maar de werkelijkheid is nooit zo helder als zij lijkt. 4.1.3 Nederland is een open land Nederland is van oudsher een handelsland. Goederenvervoer en export zijn voor onze economie van groot belang. Van ons nationale inkomen komt 60% voort uit de export. Nederland heeft daarom nooit veel grensbarrières gekend. Afschaffing van handelsbelemmeringen is goed voor landen die veel goederen vervoeren over de grens. Nederland heeft zich in de EU ook altijd ingezet om de belemmeringen van de EU op import en export zo klein mogelijk te houden. Nederland is ook een doorvoerland. Door de strategische ligging aan de Noordzee en de goede infrastructuur komt heel veel handelsverkeer via Nederland de EU binnen. Het is logisch dat Nederland pleit voor minder grensbelemmeringen en een vrijere doorvoer van goederen in de Europese Unie. 4.1.4 De Atlantische band Sinds de Tweede Wereldoorlog heeft een aantal Europese landen een hechte band met de Verenigde Staten, vooral als het aankomt op het veiligheidsbeleid. Ook Nederland heeft aan die band altijd veel belang gehecht. Pogingen, vooral van Frankrijk in de jaren zestig, om een Europees defensiebeleid op te zetten heeft Nederland daarom vaak gedwarsboomd. Om dezelfde reden heeft Nederland zich in de jaren zestig ingespannen om Groot-Brittannië als nieuwe lidstaat bij de EU te krijgen. GrootBrittannië heeft nog steeds nauwe banden met de VS (zoals ook blijkt uit het Irak-conflict van 2003). Dat heeft nogal wat conflicten opgeleverd met Frankrijk. De hechte band met de VS bestaat nog steeds. Toch lijkt het erop dat een Europees defensiebeleid er wel zal komen. Nu de meeste communistische regimes in Oost-Europa zijn ontmanteld en de nieuwe landen van de voormalige Sovjet-Unie niet meer als grote vijand worden beschouwd, hebben de EU-lidstaten besloten dat ze een gezamenlijk veiligheidsbeleid zullen gaan ontwikkelen. Omdat de EU een steeds belangrijkere


politieke eenheid wordt in de wereld, vinden de lidstaten dat ze niet langer kunnen blijven profiteren van de Amerikaanse militaire bescherming. Hoe dat Europese veiligheidsbeleid eruit gaat zien is nog moeilijk te voorspellen. Een aantal landen, zoals Frankrijk en Duitsland, willen straks een Europees leger. Anderen, waaronder Nederland en Groot-Brittannië; vinden dat niet zo’n goed idee. Zij hechten nog sterk aan de Atlantische band. Samen een veiligheidsbeleid opzetten vinden ze prima, maar dan voornamelijk in het kader van de NAVO, waarin de Europese landen samenwerken met de VS. 4.1.5 De Nederlandse belangen en de EU Het is Nederland natuurlijk niet altijd gelukt om op alle punten zijn wensen te verwezenlijken. Zo worden de bevoegdheden van de EU veel langzamer uitgebreid dan Nederland wenst. Maar dat doet aan het belang van de EU voor Nederland weinig af. De Nederlandse economie is er zeker niet slechter van geworden. Door het gemeenschappelijk landbouwbeleid vormen de EU-lidstaten een markt voor landbouwproducten. Van die grote markt hebben de Nederlandse agrariërs flink geprofiteerd. De handel met de EU-lidstaten is veel sneller in omvang toegenomen dan de handel met de rest van de wereld. Van de export van Nederland gaat 70% naar de lidstaten van de EU. Een goede samenwerking met die landen is daarom van groot belang. En niet alleen op economisch terrein zijn er voordelen. Door de samenwerking op het gebied van de buitenlandse politiek legt Nederland samen met de andere lidstaten in de wereldpolitiek een veel groter gewicht in de schaal. De EU treedt steeds meer als eenheid naar buiten. Door de grote economische macht heeft de EU veel invloed in de wereldpolitiek, bijvoorbeeld in onderhandelingen van de GATT (General Agreement on Tariffs and Trade), de voorloper van de World Trade Organization. Vaak kan Nederland alleen of samen met andere lidstaten een besluit van de EU tegenhouden of beïnvloeden. En omdat elke lidstaat bij toerbeurt zes maanden lang voorzitter van de Raad van Ministers is, kon ook Nederland één keer in de 7,5 jaar de EU vertegenwoordigen in alle belangrijke internationale fora. Het voorzittende land is de woordvoerder van de EU en kan de agenda van de Raad vaststellen. Daarmee kan dat land invloed uitoefenen op het beleid van de EU. Ook op het gebied van het milieu heeft de EU bevoegdheden. Voor een klein land als Nederland, dat veel vervuilde lucht en vervuild water zijn grenzen ziet passeren, is samenwerking op dit terrein heel belangrijk. Als bijvoorbeeld Frankrijk zout loost in de Rijn, komt dat automatisch ons land binnen. Zonder de EU zou Nederland daar weinig tegen kunnen doen. 4.1.6 Nederland en Europa in de toekomst Ook in de toekomst zal de EU voor Nederland van groot belang blijven. De interne markt is formeel een feit, maar de gevolgen voor de Nederlandse en Europese economie zullen pas de komende jaren volledig zichtbaar worden. De Nederlandse economie zal een stimulans krijgen door het verder verwijderen van de handelsbelemmeringen. Veel obstakels zijn al verdwenen, zoals bijvoorbeeld de douanecontroles voor goederenvervoer. Dat is voor de Nederlandse vervoerders een goede zaak. Tevens is de Nederlandse Gulden verdwenen ten gunste van de Euro. Het economisch beleid zal voor een groot gedeelte bepaald worden door Brussel. Nederlandse burgers blijven natuurlijk onderdanen van hun land, maar tegelijkertijd zijn we ook EU-burgers. In het buitenland kunnen we gebruik maken van de ambassades van andere lidstaten, als er geen Nederlandse ambassade is.


Steeds meer mensen uit andere lidstaten zullen zich vrij vestigen in Nederland en steeds meer Nederlanders zullen zich vrij vestigen in andere lidstaten. De EPU (Europese Politieke Unie) neemt eveneens steeds duidelijker vormen aan. Met het Verdrag van Maastricht wordt een gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid ingesteld. Als er in een land oorlog uitbreekt, kan de Raad van Ministers bijvoorbeeld besluiten om geen wapens meer aan dat land te leveren of om de burgerbevolking van humanitaire hulp te voorzien. Kortom, de interne markt, de EMU en de EPU zullen bepaald niet ongemerkt aan Nederland voorbijgaan. Integendeel. Nederland heeft altijd vooraan gestaan en ook in de toekomst zal ons landje in de voorhoede meespelen bij de Europese integratie. We zullen daarbij misschien wel een beetje moeten wennen aan het feit dat we straks met alle EU-burgers vrij kunnen reizen op de interne markt, gezamenlijke besluitvormingsprocedures en instellingen hebben die grote invloed uitoefenen op ons dagelijks leven, en beconcurreerd worden door andere Europeanen maar ook met hen samenwerken.

4.2

Nederland en Europees transportbeleid

De Raad voor Verkeer en Waterstaat heeft in september 1999 een advies uitgebracht over de rol van het ministerie van Verkeer en Waterstaat in Europa. De samenvatting alsmede het advies op enkele beleidsterreinen wordt hieronder weergegeven. De Europese integratie manifesteert zich in de sectoren van het ministerie van Verkeer en Waterstaat (V&W) in de introductie van marktwerking en concurrentie. Nu de interne markt zijn voltooiing nadert, staat Nederland - en V&W in het bijzonder - in Europa voor een tweesprong: wordt doorgegaan op de ingeslagen liberaliseringsweg of moet bijgestuurd worden om de beoogde welvaarts- en welzijnsontwikkeling te bereiken, het eigenlijke einddoel van de Europese integratie. De Raad is op grond van analyses en gesprekken tot de conclusie gekomen dat in Europa de interne markt de richtingbepalende factor blijft voor de veranderingen. Met al zijn voors èn zijn tegens. En het zijn vooral de nadelen die vragen om een pro-actieve aanpak vanuit V&W. De door het departement in de adviesaanvraag gesignaleerde ontwikkelingen, zoals de uitbreiding van de EU en de versterkte rol van het Europarlement, zijn weliswaar belangrijk, maar met name ten aanzien van het tempo van richtingsveranderingen. De titel van het advies (Van eindige zaken en blijvende taken) geeft de consequentie van de richtingswijziging al aan: als gevolg van de Europese ontwikkelingen valt het toekomstige takenpakket van het ministerie grofweg uiteen in een ‘eindig’ en een ‘blijvend’ deel. 4.2.1 Eindige taken ... Als gevolg van de invoering van liberalisering en marktwerking zullen de uitvoerende taken van V&W (telecom, post, spoor) op afzienbare termijn worden geëlimineerd. V&W moet, op basis van wederkerigheid ten opzichte van het buitenland, actief meewerken aan de liquidatie van deze eindige taken. Ondertussen worstelt het ministerie met op het oog strijdige taken: het loslaten van de


staatsmonopolies en het beschermen van de maatschappelijke belangen, het beschermen van belangen van de individuele burger èn die van de bedrijven tegen marktimperfecties. Zo kunnen privatiserende bedrijven worden beschermd door het hanteren het wederkerigheidsprincipe, zodat zij zich kunnen prepareren op de vrije markt. Andere bedrijven worden juist bevoordeeld om vrije concurrentie in hun sector ten opzichte van de voormalige staatsmonopolist op gang te brengen. Uiteindelijk echter verschuift de taak van de overheid van monopolist en ‘beschermheer’ naar ‘waakhond’ en vormgever van ‘beleid op afstand’. Vormgeving en uitvoering van beleid hoeft niet perse bij V&W te blijven; soms is dat al niet meer het geval (bijvoorbeeld voor ‘toezicht telecommarkt’ (OPTA) en ‘mededinging algemeen’ (NMa)). V&W dient ook bereid te zijn om desnoods taken over te dragen als de ontwikkelingen in de markt dat vragen of mogelijk maken. 4.2.2. … en blijvende taken De Raad verwacht niet alle heil van de Europese eenheidsmarkt. Als de markt doet wat hij kan doen en het toezicht daarop is ‘uitgeplaatst’, resteert een aantal publieke taken als tegenhanger van de geliberaliseerde interne markt. Bestaanskwaliteit en welzijn van de burger, maar ook veiligheid en waterstaat kunnen niet worden overgelaten aan de werking van de markt. In het verkeers- en vervoerbeleid vereisen meer groei en hogere mobiliteit blijvend preventief en curatief ingrijpen uit naam van een duurzaam leefbare toekomst. Nederland, als dichtbevolkt doorvoerland, weet dit als geen ander. Dit maakt Nederland bij uitstek geschikt om deze niet-commerciële dimensie door middel van een ‘integrale’ aanpak in te brengen in EU-verband. Dit integrale beleid kan alleen tot stand komen in nauwe samenwerking met andere betrokkenen (marktpartners, departementen). Uit de sectorale organisatie van de Europese besluitvorming vloeit een belangrijke rol voort voor het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Wil V&W in het toekomstige Europa een factor van betekenis blijven, dan liggen hier bij uitstek de kansen voor de toekomst. Voor enkele dossiers heeft de Raad de bovenstaande benadering van het dossier ‘Europa’ toegepast. De resultaten worden in de tabel hierna weergegeven. ‘Eindige’ taken van de overheid vanuit de interne markt bezien

‘Blijvende’ taken van de overheid

Telecom

Na privatiseren monopolies, opstellen/invoeren van: - overgangsregelingen t.b.v. totale concurrentie; - mededingingsregelingen (uitvoering OPTA, NMa).

Waarborgen aspecten zoals: - privacy, veiligheid; - informatietoegang; - vrijheid meningsuiting; - frequentieverdelingen.

Lucht- en zeescheepvaart

- Afbouw staatsbemoeienis met sectoren. - Ontvlechten verantwoordelijkheden.

- Waarborgen Trans-Europese Netwerken (TEN’s). - Waarborgen maatschappelijke aspecten milieu, veiligheid en sociaal beleid.

Personenvervoer per spoor

Opstellen/invoeren (minimum) harmonisatierichtlijnen, zodat de interne markt in principe tot stand kan komen.

- Waarborgen TEN’s. - Monitoren ontwikkelen om beperkingen t.a.v. subsidiair handelen te voorkomen.

Veiligheid op de weg

- Invoeren harmonisatierichtlijnen i.v.m. voorkomen concurrentievoordelen. - Subsidiair werken in lidstaten.

- Inbrengen taakstellende inzet. - Versterken effectiviteit via kennisoverdracht, ‘peer pressure’, ‘benchmarking’ en ‘best practices’.


Waterbeheer

N.v.t. (geen onderdeel interne markt).

- (Blijven) werken volgens stroomgebiedenbenadering. - Opstellen milieurichtlijnen. - Versterken kennisoverdracht.

Duurzame ontwikkeling in verkeer en vervoer

Opstellen/invoeren harmonisatierichtlijnen.

- Opstellen/invoeren richtlijnen. - Flexibiliseren aanpak. - Versterken van de effectiviteit.

Het benoemen tot een blijvende zorg voor de overheid zegt nog weinig over de omvang van de inspanningen van die overheid, noch of die door V&W verricht moeten blijven worden. Vooralsnog pleit het bestaan van de EU-Transportraad voor handhaving van de status quo. De missie voor het toekomstige V&W omvat dan in ieder geval de volgende elementen: ▶ V&W is waakhond van maatschappelijke belangen en van belangen van de individuele burger, en stelt randvoorwaarden aan de beleidsvorming op de terreinen van waterstaat, veiligheid, milieu en ruimtelijke kwaliteit, die in het vrije spel van marktkrachten niet tot stand zouden komen. De monitorfunctie is essentieel, de Permanente Vertegenwoordiging in Brussel speelt daarin een belangrijke rol. ▶ V&W ontwikkelt met andere departementen een integrale visie op concrete beleidsdossiers, op de samenhangende terreinen van verkeer, vervoer, veiligheid, milieu, ruimtelijke ordening en dienstverlening. V&W stimuleert vanuit de Nederlandse positie als voorloper de totstandkoming van integraal beleid in Europees kader. Concrete beleidsinitiatieven kunnen flexibel, in multi- of bilateraal verband met gelijkgestemde lidstaten, worden aangepakt. Een integrale benadering van verkeers- en vervoerbeleid lijkt in EU-kader voorlopig onwaarschijnlijk. Maar een vaste koers op de strategische doelen van maatschappelijk welzijn èn economische integratie, sluit een pragmatische en flexibele benadering geenszins uit. Zo’n aanpak vraagt om een tactisch spel van wisselende coalities met gelijkgezinde lidstaten. Dit impliceert voor de Europese werkwijze van V&W dat het ministerie al in een vroeg stadium dossiergericht te werk moet gaan bij het smeden van allianties in Brussel of in de hoofdsteden.

Literatuur De basis voor dit capitum selectum is het leerboek Economische structuur van verkeer en vervoer in Europa geweest. Dit leerboek is samengesteld in opdracht van de NEA Transport Hogeschool en is van 1997 tot en met 2003 gebruikt. In dit leerboek is een combinatie van eigen teksten en citaten uit Europese beleidsnota’s gebruikt. Sommige teksten zijn uit het Engels vertaald omdat er geen Nederlandse versie bestond. Er is voornamelijk geciteerd uit de samenvattingen van de beleidsnota’s. Dat geldt voor alle Groenboeken en Witboeken die worden besproken.


Paragraaf 1 Dr. Klaus-Dieter Borchardt, ‘De Europese eenwording’ (EU 1995) ‘Agenda 2000’ (Europese Gemeenschappen 2000) De website van de Europese Unie is zeer uitgebreid en bevat veel relevante informatie. Het is wel even zoeken om de goede informatie te vinden. De startpagina is: http://europa.eu Paragraaf 2 De volledige tekst van het Witboek Het Europese vervoerbeleid tot het jaar 2010: tijd om te kiezen is te raadplegen op het volgende webadres: http://ec.europa.eu/dgs/energy_transport Informatie over het transportbeleid is te vinden op de website van het DG TREN, afdeling transport: http://europa.eu/ transportDe Engelstalige versie van deze website geeft nog meer informatie. Paragraaf 3 De Groenboeken en Witboeken zijn allen integraal op de EU-website terug te vinden. Soms ook in een Nederlandse vertaling. Spoorvervoer kent net als andere vervoerwijzen een startpagina. Deze is alleen in het Engels beschikbaar: http://europa.eu /transport/rail Alle besproken nota’s zijn hier terug te vinden. Infrastructuurheffingen: http://ec.europa.eu/transport/rail/infrastructures/charges_en.htm Een Nederlandse portal waarin informatie over infrastructuurheffingen is bijeengebracht. Paragraaf 4 De beschrijving van de geschiedenis is mede gebaseerd op de Nederlandse website over Europa: http://www.europesebeweging.nl Het tweede deel van dit hoofdstuk gaat over het advies van de Raad voor Verkeer en Waterstaat getiteld Van eindige zaken en blijvende taken (september 1999). De Raad voor Verkeer en Waterstaat is terug te vinden op: http://www.raadvenw.nl


Capita selecta. Verkeer en Vervoer in hoofdlijnen. Deel 6: De Europese Unie en transportbeleid. drs. B. Smeenk

Recommend Documents