Rekenkamercommissie
Burgerparticipatie zonder misverstanden
Onderzoek naar de rechtmatigheid en doeltreffendheid van burgerparticipatie in de Gemeente Midden-Delfland
Rekenkamercommissie Midden-Delfland
14 maart 2011
1
Rekenkamercommissie
Inhoudsopgave
Inhoudsopgave.........................................................................................................2 1.
Onderzoekskader...............................................................................................3 1.1 Inleiding ....................................................................................................3 1.2 Onderzoeksvragen ........................................................................................4 1.3 Onderzoeksopzet .........................................................................................5
2.
Conclusies en Aanbevelingen................................................................................7 2.1 Conclusies..................................................................................................7 2.2 Aanbevelingen ............................................................................................8
3.
Wettelijk kader .................................................................................................9 3.1 Inleiding ....................................................................................................9 3.2 Algemene wettelijke verplichtingen ..................................................................9 3.3 Inspraakverordening gemeente Midden- Delfland ................................................ 11 3.4 Specifieke wettelijke verplichtingen ............................................................... 11 3.5 Bevindingen wettelijk kader.......................................................................... 12
4.
Participatiebeleid ............................................................................................ 14 4.1 Inleiding .................................................................................................. 14 4.2 Toelichting normen .................................................................................... 14 4.3 Participatiebeleid Midden- Delfland ................................................................ 15 4.4 Bevindingen participatiebeleid ...................................................................... 16
5.
Uitvoering burgerparticipatie ............................................................................. 18 5.1 Inleiding .................................................................................................. 18 5.2 Toelichting normen .................................................................................... 19 5.3 Jeugdbeleid.............................................................................................. 20 5.4 Groenbeheer ............................................................................................ 23 5.5 Reconstructie speelplaatsen.......................................................................... 26 5.6 Vitale dorpen............................................................................................ 28 5.7 Bevindingen uitvoering burgerparticipatie......................................................... 30
6.
Bestuurlijke reactie College Burgemeester en Wethouders........................................ 32
7.
Nawoord Rekenkamercommissie ......................................................................... 34
8.
Bijlagen ......................................................................................................... 35 Bijlage 1 Lijst van geïnterviewde personen .............................................................. 35 Bijlage 2 Spelregels Nationale ombudsman .............................................................. 36
2
Rekenkamercommissie
1. Onderzoekskader
1.1
Inleiding
“Betrokken en tevreden bewoners zijn onmisbaar voor het uitdragen van de waarde van het gebied van Midden- Delfland naar de regio. De gemeente vormt voor burgers een herkenbaar en toegankelijk bestuur dat aandacht heeft voor het behoud en versterking van de identiteit van de afzonderlijke dorpen en buurtschappen.”1 Dit citaat is onderdeel van de missie van de gemeente Midden- Delfland, zoals verwoord op haar website. De gemeente wil betrokken burgers hebben en een herkenbaar en toegankelijk bestuur vormen. Een bekend instrument om dit te bereiken is burgerparticipatie. De Nationale ombudsman ontvangt regelmatig klachten van burgers uit het hele land over de manier waarop gemeenten omgaan met hun inbreng.2 Burgers vinden onder meer dat ze te laat worden betrokken of dat hun inbreng wordt genegeerd. Ze hebben het gevoel dat de beslissing eigenlijk al is genomen en dat de procedure als een verplicht onderdeel wordt doorlopen. Daarnaast hebben de klachten betrekking op gebrekkige informatievoorziening bij burgerparticipatie.3 De rekenkamercommissie heeft onderzocht hoe doeltreffend en rechtmatig de burgerparticipatie in de gemeente Midden-Delfland is. Definiëring burgerparticipatie De termen participatie, inspraak en interactieve besluitvormingsprocessen worden los van elkaar gebruikt. Onder participatie wordt verstaan de raadpleging van burgers voordat een besluit is genomen en onder inspraak de formele inspraakprocedure van de Awb. 4 Bij interactieve besluitvormingsprocessen wordt de burger in het beginstadium van de beleidsvorming betrokken. De gemeente heeft in tegenstelling tot bij participatie nog niet bepaald welke richting het beleid op zal gaan. Er bestaan verschillende vormen van burgerparticipatie. De ombudsman volgt voor de verschillende vormen van participatie de indeling van de participatieladder van de Amerikaanse bestuurskundige Arnstein:
1
www.midden-delfland.nl
2
‘ We gooien het de inspraak in’ Een onderzoek naar de uitgangspunten van behoorlijke burgerparticipatie, de Nationale ombudsman 17 september 2009, p. I. 3 idem. 4 ‘We gooien het de inspraak in’ Een onderzoek naar de uitgangspunten van behoorlijke burgerparticipatie, de Nationale ombudsman 17 september 2009, p. 5.
3
Rekenkamercommissie
informeren
Laag participatieniveau
raadplegen adviseren coproduceren (mee)beslissen Hoog participatieniveau Informeren:
Het gemeentebestuur ontwikkelt het beleid, het publiek wordt hiervan op hoogte gehouden. Raadplegen: Het gemeentebestuur ontwikkelt het beleid, maar beschouwt betrokkenen daarbij als gesprekspartner. Het bestuur verbindt zich niet aan de resultaten van de raadpleging. Adviseren: Het gemeentebestuur ontwikkelt het beleid, het publiek krijgt de gelegenheid om problemen en oplossingen aan te dragen. Het bestuur verbindt zich in principe aan de resultaten, maar kan hiervan desgewenst ook afwijken. Coproduceren: Het gemeentebestuur en betrokkenen ontwikkelen gezamenlijk beleid. Het bestuur verbindt zich aan deze coproductie. Meebeslissen: Het gemeentebestuur laat de ontwikkeling van en de besluitvorming over het beleid volledig over aan de betrokkenen en speelt hierin zelf slechts een adviserende rol. De begrippen participatie, inspraak en interactieve besluitvormingsprocessen kunnen niet één op één naar een van bovenstaande fasen worden vertaald. Interactieve besluitvorming kan bijvoorbeeld plaatsvinden door middel van coproduceren of meebeslissen. Participatie omvat alle vormen van de ladder. Voor de definiëring van burgerparticipatie sluit de rekenkamercommissie aan bij de definiëring die de Nationale ombudsman hanteert: ‘Burgerparticipatie omvat alle methoden om burgers bij gemeentelijk beleid te betrekken.’5 Het gaat daarbij om het betrekken van burgers in het algemeen of belanghebbenden in het bijzonder.
1.2
Onderzoeksvragen
Doelstelling Het doel van het onderzoek is inzicht te geven in de doeltreffendheid en rechtmatigheid van burgerparticipatie in de gemeente Midden- Delfland. Centrale vraagstelling Is het gevoerde beleid van de gemeente Midden- Delfland ten aanzien burgerparticipatie rechtmatig en doeltreffend?
5 ‘We gooien het de inspraak in’ Een onderzoek naar de uitgangspunten van behoorlijke burgerparticipatie, de Nationale ombudsman 17 september 2009, p. III.
4
Rekenkamercommissie
Deelvragen Om tot een antwoord op de centrale vraagstelling te komen zijn 8 deelvragen geformuleerd, die worden behandeld in de hoofdstukken Wettelijk kader (Hoofdstuk 3), Participatiebeleid (Hoofdstuk 4) en Uitvoering burgerparticipatie (Hoofdstuk 5): Wettelijk kader 1. Welke burgerparticipatie is bij wet verplicht gesteld? 2. Voldoet de gemeente aan de wettelijke verplichtingen ten aanzien van burgerparticipatie? Participatiebeleid 3. Welke aanvullende mogelijkheden gebruikt de gemeente Midden- Delfland om haar burgers te betrekken bij het gemeentelijk beleid? 4. Heeft de gemeente een actueel participatiebeleid geformuleerd waarin algemene uitgangspunten van de communicatie ten aanzien van burgerparticipatie zijn vastgelegd, voldoet dit beleid aan de wettelijke kaders? Uitvoering burgerparticipatie 5. Voldoet de feitelijke uitvoering van het instrument burgerparticipatie aan de uitgangspunten van het participatiebeleid en aan de wettelijke kaders? 6. Van welke participatiemogelijkheden maken de burgers gebruik? 7. Welke acties onderneemt de gemeente naar aanleiding van de participatie met burgers? 8. Welke aanbevelingen kunnen worden gedaan om de burgerparticipatie in de gemeente MiddenDelfland te verbeteren?
1.3
Onderzoeksopzet
Afbakening De rekenkamercommissie betrekt in het onderzoek vier projecten. Het gaat om vier projecten waar de gemeente een of andere vorm van burgerparticipatie heeft toegepast. Twee projecten betreffen daarbij de ontwikkeling van beleid en twee de uitvoering van beleid.
Integraal jeugdbeleid (ontwikkeling van beleid) Groenbeheerplan Maasland (uitvoering van beleid)
Reconstructie van speelplaatsen (uitvoering van beleid)
Vitale Dorpen 2025 (ontwikkeling van beleid)
De rekenkamercommissie heeft niet onderzocht of de gemeente in besluitvormingsprocessen buiten deze vier projecten de door de wet verplichte inspraakprocedure heeft gevolgd indien deze van toepassing zou zijn. Reden hiervan is dat dit het onderzoek te omvangrijk zou maken. Voor het integraal jeugdbeleid beperkt de rekenkamercommissie zich tot het wettelijk kader van de Wet maatschappelijk ondersteuning (hierna: Wmo), omdat een onderzoek naar alle wetgeving die dit beleidsterrein raakt, het onderzoek te omvangrijk zou maken. Daarnaast is in de Wmo door de wetgever specifiek en uitvoering aandacht besteed aan burgerparticipatie. Voor de reconstructie speelplaatsen beperkt de rekenkamercommissie zich tot het jaar 2009, omdat het proces van burgerparticipatie jaarlijks op dezelfde wijze plaatsvindt.
5
Rekenkamercommissie
Aanpak Voor het beantwoorden van de deelvragen heeft de rekenkamercommissie documenten geraadpleegd en geanalyseerd. Hieronder vallen in ieder geval documentatie over het beleid en de uitvoering daarvan, door de gemeente ingezette communicatiemiddelen, wetteksten en literatuur hierover, verordeningen, relevante notulen en agendastukken van raadsvergaderingen en collegebesluiten. Aanvullend heeft de rekenkamercommissie interviews gehouden met verantwoordelijken voor de interactieve besluitvormingsprocessen van de betreffende projecten. Daarnaast heeft de rekenkamercommissie normen gehanteerd om het communicatiebeleid en de uitvoering van de burgerparticipatie te toetsen. Deze normen zijn grotendeels ontleend aan de uitgangspunten voor behoorlijke burgerparticipatie, zoals geformuleerd door de Nationale ombudsman in zijn rapport van 17 september 2009.6 Bij de toetsing worden de volgende kwalificaties gehanteerd: Voldaan: aan de norm is volledig voldaan.
Grotendeels voldaan:
aan de norm is voor een groot gedeelte, maar niet volledig voldaan.
Enigszins voldaan:
aan de norm is voor een klein gedeelte voldaan en voor het overige niet.
Niet voldaan:
aan de norm is geheel niet voldaan.
N.v.t.:
aan de norm kan niet worden getoetst, omdat het onderliggende beleidsstuk ontbreekt.
Leeswijzer Het rapport is verdeeld in beleid en uitvoering. Hoofdstuk 2 bevat de conclusies en aanbevelingen van dit onderzoek. In hoofdstuk 3 wordt het wettelijk kader weergegeven waaraan het beleid en de uitvoering daarvan dient te voldoen. In hoofdstuk 4 wordt het participatiebeleid van de gemeente geschetst. In hoofdstuk 5 wordt vervolgens getoetst in hoeverre de uitvoering van het beleid aan deze twee kaders voldoet. Organisatie De Rekenkamercommissie heeft het onderzoek zelf uitgevoerd. Het onderzoek is verricht door de heer drs. F.C. (Filip) den Eerzamen RO, lid van de Rekenkamercommissie Midden- Delfland en mevrouw mr. drs. D.H. (Denise) Ruijs- Verhoeff, een extern ingehuurde onderzoeker van onderzoeks- en adviesbureau Zaker.
6
Dit rapport is vrij toegankelijk via www.nationaleombudsman.nl.
6
Rekenkamercommissie
2. Conclusies en Aanbevelingen
2.1
Conclusies
De rekenkamercommissie heeft onderzoek verricht naar de rechtmatigheid en doeltreffendheid van het door de gemeente gevoerde beleid ten aanzien van burgerparticipatie. De rekenkamercommissie stelt vast dat in de samenwerkingsovereenkomst 2010-2014 van het College het voornemen is opgenomen om de communicatie met de burgers verder te verbeteren. De Rekenkamercommissie hoopt dat dit rapport, met een normenkader en aanbevelingen, hieraan een bijdrage kan leveren. Rechtmatigheid en wettelijk kader De rekenkamercommissie concludeert dat de gemeente Midden-Delfland in alle vier de onderzochte gevallen voldoet aan de inspraakverordening en derhalve rechtmatig handelt. Wel concludeert de rekenkamercommissie dat de gemeente met betrekking tot het jeugdbeleid niet voldoet aan de specifieke wettelijke verplichtingen die ten aanzien van burgerparticipatie zijn gesteld in de Wmo. Voor de andere drie onderzoeksterreinen gelden geen specifieke wettelijke verplichtingen en heeft de gemeente zodoende rechtmatig gehandeld. Volgens artikel 170 lid 1c Gemeentewet ziet de burgemeester toe op de kwaliteit van de procedures op het vlak van burgerparticipatie en legt hierover in het burgerjaarverslag verantwoording af. Het is niet duidelijk wie formeel verantwoordelijk is voor het toepassen van burgerparticipatie en de kwaliteit ervan. De rekenkamercommissie heeft niet kunnen vaststellen dat één persoon of afdeling de regie houdt over de inzet van burgerparticipatie en de processen daaromtrent. Een regierol acht de rekenkamercommissie noodzakelijk om burgerparticipatie op een consistente wijze toe te kunnen passen, hetgeen de relatie tussen gemeente en burger kan bevorderen. Naast het ontbreken van een beleidsnota is de inspraakverordening van de gemeente niet aangepast aan wetswijzigingen die de inspraakverordening een veel prominentere rol hebben gegeven ten aanzien van inspraak op het gebied van ruimtelijke ordeningsplannen. In de verordening ontbreken duidelijke kaders, waarin wordt aangegeven wanneer en op welke wijze het instrument burgerparticipatie dient te worden toegepast. Hierdoor is het tevens voor burgers niet duidelijk in welke gevallen bij ruimtelijke plannen inspraak is vereist. Het college krijgt van de raad volledig de vrije hand te bepalen in welke gevallen zij zelf inspraak wenst en toepast. De gemeenteraad heeft een kaderstellende rol en kan daarmee de procedures en daarmee ook die voor ruimtelijke plannen in de inspraakverordening waarborgen. Hierdoor worden de rechten van burgers duidelijk geregeld en gewaarborgd. Tevens voorkomt het vastleggen van de procedures binnen gestelde kaders willekeur. Beleidskader burgerparticipatie De rekenkamercommissie constateert dat de gemeente op het gebied van burgerparticipatie (nog) geen specifiek beleid heeft ontwikkeld en vastgesteld in aanvulling op de minimale wettelijke vereisten. Uitvoering participatiebeleid Het instrument burgerparticipatie wordt binnen de gemeente toegepast, maar de invulling en uitvoering ervan worden per afdeling afzonderlijk bepaald. Dit betekent dat het instrument niet consequent en consistent wordt ingezet. De verantwoordelijke beleidsafdeling heeft de regie over
7
Rekenkamercommissie
het al dan niet toepassen van het instrument burgerparticipatie alsmede de wijze waarop en intensiteit waarmee dit gebeurt. De afdeling communicatie, die naar de mening van de rekenkamercommissie vanwege aanwezige kennis en expertise op het gebied van communicatie en interactie met burgers bij uitstek een spilfunctie zou kunnen bekleden bij het toepassen van burgerparticipatie, speelt in de praktijk soms wel en soms geen rol. Dit is sterk afhankelijk van de verhouding tussen de afdeling communicatie met de betreffende beleidsafdeling. Daar waar de afdeling communicatie een rol speelt, beperkt deze zich in de meeste gevallen tot een uitvoerende rol, in mindere mate wordt door communicatie in een vroeg stadium geadviseerd op welke wijze en met welke middelen de interactie met en wijze van participatie door burgers het best kan worden vormgegeven Doordat een duidelijk beleidskader met betrekking tot burgerparticipatie ontbreekt, is de doeltreffendheid van de huidige beleidsuitvoering moeilijk te bepalen. Uit het onderzoek komt wel naar voren dat bewoners gebruik maken van de (wettelijk vereiste) inspraakmogelijkheden die de gemeente hen biedt. Dit heeft er echter op het beleidsterrein van Groenbeheer niet toe geleid dat de activiteiten van de gemeente door de burgers gedragen werden en derhalve doeltreffend waren. Tevens komt naar voren dat de gemeente de burger in een aantal gevallen niet dan wel zeer laat dan wel onvolledig heeft geïnformeerd tijdens het participatieproces. In een van de vier casussen heeft de gemeente verzuimd enige terugkoppeling te geven aan instanties aan wie eerder om input was gevraagd.
2.2
Aanbevelingen
De rekenkamercommissie beveelt de gemeente Midden- Delfland aan:
een beleidsnota burgerparticipatie vast te stellen en uit te voeren, waarin de gemeente gemotiveerd aangeeft in welke gevallen burgers, bedrijven en instellingen wel of niet worden betrokken bij de beleidsvoorbereiding dan wel beleidsuitvoering en welke rol zij krijgen in het participatieproces;
beleidsregels te formuleren voor een zorgvuldig vormgegeven participatieproject per beleidsproces. Afspraken over tijdige en volledige informatievoorziening en terugkoppeling aan burgers, bedrijven en instellingen maken hiervan deel uit. Het door de rekenkamercommissie gehanteerde normenkader kan hierbij als leidraad worden gebruikt; de regierol voor het ontwikkelen en uitvoeren van het instrument burgerparticipatie duidelijk in de ambtelijke organisatie te beleggen. De rekenkamercommissie beveelt aan de afdeling communicatie deze regierol te geven met een sterkere adviserende rol in de aanvangsfase van beleidsontwikkeling- of uitvoering. De afdeling communicatie dient voor het uitvoeren van deze rol, waar nodig, geëquipeerd te worden. Tevens beveelt de rekenkamercommissie aan de kadernota communicatie te actualiseren en hierin de rol van de afdeling communicatie als regievoerder en adviseur inzake burgerparticipatie duidelijk te beschrijven en deze kadernota nadrukkelijk (opnieuw) onder de aandacht van de ambtelijke organisatie te brengen De rekenkamercommissie beveelt tevens aan de Inspraakverordening te herzien en hierin duidelijk kaders te stellen,waarin wordt aangegeven wanneer en op welke manier burgerparticipatie dient te worden toegepast. Daarbij dient met name aandacht besteed te worden aan inspraak bij ruimtelijke ordeningsplannen.
8
Rekenkamercommissie
3. Wettelijk kader
3.1
Inleiding
In dit hoofdstuk worden de onderstaande deelvragen beantwoord:
Welke burgerparticipatie is bij wet verplicht gesteld?
Welke aanvullende mogelijkheden gebruikt de gemeente Midden- Delfland om haar burgers te betrekken bij het gemeentelijk beleid?
In paragraaf 1.1 is aangegeven dat burgerparticipatie verschillende vormen omvat. Niet alle vormen van burgerparticipatie zijn procedureel in de wet geregeld. De Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) geeft de algemene procedureregels omtrent ‘inspraak’. Hoe interactieve besluitvormingsprocessen moeten worden vormgegeven of burgers moeten worden geïnformeerd is niet in het algemeen in wettelijke procedures verankerd. Afzonderlijke wetten geven soms wel specifieke regels ten aanzien van burgerparticipatie zoals het betrekken van burgers bij de beleidsvoorbereiding en planvorming in de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). In dit hoofdstuk worden eerst de algemene wettelijke verplichtingen besproken in paragraaf 3.2. Vervolgens wordt in paragraaf 3.3 ingegaan op de inspraakverordening van de gemeente. In paragraaf 3.4 volgen de specifieke wettelijke verplichtingen ten aanzien van de beleidsterreinen van de gekozen dossiers.
3.2
Algemene wettelijke verplichtingen
Inspraakprocedure Algemene wet bestuursrecht In afdeling 3.4 van de Awb is de inspraakprocedure opgenomen. Dit is de zogenoemde ‘uniforme openbare voorbereidingsprocedure’ (hierna: UOV). Zoals in de inleiding naar voren kwam, verplicht de wet de gemeente in een aantal gevallen tot het voeren van deze inspraakprocedure. Daarnaast kan de gemeente volgens artikel 150 Gemeentewet in een verordening besluiten tot deze inspraakprocedure voor niet bij wet verplicht gestelde gevallen. In paragraaf 3.3 wordt ingegaan op de inspraakverordening van de gemeente Midden-Delfland en wat hierin nader is geregeld ten opzichte van de Awb. De uniforme openbare voorbereidingsprocedure verloopt als volgt:
9
Rekenkamercommissie
Tabel 3-1 inspraakprocedure Awb
Bekendmaking terinzage ontwerp
Terinzage ontwerp
Bekendmaking zienswijzen
Verslag zienswijzen
Voorafgaand aan een terinzagelegging, maakt de gemeente de terinzagelegging kenbaar.7 Hierin wordt vermeld waar en wanneer de stukken ter inzage zullen liggen, wie in de gelegenheid worden gesteld zienswijzen naar voren te brengen en op welke wijze dit kan geschieden. Het ontwerp van het te nemen besluit, inclusief de daarop betrekking hebbende stukken worden zes weken ter inzage gelegd.89 Vervolgens kunnen belanghebbenden zowel mondeling als schriftelijk hun zienswijze bij het bestuursorgaan kenbaar maken.10 Van hetgeen mondeling kenbaar wordt gemaakt, wordt een verslag gemaakt.
Gemeentwet De Gemeentewet verplicht de gemeenteraad in artikel 150 tot het vaststellen van een verordening waarin regels worden gesteld met betrekking tot de wijze waarop ingezetenen en belanghebbenden bij de voorbereiding van gemeenschappelijk beleid worden betrokken.11 Daarnaast bepaalt de wet dat bij deze inspraak de procedure van afdeling 3.4 van de Awb dient te worden gevolgd, tenzij in de verordening anders is bepaald.12 Zoals gezegd kan de gemeente in de verordening besluiten op welke situaties de inspraakprocedure van afdeling 3.4 Awb van toepassing is. Het moment van inspraak kan de gemeente zelf invullen, maar dit moet in ieder geval zijn op het moment dat enig beleidsvoornemen is uitgekristalliseerd, maar de definitieve besluitvorming daarover nog niet heeft plaatsgevonden. De inspraak moet de besluitvorming dus nog kunnen beïnvloeden.13 Op grond van artikel 170 lid 1c Gemeentewet is de burgemeester verantwoordelijk voor het toezien op de kwaliteit van de procedures op het vlak van burgerparticipatie en voor het hierover in het burgerjaarverslag afleggen van verantwoording.
7
Art. 3:12 Awb Art. 3:11 Awb 9 Tenzij de wet een langere periode voorschrijft. (Art. 3:16 Awb) 10 Art. 3:15 Awb 11 Art. 150 lid 1 Gemeentewet. 12 Art 150 lid 2 Gemeentewet. 13 ‘We gooien het de inspraak in’ Een onderzoek naar de uitgangspunten van behoorlijke burgerparticipatie, de Nationale ombudsman 17 september 2009, p. 11 en Memorie van Toelichting, Kamerstukken II, 19 403, nr. 3, p. 203. 8
10
Rekenkamercommissie
3.3
Inspraakverordening gemeente Midden- Delfland
Op 26 oktober 2004 heeft de gemeenteraad de inspraakverordening vastgesteld. De verordening geeft een algemene bepaling dat elk bestuursorgaan ten aanzien van zijn eigen bevoegdheden besluit of inspraak wordt verleend bij de voorbereiding van gemeentelijk beleid. Hiermee zijn in Midden- Delfland geen aanvullende situaties voor inspraak geregeld in de verordening ten opzichte van de wettelijk geregelde situaties. Wel noemt de verordening een aantal gevallen waarin in ieder geval géén inspraak wordt verleend, zoals inzake de begroting, de tarieven voor de gemeentelijke dienstverlening en de belastingen. 14 De inspraakverordening geeft met de algemene formulering van deze bepaling de ruimte aan het college om voor andere inspraakprocedures te kiezen dan de inspraakprocedure van afdeling 3.4 van de Awb. Eindverslag In de inspraakverordening van de gemeente Midden- Delfland is verder opgenomen dat ter afronding van de inspraak een eindverslag wordt opgesteld.15 Het eindverslag dient in ieder geval te bevatten:
een overzicht van de gevolgde inspraakprocedure;
een weergave van de naar voren gebrachte zienswijzen;
een gemotiveerde reactie op de zienswijzen.
Het eindverslag wordt bij het definitieve voorstel gevoegd en wordt openbaar gemaakt. De insprekers worden afzonderlijk geïnformeerd over het verschijnen van het eindverslag. De burgemeester vermeldt het eindverslag in zijn burgerjaarverslag. Veranderde rol inspraakverordening De gemeentelijke inspraakverordening heeft per 1 juli 2005 een andere rol gekregen. Door het vervallen van artikel 6a van de Wet op de Ruimtelijke Ontwikkeling (hierna: WRO) vindt de inspraak bij planologische procedures in het vervolg plaats op basis van de gemeentelijke inspraakverordening. Het is daarbij de bedoeling dat de UOV zoveel mogelijk wordt gevolgd. De wet bepaalt immers dat afdeling 3.4 van de Awb van toepassing is, tenzij anders is bepaald. In het parlement is aangegeven dat men inspraak met name bij ruimtelijke besluiten wel heel belangrijk vindt.16 De wetgever had voor ogen, dat gemeenten in hun inspraakverordening de procedures nader zouden vormgeven. De inspraakverordening van de gemeente Midden- Delfland is echter niet aangepast naar aanleiding van de wetswijzigingen; in de verordening zijn geen bepalingen opgenomen ten aanzien van inspraak bij ruimtelijke plannen.
3.4
Specifieke wettelijke verplichtingen
Jeugdbeleid Jeugdbeleid valt gedeeltelijk onder de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Er gelden naast de Wmo nog andere wettelijke kaders voor jeugdbeleid, zoals de Wet op de Jeugdzorg, de Wet collectieve preventie gezondheidszorg, de Wet kinderopvang, de Leerplichtwet, de Wet onderwijsachterstanden. Zoals in paragraaf 3.3 reeds aan de orde is gekomen, beperkt dit onderzoek zich tot de Wmo. Eén van de negen prestatievelden van de Wmo heeft betrekking op jeugdigen – en in voorkomende gevallen hun ouders – bij wie sprake is van een verhoogd risico als het gaat om
14
Inspraakverordening Midden- Delfland, art. 2 lid 3. Inspraakverordening Midden- Delfland, art. 5. 16 De gemeenteraad en de (nieuwe) Wro, mr. T.H.H.A. van der Schoot, p. 31-32. 15
11
Rekenkamercommissie
ontwikkelingsachterstand of uitval zoals schooluitval of criminaliteit, maar voor wie zorg op grond van de Wet op de jeugdzorg niet nodig is dan wel voorkomen kan worden.17 In artikel 11 lid 1 van de Wmo is bepaald dat het college van burgemeester en wethouders de burgers van de gemeente en de natuurlijke en rechtspersonen die een belang hebben in de gemeente bij de voorbereiding van het beleid moet betrekken, op de wijze zoals geregeld in de inspraakverordening. In de inspraakverordening is niets specifieks voor de Wmo geregeld. De burgers e.a. moeten vroegtijdig in de gelegenheid worden gesteld zelfstandig voorstellen voor het beleid te doen.18 Het college moet hiervoor informatie beschikbaar stellen.19 Het college dient zich er ook nog van te vergewissen dat bij de voorbereiding van het beleid tevens de belangen en behoeften zijn meegenomen van mensen en groepen die minder goed of niet in staat zijn hun wensen kenbaar te maken.20 In de praktijk hoeft de gemeente niet iedere burger persoonlijk te benaderen, gekozen kan ook worden voor overleg met vertegenwoordigende organisaties, zoals cliënten- en patiëntenorganisaties. Ook kan de gemeente een Wmo-adviesraad instellen. Daarnaast moet het college voordat het ontwerpplan door de gemeenteraad wordt vastgesteld advies vragen aan de gezamenlijke vertegenwoordigers van representatieve organisaties op het gebied van de Wmo. 21 Bij de voordracht van de vaststelling van het beleid aan de gemeenteraad moet het college tevens motiveren hoe het de belangen en behoeften van de mensen die minder goed in staat zijn hun wensen kenbaar te maken heeft afgewogen. 22 Groenbeheer Het groenbeleidsplan is in principe een uitwerking van onder meer het geldende streekplan, de bestemmingsplannen, de welstandnota en de Gebiedsvisie Midden-Delfland 2025.23 Het groenbeheerplan is weer een uitwerking van het groenbeleidsplan. Voor het vaststellen van bijvoorbeeld de bestemmingsplannen moet de wettelijke inspraakprocedure al zijn gevolgd. Ook in de inspraakverordening van de gemeente is geen aparte verplichting opgenomen voor een inspraakprocedure voor groenbeheerplannen. Reconstructie speelplaatsen Wetgeving schrijft voor aan welke vereisten speelplaatsen en speelapparatuur moeten voldoen, maar er is geen wetgeving die burgerparticipatie bij de inrichting van speelplaatsen verplicht stelt. Ook in de inspraakverordening van de gemeente is geen aparte verplichting opgenomen voor een inspraakprocedure voor de reconstructie van speelplaatsen. Vitale dorpen Ook voor het streefbeeld vitale dorpen als visiedocument gelden geen wettelijke verplichtingen. De inspraakverordening maakt ook geen melding van participatie bij het vaststellen van een dergelijk document.
3.5
Bevindingen wettelijk kader
De gemeentewet verplicht de gemeente tot het vaststellen van een inspraakverordening. In deze verordening kan de gemeenteraad vastleggen voor welke situaties de UOV van de Awb al dan niet van toepassing is. De gemeenteraad van Midden- Delfland heeft in zijn inspraakverordening alleen
17
www.beleidsplanwmo.nl, Vereniging van Nederlandse Gemeenten en het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Art. 11 lid 2 Wmo. 19 Art. 11 lid 3 Wmo. 20 Art. 11 lid 4 Wmo. 21 Art. 12 lid 1 Wmo. 22 Art. 12 lid 2 Wmo. 18
23
Groenbeleidsplan 2007-2022, Gemeente Midden-Delfland, 14 juni 2007.
12
Rekenkamercommissie
vastgelegd voor welke onderwerpen de inspraak niet van toepassing is en laat het college verder volledig vrij bij het al dan niet toepassen van inspraak. Ook heeft de gemeente naar aanleiding van wetswijzigingen in 2005 de inspraakverordening niet aangepast. Hierdoor is voor burgers niet duidelijk in welke gevallen bij ruimtelijke plannen inspraak is vereist en krijgt het college volledig de vrije hand te bepalen in welke gevallen zij inspraak wenst. Daarnaast stelt de rekenkamercommissie vast dat van de onderzoeksterreinen alleen voor het jeugdbeleid specifiek wettelijke verplichtingen bestaan in het kader van burgerparticipatie.
13
Rekenkamercommissie
4. Participatiebeleid
4.1
Inleiding
In dit hoofdstuk worden de onderstaande deelvragen beantwoord: Welke aanvullende mogelijkheden gebruikt de gemeente Midden- Delfland om haar burgers te betrekken bij het gemeentelijk beleid? Heeft de gemeente een actueel participatiebeleid geformuleerd waarin algemene uitgangspunten van de communicatie ten aanzien van burgerparticipatie zijn vastgelegd, voldoet dit beleid aan de wettelijke kaders?
In hoofdstuk 3 is ook ingegaan op de aanvullende mogelijkheden die de gemeente Midden-Delfland hanteert om haar burgers te betrekken bij gemeentelijk beleid. De invalshoek was daarbij de gemeentewet die een inspraakverordening voorschrijft. In dit hoofdstuk staat het participatiebeleid van de gemeente centraal en welke aanvullende mogelijkheden de gemeente hierin heeft beschreven voor burgerparticipatie. De rekenkamercommissie heeft normen opgesteld, waaraan het participatiebeleid met betrekking tot burgerparticipatie zou moeten voldoen. Deze normen zijn hoofdzakelijk ontleend aan de tien spelregels voor burgerparticipatie opgesteld door de Nationale Ombudsman.24 De normen zijn opgenomen in tabel 4-1. De normen worden in paragraaf 4.2 toegelicht. Tabel 3-1 normen voor het participatiebeleid nr. CB1 CB2 CB3 CB4
4.2
norm De gemeente heeft een actueel participatiebeleid waarin: De gemeente participatie een vast onderdeel van het politieke en bestuurlijke besluitvormingsproces maakt. (SR 2) De gemeente motiveert in welke gevallen burgers wel of niet worden betrokken bij beleids- en besluitvorming en welke rol de burger krijgt in het participatieproces. (SR 1 + 4) De gemeente zeer terughoudend omgaat met de mogelijkheid participatie te beperken vanwege het algemeen belang en bij beperking hieraan een motivering ten grondslag legt. (SR 3) De gemeente beleidsregels geeft voor een zorgvuldig vormgegeven participatieproces per project. (SR 5)
Toelichting normen
CB1 Participatie als vast onderdeel van het besluitvormingsproces Per beleidsvoornemen afzonderlijk dient de gemeente te bekijken of burgerparticipatie wenselijk is en kan bijdragen aan een betere en meer gedragen besluitvorming. Daarom is het van belang dat participatie een vast onderdeel van het besluitvormingsproces is. Factoren die de gemeente volgens
24
‘ We gooien het de inspraak in’ Een onderzoek naar de uitgangspunten van behoorlijke burgerparticipatie, de Nationale ombudsman 17 september 2009.
14
Rekenkamercommissie
de Nationale ombudsman in ieder geval moet meewegen bij de afweging van burgerparticipatie, zijn: - de mate waarin de handeling van invloed is op de leefomgeving van burgers; - de beleidsruimte die er feitelijk is; - de noodzaak meer informatie te verkrijgen teneinde een zorgvuldige belangenafweging te maken; - de noodzaak tot het stimuleren van burgerschap. CB2 Motivering Een gemeente heeft zich te houden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals het fair play-beginsel, het verbod van willekeur, het motiveringsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel. De afweging in welke gevallen wel of geen participatie wordt toegepast en welke rol de burger krijgt in het proces, dient dan ook te worden gemotiveerd. Hierdoor wordt inzichtelijk en controleerbaar in hoeverre de gemeente een zorgvuldige afweging heeft gemaakt en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht heeft genomen. CB3 Terughoudendheid beperking De Nationale ombudsman wijst er in haar rapport op dat zorgvuldige burgerparticipatie nodig is om het vertrouwen tussen overheid en burger te verbeteren.25 De gemeente dient daarom zeer terughoudend om te gaan met de mogelijkheid participatie te beperken vanwege het algemeen belang. Ook hiervoor geldt dat een deugdelijke motivering noodzakelijk is, waarbij inzichtelijk en controleerbaar wordt of de gemeente een zorgvuldige afweging heeft gemaakt. CB4 Beleidsregels Beleidsregels zorgen ervoor dat de participatieprocessen op een consistente wijze worden uitgevoerd en op een zorgvuldige wijze plaatsvinden. Doordat hierbij iedere stap van de procedure wordt vastgelegd en zodoende de procedure voor de gehele gemeente inzichtelijk wordt gemaakt, wordt de kans verkleind dat cruciale stappen worden overgeslagen of dat steeds andere procedures worden gevolgd.
4.3
Participatiebeleid Midden- Delfland
Participatiebeleid De gemeente heeft geen participatiebeleid geformuleerd en vastgesteld, waarin algemene uitgangspunten van de communicatie ten aanzien van burgerparticipatie zijn vastgelegd. Ondanks dat het instrument wel met regelmaat in de praktijk wordt toegepast, vormt burgerparticipatie geen vast en formeel onderdeel van het bestuurlijke en politieke besluitvormingsproces. De gemeente heeft daarnaast geen andere beleidsstukken waarin wordt gemotiveerd in welke gevallen burgers wel of niet dienen te worden betrokken bij de beleids- en besluitvorming en welke rol de burger krijgt in het participatieproces.26 Richtlijnen voor de beperking van participatie vanwege het algemeen belang ontbreken. Communicatiebeleid Beleidsregels voor een zorgvuldig vormgegeven proces van (burger)participatie per project kunnen ook gedeeltelijk in een communicatiebeleid worden vormgegeven. Hierin kan bijvoorbeeld worden opgenomen op welke wijze en binnen welke termijn burgers geraadpleegd moeten worden. De gemeente Midden- Delfland heeft ten tijde van het onderzoek echter geen communicatiebeleid opgesteld. 25
‘ We gooien het de inspraak in’ Een onderzoek naar de uitgangspunten van behoorlijke burgerparticipatie, de Nationale ombudsman 17 september 2009., p. 30. 26
Deze rol kan zoals in hoofdstuk 1 is toegelicht, variëren van geïnformeerd worden tot meebeslissen
15
Rekenkamercommissie
In haar reactie laat de gemeente weten wel degelijk over een communicatiebeleidsdocument te beschikken. Tijdens de voorbereiding en uitvoering van het onderzoek bleek een communicatiebeleid echter niet voorhanden en dit is bevestigd door de afdeling communicatie. De communicatieafdeling is dus niet op de hoogte van en bekend met de inhoud van het communicatieplan. Na afronding van het onderzoek heeft de Rekenkamercommissie de kadernota communicatie alsnog ontvangen, deze is echter niet meer meegenomen in het onderzoek. Procesbeschrijving Beleidsopstelling In de ‘Procesbeschrijving Beleidsopstelling’ die wordt gehanteerd binnen de gemeente, wordt bij de voorbereiding van beleid voorgeschreven dat de beleidsambtenaar zich verdiept in de materie van het onderwerp. Van de ambtenaar wordt verwacht dat hij feiten en aantallen verzamelt over de omvang van de lokale doelgroep en de belanghebbenden. Ook dient hij te bepalen met welke actoren (waaronder doelgroepen) overleg gevoerd zal worden en dient hij deze overleggen te houden. Vervolgens moet in een startnotitie onder meer de planning van het proces worden weergegeven. Deze startnotitie dient vervolgens te worden voorgelegd aan een klankbordgroep, welke kan bestaan uit belanghebbende inwoners, betrokken verenigingen/instellingen etc. Het overleg is bedoeld om te achterhalen of de startnotitie alle noodzakelijke en gewenste informatie bevat om het beleid vorm te geven en om signalen op te vangen over punten die bij de uitwerking van het beleid bijzondere aandacht behoeven. De procesbeschrijving stelt geen voorschriften of criteria ten aanzien van volledigheid en tijdigheid waarmee de klankbordgroep en andere in het proces betrokken mensen geïnformeerd moeten worden over de voortgang van de beleidsontwikkeling. Digitaal burgerpanel Op 17 maart jongstleden kondigt de gemeente Midden-Delfland op haar website de start van een digitaal burgerpanel aan. De gemeente wil weten hoe de burgers over allerlei zaken denken die met de gemeente te maken hebben. Daartoe wil zij 1 of 2 keer per jaar via internet onderzoeken doen onder de inwoners. De rekenkamercommissie heeft niet geconstateerd dat hier een onderliggende beleidsnotitie van toepassing is. Rol van de afdeling communicatie De communicatieafdeling heeft een wisselende rol bij burgerparticipatieprocessen in de gemeente. Het is afhankelijk van de afdeling en de betreffende ambtenaar die vanuit de lijn verantwoordelijk is voor het beleidsonderdeel of de afdeling communicatie betrokken wordt in het proces. De afdeling adviseert soms over de wijze waarop het communicatieproces wordt ingericht en op welke wijze de burger bereikt kan worden en geeft daarbij advies over de verschillende vormen van communicatie die kunnen worden ingezet. Soms is de rol van de afdeling echter meer redactioneel/faciliterend. Bij sommige beleidsvelden wordt de afdeling communicatie reeds in een vroeg stadium betrokken. Bij andere beleidsvelden wordt zij beperkt of niet betrokken.
4.4
Bevindingen participatiebeleid
In onderstaande tabel is de toetsing van de bevindingen aan het normenkader weergegeven. De hoofdnorm is de aanwezigheid van een participatiebeleid. De normen CB1 t/m CB4 zijn hiervan afhankelijk. Omdat de gemeente geen participatiebeleid heeft, heeft de rekenkamercommissie de toetsing aan de normen breder getrokken dan het participatiebeleid.
16
Rekenkamercommissie
Tabel 4-3 Toetsing normen participatiebeleid nr.
toetsing
onderbouwing
Hoofdnorm
Niet voldaan
De gemeente heeft geen participatiebeleid.
CB1
Niet voldaan
Los van het ontbreken van het participatiebeleid maakt burgerparticipatie geen vast onderdeel uit van het politieke en bestuurlijke besluitvormingsproces.
CB2
N.v.t.
CB3
N.v.t.
CB4
Niet voldaan
Naast een participatiebeleid zijn ook geen beleidsregels gesteld voor een zorgvuldig vormgegeven participatieproces per project. De beleidsregels voor het opstellen van beleid stellen slechts in zeer beperkte mate regels voor het horen van belanghebbenden bij het opstellen van beleid en geven geen regels voor het volledige inrichtingsproces van burgerparticipatie.
Doordat de gemeente geen participatiebeleid heeft, kan de rekenkamercommissie niet vaststellen in hoeverre de gemeente terughoudend omgaat met de mogelijkheid participatie te beperken vanwege het algemeen belang en wat haar motivatie hiervoor is.
17
Rekenkamercommissie
5. Uitvoering burgerparticipatie
5.1
Inleiding
In dit hoofdstuk worden de onderstaande deelvragen beantwoord:
Voldoet de gemeente aan de wettelijke verplichtingen ten aanzien van burgerparticipatie?
Voldoet de feitelijke uitvoering van het instrument burgerparticipatie aan de uitgangspunten van het participatiebeleid en aan de wettelijke kaders?
Van welke participatiemogelijkheden maken de burgers gebruik? Welke acties onderneemt de gemeente naar aanleiding van de participatie met burgers?
Bovenstaande deelvragen worden per onderzocht beleidsveld beantwoord. In paragraaf 5.3 het jeugdbeleid, in paragraaf 5.4 het groenbeheer, in paragraaf 5.5 de reconstructie speelplaatsen en in paragraaf 5.6 het streefbeeld vitale dorpen. De rekenkamercommissie heeft normen opgesteld, waaraan de uitvoering van burgerparticipatie zou moeten voldoen. Deze normen zijn hoofdzakelijk ontleend aan de tien spelregels voor burgerparticipatie opgesteld door de Nationale Ombudsman.27 De normen worden in paragraaf 5.2 toegelicht. Tabel 5-1 normen voor de uitvoering van burgerparticipatie nr.
norm
UV1
De gemeente voldoet aan de wettelijke verplichtingen ten aanzien van burgerparticipatie. De uitvoering van de burgerparticipatie voldoet aan het participatiebeleid. Per participatieproject wordt door de gemeente een participatienotitie opgesteld. (SR 5)
UV2 UV3
criteria
De gemeente maakt daarin expliciet: -
UV4
UV5
welk onderwerp ter discussie staat; (SR5) wie de belanghebbenden zijn; op welke wijze het proces wordt ingericht; (SR5) op welke wijze de burger bereikt kan worden. (SR5)
De gemeente informeert de burgers tijdig* en volledig over het onderwerp van participatie, hun rol en de manier waarop het participatieproces vorm krijgt. (SR 9) De gemeente levert extra inspanning om alle belanghebbenden actief te betrekken, dus ook degenen die zich niet meteen in eerste instantie zelf aanmelden. (SR 8)
27
‘ We gooien het de inspraak in’ Een onderzoek naar de uitgangspunten van behoorlijke burgerparticipatie, de Nationale ombudsman 17 september 2009.
18
Rekenkamercommissie
De gemeente weegt de inbreng van burgers mee in de uiteindelijke beslissing en maakt dat zichtbaar. (SR 6)
UV6
-
De gemeente legt de inbreng schriftelijk vast. (SR10) De gemeente geeft gemotiveerde reactie op de zienswijzen. (SR 10) De gemeente informeert burgers gedurende het participatietraject regelmatig** over wat er gebeurt met hun inbreng. (SR 10)
* Tijdig:
Op een dusdanig moment dat enig beleidsvoornemen is uitgekristalliseerd, maar de definitieve besluitvorming daarover nog niet heeft plaatsgevonden. De inspraak moet de besluitvorming dus nog kunnen beïnvloeden
** Regelmatig:
Dit is in ieder geval op momenten waarop het traject maanden stilligt of wordt stopgezet en op het moment dat de inbreng al dan niet is verwerkt in het beleid.
5.2
Toelichting normen
UV3 Participatienotitie Een participatienotitie per project is een plan van aanpak voor burgerparticipatie. Hierin wordt duidelijk welke acties uitgezet moeten worden om de burger op een zorgvuldige wijze te betrekken in het proces. Het opstellen van de notitie maakt het noodzakelijk voor de verantwoordelijken na te denken over het in te zetten instrument van burgerparticipatie. Het draagt tevens bij aan het zorgvuldig vormgeven van het proces. UV4 Informatievoorziening Het is noodzakelijk de burger reeds bij aanvang van het proces duidelijk te maken welke rol deze heeft, hoe het proces is vormgegeven en over welk onderwerp precies inbreng wordt gevraagd. Dit om teleurstellingen bij burgers te voorkomen, waardoor zij wellicht minder geneigd zullen zijn in de toekomst weer te participeren en eventueel hun vertrouwen in het gemeentebestuur en de ambtelijke organisatie kunnen verliezen. UV5 Bereik belanghebbenden Voor burgerparticipatie is het van belang dat alle mensen de gelegenheid krijgen hun inbreng kenbaar te maken. Datgene wat hen bezighoudt zal ook een rol moeten krijgen bij de totstandkoming van beleid en of besluiten.28 UV6 Afhandeling inbreng burgers Ook voor het vertrouwen van de burger in de gemeente en zijn bereidheid te participeren is het belangrijk de inbreng van de burger daadwerkelijk mee te wegen bij de beleidsvorming en het besluit hierover. Het is evident dat dit zichtbaar moet zijn voor de burger.
28
‘ We gooien het de inspraak in’ Een onderzoek naar de uitgangspunten van behoorlijke burgerparticipatie, de Nationale ombudsman 17 september 2009, p. 47.
19
