Burgerparticipatie 22 mei 2008
Inleiding De gemeente Terneuzen laat meer en meer zien, dat de burger de belangrijkste 'klant' van de gemeente is. De overtuiging wint veld, dat samenwerking met en participatie van de burger, door het benutten van elkaars deskundigheid, ten goede kunnen komen aan de kwaliteit van het beleid en de uitvoering daarvan. De burger neemt bovendien maatregelen van de overheid niet langer als vanzelfsprekend aan. Hij verlangt van de overheid een gedegen communicatie en wenst betrokken te worden bij het (maken van) beleid. Op dit moment praat de Terneuzense burger al op verschillende manieren en over diverse onderwerpen mee. Zo worden in het algemeen de kern- en wijkraden steeds vaker en vroeger betrokken in zaken, die hun leefomgeving aangaan. Ook geven enkele samengestelde adviesraden hun inbreng op verschillende beleidsonderwerpen (jeugd, ouderen, kunst, WMO, enzovoorts) Aanleiding De gemeentelijke organisatie kent steeds meer handleidingen en –vatten, die het meer en eerder betrekken van burgers tot een vanzelfsprekendheid moet maken. Zo is er de kadernotitie Wijkbeheer, die onder andere aangeeft wanneer welke georganiseerde burger moet worden betrokken. Verder is er een leidraad voor het organiseren van informatieavonden. Desalniettemin gebeurt de inzet van het instrument burgerparticipatie nog vaak op ad hoc basis en met wisselend succes. Deze notitie wil het raamwerk vormen, dat aangeeft wanneer het instrument moet worden ingezet en op deze manier helpen teleurstellingen te voorkomen, waardoor de burger vroegtijdig afhaakt. Het raamwerk, dat deze notitie beoogt te zijn, geeft aan • wat we precies verstaan onder burgerparticipatie; • wanneer het instrument burgerparticipatie door wie wordt ingezet; • hoe het instrument burgerparticipatie moet worden ingezet. Definitie We definiëren burgerparticipatie als volgt: burgerparticipatie houdt in dat de burger een aandeel heeft in het beleid van de overheid en in de uitvoering daarvan. Participatie vraagt om samenwerking en samenwerking vereist interactie. De termen ‘interactief beleid’ en ‘burgerparticipatie’ worden dan ook vaak als synoniemen gebruikt. De term ‘interactief’ betekent niets meer en niets minder dan dat er tweerichtingsverkeer is. Uitgangspunten daarbij blijven dat de gemeente het uiteindelijke besluit neemt of het plan/de oplossing bekrachtigt en dat de eindverantwoordelijkheid bij de gemeente ligt. Belang van burgerparticipatie Burgerparticipatie is geen doel op zich, het is een middel om: 1. de kwaliteit van het gemeentelijk beleid (vorming en uitvoering) te vergroten; 2. draagvlak voor een plan of beslissing te creëren of versterken. Betrokkenheid van burgers bij de totstandkoming van een plan en/of de uitvoering hiervan, leidt ertoe dat hij zich gehoord voelt. Als de burger dichtbij het proces van planvorming en/of realisatie zit, mag bovendien verwacht worden dat hij onvervulbare wensen als niet-realistisch erkent. Een toegenomen draagvlak kan er ook toe leiden dat de burgers hart hebben voor de zaak. Ten slotte mag verwacht worden dat bij besluitvorming het aantal bezwaren zal afnemen, waardoor tijdwinst kan ontstaan;
2
3. de burger tot bondgenoot te maken. Burgerparticipatie kan ertoe leiden dat de burger een kijkje in de keuken krijgt van het politieke besluitvormingsproces. Daarbij kan het algemene inzicht ontstaan dat de gemeente keuzes en een afweging van belangen moet maken. De burger wordt geconfronteerd met opvattingen en randvoorwaarden waaraan hij niet had gedacht. Daarmee ontstaat meer begrip voor het handelen van de gemeente; 4. het imago van de gemeente verder te verbeteren Burgerparticipatie leidt tot een samenwerkingsproces. Los van de concrete en zichtbare resultaten die een dergelijk proces kan opleveren, is het samenwerkingsproces zelf ook van belang. De burgers kunnen hierdoor leren dat met de gemeente goed is samen te werken. Daardoor neemt het vertrouwen in de gemeente toe. De kanttekening moet hier worden geplaatst, dat burgerparticipatie geen wondermiddel is. Het vraagt inzet van alle betrokken partijen (burger, bestuurder en ambtenaar) om tot betere resultaten en grotere klanttevredenheid te leiden. Bovendien moet ervoor worden gewaakt, dat belangengroeperingen de kans krijgen ‘hun’ gelijk te realiseren en geen goede afweging wordt gemaakt van de diverse (andere) deelbelangen. Vormen van burgerparticipatie De website www.participatiewijzer.nl geeft in de vorm van een zogenaamde participatieladder een overzicht van de mogelijke vormen van contact tussen burger en gemeente. Deze ladder ziet er al volgt uit 1. informeren 2. luisteren 3. raadplegen 4. samenwerken 5. overdragen. Informeren en luisteren zijn de niet-interactieve vormen in deze ladder. Het gaat om vormen, waarbij de ene partij de andere iets mededeelt. Bij informeren laat de gemeente de burger bijvoorbeeld weten wanneer hij zijn vuilnisbak buiten moet zetten en bij luisteren, in een ander voorbeeld, laat de burger de gemeente weten, dat zijn vuilnisbak kapot is. Beide vormen vallen niet onder onze definitie van burgerparticipatie en laten we hier dan ook verder buiten beschouwing. Raadplegen, samenwerken en overdragen vallen wel binnen onze definitie van burgerparticipatie. Hieronder geven we weer wat we onder deze drie vormen verstaan. Raadplegen Bij raadplegen neemt het bestuur het initiatief om de mening van de betrokkenen te vragen over een bepaald onderwerp. Raadplegen kan worden onderverdeeld in twee stijlen: de consultatieve stijl en de participatieve stijl. Bij de consultatieve stijl raadpleegt het bestuur de betrokkenen over een gesloten vraagstelling. De betrokkenen kunnen zich uitspreken over een gegeven beleidsaanpak of een opgesteld plan. Bij de participatieve stijl vraagt het bestuur de betrokkenen zich uit te spreken over een open vraagstelling, hierbij is (veel) ruimte voor discussie en inbreng. Voorbeelden: informatieavond over een opgesteld plan voor de herinrichting van een straat (consultatieve stijl), klankbordgroep bij het opstellen van een identiteitsstudie voor een dorp (participatieve stijl).
3
Beide stijlen zijn overigens niet 100% van elkaar af te grenzen. Er wordt ook regelmatig een opgesteld plan voorgelegd (consultatief), waarbij toch ruimte is voor discussie en inbreng (participatief). Samenwerken Bij deze vorm werkt het bestuur samen met de betrokkenen aan de ontwikkeling van het beleid of een oplossing. Het initiatief kan bij samenwerken zowel bij het bestuur als bij de betrokkenen liggen. Het bestuur stelt vooraf de kaders van het samenwerken vast en daarbinnen wordt ruimte gecreëerd voor het uitwisselen en uitvoeren van ideeën. Voorbeelden: een werkgroep met mensen vanuit de gemeente en mensen vanuit de buurt maakt een plan voor een nieuwe speeltuin. Overdragen Bij deze vorm geeft het bestuur aan de betrokkenen de bevoegdheid om, binnen gestelde randvoorwaarden, zelf een plan op te stellen of een oplossing te zoeken. Het bestuur biedt de betrokkenen de mogelijkheid om, binnen vastgestelde kaders, zelfstandig beleid te ontwikkelen c.q. uit te voeren. Het doel van deze vorm is dat de betrokkenen het bestuur een volledig gevormd(e) beleid/oplossing aanbieden en het bestuur bekrachtigt het beleid/de oplossing. Voorbeeld: het overdragen door de gemeente van de bevoegdheid tot het onderhoud van het openbaar groen in de wijk. Wanneer? Criteria en randvoorwaarden voor een interactief beleidsproces We weten nu wat burgerparticipatie is, wat het belang er van is en welke vormen het kent. Vervolgens moet worden gekeken naar een kader om de inzet van het instrument aan te toetsen. De participatiewijzer.nl heeft hier een model voor ontwikkeld, dat rekening houdt met de volgende criteria: 1. beinvloedingsruimte/ commitment van het bestuur: is er binnen het onderwerp invloed en is er de politieke wil om rekening te houden met het resultaat van de burgerparticipatie; 2. belang en bereidheid van de burger: is er raakvlak met de belevingswereld van de burger en voelt deze burger genoeg speelruimte om mee te willen doen; 3. meerwaarde en noodzaak: kan de inbreng van de burger extra kennis of creativiteit inhouden en is de verbreding van het draagvlak of het bondgenootschap zinvol; 4. transparant en begrijpelijk: is de materie van het onderwerp inzichtelijk en begrijpelijk (te maken) voor de betrokkenen en is er, indien nodig, voldoende ruimte voor professionele, onafhankelijke procesbegeleiding; 5. effect en proceskwaliteit: in de voorbereiding moet worden nagedacht over de keuzemogelijkheden en –vrijheid, die de burger heeft. Die moet bovendien duidelijk gecommuniceerd zijn. Op basis van de criteria kan worden vastgesteld of het onderwerp zich leent voor burgerparticipatie. Het daadwerkelijk inzetten van het instrument hangt nog van een aantal randvoorwaarden af: 1. capaciteit: zijn er voldoende mensen en instrumenten beschikbaar; 2. tijd: is er voldoende tijd om het proces te starten en af te ronden; 3. geld: is er voldoende geld beschikbaar om het proces te bekostigen;
4
4. proceskennis: is er voldoende deskundigheid en ervaring aanwezig om het proces te sturen en tot een goed einde te brengen.
Burgerparticipatie in praktijk, borging in de gemeentelijke organisatie Het stroomschema voor burgerparticipatie in de gemeente Terneuzen, dat uitgaat van eerdergenoemde criteria ziet er als volgt uit
5
6
7
Door volgens bovenstaande stroomschema’s te werk te gaan, worden beleidsprobleem en – doel geanalyseerd. Hierdoor wordt duidelijk wat het gewenste procesdoel is en wie de belangrijkste actoren zijn. Bij een interactieve aanpak is het eveneens van belang om via een risicoanalyse in beeld te krijgen welke de kansen en de risico’s zijn. Hiervoor is in de bijlage een checklist over criteria en randvoorwaarden gevoegd, dat een hulp kan zijn voor het gemakkelijker maken van de keuze. Blijkt uit de checklist dat de inzet van het instrument burgerparticipatie gewenst of noodzakelijk is, dan wordt een plan van aanpak voorgesteld en aan het college voorgelegd. De opsteller van het plan houdt rekening met hetgeen in andere notities over het betrekken van burgers bij het gemeentelijk beleid is bepaald. De opzet voor het maken van een plan van aanpak is als bijlage 2 bij deze notitie te vinden. Een voorstel om deze benadering van de inzet van het instrument burgerparticipatie in te voeren in de gemeentelijke organisatie Om te toetsen of het in deze notitie geformuleerde beleid in de praktijk hanteerbaar en effectief is, zal ineen drietal pilotprojecten ervaring op worden gedaan (raadplegen, samenwerken en overdragen). Na vaststelling van deze beleidsnotitie zullen hiervoor drie projecten, één per directie, worden benaderd. Gezien de complexiteit van de materie beginnen we met projecten van beperkte omvang, looptijd en impact. Het is de bedoeling, dat de pilotprojecten intensief worden gevolgd en wel op een manier, die de projecten en hun voortgang onder de aandacht brengt van de gemeentelijke organisatie zelf. Op deze manier kunnen bestuurders en ambtenaren vertrouwd en enthousiast worden gemaakt voor de inzet van het instrument. Voor dit doel zal ook een beroep worden gedaan op andere middelen, zoals intranet en Trots op….. Daarnaast zal het instrument worden ingebed in het gemeentelijk communicatiebeleid. Na afloop van de projecten zal het aspect burgerparticipatie worden geëvalueerd. Wij denken, dat deze weging eind 2008 kan plaatsvinden. Blijkt dat de inzet van het instrument positief wordt gewaardeerd, dan zal het instrument met ingang van 2009 worden ingezet in de totale gemeentelijke beleidsvoorbereiding en –uitvoering.
Bijlagen: Documenten:
2 (Checklist criteria en randvoorwaarden en Plan van aanpak
8
Bijlage 1 Checklist criteria en randvoorwaarden Checklist criteria en randvoorwaarden voor een interactieve aanpak
Onderwerp: ………………………….. Aanwezigen: opdrachtgever, projectleider, communicatieadviseur, ……………………
Criteria Hoeveel beinvloedingsruimte is er?
Geen 1
weinig 2
Redelijk 3
Veel 4
Geen 1 Geen 1 Geen 1 Geen 1 Geen 1 Geen 1 Geen 1 Nee 1 Geen 1
Nauwelijks 2 Nauwelijks 2 Nauwelijks 2 Nauwelijks 2 Nauwelijks 2 Nauwelijks 2 Nauwelijks 2 Nauwelijks 2 Nauwelijks 2
Redelijk 3 Redelijk 3 Redelijk 3 Redelijk 3 Redelijk 3 Redelijk 3 Redelijk 3 Redelijk 3 Redelijk 3
Veel 4 Veel 4 Veel 4 Veel 4 Veel 4 Veel 4 Veel 4 Ja 4 Veel 4
Geen 1 Geen 1 Geen 1 Geen 1
Nauwelijks 2 Nauwelijks 2 Nauwelijks 2 Nauwelijks 2
Redelijk 3 Redelijk 3 Redelijk 3 Redelijk 3
Veel 5 Veel 5 Veel 5 Veel 5
Is er commitment? a. Ambtelijk b. Bestuurlijk c. Politiek Is er belang voor de burger? Is er bereidheid bij de burger te participeren? Is er noodzaak voor interactie? Heeft burgerparticipatie meerwaarde? Is de materie transparant (te maken) voor de betrokkenen? Heeft inzet van burgerparticipatie positieve invloed op proces en resultaat (effect)?
Randvoorwaarden a. Capaciteit b. Tijd c. Geld d. Deskundigheid en ervaring
9
Bijlage 2 Plan van aanpak Het plan van aanpak bestaat in ieder geval uit de volgende onderdelen.
1. Doelgroepen Wie zijn de doelgroepen die je wilt betrekken? Waarom deze? 2. Mate van invloed Welke invloed hebben de doelgroepen op het plan of het beleid? De mate van invloed is te omschrijven als meeweten (niet interactief), meedenken, meewerken en meebeslissen. 3. Doelstelling(en) van de interactie Welke doelen streef je na? Voorbeelden van doelstellingen kunnen onder meer zijn: o Verkrijgen van gedeelde kennis/verrijking kennis o Ideeën/oplossingen genereren o Bevorderen samenwerking tussen partijen/samenwerking nieuw leven in blazen o Versterken wederzijds begrip o Realisatie compromissen en consensus o Versterken sociale cohesie/groepsgevoel o Versterken verantwoordelijkheid nemen en zelfredzaamheid om bij te dragen aan publieke zaken o Verleiden tot actieve deelname o Beter inzicht volksvertegenwoordiging en bestuur op wat er in de samenleving speelt o Omgaan met emoties/weerstand o Draagvlak voor beleids(onderdelen) o Draagvlak voor proces (mensen voelen zich serieus genomen ongeacht besluit) o Ervaringswisseling o Versterken beeld van gemeente als ‘nabij burger en organisaties’ 4. Exacte onderwerp van “gesprek” (afbakening) Waar ga je het met de doelgroepen over hebben en vooral ook waar niet over? Hoe ga je dat de doelgroepen duidelijk maken? Is deze afbakening realistisch? Hoe ga je om met een stroom aan vragen en opmerkingen over onderwerpen waar je het niet over wil hebben met de doelgroep? 5. Kansen en bedreigingen van de interactie Wat maakt dat dit een succesvol interactief project kan worden? En wat bedreigt juist het succes? Wat moet/kun je doen om de bedreigingen tot een minimum terug te brengen? 6. Aanpak of methode Wat ga je doen? Welke werkvormen zet je in? Bereik je daarmee de doelgroepen? Wat is de planning, taakverdeling, organisatie? Hoe koppel je de resultaten terug naar de deelnemers?
10
