BURGERPARTICIPATIE beleidsnotitie

BURGERPARTICIPATIE beleidsnotitie ‘I mmers, samenwerking en participatie zorgen voor het benutten van elkaars deskundigheid en voor draagvlak.

Inhoudsopgave 1

Inleiding 1.1 1.2 1.3

2

Probleem- en doelstelling 2.1 2.2 2.3

3

32

Inleiding 32 Raadplegen, samenwerken of overdragen? 33 Organisatie van burgerparticipatietrajecten 33 Participatiemiddelen 35

Implementatie burgerparticipatie 37 7.1 7.2 7.3 7.4

24

Inleiding 24 Criteria 24 Randvoorwaarden 25 Stroomschema 26 Als het antwoord NEE is 31 Toepassing van het toetsingskader 31

Participatievorm, organisatie en middelen 6.1 6.2 6.3 6.4

7

17

Inleiding 17 Definitie burgerparticipatie 17 Participatieladder 17 Eindverantwoordelijkheid 18 Rolverdeling tussen raad en college 19

Het toetsingskader: criteria, randvoorwaarden 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6

6

Inleiding 6 Maatschappelijke ontwikkelingen 6 Burgerparticipatie in breed perspectief 11 Het belang van burgerparticipatie, de gewenste effecten Valkuilen 13

Burgerparticipatie en de participatieladder 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5

5

4

Inleiding 4 Probleemstelling 4 Doelstelling 5

Strategische overwegingen 6 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5

4

1

Aanleiding 1 Proces 2 Leeswijzer 3

Inleiding 37 Borging in de organisatie 37 Pilotprojecten 38 Financiële consequenties 38

Bijlagen Werkvormen burgerparticipatie Voorbeeld extra informatie participatiewijzer.nl

12

1

Inleiding

1.1

Aanleiding De belangrijkste 'klant' van de gemeente is de burger. We raken er steeds meer van overtuigd dat samenwerking met en participatie van de burger ten goede kunnen komen aan de kwaliteit van het beleid en de uitvoering daarvan. Immers, samenwerking en participatie zorgen voor het benutten van elkaars deskundigheid en voor draagvlak. Echte betrokkenheid van burgers in het besluitvormingsproces kan dan ook kwaliteitsverbetering van gemeentelijk beleid opleveren. Ook wordt vanuit de kant van de burger gevraagd om steeds meer directe zeggenschap over gemeentelijke aangelegenheden die hem direct raken. De burger wil niet alleen goed op de hoogte gehouden worden van overheidsbeslissingen die hem aangaan, of goede argumenten horen bij het ontwikkelen van plannen en beleid. Hij wil ook nadrukkelijker zijn stem laten gelden. De burger neemt maatregelen van de overheid niet langer als vanzelfsprekend aan. Men verlangt van de overheid een gedegen communicatie en wenst betrokken te worden bij het beleid. Het betrekken van burgers bij de totstandkoming en de uitvoering van ons gemeentelijk beleid kan dan ook een positieve uitstraling hebben op ons imago. De landelijke overheid heeft zich enkele jaren geleden bezonnen op de wijze waarop de afstand tussen lokaal bestuur en burger verkleind zou kunnen worden. Dit heeft onder meer geresulteerd in de invoering van het dualisme binnen de lokale politiek. Hiermee wordt onder meer beoogd om de volksvertegenwoordigende rol van de gemeenteraad te versterken. Veel gemeenten hebben zelf ook nagegaan op welke wijze de betrokkenheid van de burger bij de voorbereiding en de uitvoering van het beleid kan worden versterkt. Eén van de instrumenten die gemeenten in toenemende mate inzetten, is burgerparticipatie. Ook binnen ons raadsprogramma schenkt de raad de nodige aandacht aan dit onderwerp. Een van de doelstellingen in het raadsprogramma luidt: 'de raad wil de betrokkenheid van inwoners bij het lokaal bestuur vergroten'. Hierbij heeft de raad aangegeven dat in uitvoerende zin gedacht kan worden aan vormen van burgerparticipatie en interactieve beleidsontwikkeling. Op dit moment laten we de burger al op verschillende manieren en over diverse onderwerpen meepraten. Het besef dat burgerparticipatie een bijdrage kan leveren aan de kwaliteit van gemeentelijk beleid, vertaalt zich in onze organisatie al ruimschoots in praktische initiatieven en, in bepaalde onderdelen van de organisatie, structuren zoals bijvoorbeeld een aantal adviescommissies.

Beleidsnotitie Burgerparticipatie, gemeente Eemsmond, september 2005

1

Een knelpunt in de huidige inzet van het instrument burgerparticipatie is dat het grotendeels ad hoc gebeurt en met wisselend succes. In het verleden heeft de inzet van burgerparticipatie teleurstellingen met zich mee gebracht, bijvoorbeeld doordat verkeerde verwachtingspatronen waren gewekt, het traject niet planmatig werd aangepakt of er te weinig kennis in huis was om het traject goed te laten verlopen. Om die reden vinden wij het nodig om beleid te ontwikkelen op dit gebied. Door middel van beleidsvorming denken wij een kwaliteitsslag te kunnen maken in de inzet en uitvoering van burgerparticipatie.

1.2

Proces In april 2003 is de startnotitie Burgerparticipatie door de raad vastgesteld. Met deze startnotitie is een aanzet gegeven voor kaderstelling, die het uitgangspunt vormt voor de beleidsontwikkeling. Na vaststelling van de startnotitie is in 2004 een projectgroep burgerparticipatie samengesteld, met hierin vertegenwoordigers uit de verschillende sectoren binnen de gemeentelijke organisatie. In deze projectgroep hadden zitting A. Hagedoorn (afdeling beheer), W. Dijkstra (afdeling samenlevingszaken), M. Streefkerk (afdeling ontwikkeling), K. Ploeger (afdeling financiën) en A. Nanninga (beleidsmedewerker communicatie en opsteller van de startnotitie), T. Scholtens (secretariaat) en H. Groothuis (gemeentesecretaris). De projectgroep heeft zich in eerste instantie gebogen over de vragen: wat is burgerparticipatie en wie kan wanneer welke vorm van burgerparticipatie toepassen? In dat kader zijn gesprekken gevoerd met vertegenwoordigers van andere gemeenten en heeft een aantal malen overleg plaatsgevonden met een vertegenwoordiger van vernieuwingsimpuls, de heer M. Verbeek. Daaruit kwam onder meer naar voren dat er erg veel mogelijke vormen van burgerparticipatie bestaan. Om meer duidelijkheid te verkrijgen over wanneer welke vorm kan worden toegepast, hebben we de diverse vormen ingedikt tot een drietal hoofdcategorieën. Vervolgens is een toetsingskader ontworpen op basis waarvan een nadere afweging kan plaatsvinden welke vor m van burgerparticipatie in aanmerking komt voor de totstandkoming van het betreffende beleid, hetgeen de kern vormt van deze beleidsnota. Vanzelfsprekend is hierbij ook de nodige aandacht geschonken aan hoe en wanneer dit kader toe te passen. Verder heeft de projectgroep een communicatieplan ontwikkeld, om hiermee de in- en externe communicatie rond dit project goed te laten verlopen. Dit plan zal na vaststelling van deze nota door de raad in uitvoering worden genomen waardoor over het ontwikkelde beleid intern en extern zal worden gecommuniceerd via onder meer het Gemeentenieuws, persberichten, onze website en het interne bulletin. Inmiddels is ook onze beleidsnotitie communicatie vastgesteld door het college. Vanwege de sterke inhoudelijke verwevenheid van beide onderwerpen (burgerparticipatie en externe communicatie) zijn we van plan de externe communicatie over het vastgestelde communicatiebeleid en de externe communicatie over Beleidsnotitie Burgerparticipatie, gemeente Eemsmond, september 2005

2

burgerparticipatie te bundelen en gezamenlijk aan de burger te presenteren. Wij doen dit in de vorm van een communicatiehandvest, dat eind 2005 of begin 2006 huis-aan-huis verspreid zal worden. De beleidsnotitie externe communicatie leggen we op de RIR ter inzage. Eén van de leden van de projectgroep (M. Streefkerk) heeft in het kader van haar opleiding een scriptie geschreven over de volksvertegenwoordigende rol van de raad. In dat kader is een literatuurstudie verricht en zijn alle raadsleden verzocht een vragenlijst in te vullen. In deze scriptie is onder meer uitgebreid ingegaan op de opvattingen van de raadsleden over hun rol als volksvertegenwoordiger en op de inzet van het instrument burgerparticipatie. Daaruit bleek dat verreweg de meeste raadsleden voorstander zijn van het gestructureerd betrekken van burgers bij de totstandkoming en de uitvoering van het gemeentebeleid. Uit de resultaten komt verder een diffuus beeld naar voren met betrekking tot de opvattingen van de raadsleden over de invulling van het begrip burgerparticipatie. Ook deze scriptie (door haar opleiding beloond met een 9 en waarvan naar verwachting een artikel wordt opgenomen in Binnenlands Bestuur) wordt op de RIR ter inzage gelegd. De projectgroep heeft met enthousiasme gewerkt aan de verdere uitwerking van de kaderstelling burgerparticipatie. Zij heeft geconstateerd dat burgerparticipatie ook een intrinsieke waarde heeft: door het meer structureel betrekken van burgers bij de ontwikkeling en uitvoering van het beleid wordt ook een nieuwe boeiende dimensie aan het werk van de medewerkers toegevoegd, een uitdaging die ook het college graag willen aangaan.

1.3

Leeswijzer Deze beleidsnotitie is als volgt opgebouwd. Nadat in het volgende hoofdstuk de probleem- en doelstellingen zijn geformuleerd, wordt in hoofdstuk 3 aandacht geschonken aan de meer strategische overwegingen die aan ons beleid voor burgerparticipatie ten grondslag liggen. Daarbij gaan we in op enkele relevante maatschappelijke ontwikkelingen, plaatsen we dit thema in een bredere context en lichten we ten slotte enkele valkuilen nader toe. I n hoofdstuk 4 presenteren we een voorstel voor clustering van de diverse vormen van burgerparticipatie en besteden we aandacht aan de bestuurlijke verantwoordelijkheid en gaan we in op de rolverdeling tussen raad en college. Vervolgens wordt in de hoofdstukken 5 en 6 het toetsingskader toegelicht. Door middel van onder meer een stroomschema en een overzicht van instrumenten/middelen schetsen we het kader voor de toepassing van de verschillende vormen van burgerparticipatie. In hoofdstuk 7 presenteren we enkele voorstellen om burgerparticipatie meer structureel in te bedden.


3

2

Probleem- en doelstelling

2.1

Inleiding Deze beleidsnotitie vloeit voort uit en is een uitwerking van de startnotitie Burgerparticipatie. De belangrijkste bevindingen in de startnotitie waren dat er nog geen visie en beleid waren geformuleerd en dat structuur, procesbeschrijving, coördinatie en kennis ontbraken. De startnotitie was een aanzet tot kaderstelling en omvatte onder meer een voorstel voor een algemene visie op burgerparticipatie. Daarnaast is in de startnotitie geconstateerd dat deze visie uitgewerkt moest worden in een beleidsnotitie. De door de raad vastgestelde visie uit de startnotitie luidt als volgt: Burgerparticipatie zetten wij in ter bevordering van de kwaliteit van gemeentelijk beleid en het draagvlak daarvoor. Dit kan in alle onderdelen van het beleidsproces en bij zowel structurele werkprocessen als nieuwe initiatieven of projecten. De afweging over de inzet van het instrument gebeurt structureel en daarbij is het kunnen voldoen aan de randvoorwaarden van doorslaggevend belang. We zetten het instrument in op een planmatige, gecoördineerde en op maat gesneden wijze, waarbij geen van de mogelijke bestuursstijlen bij voorbaat is uitgesloten. Zo nodig maken we (financiële en/of personele) middelen vrij voor de planvorming, coördinatie en/of uitvoering van het instrument. De inhoud van de beleidsnotitie zou onder meer moeten bestaan uit basisinformatie over het onderwerp, visie en beleidskaders zoals vastgesteld door de raad, een voorstel voor een structurele en gecoördineerde aanpak van burgerparticipatie en een voorstel voor te ontwikkelen burgerparticipatiemiddelen. Op basis van bovenstaande zijn de probleemstelling en doelstellingen voor deze beleidsnotitie opgesteld.

2.2

Probleemstelling De raad heeft via de startnotitie Burgerparticipatie een visie vastgesteld. Deze visie moet vertaald en uitgewerkt worden in beleidskaders en een instrumentarium. Er moet antwoord komen op de vraag: Op welke manier kan het instrument Burgerparticipatie een bijdrage leveren aan de kwaliteit van gemeentelijk beleid en het draagvlak daarvoor, en aan onze klantgerichtheid?


4

2.3

Doelstelling De doelstelling van deze beleidsnotitie is het formuleren van beleid, waarin antwoord gegeven wordt op de volgende vragen: - Wat verstaan we precies onder burgerparticipatie? Het beleid omvat een definitie van het begrip burgerparticipatie met een inventarisatie van de diverse vormen. -

Wie zet wanneer het instrument burgerparticipatie in? We stellen criteria en randvoorwaarden op, die we kunnen gebruiken bij de bepaling wie wanneer welke vorm van burgerparticipatie inzet.

-

Hoe moeten we het instrument burgerparticipatie inzetten? In de manier waarop we het instrument inzetten, willen we een kwaliteitsslag maken. Dit betekent dat we hiervoor richtlijnen en een instrumentarium gaan ontwikkelen, waaronder een stramien voor een structurele aanpak, een overzicht van mogelijk in te zetten participatiemiddelen en een stramien voor de organisatie van burgerparticipatietrajecten.


5

3

Strategische overwegingen

3.1

Inleiding In de startnotitie is kort ingegaan op de beleidskaders die een rol hebben gespeeld bij de totstandkoming van deze beleidsspeerpunt. In dit hoofdstuk werken we deze beleidskaders verder uit in een visie op burgerparticipatie. Kern hiervan is dat burgerparticipatie - mits dit instrument wordt ingezet op een zorgvuldige wijze en de uitvoering aan een aantal randvoorwaarden voldoet - een belangrijke bijdrage kan leveren aan de kwaliteit van onze dienstverlening, het draagvlak voor de ontwikkeling en de uitvoering van het gemeentelijk beleid sterk kan bevorderen, en een positieve bijdrage kan leveren aan ons imago. Allereerst schetsen we de veranderende relatie tussen overheid en burger en plaatsen we burgerparticipatie in een bredere context. Vervolgens lichten we het belang van dit instrument toe. We sluiten af met het formuleren van een aantal kritische succesfactoren.

3.2

Maatschappelijke ontwikkelingen Onze maatschappij heeft de afgelopen jaren grote veranderingen ondergaan en het lijkt erop dat de ontwikkelingen zich blijven versnellen. De veranderingen waren de afgelopen tien jaar even groot als de veranderingen in de periode van 30 jaar daarvoor. Het gaat onder meer om de snelle innovatie van de technologie, bijvoorbeeld op het terrein van de informatie- en communicatietechnologie, en de toegenomen welvaart, waarmee ook het gemiddelde opleidingsniveau sterk is gestegen. Als gevolg hiervan hebben er grote culturele veranderingen in onze samenleving plaatsgevonden, zoals de toegenomen individualisering. De toegenomen kennis bij de burger heeft ook geleid tot een toegenomen mondigheid en een meer kritische houding van burgers en maatschappelijke instellingen ten opzichte van de overheid. De landelijke overheid heeft zich daarom bezonnen op haar positie, wat onder meer heeft geleid tot het overdragen van een aantal taken naar de gemeenten. Hierdoor zou meer ingespeeld kunnen worden op de verschillen op lokaal niveau. Deze ontwikkelingen roepen bij ons de vraag op hoe wij meer en beter gebruik zouden kunnen maken van de kennis, betrokkenheid en opvattingen van de burger over zijn eigen leefomgeving. In deze paragraaf lichten we de relatie burger - overheid nader toe en presenteren we enkele conclusies.


6

De burger verandert De snelle ontwikkelingen in onze maatschappij hebben gevolgen voor de positie van de burger. Door de toegenomen welvaart en hiermee verband houdende sociaal-culturele ontwikkelingen is de deelname van burgers aan het onderwijs sterk toegenomen. Ook het gemiddelde opleidingsniveau is sterk verhoogd. Was vroeger studeren iets voor de hogere klasse, tegenwoordig is een opleiding op HBO- of academisch niveau voor grote groepen een vanzelfsprekendheid. Het gevolg hiervan is dat de burger ‘slimmer’ maar ook mondiger is geworden. Veel meer mensen hebben geleerd om een eigen mening te vormen, maar ook om te argumenteren en te onderhandelen. Daarbij komt dat de burger sceptischer is geworden. Onderzoek van het CPB heeft aangetoond dat het vertrouwen van de burger in de lokale overheid de laatste drie jaar met gemiddeld bijna 30% is afgenomen. De burger aanvaardt een maatregel van de overheid niet langer als iets vanzelfsprekends. Veel burgers zien de overheid zelfs als iets lastigs waarmee ze zo weinig mogelijk te maken willen hebben. Enerzijds heeft dit te maken met het toegenomen zelfbewustzijn van de burger, deze wil zelf uitmaken wat hij/zij ergens van vindt en met argumenten overtuigd worden. Anderzijds speelt hier ook de toegenomen individualisering in onze maatschappij een rol. De deelname aan politieke partijen is de laatste tien jaar drastisch gedaald. Veel burgers bepalen hun oordeel over beleidsmaatregelen niet zozeer op basis van een politieke of maatschappelijke visie, maar op basis van de verwachte resultaten en uitkomsten hiervan voor henzelf. Deze kritische opstelling van de burger wordt ook bevorderd door de toegenomen mobiliteit en informatietechnologie. Burgers worden geconfronteerd met een veelheid aan mogelijke oplossingen voor problemen. De burger reist veel meer en ook over grotere afstanden en neemt daardoor ook veel meer waar. De burger neemt kennis van de aanpak van de criminaliteit of van de parkeerproblematiek, of bijvoorbeeld van de organisatie van sociaal-culturele voorzieningen in andere gemeenten. Het lokaal bestuur wordt daarmee gedwongen zijn eigen alternatief uit te leggen. Ten slotte is de rol van de media ook sterk veranderd. Vroeger beperkten de media zich vooral tot het weergeven van feiten. Tegenwoordig is het nieuws doorspekt met oordelen en opvattingen. Geconcludeerd kan worden dat de technologische, maatschappelijke, culturele en sociale ontwikkelingen hebben geleid tot een andere maatschappij met een burger die anders in het leven staat. De burger heeft meer kennis, is mondiger geworden en zijn/haar opvattingen worden steeds minder bepaald door een op een maatschappelijke visie gebaseerde groepsopvatting. De burger is onafhankelijker geworden en laat zich minder beteugelen door traditionele instituties of gezagsverhoudingen. Daarvoor is een kritischer en mondiger burger in de plaats gekomen. Als overheid moeten we hier rekening mee houden. Een mondige en kritische burger kan de kwaliteit van onze maatregelen immers bevorderen. Daarnaast kan toepassing van vormen van


7

burgerparticipatie de betrokkenheid van de burger bij het lokaal bestuur versterken en dit kan bijdragen aan het draagvlak voor onze maatregelen. Is de overheid ook veranderd? De overheid moet zich afvragen op welke wijze zij wenst in te spelen op de nieuwe positionering van de burger. Door het laatste kabinet Kok is een tweetal commissies geïnstalleerd om hiertoe aanbevelingen te doen. Commissie Elzinga: dualisme Begin 2001 bood de commissie Elzinga haar aanbevelingen aan. De commissie constateerde in haar rapport een toegenomen desinteresse van de burger in de lokale politiek, onder meer als gevolg van de ondoorzichtige besluitvormingsstructuur. De commissie stelde voor om de verantwoordelijkheden van gemeenteraad en college te verhelderen en te ontvlechten. Daarnaast, maar daarmee verbonden, zou de raad zijn volksvertegenwoordigende rol moeten versterken. De burgemeester kreeg een specifieke verantwoordelijkheid toebedeeld in dit verband: via onder meer het burgerjaarverslag zou hij jaarlijks verantwoording afleggen aan de burgers over het gevoerde beleid. Het toenmalige kabinet heeft zoals bekend besloten tot de invoering van het dualisme. Inmiddels heeft de commissie Leemhuis haar evaluatierapport opgeleverd. Daarin wordt vastgesteld dat de formele structuur weliswaar in nagenoeg alle gemeenten is ingevoerd, maar dat er nog veel knelpunten bestaan bij de realisatie van de doelstellingen. Deze evaluatie richt zich vooral op de ontvlechting van raad en college. Aan een van de doelstellingen van het dualisme, het vergroten van de betrokkenheid van de burger bij het lokaal bestuur, wordt relatief weinig aandacht gegeven. Weliswaar constateert de commissie dat een belangrijk doel, namelijk het versterken van de volksvertegenwoordigende rol van de raad en het herstellen van de positie van de raad als het belangrijkste lokale politieke forum, niet is bereikt, over de wijze waarop dit knelpunt kan worden aangepakt, worden echter geen aanbevelingen gedaan. Commissie Wallage Begin 2000 werd de commissie Wallage ingesteld. Deze commissie kreeg de opdracht om zich te bezinnen op de toekomst van de overheidscommunicatie. Deze commissie stelde vast dat waar het bedrijfsleven door de markt gedwongen wordt om zich steeds opnieuw in te stellen op de behoeften van klanten, de overheid deze marktwerking niet kent en zich ook maar moeizaam aanpast aan de veranderende behoeften. Ook in onze nota bedrijfsfilosofie stellen we vast dat de gemeente op veel gebieden een monopolist is en dat deze positie niet moet leiden tot een gemakzuchtige houding naar onze klanten. Overigens moet wel worden opgemerkt dat de gemeente in tegenstelling tot het vrije bedrijfsleven over een belangrijke en sturende vertegenwoordiging van haar klanten beschikt, de gemeenteraad is tenslotte het door onze klanten gekozen hoogste bestuursorgaan. De commissie Wallage constateert evenals wij in onze nota bedrijfsfilosofie dat de overheid rekening moet houden met de verschillen tussen de verschillende typen burgers. De commissie onderscheidt de zogenaamde buitenstaanders, de Beleidsnotitie Burgerparticipatie, gemeente Eemsmond, september 2005

8

plichtsgetrouwen, de pragmatici, en de maatschappij-kritische. Zij hebben elk een andere afstand tot de overheid. Dit betekent dat de overheid in haar communicatie met de burger hiermee rekening moet houden, het is zelfs de vraag of de overheid alle categorieën burgers wel kan bereiken. De commissie stelt in haar rapport vast dat de overheid wel de nodige energie besteedt aan het informeren van de burgers maar dat een echte omslag noodzakelijk is, een omslag waarbij burgers niet alleen ontvangers van informatie zijn, maar ook de gelegenheid krijgen om actief te participeren in de totstandkoming van de maatregelen. De commissie is van oordeel dat de burger recht heeft op interactie in elke fase van de beleidscyclus en spreekt in dit kader over de drie V’s: Voorlichting, Vertrouwen en Verantwoording. Naar aanleiding van dit rapport zijn veel gemeenten gestart met de ontwikkeling van het instrument burgerparticipatie. De gemeente Eemsmond gaat verder met veranderen De raad heeft in zijn raadsprogramma een doelstelling opgenomen om de betrokkenheid van de burger bij het lokaal bestuur te vergroten. Recent is een nota bedrijfsfilosofie tot stand gekomen. Daarin is onder meer een omgevingsanalyse opgenomen en is nagegaan in hoeverre onze gemeente adequaat is toegerust om tegemoet te komen aan de geconstateerde externe en interne ontwikkelingen. In de daarin geformuleerde missie is het begrip klantgerichtheid als belangrijke kernwaarde opgenomen. Inmiddels zijn we gestart met invoering van competentiemanagement. Daarbij zijn omgevingsbewustzijn en klantgerichtheid opgenomen als kerncompetenties. Op een aantal terreinen zijn in onze gemeente inmiddels ontwikkelingen in gang gezet om de burger actief te betrekken bij haar beleid. Communicatiebeleid Onze gemeente wil blijven anticiperen op relevante ontwikkelingen in onze omgeving. Het is van van groot belang dat de burger goed door ons wordt geïnformeerd. Daartoe heeft het college onlangs de notitie Communicatiebeleid vastgesteld. Op basis daarvan hebben we onder meer vastgesteld dat onze informatieverschaffing naar de burgers verder ontwikkeld gaat worden. Uitgangspunten daarbij zijn openheid, transparantie, interactiviteit en een actieve houding. Zo zal er een actiever persbeleid worden gevoerd, wordt ook van de afdelingen verwacht dat zij het onderdeel communicatie voldoende aandacht geven en wordt onder meer gewerkt aan de uitbreiding van onze digitale balie. De nota communicatiebeleid wordt op de RIR ter inzage gelegd. Klanttevredenheidsonderzoek Via een schriftelijke enquête hebben we meer inzicht gekregen in de mate van tevredenheid van onze burgers over onder meer de informatievoorziening van onze gemeente. Vooruitlopend op de publicatie van de resultaten van dit klanttevredenheidsonderzoek willen we op deze plaats alvast melden dat onze gemeente gemiddeld genomen een ruime voldoende heeft gekregen. Momenteel werken we een aantal verbeterpunten uit, dat uit de enquête naar voren is gekomen. Op deze manier willen we de kwaliteit van onze dienstverlening verder verbeteren. Beleidsnotitie Burgerparticipatie, gemeente Eemsmond, september 2005

9

Evaluatie dualisme Eind mei heeft een interne evaluatie plaatsgevonden van het dualisme. Op basis van de resultaten van een schriftelijke vragenlijst onder raadsleden, college en medewerkers heeft discussie plaatsgevonden over de bereikte resultaten en gewenste verbeteringen. Daarbij heeft de discussie zich met name toegespitst op de rolverdeling tussen raad en college en op de rol van het ambtelijk apparaat. Naar ons oordeel heeft de invoering van het dualisme de betrokkenheid van de burger bij onze gemeente (nog) niet echt bevorderd. Wij hebben niet de indruk dat de nieuwe vergaderstructuur (met een opiniërend en een besluitvormend deel en het inspreekrecht voor burgers) de betrokkenheid van de burger bij ons beleid zichtbaar heeft vergroot. Ook de volksvertegenwoordigende rol van de raad heeft, voorzover wij dit kunnen beoordelen, nog geen nieuwe impuls gekregen. De bedoeling van het dualisme was dat de raad zich zou beperken tot de hoofdlijnen van beleid, waardoor meer tijd zou vrijkomen voor de volksvertegenwoordigende rol. De enquêteresultaten uit de quick scan laten zien dat raadsleden ook naar hun eigen oordeel veel tijd besteden aan het raadswerk zelf. Geconcludeerd kan worden dat de invoering van het dualisme niet vanzelf leidt tot een grotere betrokkenheid van burgers bij het gemeentelijk beleid. Overigens zien wij enige spanning tussen het besturen op hoofdlijnen en de volksvertegenwoordigende rol. De gemeenteraad zou zich vooral moeten bezighouden met het stellen van kaders en de controle op hoofdlijnen. Burgers zijn naar ons oordeel echter minder geïnteresseerd in hoofdlijnen, maar veeleer in de concrete uitwerking en de consequenties hiervan voor henzelf. Tijdens de evaluatiebijeenkomst is ook de rolverdeling tussen college en raad aan de orde gekomen in de communicatie met de burgers. Gezamenlijk werd vastgesteld dat deze taakverdeling tamelijk diffuus is en nadere aandacht verdient. Daarbij zou moeten worden aangesloten bij de nieuwe taakverdeling tussen raad en college, die voortkomt uit de invoering van het dualisme. Burgerparticipatie In de nota bedrijfsfilosofie wordt vastgesteld dat dé burger eigenlijk niet bestaat. De burger kent meerdere rollen. Deze is immers zowel kiezer (van zijn bestuur), klant (verkrijgen van bijvoorbeeld een bouwvergunning), cliënt (bijvoorbeeld als uitkeringsgerechtigde of gebruikmakend van het maatschappelijk werk of reïntegratie), onderdaan (als de gemeente handhavend optreedt) en gebruiker (van bijvoorbeeld een gemeentelijke voorziening). We willen in toenemende mate dat de burger ook een participant wordt, door samen met de burger ons beleid verder te ontwikkelen. In deze beleidsnotitie wordt met name dit aspect verder uitgewerkt. Conclusie Onze conclusie is dan ook dat binnen onze gemeente de relatie met de burger steeds meer aandacht krijgt, maar dat nog geen sprake is van een uitgewerkte visie op de rol van de burger bij de totstandkoming van het gemeentelijk beleid. Deze notitie beoogt hieraan een bijdrage te leveren. Beleidsnotitie Burgerparticipatie, gemeente Eemsmond, september 2005

10

3.3

Burgerparticipatie in breed perspectief De projectgroep heeft geconstateerd dat burgerparticipatie veelal wordt gedefinieerd als een vergaande vorm van samenwerking tussen overheid en burger, een vorm waarbij een groep burgers een bepaalde mate van eigen verantwoordelijkheid krijgt om (mede) vorm te geven aan het gemeentelijk beleid of mogelijkheden krijgt om het gemeentelijk beleid te realiseren. De projectgroep is van oordeel dat een dergelijke interpretatie van burgerparticipatie te beperkt is. Gelet op bovenstaande analyse is het naar ons oordeel gewenst om een toetsingskader te ontwikkelen voor alle mogelijke vormen waarbij de burger actief wordt betrokken bij het gemeentelijk beleid. Immers niet in alle gevallen is het mogelijk en wenselijk om de burger eigen autonomie te geven. Ook minder vergaande vormen waarbij de burger wordt betrokken bij (de uitvoering) van ons gemeentelijk beleid, is naar onze overtuiging een vorm van burgerparticipatie. We hebben daarom gemeend het begrip burgerparticipatie ruimer te definiëren, waardoor ook andere vormen van samenwerking en overleg tussen gemeente en groepen burgers in beeld komen. Immers, burgerparticipatie is geen doel op zich maar een middel om de burger intensiever te betrekken bij de diverse aspecten van de beleidscyclus. De keuze van de manier waarop deze betrokkenheid vorm krijgt, is naar ons oordeel afhankelijk van een groot aantal aspecten. Hierop gaan we later in deze beleidsnotitie verder in. Overigens, de projectgroep heeft geconstateerd dat er ook een aantal vormen van burgerparticipatie is, dat met name een bestuurlijk karakter heeft, zoals het referendum, de organisatie van de raadsvergaderingen en het inspreekrecht voor burgers. Deze blijven in deze nota niet buiten beschouwing maar krijgen in deze nota beperkte aandacht. Het betreft hier aspecten van organisatie van wat wel genoemd wordt ‘de vertegenwoordigende democratie‘.Het gaat hierbij dan ook vooral om iets van de raad zelf. Deze aspecten komen terug bij de evaluatie van het dualisme. In het presidium en bij de evaluatiebijeenkomst dualisme werd afgesproken dat deze aspecten aandacht zullen krijgen na installatie van de nieuwe raad volgend voorjaar. Toch hebben we gemeend in deze nota hieraan aandacht te besteden om alvast visievorming hierover op gang te brengen. De nadruk in deze nota ligt dus op wat wel wordt genoemd de organisatie van de ‘alledaagse democratie ‘. Deze voorstellen moeten beschouwd worden als een aanvulling op en niet als een vervanging voor de representatieve democratie. Ook op de adviescommissies voor raad en college gaan we in deze notitie verder niet in, hiervoor is immers een separaat traject afgesproken. Bij de behandeling van deze nota burgerparticipatie zal het college in een apart document zijn visie geven op de rol en positie van de adviescommissies.


11

Participatieladder In de startnotitie is een beknopt overzicht gegeven van de verschillende vormen waarin burgers betrokken kunnen worden bij het gemeentelijk beleid. Daarbij is een zogenaamde participatieladder opgenomen. In de participatieladder wordt onderscheid gemaakt tussen niet-interactieve stijlen en interactieve stijlen. Onder de niet-interactieve stijlen worden gerekend: - de gesloten zelfstandige stijl: het bestuur voert zelfstandig beleid en doet -

hier geen mededelingen over; de open-zelfstandige stijl: het bestuur geeft informatie over de genomen besluiten; de consultatieve stijl: het bestuur raadpleegt de betrokkenen over een gesloten vraagstelling. Onder de interactieve stijlen worden gerekend:

-

de participatieve stijl: de burger wordt om advies gevraagd, waarbij veel ruimte is voor discussie en inbreng;

-

de delegerende stijl: de burgers krijgen de bevoegdheid om binnen randvoorwaarden zelf beslissingen te nemen;

-

de samenwerkende stijl: gemeente en burgers werken samen bij de ontwikkeling of realisatie van een voorstel;

-

de faciliterende stijl: de gemeente geeft ondersteuning aan burgers bij de realisatie van een maatregel.

In deze beleidsnotitie nemen we alle bovengenoemde interactieve vormen mee in onze beschouwing, maar ook de consultatieve stijl. Deze was in de startnotitie ook al aangemerkt als ‘tussenvorm’. We zijn van mening dat ook consulteren interactie vereist. Overigens hebben we geconstateerd dat het onderscheid tussen de hierboven genoemde stijlen vooral een theoretische waarde heeft. In de praktijk blijkt dat deze verschillende stijlen veelal moeilijk van elkaar te scheiden zijn. Daarom heeft de projectgroep gemeend een andere meer toepasbare indeling te ontwerpen. Hierop komen we in hoofdstuk 4 terug.

3.4

Het belang van burgerparticipatie, de gewenste effecten Burgerparticipatie is geen doel op zich, het is een middel om: 1. Kwaliteit te vergroten Burgers hebben vaak kennis in huis die de gemeente ontbeert, met name over de eigen directe omgeving. Door gezamenlijk te werken aan de ontwikkeling of uitvoering van plannen kan, binnen de vastgestelde randvoorwaarden, beter aangesloten worden bij de specifieke lokale situatie en de wensen van de gebruiker.


12

2. Draagvlak voor een plan of beslissing te creëren of versterken Betrokkenheid van burgers bij de totstandkoming van een plan en/of de uitvoering hiervan, leidt ertoe dat hij/zij zich gehoord voelt. Als de burger dichtbij het proces van planvorming en/of realisatie zit, mag bovendien verwacht worden dat hij/zij onvervulbare wensen als niet-realistisch erkent. Een toegenomen draagvlak kan er ook toe leiden dat de burgers hart hebben voor de zaak. Ten slotte mag verwacht worden dat bij besluitvorming het aantal bezwaren zal afnemen, waardoor tijdwinst kan ontstaan. 3. De burger tot bondgenoot te maken Burgerparticipatie kan ertoe leiden dat de burger een kijkje in de keuken krijgt van het politieke besluitvormingsproces. Daarbij kan het algemene inzicht ontstaan dat de gemeente keuzes en een afweging van belangen moet maken. De burger wordt geconfronteerd met opvattingen en randvoorwaarden waaraan hij/zij niet had gedacht. Daarmee ontstaat meer begrip voor het handelen van de gemeente. 4. Ons imago verder te verbeteren Burgerparticipatie leidt tot een samenwerkingsproces. Los van de concrete en zichtbare resultaten die een dergelijk proces kan opleveren, is het samenwerkingsproces zelf ook van belang. De burgers kunnen hierdoor leren dat met de gemeente goed is samen te werken. Daardoor neemt het vertrouwen in de gemeente toe. Al met al vinden we burgerparticipatie eigenlijk een logisch vervolg op onze inspanningen om de burger meer te betrekken bij onze gemeente. Wel zijn we van mening dat het realiseren van burgerparticipatie niet eenvoudig is. Zowel in bestuurlijk opzicht als ambtelijk is het van het belang dat waarde wordt gehecht aan bur gerparticipatie. Bij de randvoorwaarden voor invoering komen we hier verder op terug.

3.5

Valkuilen In de startnotitie is een aantal valkuilen en voorwaarden genoemd, dat aandacht behoeft bij de opzet van vormen van burgerparticipatie. In hoofdstuk 5, criteria en randvoorwaarden, gaan we hier nader op in. Een aantal valkuilen van meer strategische aard komt in deze paragraaf bij de uitwerking van de visie aan de orde. In de startnotitie hebben we de volgende algemene visie gepresenteerd, die dient als uitgangspunt voor de verdere uitwerking in deze beleidsnotitie: Burgerparticipatie zetten wij in ter bevordering van de kwaliteit van gemeentelijk beleid en het draagvlak daarvoor. Dit kan in alle onderdelen van het beleidsproces en bij zowel structurele werkprocessen als nieuwe initiatieven of projecten. De afweging over de inzet van het instrument gebeurt Beleidsnotitie Burgerparticipatie, gemeente Eemsmond, september 2005

13

structureel en daarbij is het kunnen voldoen aan de randvoorwaarden van doorslaggevend belang. We zetten het instrument in op een planmatige, gecoördineerde en op maat gesneden wijze, waarbij geen van de mogelijke bestuursstijlen bij voorbaat is uitgesloten. Zo nodig maken we (financiële en/of personele) middelen vrij voor de planvorming, coördinatie en/of uitvoering van het instrument. De mogelijke bestuursstijlen die wij vatten onder de term ‘burgerparticipatie’, hebben we in paragraaf 3.3 al op een rij gezet. De overige vetgedrukte kernwoorden werken we in de volgende hoofdstukken verder uit. Kritische succesfactoren Allereerst willen we opmerken dat burgerparticipatie geen wondermiddel is. Het meer betrekken van de burger bij ons beleid is naar ons oordeel principieel een goede zaak, maar leidt niet automatisch tot betere resultaten en/of een grotere klanttevredenheid. Hieronder noemen we enkele factoren en overwegingen die sterk bepalend zijn voor het succes van burgerparticipatietrajecten. Burgerparticipatie kan geen middel zijn om de verantwoordelijkheid van het bestuur voor het maken van keuzes te ontlopen. Naar ons oordeel is en blijft het bestuur verantwoordelijk voor de gemaakte keuzes en de inzet van onze publieke middelen. Er zijn weliswaar vormen van burgerparticipatie mogelijk, waarbij burgers zelf keuzes maken, maar dan wel binnen de door de gemeente aangegeven randvoorwaarden. Voorkomen moet worden dat door een ongerichte en niet afgewogen inzet van burgerparticipatie belangengroepen ‘hun’ gelijk realiseren en er geen goede afweging gemaakt kan worden van de diverse deelbelangen. Zoveel burgers, zoveel meningen, zeker in het geval van politiek gevoelige onderwerpen. Niets is zo frustrerend als dat er een resultaat is behaald met participatie van een vertegenwoordiging van burgers, dat vervolgens door de onderliggende gemeenschap weer wordt bekritiseerd. Het onderwerp, de wijze waarop de betrokkenheid wordt vorm gegeven (keuze van de interactieve stijl) en de wijze van vertegenwoordiging zijn van grote invloed op het succes. Deze aspecten komen in de volgende hoofdstukken nog aan de orde. Overigens is het de vraag of representativiteit van de vertegenwoordiging van burgers altijd moet worden nagestreefd. In veel gevallen is volledige representativiteit ook niet haalbaar. Burgerparticipatie is dan ook vooral een middel om de burger erbij te betrekken; degene die niet meedoet, heeft dan achteraf geen recht van spreken. In die zin dient een evaluatie dan ook niet zozeer gericht te zijn op representativiteit maar op de vraag of het proces adequaat is verlopen. En met name bij de meer omvattende projecten mag toch de raad gezien worden als een representatieve vertegenwoordiging van de burger.


14

Verder mag geconcludeerd worden dat bredere toepassing van het instrument burgerparticipatie nogal wat consequenties heeft voor de gemeente. Invoering van burgerparticipatie is niet niks. Realisatie van dit instrument vergt tijd en geld. Daarbij wordt gekozen voor een proces waarbij de gemeente niet alles meer zelf in de hand heeft en waarbij onafwendbaar een traject wordt ingegaan van vallen en opstaan. Als college en raad besluiten tot toepassing van dit instrument, moeten we ons realiseren dat dit verwachtingen schept bij de burger. Het is naar ons oordeel van groot belang dat er genoeg bestuurlijk draagvlak aanwezig is. Bestuurders dienen burgerparticipatie niet als een noodzakelijk kwaad te beschouwen, maar als een belangrijk instrument om de kwaliteit en het draagvlak te versterken en ze moeten zelf ook bereid zijn onderdeel uit te maken van een dergelijk spannend traject met een deels ongewisse afloop. Dit betekent dat de gemeentelijke organisatie ook voldoende gefaciliteerd moet worden om burgerparticipatietrajecten te realiseren. Deze en andere randvoorwaarden worden in hoofdstuk 5 verder uitgewerkt. Een ander aspect dat we hier willen benadrukken, is het structurele karakter dat onzes inziens burgerparticipatie dient te hebben. Teveel nog, zo is ons gebleken, wordt burgerparticipatie een ad hoc traject waarover van tevoren onvoldoende is nagedacht. Naar ons oordeel moet burgerparticipatie ingebed zijn in het gemeentelijk beleid. Met andere woorden, we moeten in onze organisatie een borging realiseren van dit instrumentarium, waardoor bij alle relevante onderwerpen automatisch wordt nagegaan of een vorm van interactief beleid kan worden toegepast. Deze borging komt in hoofdstuk 7 aan de orde. De basis voor dit alles moet een set criteria zijn, die ons helpt na te gaan of en zo ja, welke vorm van interactief beleid wenselijk is. Dit wordt in hoofdstuk 5 uitgewerkt. Verder willen we het belang benadrukken van een heldere rolverdeling tussen raad en college. De afgelopen periode hebben we gemerkt dat er nog wel eens onduidelijkheid ontstond over welk gremium de verantwoordelijkheid heeft voor de communicatie naar de burger. Hierbij kan enige spanning optreden in de rolverdeling tussen fracties en raad als geheel, maar ook tussen raad en college. Het college kreeg daarbij wel eens het gevoel het nooit goed te doen. Wanneer de burgers werden betrokken bij de beleidsvoorbereiding werd door de raad de kanttekening geplaatst dat de raad hierbij een rol voor zichzelf zag (bedrijventerrein), en wanneer het college geen overleg had gevoerd met betrokkenen werd door de raad gevraagd waarom het college dit had nagelaten (LTS-locatie). In onze visie moeten we in dit verband aansluiten bij de taakverdeling tussen raad en college zoals deze is vastgesteld bij de invoering van het dualisme. Daarbij heeft de raad een kaderstellende en controlerende taak en het college draagt zorg voor de beleidsvoorbereiding en de uitvoering. In hoofdstuk 4 gaan we hier verder op in.


15

Tot slot moeten we oppassen dat met deze nota onrealistische verwachtingen worden gewekt. Het is niet zo dat met aanvaarding van deze nota in het vervolg ‘alles anders zal zijn’. Onze gemeente doet al veel op het terrein van burgerparticipatie, deze nota is vooral bedoeld om deze aandacht meer te systematiseren, zodat een betere afweging kan plaatsvinden of en zo ja, welke vorm van burgerparticipatie kan worden ingezet. Hieruit moet niet worden afgeleid dat in het vervolg elke vorm van beleidsvoorbereiding en -uitvoering met behulp van burgerparticipatie tot stand zal komen.


16

4

Burgerparticipatie en de participatieladder

4.1

Inleiding In dit hoofdstuk gaan we in op de definitie en de verschillende vormen van burgerparticipatie. Per vorm geven we aan hoe het uiteindelijke besluit wordt genomen en wie verantwoordelijk is. Ook bevat dit hoofdstuk onze visie op de rolverdeling tussen raad en college. Deze hebben we gekoppeld aan de verschillende beleidsfasen.

4.2

Definitie burgerparticipatie We definiëren burgerparticipatie als volgt: burgerparticipatie houdt in dat de burger een aandeel heeft in het beleid van de overheid. Participatie vraagt om samenwerking en samenwerking vereist interactie. De termen ‘interactief beleid’ en ‘burgerparticipatie’ worden dan ook vaak als synoniemen gebruikt. De term ‘interactief’ betekent niets meer en niets minder dan dat er tweerichtingsverkeer is.

4.3

Participatieladder Burgerparticipatie heeft verschillende vormen, die gerangschikt kunnen worden via de participatieladder. In de startnotitie is de participatieladder opgedeeld in niet-interactieve stijlen en interactieve stijlen. Deze zijn in hoofdstuk 3 al aan de orde geweest. Deze indeling bleek bij de vertaling naar de praktijk door de hoeveelheid stijlen en de gebruikte termen niet goed hanteerbaar. Deze participatieladder laten we hierbij dan ook los. Mede op basis van overleg met een externe deskundige hebben we gekozen voor een zo eenvoudig mogelijke participatieladder met voor iedereen heldere begrippen. Deze participatieladder omvat de volgende vormen: 1. informeren 2. luisteren 3. raadplegen 4. samenwerken 5. overdragen. Informeren en luisteren zijn de niet-interactieve vormen in deze ladder. Deze vallen niet onder onze definitie van burgerparticipatie en laten we hier dan ook verder buiten beschouwing. In paragraaf 5.5 komen we hier nog kort op terug.


17

Raadplegen, samenwerken en overdragen vallen wel binnen onze definitie van burgerparticipatie. Hieronder geven we weer wat we onder deze drie vormen verstaan. Raadplegen Bij raadplegen neemt het bestuur het initiatief om de mening van de betrokkenen te vragen over een bepaald onderwerp. Raadplegen kan worden onderverdeeld in twee stijlen: de consultatieve stijl en de participatieve stijl. Bij de consultatieve stijl raadpleegt het bestuur de betrokkenen over een gesloten vraagstelling. De betrokkenen kunnen zich uitspreken over een gegeven beleidsaanpak of een opgesteld plan. Bij de participatieve stijl vraagt het bestuur de betrokkenen zich uit te spreken over een open vraagstelling, hierbij is (veel) ruimte voor discussie en inbreng. Voorbeelden: informatieavond over een opgesteld plan voor de herinrichting van een straat (consultatieve stijl), klankbordgroep bij het opstellen van een identiteitsstudie voor een dorp (participatieve stijl). Beide stijlen zijn overigens niet 100% van elkaar af te grenzen. Er wordt ook regelmatig een opgesteld plan voorgelegd (consultatief), waarbij toch ruimte is voor discussie en inbreng (participatief). Samenwerken Bij deze vorm werkt het bestuur samen met de betrokkenen aan de ontwikkeling van het beleid of een oplossing. Het initiatief kan bij samenwerken zowel bij het bestuur als bij de betrokkenen liggen. Het bestuur stelt vooraf de kaders van het samenwerken vast en daarbinnen wordt ruimte gecreëerd voor het uitwisselen en uitvoeren van ideeën. Voorbeelden: een werkgroep met mensen vanuit de gemeente en mensen vanuit de buurt maakt samen een plan voor een nieuwe speeltuin. Overdragen Bij deze vorm geeft het bestuur aan de betrokkenen de bevoegdheid om, binnen gestelde randvoorwaarden, zelf een plan op te stellen/een oplossing te zoeken. Het bestuur biedt de betrokkenen de mogelijkheid om, binnen vastgestelde kaders, zelfstandig beleid te ontwikkelen c.q. uit te voeren. Het doel van deze vorm is dat de betrokkenen het bestuur een volledig gevormd(e) beleid/oplossing aanbieden en het bestuur bekrachtigt het beleid/de oplossing. Voorbeelden: werkgroep kunstwerk Dingewold.

4.4

Eindverantwoordelijkheid In 3.6 hebben we aangegeven dat het gemeentebestuur in onze visie uiteindelijk altijd verantwoordelijk is voor de genomen besluiten en de inzet van onze publieke middelen. Beleidsnotitie Burgerparticipatie, gemeente Eemsmond, september 2005

18

Uitgangspunt is dan ook dat de gemeente het uiteindelijke besluit neemt of het plan/de oplossing bekrachtigt en dat de eindverantwoordelijkheid bij de gemeente ligt. Hieronder hebben we dit voor de verschillende vormen uitgewerkt. Raadplegen Bij de vorm raadplegen vraagt de gemeente de mening van de betrokkenen, dit kan met een gesloten of een open vraagstelling. De mening en de adviezen van de participanten worden meegenomen bij de besluitvorming door het gemeentebestuur. Samenwerken Bij de vorm samenwerken werkt de gemeente met de betrokkenen aan de ontwikkeling van het beleid of een oplossing. Een werkgroep (bijvoorbeeld), die bestaat uit leden van de gemeente en betrokken burgers, werkt samen aan de ontwikkeling van beleid of aan de oplossing van een probleem. De werkgroep legt de uitkomsten voor aan het college of de raad en stelt een advies op. Het gemeentebestuur neemt hierover een besluit. Overdragen Bij de vorm overdragen geeft het bestuur aan de betrokkenen de bevoegdheid om, binnen gestelde randvoorwaarden, zelf een plan op te stellen/een oplossing te zoeken. Als het plan/de oplossing voldoet aan de randvoorwaarden, zoals die van te voren zijn gesteld, zal het gemeentebestuur het plan/de oplossing bekrachtigen.

4.5

Rolverdeling tussen raad en college In hoofdstuk 3 hebben we al aangegeven dat ook op het gebied van burgerparticipatie er een heldere taakverdeling moet komen tussen raad en college en dat we in dit verband kunnen aansluiten bij de taakverdeling zoals deze is vastgesteld bij de invoering van het dualisme. Daarbij heeft de raad een kaderstellende en controlerende taak en het college draagt zorg voor de beleidsvoorbereiding en de uitvoering. Met andere woorden, de raad zou de burgers kunnen betrekken bij zijn oordeelsvorming over de inhoud van de programma’s (welke thema’s zijn belangrijk) en bij de evaluatie van de bereikte resultaten. Het college is dan vooral verantwoordelijk voor het realiseren van de betrokkenheid van de burgers bij de beleidsvoorbereiding (invulling van de programma’s op productniveau) en de beleidsuitvoering (realisatie van het afgesproken beleid). Dat de fase van de beleidscyclus bepaalt wie (raad of college) de regie voert over de inzet van het instrument burgerparticipatie, betekent niet dat raad en college geheel los van elkaar opereren. Allereerst is het verstandig dat raad en college elkaar informeren over óf en op welke wijze burgerparticipatie wordt toegepast bij belangrijke onderwerpen. Het college zal via een aparte paragraaf in startnotities en belangrijke beleidsnotities hierover zijn voornemen aan de Beleidsnotitie Burgerparticipatie, gemeente Eemsmond, september 2005

19

raad voorleggen, zodat de raad bij de behandeling zijn gevoel hierover kenbaar kan maken. Overigens kan de raad het college bij specifieke gevallen altijd verzoeken om burgerparticipatie toe te passen. Hoewel het dus verstandig is om aan de hand van de fase in de beleidscyclus vast te stellen wie eindverantwoordelijk is voor de organisatie van burgerparticipatietrajecten, is het voorstelbaar dat in een enkel geval zowel college als de raad burgers willen raadplegen bij een nieuwe ontwikkeling en er dus een gezamenlijk traject wordt georganiseerd. In goed overleg worden dan afspraken gemaakt over ieders rol. Bij burgerparticipatietrajecten die het college organiseert, kunnen ook raadsleden een rol spelen. Hun rol is in die gevallen echter geen actieve, maar zal die zijn van waarnemer/toehoorder. Uiteraard spelen de raadsleden in de beleidsfasen die onder hun verantwoordelijkheid vallen, een actieve rol bij de inzet van burgerparticipatie en zal de r ol van eventueel aanwezige collegeleden een passieve zijn. Op basis van de fasering van de beleidscyclus wordt hieronder de rolverdeling verder geconcretiseerd waarbij een link wordt gelegd met de verschillende vormen uit onze participatieladder: Beleidsfase

Verantwoordelijkheid van

Inzet burgerparticipatie door

Mogelijke vormen van burgerparticipatie met voorbeelden

1. Beleidsagendering

Raad

Raad

-

-

2. Beleidsvoorbereiding

College

College

-

-

3. Besluitvorming

Raad of college

Raad of college

-

4. Uitvoering

College

College

-

Raadplegen (peilen wat er leeft, bijvoorbeeld via Politiek café) Overdragen (meebeslissen over de agenda van de raad, bijvoorbeeld via Burgerinitiatief) Raadplegen (vergaren van meningen, ideeën en kennis, bijvoorbeeld via Burgerpanel of Focusgroepen) Samenwerken (samen een plan opstellen, bijvoorbeeld via een Werkgroep) Raadplegen (meebeslissen via een advies aan het bestuur, bijvoorbeeld via Keuzeenquête of Referendum) Raadplegen (bijvoorbeeld via Informatie- of inspraak-


20

Beleidsfase

Verantwoordelijkheid van

Inzet burgerparticipatie door

Mogelijke vormen van burgerparticipatie met voorbeelden

-

-

5. Evaluatie

Raad of college

Raad of college

-

avond) Samenwerken (de uitvoering gezamenlijk doen, via een Werkgroep) Overdragen (de uitvoering (deels) ‘uitbesteden’, bijvoorbeeld aan een Burgerteam) Raadplegen (vergaren van meningen, ideeën en kennis, bijvoorbeeld via een Gebruikersgroep of een Kwaliteitsschouw)

Toelichting bij de beleidsfasen en de voorbeelden: Hieronder kunt u lezen wat we verstaan onder de verschilende beleidsfasen en welke bijdrage burgerparticipatie kan leveren in iedere fase. Ook wordt toegelicht hoe de rolverdeling in de praktijk kan werken. Bij de voorbeelden in het schema op de vorige pagina is steeds gekozen voor een mix van bekende en minder bekende participatiemiddelen. O p de minder bekende middelen is hieronder een toelichting gegeven. 1. Beleidsagendering Inzet van burgerparticipatie in deze fase geeft burgers de gelegenheid om onderwerpen die zij belangrijk vinden, op de politieke agenda te krijgen. Aangezien de raad verantwoordelijk is voor raadsagenda, is de raad het aangewezen orgaan om in deze fase burgerparticipatie te overwegen en te organiseren. Participatie van burgers in deze fase, waarin de kiem ligt voor nieuw beleid, kan een bijdrage leveren aan de volksvertegenwoordigende rol van de raad, doordat het inzicht geeft in wat er leeft bij de burger. Burgerinitiatief Burgerinitiatief is het recht van burgers om via een minimaal aantal handtekeningen onderwerpen of concrete voorstellen op de agenda van de raad te plaatsen. De raad is verplicht hierover een standpunt in te nemen. Veel gemeenten hebben in de afgelopen periode een Verordening Burgerinitiatief vastgesteld. 2. Beleidsvoorbereiding In deze fase wordt het probleem geanalyseerd, worden oplossingsrichtingen uitgewerkt en wordt uiteindelijk beleid geformuleerd. Meestal resulteert dit in een startnotitie en vervolgens in een beleidsnotitie. Burgerparticipatie in deze fase heeft tot doel de (kennis, ervaring en


21

wensen van de) burger te betrekken bij de vormgeving van het beleid. Het instrument wordt in deze fase regelmatig door overheden ingezet en met succes. Het college is verantwoordelijk voor de beleidsvoorbereiding en het is dan ook aan het college om in deze fase burgerparticipatie te overwegen en te organiseren. Het college legt zijn overwegingen om burgerparticipatie al dan niet toe te passen wel aan de raad voor (bijvoorbeeld via de startnotitie). Hierop komen we in hoofdstuk 7 nog terug. Burgerpanel Een burgerpanel is een permanent panel van burgers dat periodiek bij elkaar komt (fysiek of op internet) voor de beoordeling van onderwerpen op verschillende beleidsterreinen. Daarnaast kan het panel ook op andere manieren om zijn mening gevraagd worden (bijvoorbeeld via sms of mail). Focusgroep Focusgroepen brengen belanghebbende partijen (stakeholders) bij elkaar om over één specifiek onderwerp te oordelen. Ze leveren gedetailleerde kennis over specifieke onderwerpen. 3. Besluitvorming In deze fase neemt de raad of het college een besluit. Dit hoeft overigens niet altijd te gaan over een beleidsnotitie, het kan ook een besluit over een project, advies of uitvoeringstraject betreffen. Burgerparticipatie in deze fase heeft tot doel de burger een stem te geven in de besluitvorming, bijvoorbeeld via een (al dan niet bindend) advies. In Nederland gebeurt dit (nog) niet vaak. Afhankelijk van het onderwerp is óf de raad óf het college verantwoordelijk voor de besluitvorming en dus ook het orgaan dat verantwoordelijk is voor het overwegen en organiseren van burgerparticipatie. In deze fase zou de situatie kunnen ontstaan dat zowel college als raad vanuit hun eigen verantwoordelijkheid burgerparticipatie willen inzetten. Daarom is juist in deze fase afstemming noodzakelijk. Dit kan bijvoorbeeld via de behandeling van startnotities in de raad. Er zijn vier varianten mogelijk: burgerparticipatie door het college -

burgerparticipatie door de raad burgerparticipatie door de raad en het college gezamenlijk burgerparticipatie door de raad en het college los van elkaar.

Deze laatste variant vinden wij niet wenselijk. Beter is het om afspraken te maken en dubbele trajecten te voorkomen. Keuze-enquête De keuze-enquête is een enquête onder burgers over een bepaald onderwerp, waarin bij ieder alternatief de gevolgen staan aangegeven. Burgers kiezen dus voor een uitgewerkt alternatief. Dit in tegenstelling tot het referendum, waar de ja-nee vraag centraal staat.


22

4. Uitvoering In deze fase treedt het vastgestelde beleid in werking of worden het project of de werkzaamheden uitgevoerd. Burgerparticipatie komt ook in deze fase veel voor. Vooral op gemeentelijk niveau gebeurt het regelmatig dat burgers en overheid de handen ineen slaan om onderwerpen aan te pakken. Het college is verantwoordelijk voor de uitvoering en is dan ook het aangewezen orgaan om in deze fase burgerparticipatie te overwegen en te organiseren. Burgerteam Het burgerteam bestaat uit een groep personen – burgers en betrokken ambtenaren – die voor uiteenlopende projecten of beleidsterreinen de uitvoering realiseren. Dit heeft een (semi-)permanent karakter met een groep burgers die representatief is voor de wijk of buurt en die voor meerdere projecten inzetbaar is. 5. Evaluatie In deze fase vindt evaluatie plaats van het beleid, een besluit of de uitvoering. Burgerparticipatie in deze fase heeft tot doel de kennis en ervaringen van de burger hierbij te betrekken. Afhankelijk van wie verantwoordelijk is voor wat er geëvalueerd wordt , is óf de raad óf het college het orgaan dat in deze fase burgerparticipatie overweegt en organiseert. Gaat het bijvoorbeeld om een besluit dat de raad heeft genomen, en/of gebeurt evaluatie in het kader van de controlerende taak van de raad, dan is de raad het aangewezen orgaan. Gaat het om evaluatie van beleidsvoorbereiding of uitvoeringskwesties, dan is dat het college. Gebruikersgroep Een gebruikersgroep is een groep burgers die van een specifieke overheidsdienst gebruikmaakt. Deze groep kan vanuit de specifieke (ervarings)deskundigheid een weloverwogen oordeel geven over de beleidsuitvoering. Kwaliteitsschouw De fysieke rondgang van burgers en ambtenaren door een dorp, wijk of andere openbare ruimte, waarbij problemen worden gesignaleerd en geïnventariseerd. De kwaliteitsschouw brengt professionals van allerlei organisaties bij elkaar, waarbij het dorp of de wijk als uitgangspunt wordt genomen. Bron: Burgers betrekken. Een handleiding voor burgerparticipatie, Van den Nieuwenhuijzen en Steur, mei 2005


23

5

Het toetsingskader: criteria, randvoorwaarden

5.1

Inleiding Nu we weten wat we precies verstaan onder burgerparticipatie kunnen we vervolgen met het formuleren van een toetsingskader voor de inzet van dit instrument. Bij burgerparticipatie spelen diverse aspecten een rol, zowel politieke als inhoudelijke en organisatorische aspecten. In dit hoofdstuk geven we een opsomming van de criteria en randvoorwaarden die bepalend zijn voor het al dan niet inzetten van burgerparticipatie en voor de keuze van de uitvoeringsvorm.

5.2

Criteria Beïnvloedingsruimte/Commitment van het bestuur Is er binnen het onderwerp ruimte voor invloed van de betrokkenen? Is er de politieke wil (commitment) om naar de burger te luisteren, wil men rekening houden met de uitkomst? Wanneer de kaders zo beperkend zijn dat er geen werkelijke ruimte voor de inbreng van burgers is, is participatie niet zinvol. Commitment Beïnvloedingsruimte

geen geen

weinig weinig

redelijk redelijk

veel veel

Belangen/Commitment van de burgers Is er raakvlak met de belevingswereld van de betrokkenen? Zijn er grote belangen van de burger mee gemoeid? Is zorgvuldigheid in het proces belangrijker dan snelheid? Voelt de deelnemer genoeg speelruimte om mee te willen doen? Wanneer de burger zich niet enigermate betrokken voelt bij of denkt wezenlijk te kunnen bijdragen aan het proces en/of resultaat, is participatiebereidheid niet te verwachten. Burgerbelang Burgerbereidheid

geen geen

weinig weinig

redelijk redelijk

veel veel

Meerwaarde/Noodzaak Is er sprake van meerwaarde? Zijn er partners nodig om het beleid tot een succes te maken? Kunnen de burgers extra kennis en creativiteit bieden? Is draagvlakverbreding en/of bondgenootschap zinvol? Meerwaarde Noodzaak

geen geen

weinig weinig

redelijk redelijk


veel veel

24

Transparantie Is de materie van het onderwerp inzichtelijk en begrijpelijk (of begrijpelijk te maken) voor de betrokkenen? Is het voor de burger helder, inzichtelijk, te bevatten en kan het thema open worden besproken? Is er, indien nodig, ruimte voor professionele en/of onafhankelijke procesbegeleiding om deze criteria te bewerkstelligen? Transparantie Begrijpelijkheid

geen geen

weinig weinig

redelijk redelijk

veel veel

Effect Wat is de impact van het toepassen van burgerparticipatie? Bestuur en burger moeten beiden een positieve invloed en effect op het proces en resultaat voor ogen hebben. Kunnen de verwachtingen die bij aanvang van het proces worden gewekt wel waargemaakt worden? In de voorbereiding van het proces moet worden nagedacht over de keuzemogelijkheden en de keuzevrijheid die de burger heeft. Die moeten duidelijk gecommuniceerd zijn. Is er voldoende kwaliteit voorhanden om het burgerparticipatietraject goed op te zetten? Verwacht effect/impact Proceskwaliteit

5.3

geen geen

weinig weinig

redelijk redelijk

veel veel

Randvoorwaarden Op basis van de toetsingscriteria kan worden vastgesteld of het onderwerp zich leent voor voor burgerparticipatie. Het daadwerkelijk toepassen van burgerparticipatie en de keuze voor welke vorm zal worden toegepast, hangen ook nog van een aantal praktische randvoorwaarden af. Diverse organisatorische en financiële aspecten plus de mogelijkheden en beperkingen van beschikbare communicatiemiddelen bepalen de vorm van participatie of beslissen alsnog over het niet inzetten ervan. Capaciteit Is er genoeg capaciteit voor het toepassen van burgerparticipatie? Zijn er menskracht en instrumentarium beschikbaar? Menskracht Instrumentarium

geen geen

weinig weinig

redelijk redelijk

veel veel

Tijd Is er voldoende tijd om het participatieproces in gang te zetten en af te ronden? Beschikbare tijd

geen

weinig

redelijk


veel

25

Geld Zijn er voldoende financiële middelen beschikbaar om het proces te bekostigen? Beschikbaar geld

geen

weinig

redelijk

veel

Proceskennis Is er voldoende kennis en kunde van het interactieve proces? Is ervaring opgebouwd? Als dit niet het geval is, dan moet er (extra) externe deskundigheid worden ingeschakeld, waarbij wederom de vraag gesteld moet worden of daar budget en draagvlak voor is. Proceskennis

geen

weinig

redelijk

veel

Ervaring Beschikbare externe deskundigheid

geen geen

weinig weinig

redelijk redelijk

veel veel

Op basis van bovenstaande punten kunnen we beoordelen of er gekozen wordt voor het inzetten van burgerparticipatie en zo ja welke vorm van burgerparticipatie we kunnen inzetten. Wanneer er bijvoorbeeld geen geld is, geen mensen beschikbaar zijn en/of de beschikbare tijd te kort schiet, is een proces van burgerparticipatie in praktisch opzicht niet haalbaar.

5.4

Stroomschema Vorenstaande criteria en randvoorwaarden zijn kort samengevat in een stroomschema, dat op de volgende pagina’s is opgenomen.


26

Burgerparticipatie de burger heeft een aandeel in het beleid van de overheid

Is het onderwerp geschikt voor burgerparticipatie? Criteria: - beïnvloedingsruimte / commitment - belang en bereidheid burger - meerwaarde / noodzaak - transparantie / begrijpelijkheid - effect / proceskwaliteit

ja

nee

Checklist randvoorwaarden: -

capaciteit tijd geld proceskennis

ja

nee

Raadplegen

Informeren (Nota Communicatiebeleid)

Samenwerken

Luisteren

Overdragen


27

Geschikt voor burgerparticipatie

Raadplegen gemeente vraagt burger om mening, informatie, ideeën enzovoort

Consultatieve stijl Het bestuur raadpleegt de burger over een gesloten vraagstelling. De betrokkene kan zich uitspreken over een gegeven beleidsaanpak of opgesteld plan.

Participatieve stijl Het bestuur vraagt de burger om een open advies, waarbij (veel) ruimte is voor discussie en inbreng.

Vorm/kenmerken - Inspraakavond - Enquête

Vorm/kenmerken - Klankbordbijeenkomst

Rol gemeente

Rol burger

Rol gemeente

Rol burger

- probleemeigenaar - initiatiefnemer - vraagt burger om zijn mening over het plan of de aanpak - luistert naar informatie van burger - staat open voor mening burger - neemt besluit

- geen probleemeigenaar - neemt geen initiatief - geeft zijn mening over het plan of de aanpak - neemt geen besluit

- probleemeigenaar - initiatiefnemer - staat open voor oplossingen en ideeën burger - neemt besluit

- neemt geen intiatief - geeft eigen probleemdefinitie en oplossingsrichting aan - denkt mee - neemt geen besluit

Voorbeeld Inspraakavond over opgesteld plan voor herinrichting van een straat

Voorbeeld Klankbordgroep bij opstellen van een identiteitsstudie van een dorp


28


Samenwerken gemeente en burger werken samen aan de ontwikkeling van beleid of oplossingen

Vorm/kenmerken - Initiatief kan zowel bij gemeente als burger liggen - De kaders worden vantevoren door de gemeente gesteld en daarbinnen wordt ruimte gecreëerd voor het uitwisselen van ideeën - Gemeente en burger zijn gelijkwaardige gesprekspartners - Project-/werkgroep

Rol gemeente - heeft open instelling ten aanzien van ideeën van de burger - is samen met burger probleemeigenaar - is verantwoordelijk voor beschikbare tijd, budget en faciliteiten - neemt besluit

Rol burger -

is samen met gemeente probleemeigenaar neemt geen besluit werkt met de gemeente samen draagt ideeën, oplossingen aan voert (deels) zelf uit

Voorbeeld De Ommekeer van Zandeweer Jeugd en politiek


29


Overdragen het bestuur geeft aan de burger de bevoegdheid om binnen randvoorwaarden zelf een plan op te stellen / een oplossing te zoeken

Vorm/kenmerken - Project-/werkgroep - Deskundigenpanel - Randvoorwaarden (met betrekking tot budget, tijd enzovoort)

Rol gemeente -

probleemeigenaar initiatiefnemer bekrachtigt advies van de burgers stelt kaders stelt middelen beschikbaar stelt deskundigheid beschikbaar bewaakt ontwikkeling eindverantwoordelijk uitvoering

Rol burger -

probleemeigenaar initiatiefnemer adviseur ontwikkelt beleid / maakt plan / zoekt oplossing - legt verantwoording af - beheert budget - uitvoering

Voorbeeld Werkgroep Kunstwerk Dingewold


30

5.5

Als het antwoord NEE is Als uit het toetsingskader blijkt dat het onderwerp niet geschikt is voor burgerparticipatie of als er niet kan worden voldaan aan de randvoorwaarden, komen we in het toetsingskader uit bij NEE (geen burgerparticipatie inzetten). Dit houdt niet in dat er dan niets hoeft te gebeuren, we komen dan terecht bij de participatievormen informeren en luisteren. In de notitie Communicatiebeleid hebben we vastgesteld dat de burger recht heeft op communicatie over beleidstrajecten, projecten en besluiten van de gemeente. Dit betekent dat we de burger altijd actief moeten informeren. Dit komt uitgebreid aan de orde in de beleidsnotitie Communicatie.

5.6

Toepassing van het toetsingskader Toepassing van het toetsingskader is geen gemakkelijke invuloefening. Het vergt interpretatie en maatwerk. Zeker nu er nog geen of weinig ervaring mee is opgedaan, is de toepassing van het toetsingskader een kwestie van gezond verstand combineren met goed overleg en onze kennis van de materie en de omgeving. In 6.2 komen we hier nog op terug bij de keuze voor raadplegen, samenwerken of overdragen. Verder is het van belang dat het toetsingskader niet gezien wordt als keurslijf. Immers, als uit de criteria blijkt dat het onderwerp zeer geschikt is, er veel meerwaarde te behalen is door het toepassen van burgerparticipatie en er zowel bij het bestuur als de burger bereidheid bestaat, maar dat er aan de andere kant geen middelen beschikbaar zijn, kan ingezet worden op verkrijgen van die middelen, in plaats van dat op basis van het toetsingskader de conclusie wordt getrokken dat burgerparticipatie niet kan.


31

6

Participatievorm , organisatie en middelen

6.1

Inleiding Als het antwoord JA is, betekent dit dat we aan het begin staan van een veelomvattend traject. Op basis van de specifieke situatie moeten we bekijken welke participatievorm we kiezen, hoe we het traject gaan organiseren en welke middelen we gaan inzetten. Deze aspecten komen in dit hoofdstuk aan de orde.

6.2

Raadplegen, samenwerken of overdragen? De vormen waarin de uitvoering van burgerparticipatie gestalte kan krijgen, zijn in deze notitie benoemd als raadplegen, samenwerken en overdragen (in hoofdstuk 4 gedefinieerd). De analyse van de toetsingscriteria en randvoorwaarden geeft een indicatie voor de mate van interactie. Veel meerwaarde en transparantie gekoppeld aan veel geld en proceskennis bieden meer speelruimte dan wanneer bij deze aandachtspunten ‘weinig’ is aangegeven. Bij de bepaling van de participatievorm moeten we kijken naar: - het onderwerp; -

de doelen die worden nagestreefd (zie hoofdstuk 3); de fase van het beleidstraject (zie hoofdstuk 4); de wensen van de bestuurder(s);

-

de wensen van de doelgroep(en); de mate van beïnvloedingsruimte;

-

de samenstelling en afbakening van de doelgroep; tijd, geld, kennis en menskracht.

Op basis van bovenstaande aspecten maken we een weloverwogen keuze voor de vorm raadplegen, samenwerken of overdragen. Onze ervaring met gestructureerde burgerparticipatie is op dit moment onvoldoende om de uitwerking van criteria, randvoorwaarden, verantwoordelijkheden en doelen rechtstreeks en één-op-één naar een participatievorm te vertalen. Een dergelijk strak stramien doet naar onze mening overigens ook geen recht aan het brede scala aan mogelijkheden dat het instrument Burgerparticipatie ons biedt. Een eerste uitvoeringsperiode zal ervaringsgegevens opleveren voor de toekomst , waardoor de keuze steeds gemakkelijker wordt .


32

Vooralsnog maken we de keuze op basis van bovenstaande lijst, gezond verstand, goed overleg en doorlopende evaluatie. Het lijkt zinvol in dit proces ook de burgers te betrekken, bijvoorbeeld via evaluatie van afgeronde trajecten.

6.3

Organisatie van burgerparticipatietrajecten Elk participatieproces doorloopt meerdere fasen. In grote lijnen is er een verdeling te maken in vier fasen. In de volgende subparagrafen kunt u lezen wat deze fasen in het algemeen inhouden. In hoofdstuk 7 is uitgewerkt hoe wij dit in onze organisatie concreet willen invullen. Een constante factor in alle fasen is communicatie. Daarom is ook daaraan een subparagraaf gewijd. De voorbereidende fase In de voorbereidende fase worden beslissingen genomen ter voorbereiding op de interactieve fase (zie bladzijde 33). In de voorbereidende fase moeten we een inventarisatie maken van achtergronden, mogelijkheden en oplossingsrichtingen, voorbereidingen treffen voor de communicatie, kijken naar actoren et cetera. Anders gezegd: in deze fase stellen we het plan de campagne voor het burgerparticipatieproces op. Hierin zijn twee aspecten van groot belang: de interne projectorganisatie en de deelnemers. Actoren (de deelnemers) De naam burgerparticipatie geeft het eigenlijk al overduidelijk aan: de burgers zijn de spil in het participatieproces. Maar wie is nu eigenlijk die burger? Dat is de vraag die bij elk proces opnieuw gesteld moet worden. Het is van belang dat hierbij uiterst zorgvuldig te werk wordt gegaan, liever iets te veel betrokkenen dan het risico lopen dat sommigen zich buitengesloten voelen. Eerder is al aan de orde gekomen dat de wijze van vertegenwoordiging een kritische succesfactor is. Bij ieder nieuw traject moeten we hier zorgvuldig aandacht aan schenken (in het plan de campagne). Willen we kans van slagen hebben in het participatieproces, dan zullen we de aanpak en de benadering van de burgers moeten afstemmen op de aanwezige verschillen in kennis. Er moet niet alleen gekeken worden naar wat de burgers ten aanzien van het betreffende onderwerp bindt, maar ook inspelen op en gebruikmaken van de aanwezige verschillen. Dé burger bestaat niet, wel de burgers. In het plan de campagne moet dan ook niet alleen een opsomming komen van de doelgroepen en actoren, maar ook een gedetailleerde doelgroep-/actorenanalyse. Naast de burgers kunnen ook de volgende actoren van belang zijn in het proces: organisaties, bedrijven, instellingen, clubs enzovoort. Intern moet gedacht worden aan: de gemeenteraad, college van b&w en ambtenaren. Soms is het nodig externe deskundigheid in te schakelen.


33

Interne projectorganisatie In het burgerparticipatieproces is het van groot belang dat de actoren weten welke rol ze spelen in het proces en welke eisen aan hen worden gesteld. Burgerparticipatie heeft alleen kans van slagen als vooraf duidelijk is bepaald wat het eindresultaat moet worden, wat de in- en externe factoren zijn en binnen welke termijn het project moet worden afgerond. Voorafgaand aan het proces moet ook duidelijk zijn wie waar verantwoordelijk voor is. In de praktijk blijkt het vaak zeer goed te werken als er een richtinggevende stuurgroep wordt geformeerd. De stuurgroep stuurt het project op hoofdlijnen. De praktijk wijst verder uit dat het verstandig is deze stuurgroep zo klein mogelijk te houden. Dit vergroot het - vaak noodzakelijke - pragmatisme en houdt het geheel overzichtelijk. De stuurgroep bereidt het participatieproces voor en stuurt het aan. Het gaat om de grote lijnen en niet om de operationele details die tijdens het proces aan de orde komen. Het is een interne groep (een of twee betrokken ambtenaren van de betreffende afdeling, een communicatieadviseur van de gemeente en de verantwoordelijke portefeuillehouder). Burgers en andere externen maken geen deel uit van de stuurgroep. Daarnaast kan er een projectgroep in het leven geroepen worden, die zich juist wel bezighoudt met de operationele details. In deze groep zitten in ieder geval een aantal deskundige ambtenaren en een communicatie-adviseur. Hier kunnen eventueel externe deskundigen aan worden toegevoegd. Per project moet worden bekeken of er een stuur- en projectgroep moet worden opgezet en wie er in de groepen zitting zullen nemen. Hierover meer in hoofdstuk 7. De interactieve fase De interactieve fase is de fase waar het voor de burger om draait. In deze fase vindt de tweezijdige communicatie plaats en is er sprake van concrete, merkbare interactie. De interactieve fase is ook de fase waarin het eindresultaat vorm en inhoud krijgt. Op basis van de over en weer geuite wensen, ideeën en mogelijkheden wordt het eindresultaat (een plan of beleid) beetje bij beetje ingevuld. De interactieve fase is de fase waarin de kwaliteit van de communicatie allesbepalend is. De communicatie moet goed, tijdig, eerlijk en voldoende zijn. De uitvoerende fase De uitvoerende fase is de fase die volgt op het burgerparticipatie proces, althans op het meest zichtbare en intensieve gedeelte ervan. Het is de fase waarin het “papieren” eindresultaat zijn uitvoering krijgt. Dat kan zijn in de vorm van uitvoerende werkzaamheden bij de herinrichting van de openbare ruimte. Het kan ook gaan om de periode na het van kracht worden van het beleid dat via burgerparticipatie tot stand is gekomen. De uitvoerende fase is bij uitstek de gelegenheid om de resultaten van het participatieproces terug te koppelen naar de burgers die aan dat proces hebben deelgenomen. De uitvoerende fase maakt zichtbaar en tastbaar wat er in het interactieve proces is bereikt. Ook in deze fase is goede communicatie dus van essentieel belang. Beleidsnotitie Burgerparticipatie, gemeente Eemsmond, september 2005

34

De evaluatie De evaluatie is nodig om na afloop van het traject inzicht te krijgen in het resultaat. In hoeverre zijn de doelstellingen gerealiseerd? Met name als er nog weinig ervaring is opgedaan met burgerparticipatietrajecten is een goede evaluatie erg nuttig. Hiervan kan immers een leereffect uitgaan, wat voor toekomstige trajecten van grote waarde is. Communicatie: de constante factor Communicatie speelt een dominante rol in het participatieproces. Goede informatie-uitwisseling is in iedere fase van het proces een voorwaarde voor succes. Niet voor niets wordt vaak gezegd dat bij interactieve beleidsontwikkeling het beleid resultaat is van communicatie. Het plan de campagne moet dan ook altijd een gedetailleerd communicatieplan bevatten en zowel in de stuurgroep als in de projectgroep moet een ervaren communicatieadviseur zitting hebben. Het communicatieplan moet onder meer een goede doelgroepanalyse bevatten, een strategie voor het mobiliseren van burgers, een overzicht van in te zetten communicatiemiddelen en een gedetailleerde planning.

6.4

Participatiemiddelen Een van de doelstellingen van deze notitie is het uitwerken van een aantal participatiemiddelen. In onze visie hebben we vastgelegd dat we burgerparticipatie op maat moeten inzetten. Dit houdt in dat de middelenkeuze sterk wordt bepaald door de specifieke situatie. Ons is gebleken dat we uit een breed scala van middelen kunnen kiezen. In dit kader willen we verwijzen naar een website waarop een groot aantal middelen is genoemd en uitgewerkt: www.participatiewijzer.nl. Deze website is opgezet door de gemeenten Zoetermeer en Dordrecht en is een resultaat van de ervaringen van deze gemeenten met burgerparticipatie. Als we bij de voorbereidingen van burgerparticipatietrajecten naar geschikte middelen zoeken, kunnen we op deze site via een stroomschema werkvormen selecteren. Per werkvorm zijn onder meer een omschrijving, de aanpak, vooren nadelen en doelgroepen uitgewerkt. Hiervan is een voorbeeld opgenomen in de bijlage. In deze notitie is inmiddels een aantal participatiemiddelen als v oorbeeld de revue gepasseerd. En in de bijlage hebben we ter inspiratie per participatievorm (raadplegen, samenwerken en overdragen) een aantal middelen op een rij gezet. Aan een aantal vormen van burgerparticipatie zijn ook bestuurlijke afwegingen verbonden bij de overweging om deze wel of niet te gebruiken door de raad. Het betreft hier een aantal instrumenten met een min of meer institutioneel karakter die bedoeld zijn om de betrokkenheid van burgers bij de raad te versterken. We noemen er drie:


35

Burgerinitiatief Een aantal gemeenten kent een verordening waarbij burgers zelf een voorstel op de raadsagenda kunnen plaatsen. Als voordeel hiervan wordt gezien dat burgers de mogelijkheid krijgen om zelf door hen belangrijk gevonden onderwerpen op de politieke agenda te krijgen. Daarbij kunnen deze onderwerpen door henzelf in een voorstel worden uitgewerkt. Daartegenin kan worden gebracht dat burgers al veel mogelijkheden hebben om hun opvatting kenbaar te maken. De discussie over de vormgeving van dit instrument spitst zich ook vaak toe op het aantal handtekeningen dat is benodigd voor de indiening van het initiatiefvoorstel. Overigens is gebleken dat burgers zelden van de geboden mogelijkheid gebruik maken. Referendum Ook de toepassing hiervan verdient vooraf een bestuurlijke afweging. Recent hebben bijvoorbeeld Groningen (Grote markt) en Loppersum (nieuw gemeentehuis) aan hun burgers een oordeel gevraagd over een door veel inwoners belangrijk geacht onderwerp. De ervaringen met dit instrument laten zien dat het formuleren van de vraagstelling en de spelregels over de informatievoorziening veel aandacht verdienen, en dat van te voren duidelijk gemaakt moet worden hoe de raad omgaat met de uitslag van het referendum. Inspreekrecht Momenteel wordt burgers de mogelijkheid geboden om maximaal vijf minuten in te spreken aan het begin van de raadsvergadering, waarna de raadsleden kort de gelegenheid hebben om informatieve vragen te stellen aan de inspreker. Een aantal gemeenten geeft deze inspreekmogelijkheid verder vorm door de mogelijkheid te bieden tot een gedachtewisseling tussen vertegenwoordigers van organisaties of burgers en de raad. Zo kunnen bijvoorbeeld bij een discussie over kinderopvang vertegenwoordigers van de kinderopvang uitgenodigd worden bij een opiniërende bespreking. Maar wellicht is het beter dat (via het in de vorige hoofdstuk gepresenteerde stroomschema) de raad via informatieavonden en hoorzittingen betrokkenen hoort en met hen discussieert over belangrijke thema’s/onderwerpen. Overigens kan de vraag worden gesteld of burgers altijd de mogelijkheid moeten hebben om in te spreken bij een raadsvergadering. Indien een inspraaktraject is gevolgd, is het de vraag of ook tijdens de raadsvergadering nogmaals deze gelegenheid zou moeten worden geboden. Daarbij is het de vraag of inspreken op een onderwerp twee maal -bij zowel de opiniërende als de besluitvormende vergadering- zinvol is.


36

7

Implementatie burgerparticipatie

7.1

Inleiding Met het formuleren van criteria en randvoorwaarden en het ontwikkelen van een toetsingskader zijn de eerste stappen gezet in de richting van een structurele en planmatige toepassing van burgerparticipatie. Vervolgens is het zaak de toepassing van de criteria, randvoorwaarden en het toetsingskader te waarborgen. In dit hoofdstuk kunt u lezen op welke manier we dit gaan organiseren. Verder bevat dit hoofdstuk informatie over pilotprojecten, waarmee we de toepasbaarheid van het beleid en het toetsingskader willen toetsen.

7.2

Borging in de organisatie Nieuwe beleidstrajecten en projecten In startnotities, beleidsnotities en projectplannen komt een verplichte paragraaf Burgerparticipatie, waarin verslag wordt gedaan van de toepassing van het toetsingskader. Als op basis van alle overwegingen is besloten om burgerparticipatie in te zetten, wordt er bij trajecten van enig formaat een projectgroep in het leven geroepen. De taak van de projectgroep is het participatietraject operationeel voorbereiden en uitvoeren. Deze projectgroep stelt in alle gevallen een plan op voor het participatietraject. De projectgroep wordt gevormd door een projectleider, een aantal betrokken ambtenaren en een communicatieadviseur. Afhankelijk van de situatie, het onderwerp en de omvang van het traject kunnen nog een externe materiedeskundige en een externe communicatiedeskundige worden toegevoegd aan de projectgroep. Bij kleinere projecten is het niet altijd nodig een projectgroep in het leven te roepen. De afdeling Beheer heeft bijvoorbeeld een vaste structuur voor herinrichtingstrajecten, die door de betrokken ambtenaren wordt uitgevoerd. Deze structuur werkt prima en hoeft dan ook niet te worden vervangen door een grotere en daardoor loggere structuur. Bij grote projecten komt er ook een stuurgroep. De stuurgroep zet de grote lijnen uit en stuurt het proces aan. In de stuurgroep komen in ieder geval de projectleider en eventueel een van de betrokken ambtenaren, de portefeuillehouder en een communicatieadviseur. Procedurele verantwoordelijkheid De verantwoordelijkheid voor de juiste toepassing van de criteria en het toetsingskader en voor de procedures en organisatie van participatietrajecten van het college ligt bij de lijn. Uiteindelijk is de sectordirecteur verantwoordelijk. Dit houdt in dat de sectordirecteur zorgt voor:


37

-

controle op de aanwezigheid en inhoudelijke correctheid van de verplichte

-

paragraaf in startnotities, beleidsnotities en projectplannen; het instellen van een projectgroep die het participatietraject voorbereidt

-

(onder meer door het opstellen van een plan) en uitvoert; een inhoudelijk goed verloop van het proces.

Verantwoording De sectordirecteuren geven ieder jaar via de afdelings- en sectorplannen een toelichting op lopende en te verwachten trajecten. Via de jaarrekening leggen ze verantwoording af over lopende en afgeronde trajecten.

7.3

Pilotprojecten Om te toetsen of het in deze notitie geformuleerde beleid in de praktijk hanteerbaar en effectief is, gaan we via een drietal pilotprojecten ervaring opdoen (raadplegen, samenwerken en overdragen). Na vaststelling van deze beleidsnotitie selecteert de projectgroep hiervoor drie projecten. Gezien de complexiteit van de materie beginnen we met projecten van beperkte omvang en impact.

7.4

Financiële consequenties Op dit moment hebben we geen duidelijkheid over de financiële consequenties van vaststelling van deze beleidsnotitie. Wel willen we erop wijzen dat het structureel en professioneel toepassen van burgerparticipatie tijd en geld kost. Hiervoor is geen reservering gedaan via de begroting 2006. De reden hiervoor is dat de financiële consequenties volledig bepaald worden door keuzes die nog gemaakt moeten worden, onder meer voor het al dan niet toepassen van burgerparticipatie, voor de participatievorm en de in te zetten middelen en voor de manier waarop we deze trajecten gaan organiseren. Deze keuzes zijn dusdanig situatiegebonden dat we hierover op dit moment geen uitspraken kunnen doen.


38

BIJLAGE WERKVORMEN BURGERPARTICIPATIE Voor burgerparticipatie zijn verschillende werkvormen denkbaar. Ter inspiratie is hieronder, per burgerparticipatievorm, een lijst opgenomen met ideeën voor werkvormen. Op de website participatiewijzer.nl is meer informatie te vinden over werkvormen van burgerparticipatie en over de aanpak, de vooren nadelen enzovoort.

Raadplegen Consultatieve stijl Roept u maar In een situatie waarbij er verschillende belangen en actoren zijn, de betrokkenen door elkaar heen om tafel laten plaatsnemen. Niemand treedt op als woordvoerder. Referendum Een referendum kan raadgevend zijn aan de politiek of zelfs besluitvormend. Interviews Als bij een project slechts weinig inwoners of andere personen belanghebbend zijn, is het houden van interviewgesprekken een goede manier om deze mensen te betrekken. Internetpanel Het internetpanel bestaat uit een representatieve groep burgers die bijvoorbeeld eens per maand tien minuten achter de computer gaat zitten om vragen over een bepaald plaatselijk onderwerp te beantwoorden. Participatieve stijl Thuis mee-ontwerpen Bij concrete inrichtingsvraagstukken in buurten kunnen de bewoners worden uitgenodigd om zelf thuis een inrichtingsplan samen te stellen uit een “bouwpakket”. Tenplus: methode voor jeugdparticipatie Tenplus is een spel: een spelbord zoals bij Monopoly met in het midden een plattegrond van de wijk of buurt waarop de bestaande voorzieningen zijn aangegeven en daaromheen in plaats van de Monopoly-straten de voorzieningen die de jeugd wenselijk acht.

Beleidsnotitie Burgerparticipatie, gemeente Eemsmond, september 2005, bijllage

1

Ontwerpatelier In een ontwerpatelier gaan de deelnemers zelf aan de slag met de invulling van een bepaald gebied. Lagerhuis Zoals de opzet van het Engelse parlement wordt gebruikt voor het tvprogramma, kan een bijeenkomst met discussie ook op deze wijze plaatsvinden. Ideeën verzamelen, delen en prioriteren Het bekendste voorbeeld van deze werkvorm is waarschijnlijk de geeltjes-plaksessie: alle deelnemers krijgen een vraag voorgelegd en worden uitgenodigd twee of drie ideeën te formuleren. Creatieve concurrentie Nadat de eerste-ronde-besluitvorming (probleem, inventarisatie van belangen en ideeën) heeft plaatsgevonden en de richting van het plan is geformuleerd, kan ervoor gekozen worden om consortia in de gelegenheid te stellen gelijktijdig alternatieve plannen uit te werken. World cafe Een grote groep mensen geeft in een informele setting makkelijker hun inbreng.

Samenwerken Van roepen naar eigen inzet De verwachting is dat mensen alleen naar een bijeenkomst komen om commentaar te geven over zaken die niet goed gaan in hun buurt of wijk, terwijl zij met een actieve bijdrage mede voor de oplossing kunnen zorgen. Ontwerpatelier In een ontwerpatelier gaan de deelnemers zelf aan de slag met de invulling van een bepaald gebied. Infralab Infralab bestaat uit een drietal opeenvolgende creatieve dialogen met een aantal weggebruikers en omwonenden (en dus geen ambtenaren!) om oplossingen te vinden voor een specifiek afgebakend verkeersprobleem. Beleidsmediator Beleidsmediation is een proces onder begeleiding van een neutrale begeleider de mediator - waaraan vertegenwoordigers van organisaties deelnemen die onderlinge tegenstellingen en verschillen willen overbr uggen om tot wederzijds voordeel te kunnen samenwerken in een beleidsproject.

Beleidsnotitie Burgerparticipatie, gemeente Eemsmond, september 2005, bijlage

2

Overdragen Lusten en lasten Een groep bewoners krijgt de lusten, een budget, en ook de lasten, een grote mate van zelfwerkzaamheid om de ideeën en wensen te realiseren. Ontwerpatelier In een ontwerpatelier gaan de deelnemers zelf aan de slag met de invulling van een bepaald gebied.


3

VOORBEELD EXTRA INFORMATIE PARTICIPATIEWIJZER.NL World cafe Een grote groep mensen geeft in een informele setting makkelijker hun inbreng. Mogelijke opbrengst - Verkrijgen gedeelde kennis/verrijking kennis. - Verleiden tot actieve deelname. -

Draagvlak voor proces. Ervaringsuitwisseling.

-

Ideeën/oplossingen genereren.

Korte omschrijving Een grote groep mensen geeft in een informele setting makkelijker hun inbreng. Over één onderwerp of vraag wordt aan meerdere tafels gesproken. In een aantal ronden schuiven mensen aan bij diverse gesprekstafels. De wisselende samenstelling per gesprekstafel zorgt een snelle informatie-uitwisseling en levert gedeelde kennis op. De Café-format is flexibel en geschikt voor verschillende situaties. De aanpak Als de volgende richtlijnen in combinatie worden gebruik, moedigen ze een gezamenlijke dialoog, actieve deelname en constructieve mogelijkheden voor actie aan: heb een duidelijke doelstelling, creëer een gastvrije ruimte (zowel in uitnodiging als locatie), verken vragen die er toe doen voor de deelnemers, moedig ieders bijdrage aan en verbind verschillende perspectieven met elkaar. De aanpak in stappen. 1. Zet vier of vijf mensen aan smalle café-achtige tafels. 2. Houd meerdere (meestal drie) conversatierondes van circa 20-30 minuten. 3. Vragen of onderwerpen die er echt toedoen in je leven, werk of gemeenschap worden besproken, terwijl de andere tafels gelijke vragen verkennen. 4. Moedig de deelnemers aan hun ideeën op te schrijven, te krabbelen en te tekenen (op het tafelkleed, papier of flappen midden op tafel). 5. Vraag na een gespreksronde een persoon per tafel te blijven zitten als ‘gastheer/vrouw’, terwijl de andere een nieuwe tafel uitkiezen. 6. De ‘gastheer/vrouw’ verwelkomt de nieuwe gasten en deelt kort de belangrijkste ideeën, thema’s en vragen uit de vorige ronde mede. Moedig gasten aan ideeën met elkaar te verbinden. 7. Door mensen aan verschillende gesprekken te laten deelnemen, zullen ideeën, vragen en thema’s verbonden worden. Na twee ronden heeft er op alle tafels een kruisbestuiving plaatsgevonden met inzichten van eerdere gesprekken.


4

8. Voor de derde ronde kunnen mensen teruggaan naar hun eerste gesprekstafel om hun ontdekkingen af te stemmen of ze mogen een nieuwe tafel opzoeken. Soms wordt een nieuwe vraag geopperd om een verdiepingsslag te kunnen maken. 9. Na de gespreksronden is er een ruimte om ervaringen en inzichten met elkaar te delen (plenair). Elkaar spreken op de bovenstaande manier zorgt ervoor dat patronen herkend worden, de gezamenlijke kennis toeneemt en zich kansen voordoen voor acties. Toepasbaar op welk schaalniveau? World cafe is toepasbaar op verschillende schaalniveaus. Doelgroepen Het gaat om een large group interventie techniek, dus geschikt voor grote groepen. Looptijd of frequentie Inzet van dit instrument is eenmalig. Voor- en nadelen -

-

Mensen raken enthousiast en worden aangemoedigd tot actie, de vervolgstap moet hierop aansluiten. Gebeurt dat niet, dan is het resultaat negatief en raken deelnemers ontmoedigd. Mensen dienen de Café Etiquette te volgen: richt je op wat er toe doet, deel je gedachten, laat je verstand en hart spreken, luister om te begrijpen, verbind ideeën met elkaar, luister gezamenlijk voor inzichten en onderliggende vragen, schrijf/krabbel/teken vooral op het tafelkleed en heb plezier!

Mate van invloed Adviseren, coproduceren. Meer inf ormatie bij www.worldcafe.com copyright © ParticipatieWijzer


5

BURGERPARTICIPATIE beleidsnotitie

Recommend Documents