Naamsestraat 61 | bus 3550 B-3000 Leuven | BELGIUM Tel. 032 16 326661
[email protected]
VIVES
Briefings
2013 20 MAART
Budgettaire stress en groeivertraging in België: Welke opties op korte en langere termijn? Bas van Aarle VIVES, KU Leuven & Universiteit Hasselt
[email protected] Het Vlaams Instituut voor Economie en Samenleving, VIVES, is een economisch onderzoekscentrum dat via fundamenteel en toegepast onderzoek wil bijdragen tot het maatschappelijk debat inzake de economische en maatschappelijke ontwikkeling van regio’s, in het bijzonder van Vlaanderen. VIVES is als onderzoekscentrum wetenschappelijk en juridisch geïntegreerd binnen de KU Leuven en werkt ook samen met research fellows uit andere universiteiten.
Abstract
In de context van de recente budgettaire stress en groeivertraging, analyseert deze briefing de effecten van budgettaire aanpassing op korte termijn (paragraaf 2) en op langere termijn (paragraaf 3). In paragraaf 4 wordt voorts stilgestaan bij het belang van de structurele uitdagingen op de arbeidsmarkt: structurele hervormingen kunnen zowel een bijdrage leveren aan herneming van economische groei en dynamiek als ook een structurele verbetering van budgettaire stabiliteit bewerken.
Inleiding
De federale regering ziet zich momenteel geplaatst voor een moeilijke begrotingscontrole 2013. Door de zwakke economische situatie vallen de inkomsten tegen en stijgen de uitgaven, zodat er een extra begrotingsgat van twee tot drie miljard euro (0.6 tot 1 percent BBP) dreigt te ontstaan. Daarmee dreigt ook de doelstelling van begrotingsevenwicht in 2015 zoals neergelegd in het Stabiliteitsprogramma 2012-2015 in gevaar te komen. De groeivoorspellingen van het Federaal Planbureau die ten grondslag liggen aan het Stabiliteitsprogramma lijken bovendien ook voor 2013 en 2014 duidelijk onderschreden te zullen worden (deze voorspellingen bedragen respectievelijk 2.1 en 2.3 percent). Omdat voor 2013 en 2014 voorts steeds een tekortreductie van telkens ongeveer 1 percent BBP ten doel is gesteld, dringt zich in toenemende mate de vraag op hoe deze doelstellingen van het Stabiliteitsprogramma gehaald kunnen worden zonder bijkomende inspanningen. Het is bovendien verre van duidelijk hoe eventuele begrotingsinspanningen gerealiseerd kunnen worden: een operatie van dergelijke omvang kan niet plaatsgrijpen met alleen incidentele maatregelen en zonder merkbare effecten op vlak van allocatie, inkomensverdeling en institutioneel evenwicht. De budgettaire stress treft overigens niet alleen de federale begroting en sociale zekerheid, maar in toenemende mate ook de regionale en lokale overheden. De complexe budgettaire verstrengelingen van verschillende overheden in België, compliceert bovendien ook de verdeling van de budgettaire aanpassingslasten. In Van Hecke (2013) worden deze budgettaire aanpassingslasten voor de verschillende overheden in detail geanalyseerd voor het Stabiliteitsprogramma 2012-2015. In reactie op de minder gunstige begrotingsresultaten is er ook een toenemende weerzin en kritiek van diverse zijden tegen een besparingsaanpak ‘tout court’ ontstaan; de kritiek focust zich op het argument dat overheidsbesparingen op dit specifieke moment, de fragiele economische situatie alleen maar verder zal verslechteren, tegen het ‘cijferfetisjisme’ ook: in plaats van besparingen zijn juist extra uitgaven gevraagd volgens de criticasters. Deze benadering legt m.a.w. het primaat bij de stabilisatiefunctie van de begroting. Deze benadering vertrouwt met name op de ‘multiplier werking’ vanuit de overheidsfinanciën: deze draagt bij aan stimulering van de economie en op die manier vervolgens ook aan stabiliteit van de overheidsfinanciën, immers de groeistabilisatie die met een budgettaire expansie beoogd wordt, zal daarna ook het overheidstekort reduceren vanwege extra inkomsten en minder uitgaven t.g.v. economische groei. Er zijn echter twee belangrijke bezwaren aan deze benadering: (i) ze vertrouwt op een substantiële multiplier werking op korte termijn, terwijl er een aantal factoren aanwezig zijn die de multiplier werking mogelijk belemmeren. (ii) het loslaten van begrotingsdiscipline kan op de langere termijn een aantal onbeoogde negatieve effecten veroorzaken in de concrete situatie waarin de Belgische economie en overheidsfinanciën zich bevinden, waaronder een verminderd vertrouwen van de financiële markten: een wankel budgettair evenwicht zou daarmee verder uitgehold kunnen worden. (iii) de huidige discussie heeft onvoldoende aandacht voor de noodzaak aan structurele hervormingen van de 1
arbeidsmarkt en de positieve effecten daarvan op het structurele begrotingstekort. In paragraaf 2, 3 en 4 worden deze aspecten verder uitgewerkt.
2.
Korte termijn effecten van budgettaire aanpassing: automatische stabilisatoren en multiplierwerking
Zoals aangegeven in de inleiding is de belangrijkste reden voor de dreigende verslechtering van de begrotingssituatie voor 2013 -en mogelijk ook de beide daarop volgende jaren- de tegenvallende economische groei. Indien aangenomen kan worden dat dit vooral een conjuncturele achtergrond heeft, betreft deze dreigende toename van het begrotingstekort vooral dus een toename van het cyclische begrotingstekort. In principe, zou het denkbaar zijn deze cyclische fluctuaties van het tekort als zodanig te accepteren zonder beleidsaanpassingen, ook gezien de beperkte ruimte die er nog is t.o.v. de 3% tekortnorm van het Verdrag van Maastricht. Het is overigens ook niet uitgesloten dat achter de groeivertraging ook diverse incidentele en vooral structurele factoren zitten: door de financiële en economische crisis is b.v. het groeipad van de potentiële output in toenemende mate onzeker geworden en moet er wel degelijk rekening worden gehouden met de mogelijkheid dat het groeipad van potentiële output zoals dat voor de crisis opgetekend werd, blijvend (of in elk geval voor een substantiële periode) lager zal blijven lopen. In dat geval dreigt de dreigende tekorttoename eerder een structureel karakter te krijgen en zijn er structurele maatregelen nodig om de begroting onder controle te houden: wat gepercipiëerd wordt als een toename van het cyclische begrotingstekort zou in dat geval dan in feite een toename van het structurele begrotingstekort zijn met de noodzaak aan structurele begrotingsmaatregelen. In geval van een groeivertraging t.g.v. cyclische factoren is in principe een expansieve budgettaire politiek aangewezen, zij het door uitgavenverhoging of door belastingverlaging. Een groot deel van deze budgettaire expansie zal door automatische stabilisatoren al quasi vanzelf gebeuren, zoals de recente groeivertraging (1 a 1.5% lager dan verwacht) illustreert: het begrotingstekort dreigt tegelijkertijd te stijgen (met 0.4 a 0.6%). De uiteindelijke stabilisatie-effecten van budgettaire politiek worden mede bepaald door de multiplierwerking. Juist over de grootte van de budgettaire multipliers bestaat grote onzekerheid. N.a.v. de financiële en economische crisis sinds 2008, is er opnieuw een groot aantal studies verschenen over budgettaire multipliers en daarmee samenhangend de opzet van optimale budgettaire ‘exit’ strategies, die zowel rekening houden met de mogelijk negatieve effecten van een te felle budgettaire consolidatie (“austerity”)1 als ook de negatieve gevolgen op de houdbaarheid van de overheidsfinanciën van een te lang uitstel van budgettaire consolidatie. Zowel volgens economische theorie als empirische schattingen zijn multipliers typisch kleiner voor kleine open economieën met substantiële automatische stabilisatoren, vanwege de negatieve ‘weglek’ en ‘crowding-out’ effecten en negatieve effecten op de zo cruciale competitiviteit. Spilimbergo et al. (2009) vinden dat multipliers van overheidsconsumptie slechts 0.5 of lager zijn voor kleine open economieën zoals België; de multiplier voor
1
Diverse critici (DeLong en Summers (2012) en DeGrauwe en Yi(2013)) verwijten in dit verband de Eurozone een strategie van ‘selfdefeating austerity’ in de huidige crisis: door de multiplierwerking leidt budgettaire consolidatie tot groeivertraging en daarmee opnieuw tot budgettaire stress en extra consolidatie, lagere groei etc. Dit scenario veronderstelt echter aanzienlijke multiplierwerking plus aanzienlijke automatische stabilisatoren en afwezigheid van ‘crowding-out’ en andere negatieve effecten: met name aan de eerste voorwaarde lijkt in de eurozone niet geheel voldaan te zijn. DeLong en Summers (2012) vinden voor de V.S. multipliers tussen de 2 en 3 in de recente crisisperiode, in dat geval is de claim van ‘self-defeating austerity’ uiteraard wel relevant. In dat opzicht kunnen deze resultaten niet zonder meer op Belgie van toepassing worden verklaard worden. Ook de monetaire beleidscontext is uiteraard totaal verschillend tussen de V.S. en Belgie.
2
belastingaanpassing en overheidstransfers is nog iets lager dan 0.5, de multiplier voor overheidsinvesteringen dan weer wat groter dan 0.5. Uit deze literatuur komt een beeld van grote onzekerheid over de omvang van de multipliers, multipliers die bovendien sterk verschillen per beleidsinstrument, land, periode en gebruikte schattingsmethoden. Sommige recente studies wijzen wel op de mogelijkheid dat de multipliers mogelijk groter zijn in een context van crisis met een zeer lage rentestand (Auerbach and Gorodnichenko (2012), Batini et al. (2012), Baum et al. (2012)). Deze studies hebben echter vooral de V.S. -dat eerder als een grote, gesloten economie kan worden getypeerd en dus minder ‘weglek-’ en ‘crowding-out’ effecten van expansieve budgettaire impulsen kent- als referentiekader: het is niet zonder meer mogelijk deze resultaten direct naar de situatie van een kleine open economie als België te extrapoleren en te concluderen dat een expansieve budgettaire politiek nu aangewezen is (of dat een extra budgettaire consolidatie onmiddellijk nefaste gevolgen heeft). Een andere literatuur, die van de zg. ‘non-Keynesian effects’, gaat nog een stap verder en wijst erop dat budgettaire expansie in een zwakke economische en budgettaire situatie mogelijk juist een negatief effect heeft –een negatieve multiplier m.a.w.2- omdat het een aantal negatieve vertrouwens-, aanbod-, en vermogenseffecten (w.o. ‘crowding-out’) induceert in de private sector. Omgekeerd, heeft budgettaire consolidatie in een dergelijke context juist een expansief effect. De huidige Belgische context van een kleine open economie met aanzienlijke automatische stabilisatoren en een relatief hoog uitgangsniveau van de overheidsschuld zal zich dan ook eerder kenmerken door geringe –mogelijk zelfs negatievemultipliers van diverse vormen van overheidsbestedingen. Een methode die de laatste jaren veel gebruikt wordt om de multipliers van verschillende overheidsuitgaven en inkomsten te schatten is gebruik te maken van een Vector Autoregressief (VAR) model. Het grote voordeel van deze methode is de eenvoud en het (vrijwel) ontbreken van de noodzaak aan een theoretische ‘prior’ (zoals bv of een multiplier positief of negatief is) over macro-economische relaties zoals in een uitgebreider structureel macroeconomische model (bv DSGE modellen). VAR modellen voorkomen ook door haar opzet de typische ‘endogeniteitsproblemen’ bij schatten van structurele modelvergelijkingen (bv. productie hangt af van overheidsbestedingen maar omgekeerd zijn overheidsbestedingen ook afhankelijk van productie). Een VAR model werd geschat mbv Belstat data van de volgende variabelen: (reëel) BBP, werkgelegenheid, overheidsconsumptie, overheidsinkomsten en transfers van overheid aan private sector (de zg. overdrachtsinkomens, in essentie het sociale zekerheidsstelsel en subsidies en niet te verwarren met transfers naar en vanuit de regionale en federale begrotingen) Tabel 1 geeft de resulterende korte (1 en 4 kwartaal) en middellange termijn (8 en 12 kwartaal) multipliers van 1% stijgingen in overheidsconsumptie, overheidsinkomsten en transfers. Output en werkgelegenheidsmultipliers werden geschat: om een inzicht in de werkgelegenheidseffecten te krijgen is het interessant ook de laatste te schatten. Weliswaar zullen typisch BBP en werkgelegenheidseffecten de zelfde kant uitgaan maar een stricte noodzaak is er niet perse (denk bv aan de discussies inzake ‘jobless growth’). Ook zijn er belangrijke vertragingen denkbaar in deze relatie, hetgeen met een VAR model uiteraard goed bestudeerd kan worden, gegeven de vertragingsstructuren die geschat worden.
2
Een multiplier van nul komt overeen met de neutraliteit van de Ricardiaanse equivalentie stelling: in dat geval zijn publieke en private bestedingen equivalent: een stijging van de overheidsuitgaven wordt dan gecompenseerd door een omgekeerde daling van de private bestedingen.
3
Tabel 1: Geschatte BBP en werkgelegenheidsmultipliers VAR model België, 1995:1-2011:4 1 kwartaal
1 jaar
2 jaar
3 jaar
Overheidsconsumptie
-0.104
-0.193
-0.203
-0.207
Overheidsinvesteringen
-0.010
-0.021
-0.015
-0.016
Overheidsinkomsten
0.027
-0.026
-0.192
-0.277
Transfers
-0.176
-0.944
-0.898
-0.852
Overheidsconsumptie
-0.011
-0.121
-0.172
-0.166
Overheidsinvesteringen
0.001
0.001
0.019
0.042
Overheidsinkomsten
-0.004
-0.102
-0.396
-0.696
Transfers
-0.020
-0.281
-0.833
-0.852
BBP
Werkgelegenheid
We vinden kleine multipliers (0.2 en kleiner) van de overheidsuitgaven variabelen en van de overheidsinkomsten.3 De mogelijkheid dat naast de effecten van belastingen ook de effecten van transfers en overheidsconsumptie negatief zijn op output (en tewerkstelling), induceert dat een begrotingconsolidatie m.b.v. reducties in overheidstransfers naar de private sector en overheidsconsumptie mogelijk zelfs een positief effect heeft op de productie, in de lijn van de redenering van de ‘non’-Keynesian effects literatuur die deze verbindt zoals eerder gemeld aan de crowding-out effecten, vermogenseffecten, vertrouwenseffecten en aanbodzijde effecten van budgettaire aanpassingen. Deze schattingen komen ook min of meer overeen met de resultaten van de eerder aangehaalde studie van Spilimbergo et al. (2009) dat de budgettaire multipliers kleiner zijn voor open economieën met substantiële automatische stabilisatoren. Dat de budgettaire multipliers in het geval van België eerder gering van omvang zijn of zelfs negatief bevestigt tevens de al voornoemde mogelijkheid dat effecten van budgettaire consolidatie door verlaging van de overheidsuitgaven op productie en tewerkstelling niet overschat dienen te worden.
3.
Lange termijn budgettaire stabiliteit: Omgaan met een wankel evenwicht
De Europese Schuldencrisis die sinds 2009 zijn stempel op de economische realiteit drukt, heeft het belang van budgettaire stabiliteit en de vele facetten daarvan, midden in het centrum van de belangstelling geplaatst. Met uitzondering van de eerste helft van 2011 toen de financiële markten een risicopremie van meer dan 1 percent op Belgische obligaties t.o.v. Duitse obligaties plaatsten in een context van politieke impasse en stress in de bancaire sector, blijken de Belgische overheidsfinanciën zich goed door de Europese schuldencrisis te slaan tot nu toe, zeker in vergelijking tot de zg. PIGS landen.
3
Statistisch gezien zijn de kleine multipliers veelal niet significant van 0 afwijkend bij een 95% betrouwbaarheidsinterval. Dit is een verdere indicatie voor de conclusie dat de geschatte multipliers veeleer gering van omvang zijn in de praktijk.
4
Figuur 1 geeft de ontwikkeling van overheidsschuld, overheidstekort, rentelasten, primair tekort, primair tekortkloof, risicopremie, rente-groeikloof, overheidsinkomsten en primaire overheidsuitgaven:
Figure 1: Budgettaire variabelen, Belgium, 1980-2013. Government debt (DEBT, % GDP)
Fiscal balance (FBAL, % GDP)
Interest payments (INT, % GDP)
140
4
12
120
0
10 8
-4 100
6 -8
80 60 1980
8
4
-12 1990
(a)
2000
2010
Prim ary balance (PBAL, % GDP)
4
2
-16 1980
15
1990
(b)
2000
0 1980
2010
Primary fiscal gap (PFGAP, % GDP)
1990
(c)
2000
2010
Risk premium (RP, %) 5
10
4
5
3
0
2
-5
1
0 -4 -8 1980
10
1990
(d)
2000
2010
Interest-growth dif. (INTGRDIF, %)
-10 1980
52
1990
(e)
2000
2010
Gov. revenue (REV, % GDP)
0 1980
1990
(f)
2000
2010
Prim. gov. expenditure (GEXNINT, % GDP) 56
8 50
52
48
48
46
44
6 4 2 0 -2 1980
1990
(g)
2000
2010
44 1980
1990
(h)
2000
2010
40 1980
1990
(i)
2000
2010
Bron: AMECO (Data voor 2012-2013 betreffen projecties).
Ondanks de uitbraak van de financiële crisis en de globale recessie en de Europese schuldencrisis, zijn de Belgische overheidsfinanciën dichtbij een stabiel evenwicht gebleven gedurende 2009-2012: staatsschuld en tekort zijn gestabiliseerd. Een gunstige factor is de zeer lage rentestand die de rentelasten in een gunstige richting heeft doen evolueren. Desalniettemin is dit een fragiel evenwicht zoals ook de primaire tekort kloof aangeeft: het verschil tussen het huidige primaire tekort en het primaire tekort dat de huidige staatsschuld doet stabiliseren gegeven huidige rente en groei: kleine veranderingen in primaire tekort, rente of groei kunnen zo weer de staatsschuld in een positieve dynamiek plaatsen. Gegeven de relatief hoge staatsschuld en de onzekerheid over diverse onderliggende factoren (waaronder bv. ook vergrijzingskosten en overheidsinterventies in de financiële sector), plaatste de ‘budgettaire kwetsbaarheidsindicator’ van het IMF (2012), België dan ook vrijwel gedurende de hele periode van November 2009 – Oktober 2012 in de categorie van ‘hoge budgettaire kwetsbaarheid’ (zie ook Tabel A.1 in de Appendix). De huidige budgettaire stress inzake de begroting voor 2013 laat ook niet onverlet dat er een aantal uitdagingen op korte (zie met name de vorige paragraaf) en vooral ook langere termijn blijven. In een recente studie (van Aarle en Konings (2013)) wordt een drietal belangrijke risico’s waarmee de Belgische overheidsfinanciën mogelijk geconfronteerd kunnen worden, geanalyseerd: (i) gevoeligheid van budgettaire stabiliteit voor schokken in economische groei, rente en 5
primair tekort, (ii) gevoeligheid voor structurele factoren, in concreto de budgettaire impact van vergrijzing in de komende decennia, (iii) de potentiële impact op budgettaire stabiliteit van ‘contingent liabilities’ in de vorm van garanties aan de financiële sector of via participatie in het Europese Stabiliteits Mechanisme (EFSF/ESM), en de impact van risicopremies op de budgettaire stabiliteit. Tabel A.2. in de Appendix geeft een indruk van de omvang van dergelijke garantiestellingen t.g.v. de Europese financiële crisis. In Figuur 2 worden deze drie cases grafisch geanalyseerd: t.o.v. een neutraal baseline scenario (doorgetrokken lijn) worden drie alternatieven geanalyseerd mbt de effecten op overheidsschuld (als % BBP), overheidstekort (als % BBP) en risicopremie langlopende overheidsobligaties (in % ten opzichte van Duitsland):
6
Figuur 2: Budgettaire stabiliteit en risicofactoren, 2012-2030. Fiscal balance (% GDP)
Risk premium (%)
1
1.6
0
1.4
Government debt (% GDP) 115
(%GDP)
100 95
-3
90
-4
85
-5
80 75 2000
2005
2010
2015
DEBT (Scenario 5) DEBT (Baseline)
2020
2025
1.0
-2
(%)
105
(%GDP)
1.2
-1
110
0.6 0.4 0.2
-6 2000
2030
0.8
2005
2010
2015
2020
FBAL (Scenario 5) FBAL (Baseline)
DEBT (Scenario 6)
2025
0.0 2000
2030
2005
FBAL (Scenario 6)
2010
2015
2020
RP (Scenario 5) RP (Baseline)
2025
2030
RP (Scenario 6)
(a) Budgettaire consolidatie vs budgettaire expansie, 2012-2015 Risk premium (%) Government debt (% GDP)
1.6
Fiscal balance (% GDP)
130
2
1.4
0
1.2
120
1.0
110 100 90 2000
2005
2010
2015
DEBT (Scenario 9) DEBT (Baseline)
2020
2025
2030
(%)
(%GDP)
(%GDP)
-2 -4
0.8 0.6
-6
0.4
-8
0.2
-10 2000
DEBT (Scenario 10)
2005
2010
2015
FBAL (Scenario 9) FBAL (Baseline)
2020
2025
0.0 2000
2030
2005
2010
2015
RP (Scenario 9) RP (Baseline)
FBAL (Scenario 10)
2020
2025
2030
RP (Scenario 10)
(b) Vergrijzingskosten Risk premium (%)
Fiscal balance (% GDP) Government debt (% GDP)
104
1.6
0
1.4 1.2
-1
96
-3
92
-4
88
-5
2000
2005
2010
2015
DEBT (Scenario 11) DEBT (Baseline)
2020
2025
2030
DEBT (Scenario 12)
1.0
-2
(%)
(%GDP)
100
(%GDP)
1
0.8 0.6 0.4 0.2
-6 2000
2005
2010
2015
FBAL (Scenario 11) FBAL (Baseline)
2020
2025
2030
0.0 2000
FBAL (Scenario 12)
2005
2010
2015
RP (Scenario 11) RP (Baseline)
(c) Financiële sector interventies en risico garantiestelling Bron: van Aarle en Konings (2013).
7
2020
2025
2030
RP (Scenario 12)
Panel (a) geeft de effecten weer van een budgettaire consolidatie (gestreepte lijn) c.q. een budgettaire expansie (gestippelde lijn) van 1% gedurende de periode 2012-2015. De budgettaire consolidatie komt min of meer overeen met de voorgestelde budgettaire inspanning in het Belgische Stabiliteitsprogramma. Dergelijke tijdelijke budgettaire aanpassingen t.o.v. de basisprojectie hebben ook op de langere tijd nog effecten: de verandering in de schulddynamiek beïnvloedt de rente (via de risicopremie) en daarmee rentebetaling en tekort. Hetzelfde geldt uiteraard voor een tijdelijke budgettaire verruiming: door de extra schuldaccumulatie op korte termijn zijn schuld, tekort, risico premie en rentelasten ook op langere termijn hoger. Panel (b) analyseert de mogelijke (extra) budgettaire kosten op termijn vanwege vergrijzing: scenario 9 (gestreepte lijn) en scenario 10 (gestippelde) geven de effecten weer van een (extra) toename van de vergrijzingskosten respectievelijk 0.075 en 0.15 van het BBP ieder jaar vergeleken met de basisprojectie. Dergelijke (extra) vergrijzingskosten zijn zeker niet ondenkbaar gelet op de hoge kosten van pensioenen en gezondheidszorg. De scenarios laten duidelijk zien dat de vergrijzingskosten op termijn een duidelijke druk op de overheidsfinanciën kunnen leggen waardoor –bij ongewijzigd beleid- overheidsschuld, tekort en risicopremie substantieel toenemen t.o.v. de basisprojectie en budgettaire stabiliteit niet gegarandeerd is. Een laatste analyse (panel (c)) betreft de (potentiële) budgettaire kosten van overheidsinterventies in de financiële sector, zoals leningen, kapitaalinjecties en ook garantiestellingen. De Belgische overheid zag zich genoodzaakt t.g.v. de globale financiële crisis, om de financiële sector van verschillende pakketten noodsteun en garantiestellingen te voorzien om een ernstige systeemcrisis te voorkomen. In principe blijven de effecten van dergelijke operaties op het tekort beperkt, zeker als de steun uiteindelijk wordt terugbetaald (met al dat niet significante vergoedingen) en waarborgstellingen niet ingeroepen hoeven te worden. Wel stijgt uiteraard de overheidsschuld met het bedrag van deze leningen en kapitaalinjecties (in de vorm van een zg. ‘stock-flow’ effect, i.e. een stijging van de overheidsschuld zonder begeleidende stijging van het overheidstekort), de verhoogde financieringsbehoefte kan voorts de risicopremie opdrijven wanneer financiële markten minder vertrouwen zouden hebben vanwege dergelijke operaties. In Scenario 11 (gestreepte lijn) worden de effecten van de overname en herkapitalisatie van Dexia Bank weergegeven. Deze transactie impliceert een positief stock-flow effect van 1.1 procent van het BBP in 2012. Scenario 12 betreft een stock-flow effect van 7.1 procent van het BBP tgv (i) de herkapitalisatie van Dexia (1.1 procent BBP) en (ii) een situatie waarin 40% van de waarborgstellingen voor Dexia –en die deel uitmaken van de Dexia overeenkomst- zouden worden ingeroepen (deze leningen bevinden zich thans in de Dexia ‘bad bank’), dit zou leiden tot een additionele stock-flow van 6% BBP. Deze scenario’s laten zien dat er wel degelijk rekening moet worden gehouden met de mogelijk consequenties van steunmaatregelen aan de financiële sector op het budgettaire evenwicht op termijn. Ook eenmalige operaties, zelfs indien uiteindelijk geheel succesvol hebben via de stock-flow effecten een blijvend effect.
4.
Structurele hervormingen: Effect op groei en budgettaire stabiliteit
Het is begrijpelijk dat beleidsmakers en economen zich focussen op de korte termijn, zoals de discussie over de recente groeivertraging en financiële crisis, en de mogelijke budgettaire reacties daarop, illustreert. Desalniettemin geldt ook dat er juist ook op lange termijn formidabele budgettaire uitdagingen gelden voor de Belgische economie. Een ervan -de gevolgen van de vergrijzing- werd reeds besproken in de vorige paragraaf. De andere grote uitdaging vormt de structurele verbetering van de dynamiek en performantie van de arbeidsmarkt: structurele en institutionele hervormingen beogen (op termijn) bij te dragen aan een verlaging van de structurele werkloosheid en inactiviteit door 8
een betere werking van de arbeidsmarkt. Daarmee wordt voorts een belangrijke bijdrage geleverd aan groei en budgettaire stabiliteit. Andersom geldt dat een uitblijven van structurele hervormingen het risico bestaat van onvoldoende groeidynamiek en herstel van de budgettaire stabiliteit. Er is de afgelopen jaren veel onderzoek gedaan naar de effecten van instituties en hervormingen van instituties op de economische ontwikkelingen. Structurele hervormingen hebben dan ook terecht een plek gekregen op de beleidsmakers agenda’s. Het meest concreet is de EU’s ‘Europe 2020 Strategie’ die moet zorgen voor een economisch relance in Europa gebaseerd op principes van sociale en ecologische ‘sustainability’. Een probleem bij het onderzoek naar structurele hervormingen is dat deze typisch moeilijk of niet meetbaar zijn: denk bv aan een hervorming die het prepensioen minder toegankelijk maakt. Het is duidelijk dat een dergelijke hervorming van invloed is op groei, werkgelegenheid en overheidsfinanciën maar er is moeilijk een getal te plakken op de hervorming zelf. Bepaalde aspecten zijn dan wel weer meetbaar, bv een verkorting van de duur van werkloosheidsuitkeringen van twee naar een jaar. Diverse arbeidsmarktinstituties lijken niet langer altijd meer in lijn met de huidige arbeidsmarktrealiteit, die een geheel andere is dan die van enkele decennia geleden. Er is nu een veel grotere noodzaak aan flexibiliteit in allerlei vormen, zowel van zijde van de werkgever als werknemer. De context van globalisering en internationale mobiliteit is veel belangrijker geworden en met een logica die niet verslagen kan worden met een starre, intern georiënteerd arbeidsmarktbeleid en arbeidsmarktinstituties. Efficiënte arbeidsmarktinstituties dragen bij aan een combinatie van flexibiliteit en bescherming, zekerheid, het zg. ‘flex-security’ model. Efficiënte arbeidsmarktinstituties kunnen grotendeels voorkomen dat diverse groepen geen of onvoldoende mogelijkheden krijgen om zich op de arbeidsmarkt te ontplooien en dat hun ‘employability’ toeneemt. In de huidige recessie schuilt het gevaar dat een deel van de jeugdwerkloosheid en van de werkloosheid/inactiviteit van oudere werknemers en laagopgeleide werknemers een quasi-permanent karakter gaat vertonen. Ervaringen uit eerdere recessies bevestigen dit probleem. Niettegenstaande het feit dat structurele hervormingen en modernisering van de arbeidsmarktinstituties en het arbeidsmarktbeleid in veel gevallen en door velen wel als wenselijk worden ervaren, is het toch dikwijls heel moeilijk om daadwerkelijke veranderingen te bewerkstelligen. Dit heeft uiteraard te maken met het feit dat wat door de een als wenselijk wordt ervaren, voor de ander al gauw als een aantasting van verkregen middelen en macht wordt beschouwd. In dergelijke discussies en conflicten zal typisch een ‘status-quo’ denken prevaleren of een hervorming in aanzienlijk verwaterde vorm resulteren die niet of onvoldoende effectief is.4
4
In de Belgische context werd dit probleem goed geïllustreerd in de recente discussie rond de ‘indexaanpassing’ en ‘indexsprong’, de automatische loonindexatie die nog uit de tijd van de hoge inflatie ten tijde van de eerste en tweede oliecrisis eind jaren zeventig stamt. In vrijwel alle andere Europese landen is de automatische indexatie/prijscompensatie al geruime tijd vervangen door indexatievormen die integraal deel uitmaken van de loononderhandelingen, zodat indexatie/prijscompensatie beter afgestemd kan worden op economische ontwikkelingen (m.n. ta.v. werkgelegenheid) en loonruimtes voortvloeiend uit productiviteitsstijging, loonmatiging en concurrentiepositie. In dat geval is er meer reële flexibiliteit mogelijk na (nominale en reële) schokken; bij automatische loonindexatie daalt die flexibiliteit juist. Een automatische indexatie verhoogt voorts het gevaar op een counterproductieve ‘loon-prijs’ spiraal.
9
Conclusie
De bevindingen van dit beleidspaper kunnen als volgt worden samengevat: (i) het loslaten op korte termijn van begrotingsdoelstellingen, bv voor de periode 2013-2015, om een extra budgettaire impuls ter bestrijding van de economische vertraging te entameren, is niet zonder risico’s en mogelijk niet erg effectief gelet op de lage multipliers. (ii) In een lange termijn perspectief bezien bevinden de Belgische overheidsfinanciën zich vermoedelijk nog binnen het bereik van budgettaire stabiliteit, maar een grotere risicomarge is wenselijk gelet op een aantal aanzienlijke uitdagingen en risico’s, m.n. de thema’s vergrijzingskosten, en de invloed van steunmaatregelen aan financiële instellingen (met inbegrip van waarborgstellingen) en de risicopremie verlangd door financiële markten vormen aanleiding tot waakzaamheid. (iii) Voor lange termijn groei en budgettaire stabiliteit blijft het essentieel te focussen op structurele hervormingen op de arbeidsmarkt. De aanpak van structurele werkloosheid en inactiviteit is de aangewezen weg naar herstel van economische performantie en stabiliteit van de overheidsfinanciën. Daarnaast geldt ook een algemeen devies dat de budgettaire krapte aanleiding vormt om voortdurend kritisch te blijven kijken naar inefficiënties en ineffectiviteiten in de inzet van overheidsmiddelen en de bestrijding van belasting en sociale zekerheidsfraude te intensiveren.
10
Referenties
Auerbach, A. en Y. Gorodnichenko (2012), Measuring the output responses to fiscal policy, American Economic Journal: Economic Policy, American Economic Association, vol. 4(2), p. 1-27. Batini, N., G. Callegari en G. Melina (2012), Successful Austerity in the United States, Europe and Japan, IMF Discussion Paper no.12/190 Baum, A. en G. Koester (2011), The impact of fiscal policy on economic activityover the business cycle – evidence from a threshold VAR analysis, Deutsche Bundesbank Discussion Paper Series 1: Economic Studies No 3/2011. Bertola, G. en A. Drazen (1993), Trigger points and budget cuts: Explaining the effects of fiscal austerity, American Economic Review, vol. 83(1), p.11-26. De Grauwe, P. en Y. Ji, (2013), Panic-driven austerity in the Eurozone http://www.voxeu.org/article/panic-driven-austerity-eurozone-and-its-implications
and
its
implications,
DeLong, J. en L. Summers (2012), Fiscal policy in a depressed economy, Brookings Papers on Economic Activity 2012. European Central Bank (2012), Monthly Bulletin April 2012. IMF (2012), Fiscal Monitor October 2012, Taking stock: A progress report on fiscal adjustment. Spilimbergo, A., S. Symansky en M. Schindler (2009), Fiscal multipliers, IMF Staff Position Note, SPN/09/11, Washington: International Monetary Fund. van Aarle, B. en J. Konings (2013), Budgetary sustainability in the presence of macroeconomic and financial market instability: An application to the case of Belgium, Public Budgeting and Finance, vol.33(1), p.114-134. Van Hecke, A. (2013), Het Europese begrotingskader en de interne verdeling van begrotingsinspanningen binnen een federale staat, Vives Beleidspaper no.16.
11
Appendix Tabel A.1. IMF ‘fiscal vulnerabilities index’.
12
Tabel A.2. Garanties aan EFSF en aan financiële sector, Euro area.
13
